PARTE I - CAPITOLO 2

LE COMPETENZEdEI dIPENdENTI PUBBLICI:I RISULTATIdELLA PRIMA INdAGINESTATISTICA (OAC PA)

xxx 16° COPERTINE INTERNE 38 pagine:COPERTINE INTERNE 38 pagine 08/06/15 18:26 Pagina 95

xxx 16° COPERTINE INTERNE 38 pagine:COPERTINE INTERNE 38 pagine 08/06/15 18:26 Pagina 2

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

5516° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

Le competenze dei dipendenti pubbLici:i risuLtati deLLa riLevazioneorganizzazione, apprendimento,competenze neLLa pubbLicaamministrazione (oac-pa)Leonello Tronti, Giuseppe Della Rocca e Pier Giorgio Gawronski

PREMESSAIl progetto “Organizzazione, Apprendimento e Competenze nella Pubblica Ammini-strazione” (OAC-PA) è stato varato nel 2013 dal Dipartimento della Funzione Pubblicadella Presidenza del Consiglio dei Ministri con lo scopo di dotare la pubblica ammini-strazione italiana di una mappa delle competenze dei dipendenti pubblici, ovvero diuno strumento conoscitivo essenziale per la programmazione strategica delle risorseumane nel settore pubblico1. Il progetto, in particolare, si è posto l’obiettivo di rilevarele competenze dei dipendenti al fine di migliorarle. Data l’impossibilità di rilevare inmodo sintetico le competenze professionali dei lavoratori della complessa galassia del-le amministrazioni pubbliche, l’indagine ha avuto per oggetto la presenza e diffusionedelle competenze trasversali (comuni a tutti i profili professionali) utili per assicurare ilmiglioramento continuo di processi e servizi.

L’indagine ha raccolto informazioni che consentono di analizzare: m le competenze agite da dipendenti e dirigenti nell’esercizio del loro lavoro; m le modalità di acquisizione delle competenze stesse;m le dimensioni organizzative che favoriscono lo sviluppo di tali competenze;m le competenze che i lavoratori ritengono di dover rafforzare per migliorare i propri

risultati.

È stato inoltre possibile appurare l’esistenza e la diffusione di specifiche pratiche orga-nizzative “ad alta performance”, dove sono attivi processi e pratiche apprendimentocontinuo e diffuso2.

OAC-PA condivide l’impostazione metodologica dell’indagine PIAAC dell’OCSE3. Laconfrontabilità dei dati - tra settore pubblico e privato, e a livello internazionale - con-sente la conduzione di analisi comparative. La metodologia utilizzata - il job require-

1 Il progetto “Organizzazione, Apprendimento, Competenze nella PA” (OAC PA), promosso dal Diparti-mento della Funzione Pubblica, è stato realizzato da Formez PA e si è avvalso del supporto metodologicoe della supervisione di un Comitato Tecnico Scientifico presieduto da Leonello Tronti (SNA), e della colla-borazione dell’Isfol. Il Comitato era composto da Giuseppe Della Rocca (Università della Calabria), Mauri-zio De Castri (Università di Roma Tor Vergata), Massimo Tomassini (Università di Roma Tre), Pietro Deme-trio Falorsi (ISTAT), Bruno Filippello e Carlo Tedeschi (INPS), Valeria Spagnuolo, Nicoletta Bevilacqua,Mauro Ferrara, Fernando Ciquegrani e Rita Serusi (FormezPA), Aviana Bulgarelli, Gabriella di Francesco,Fabio Roma e Michela Bastianelli (ISFOL). Le interviste sono state condotte dalla società Pragma.2 Ad esempio, il lavoro in team, la partecipazione a circoli di qualità, focus group ecc., il sistematico coin-volgimento dei lavoratori nel miglioramento delle performance attraverso briefing, riunioni e suggerimen-ti, l’affiancamento e il mentoring, la rotazione delle mansioni, le carriere in diagonale ecc., spesso in asso-ciazione con politiche di valutazione del merito e di promozione di attività di diretto coinvolgimento deidipendenti.3 Per l’indagine OCSE e i suoi risultati si veda la pagina: http://www.isfol.it/piaac/che-cos2019e-piaac?searchterm=piaac.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 55

ments approach (JRA) - si incentra sulle competenze agite4: la persona intervistata nonè chiamata a indicare le competenze che crede di possedere ma quelle che mette in at-to sul posto di lavoro. Il JRA consente così il superamento dei limiti delle analisi che in-dividuano le capacità professionali in relazione agli inquadramenti contrattuali, ai siste-mi professionali e/o alle classi retributive.

Le competenze rilevate su base campionaria da OAC-PA sono trasversali a più ammini-strazioni, posizioni e ruoli5. L’indagine è focalizzata sulle competenze chiave per l’ap-prendimento organizzativo di specifici processi: la comunicazione, le relazioni profes-sionali tra colleghi, la risoluzione dei problemi, il lavoro di gruppo. Tali processi gene-rano apprendimento continuo, e inducono condizioni di crescente efficienza organiz-zativa.

La rilevazione è stata limitata ai dipendenti e dirigenti in regime di diritto privato (circa2,8 milioni di dipendenti, pari all’87% del totale)6. Si è conclusa nel mese di marzo 2014,con il coinvolgimento di 203 istituzioni, realizzando un totale di 1.983 interviste.

