«Evoluzione normativa del sistema dei controlli interni nella P.A.»Dal D.Lgs. 286/99 alla Riforma Brunetta (D.Lgs.150/09) al D.L. 174/12

Agenda• Ci si occuperà di controllo “manageriale”, con l’intento di confrontare

l’impostazione voluta dalle norme (in Italia) con alcuni modelli presenti in letteratura.

①Cosa si intende per “managerial control”? Qual è il compito dei “Managerial Control Systems” (MCS)?

②Il percorso normativo:• La legge 142/90• Il D. Lgs. 286/99• Il D. Lgs. 150/09• Il D.L. 174/12

③Alcuni modelli proposti in letteratura• I livelli di controllo nel modello di Schedler• Le leve di controllo nel modello di Robert Simon

Guido Modugno 2

Funzioni dei “Managerial Control Systems” (MCS)Alcune definizioni per capire l’evoluzione del ruolo attribuito ai sistemi di controllo manageriale.

Guido Modugno 3

Anthony, 1965“Management control is the process by which managers ensure that resources are obtained and used effectively and efficiently in the accomplishment of the organization’s objectives”

Il controllo viene inteso come un processo volto a garantire che le risorse vengano acquistate e utilizzate:

In modo efficiente ed efficacePer il raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione

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Ouchi, 1979“MCS are processes for influencing behaviour; they provide a means for gaining cooperation among collectives of individuals or organizational units who may share only partially congruent objectives, and challenging those efforts toward a specified set

of organizational goals.”

Si fa spazio l’idea che i sistemi di controllo (MCS) non possano garantire alcunché.

Vanno utilizzati, piuttosto, per orientare i comportamenti: Al fine di incentivare i membri dell’organizzazione a collaborare Nonostante essi possano avere obiettivi personali solo parzialmente

compatibili Verso il raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione I quali devono essere ben definiti e comunicati.

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Simons, 1995

• Un sistema di controllo manageriale ha lo scopo di veicolare informazioni (finanziarie e non) necessarie per prendere decisioni e orientare i comportamenti;

• I sistemi di controllo si basano su procedure e routine formali: ad es., le informazioni vengono riassunte in report che hanno specifici destinatari (margini, dati di mercato, budget…);

• Le informazioni prodotte dal MCS sono rivolte ai manager;• I manager usano le informazioni per mantenere o modificare il percorso

seguito dall’azienda.

“MCS are formal, information based routines and procedures managers use to mantain or alter patterns in organizational

activities.”

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Elementi importanti Il controllo direzionale è finalizzato a supportare la

realizzazione della strategia scelta, ovvero a modificarla.

Tutto ciò che consente al management di implementare la strategia ovvero di sceglierne una alternativa rappresenta uno strumento di controllo

G.Modugno - Ammin. & Controllo AAPP

GOVERNARE, DARE UNA DIREZIONE

«CONTROL»CONTROLLARE, VERIFICARE

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Il controllo di gestione nella normativa: il D.Lgs. 286/99 Il sistema dei Controlli Interni

Guido Modugno 8

Gli esordi del controllo di gestione nella normativa nazionale: la legge 142/’90• La l. 142/90 sanciva il principio dell’autonomia statutaria e finanziaria degli

EELL, riconoscendone la potestà impositiva• All’art. 57 poneva le basi per il successivo sviluppo del controllo di gestione

nelle AAPP: 1. Introducendo il Collegio dei Revisori, con il compito di vigilare sulla regolarità

contabile e finanziaria della gestione dell’ente, nonché di esprimere rilievi e proposte all’interno della relazione che accompagnava il rendiconto, al fine di conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione.

2.Prevedendo la possibilità per gli enti di disciplinare, nel proprio statuto, i soggetti e i modi con cui avviare forme di controllo economico interno della gestione. Non vengono fornite indicazioni sulle modalità di realizzazione di tali controlli.

Guido Modugno 9

Le tipologie di controlli interni nel D.Lgs. 286/991. controllo di regolarità amministrativa e contabile;2. controllo di gestione;3. valutazione della dirigenza;4. valutazione e controllo strategico

Per la prima volta, con il D.Lgs. 286/99, si distinguono in modo chiaro le attività di controllo gestionale, a supporto dei manager pubblici, dai controlli di tipo ispettivo sulla regolarità degli atti amministrativi.

