Ù er. \8q'1442

DIRITTO AMMINISTRATIVO

a cura di

Franco Gaetano Scoca

Seconda edízione

Chiara CacciavillaniDomenico D'OrsogtnMarina D'OrsognaFabrizio FígorillíElrico FollieríInredana GianiMaria ImmordinoNino PaolantonioAtistíde PoliceFranco Geetano ScocaMario Rosario SpasianoFtancesco VetròAlberto Zito

Indice

pac.

1.

2.).

Premessa

La 2" edizione dell'operaGli Autori

Parte 1

O r gan i zz azi o n e am m i n i str ativ a

Capitolo 1

La pubbfica amministtazione e Ia sua evoluzione

1. L'unificazioneamminisîrativa2. La fisionomia oisinaia della amministrazione pubblica italianal. Evoluzione dei modelli\ ory^nizzrtj,ri4. L'ordinamento regíonale5. Le riforrne de['ultimo decennio dello scorso secolo6. Lo sviluppo delle autonomie e il federalismo7. La fisionomia attuale dell'arnministrazione pubblica8. L'inte$atonearnntnistrativanell'Unioneeuropea9. Sulnodellocostituzionaledell'ammìnistrazionepubblica

Capitolo 2

Le ammìnìstrazioni come opetato Eiuridìci

1. Le amministrazioni come figure soggenive2. Nozione di imputazione giuridica,. L'organo €ome snurnento di imputazione4. Organo e ufficio

)oal)o)oflI

3

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Capitolo 3

Le sttuttu re orqan izzative

1. Il disegno orgadzzativo delle strutture2. La nozione di ufficio,. Rapporto d'ufÉcio. Dovere d'ufficio. Rappono díserùlúo Mu1î"s ed of

a. Uffici nonopersonali e pluripenonali (collegiali)

5. Le vicende del rappono. Il finzionario di fatto6. L'uffrcio del responsabile del procedimento

7. Le fonti e i criteri di oryar,lzzazione8. L'Aministrazione dello Stato: caratted generali

9. Le amminisÍaioni autonome

Capitolo 4

Le relazioni otganizzative

l. Relaeioru organizzatire e fomule orgini?zarive2. La gerarchia3. La direàone4. I coordinamenîo5. Il conaollo6. Delesazione di inzioni ed utilizzazione degli utrici

Capitolo 5

Lo rgan i zzazi one am m i n i st ativa

L ll prcfilo.'irjco dell orgdizzazione arnmirtúaÍva2. L'oryanizz àone

^rnrninistrativanell'architetturacostiruionale3. ll sistema delle pubbliche amministrazioni4. I'oîsmizzazione ministeriale e le fuenzie5. Cermi sull'organizzazìonestaraleperifedca6. Strunue ó r:rrordo irìremc cd òrùne ajj amminisrtazione

6.1. Lr Pre.idrnza delCons;glio dei Minirn6.2. CNEL..oDsiclio diSrdro e Cone dei conri

7. Le Aminisrru ioni indipendenri8. GJi oti pubblici9. Gli e.nti pùbblici economici e l'inpresa pubblica10. I proceso di privati,zazione e le società pubbJiche11. Gli orgarismi di diritto pubblico

12. Soggetti privati esercen i pubbliche funzioni

ll. Gli enti teffitodali e locali11.1. Cenni iùIa legge 14 settembre20ll, n. 148

11.2. La potesîà legislativa delle Regiod e là potestà normativa delle Autonornie locali

11.1. Le faúzioni airministrative desli Enti locali

1J.4. Gli strumenti di raccordo tra i divelsi livelli di governo: Stato Re-

gioni; Regioni Autonomie locali

14. Gli strumenti di raccordo interno: lo sponello unico

Pafte 2

Situazioni giu diche soggettive

Capitolo 1

Nozioni generuli

1. ConsiderazioniinÍodùîtive2. Disrirzioni de e situazioni gjuridiche sogge.nve3. Il potere giuridico4. Situazioni dinamiche e rappolto siùîidico5. L'auîonomiaprivata dell'anministrazione

