La pubblica amministrazione:la modernizzazione riluttante
Bruno Dente
Politecnico di Milano e IRS
Premessa
Non parlerò del ruolo della PA nello sviluppo delle reti, ma:
della PA come infrastruttura immateriale
a partire dall’avvio del processo di modernizzazione (Cassese 1993) e fino ai giorni nostri
Un giudizio generale
Tre periodi distinti nella storia lunga delle amministrazioni dei paesi industralizzati:
Stato liberale
Welfare state
Governance contemporanea
Segue:
L’amministrazione italiana si distacca dagli altri paesi industrializzati nel passaggio al welfare state e sta cercando faticosamente di adeguarsi alle esigenze della governance contemporanea.
L’avvio del processo:
All’inizio degli anni ’90 una serie di shock esogeni avviano un processo di modernizzazione accelerataQuesto processo è ancora in corso o quanto meno incompiutoEsso è avvenuto per via legislativaPuò essere rappresentato da alcune tendenze generali tra loro interconnesse
1. Dalla politica alla tecnica
Crescita delle autorità indipendenti
Attribuzione di responsabilità distinte a politica e amministrazione
Nomina dei direttori generali in ASL, Comuni, Province
Spoil system
ma
Applicazione timida e contraddittoria nella prima fase
Poco legame con le trasformazioni organizzative
Scarso sviluppo degli apparati di supporto alla politica
Rilevanti passi indietro nell’ultima fase
2. Dall’accentramento alla autonomia
Autonomia delle università
EE.LL: elezione diretta e ICI
Per tutti: abolizione dei controlli esterni
Decentramento amministrativo
Federalismo
(Ri)scoperta del territorio nelle politiche di sviluppo
ma
Problemi di finanza pubblica
Resistenza degli apparati
Riluttanza a esercitare i poteri
Paradosso politico del federalismo
Attacchi centralistici e difese corporative
3. Dalla programmazione alla valutazione
Abbandono dei tentativi di pianificazione centralizzata
Tentativo di istituzionalizzare processi negoziali tra istituzioni e tra pubblico e privato (IIP, APQ, CdP, AdP, ecc.)
Forte enfasi data ai controlli interni ed alla valutazione
ma
Arretratezza culturale nella negoziazione dei ruoli e delle competenze
Scarsi investimenti in formazione e rinnovamento apparati
Impazienza (accentramento per semplificare..)
Nuovi corporativismi di controllori e valutatori
4. Dalle procedure ai risultati
Enfasi sul cliente e sulla comunicazione (URP)
Semplificazione e liberalizzazione (abolizione certificati e licenze di commercio)
ma
Processi di esternalizzazione (riduzione della produzione di beni e servizi)
Ostilità degli interessi economici
Blocco dell’AIR - restaurazione
5. Dalla separatezza alla normalità
Orario di lavoro
Contratto di lavoro
Procedure di reclutamento
Uso del diritto privato
ma
Grandi ritardi di attuazione
Rilevanti passi indietro nell’ultimo periodo
Vincoli costituzionali (concorsi pubblici)
Tentativi di “fuga” dal pubblico e non trasformazione del sistema
5. Dalla carta ai bit
Verso la seamless administration (interconnessione dei back offices)
Successi precoci (fisco, registro delle imprese, CONSIP)
Da G-NET e la Rupa al sistema di interconnettività
ma
Resistenze degli apparati (CIE, carta di firma, ecc.)
Spontaneismo non governato
Non superamento del paradigma single agency transaction
Separazione tra innovazione tecnologica e riforma amministrativa
Gli attori della trasformazione:
La politica, una attenzione squilibrata agli attori:
Centro-sinistra troppo sensibile a Comuni e Sindacato
Centro-destra troppo sensibile a grandi corpi e amministrazione tradizionale
Gli attori della trasformazione:
Gli interessi economici: presenti nella prima fase, assenti o contrari oggi
Le professioni: tendenzialmente contrarie
I sindacati: neutrali in qualche fase, sempre sospettosi
Gli attori della trasformazione:
I sindaci: grandi sponsor nella prima fase, molto deboli oggi
Le regioni: tendenzialmente assenti
Società di consulenza, think tanks, ecc: teoricamente favorevoli, ma sostanzialmente impreparate
Il risultato: un processo tendenzialmente giacobino
Spinto dal Governo (Cassese/Urbani/Bassanini)
Alleato con poca alta burocrazia e un certo numero di studiosi
Relativamente forte nella legislazione (uso della delega)
Debole nell’attuazione
Eppur si muove:
Spinte a livello locale e a livello centrale a macchia di leopardo
Uso dei fondi strutturali
Immissioni dall’esterno
Ringiovanimento complessivo
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