PRINCIPALI RISULTATIAspetti socio-demograficiIl personale pubblico ha una età media di poco inferiore ai 51 anni, ed è concentratoper il 79% nella classe d’età tra i 40 e i 59 anni (contro il 55% del totale degli occupatiitaliani). Particolarmente elevata è l’età media dei dirigenti (54 anni) e degli insegnanti(52 anni). L’invecchiamento è sempre meno compensato dai nuovi ingressi, sia per ilblocco delle assunzioni, sia perché l’età media all’ingresso è passata da 24 anni (tra il1974 e il 1983), a 34 anni (dopo il 2003). Si tratta inoltre, in larga prevalenza, di perso-nale di sesso femminile (69,5% contro il 38% del settore privato) (Grafico 1).

L’amministrazione pubblica assorbe tradizionalmente personale con livelli di istruzioneelevati: quasi la metà dei suoi dipendenti ha una laurea, contro il 19% degli occupati inItalia (Tabella 1).

La distribuzione dei dipendenti pubblici in regime di diritto privato per gruppo profes-sionale è evidenziata dal grafico 2: rilevante è il peso di dirigenti e amministrativi api-cali (complessivamente il 16,6%).

La distribuzione dei dipendenti per comparto di attività è sintetizzata nel grafico 3. Evi-dente è la prevalenza numerica dei comparti Scuola (39%), Sanità (25%) e Comuni (17%).

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

56 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

4 McCormick, Finn e Scheips hanno dato di questa metodologia una sintetica ma esaustiva sintesi: “the jobrequirements of any given job can be thought of as the personal characteristics which the job requires onthe part of incumbents for reasonably satisfactory performance” (McCormick et al., 1957, p. 358).5 Una prima indagine di questo tipo, riferita esclusivamente al settore privato dell’economia, è stata infatticondotta dall’ISFOL nel 2004-2005, con interviste a circa 4.000 lavoratori. A questa ha fatto seguito, nel2007-2008, una seconda rilevazione con contenuti analoghi ma rivolta soltanto al management delle im-prese private, con interviste a circa 1.500 imprese.6 L’indagine non copre i dipendenti in regime di diritto pubblico, ovvero: magistrati ordinari, amministrati-vi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e della Polizia di Stato, della carriera di-plomatica e prefettizia, ricercatori e professori universitari.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 56

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

5716° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

grafico 1 – personaLefemminiLe per gruppoprofessionaLe (valori %)

43,7

47,6

55,1

68,2

70,5

74,5

80,9

82,6

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

Personale con attività professionali

Dirigenti

Operai e ausiliari

Personale amministrativo apicale

Personale amministrativo

Medici e infermieri laureati

Insegnanti

Infermieri specializzati

Fonte: DFP, OAC-PA.

grafico2dipendenti pubbLiciper gruppi professionaLi

6,2%5,8%

6,9%

31,0%

10,4%

22,5%

8,8%

7,7%

Dirigenti

Medici e infermieri laureati

Infermieri e OOSS

Insegnanti

Amministrativi apicali

Amministrativi

Operai e ausiliari

Tecnici

Fonte: DFP, OAC-PA.

tabeLLa 1 – dipendenti per gruppo professionaLe e titoLo di studio (vaLori %)

SCUOLA DELL’OBBLIGO OBBLIGO DIPLOMA LAUREA POST LAUREA TOTALE+ FORMAZIONE PROF.

Dirigenti 0,0 0,0 13,5 34,9 51,6 100,0

Medici/infermieri laureati 0,0 0,0 11,9 45,0 38,7 100,0

Infermieri o OOSS 2,2 34,0 39,0 21,3 3,5 100,0

Insegnanti 0,0 1,4 32,7 48,9 17,0 100,0

Tecnici 0,0 1,8 42,7 40,0 15,6 100,0

Amministrativi apicali 0,8 1,5 44,4 39,7 13,6 100,0

Personale amministrativo 6,1 6,0 60,3 20,5 7,0 100,0

Operai e ausiliario 20,0 14,5 59,0 6,4 0,0 100,0

Altro 6,9 0,0 57,7 35,4 0,0 100,0

Nel complesso 3,4 6,0 41,4 34,0 15,2 100,0

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 57

Sotto il profilo geografico, i dipendenti pubblici sono territorialmente distribuiti per il44% nel Nord Italia, per il 35% nel Mezzogiorno e per il 21% nel Centro.

Le caratteristiche del profilo demografico, sociale e professionale dei dipendenti pub-blici influiscono sulla loro cultura. L’invecchiamento riduce la disponibilità all’appren-dimento, all’innovazione tecnologica e organizzativa, nonché i benefici degli investi-menti in capitale umano. L’elevata femminilizzazione accresce i problemi di concilia-zione tra impegni lavorativi e impegni familiari e sociali, e richiede una cultura del la-voro più attenta alle esigenze di flessibilità organizzativa. Infine, gli squilibri nella di-stribuzione territoriale e l’elevata stanzialità - tre quarti circa dei dipendenti vivono nel-la provincia in cui sono nati - lasciano supporre la compresenza di situazioni di scarsitàe di eccedenza di manodopera.

Apprendimento e formazioneL’indagine classifica il ciclo formativo dei pubblici dipendenti in tre tipologie di inter-vento: a) formazione iniziale (all’assunzione); b) formazione collegata a cambiamenti diposizione e passaggi di carriera; c) formazione successiva all’ingresso e aggiornamentocontinuo. Al momento dell’assunzione, il 61% del personale intervistato dichiara di averpotuto fruire di una formazione per affiancamento durata fino a due settimane (23%), fi-no a due mesi (32%), o più di due mesi (45%). La formazione collegata a mutamenti nel-la posizione professionale coinvolge poco più di un quinto del personale (quasi esclusi-vamente dirigenti e amministrativi). Più diffuse (87%) sono le attività di apprendimentosuccessive all’ingresso, formali e informali (v. dettaglio nel Grafico 4). L’aggiornamentoformativo tende a concentrarsi sui profili professionali di livello medio-alto ad eccezio-ne del comparto della Sanità, dove è diffuso il modello del lavoro di gruppo.