Capitolo 2

Siluàz ioni giuridrchc'oggctt i\ c dèll àmmnrtràz ionc

1. Precisazioni sul potere giuridico e caratteri essenziali del potere dellapubblica aministrazione

2. Distinzione del potere della pubblica amministrazione in relazione al

3. Potere vincolato e poîerc discretonale purc4. La disciplina del contenuto del potere discrezionaleJ. La discrezionalità tecnica6. L.urononia priv,ra della pubbL.. minrr,.aone

Capitolo 3Le siluà7ioni giutidh he ,oggelri!e de, pr^dli

I Dirinisoeeerdvi deiprirari nei contronù d€ll dminisrrazione2. I probte;; dej d,rirlì c.d. r6isrenri

pac. pac.

112116118

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394)464951

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113t47150'152't56

159161

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l- L'interesselegirrimo:considerazioniiDrroduttive4. L'inîeresse legittimo come situazione giuridica sosgeniva5. L inreres.e ,egirdrno mm. siru,zione giúidi(a sosrd,jale6. L'interesse legitdmo cone sftuatone giuddica risarcibile

Parte 3

Attività ammìnistrativa di diritto pubblico

Capitolo 1

I: attiv ità am mì nistrariv a

1. Verso la cosrruzione di una disciplina speciale detl,aione amminishativa2. L'azione arìmiristrativa tra disciplim privatistica e disciplina pubblicistical. L'atúvità anministraîiva ra autorirà e conseDso. Il valore precenivo del

potere amministmrivo4. Jr8,.. L d ivira consù,uale deil Jmminjsrmzione5. Aniviîà e funzione amministrativa6. Modi e forne della rilwaiza giuridica delÌ'anività amminisrrativa

Capitolo 2

Principi e azione amministrativa

1. I principi geDc.rali del'azione amminisffativtt datl ^lepse

n.24t/t990 .Jl^legge n. 1512005Principio di legaliràPincipi e noÍne non giuridiche ú diba$ito anticoI principi ala ricerca della siuidicitàPrincipi e mutevolezza delle regole non giuridicheI principi generali dell'ordinamento.tegre. I principi di bùona amminisrazione in panicolareUlteriori principi

Capitolo 3I I prccedimento am m i nistrativo

La nozione di procedimoro amminisrrarivoLa disciplina siùridica del procedimento ammiDistrativo2.1- .S?gre. La comperúza legislativa e nomativa in materia procedi

Struttuia e funzione del procedimenb .mminisrrativoL'apenura del procedirnenro e t,iniziariva procedimentdìeL'istrunoia procedimentale e I responsabile del procedirnentoLa-panecip_atone dei pivari al procedimento ammi,isÍarivo nella leggeti.241/1990La comÌrnicazione di awio del procedirnenroL inr€rvsro.e prorcdimenrale e Ie sue prcre,e panecrpatirelsrrunofla procedmenîale c,rrivira di cohuten/a ;i Jmminisrrazionipubbliche diverse da quelÌa procede.nteLa comú,cazione dci moriu osrariu au accogtimdro Jcua israzaLa (onclurion" del pro.edimsro aUmve,,; Jìdozione det pronedi

t63165t67170

175178

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184ll186'

189t92193196199201204209

2t521121A

12. tr silenzio inadempimento

Capitolo 4llaccesso alla documentazione amministrativa

220223226

2302)1

237DA

242241217247249251

1.2.3.

5.6.

Natura giuridica del dùitto di accessoI soggeni attiviI soseetti passiviOggeno del &rino di accessoLimiti al diritro di accessoEsercizio del dnitto di accesso

2.

1.5

6.1.8.

Parte 4Ptowedi m ento amm i n i stt ativo

Capitolo 'l

Nozione, elementi, classificazìone

1.

