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Report finale di progetto e Proposta del Piano Operativo degli Orari per il Comune di
Pescara
Indice
Introduzione
Massimo Luciani, Assessore alle Politiche Europee del Comune di Pescara (pag. 2)
Premessa (pag. 3).
Capitolo 1. Motivazioni e strategie progettuali
1.1 Le politiche urbane sui tempi ( pag. 6).
1.2 Le strategie dei tempi per la Città di Pescara (pag. 9).
1.3 Il progetto, il gruppo di lavoro e la sinergia con l’Amministrazione Comunale (pag. 12).
1.4 La comunicazione del progetto (pag. 13).
Capitolo 2. Definizione dei campi d’intervento.
2.1 Gli orari degli sportelli aperti al pubblico (pag. 14).
2.2 La scuola (pag. 19).
2.3 Il centro commerciale naturale (pag. 24).
Capitolo 3. Le proposte e le possibilità d’intervento
3.1 Introduzione al capitolo (pag. 31).
3.2 Gli orari degli sportelli comunali: la flessibilità è un vantaggio per tutti (pag. 32).
3.3 La centralità degli orari scolastici (pag. 36).
3.4 Una proposta per il Centro Commerciale Naturale (pag. 37).
Capitolo 4. Gli strumenti del PTO.
4.1 L’Ufficio dei Tempi e degli Orari (pag. 38).
4.2 Sostenibilità e continuità negli interventi (pag. 38 ).
Appendice. La dimensione territoriale: l’area metropolitana
1.Mappa degli usi prevalenti (pag. 42).
2.Mappa della viabilità nel contesto metropolitano pescarese (pag. 43 ).
3.Mappa d'interazione territoriale tra gli spazi abitativi e gli spazi del lavoro (pag. 44).
4.Mappa del sistema scolastico (pag. 45).
5.Mappa dei rischi e delle opportunità della rimodulazione dei servizi pubblici e privati, della
rimodulazione degli sportelli al pubblico, delle scuole e delle attività commerciali (pag. 46).
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Introduzione
Massimo Luciani
Assessore alle Politiche Europee del Comune di Pescara
L’occasione di sperimentare una prima proposta di Piano dei Tempi e degli Orari, ha concesso alla
nostra Città di mettersi alla prova su un progetto complesso e innovativo nel campo delle politiche
urbane.
Le pagine che seguono descrivono una procedura e un sistema che hanno portato alla definizione
di alcune prime modalità d’intervento in materia di organizzazione degli orari, ma rappresentano
solo il primo passo di un processo che dovrà vedere impegnata l’Amministrazione Comunale per
diversi anni.
Non sarà semplice arrivare a definire un’organizzazione dei tempi pubblici e privati capace di tener
conto della pluralità delle esigenze dei cittadini e delle cittadine, delle scuole, degli operatori del
commercio, delle parti sociali, delle istituzioni tutte. E’ un processo partecipativo ed inclusivo che si
concretizzerà attraverso dei tavoli di concertazione coordinati, così come prevede la Legge n° 53
del 2000 che regola questa materia, dal Comune interessato attraverso il proprio Sindaco e un
Ufficio dei Tempi e degli Orari che avrà funzioni di analisi, raccordo e direzione di tutti gli interventi
in collaborazione con la pluralità dei settori comunali interessati al Piano.
Il lavoro di cui si da conto in queste pagine, realizzato con il coordinamento scientifico e tecnico
dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, ha già messo a fuoco alcune proposte e formalmente
approvato, con Delibera di Consiglio e di Giunta, l’istituzione dell’Ufficio dei Tempi e degli Orari.
Con questa decisione il nostro Comune ha scelto di investire concretamente sulle politiche di
conciliazione al fine di migliorare la qualità della vita dei cittadini e delle cittadine, ma il vero lavoro
deve ancora cominciare.
Come verrà ricordato anche nel rapporto, questo tema nasce dall’esigenza delle donne di dover
conciliare i tempi del lavoro con i tempi di cura della famiglia. Oggi la nostra società sente
fortemente l’esigenza di veder garantito il diritto alla parità di crescita professionale e non
semplicemente l’accesso al mercato del lavoro. La possibilità per le donne di realizzare un
percorso lavorativo soddisfacente, assumere ruoli dirigenziali nella società, nelle istituzioni, nei
settori produttivi, non ha ancora raggiunto un livello accettabile. In tutto ciò anche i Comuni
giocano un ruolo strategico, perchè intervengono sulla qualità della vita dei cittadini attraverso i
servizi, la mobilità, la concertazione con gli altri enti, lo sviluppo della città, la vivibilità, ecc.
Il Piano dei Tempi è connesso e trasversale a tutto questo, con questo progetto il Comune di
Pescara si è assunto una prima responsabilità.
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Premessa
L'oggetto dell'incarico affidatoci dal Comune di Pescara (Assessorato alle Politiche
Europee) era quello di arrivare a definire una proposta di Piano Territoriale degli Orari (PTO) da
portare all'approvazione del Consiglio Comunale.
Sapevamo di misurarci con un obiettivo estremamente ambizioso e strategico per la Città:
la conciliazione dei tempi pubblici con i tempi privati che i cittadini dedicano a se stessi, alla
famiglia, alla propria vita, pone all'Amministrazione Comunale una sfida da affrontare con
un'articolata tipologia d'interventi.
Nato come un tema femminile “di pari opportunità” perché facilmente riconducile
all’esigenza che un tempo sembrava appartenere solo alle donne di conciliare, appunto, lo spazio
e il tempo pubblico con il privato – ossia il proprio lavoro e l’attività di cura della famiglia – ha oggi
assunto una valenza molto più complessa e la stessa interpretazione legata alla differenza di
genere spinge oggi a definire una categoria analitica capace di comprende anche la costruzione
sociale e culturale del maschile e non solo del femminile.
Non a caso il legislatore è intervenuto con lo stesso documento normativo (legge n° 53 del
2000) su temi connessi legati fortemente alla variabile di genere che tra loro interagiscono e si
condizionano, ossia: il sostegno della maternità e della paternità, il diritto di cura della persona, il
diritto alla formazione e il coordinamento dei tempi della città. Occorre anche dire che questo
intervento normativo è stato sollecitato dalla Direttiva Comunitaria n° 34 del 1996 e ha modificato,
attualizzandolo, l’assetto normativo che regolava i congedi parentali che era immutato almeno da
trenta anni. Oltre alle novità che equiparano pienamente i diritti tra padre e madre lavoratori e
danno una base normativa ad una nuova possibile genitorialità maschile, questa legge interviene
sull’armonizzazione dei tempi di vita. Per la prima volta siamo di fronte a norme che affrontano
questo problema assegnando ai Comuni con popolazione superiore ai 30.000 abitanti il compito di
realizzare il “Piano territoriale degli orari” con ampia consultazione delle altre amministrazioni
pubbliche e delle parti sociali. Un Piano vincolante per l’amministrazione comunale che è tenuta ad
adeguare l’azione dei singoli assessorati alle scelte in esso contenute1.
Una doppia modalità di lettura di un preciso tema, quello della conciliazione tra la vita
familiare e la vita lavorativa che da un lato interviene sui sistemi di organizzazione del lavoro e di
tutela dei diritti, compresa la flessibilità degli orari, e dall’altro indica un possibile strumento di
coordinamento degli orari delle città rispetto ai servizi pubblici e privati.
Le modalità, gli spazi e i tempi di erogazione e fruizione dei servizi di un’area urbana
condizionano pesantemente l’organizzazione del tempo di un singolo individuo e della sua famiglia
tanto da incidere sulla qualità della vita. Con il PTO le amministrazioni comunali hanno dunque a
disposizione uno strumento di difficilissima programmazione e utilizzo perché l’armonizzazione dei
1A. Fasano e P. Mancarelli, Parità e pari opportunità uomo-donna. Profili di diritto comunitario e nazionale, Giappichelli Editore, Torino,
2001, pag. 132.
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tempi delle città in rapporto alle esigenze degli individui intercetta una serie numerosa e complessa
di variabili, proviamo a citarne qualcuna: i trasporti pubblici, i servizi di cura alla persona pubblici e
privati (in particolar quelli che si rivolgono ai bambini, agli anziani, ai disabili), gli orari dei servizi
commerciali, gli orari degli sportelli pubblici, la mobilità urbana ed extraurbana, la dislocazione
spaziale dei servizi di maggior utilizzo collettivo, gli spazi destinati allo sport, alla cultura, allo
svago; variabili multiple tra loro connesse che già trovano spazio all’interno di fondamentali
strumenti di programmazione territoriale come il Piano urbano della mobilità, il Piano sociale di
zona e il Piano regolatore. Queste citate sono modalità programmatorie classiche delle
amministrazioni comunali e sono l’espressione di politiche di settore ben precise. Il PTO dovrebbe
accompagnare, sorreggere e coordinare tali politiche cercando di costruire un equilibrio di sistema.
La principale differenza, ad esempio, con il piano regolatore sta nel fatto che, a differenza della
destinazione del suolo, non è possibile pensare di razionalizzare il sistema degli orari una volta
ogni tanto perché i ritmi della città sono mutevoli e cambiano in base alle scelte prese in ogni
momento da persone distribuite dentro e fuori i confini della città.
Il PTO si distingue per alcuni particolari aspetti: è propositivo (non può avere carattere
impositivo perché non è uno strumento di pianificazione dall’alto), è negoziale (occorre
coinvolgere i cittadini e tutte le parti sociali) ed è adattivo e sperimentale (le politiche temporali
implicano dei cambiamenti nei comportamenti dei cittadini, occorre agire a piccole dosi verificando
di volta in volta gli effetti in modo da poter modificare gli interventi sperimentali)2.
La sperimentazione di primi steps in materia di regolazione degli orari non può dunque
prescindere da una modalità d’intervento che tenga conto di tutti questi criteri e che parta solo
dopo un’attenta analisi delle variabili prima citate.
Nell'elaborare il documento presentato in queste pagine, abbiamo cercato di avere ben
chiaro che tipo di strumento consegnare all'Amministrazione Comunale. Considerata la necessità
di portarlo all'approvazione del Consiglio Comunale (e speriamo anche della Giunta), occorreva
definire innanzitutto un progetto condivisibile politicamente nel suo impianto e nei suoi obiettivi
generali che, ricordiamolo, incrociano gli interessi di tutti. Abbiamo anche tenuto conto del fatto che
la proposta di PTO doveva prestarsi ad essere documento flessibile rispetto all'esigenza di
decodificarlo in una delibera, strumento che ha di per sé delle regole e procedure piuttosto precise
che impegnerà formalmente l'Amministrazione a dotarsi di qualche indispensabile strumento per
l'attuazione del PTO.
E' un primo passo, non è di certo la risposta a tutte le esigenze. E' un documento direttore
che speriamo possa venire accolto e condiviso nel modo più ampio e partecipato possibile.
Palmina Romano
Coordinatrice della sperimentazione
Redattrice della proposta di PTO per il Comune di Pescara 2 F. Zajczyk, Tempi di vita e orari della città, FrancoAngeli, Milano, 2000, pagg. 16 e 17.
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La proposta elaborata in queste pagine è il frutto del lavoro di un gruppo di consulenti ed esperti che per l'INU
ha condotto la sperimentazione in una modalità di condivisione degli obiettivi, delle strategie e delle proposte
che qui vengono presentate.
Il gruppo di lavoro:
Dr.ssa Palmina Romano - Coordinatrice della sperimentazione e redattrice della proposta di PTO per il Comune
di Pescara
Arch. PHD Raffaella Radoccia – Coordinatrice del progetto per l'INU.