Guido Modugno 10

Finalità dei controlli interni nel D.Lgs. 286/’99a) Controllo di regolarità amministrativa e contabile: garantire la

legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; b) Controllo di gestione: verificare l'efficacia, efficienza ed

economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

c) Valutazione della dirigenza: valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;

d) Valutazione e controllo strategico: valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Guido Modugno 11

Soggetti titolari delle funzioni di controllo e destinatari dei risultati del controlloSoggetto titolare Soggetto destinatario

Controllo di regolarità amministrativa e contabile

Interni: Uffici ragion., revisori

Esterni: corte conti Ufficio che ha emanato

l’atto,Corte dei conti

Controllo di gestione Unità organizzativa interna

Responsabili di unità organizzative

Valutazione della dirigenza Nucleo di valutazione Vertice politico,Dirigenti apicali

Valutazione e controllo strategico Unità organ. int.+

nucleo di valutazione Vertice politico

Guido Modugno 12

Il Controllo Strategico1. FUNZIONE DEL CONTROLLO STRATEGICO (art .1)

«valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico)».

2. PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO SONO INSCINDIBILI: «l'attività di valutazione e controllo strategico supporta l'attività di programmazione strategica e di indirizzo politico – amministrativo».

3. IL CONTROLLO STRATEGICO È RIVOLTO AI VERTICI POLITICI ED È COLLEGATO ALLA VALUTAZIONE DEI DIRIGENTI (CONTROLLO e RESPONSABILITÀ):«essa è pertanto svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico - amministrativo. Le strutture stesse svolgono, di norma, anche l'attività di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle direttive emanate dagli organi di indirizzo politico – amministrativo».

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Obiettivi e funzioni del Controllo Strategico nell’art. 6 D.Lgs. 286/’99• L'attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione

dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute negli atti che definiscono l’indirizzo politico.

• L'attività stessa consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.

• Gli uffici ed i soggetti preposti all'attività di valutazione e controllo strategico riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico sulle risultanze delle analisi effettuate.

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Alcune considerazioni finali sul Controllo Strategico nel D.Lgs. 286/99• La strategia viene intesa come un piano di azione e il controllo strategico viene

descritto come uno strumento diagnostico sul grado di realizzazione della strategia

• Il legislatore afferma che il controllo strategico supporta l’attività di programmazione strategica e indirizzo politico: il controllo strategico diventa quindi anche uno strumento per la ridefinizione della strategia stessa.

Tuttavia: • Se il controllo strategico è rivolto solo ai vertici politici e viene svolto dal nucleo di

valutazione…...IN CHE MODO COINVOLGE IL MANAGEMENT?

• In realtà ciascun direttore dovrebbe partecipare alla programmazione strategica e disporre di un sistema di controllo e reporting per valutare se le proprie scelte consentono di realizzare gli obiettivi. Questa distorsione viene corretta dal D.Lgs. 150/’09 (riforma Brunetta)

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Il Controllo di Gestione nel D.Lgs. 286/99 (art. 4)Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica definisce:a)l'unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione; b)le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa; c)le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili; d)l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa, con riferimento all'intera amministrazione o a singole unità organizzative; e)le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;f)gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità; g)la frequenza di rilevazione delle informazioni.

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Guido Modugno 17

ASPETTI DEL CO.GES. Elementi da considerareUNITA’ RESPONSABILE DEL CO.GES.

Controllo accentrato o decentrato? Line o staff?

LIVELLO DELL’ATTIVITA’ DI CONTROLLO: DIMENSIONI DELLE UNITA’ ORGANIZZ.

Gli obiettivi, i costi, i risultati… devono fare riferimento a unità organizzative ampie o, viceversa, piuttosto ristrette? Trade off dettaglio - costo

PROCEDURE DI DETERMINAZIONE DEGLI OBIETTIVI

① Bottom up② Top down③ Negoziazione

INSIEME DEI PRODOTTI Quale punto di vista adottare? Quello dell’ente o quello dell’utente (esterno e interno)?

MODALITA’ DI MISURAZIONE E ALLOCAZIONE DEI COSTI

Costo diretto? Ribaltamento “a cascata”? ABC? TDABC?

INDICATORI SPECIFICI Quali indicatori di performance? Come scegliere quelli veramente importanti?

FREQUENZA DELLE INFORMAZIONI

La frequenza dipende dall’importanza dell’obiettivo!

La logica di fondo del D.Lgs. 286/’99(governo D’Alema, Ulivo PDCI UDR)

SISTEMA dei CONTROLLI INTERNI

CONTROLLO di GESTIONE

CONTROLLO STRATEGICO

VALUTAZIONE della

DIRIGENZA

CONTROLLO di REGOLARITÀAMMINISTR. E

CONTABILE

Se MISURO la performance …

… RESPONSABILIZZOsui RISULTATI

e incentivo a CREARE VALORE

Controllo di Gestione e Controllo Strategico

MISURARE(performance measurement)

per RESPONSABILIZZARE

e CREARE VALORE

PERFORMANCEINPUT PROCESSO OUTPUT OUTCOME

CONTROLLO di GESTIONE: stiamo facendo le cose bene?