2272213

2t4

Nozione di prowedinento dminisÍaîivoApprofondinend sutja nozione di prcwedinenruLa srrunùa del prowednenmùù morivi e sujla forna det prowedirnenrorrpologja dei pro!.v€dihenriI prowedmenrj costihriv,I pro\.vedimenti aurorizzarorilprowedirnoti concessoriI prowedimerÌri ablatori

255257259260262263266267270

)ír INDICE )on

pd8.

j243t0jt13)9)4231)345346

Capitolo 2

ll regime dei prowedimenti: I'efficacia

1. Nozioni di teoria generale in rema di efficacia desli alti siuridici2. Lif6cocla deglianr afmini.rrarivi: impcrarivira. esecurivira. eseguibiltiinoppupabilirà

3. L'efficacia nello spazio4. L'efficacia nel tempo5. L'efficaciasoggettiva6. L'efÉcacia ogsetiva7. La sospensione dell'efficacia8. L ese.urorjelà del prosedinenro amminisrrarno

Capitolo 3(invalidità del prowedimento amministÍativo

1. Inquadramentoteodco2. Validirà ed hvalidità in diritto anrminisffativo3. Violazione di legge ed incompetenza4. Jeg,s. Eccesso di poteret. Le ipotesi di nulità6. Vizi che non determinaao t,annu.Iabfità del prowedirnento7. Specie de a invalidirà: successiva. derivata8. kregolarità9. Vizi di nerito e prbcipio di effrcacia

Capitolo 4I ptowedimenti amminisvativi di seconclo gndo

1. Consideratoniinhoduttivez) I prolardinenn di.econdo grado quJi esptir a.z,one det pm.i-

pro .ù buona a mJD in isrraaoneà) 0 problma det rondrm$ro s,tuidico. La di\rin;one rra aîd d, ".'o'.. "a

,ni A ,*';one. îra atti r,lesiro elininarorio ed a,ri ,d esi,o consewdivo

4 Pîowedimod ad 6ito eliminarorio e rùrela del legitimo àffrda,

e) Prowedimenri di secondo srado e omessa comuDicazione di av-vio del relÈtivo procedimento (an.21 o.r'er, comma 2, tesse n.\5/2005)

, Procedimento di risane e isrmza dell'intoessato

2. I pmwedinenti ad esito eliminatorio. L'nnullamento d'ufficio2.1. SeE e.Latevoc

]. I prowedimoti ad esito conservativo: promga ed ani ad effeno samnte3.1. Segae. La convalida e la rettificaj.2. Sezae.L" î^útrc"J.3. Selae. Coníeîma e

^tto meîamente confermativo

1.4. Ses"e. La coDversione3.5. Segue. La flfoîma

Parte 5

Conlerenza di sewizi

Capitolo 1

La confercnza di servizi: natura giuriclica

r. La conferenza di servizi: senesi della figura2. L'evoluione della disciplha siuridicaL Natua giuridica e hnzione delf isrituto4. Conftrenze procedimenrali e conferenze operazionali

4.r. Conferenza di seffizi e panecipazione dei privati5. La c.d. conferenza s,ll'Àî,hz,6. La conferenza di seNizi prelininare

Capitolo 2

La conferenza di servizi: il Íunzionanento

L La disciplina del laro,i dela (onlereua di servi,i1.1. La confeîenza di servizi telematica

2. Soggeîti legittimari a partecipare alla con{erenza di seffi,i: i presuppostidella panaipazione regolare

L Modalità altemative di acqùisizione desli assensi e disciplina dell'assenza4. I meccarismi di superamento delle ragioni del dissenso5. I meccènisrni di supermenro dei dissensi <qualificari,

27i

27621827828j2U281246

288290293295299306ll03rt312

349)54158)63j66J68)69

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327322

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XV

476478,180

1421l8t

48848949219249549619949950t50250.t

Parte 6Fattispecie diverse dai prcwedimentí

Capitolo 1

Cli accordi

1. L'esecuione degli accordi4.1. La disciplina deJ recesso del'amministrazione1.2. L'inadffipimento dell'amministrazione4.J. La patologia del rapporîo

5. La tutela del reto

Capitolo 2

I contratti della pubblica amminjstrazione

Accordo amminisrrarivo ed esercizio de[a funzione pubbticaTipologic ed arnbito oppliLarjvo desti accordiLa lorm,/ione desli a, corò e iJ wcoto di -non negoziabilirà dcU irre

pac.