Arch. PHD Massimo Palladini
Dr.ssa Martina Zambelli
Prof.ssa Patrizia Splendiani
Dr.ssa Doriana Gagliardone
Dr. Stefano Di Re
Arch. PHD Donato Di Ludovico
Arch. PHD Giovina Scioletti
Arch. PHD Mauro D'Incecco
Arch. PHD Alessandro Cipressi
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Capitolo 1. Motivazioni e strategie progettuali
1.1 Le politiche urbane sui tempi.
“Le politiche temporali sono un'azione pubblica gestita dai Comuni. Esse si occupano della
regolazione degli orari pubblici insediati sul territorio col fine di razionalizzare il funzionamento della
città abitata in coerenza con il funzionamento della famiglia e con quello dell'impresa. I fini sociali
sono l'equità e l'uguaglianza nell'accesso ai servizi di interesse generale: le pari opportunità tra
donna e uomo e fra ceti svantaggiati e avvantaggiati”.
Prof.ssa Sandra Bonfiglioli
Piano dei Tempi e degli Orari della Città di Bolzano
Governare i tempi della Città, i tempi urbani, significa innanzitutto porsi su una pluralità di
campi d'intervento: l'urbanistica dei tempi, il coordinamento e la rimodulazione degli orari dei
servizi, la mobilità sostenibile, sono campi d'intervento di vastissima scala che intercettano altri
strumenti tipici della programmazione urbana: il Piano Regolatore, il Piano Urbano della Mobilità, il
Piano di Zona, solo per citarne alcuni. Questi appena citati sono “Piani” di cui l'amministrazione
deve dotarsi per poter governare il proprio territorio e assicurare ai propri cittadini e cittadine la
migliore qualità di vita possibile.
Il PTO, che necessariamente deve modularsi attraverso un piena conoscenza degli altri
Piani, non è uno strumento di cui un'amministrazione comunale deve dotarsi obbligatoriamente. E'
uno strumento che il legislatore ha pensato di proporre a tutti i Comuni, in particolar modo quelli
con una popolazione superiore ai 30.000 abitanti, attraverso la Legge n° 53 del 2000.
La legge di per sé non definisce cos'è il PTO, ne quali sono gli interventi che i Comuni
dovrebbero attuare per arrivare a realizzare il Piano. Propone alcuni principi di carattere generale
che devono comporre l'impianto del PTO e suggerisce una possibile procedura che fa della
partecipazione, il punto cardine del processo che va innescato. Come recita l'art. 24 “Il piano
territoriale degli orari (...) è uno strumento unitario per finalità ed indirizzi, articolato in progetti,
anche sperimentali, relativi al funzionamento dei diversi sistemi orari dei servizi urbani e alla loro
graduale armonizzazione e coordinamento.” Questo vuol dire che ogni Comune può decidere se
partire da un progetto complesso o da progetto sperimentale. I tempi, le modalità, le strategie
vengono decise da ogni Comune tenendo conto di quelle che sono le dinamiche dei tempi in
qualche modo già esistenti, nonché le scelte in materia di governance urbana che ogni
amministrazione è chiamata a realizzare.
La legge però indica alcuni strumenti fondamentali per l'attuazione del PTO, i Comuni
sono “tenuti ad individuare un responsabile cui è assegnata la competenza in materia di tempi ed
orari e che partecipa alla conferenza dei dirigenti, ai sensi della legge 8 giugno 1990, n. 142, e
7
successive modificazioni” 3. Questo significa che per poter gestire in modo organico tale materia, i
Comuni devono dotarsi, oltre che di un responsabile, anche di un Ufficio dei Tempi chiamato a
gestire la complessità dell'intervento e, come vedremo, a rapportarsi con una pluralità di
interlocutori. Chi elabora il Piano? A questa domanda la legge risponde individuando nella figura
del Sindaco il suo promotore:”Il sindaco elabora le linee guida del piano. A tale fine attua forme di
consultazione con le amministrazioni pubbliche, le parti sociali, nonché le associazioni previste
dall'articolo 6 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni, e le associazioni
delle famiglie” 4.
Troviamo la conferma di questo ruolo del Sindaco nello Statuto del Comune di Pescara
quando, al comma 11 dell'art. 29, si dice che “Il Sindaco coordina gli orari degli esercizi
commerciali, dei servizi pubblici e gli orari di apertura al pubblico degli uffici periferici delle
Amministrazioni pubbliche, disponendo nelle relative ordinanze, i provvedimenti più idonei ad
armonizzare l'effettuazione dei servizi alle esigenze complesse e generali degli utenti”.
Il Sindaco, per poter attuare e verificare il PTO, deve istituire un tavolo di concertazione a
cui partecipano:
“a) il sindaco stesso o, per suo incarico, il responsabile di cui all'articolo 24, comma 2;
b) il prefetto o un suo rappresentante;
c) il presidente della provincia o un suo rappresentante;
d) i presidenti delle comunità montane o loro rappresentanti;
e) un dirigente per ciascuna delle pubbliche amministrazioni non statali coinvolte nel piano;
f) rappresentanti sindacali degli imprenditori della grande, media e piccola impresa, del
commercio, dei servizi, dell'artigianato e dell'agricoltura;
g) rappresentanti sindacali dei lavoratori;
h) il provveditore agli studi ed i rappresentanti delle università presenti nel territorio;
i) i presidenti delle aziende dei trasporti urbani ed extraurbani, nonché i rappresentanti
delle aziende ferroviarie”. 5
E inoltre: “I comuni capoluogo di provincia sono tenuti a concertare con i comuni limitrofi,
attraverso la conferenza dei sindaci, la riorganizzazione territoriale degli orari. Alla conferenza
partecipa un rappresentante del presidente della provincia”6.
Lo abbiamo detto più volte, ma è il caso di ricordarlo anche attraverso quello che è
chiaramente indicato nel comma 5 dell'art. 24 della Legge 53: ”Nell'elaborazione del piano si tiene
conto degli effetti sul traffico, sull'inquinamento e sulla qualità della vita cittadina degli orari di
lavoro pubblici e privati, degli orari di apertura al pubblico dei servizi pubblici e privati, degli uffici
3 Comma 2, art. 24 della Legge n° 3 del 2000. 4 Comma 4, Idem. 5 Comma 1, art. 25 Legge 53 del 2000. 6 Comma 5, idem.
8
periferici delle amministrazioni pubbliche, delle attività commerciali, ferme restando le disposizioni
degli articoli da 11 a 13 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, nonché delle istituzioni
formative, culturali e del tempo libero”.
Sono davvero pochi gli articoli di questa legge che definiscono i punti fermi del PTO, ma
richiamano il Sindaco ad esercitare fino in fondo il ruolo stabilito dalla Legge 81 del 1993. Grazie
infatti alla possibilità di eleggerlo direttamente, i cittadini/elettori hanno stabilito un nuovo rapporto
con l’amministrazione locale che il Sindaco rappresenta a vantaggio di una maggiore
responsabilità politica e di una democrazia più compiuta.
Così come accade per il piano regolatore o quello di zona, anche il PTO deve essere
approvato dal “Consiglio Comunale su proposta del Sindaco ed è vincolante per l'amministrazione
comunale, che deve adeguare l'azione dei singoli assessorati alle scelte in esso contenute. Il
piano è attuato con ordinanze del Sindaco”7.
Questa introduzione lascerebbe presagire che nelle pagine che seguono ci sia già una
completa elaborazione del PTO capace di dare risposta alla molteplicità di questioni che solo la
Legge, già da sola, solleva. Non era e non poteva essere questo l'obiettivo realistico del compito
che ci è stato affidato.
Il nostro lavoro è partito proprio dalla Legge 53 e da un'altra Legge, questa volta regionale,
la n° 40 del 2005, che, grazie ad un finanziamento, ha permesso al Comune di Pescara di
sperimentare questa fase di start up del PTO. Sulla Legge Regionale n° 40/2005 torneremo più
avanti perché è uno strumento normativo che, avendo l'obiettivo di attuare e sostenere la Legge
53, verrà chiamata in causa a supporto delle azioni proposte nelle pagine successive.
Dopo aver delineato, seppure in estrema sintesi, l'intenzione del legislatore e il ruolo dei
Comuni, chiudiamo questa introduzione sul tema delle politiche urbane sui tempi con qualche
suggestione sulla complessità del concetto di tempo. La vita privata e pubblica di ognuno di noi è
scandita dai cicli di vita (bambino, giovane, genitore, anziano), dal tempo sancito dal calendario
(giorno, settimana, mese, anno), dalle articolazioni della giornata (mattina, pranzo, pomeriggio,
sera, notte), dal tempo del lavoro, della vacanza, dell'ozio, della malattia e, per finire, dalla
percezione del proprio tempo (attesa, fretta, urgenza, noia, ritardo, ecc.). Le politiche temporali
urbane non possono essere calibrate sulle agende quotidiane di ognuno di noi, ma possono
inserire criteri di flessibilità e maggior rispondenza alle nostre esigenze se queste vengono
osservate e ascoltate.
L'organizzazione degli orari pubblici nella propria città appare sempre un fatto scontato
perché abitudinario, ma se si riflette sulla quantità di tempo che ogni giorno “perdiamo” per
adeguarci a quel modello allora qualche dubbio sulla sua efficacia lo abbiamo. Il tempo è
fenomeno assolutamente “progettabile” nelle scansioni dettate dai servizi pubblici, dal lavoro,
dalla scuola, dal commercio e dalle offerte che riempiono il tempo libero. 7 Comma 6, idem.
9
1.2 Le strategie dei tempi per la Città di Pescara.
Dopo aver definito la tipologia d'intervento che la Legge ci chiede di elaborare, cerchiamo
di delineare la cornice dentro la quale collocare la proposta, ossia la Città di Pescara.
La Città di Pescara rintraccia, in tutti gli aspetti che possono contraddistinguere il PTO,
connessioni, attinenze e relazioni con gli interventi e le programmazioni della governance cittadina.
L’Amministrazione Comunale è già impegnata a definire e programmare politiche di governance
del territorio in materia di mobilità, trasporti, riorganizzazione dei servizi pubblici e di welfare,
informatizzazione di alcuni servizi, confronto con i settori economici e produttivi della città sul tema
della riorganizzazione e della fruizione degli spazi (in particolar modo quello dei servizi e del
commercio). Alcune scelte strategiche in merito alla definizione di nuovi spazi pubblici capaci di
rispondere ad una pluralità di esigenze sono state già fatte, basti pensare all'area di risulta e alla
destinazione di gran parte delle strutture che sorgeranno, ai poli culturali e del tempo libero.
La Città sta anche ridistribuendo in questi anni alcuni poli attrattori: il Tribunale è oggi
inserito in un'area di grande importanza urbanistica: università, polo direzionale Fater/ De Cecco, il
futuro Palazzo della Regione, ecc. Anche gli insediamenti abitativi si stanno riqualificando e al
tempo stesso vanno ricomponendosi porzioni di territorio urbano. La Città è sempre più
contraddistinta dal suo essere al centro di una area metropolitana molto vasta che ormai distingue
con un certa difficoltà il confine tra un Comune e l'altro.
La dimensione metropolitana che contraddistingue la province di Pescara e di Chieti, fa
della Città l'oggettivo polo attrattore del territorio, anche sulla più ampia scala regionale. Questo è
dovuto non solo alla densità di popolazione e dunque al fatto di superare i 100.000 residenti, ma
anche ad alcune vocazioni di fondo dettate dalla posizione geografica, dalla intermodalità delle
infrastrutture, dall’essere città di servizi (università, commercio, credito, terziario,ecc) nel senso più
ampio e completo del termine e, non per ultimo, dall'essere un importante polo attrattore per
dinamismo cultuale, eterogeneità nell'offerta per lo svago e il tempo libero.