CONTROLLO STRATEGICO:stiamo facendo le cose giuste?

DIRIGENTI DIRIGENTI e POLITICI

A favore di “CLIENTI INTERNI” e CITTADINI

E’ possibile fare un bilancio?ASPETTI POSITIVI

1.La misurazione delleperformance è entrata nellacultura di molti enti.2.L’attività di controllo nonviene più vista solo comeattività di tipo ispettivo, maanche di supporto almanagement3.Nesso tra controllo estrategia

CRITICITÀ1.Approccio “burocratico” alcontrollo?2.Difficoltà operative:Individuazione di parametriadeguati per misurare i risultatiDifficoltà nella misurazionedel costo dei servizi erogati3.Utilizzo delle informazioni?4.Controllo strategico: pocatrasparenza sui risultati

TUTTAVIA: Il cittadino ha una percezione sufficientemente chiara dei risultati ottenuti?

MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLE PERFORMANCE NEL D.LGS 150/09Un cambio di rotta o un passo avanti nella strategia già disegnata?

Il “decalogo” del D.Lgs.150/09 (art.1 c.2)1. Migliore organizzazione del lavoro2. Rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla

contrattazione collettiva 3. Elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi 4. Incentivazione della qualità della prestazione lavorativa5. Selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera6. Riconoscimento di meriti e demeriti7. Selettività e valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli

incarichi dirigenziali8. Rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità della

dirigenza9. Incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e contrasto alla scarsa

produttività e all’assenteismo10. Trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche

Temi principali (con riferimento alla performance)PRINCIPIO COSA COME CHI

MISURARE, VALUTARE

Performance individuale + Performance organizzativa

Piano della Performance + Relazione sulla Performance

Commiss. x Valutazione Trasparenza Integrità; Organismo Indip. Di Valutazione della Performance

TRASPARENZATrasparenza su obiettivi, risultati, processi, costi, retribuzioni…

Utilizzo del sito internet

L’O.I.V. Performance promuove/attesta l’assolvimento dell’obbligo

MERITOPremiare in modo selettivo il merito / Sanzionare comportamenti opportunistici

Bonus, premi, progressioni, incarichi e formazione

Organismo Indip. Valutazione delle PerformanceDirigenti

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Il ciclo di gestione della performanceDefinizione e assegnazione obiettivi

Definizione di indicatori e valori attesi di risultato

Monitoraggio in corso di esercizioMisurazione e valutazione della perf. Organizzativa / Individuale

Utilizzo dei sistemi premianti

Rendicontaz. dei risultati a organi di indir.politico e stakeholder esterni In fase di programmazione,

oggi, partiamo dagli obiettivi o

dalle risorse disponibili?

Il nodo degli indicatori di performance• “Il decreto introduce poi il (nuovo) strumento del sistema di

misurazione e valutazione delle performance. • Per gli enti locali, esso rappresenta l’evoluzione e lo sviluppo dei

sistemi di valutazione del personale del comparto e dei dirigenti, senza necessità dell’adozione di nuovi, ulteriori e distinti modelli, ma con una attenzione particolare alle modalità di raccordo e di integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

• Il punto nodale riguarda i sistemi degli indicatori, nella tripartizione classica (attività, risultato, impatto), non ancora adeguatamente sviluppati nel sistema delle autonomie e da approfondire seriamente”.

(cit. Giuliano Palagi, Dir. Gen. Prov. Pisa)

Il nodo degli indicatori: alcuni esempi

Stili diversi? (1)

Stili diversi?(2)

Il decreto corregge alcuni aspetti deboli dell’attuale assetto dei controlli?

• Gli organi di indirizzo politico non sono più, da Aprile 2010, gli unici destinatari delle risultanze del controllo strategicoTRASPARENZA

• Gli indicatori di performance che esprimono gli obiettivi strategici vanno decisi ex-ante e pubblicati: gli enti che già non lo fanno, dovranno inserire gli indicatori nella RPP• Ciò costringe a rendere più chiari e misurabili, da subito, gli obiettivi

MAGGIORE RESPONSABILIZZAZIONE

• Obbligo di adottare criteri selettivi nella distribuzione degli incentivi SISTEMI INCENTIVANTI

Alcune perplessità sulla norma e riserve di fondo…

Quale potrà essere l’efficacia della Commissione centrale?