La formazione dei dipendenti pubblici è segnata da un giudizio abbastanza diffuso diinsoddisfazione ai fini del miglioramento del rendimento del lavoro. Gli interventi for-mativi sono ritenuti molto utili o necessari dal 27% dei dipendenti, mentre il 24% li ri-tiene soltanto utili, e poco meno di un terzo dei dipendenti (32%) li ritiene poco o pernulla utili.

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

58 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

38,7%

5,0%6,0%4,2%

4,4%

17,3%

24,5%

Scuola (38.7%)

Università (5.0%)

PA centrale (6.0%)

Enti Pubblici (4.2%)

Regioni e Province (4.4%)

Comuni (17.33)

Aziende Sanitarie (24.5%)

grafico 3dipendenti per

comparto (valori %)

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 58

Qualificazione e impegnoPer individuare il grado di qualificazione dei dipendenti pubblici OAC-PA ha elaboratoun indice di ‘lavoro competente’ basato sul titolo di studio, sul tempo impiegato “perapprendere a svolgere bene il lavoro che sta facendo oggi”, e sulla durata complessivadella formazione ricevuta negli ultimi cinque anni (Tabella 2).

L’incidenza del personale con qualificazione mediamente superiore alla media risultapiù elevata tra gli insegnanti, i dirigenti e i medici, e quindi nel comparto Scuola, nelleaziende sanitarie, tra il personale non docente dell’Università, nelle Regioni e Province.

Oltre che dalla formazione, la crescita delle competenze dipende in misura determi-nante dalla motivazione dei dipendenti. Al fine di offrire evidenze empiriche su questoaspetto, OAC-PA ha rilevato le opinioni dei dipendenti sulla loro identificazione e sulloro impegno (commitment) nei confronti dell’amministrazione. L’indagine evidenzia alivello generale una diffusa sintonia identitaria: il 70% di dipendenti sostiene di esseredisponibile a lavorare di più per aiutare l’amministrazione a migliorare i propri servizi.Ma questa disponibilità si scontra con una valutazione assai meno frequente (37%) del-la capacità dell’amministrazione di stimolare l’impegno del dipendente, mettendo in lu-

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

5916° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

grafico 4modaLità diaggiornamento(% dei dipendenti)

12,7%

13,9%

19,3%

23,2%

36,2%

41,0%

42,5%

55,3%

Aggiornamento non richiesto

E-learning

Affiancamento (esperti, colleghi)

Seminari e laboratori

Discussioni con colleghi

Internet

Corsi in aula

Auto-aggiornamento (libri,…)

Fonte: DFP, OAC-PA.

tabeLLa 2 – indici di quaLificazione per gruppo professionaLe*

GRUPPO PROFESSIONALE INDICE DI ISTRUZIONE INDICE DI APPRENDIMENTO INDICE DI FORMAZIONE

Dirigenti 0,63 0,27 -0,04

Medici, infermieri laureati 0,65 0,17 -0,03

Infermieri -0,36 -0,40 -0,07

Insegnanti 0,61 0,58 0,34

Tecnici 0,23 -0,02 -0,13

Amministrativi apicali 0,18 -0,07 -0,13

Amministrativi -0,37 -0,24 -0,09

Operai e ausiliari -1,39 -0,66 -0,42

Totale 0,00 0,00 0,00

*Valore medio per gruppo professionale della prima componente estratta sui valori rilevati pesati e standardizzati (media 0, dev.st. 1).Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 59

ce il problema della scarsa qualità motivazionale che caratterizza un numero significa-tivo di ambienti di lavoro nelle amministrazioni.

Dirigenti, insegnanti, e operai/ausiliari mostrano maggiore appartenenza identitaria edisponibilità, al contrario dei profili professionali con maggiori opportunità di impiegofuori dal perimetro pubblico (tecnici, medici e infermieri laureati e infermieri specializ-zati); gli amministrativi si collocano in una posizione intermedia. Emerge una criticitàdiffusa che segnala significative possibilità di miglioramento nella gestione delle risor-se umane e richiede alle amministrazioni di creare ambienti di lavoro (relazioni di la-voro, autonomia e responsabilità, sistemi premiali e riconoscimento del merito, traspa-renza, ecc.) tali da incoraggiare la motivazione e l’impegno dei dipendenti nell’uso enello sviluppo delle competenze individuali e collettive.

Comportamenti e competenzeGli aspetti sociodemografici e professionali, la formazione, la professionalità del lavoroe la motivazione – sinteticamente richiamati sopra – sono alla base delle competenzetrasversali dei dipendenti. Il metodo JRA seguito nella rilevazione delle competenze sibasa sull’individuazione delle competenze agite nell’impegno lavorativo. L’individua-zione delle competenze si basa sulla rilevazione della presenza e frequenza di 47 diversicomportamenti organizzativi7. L’analisi in componenti principali dei dati consente di in-dividuate otto fondamentali competenze trasversali agite dai dipendenti pubblici: quat-tro di tipo cognitivo (literacy8, competenze matematiche, interazione internazionale, ri-soluzione dei problemi), due di tipo interpersonale (influenzare e prendersi cura deglialtri e dell’utente, lavoro di gruppo), una attitudinale (autonomia) e una di carattere co-noscitivo (analisi e programmazione). Emergono da questi dati (Tabella 3) luci ed om-bre del lavoro pubblico.