Vale la pena di sottolineare che sull’area metropolitana Chieti-Pescara insiste un altro
aspetto non secondario, ossia il numero degli iscritti all’Università “G. D’Annunzio” . La
popolazione studentesca ammontava, nell’Anno Accademico 2004-2005, a 30.375 individui, di
questi 13.574 erano iscritti alle Facoltà localizzate a Pescara con un’incidenza del 71% (9.662) di
studenti non pescaresi. E’ una presenza molto importante, quasi il 10% della popolazione
residente e, oltre al dato specifico su Pescara, occorre valutare anche l’attrattiva che riveste la
Città nei confronti della popolazione studentesca (ipoteticamente) residente a Chieti. Sui 30.375
iscritti a tutte le Facoltà, quelli provenienti dalle altre province sono 10.022 (33%) e i fuori regione
sono 12.549 (41%)8. Una popolazione giovane che non solo circola sul territorio, ma “impone” una
domanda diversificata di spazi e servizi e che non può rappresentare solo un “mercato” per
l’economia cittadina.
8
Rapporto 2006. Pescara città in movimento. Elaborazione Censis su dati MIUR, pagg. 17, 18 e 19.
10
Per redigere questa proposta si è tenuto conto quindi anche del ruolo che gioca la Città nel
territorio più ampio. Vi sono infatti questioni, come quella della mobilità, che pur non essendo
oggetto diretto del PTO attraversa trasversalmente ogni singolo oggetto del ragionamento e ogni
proposta si confronta comunque con il tema della mobilità, del traffico cittadino, della difficoltà nella
sosta ecc.
Pescara non è solamente la città più grande e popolosa della Regione e della sua
provincia: non si può ignorare quello che è stato definito il suo territorio funzionale di riferimento.
Parliamo della dimensione più allargata che vede in Chieti ad ovest, Silvi a nord e Ortona a sud i
poli terminali di un’area all’interno della quale si sviluppano tutte le dinamiche, gli spostamenti, la
fruizione del territorio. Un’area vasta sulla quale insistono 381.211 abitanti9 che ha nella rete
policentrica il suo modello di crescita e in Pescara il motore di sviluppo.
I dati relativi a Pescara parlano chiaramente: una città di 123.051 residenti10 che, nel corso
della giornata, vede duplicare la sua popolazione. Tra le ore 7 e le 21 la Città riceve nei giorni
feriali, 114.490 ingressi dalle sue tre principali direttrici: 33.679 da nord (litorale nord e vestina),
19.936 da sud (litorale sud) e 60.875 da ovest (Valpescara, Chieti)11.
I motivi degli spostamenti sono decisamente omogenei: il 59% degli ingressi che vengono
da ovest sono dovuti al lavoro, il 32% ad acquisti e servizi e il 6% per la scuola, da nord il 52% per
lavoro, il 35% per acquisti e servizi e sempre il 6% per la scuola, infine da sud il 55% arriva a
Pescara per lavoro, il 28% per acquisti e servizi e il 9% per la scuola12. L'immagine che segue,
elaborata dagli Settore Mobilità e dal SIT del Comune di Pescara, indica le motivazioni espresse
dalle persone che si recavano a Pescara (aprile del 2004) nella fase di raccolta ed elaborazione
dei dati posti alla base delle scelte del Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) varato qualche
mese fa dall'Amministrazione Comunale.
I tempi della città sono anche e soprattutto il tempi del lavoro. La provincia di Pescara vede
una forza lavoro di 122.000 individui (75.000 uomini e 47.000 donne) che corrisponde al 59,3%
della popolazione (73,4% degli uomini e 45,5% delle donne), di questi gli occupati sono 112.000
(71.000 uomini e 41.000 donne) presenti in 83.000 nei servizi, in 28.000 nell’industria e in 1.000
nel comparto agricolo. Il tasso di occupazione maschile è del 69,3% e quello femminile è del
39,4% (per un possibile confronto: il dato nazionale è del 70, 5% per gli uomini e del 46,3 % per le
donne).
9 Idem, pag. 16. 10 Dati Ufficio Statistico del Comune di Pescara relativi al 30 giugno 2006. 11 Dati dall'Ufficio Mobilità elaborati dal SIT del Comune di Pescara su indagini cordonali dell'aprile 2004. 12 Idem.
11
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12
1.3 Il progetto, il gruppo di lavoro e la sinergia con l’Amministrazione Comunale.
La proposta di PTO è articolata nei tre ambiti d’intervento che contraddistinguono l’ossatura
dell’organizzazione dei tempi della città, ossia: l’orario degli sportelli pubblici, della scuola e
del commercio. Insieme ai tempi del lavoro, purtroppo non indagabili con un piccolo progetto
sperimentale come questo, queste sono le offerte di tempo che maggiormente incidono
sull’organizzazione della giornata di ogni individuo, in particolar modo delle famiglie giovani con
bambini 13.
E’ innegabile infatti che sia il gruppo target al quale rivolgersi, perché presenta le maggiori
difficoltà nell’organizzare i tempi privati della famiglia con quelli del lavoro, della scuola e dello
tempo libero.
Rispetto al ruolo che il Comune stesso è stato chiamato a svolgere, in qualità di decisore, in
questa proposta vi è un maggior coinvolgimento nella rimodulazione degli orari degli sportelli
pubblici perché, come vedremo, parliamo degli sportelli comunali.
Il PTO prevede anche una capacità di mettere in sinergia tutti gli interventi che in un modo
o nell’altro sono riconducibili a quello dei tempi. Il gruppo di lavoro, già indicato nelle pagine
precedenti, è stato un gruppo “aperto” che ha lavorato senza porre confini rigidi tra competenze,
specializzazioni ed esperienze pregresse. Questa scelta era motivata dal fatto che occorreva
intervenire su una materia sorretta dalla conoscenza e dalla pratica di diverse discipline e dalla
capacità di connettere le molteplici capacità di lettura di uno stesso fenomeno.
Il gruppo di lavoro doveva anche essere aperto ad ascoltare e comprendere le persone
che lavorano per l’Amministrazione Comunale nei diversi settori coinvolti ai quali è stato
prospettato uno strumento nuovo che voleva dare risposta alle questioni che ogni giorno
incrociavano nel proprio lavoro, in particolare nei servizi che prevedono un contatto diretto e
continuo con i cittadini.
La prima parte del nostro lavoro è infatti consistita in una ricognizione di tutto ciò che era
già inserito nella programmazione ordinaria del Comune di Pescara e che poteva essere ascrivibile
al PTO e alle sue dinamiche. I diversi interventi dovevano essere collegati e messi nella
condizione di comunicare e nella prospettiva di interagire.
Il PTO per funzionare deve essere in grado di ragionare contemporaneamente con i due
macrolivelli dell’ente pubblico: quello politico (partecipazione) e quello amministrativo
(programmazione e pianificazione).
Il Comune di Pescara prevede diverse forme di partecipazione e le sancisce al Capo I e II
del suo Statuto. Gli strumenti prioritari sono le Consulte cittadine e i referendum consultivi. Le
consulte sono state istituite nel 2004 con Delibera CC n° 174 sono 7 e raggruppano le associazioni
iscritte all’Albo Comunale secondo delle aree tematiche: sociale, ambiente, cultura, sport, giovani,
13Nel Comune di Pescara sono residenti 10.861 bambini in età compresa tra 0 e 10 anni (di questi 3.965 hanno tra 0 e 3 anni) e le
persone tra i 30 e 45 anni sono 30.020 (14.842 uomini e 15.178 donne) di cui 19.250 coniugate. Dati Istat 1° gennaio 2005, su una popolazione totale di 122.577.
13
donne e famiglia. E’ molto importante ricordare che è stato istituito anche il Consiglio Comunale
dei Bambini e delle Bambine che rappresentata un efficace canale di comunicazione con le scuole
elementari e medie e che ha elaborato e presentato progetti approvati poi dal Consiglio dei grandi.
Il Comune ha altresì attivato il percorso del Bilancio Partecipativo e quello di Agenda 21. E’
titolare di due progetti di E.Democracy (Medita e E.Dem 1.0), ha realizzato diversi progetti sulla
mobilità sostenibile e sui percorsi sicuri casa scuola, ha varato da qualche mese il Piano Generale
del Traffico Urbano (PGTU). In questi mesi si sta lavorando al Piano Strategico, ed è in
conclusione il Piano Sociale di Zona.
Questa proposta sul PTO si inserisce quindi in un momento estremamente fortuito rispetto
alla programmazione dell’Ente. Il compito che ci eravamo dato era anche quello di evitare
duplicazione non solo di interventi e obiettivi ma anche di strumenti.
L’estrema varietà delle strategie messe in campo ci parla anche di una ricchezza
professionale e di multi/competenze già sperimentate all’interno dell’Ente, nonché di una piena
coscienza del ruolo che la Città è chiamata a svolgere nell’area metropolitana.
1.4 La comunicazione del progetto
Una delle prime decisioni prese grazie alla disponibilità del Settore Politiche Comunitarie
che, ricordiamolo, è il titolare ed attuatore di questo progetto, è stata quella di provvede a dare una
comunicazione efficace del progetto.
Occorreva non solo farne comprendere il senso e gli obiettivi ai diversi interlocutori che
avremmo incontrato, ma anche stabilire un canale di comunicazione con il resto della Città.
Nelle pagine precedenti si è accennato alle suggestioni che evoca il concetto di tempo. Le
finalità del PTO vanno per prima cosa comunicate ai cittadine e alla cittadine pensando al gruppo
target che abbiamo individuato: famiglie giovani con bambini. Ognuno di noi pensa che il tempo
abbia un valore solo personale, soggettivo, mentre nella realtà noi tutti viviamo più il tempo
pubblico che quello personale e la qualità di quest’ultimo dipende da quanto noi riusciamo a
gestire le regole imposte dal primo.
Siamo partiti da questo concetto per arrivare ad elaborare un messaggio diretto ai cittadini
che potesse anche definire un’idea immediata del PTO della Città di Pescara. Occorreva un
segno, un logo con il quale sintetizzare l’immagine della città, del suo tempo e del tempo
personale dei pescaresi e delle pescaresi. L’immagine più emblematica della Città l’abbiamo
trovata nella Torre Civica che scandisce il tempo e identifica la casa comunale. Abbiamo poi
antropizzato il quadrante e la torre stessa in modo da evocare il tempo che va incontro alle
esigenze delle persone e, per finire abbiamo licenziato uno slogan che prende spunto da quello
ormai istituzionale di “Pescara Città Vicina”. Abbiamo solo aggiunto a cosa volevamo che fosse
“vicina” ed il risultato è quello presentato nelle pagina seguente:
14
Ufficio Piano dei Tempi e degli Orari Piazza Italia I
65100 Pescara 3° piano scala A
Tel. 085/4283732
E-mail: [email protected]
Una volta realizzato il logo abbiamo chiesto al Settore Politiche Comunitarie di poter creare
un “Ufficio dei Tempi e degli Orari”, utilizzare un numero di telefono e attivare una mail dedicata.
Era importante comunicare una collocazione interna al Comune di un gruppo di consulenti esterni,
ha garantito maggiore credibilità al nostro lavoro perché tutte le persone contattate via mail e per
telefono hanno avvertito con chiarezza che era un progetto del Comune di Pescara a vantaggio
dei propri cittadini.
Il passo successivo è stato quello di attivare sul sito ufficiale del Comune delle pagine web
dedicate al progetto dove fosse possibile acquisire informazioni e conoscere le attività che il
gruppo di lavoro andava svolgendo (www.comune.pescara.it nella sezione “Servizi al Cittadino”).
Sono state richieste accolte con grande disponibilità e alle quali questo progetto cerca di
dare continuità.
L’altra strategia sulla comunicazione è stata quella di coinvolgere i media locali in ogni
momento pubblico (a cominciare dalla conferenza stampa di presentazione del progetto) al scopo
di garantire la massimo visibilità al progetto e all’impegno del Comune stesso.
L’importanza della comunicazione verrà ripresa anche più avanti nelle proposte che
abbiamo cercato di definire e che riteniamo possano essere presentate all’approvazione del
Consiglio Comunale.
15
Capitolo 2. Definizione dei campi d’intervento.
2.1 Gli orari degli sportelli aperti al pubblico
La Legge 53 del 2000 indica in modo puntuale cosa sono chiamati a fare i Comuni in merito
all'orario dei propri uffici:
“Art. 26. Orari della pubblica amministrazione.