8.1. Segre. Annullamenro degli ani della procedua, e in panicolare delI'aggiudicaàore, soni del contratto e giudice competente 446L Responsabilità della pubblica amrninistrazione e profiIi di rureta siurisdiaonale 4Jo

Capitolo 3

Compottamenti non prcwedimentali ptoduttivi dì eîfetti gíuridici1.2.1

106,{10

1.

2.

454458462165

466468469

387J90

J93397J9740110240J

2.3.

t.6.

t.8.

9.

138413

3.

L

5

6.

7.

8

Dtuittolrivaro e diritro pubblico nell'attività conÚattuale delle pubbliche

I riuadio nomativo di riferinoto2. l. Jrs,p IJ codi. " der, ontran i di appalo e di,on.esi.ne dr ta\ori,

seî!1zL e tofflture2.2. srcR. Là de.ùtuion( desli €mbiri narenaji di peninenza r.araje e

regionale nda giui,pr udenza deUa Cone co"rnuaonale2 r ie.11Í. Ll sreli $ssenivd dr apptir,,ione. Le mrririsrrazjonr ae-

srudr( /rncj. cLi orpanismi dj drirro pubbùco. Rinvio2.a. telu.p Ld e\ú/à del vatore ai tur dela determin.]z,one drUa di

s ipùn/ appù. abih alJe ta i\pecie conrrrflu€liL! lomzime del conrtuno " Ie tasl dej procedinen,o ad eyidenza pù6buca. Delibemzionc a conrranare. prcgerro di conrraîro e bmclo di;daLa sceJra deJ coDrruenre nelja normarira di Loorabih, e nel codi; d-Lontratri. ProLedure €pefi e, procedure rìstrene1.1. Seg,e. Ls panec;pazjone alla sùa1.2. J..sa". n Girerio di assjùdj.a;one4.3. Ses"e. L'

':ssttdic^zioneTiarr'Evaprndra proccdur< n"eoziare e diJoso compe,r \oLentral dj rommi,renzd. àc.ordi quadro,nremi din.tmi.i di d(qui\izrone e pqed hnaz.troSúpuJa;one. approvuione. .onrrcUo ed ereozione det coormro. It recessodella pubblica mministrazioneI regifne giuridico degli ani minisrativi di evidenza pubbf ca

114

116

4t9

120

421

425424129431133

435

1. La segnalazione cerrificata di inizio a$ivirà. I precederti 'lormarivi eI'evoluzione dell'istituto

2. I regine siùidico della segnalazione cenificata di inizio aniviràl. Natura eturidica del c.d. effetto abilitativo deÌta s.c.i.a.4. tr silento assenso:proÈli generali5. [ ,iJs,io a:.enrc neUa legge generàie sul pro. edim€r,ro anFìnr,rrdrtro.

Evoluzione dell isdruto6. Regime giuridico del silenio assenso7. La procedura di forinazione det silenzio assenso

Pafte 7

Poteri pubblici ecl economia

Capitolo 1

Le funzioni di regolazione del mercato

1. Ordine economico e funzione amrninistrativa. Neùtralirà e confoÍnati-vità del precetto siùridicoOrdine econonico e pluralisrno dei vatoriSula disciplha . o.r ir u/ional e dcj -aDDonj cco"omiciMode i diorsùizzazione del maoìóSui principi comunitariEvoluzione delle forme di intervento sratale netl'economia6.1 Jega". La ds"iplina con ren ura nelJa leege tl se mbre2utr. n r18La tú7'one rammini\uanvat di reeolazione der mcrrrr iLe garanzie pLrbbliche e private nel mercato dei serwizi di pubblica utilità8.1. I sertore dell'enersia eteîúica8.2. Il setrore dei rrasporri8.1. D setrore delle telecomuicazioniTutela della concorrenza e visildza dei mercari9.1. La turela ddla concorenza9.2. Il credito e il risparrnio9..1. I rDer.ati fiDmziàri9.:1. I mercato delle assiarazioni