Segnali positivi provengono dall’elevata diffusione della risoluzione di problemi e dellavoro di gruppo, come anche della literacy. L’assai scarsa diffusione delle competenze

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

60 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

7 I 47 comportamenti organizzativi elementari rilevati da OAC-PA comprendono: 16 comportamenti cogni-tivi (utilizzare un personal computer, calcolatrici o altri strumenti computerizzati; sapere usare-operare stru-menti, macchinari connessi al proprio lavoro; leggere informazioni, direttive moduli, avvisi, segnalazionied e-mail; leggere e comprendere brevi documenti quali report, lettere o memo; ecc.); 9 comportamenticonoscitivi (essere sicuro che le cose sono corrette (con riferimento al proprio lavoro o a quello di qualcunaltro); pianificare la propria attività; pensare ed agire tenendo sempre presente uno scenario futuro; cono-scere o comprendere come funziona l’organizzazione; conoscere prodotti o servizi finali connessi alla suaattività di lavoro; ecc.); 5 comportamenti attitudinali (prestare molta attenzione ai dettagli; organizzare ilproprio tempo; lavorare senza suggerimenti o consigli; prendere delle iniziative; trattare e gestire problemicon poca guida e assistenza); 10 comportamenti interpersonali (trattare con persone interne ed esterne al-l’amministrazione e interagire con loro; ascoltare attentamente i colleghi; condividere informazioni con icolleghi; aiutare altri membri del team di lavoro; ecc.); 4 comportamenti motivazionali (essere affidabilenell’esecuzione del lavoro; mandare avanti il lavoro nonostante le difficoltà; completare dei lavori nel tem-po pattuito; lavorare duramente, anche senza un supervisore); 3 comportamenti fisici (avere una buona re-sistenza psico-fisica o una buona concentrazione; avere abilità manuali; utilizzare la forza fisica per solle-vare, trasportare, spostare oggetti o persone).8 Con questo termine si indica la capacità di lettura, scrittura e comprensione di testi scritti espressa da com-portamenti quali: leggere e comprendere brevi documenti quali report, lettere o memo; utilizzare un perso-nal computer, calcolatrici o altri strumenti computerizzati; scrivere delle note o riempire dei moduli in for-ma corretta (per esempio, brevi report, lettere, memo o e-mail); leggere informazioni, direttive, moduli, av-visi, segnalazioni ed email; leggere e comprendere lunghi documenti quali report, manuali, articoli o libri.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 60

relative alla cura degli altri e all’analisi e programmazione evidenzia invece diffusi pro-blemi di qualità del management, con specifico riferimento a stili di management im-prontati al coaching e alla capacità di gestire efficacemente tempi e risorse. Elementi dicriticità provengono anche dalla scarsa diffusione delle competenze matematiche e diinterazione internazionale, tenendo presente il ruolo delle prime nell’analisi della qua-lità delle politiche e della performance delle amministrazioni, e quello delle secondeper la diffusione di conoscenze e tecniche d’avanguardia.

OAC-PA ha selezionato inoltre tre competenze-chiave che le scienze manageriali indi-cano come indispensabili per l’innesco dei processi di apprendimento organizzativo: a)comunicazione e relazioni professionali tra colleghi, b) risoluzione dei problemi, c) la-voro di gruppo. La diffusione di tali competenze risulta maggiore nelle aziende sanita-rie e nell’area dei servizi alla persona a diretto contatto con l’utenza (che occupa i dueterzi dei pubblici dipendenti in regime di diritto privato), diffusione da ricondursi al ruo-lo che il rapporto con gli utenti esercita ai fini del miglioramento dei servizi. Significati-va è poi la diffusione della competenza-chiave di carattere relazionale (a) tra dirigenti,insegnanti, medici e personale sanitario.

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

6116° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

tabella 3 - diffusione deLLe competenze per comparto, gruppo professionaLe, area organizzativa (%)

SOLUZIONE LAVORO LITERACY AUTONOMIA COMPETENZE CURA ANALISI INTERAZIONE PROBLEMI DI GRUPPO MATEMATICHE DEGLI ALTRI E PROGRAMMAZIONE INTERNAZIONALE