1. Le articolazioni e le scansioni degli orari di apertura al pubblico dei servizi della pubblica
amministrazione devono tenere conto delle esigenze dei cittadini che risiedono, lavorano ed
utilizzano il territorio di riferimento.
2. Il piano di cui all'articolo 24, ai sensi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni, può prevedere modalità ed articolazioni differenziate degli orari di
apertura al pubblico dei servizi della pubblica amministrazione.
3. Le pubbliche amministrazioni, attraverso l'informatizzazione dei relativi servizi, possono
garantire prestazioni di informazione anche durante gli orari di chiusura dei servizi medesimi
e, attraverso la semplificazione delle procedure, possono consentire agli utenti tempi di
attesa più brevi e percorsi più semplici per l'accesso ai servizi.”
Gli sportelli che sono stati presi in considerazione sono quelli del Comune di Pescara, ossia
quelli che hanno un diretto e costante rapporto con i cittadini. Gli sportelli oggetto della proposta
sono 4:
! Anagrafe
! URP
! Sportello Unico delle Attività Produttive
! Carte d'identità elettronica
Questi sportelli di certo non esauriscono il rapporto dell'Ente con i cittadini: molti uffici che
non hanno sportelli aperti al pubblico svolgono comunque un lavoro e una funzione a stretto
contatto con le persone che, per i più svariati motivi, si recano in Comune.
Gli orari che attualmente rispettano questi sportelli sono i seguenti:
! Anagrafe
dal lun al ven 8:30 –12:30
mart e giov 15:30-17:00
! URP
16
dal lun al ven 8:30 –12:30
mart e giov 15:30-17:30
! SUAP
dal lun al ven 9:00 - 12:00 (tranne il mercoledì)
mart e giov 15:30-17:00
! Ufficio carta d’identità elettronica
dal lun al ven dalle 8:30 fino ad esaurimento prenotazioni
dal lun al giov dalle 15:30 fino ad esaurimento prenotazioni
Già ad una prima superficiale analisi degli orari, e per prepararci all'incontro con tutti
dirigenti, i responsabili di servizio e dell'ufficio personale e i delegati sindacali14, abbiamo avanzato
alcune considerazioni di carattere generale:
1. Gli orari non erano omogenei
2. Mancava l'apertura degli sportelli il sabato mattina, giorno non lavorativo per molti cittadini.
3. Mancava la copertura di una fascia oraria più vicina ad ora di pranzo quando i cittadini
escono dal proprio luogo di lavoro o stanno per rientrarvi (sull'esempio delle banche che
aprono nel primissimo pomeriggio o lo sportello centrale delle poste che rispetta l'orario
continuato)
4. Erano mai state svolte indagini o rilevazioni per valutare le fasce orarie di maggiore
affluenza dell'utenza?
5. Proporre un maggior numero di ore durante le quali gli sportelli dovevano rimanere aperti
non garantiva la qualità del servizio.
In un secondo momento ci siamo chiesti che cosa avremmo proposto al tavolo, quale
sarebbe stata la strategia. Per farlo siamo tornati alla Legge 53 del 2000 e abbiamo individuato un
punto sul quale fare leva: la flessibilità dell'orario di lavoro.
La Legge 53 non a caso definisce le “Disposizioni per il sostegno della maternità e della
paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città” e lo fa
definendo una pluralità di interventi estremamente diversificati ma accomunati dall'idea di voler
promuove un equilibrio tra i tempi del lavoro, della vita personale, della formazione professionale,
ecc. Dovevamo trovare un “vantaggio” anche per i lavoratori e le lavoratrici del Comune che
sarebbe stati coinvolti. Sapevamo di non poter proporre un aumento del monte ore settimanale dei
lavoratori e delle lavoratrici.
Il lavoro è nel nostro paese uno dei campi giustamente più normati e regolati, in particolar 14
Il tavolo sui servizi pubblici si è svolto il 15 febbraio 2007.
17
modo il pubblico impiego. La prima necessità è stata quella di comprendere cosa prevede il diritto
e quali sono le norme che regolano l'orario di lavoro. Le fonti da analizzare erano:
! Art. 17 del CCNL del 6/7/1995.
! Art. 38 bis del CCNL del 14/9/2000 (Banca delle ore).
! D. Lgs. N° 66 del 8/4/2003.
! Regolamento Comunale per la disciplina dell’orario di lavoro.
L'art. 17 del CCNL del 1995 indica in 36 ore l'orario di lavoro settimanale e lo definisce
come “funzionale all’orario di servizi e apertura al pubblico” la cui “l’articolazione è determinata,
previo esame con le organizzazioni sindacali, dai dirigenti responsabili […] al fine
dell’armonizzazione dello svolgimento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli
utenti. […] Per queste finalità l'orario di lavoro viene determinato sulla base dei seguenti criteri:
1. Ottimizzazione delle risorse umane.
2. Miglioramento della qualità delle prestazioni.
3. Ampliamento della fruibilità dei servizi da parte dell’utenza.
4. Miglioramento dei rapporti funzionali con altri uffici ed altre amministrazioni.
5. Rispetto dei carichi di lavoro”.
[…]
La distribuzione dell’orario di lavoro è improntata a criteri di flessibilità […] secondo le seguenti
specificazioni:
1. Orario flessibile, che consiste nel consentire di posticipare l’orario di inizio o di anticipare
l’orario di uscita o di avvalersi di entrambe le facoltà, limitando al nucleo centrale dell’orario la
contemporanea presenza in servizio di tutto il personale addetto alla medesima struttura.
2. Orario plurisettimanale, che consiste nella programmazione di calendari di lavoro
plurisettimanali o annuali con orari superiori o inferiori alle 36 ore settimanali nel rispetto del
monte ore complessivo in relazione al periodo di riferimento.
3. Turnazione, che consiste nella rotazione ciclica dei dipendenti in prestabilite articolazioni di
orario secondo quanto previsto dall’art. 13 del DPR n. 268 del 1987.
4. Utilizzazione di tutti gli istituti che rendano concreta una gestione flessibile
dell’organizzazione del lavoro e dei servizi, in funzione di un’organica distribuzione dei
carichi di lavoro.
L'Art. 38 bis del CCNL del 2000 introduce la banca delle ore che permette un conteggio e
dunque una gestione individuale per ciascun lavoratore. Il fine è quello di “in modo retribuito o
come permessi compensativi, delle prestazioni di lavoro straordinario. […]
18
Nel conto delle ore confluiscono, su richiesta del dipendente, le ore di prestazione di lavoro
straordinario, debitamente autorizzate nel limite complessivo annuo stabilito a livello di
contrattazione decentrata integrativa, da utilizzarsi entro l’anno successivo a quello di maturazione.
Le ore accantonate possono essere richieste da ciascun lavoratore o in retribuzione o come
permessi compensativi per le proprie attività formative o anche per necessità personali e familiari”.
Tra le norme che regolano l'orario di lavoro vi sono anche quelle che sanciscono il diritto alla
pausa, l'art. 8 del D. Lgs. N° 66 del 8/4/2003 recita così:
“1. Qualora l’orario di lavoro giornaliero ecceda il limite di 6 ore il lavoratore deve
beneficiare di un intervallo per pausa, le cui modalità e la cui durata sono stabilite dai contratti
collettivi di lavoro, ai fini del recupero delle energie psico-fisiche e della eventuale consumazione
del pasto […]
2. Nell’ipotesi di cui al comma 1 […] al lavoratore deve essere concessa una pausa, anche
sul posto di lavoro, tra l’inizio e la fine di ogni periodo giornaliero di lavoro, di durata non inferiore a
10 minuti e la cui collocazione deve tener conto delle esigenze tecniche del processo lavorativo”.
Chiarito il quadro generale stabilito dalle norme nazionali, siamo andati a verificare il
Regolamento Comunale che disciplina l'orario di lavoro. L'art. 1 distingue tre tipologie di orario di
lavoro: dovuto (complesso di ore lavoro, 36 alla settimana, previsto dal contratto), ordinario
(l'effettiva prestazione lavorativa resa nell'ambito dell'orario di sevizio) e straordinario (complesso
delle ore prestate fuori dall'orario dovuto e non del “lavoro ordinario non reso” che in tale ipotesi
“assume la forma di recupero per ritardi o permessi”. Le ore di straordinario devono essere
autorizzate dal Dirigente mensilmente.
Anche nel Regolamento Comunale vi è un preciso riferimento all'esigenza di assicurare
“l'ottimale funzionamento delle strutture e dei servizi […] al fine di armonizzare l'erogazione dei
servizi e delle attività con le esigenze complessive e generali degli utenti” (art.2). Così è previsto il
cambio dell'orario di lavoro (art. 5) per il quale “non vi sono prescrizioni se non quelle di una
tempestiva comunicazione al Settore Personale per la modifica del tipo di orario ascritto a ciascun
dipendente”. Il cambio dell'orario tra moduli differenti (da 5 giorni a 6 giorni a settimana) può
essere deciso dal dipendente così come dal dirigente. Il Regolamento prevede anche una
tempistica nella richiesta di cambio di orario di lavoro, il lavoratore può chiederlo entro il mese di
novembre di ogni anno a valere dal 1° gennaio dell'anno seguente. I dirigenti a loro volta, previo
accordo sottoscritto con il dipendente interessato, può procedere al cambio dell'orario di lavoro.
L'Amministrazione Comunale concede 30 minuti di flessibilità in entrata e in uscita che può
essere applicata solo all'orario di lavoro ordinario (art.7). Dopo 6 ore di lavoro continuato si ha
diritto ad una pausa non inferiore ai 10 minuti e, nei giorni di rientro, la pausa pranzo non può
essere inferiore ai 30 minuti, pena la perdita del buono pasto (art.8).
19
Se il lavoratore o la lavoratrice accumulano un debito orario, questo può essere coperto
dalla “normale prestazione lavorativa ordinaria” con recupero di brevi permessi, o con il “riposo
compensativo di prestazioni orarie effettuate in precedenza e che non hanno dato origine a
liquidazione di salario aggiuntivo” (art. 10).
Quello che poteva essere proposto era da una parte la rimodulazione degli orari di apertura
degli sportelli presi in considerazione, in modo da garantire un'organizzazione più adeguata alle
esigenze dell'utenza, dall'altra parte andava verificata la possibilità di attuare un turnazione dei
dipendenti impegnati in quel servizio. La turnazione non poteva produrre ore di lavoro straordinario
e doveva rappresentare per il dipendente stesso un vantaggio, ad esempio recuperando le ore di
lavoro prestate nei giorni feriali, in modo da avere la possibilità di organizzare meglio i propri tempi
di vita personale e rispondere alle proprie esigenze o a quelle della famiglia.
Volevamo presentarci al tavolo con l'intenzione di far incontrare le esigenze di tutti, trovare
un punto comune da tradurre in accordi capaci di modificare gli orari degli sportelli.
2.2 La scuola.
Il secondo ambito d'intervento è stato quello della scuola. Partivamo da una prima certezza:
il Sindaco non ha nessuna possibilità d'intervenire sull'orario scolastico perché la scuola è una
istituzione autonoma rispetto all'ente e le singole scuole sono autonome nella scelta della propria
organizzazione tanto quanto nella scelta del Piano dell'Offerta Formativa (POF).
La seconda certezza era un dato oggettivo di grande impatto: ogni mattina si reca nelle
scuole della città una popolazione di 25.921 studenti così suddivisa:
Ordine Numero di studenti Scuola Materna 2610Scuola Elementare 5321Scuola Media 3935Scuola Superiore 11445Totale 25921Fonte: Servizio sistema educativo integrato del Comune di Pescara e CSA Pescara. I dati sono riferiti all'anno scolastico 2005/06.