.:i

XVI

8. La dirigenza pubblica

Capitolo 2Le rìsorse finanziaie

Capitolo 2

I servizi pubblici

r. Il servizio pubblico: le ditricoltà di una definizione2. Ses"e. La concezione c.d. so&qettivaì. Jps,c. ú r€rvi,io pubbli.o ir senso oggetiro1. îesae. Cenni sulJa nolone di.eruizio pubblJ.o Iocales. Prino pi < ostirrzional in mareria di seryjzj pu bblici6. I servi, pubbli. i nel ordina,nenro com!,rJ,ario7. Le forme di gesrione: orjsini dela clasilìcazion€8. {psze. L Noluz;ùe del mode[o e td discipba arru]|ee . ti soderi tfi haas?10. Le società miste e relative modaliîà di affidarnento del senizio11. La disciplina-amrale dopo il re{erendum abrogativo del siugno 201112. I contra$o di seÌvizio e iÌ contlaÚo di utenza

Parte IRrsorse

Capitolo -l

Le risorse umane

La gú€sjdei rapporri c[ ',rDiero

Dubbti.o

l'únpieeo pubblico.om(

'"pp"no d;,Jn,no Cu"Je

"p". i,l.

L nprco /Ie drpendenr di mninisrrazroni pubbtlche come rapponodidirino pubblìcoL'imlieeo rubbìico nella Cosritúione e nelta successiva evoluzioDe tegi-

res,p. u Í,omo al di.ino comune ed i margini dela spe. ialìra alla tucedeile rccenri rfomeLa ronLratraiom collerur a e i suoi a,roni I.ARAÀ eJ r ,inda.,, ir-ebxcende e i conrendi del rappono di laroro con te amminiqrrd/ioni

La struttura deÌ bilancio statale

I principi del bilanciof cido di bilanciol- esecuzione del bilancio: le procedure dienrmra e dl rpesa

tualisi e valutazione della sPesa

Capitolo 3

I controlli di eflicienza

t . L'evoluzione del sistema dei controlli arnministrativi verso I'efiicienza

2. I controlli intemi: il sistema genetale

a) f contro o di regotarità ammiristrativa e contabile

b) Í mntîolo di sestiofle, I T-a atDvità di valura,ione e conrrollo

"rraregìco;. ie criricira del 'i'rema dei conrrolli di efÉcienza e la affermazione del si

stema dr misurazione, valutazione e trasparenza ddla petfomance

4. I cido di sestione del a perfonance

Parte 9Regime dei beni

Capitolo 1

I beni di ptoprietà pubblica

1 Nozioni eener.ùi2. La disiplina del codice civile. I beni demanialiL Seg,e. I beni patriinoniali4. tho de, beni oubblici5. t dirini demaniaÙ ru b€nt airrui e sLi u"i (ivin6. È;J;;;;; d.ll; .*egoria dei bÀi p,bbLci per ef{etto dei processi di

nrivxizzrzione {formale e sosranziale)

? i;,,,;l; ';,"i",--ionc dienn pubbLci propneran di beni pubblicì in

soiietà per azioni e le conseeuenze sùl regime siuridico dej beni

8. Segze. i'istiruzione di appositi organisni societaîi ai quali vengono con-

feriti beni oubblicis. ì ,-'^i.É,,i.". +l (onceno di F" a desrrnrzione pubblica e I :mpta

mento dei margini di comnerciabilità dei beni pubblici10. Il c.d. federalismo demaniale

50650851251651852252J5275305J15)55i8

5U588589594597

600604605606609

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j.4.5.6.7.