Per comparto

PA centrale 51,7 36,8 49,1 36,1 9,8 2 4,5 2,6

Enti pubblici 44,8 39,2 52 16,7 20,5 0,8 1,5 0

Regioni e Province 51,1 36,7 52,1 23,1 14 0,7 0,6 7,4

Comuni 46,1 35,9 48,9 25,4 12,2 5,9 5,7 4,9

Aziende sanitarie 66,8 69,6 45,5 39,2 11,4 9,3 6,6 1,2

Università 60,8 43,1 46,6 21,9 16,2 5 3,5 8,7

Scuola 68,6 45,8 34,4 29,8 13,2 9,2 9,2 4,9

Per gruppo professionale

Dirigenti 82,6 64 72,9 54,3 18,5 17,9 15,6 5,1

Medici e infermieri laureati 74,7 79,1 52,1 47,2 6,4 9,7 7,7 0

Infermieri specializzati 62,4 83,9 28,2 34,1 8,7 5,8 5,1 1,9

Insegnanti 75,8 47,3 34,1 30,6 14,5 9,8 7,8 4,5

Tecnici 60,1 37,3 46 32,1 17 4,5 3,4 3,5

Amministrativi apicali 56,5 43,1 62,2 31,7 14,3 5,8 6,5 5,8

Amministrativi 45,6 37,4 46,8 22,8 13,1 3,1 2,8 3,4

Operai e ausiliari 29,1 38,2 18,4 15,9 5,6 4,6 9,9 4,2

Per area organizzativa

Amministrativa 48,5 40 51,7 24,6 10,6 4,4 6,5 4,4

Area di regolamentazione 52,4 40,9 62,6 36,2 16 5 10,8 0,4

Servizi alla persona 66,9 54 35,7 32,9 10,6 8,5 6,3 3,4

Area di gestione 61,2 33,5 56,8 33,2 37,6 7,5 7,7 8,3

Area ricerca 47,2 39,5 57,4 19 18 5,5 9 5,9

Nel complesso 61,1 48,6 42,6 30,5 12,9 7,3 6,7 3,9

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 61

Organizzazione, comunicazione e lavoro ad alta performanceI modelli organizzativi adottati dalle amministrazioni, favorendo o meno la diffusione el’intensità delle competenze-chiave, influenzano profondamente la performance dei di-pendenti.

Nel pubblico impiego, data la complessità dei servizi prodotti, le responsabilità sidiffondono in misura rilevante. Non sorprende, infatti, che la responsabilità sia distri-buita con un’articolazione maggiore di quanto abitualmente si immagini. OAC-PA uti-lizza tre criteri per identificare l’affidamento della responsabilità: la gerarchia formale,l’autonomia di budget e la competenza. Mettendo assieme questi tre criteri, la quota dipersonale con affidamento di responsabilità raggiunge il 35% del totale. Di conseguen-za, ad ogni titolare di una qualche responsabilità corrispondono in media 1,9 addettisenza incarichi di responsabilità.

Notevole è il fatto che, ad esempio, le responsabilità di budget sono assunte per il 31%da personale non dirigente né apicale (Grafico 5). E questo personale condivide con di-rigenti e apicali quasi la metà degli incarichi di supervisione gerarchica. Questo corpo-so strato di dipendenti (circa 640 mila), che coordinano altri dipendenti e rispondonoad un dirigente, continua nei fatti a svolgere un ruolo funzionariale o di middle mana-gement, nonostante questo sia stato soppresso quasi ovunque dalla contrattazione col-lettiva. I dati infine sembrano rivelare una possibile tensione fra la leadership gerarchi-ca e quella basata sulle competenze, con possibili ricadute negative sulla motivazionedei dipendenti. Vi è tuttavia una notevole discrezionalità: il 55% dei dipendenti dichia-ra di decidere con molta autonomia i tempi e lo sforzo del proprio lavoro, quali com-piti eseguire e in quale sequenza. Altri aspetti tipici del lavoro nel pubblico impiego so-no la varietà dei compiti, la ripetitività, e la circoscritta incidenza del controllo sulla qua-lità del lavoro dei dipendenti.

OAC-PA analizza inoltre tre principali sistemi di relazioni interpersonali rilevanti ai finidell’apprendimento organizzativo: le relazioni informali e orizzontali, gli incontri di la-voro organizzati, e la pratica del lavoro di gruppo. L’informazione significativa ai fini delmiglioramento circola attraverso la condivisione quotidiana con i colleghi (73% dei di-pendenti), i collegamenti telematici (54%), il passa parola tra colleghi (49%). La comu-

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

62 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

83,7 16,3

52,6 47,4

31,0 69,0

Coordina senza responsabilitàgerarchiche e gestioanli (per

competenza)

Sovrintende/supervisionagerarchicamente

Ha responsabilità gestionali edi budget

Altro personale con responsabilità Dirigenti e amministrativi apicali

grafico 5dipendenti

con incarichidi responsabiLità

per tipoLogiadi responsabiLità

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 62

nicazione informale ha notevole rilevanza per la performance dell’organizzazione, inquanto può sia indebolire le rendite di posizione fondate sull’opacità delle informazio-ni, sia rendere più efficiente l’organizzazione attraverso la condivisione delle cono-scenze e l’attivazione delle sinergie di competenza tra colleghi. Abbastanza significati-va ai fini dell’apprendimento organizzativo appare anche l’incidenza degli incontri or-ganizzati dalla dirigenza: il 33% dei dipendenti dichiara di prendervi parte una o piùvolte al mese. Molto diffuso, come abbiamo già notato, risulta il lavoro di gruppo: inte-ressa intorno al 70% dei dipendenti del comparto Sanità e i due terzi circa dei dirigenti.Quasi tutti i gruppi professionali riconoscono che il semplice fatto di lavorare in grup-po contribuisce molto (43%) o moltissimo (14%) allo sviluppo delle competenze; solol’8% lo ritiene inefficace.

Un ulteriore, fondamentale elemento di potenziamento delle competenze è la valuta-zione di performance. Lo stato attuale di questa pratica è, però, di grande debolezza.Ne appare anzitutto carente la diffusione: la valutazione è praticamente assente daicomparti Scuola ed Enti pubblici; coinvolge circa i due terzi del personale dell’Ammi-nistrazione centrale, dell’Università, dei Comuni e delle Aziende sanitarie, e l’88% delpersonale di Regioni e Province. Nell’insieme, solo il 43% del personale pubblico di-chiara di essere soggetto a una qualche forma di valutazione. In secondo luogo, ai finidell’apprendimento organizzativo, è importante che la valutazione non sia un meroadempimento burocratico ma venga invece accompagnata da almeno un colloquio trail valutatore e il valutato, volto a chiarire le criticità riscontrate e a indicare i migliora-menti attesi e, ove necessario, gli interventi formativi di potenziamento delle compe-tenze. Tra i gruppi professionali, la pratica della valutazione con colloquio è presentein modo significativo solo tra i dirigenti (56%), tra i medici e infermieri laureati (54%) etra gli infermieri specializzati (40%).