Vale la pena di considerare anche che la popolazione studentesca dell'intera provincia è di
49.210 studenti. Questo significa che su Pescara Città insiste ogni giorno più del 50% degli
studenti dell'intera provincia. Gli effetti prodotti dalla mobilità scolastica sono evidenti ogni giorno
a tutti: nella fascia oraria tra le 8:15 e 8:45/9:00 vi è una congestione del traffico che rallenta i
tempi di percorrenza di tutti quelli che stanno raggiungendo il posto di lavoro, per non parlare della
nostra famiglia giovane con figli, che in un arco di tempo abbastanza limitato deve lasciare i figli
a scuola e recarsi a lavoro e magari, lungo il tragitto, assolvere anche ad alcune quotidiane
incombenze.
20
La popolazione studentesca però non produce le stesse dinamiche in merito alla mobilità.
Parliamo infatti di bambini e ragazzi, di diversa età, che esprimono differenti gradi di autonomia nel
recarsi a scuola.
Il tema della mobilità scolastica indicava sin da subito 5 macroquestioni:
! L'autonomia dei bambini e dei ragazzi negli spostamenti (sicurezza delle strade, traffico,
ecc).
! I tempi del lavoro dei genitori.
! I tempi del lavoro degli insegnanti e del personale scolastico.
! Il traffico e la difficoltà nella sosta: la scelta prioritaria di spostarsi tutti con la propria
automobile e lo scarso utilizzo dei mezzi pubblici.
! Gli altri tempi della Città.
Il terzo passo era quello di verificare se e in che modo il Comune stesse già lavorando sulla
mobilità scolastica. Grazie a questa verifica abbiamo avuto modo di conoscere il lavoro svolto in
questi anni dall'Associazione Agora21 per conto dell'Assessorato al Bilancio Partecipativo e
all'Agenda 21.
Sulla mobilità scolastica l’Assessorato e l’Associazione stanno realizzando diversi progetti
che hanno l'intento di promuovere la messa in sicurezza del percorso casa-scuola e la promozione
di “politiche di dissuasione” sull'utilizzo dell'automobile. Agora21 coordina anche i lavori del
Consiglio Comunale dei Bambini e delle Bambine e, grazie alla loro collaborazione, abbiamo
presentato il progetto, il 18 dicembre 06, all'assemblea dei piccoli ottenendo anche un'inaspettata
collaborazione nella somministrazione di due questionari, uno rivolto ai bambini e l'altro rivolto ai
genitori.
Le domande che abbiamo posto erano molto semplici e riguardavano le abitudini
nell’andare a scuola e l’orario scolastico di entrata ed uscita.
Abbiamo raccolto 354 questionari compilati dai bambini e 330 compilati dai genitori. I plessi
scolastici che hanno risposto sono:
1. Scuola primaria “Marino Di Resta”.
2. Scuola primaria “Andrea Cascella”.
3. Scuola primaria “Pineta dannunziana”.
4. Istituto paritario “Nostra Signora”.
Alla domanda “Come vai di solito a scuola?”, il 77% ha risposto con l’automobile, il 16% a pedi
accompagnato da un adulto e solamente il 2% a piedi da solo e un altro 2% a piedi con un amico o
un fratello. Il dato è sostanzialmente identico anche nella risposta su come si torna a casa.
Alla domanda “Perché è difficile andare a scuola da soli?” i bambini rispondono per il 35% per
21
41%
33%
14%
8%4%
0%
25%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Serie2 41% 33% 14% 8% 4% 0% 25%
Serie1
•Perché la scuola è
lontana
•Per i pericoli del
traffico
•Per gli
attraversamenti
pericolosi
•Perché non ci sono i
marciapiedi
•Perché mancano
vigili urbani
•Per la mancanza di
semafori•Nessuna risposta
la lontananza della scuola, il 34% per i pericoli del traffico, il 17% per gli attraversamenti pericolosi,
per l’8% perché mancano i vigili urbani e per il 7% perché non ci sono i marciapiedi. Ai bambini è
stato poi chiesto se ravvisassero nel tragitto casa scuola altri pericoli: il 67% ha risposto
affermativamente individuandoli nella velocità eccessiva delle automobili, nei cani randagi, nella
scarsa illuminazione e nella delinquenza.
Sull’orario di entrata a scuola l’85% entra alle 8:30 e il 10% alle 8:20, il 64% ha fratelli che
entrano alle 8:30 e il 19% alle 8:20.
Ai genitori abbiamo chiesto se la scuola avesse un orario flessibile, il 34% ha risposto SI contro
un 56% che ha risposto NO. I servizi pre o post scuola sono stati dichiarati attivi dal 41% dei
genitori i quali al 31%. hanno dichiarato di poter utilizzare la flessibilità nell’orario di ingresso per il
proprio lavoro. Alla domanda “Quale orario di entrata della scuola concilierebbe con le sue
esigenze?” il 48% non sa dare nessuna risposta e il 34% indica nelle 8:30 l’orario preferito (che è
poi l’orario d’ingresso dell’85% dei bambini), mentre per il 16% sono le 8:00. Sull’orario d’uscita il
54% non sa dare nessuna risposta, il 26% le 13:30, il 13% le 13:00 e il 7% le 16:00.
Quella che segue è l’elaborazione grafica delle risposte in merito alla domanda sul perché i
bambini non vanno a scuola da soli. E’ importante sottolineare che il 25% dei genitori non sa
individuare un motivo preciso:
Gli altri pericoli segnalati sono gli stessi riportati anche dai bambini, torna più volte la
questione del traffico e della velocità delle macchine, ma anche la delinquenza e i cani randagi.
Per quanto riguarda la distanza, il 57% abita a meno di 1km dalla scuola e, di questi, il 16%
abita a meno di 500 metri.
Abbiamo poi confrontato questi risultati con quelli che emergono dalle indagini di Agora21
anche per evitare di sovrapporci al lavoro che stanno già ottimamente svolgendo.
Le abitudini legate alle mobilità scolastica (sempre relative alle scuole elementari) che
emergono dalle loro indagini sono molto chiare: utilizzo della propria automobile anche su brevi
percorsi casa scuola, rapporto “uno a uno” tra bambino e automobile, scarsissimo utilizzo dei
22
mezzi pubblici, ecc. Le motivazioni sono sempre le stesse: mancanza di sicurezza e rischio di fare
brutti incontri, il traffico stesso è chiaramente percepito come un pericolo.
Il dato ovviamente si modifica se ci rivolgiamo agli studenti degli istituti superiori. Agora21
ha intervistato gli studenti degli ITCG Acerbo e Manthonè: il 45% dei ragazzi dell’Acerbo e il 32%
del Manthonè si spostano con il proprio motorino, con l’autobus il 25% per Acerbo e il 32% per il
Manthonè. Con l’automobile vanno a scuola il 19% dei ragazzi dell’Acerbo e il 21% del Manthonè,
con il motorino di un amico il 6% Acerbo e il 13% Manthonè, in bicicletta il 5% all’Acerbo e il 2% al
Manthonè15.
Questi dati, seppur riferiti a poche scuole, ci danno la possibilità di fare delle valutazioni
importanti. La questione della mobilità scolastica è molto complessa e presenta variabili sia
oggettive che soggettive. Per individuare queste variabili occorre separare le questioni legate alla
mobilità delle scuole elementari e medie, da quelle degli istituti superiori.
Scuole elementari e medie ! La distanza che separa la propria abitazione dalla scuola, i
pericoli del traffico e la difficoltà della sosta sono fatti oggettivi ai quali si può porre rimedio con
interventi che possono alleggerire il flusso di automobili intorno a questi punti sensibili, mettendo i
genitori e i ragazzi nella condizione di recarsi a scuola a piedi (per chi abita vicino) o di arrivare con
l’automobile nelle vicinanze ma non all’interno del plesso scolastico. Ci sono poi i fatti o le
percezioni soggettive, la prima è quella che l’automobile sia sempre e comunque il mezzo più
veloce, la seconda è l’incapacità o l’impossibilità di pensare al tragitto casa-scuola come
un’esperienza collettiva, di socializzazione.
Per le scuole elementari Agora21 sperimenterà il prossimo anno, con il plesso scolastico di
via Gioberti, il Piedibus:
“Il Piedibus è il più nuovo, sicuro, divertente e salutare modo per andare e tornare da
scuola.
Piedibus è una carovana di bambini in movimento accompagnati da due adulti, con
capolinea, fermate, orari e un suo percorso prestabilito.
Piedibus è una realtà in Inghilterra, Austria e inizia a diffondersi anche in Italia.
Il Piedibus ha un adulto “autista” sul davanti e un adulto “controllore” nella parte
posteriore.
I bambini vanno a scuola in gruppo seguendo un percorso stabilito e raccogliendo
passeggeri alle “fermate” del bus predisposte lungo il cammino.
Il Piedibus viaggia col sole e con la pioggia e ciascuno indossa un gilet rifrangente.
Lungo il percorso i bambini possono chiacchierare con i loro amici, apprendere utili
abilità nella sicurezza stradale e guadagnare un po’ di indipendenza.
Ogni Piedibus è diverso! Ciascuno cambia per adattarsi alle esigenze dei bambini e
15 Dati raccolti e elaborati dall’Associazione Agora21 e presentati in occasione del tavolo con le scuole tenuto a Pescara il 21 marzo
07.
23
dei genitori.
Il Piedibus può nascere in ogni scuola compatibilmente alla disponibilità di volontari”.16
Questo progetto risponde alle variabili sia oggettive che soggettive perché contribuisce a
limitare il traffico e, nello stesso tempo, pone una questione “culturale” ai genitori e ai bambini
capace di incidere sulle consuetudini negative.
Istituti superiori ! In questo caso ci si confronta quasi esclusivamente con le abitudini e
le consuetudini dei ragazzi e quindi occorre agire sulla loro mobilità che, come abbiamo visto, si
concretizza soprattutto nell’utilizzo (in ordine) del motorino, dell’autobus e dell’automobile. Un'altra
caratteristica generale che contraddistingue gli istituti superiori è quella che gli studenti non hanno
scelto quel plesso scolastico in base alla vicinanza con la propria abitazione, come succede nella
maggior parte dei casi per le scuole elementari e medie, ma è una scelta dettata dal tipo di scuola.
Questo significa che nel percorso casa-scuola possono intervenire più variabili. Escludendo le
questioni sollevate dai bambini delle scuole elementari e dai genitori (pericoli, ecc), quello che
andava fatto in preparazione dell'incontro con le scuole era comprendere quali fossero i problemi
connessi con la mobilità degli studenti e come le caratteristiche della loro mobilità intervenissero
sulle questioni di carattere più generale. Le scuole sono infatti collocate in aree diverse della città,
che presentano differenti caratteristiche relative alla facilità di collegamento con i mezzi pubblici e
alle diverse esigenze che possono avere i ragazzi che provengono da tutta la città e dall'area
metropolitana.
Oltre che sulla mobilità andava anche proposta una discussione sugli orari di entrata e di
uscita delle scuole (dalle elementari alle superiori). Vi è un dato oggettivo, ossia che rispetto
all'organizzazione dei tempi familiari l'orario delle scuole elementari e medie vive in maggiore
simbiosi con quello lavorativo dei genitori. Dal questionario sembra che i genitori non abbiano una
percezione precisa sul loro orario ideale, o comunque che abbiano adeguato i loro tempi (e quelli
della famiglia) ai tempi proposti dalla scuola. Posto che l'ideale sarebbe quello di permettere ai
bambini di raggiungere la scuola a piedi, l'argomento sul quale ragionare non è semplicemente
quello dell'orario d'ingresso e di uscita, ma quello dell'arco di tempo entro il quale è possibile
entrare a scuola e fino a che ora è possibile restare. Se poi si ragiona sulla desincronizzazione
degli orari e su un possibile scaglionamento degli orari delle scuole, allora si dovrebbe creare un
sistema tale per cui la diversificazione degli orari di ingresso e di uscita delle scuole dovrebbe
comunque adattarsi o non confliggere con l'orario di lavoro di almeno uno dei genitori. A questo
ragionamento va aggiunta una riflessione sulla difficoltà di riorganizzare l'orario delle lezioni, e
quindi della didattica che si traduce nel riorganizzare l'orario di lavoro dei docenti e del personale
non docente.