Si chiede la pubblicazione del costo dei servizi: ma QUALE costo? Costo diretto? Costo pieno? Costo medio unitario?

Gli organi di indirizzo politico devono definire obiettivi specifici e misurabili … questo però non è nella natura dell’attività politica!

La valorizzazione del merito individuale, secondo limiti e fasce precisi, può creare tensioni nell’organizzazione e ridurre la performance organizzativa.

Conclusioni• La riforma certamente non rappresenta un “cambio di

rotta” rispetto all’impostazione precedente dei controlli interni

• Consente però di correggere alcune carenze:• Aumentando la trasparenza sugli obiettivi e sui risultati• Responsabilizzando la classe politica, oltre ai dirigenti, nella

definizione di obiettivi più chiari e precisi• Non lasciando più spazio a politiche di distribuzione a pioggia dei

premi

D.L. 174/2012: il nuovo perimetro dei controlli nel TUEL (fonte: convegno Andaf, nov.2013)

Guido Modugno 32

Guido Modugno 33D.L. 174/2012: il nuovo perimetro dei controlli nel TUEL (fonte: convegno Andaf, nov.2013)

Una sintesi (fonte: G. Scognamiglio, 2012)Guido Modugno 34

Il nuovo quadro dei controlli: il D.L. 174/’12 (fonte: G. Scognamiglio, 2012)

Guido Modugno 35

Uno schema alternativo sul sistema dei controlli (fonte: K. Schedler)

Guido Modugno 36

Planned measures

Mittel-Plan

Objectives

Real Impact

Real Outputs

Mittel-PlanMittel-Plan

Real measures

Consumption ofResources

Product Plan

Resources Plan

Needs / Values

Real Outcomes

Administrative PerformanceAdministrative Performance

BenefitAccountingResultAccountingOutputAccountingCostAccounting

APPROCCIO MANAGERIALE (NPM)

APPROCCIO BUROCRATICO

Le leve di controllo nel modello di Simons: ritrovare un equilibrio

STRATEGIA

COSA NON VA FATTO

MISURARE I RISULTATI

VALORI FONDAM.

COGLIERE SEGNALI DI

CAMBIAMENTOCONTROLLO INTERATTIVO

Mission statementsSISTEMI BARRIERA: autorizzatorietà,

regolamenti…

SISTEMI DIAGNOSITICI:Contab. Analitica,Indic. performance

Dalle risorse agli outcome: le misure di performanceLe misure di performance dovrebbero consentirci di valutare se:

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Indicatori “Actual vs. Actual”

1. Costs/Inputs: economy (economicità nei processi di acquisizione delle risorse2. Costs/Outputs: costo medio dei servizi erogati 3. Inputs/Outputs: efficienza tecnica4. Costs/Outcomes: Value for Money 5. Inputs/Outcomes: indicatore utile per valutare la riallocazione delle risorse6. Outputs/Outcomes: efficiency (efficacia esterna)

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Indicatori “Actual vs. Intended”

Esprimono il grado di raggiungimento degli obiettivi a diversi livelli (accountability). Rappresentano la base di partenza per l’analisi degli scostamenti e la valutazione delle performance:

• Actual costs/Intended costs• Actual inputs/Intended inputs• Actual outputs/Intended outputs• Actual outcomes/Intended outcomes

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Indicatori “Intended vs. Intended”

Indicatori utilizzati nella fase di programmazione: analisi dei programmi e progetti da avviare.11. Costs/Inputs: costo delle risorse previsto (std) 12. Costs/Outputs: costo previsto dei servizi da erogare 13. Inputs/Outputs: programmazione delle risorse necessarie per allestire ed erogare i servizi14. Costs/Outcome: costo previsto per ciascun risultato atteso dalle politiche15. Inputs/Outcomes: programmazione delle risorse necessarie per ottenere un determinato effetto sulla collettività16. Outputs/Outcomes: efficacia esterna prevista per le azioni intraprese

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Quadro di sintesi42

Valori attesi

Valori ottenuti

INPUT OUTPUT OUTCOME IMPACT

INPUT OUTPUT OUTCOME IMPACT

Indicatoridirendimento

Ob. di Efficienzae Produttività delle risorse

Risultati di Effic./Produtt.delle risorse

Misure di efficacia (risultato/obiettivo) Customer satisfaction

€

€

Economy

Economy attesa

Outcome: effetti prodotti, visti dalla prospettiva dell’enteImpact: la percezione che il cittadino ha dei risultati ottenuti