Il criterio principale della valutazione è quello del risultato individuale (Tabella 4). Sulfatto che la valutazione tenga conto in modo sufficientemente equo dei meriti e dei ri-sultati i giudizi si bilanciano. Per la grande maggioranza dei dipendenti, peraltro, la va-lutazione incide poco o nulla sulla retribuzione.

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

6316° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

tabella 4 - presenza deLLa vaLutazione e criteri di vaLutazione adottati per comparto(vaLori % suLLe risposte totaLi; per i criteri, max 2 risposte)

COMPARTO NESSUNA RISULTATI COMPETENZE PROGETTI RISULTATI O BUDGET PRESENZA ANZIANITÀ VALUTAZIONE INDIVIDUALI ORGANIZZATIVE OBIETTIVO DI STRUTTURA SERVIZIO

PA centrale 32,9 32,2 20,4 6,7 6,3 15,8 3,1

Enti pubblici 81,1 8,1 2,5 6,3 4,5 0,8 2,5

Regioni e Province 11,6 61,8 29,0 22,1 14,2 18,1 5,3

Comuni 35,1 40,1 21,2 18,3 12,6 8,5 3,7

Aziende sanitarie 28,3 42,6 25,8 16,1 19,5 5,2 4,3

Università 40,9 35,8 19,7 14,3 9,8 3,0 4,3

Scuola 93,6 4,1 1,7 1,5 0,2 0,7 0,0

Nel complesso 57,1 25,7 14,2 10,0 8,7 4,9 2,4

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 63

I risultati dell’indagine consentono, infine, di verificare la diffusione nel servizio pub-blico delle pratiche di organizzazione del lavoro ad alta performance (High Perfor-mance Work Organization o HPWO). Con questo termine si intendono le dimensionidell’organizzazione del lavoro che generano apprendimento organizzativo, che a suavolta induce capacità di prestazioni migliori da parte sia degli individui che dell’orga-nizzazione.

OAC-PA individua, in particolare, cinque buone pratiche HPWO9, ovvero: m appartenenza a circoli di qualità con coinvolgimento di cittadini; m partecipazione a incontri di lavoro una o più volte al mese; m fornire suggerimenti spesso o talvolta, con considerazione da parte dei superiori; m ricevere periodicamente una valutazione formale attraverso un colloquio con il va-

lutatore; m lavorare stabilmente o per parte dell’anno in gruppo, con arricchimento delle com-

petenze.

Il lavoratore viene classificato come operante in un ambiente di lavoro ad alta perfor-mance se dichiara di essere regolarmente coinvolto in almeno quattro pratiche HPWO,in un ambiente organizzativo di qualità media se coinvolto in due o tre pratiche HPWO,in un ambiente organizzativo tradizionale se coinvolto solo in una o in nessuna praticaHPWO. I lavoratori pubblici che operano in ambienti ad alta performance non supera-no il 7% (Grafico 6).

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

64 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

9 Si tratta, ovviamente, di una selezione all’interno di un insieme assai vasto che, oltre al lavoro in team ealla partecipazione a circoli di qualità, focus group ecc., comprende il sistematico coinvolgimento dei la-voratori nel miglioramento delle performance attraverso briefing, riunioni e suggerimenti, l’affiancamento,il tutoring e il mentoring, la rotazione delle mansioni, le carriere in diagonale ecc., in associazione con po-litiche di valutazione del merito e di promozione di attività di diretto coinvolgimento dei dipendenti. Peruna trattazione generale delle pratiche di lavoro ad alta performance si vedano European Commission,1997, Partnership for a new organization of work. Green Paper, ‘Bulletin of the European Union - Sup-plement’, no. 4, e Ashton D.N., Sung J., 2002, “Supporting Workplace Learning for High Performance Work-ing”, ILO, Geneva; per una rassegna degli studi sull’argomento, Tamkin, P., 2004, High Performance WorkPractices, Institute for Employment Studies, Brighton.

5,5

23,9

32,9

48,8

82,8

39

54,3

6,7

Circoli di qualità

Valutazione con colloquio

Incontri di lavoro

Lavoro di gruppo

Suggerimenti

Tradizionale

Medi

HPWO

grafico 6cLassificazione

dei dipendentiper indice di hpWo

e per LiveLLi didiffusione

deLLe diverse pratichehpWo (valori %)

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 64

Il grafico evidenzia la netta prevalenza degli ambienti organizzativi di livello intermedioe un’estensione ampia, tale da includere poco meno del 40% dei dipendenti, degli am-bienti organizzativi tradizionali. Emerge anche la diversa diffusione delle pratiche di or-ganizzazione ad alta performance: se gli incontri di lavoro con capacità di accoglienzadi suggerimenti e proposte sono abbastanza frequenti (un terzo dei dipendenti) e il la-voro di gruppo coinvolge quasi la metà dei dipendenti, i circoli di qualità con cittadinisono invece un’esperienza molto circoscritta, che contiene significativamente la diffu-sione degli ambienti ad alta performance. La valutazione con colloquio, infine, riguar-da meno di un quarto dei dipendenti.

I comparti nei quali le aree organizzative ad alta performance assumono un certo rilie-vo sono il personale non docente dell’Università (16%) e le Aziende sanitarie (13%). Ne-gli Enti territoriali sono leggermente al di sotto del valore medio; nella Scuola, negli En-ti pubblici e nelle Amministrazioni centrali sono di estensione trascurabile10. Una nettabipartizione della presenza di ambienti HPWO caratterizza i gruppi professionali: net-tamente più avanzate sono le aree organizzative in cui lavorano amministrativi apicali,infermieri specializzati, medici e infermieri laureati, dirigenti (con una punta del 21%per questi ultimi); mentre risultano frequentemente collocati in contesti organizzativitradizionali gli impiegati amministrativi generici e gli operai e ausiliari.