541548

549

551

555561

577542

565570

l2.).

5.

6.7.

l2.

621622627610a,l0

632

644614

Le fontiI bildcio de[o Stai6

x\Tn

Capirolo 4

ÌNDICÈ

pdc.

701704706

712

72r721

1.

2.).4.5.

6.7.8.9.10.

Capitolo 2I beni swetti a vincolo

I La rpolog leivinmli ala proprierà pri\/ra secondo il dinto po.i,i\o2.

-Vinco[ irdennizza bili e non,. vrncoji direrù ed i,chrefti

I 1,"#o;';T:'**t a tu,uro esproprio: evorùzione norma,ivr e eiuri5. .tcsrc. La disciptina vigente. La misura di salvasuardia

Capitolo 3Beni cultunli, beni paesaggistici e tutela de ,ambíente

e. Il decreto di espropriaziore e la retrocessione

10. L occupa;one d úsenza preordinata aI espropriaàone

11. La quanrificazone dell indennira diesprop.ia;one12. I rimedi previsti a fronte del fatto illecito denominato espropriazione in

Parte 10Responsabilità

capitolo 1

La responsahihtà della pubblica amministrazione

1. DaIa irnmunità a a responsabilità della pubblica amministrazione2. La reponsabiJità dei frrnzionari e dei dipenda,ti pubblici rell'art.28 Cosl,. La responsabilità dele pubbliche amrniristrazioni per i danni cagionàîi

dall'illeginirno eserciào (o non sercizio) del potere. In particolare la respomabilità per i danni da lesione delf intersse hgntirno

4. L'evoluzionesiurisprudenziale5. Pmfili processualió. Colpa della pubblica anninistrazione ed onere della prova7. La natura deJJa rspon,abilira delh pubblì.a mnini,rBzinle

Capitolo 2

La responsabìlitèt dei funzìonari e dei (lirigenti

1. Inquadramento della materia2. La diriplind dela rcsponsabiJira mmirirrraùva3. Il c.d. condono erariale4. La responsabilità dirigenziale

Parte 11

Fontí del diritto amministativo

Capitolo 1

Le fonti

1. Le fonti del dirifio amministrativoi asperti eenerali2. I rapponi tra le fonri

648650651

652656

iai:T:.îrtil..,*are dara regse n. r08e.reìq r Lu. n..1e0.rqee

ln'#ffi+-l'.1Sffi za pu bb,ca e pn, ar a

ff ,1,:il11i;5ti;T.::,ì*#.1?0.,.,"". . ..nsen rzone e,orme

_Circolazione dei beni cuirurdtiraesasgio ed arnbjenrét beri presagsisricir aùronzzrione paesaspisricr

,:j:t,j,îii,il,o;T::.'l-:sema cos i,u/ioDdie der dpano di compe.

658659660661

662662661665666

661

726731

7J5142716

719'151

754756t.

2.J.4.

5.6.7.8.

slotì,r:;:sicmúcari del temine espropdazione. Le espropriazioni in sen,

ll$:;,t"+;"':',f:;'l,l*riJzonecdindJre,,r'

ff""?.'*î1,iT:*: f"ApropriazioDe d'lpova con p owedimenro

!, cesuone voJomaria

iruffi il:,jr;;#it". jfl :...,. *"-o*,,"".u qnernnazione del.ndenni,; ;rowi"orj, di epropn"roDe

669673675

6176816866n696 16t

765

)o(ÌNDÌCÈ

3.4.

5.6.

7.

La CostiruzioneLe fonri primarie4.1. Je2re. te fonti dell.Unione eurooeaLc ronú secondarie i reAolameDd.r.iúe ronh seconderié6.1. J€sre. t tesd udci

f;;i* m,r;1T::nduciòrri ale fontj dei diritio amministradvo.

p4e,.

767769769770773774

775