16 Definizione tratta dalla presentazione del Piedibus a cura dell’Associazione Agora21 in occasione del tavolo con le scuole tenuto a
Pescara il 21 marzo 07.
24
Su questo argomento vi è infatti una doppia percezione: quella sulla città e quella
personale. Sulla città abbiamo tutti l'esigenza di veder decongestionato il traffico nelle ore di punta
(8:00/9:00 – 13:00/14:00 – 17:30/18:30) in modo da non avvertire perdita di tempo e veder
migliorata la qualità della nostra vita. Per raggiungere questo obiettivo immaginiamo che gli altri
possano prendere una serie di misure che ovviamente non devono confliggere con le nostre
personali abitudini, alle quali tutti siamo affezionati. Il PTO dovrebbe poter rispondere a tutto
questo e sulla scuola, come abbiamo visto, le diverse esigenze si incrociano in modo davvero
emblematico.
2.3 Il centro commerciale naturale.
Pescara, tra le sue vocazioni di fondo, ha certamente quella di essere città di servizi e di
attività commerciali. Negli ultimi anni l'area metropolitana Chieti-Pescara ha visto una crescita
esponenziale di centri commerciali polifunzionali che cioè cercano di dare risposta non solo alle
esigenze d'acquisto, ma anche alla domanda di svago e tempo libero. 6 centri commerciali, di
questi 3 sono anche multisala cinematografici17, ai quali vanno aggiunti una serie di megastore di
settore.
La Città si è ritrovata assediata dalla nuova offerta commerciale e gli operatori pescaresi
hanno certamente risentito di questi importanti ingressi sul loro mercato. Questo di certo non
significa che Pescara abbia perso la sua identità e vocazione di fondo. L’esigenza di oggi è quella
di riadeguarla tenendo conto di alcune caratteristiche dei centri commerciali. Questi ultimi non
presentano solo la caratteristica di concentrare in un unico spazio, intorno ad un ipermercato, una
pluralità di negozi capaci di rispondere alla molteplicità delle esigenze d’acquisto, ma hanno anche
altre importanti caratteristiche che vanno incontro all’organizzazione dei tempi delle persone,
ossia:
1. Facilità di parcheggio.
2. Orario continuato.
3. Chiusura alle ore 21:00.
4. Apertura domenicale.
A quante di queste caratteristiche rispondono anche i negozi della Città? Quali sono le
questioni che non permettono di soddisfarle?
Per dare una risposta occorre partire dalla dislocazione delle attività sul territorio urbano.
L’immagine che segue, elaborata dal SIT del Comune per il Piano Generale del Traffico Urbano
partendo dai dati della Camera di Commercio, definisce in modo efficace la collocazione delle
attività.
17 Auchan, Mall, Centro D'Abruzzo (Ipercoop), ARCA, Megalò e Porto Allegro (Warner Village).
25
26
La mappa indica la presenza di imprese per via, indica quindi un dato generale nel quale
sono ricomprese anche le attività non commerciali. Considerata le caratteristiche del tessuto
economico pescarese possiamo certamente dire che la quasi totalità di queste attività sono
commerciali e di servizi soprattutto se ci soffermiamo sul centro della Città, nel quadrilatero
delimitato dall’area di risulta, la sponda nord del fiume, il lungomare e via Muzii. All’interno di
questo quadrilatero ci sono poi delle strade dove insiste una presenza massiccia di attività: via
Venezia (184 imprese), Corso Vittorio Emanuele II (304) e via Nicola Fabrizi (237). Questa
immagine marca l’identità del centro urbano: propulsore e motore economico della vita della Città.
E’ un polo attrattore collocato, non a caso, in un’area dove insistono altri poli attrattori nonché
luoghi di lavoro di migliaia di persone: il Comune, la Provincia, l’INPS, l’Agenzia delle Entrate che,
esprimono una domanda di servizi e accedono all’offerta commerciale.
Torniamo adesso alle 4 caratteristiche che rendono attrattivi i Centri Commerciali insediati
nella più vasta area metropolitana:
1. Facilità di parcheggio.
2. Orario continuato.
3. Chiusura alle ore 21:00.
4. Apertura domenicale.
La constatazione è che non solo esiste un Centro commerciale naturale della Città, ma che
purtroppo la soddisfazione di questi 4 criteri è critica. Le motivazioni sono ovviamente
diversificate. Il primo passo che va fatto è quello di separare anche qui le questioni legate alla
difficoltà di sosta con quelle strettamente connesse con gli orari. L’Amministrazione Comunale,
rispetto agli orari degli esercizi commerciali, non impone delle regole e non richiede rigidità. Gli
orari sono liberi ed è riconosciuta ampia autonomia ad ogni commerciante di decidere sul riposo
settimanale (giovedì pomeriggio) e sull’apertura domenicale. Questa decisione di demandare alla
scelta dei singoli non appare convincente perché non affronta le questioni in modo complesso, non
da risposte e soprattutto non definisce chiaramente la vocazione/percezione del centro
commerciale naturale agli occhi dei cittadini/consumatori. Se solo alcuni degli esercizi
commerciali si adeguano alle esigenze dei cittadini con l’orario continuato (e/o diversificato) e
l’apertura domenicale, tale apprezzabile scelta non soddisfa appieno le potenzialità del centro
commerciale naturale e soprattutto le esigenze dei cittadini: sia quelli che per lavoro passano gran
parte della loro giornata in quest’area, sia quelli che sono residenti.
Non dimentichiamo infatti che nella stessa porzione di territorio urbano dove insistono la
maggior parte degli esercizi commerciali e dei servizi vi è la maggiore densità abitativa. A
differenza di molte altre città dove “il centro” è il luogo di lavoro e di fruizione dei servizi e sempre
meno luogo di residenza, Pescara vede fortunatamente ancora insistere gran parte della sua
popolazione in questa nevralgica parte della città. Le tavole che seguono sono piuttosto indicative:
27
28
Nel centro della città vi è la maggiore densità di popolazione in senso assoluto e di nuclei
familiari che notoriamente esprimono una pluralità di esigenze. Questa è una caratteristica che va
preservata e per farlo occorre garantire una vivibilità del centro città, così come nel resto del
territorio urbano.
Le proposte d’intervento verranno illustrate nel capitolo che segue, ora occorre mettere a
fuoco l’altra macroquestione: la difficoltà della sosta nel centro della città.
Il PGTU, documento sul quale abbiamo rintracciato le strategie e gli interventi messi in
campo dall’Amministrazione Comunale, propone un progressivo ampliamento della ZTL, ossia
della Zona a Traffico Limitato, con un potenziamento dell’offerta di sosta a servizio di chi arriva in
Centro che passerebbe dagli attuali 2.785 parcheggi ai 3.835. Stiamo parlando di 4 aree di
parcheggio ben distinte e non dell’intera offerta di sosta che deve soddisfare anche le esigenze
dei residenti.
Le 4 aree sono indicate nella mappa che segue: l’area di risulta (da 1800 a 2300 posti
auto), la golena nord (da 355 a 450), la golena sud (da 390 a 525) e i 550 posti del nuovo
parcheggio seminterrato di via Bologna.
Non riuscendo a soddisfare l’intera domanda di sosta, a questi parcheggi vanno aggiunti
quelli di interscambio che intercetteranno (e quindi bloccheranno) il flusso di automobili che ogni
giorno provengono da nord, ovest e sud. I parcheggi individuati sono quelli del porto turistico (480
posti), del lungomare sud (290), dello Stadio Adriatico (400), delle Naiadi (460) e del nuovo
parcheggio di via Breviglieri (400). Come mostra l’immagine che segue, questi parcheggi saranno
collegati a resto della Città da bus navette che garantiranno un intervallo di 10 minuti tra una corsa
e l’altra:
29
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30
Ovviamente l’intera programmazione relativa alla sosta è pensata per soddisfare diverse
richieste: non solo la facilitazione di ingresso al centro della Città per le attività commerciali, ma
anche per le esigenze di lavoro e di accesso agli altri servizi.
31
Capitolo 3. Le proposte e le possibilità d’intervento
3.1 Introduzione al capitolo.
In questo capitolo cercheremo di definire alcune proposte d’intervento che possano essere
condivise dall’Amministrazione Comunale sia da un punto di vista politico che procedurale. Il
principale obiettivo è infatti quello di poter far approvare una delibera di Consiglio Comunale,
possibilmente anche di Giunta, con la quale non solo si prenda atto del lavoro svolto e delle
riflessioni che abbiamo tentato di proporre, ma si prendano anche degli impegni formali e si
definiscano degli interventi.
In questo percorso siamo facilitati da una precedente mozione presentata in Consiglio
Comunale lo scorso autunno dalla Consigliera Paola Marchegiani approvata all’unanimità dal
Consiglio stesso e che nella Giunta ha trovato la risposta dell’Assessore Massimo Luciani il cui
assessorato, ricordiamolo, è titolare del progetto di cui si relaziona in queste pagine.
E’ importante riportare fedelmente il testo della mozione approvata perché facilita la
comprensione del contesto nel quale verranno proposti i risultati del nostro progetto:
MOZIONE
Il Consiglio Comunale
Considerato che le difficoltà di conciliazione dei tempi e degli spazi con le esigenze dei cittadini è uno
degli aspetti cruciali sui quali l’Amministrazione pubblica interessata alla qualità della vita e all’innovazione
nel rapporto con il territorio è chiamata a pronunciarsi;
Considerato altresì che per il 2007 la Comunità Europea ha scelto come tema fondamentale quello delle
Pari Opportunità;
Premesso che il Consiglio Comunale con Deliberazione n° 194 del 22.9.2003 e 211 del 9.10.2003 ha
approvato rispettivamente una mozione e un ordine del giorno del Sen. Glauco Torlontano con le quali
l’Amministrazione Comunale si impegnava ad aderire ad un protocollo d’intesa sottoscritto a Montesilvano
il 15.06.2000 tra altri Comuni dell’area metropolitana utile a dare impulso ad un “Comitato permanente sui
Tempi della Città”;
Premesso che il Comune di Pescara ha partecipato in passato al progetto Equal “Spazi e Tempi nel
lavoro” di cui era capofila la Provincia di Pescara. Progetto che aveva come tema quello della difficile
conciliazione dei tempi e degli spazi con le esigenze dei cittadini;
Premesso che il Comune di Pescara sta per attivare un progetto di sperimentazione del Piano dei Tempi
e degli Orari finanziato dalla Regione Abruzzo;
Visto che a seguito di una visita di studio organizzata da Abruzzo Lavoro nell’ambito del progetto
“Conciliazione” ho evidenziato la difficoltà di mettere a regime e a diffondere sia i progetti che le proposte
32
o quant’altro attivato in tema di conciliazione ;
IMPEGNA
Sindaco e Giunta a:
• Sostenere anche finanziariamente i risultati e le possibili programmazioni che scaturiranno dai progetti
attivati e da attivare dall’A.C. lì dove, tali risultati saranno capaci di garantire l’attuazione delle politiche di
conciliazione dei tempi della Città;
• Intercettare e coordinare la partecipazione di tutti i soggetti che siano interessati o istituzionalmente
coinvolti sul tema in oggetto con un sito ad hoc.
La Consigliera
Paola Marchegiani
Questa mozione segna un precedente molto importante, anche se siamo consapevoli che
l’A.C. prende i veri impegni quando destina risorse finanziarie a sostegno delle politiche e degli
indirizzi che il Consiglio Comunale è chiamato a promuovere e proporre. Nelle pagine che seguono
cerchiamo di dare uno strumento di programma/intervento da utilizzare per la Delibera di Consiglio
e di Giunta e che possa veramente impegnare questi organismi sulle politiche di conciliazione dei
tempi così come auspicava la Consigliera Marchegiani.