PROSPETTIVE DI MIGLIORAMENTOE COMPORTAMENTI DA POTENZIAREOAC-PA ha chiesto ai dipendenti intervistati quali ritengono i mutamenti desiderabilinella gestione delle competenze.

Per quanto riguarda le caratteristiche professionali che i dipendenti ritengono impor-tanti, più ancora di una lunga esperienza nel proprio lavoro (73,6%) o di una specificaqualifica professionale ricevuta attraverso la scuola o la formazione (68,2%), le rispostesottolineano l’importanza degli aspetti relazionali (“Avere buone relazioni sociali conle persone nel luogo di lavoro”, 86%, e “Avere buoni rapporti professionali con l’uten-za”, 85%) e motivazionali (“Avere sin dall’inizio una forte motivazione al proprio ruo-lo”, 83%).

OAC-PA affronta inoltre il tema dell’indirizzo da dare alle attività formative anche in mo-do diretto. I risultati registrano una buona propensione dei lavoratori a dare indicazio-ni propositive. Su quali comportamenti organizzativi siano da migliorare si registra unatendenziale convergenza. Si tratta di comportamenti prevalentemente cognitivi: il “mi-glioramento della capacità di usare strumenti e macchinari connessi al lavoro” (17%di risposte), e “usare un PC o altri strumenti computerizzati” (13%). Ma significative

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

6516° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

10 Si noti, peraltro, che la pratica delle tre competenze-chiave tra i dipendenti che operano in ambienti adalta performance risulta molto diffusa: la frequenza con cui i dipendenti in ambienti HPWO praticano lecompetenze-chiave è costantemente maggiore e la loro diffusione è sempre superiore. Nel caso della com-petenza a) (comunicazione e relazioni interpersonali tra colleghi), la diffusione dell’esercizio di questa pra-tica con frequenza quotidiana è quasi tripla rispetto al valore medio. I contesti organizzativi ad alta perfor-mance, in altri termini, sono sostenuti e al tempo stesso diffondono le competenze-chiave, in un rapportodi mutuo rafforzamento.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 65

sono anche le esigenze di apprendere o rafforzare “una conoscenza specialistica”(13%) e di imparare a “rimuovere problemi e disfunzioni” (12%). Nell’area delle rela-zioni interpersonali si segnala l’esigenza di potenziare la capacità di “collaborare conil team di lavoro” (13%), di “praticare il lavoro di gruppo” (11%), e di “implementare lerelazioni interne ed esterne all’amministrazione” (10%). Nell’area dei comportamentidi tipo conoscitivo si segnala il bisogno di potenziare le capacità di “analisi di proble-mi complessi” (15%).

OAC-PA ha inoltre rilevato il punto di vista dei dipendenti sugli interventi ritenuti utili amigliorare la qualità dei servizi e l’efficienza/efficacia del lavoro. Il quadro che ne risul-ta (Tabella 5) indica come priorità dei dipendenti il miglioramento della ‘macchina am-ministrativa’: le prime sette indicazioni riguardano infatti la valorizzazione delle risorseumane e l’innovazione dell’organizzazione del lavoro.

In sintesi, sul ‘che fare’ per incrementare i livelli di efficienza ed efficacia del lavoro e laqualità dei servizi all’utenza la visione dei dipendenti pubblici è incentrata sull’organiz-zazione: sulle risorse umane e sulla loro valorizzazione (più personale e più qualifica-to, criteri di valutazione premianti il merito) e sul contesto organizzativo e procedurale(diffusione dell’innovazione e semplificazione).

4. RACCOMANDAZIONI FINALIDai risultati dello studio emergono infine in modo evidente alcune raccomandazioniper i policy makers impegnati ai vari livelli di responsabilità nell’indirizzo e nella ge-stione delle attività di apprendimento e formazione. Queste sono riassunte nei punti se-guenti.1. Occorre preparare le amministrazioni al prossimo pensionamento di coorti molto

numerose – e alla probabile notevole perdita di esperienza e di specifiche compe-

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

66 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

tabeLLa 5 – indirizzi per incrementare efficienza ed efficacia deL Lavoro e quaLità dei servizi

INDIRIZZI PER INCREMENTARE LIVELLI DI EFFICIENZA ED EFFICACIA % DIPENDENTI

1 Rendere più rigorosi la valutazione e selezione del personale con criteri meritocratici 35,9

2 Incentivare il lavoro per obiettivi e progetti 35,7

3 Dedicare maggiore impegno alla semplificazione delle procedure 33,2

4 Favorire la raccolta di suggerimenti migliorativi da parte dei dipendenti 30,1

5 Aumentare il personale se necessario 28,2

6 Incentivare la diffusione di esperienze innovative già sperimentate con successo 21,1

7 Promuovere assunzioni di personale qualificato 20,9

8 Puntare maggiormente sulla qualità dei servizi e sulla customer satisfaction 16,1

9 Accrescere la presenza dei giovani tra il personale, su base di parità 14,7

10 Ampliare collaborazione con soggetti esterni (assoc. culturali, professionali, stampa, …) 9,1

11 Potenziare forme di scambio/collaborazione con centri amministrativi di paesi esteri 7,7

12 Introdurre la spending review come normale sistema di controllo della spesa 6,3

13 Accelerare i processi di e-government, anche attraverso collaborazioni con l’utenza 5,0

Fonte: DFP, OAC-PA.