3.2 Gli orari degli sportelli comunali: la flessibilità è un vantaggio per tutti.
Nella valutazione degli attuali orari rispettati dagli sportelli comunali avevamo presentato
delle considerazioni di carattere generale. Per riprendere il nostro ragionamento riproponiamo le
prime e le seconde.
Gli orari:
! Anagrafe
dal lun al ven 8:30 –12:30
mart e giov 15:30-17:00
! URP
dal lun al ven 8:30 –12:30
mart e giov 15:30-17:30
! SUAP
dal lun al ven 9:00 - 12:00 (tranne il mercoledì)
mart e giov 15:30-17:00
! Ufficio carta d’identità elettronica
dal lun al ven dalle 8:30 fino ad esaurimento prenotazioni
dal lun al giov dalle 15:30 fino ad esaurimento prenotazioni
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Le considerazioni:
1. Gli orari non erano omogenei.
2. Mancava l'apertura degli sportelli il sabato mattina, giorno non lavorativo per molti cittadini.
3. Mancava la copertura di una fascia oraria più vicina ad ora di pranzo quando i cittadini
escono dal proprio luogo di lavoro o stanno per rientrarvi (sull'esempio delle banche che
aprono nel primissimo pomeriggio o lo sportello centrale delle poste che rispetta l'orario
continuato).
4. Erano mai state svolte indagini o rilevazioni per valutare le fasce orarie di maggiore
affluenza dell'utenza?
5. Proporre un maggior numero di ore durante le quali gli sportelli dovevano rimanere aperti
non garantiva la qualità del servizio.
Abbiamo poi cercato di comprendere quali fossero le regole e le norme entro le quali
occorreva muoversi per proporre una rimodulazione degli orari che tenesse conto anche delle
esigenze e dei diritti dei lavoratori e delle lavoratrici. Dall’analisi delle norme non vi erano cause
ostative e tutto lasciava presagire che vi erano strumenti e percorsi possibili.
Con questi presupposti abbiamo incontrato, il 15 febbraio 07, i dirigenti, i responsabili di
servizio e dell'ufficio personale e i delegati sindacali. Abbiamo presentato loro il progetto nel
complesso e, per dare qualche spunto alla discussione, abbiamo proposto qualche esempio di
rimodulazione oraria allo scopo di verificare con loro quale processo attivare per arrivare a definire
da un lato una rimodulazione calibrata sulle esigenze e gli utenti e dall’altro la pratica della
flessibilità. Le nostre proposte sono state queste:
• Orario continuato nelle giornate di rientro pomeridiano (martedì e giovedì 8:30/17:30).
• Estensione dell’orario mattutino nei giorni dal lunedì al venerdì (8:30/14:30).
• Apertura degli sportelli il sabato mattina.
La prima cosa che è stata fatta notare è che a queste proposte se ne potevano aggiungere
tante altre perché sull’orario erano possibili più suggerimenti. Su un principio erano concordi: era
da considerarsi fondamentale la qualità del servizio e non solo il numero di ore che lo sportello era
in grado di garantire. Sul dove collocare la rimodulazione che potesse maggiormente rispondere
alle esigenze dei cittadini, è stata sollevata l’esigenza di valutare le fasce orarie di maggiore
affluenza tenendo anche conto del fatto che la tipologia di utenti non è la medesima tra lo Sportello
Unico per la Attività Produttive e l’Anagrafe.
Sono stati poi sottolineati alcuni punti chiave:
1. Un maggior numero di ore di sportello non poteva in alcun modo permettere l’aumento del
34
monte ore settimanale di ogni lavoratore/trice (36 ore).
2. Per avere diritto al buono pasto occorre una pausa pranzo di almeno 30 minuti (e di certo
nessun dipendente vi avrebbe mai rinunciato).
3. La turnazione del personale adibito ad un particolare sportello poteva avvenire dopo una
concertazione tra i colleghi di uno stesso sportello, il Dirigente e l’Ufficio personale senza
dimenticare i sindacati.
Facciamo un esempio pratico sull’URP18. L’Ufficio per le Relazioni con il Pubblico rispetta
l’orario mattutino dalle 8:30 alle 12:30 e il martedì e giovedì dalle 15:30 alle 17:00. Il numero di ore
settimanale totale è di 23 ore. Le lavoratrici assegnate allo sportello sono 3 (A, B e C). Mettiamo
che si voglia proporre l’orario continuato il martedì e il giovedì dalle 8:30 alle 16:30 il monte di
ore settimanale dello sportello salirebbe a 26. Per non “incappare” nello straordinario, le nostre 3
lavoratrici devono comunque stare allo sportello per non più di 23 ore ognuna e quindi potrebbero
turnarsi lungo tutta la settimana in questo modo:
Lunedì Martedì Mercoledì Giovedì Venerdì Totale ore
A 8:30 – 12:30 8:30 – 12:30
13:30 – 16:30
9:30 – 12:30 9:30 – 13:30
15:30 – 16:30
8:30 – 12:30 23
B 8:30 – 11:30 8:30 – 13:00
14:00 – 15:30
8:30 – 12:30 8:30 – 12:30
13:30 -16:30
9:30 – 12:30 23
C 9:30 – 12:30 9:30 – 12:30
13:30 – 16:30
8:30 – 12:30 8:30 – 12:30
13:30 – 15:30
8:30 – 12:30 23
Questa ripartizione oraria garantisce:
• Una maggiore apertura dello sportello (3 ore in più la settimana) senza intaccare il monte
ore settimanale.
• Permette a due lavoratrici su 3 (A e C) di entrare a lavoro 2 volte la settimana alle 9:30
recuperando tempo in giorni feriali da utilizzare per le esigenze proprie e della famiglia.
• La lavoratrice B entra il venerdì alle 9:30 ed esce il lunedì mattina alle 11:30 in tempo utile
per trovare uffici, negozi, ambulatori medici ancora aperti.
• Presso lo sportello si resta sempre in due (non c’è nessun momento della giornata in cui si
resta da sole).
• Tutte e 3 le nostre impiegate conservano il rientro nelle giornate del martedì e del giovedì,
fanno la pausa pranzo di 1 ora e quindi mantengono il loro buono pasto.
Il massimo della flessibilità sarebbe poi quello di permettere alla nostre 3 signore di poter
18 Prendiamo l’ufficio che in assoluto dovrebbe adeguarsi alle esigenze dei cittadini e che rappresenta l’accesso principale al resto
dell’Amministrazione Comunale.
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concordare tra di loro cambi di orari di fronte a delle esigenze specifiche personali, come già
avviene quando si chiedono delle ore di permesso.
Questo vuole essere solo un esempio di come sia possibile conciliare più interessi e venire
incontro a diverse esigenze. Alcuni orari potrebbero essere modificati anche senza aumentare il
totale delle ore di apertura.
L’incontro del 15 febbraio si è concluso con una sostanziale disponibilità da parte di tutte le
persone che sono intervenute ad elaborare una proposta di rimodulazione degli orari degli sportelli
che fosse logica e partecipata. La proposta è stata quella di analizzare ogni singolo sportello e
definire una rimodulazione quanto più omogenea possibile tra tutti gli sportelli. Questo perché dal
punto di vista del cittadino è molto più semplice avere un’idea omogenea sull’orario di apertura di
tutti gli sportelli. La diversificazione eccessiva degli orari, in questo caso, ingenera confusione e
impedisce di recarsi presso più sportelli nel caso in cui ce ne fosse bisogno.
Qual è allora l’impegno che può assumersi l’Amministrazione Comunale su questo tema,
visto che parliamo di un meccanismo organizzativo che riguarda l’ufficio personale, i Dirigenti e i
lavoratori direttamente interessati? La definizione dell’orario degli sportelli non può essere oggetto
di una delibera di Consiglio Comunale, o di Giunta, né tanto meno l’oggetto di un’ordinanza del
Sindaco. In più, come abbiamo avuto modo di dire più volte, i tempi della città sono tra loro
strettamente connessi, sono un fenomeno che va analizzato e letto attentamente e che incrocia
molte variabili. La risposta sta nel riconoscere un’importanza strategica a questo tema e nel
volerne fare un obiettivo che rientri nell’azione programmatoria dell’ente. Tutto ciò può essere
possibile solo se si decide di fare quello che già prevede la legge 53 del 2000, ossia nominare
“un responsabile cui è assegnata la competenza in materia di tempi ed orari e che partecipa
alla conferenza dei dirigenti”19, secondo quanto prevede anche il Regolamento Comunale
degli Uffici e dei Servizi, e formalizzare anche uno strumento, ossia l’Ufficio dei Tempi
assegnandolo al Settore che fino ad oggi si è occupato di questo tema: Politiche
Comunitarie e Programmazione che è a sua volta ricompresa nell’Area Programmazione e
Innovazione Amministrativa.
Se ad una funzione non si assegnano le risorse finanziarie quella funzione è debole e
inefficace. Rispetto alla tempistica legata al bilancio 2007 del Comune, questa proposta non è
sincronizzata perché il bilancio è stato approvato in questi giorni e non sarà possibile assegnare
delle risorse dirette. Questo non impedirà al responsabile e all’Ufficio dei Tempi di lavorare perché
questa complessa materia sta già trasversalmente nell’agenda del Comune e vi è già una capacità
di analisi del problema e di risoluzione. Ci sono poi altre possibili fonti di finanziamento che
possono garantire continuità e di cui si dirà nel capitolo successivo.
19 Comma 2 art. 24 della Legge n° 53 del 2000.
36
3.3 La centralità degli orari scolastici.
Il 21 marzo 07 si è svolto l’incontro con le scuole nel corso del quale abbiamo illustrato i
risultati dei questionari e tentato di comprendere quali fossero le possibilità di intervenire sulla
doppia questione degli orari e della mobilità sostenibile.
Abbiamo anche proposto 3 parole d’ordine:
Monitorare la mobilità scolastica non solo rispetto agli orari d’ingresso e d’uscita e alle diverse
esigenze richieste dalle diverse età degli studenti (grado di autonomia rispetto ai genitori, distanza
da casa), ma anche rispetto ai problemi legati al territorio sul quale quella scuola insiste e
intervenire nella loro soluzione (trasporti, condizione delle strade, viabilità).
Sensibilizzare studenti, genitori e insegnanti attraverso progetti e azioni concertate e partecipate
con il Comune (Ufficio dei Tempi) che possano essere anche oggetto del POF, il Piano dell’Offerta
Formativa sulla stregua dell’ottimo lavoro che sta svolgendo l’Assessorato all’Agenda 21 e al
Bilancio partecipativo con il supporto dell’Associazione Agora21.
Governare la gestione la pluralità di problemi di cui si diceva sopra:
! L'autonomia dei bambini e dei ragazzi negli spostamenti (sicurezza delle strade, traffico,
ecc).
! I tempi del lavoro dei genitori.
! I tempi del lavoro degli insegnanti e del personale scolastico.
! Il traffico e la difficoltà nella sosta: la scelta prioritaria di spostarsi tutti con la propria
automobile e lo scarso utilizzo dei mezzi pubblici.
! Gli altri tempi della Città.
Le scuole, con i loro Dirigenti, si sono dimostrate estremamente disponibili ponendo una
richiesta ben precisa, ossia quella di mettere la scuola al centro del tema più complesso che
riguarda tutta la città. Questa richiesta è stata motivata dal fatto che, oltre ad interessare 25.000
studenti, l’organizzazione degli orari della scuola appare troppo complesso, agli occhi dei suoi
protagonisti, per essere modificata. A questa richiesta non si può che rispondere in modo
affermativo perché, come è stato detto nella premessa, il PTO : è propositivo (non può avere
carattere impositivo perché non è uno strumento di pianificazione dall’alto), è negoziale (occorre
coinvolgere i cittadini e tutte le parti sociali) ed è adattivo e sperimentale (le politiche temporali
implicano dei cambiamenti nei comportamenti dei cittadini, occorre agire a piccole dosi verificando
di volta in volta gli effetti in modo da poter modificare gli interventi sperimentali)20. 20 F. Zajczyk, Tempi di vita e orari della città, FrancoAngeli, Milano, 2000, pagg. 16 e 17.