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 66

tenze – con una programmazione strategica delle risorse umane e delle competen-ze, a livello sia centrale che decentrato.

2. La formazione dei dipendenti pubblici emerge dall’indagine come un’iniziativa pre-valentemente istituzionale, segnata da un giudizio abbastanza diffuso di insoddisfa-zione e priva di collegamenti con gli altri strumenti di potenziamento delle compe-tenze. Occorre una formazione meno istituzionale, basata su un’offerta più flessi-bile, più trainata dalla domanda e al tempo stesso più integrata con gli obiettivi ela valutazione di performance.

3. Gli indici di qualificazione segnalano livelli piuttosto contenuti per amministrativiapicali, amministrativi, tecnici, infermieri e operai/ausiliari. Si ritiene opportuno po-tenziare, in particolare, la qualificazione degli impiegati amministrativi.

4. Il personale mostra una forte identificazione con l’amministrazione, ma anche unadiffusa sfiducia sulla capacità dell’amministrazione di motivarlo. L’aspetto motiva-zionale è riconosciuto come uno dei maggiori elementi della qualità del lavoro. Digrande importanza è quindi che la formazione manageriale e i modelli organiz-zativi valorizzino fortemente aspetti fondamentali della gestione delle risorse uma-ne che incidono sulla motivazione, come la comunicazione, gli incontri di miglio-ramento, i suggerimenti migliorativi, le opportunità di carriera. Anche i processi divalutazione, se impostati su criteri di trasparenza, comunicazione e merito, e col-legati alla formazione, possono avere effetti motivazionali positivi, soprattutto per ilpersonale più giovane.

5. La notevole diffusione della competenza-chiave relativa alla risoluzione di problemiva valutata positivamente. Tuttavia, risultando associata alla scarsa diffusione dellecompetenze relative alla cura degli altri e all’analisi e programmazione, evidenziaanche elementi di criticità nella qualità del management. Segnali di debolezza dellecompetenze provengono anche dalla scarsa diffusione delle competenze matemati-che e di interazione internazionale. Si raccomanda il potenziamento di queste com-petenze attraverso opportuni percorsi formativi mirati non solo alla conoscenza maalla sua applicazione nello specifico contesto lavorativo del dipendente.

6. La competenza-chiave relazionale “Comunicazione e relazioni professionali tra col-leghi” risulta poco diffusa. Si sottolinea pertanto la necessità di rafforzare questacompetenza, anche favorendo la diffusione di ‘cluster’ di competenze e nuclei tec-nici attraverso il lavoro di gruppo, anche tra le amministrazioni.

7. Un’ampia quota di personale assolve incarichi di responsabilità senza essere inqua-drata in ruoli apicali o di dirigenza. Il risultato propone una riflessione sulla distan-za tra ruoli formali e ruoli sostanziali, nonché sull’utilità di una diffusa reintro-duzione del ruolo funzionariale.

8. Gli impiegati godono di una notevole discrezionalità nel decidere i tempi e lo sfor-zo del proprio lavoro, quali compiti eseguire e in quale sequenza. I compiti previstidalla prestazione lavorativa risultano spesso vari e molteplici, ma al tempo stesso ri-petitivi e poco soggetti al controllo gerarchico. Si tratta di caratteristiche che ri-chiedono interventi di miglioramento della divisione dei compiti e del controllo del-la qualità del lavoro (peraltro segnalati dai dipendenti stessi come comportamentida potenziare o misure di miglioramento organizzativo).

9. Al fine di diffondere e sviluppare le competenze-chiave dei dipendenti, si raccoman-da il potenziamento dei tre principali sistemi di relazioni interpersonali rilevanti perl’apprendimento organizzativo: il sistema delle relazioni informali e orizzontali,quello degli incontri di lavoro organizzati e frequenti e quello del lavoro di gruppo.

Le competenze dei dipendenti pubbLici parte i - capitoLo 2

6716° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 67

10. Lo stato attuale della valutazione di performance risulta di grande debolezza. Ne ap-pare anzitutto carente la diffusione, ma anche la modalità di attuazione, che tende aridurla ad un mero adempimento burocratico anziché identificarla come un vero eproprio “stile di management”. Poiché si tratta di uno dei più importanti strumentidi apprendimento organizzativo, è importante che la valutazione venga sempre ac-compagnata da un colloquio tra il valutatore e il valutato, volto a chiarire le criti-cità riscontrate e a indicare i miglioramenti attesi. È anche fondamentale che lavalutazione svolga un ruolo rilevante nell’accertamento dei fabbisogni formativi.

11. In considerazione del ruolo dell’organizzazione del lavoro ad alta performance(HPWO) come fattore cruciale di miglioramento dei risultati dell’organizzazione co-sì come della motivazione dei dipendenti, si suggerisce la diffusione delle seguentipratiche HPWO: a) circoli di qualità con coinvolgimento di cittadini; b) incontri dilavoro dei dirigenti con i dipendenti una o più volte al mese; c) incoraggiare i di-pendenti a fornire suggerimenti migliorativi a dirigenti e colleghi; d) effettuare pe-riodicamente una valutazione formale attraverso colloquio con il valutatore e col-legamento con la formazione; e) lavorare stabilmente o per parte dell’anno in grup-po, anche a fini di arricchimento delle competenze.

parte i - capitoLo 2 Le competenze dei dipendenti pubbLici

68 16° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2012-2013

055-068 P1 C2 -Tronti:000-000 2p cap 4 Fse 09/06/15 23:54 Pagina 68