37
3.4 Una proposta per il Centro Commerciale Naturale.
L’attuale libertà e autonomia lasciata ai commercianti nel decidere gli orari di apertura e le
giornate di riposo, non sembrano garantire una piena capacità di risposta alle esigenze della città
e di quelle persone che, pur residenti fuori Pescara, la vivono per gran parte della giornata
soprattutto per motivi di lavoro e di studio. I punti di forza dei centri commerciali concorrenti
presenti nell’area metropolitana non sembrano essere garantiti, fatta salva la programmazione di
una serie di interventi sulla mobilità, sul decongestionamento del traffico e sull’aumento dell’offerta
di sosta da parte dell’A.C. attraverso il PGTU.
L’orario continuato dei negozi, l’apertura domenicale (magari con il recupero
dell’intera giornata del lunedì) o una diversa modulazione degli orari che tenga conto anche
della stagionalità (d’estate i negozi potrebbero essere chiusi nelle ore più calde e rimanere
aperti la sera) dovrebbero rappresentare dei punti di confronto tra l’Ente, i singoli operatori
economici e le organizzazioni che li rappresentano (confcommercio, confesercenti, ecc.).
Parliamo inevitabilmente e soprattutto del centro città, di quel quadrilatero che vede una presenza
così massiccia di imprese, poli attrattori, lavoratori e residenti. Anche qui sappiamo bene di
confrontarci con un problema molto preciso che è quello dei lavoratori del commercio che spesso
coincidono con il titolare del negozio e laddove parliamo di attività più importanti, siamo di fronte a
lavoratori e lavoratrici che devono vedere riconosciute tutte le garanzie: straordinari che devono
essere retribuiti e turni che anche a loro devono concedere di conciliare il lavoro con la vita
personale e familiare.
L’Amministrazione Comunale, attraverso l’Ufficio dei Tempi, può relazionarsi in modo più
organico con questi portatori d’interesse e concordare con loro delle sperimentazioni che possano
davvero realizzare il Centro Commerciale Naturale a vantaggio dei tempi dei singoli cittadini e
dell’economia cittadina di cui, non dimentichiamolo, il commercio è un asse portante.
38
Capitolo 4. Gli strumenti del PTO.
4.1 L’Ufficio dei Tempi e degli Orari.
In quest’ultima parte cercheremo di definire quelli che possono essere le finalità dell’Ufficio
dei Tempi e degli Orari. Ricordiamo che è fondamentale, per una corretta attuazione della Legge
53 del 2000, la nomina di un Responsabile del coordinamento dei tempi e degli orari della città.
L’Ufficio dipenderà infatti da lui e, vista la complessità della materia, dovrà lavorare in stretta
sinergia con gran parte dei settori dell’Ente, in particolare con quello alla mobilità, al commercio,
pubblica istruzione, all’Agenda 21 e ai servizi alla persona. L’Ufficio potrà avvalersi anche di
risorse esterne laddove di rendessero necessarie competenze non in disponibilità dell’Ente.
Stabiliti che i tre prioritari campi d’intervento rimangono gli orari degli sportelli aperti al
pubblico, la scuola e il commercio, sarà compito dell’Ufficio dei Tempi e degli Orari raccogliere e
monitorare una serie di dati che spesso sono già in possesso dell’Ente ma che non vengono mai
incrociati in una modalità utile a comprendere le molte connessioni che intervengono rispetto alla
variabile del tempo.
L’Ufficio deve poi essere in grado di promuovere e gestire dei progetti con i diversi
interlocutori che intervengono nei tre ambiti indicati e in tutti quelli ad essi legati. I progetti devono
avere una modalità partecipata e dovranno quindi essere attivati tutti gli strumenti capaci di
garantire tale partecipazione anche grazie all’utilizzo di un sito dedicato, ossia di quello già in uso
che andrà potenziato.
Sul tema degli orari degli sportelli pubblici, l’Ufficio, in accordo con i Dirigenti interessati,
l’Ufficio personale e i sindacati, previa verifica di tutti gli aspetti indicati nelle pagine dedicate su
questo report, proporrà una rimodulazione degli orari entro il mese di novembre 07, secondo
quanto stabilito dalle norme e dal Regolamento Comunale sull’orario di lavoro.
Per quanto riguarda la scuola sarà importante non solo definire insieme i progetti utili a
promuovere la mobilità sostenibile, ma l’Ufficio dei Tempi e degli Orari sarà l’interlocutore
privilegiato al quale le scuole potranno segnalare la pluralità di problemi che riguardano la mobilità
e verificare all’inizio di ogni nuovo anno scolastico le possibili rimodulazioni degli orari di ingresso e
di uscita tenendo conto delle esigenze degli studenti, dei genitori e degli insegnanti.
L’Ufficio dei Tempi e degli Orari sarà altresì l’interlocutore privilegiato nel rapporto con gli
operatori del commercio. Lo scopo è quello di definire una rimodulazione degli orari che sappia
tener conto delle esigenze dei cittadini, della stagionalità, ma anche delle esigenze dei lavoratori e
dei titolari delle attività commerciali.
4.2 Sostenibilità e continuità negli interventi.
Per garantire una possibile continuità occorre intercettare tutte quelle possibili fonti di
39
finanziamento comunitario, nazionale e regionale che intervengono sul tema della conciliazione.
L’Ufficio dei Tempi e degli Orari avrà il compito anche di intercettare tali risorse e progettare su
quelle eventualmente messe a bando.
La legge n° 53 del 2000 all’art. 28 definisce le modalità d’accesso al Fondo per
l’armonizzazione dei tempi delle città:
1. Nell'elaborare le linee guida del piano di cui all'articolo 24, il sindaco prevede misure per l'armonizzazione degli orari che contribuiscano, in linea con le politiche e le misure nazionali, alla riduzione delle emissioni di gas inquinanti nel settore dei trasporti. Dopo l'approvazione da parte del consiglio comunale, i piani sono comunicati alle regioni, che li trasmettono al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) indicandone, ai soli fini del presente articolo, l'ordine di priorità. 2. Per le finalità del presente articolo è istituito un Fondo per l'armonizzazione dei tempi delle città, nel limite massimo di lire 15 miliardi annue a decorrere dall'anno 2001. Alla ripartizione delle predette risorse provvede il CIPE, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. 3. Le regioni iscrivono le somme loro attribuite in un apposito capitolo di bilancio, nel quale confluiscono altresì eventuali risorse proprie, da utilizzare per spese destinate ad agevolare l'attuazione dei progetti inclusi nel piano di cui all'articolo 24 e degli interventi di cui all'articolo 27. 4. I contributi di cui al comma 3 sono concessi prioritariamente per: a) associazioni di comuni; b) progetti presentati da comuni che abbiano attivato forme di coordinamento e cooperazione con altri enti locali per l'attuazione di specifici piani di armonizzazione degli orari dei servizi con vasti bacini di utenza; c) interventi attuativi degli accordi di cui all'articolo 25, comma 2. 5. La Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è convocata ogni anno, entro il mese di febbraio, per l'esame dei risultati conseguiti attraverso l'impiego delle risorse del Fondo di cui al comma 2 e per la definizione delle linee di intervento futuro. Alle relative riunioni sono invitati i Ministri del lavoro e della previdenza sociale, per la solidarietà sociale, per la funzione pubblica, dei trasporti e della navigazione e dell'ambiente, il presidente della società Ferrovie dello Stato S.p.a., nonché i rappresentanti delle associazioni ambientaliste e del volontariato, delle organizzazioni sindacali e di categoria. 6. Il Governo, entro il mese di luglio di ogni anno e sulla base dei lavori della Conferenza di cui al comma 5, presenta al Parlamento una relazione sui progetti di riorganizzazione dei tempi e degli orari delle città. 7. All'onere derivante dall'istituzione del Fondo di cui al comma 2 si provvede mediante utilizzazione delle risorse di cui all'articolo 8, comma 10, lettera f), della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
La Legge Regionale n° 40 del 2005, dalla quale proviene anche il finanziamento per questo
primo progetto, recita così all’art. 1. Art. 1 Finalità e oggetto
1. La Regione Abruzzo riconosce e promuove i diritti di cittadinanza delle donne e degli uomini, nel rispetto delle culture di appartenenza, in ordine:
a. ad un'articolazione migliore dei tempi di lavoro, di cura, di relazione e di svago che consenta l'autogoverno del tempo di vita personale e sociale; b. all’armonizzazione dei tempi della città e al coordinamento degli orari dei servizi pubblici e privati; c. al miglioramento della fruibilità dei servizi, in particolare di quelli destinati alla cura della persona; d. all’incentivazione delle politiche di modulazione e flessibilità dei tempi di lavoro; e. alla promozione, anche ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera e) della legge 10.4.1991, n.
40
125, delle pari opportunità tra donne e uomini favorendo, anche mediante una diversa organizzazione del lavoro, l’equilibrio tra responsabilità familiari e professionali, e una migliore ripartizione di tali responsabilità tra i due sessi. 2. A tal fine con la presente legge la Regione promuove il coordinamento e l’amministrazione dei tempi e degli orari delle città con l'obiettivo di: a. favorire la qualità della vita attraverso la conciliazione dei tempi di lavoro, di relazione, di cura parentale, di formazione e del tempo per sé, delle persone che risiedono sul territorio regionale o lo utilizzano, anche temporaneamente. b. sostenere le pari opportunità fra uomini e donne, favorire le scelte professionali delle donne, le politiche di conciliazione e di ripartizione delle responsabilità familiari. 3. La presente legge interviene nel rispetto delle disposizioni di cui al capo VII della Legge 53/2000: Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città e dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267: Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
Mentre in merito al finanziamento dei progetti: Art. 3 Compiti della Regione
1. La Regione, per le finalità di cui all'art. 1: • adotta misure idonee a favorire il coordinamento dei tempi e degli orari per migliorare la
funzionalità dei servizi regionali, degli Enti pubblici dipendenti dalla Regione ed il coordinamento con gli uffici decentrati dello Stato, secondo i criteri di cui all’art. 5;
• favorisce, nell’ambito delle proprie competenze, l’articolazione degli orari e il potenziamento dei servizi socio-educativi, assistenziali, sanitari e di trasporto, privilegiando, per la concessione dei contributi, il criterio del prolungamento del tempo di funzionamento del servizio e/o di riorganizzazione dello stesso;
• indica orientamenti e procedure per l’elaborazione del piano regolatore dei tempi e degli orari (P.R.T.O. ) da parte dei Comuni;
• eroga finanziamenti ai Comuni per la predisposizione e l'attuazione del P.R.T.O.; • eroga finanziamenti ai Comuni e alle Associazioni che promuovono l’attivazione delle
banche del tempo mettendo a disposizione delle stesse sedi e attrezzature; • promuove iniziative di formazione professionale; • promuove iniziative volte all’informazione ed alla diffusione dei diritti dei cittadini e delle
cittadine per migliorare la qualità della vita individuale e collettiva attraverso un razionale governo del tempo;
• concede contributi alle imprese private che attuino una diversa organizzazione del lavoro, anche ad integrazione e raccordo con specifiche norme di settore.
Anche l’Unione Europea, soprattutto attraverso il Fondo Sociale Europeo, rintraccia nella
conciliazione un ‘obiettivo trasversale molto presente all’interno dei diversi programmi, tra cui
Progress, ossia il nuovo PIC che sostituisce EQUAL.
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Appendice
La dimensione territoriale: l’area metropolitana
1.Mappa degli usi prevalenti.
2.Mappa della viabilità nel contesto metropolitano pescarese.
3.Mappa d'interazione territoriale tra gli spazi abitativi e gli spazi del lavoro.
4.Mappa del sistema scolastico.
5.Mappa dei rischi e delle opportunità della rimodulazione dei servizi pubblici e privati, della
rimodulazione degli sportelli al pubblico, delle scuole e delle attività commerciali.
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