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STUDIO DI FATTIBILITA’ PER LA GESTIONE IN FORMA ASSOCIATA DELLA POLIZIA LOCALE MEDIANTE UN'UNIONE, COSTITUITA DAI COMUNI DI GABICCE MARE, GRADARA, MOMBAROCCIO E PESARO

Avv. Gianni L. M. Galdenzi

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INDICE

PREMESSA

1. LE PRINCIPALI FONTI NORMATIVE DI RIFERIMENTO

1.1. Il limite demografico minimo

2. LA COLLOCAZIONE DELL’ UNIONE DEI COMUNI NELL’AMBITO

DELL’ORDINAMEMTO DEGLI ENTI LOCALI E SUA NATURA GIURIDICA

2.1. Modalità di conferimento delle funzioni

2.2. Modalità di conferimento del personale

3. CONTRIBUTI ALLE UNIONI

3.1. Contributi statali

3.1.1. Contributo in base alla popolazione

3.1.2. Contributo in base al numero dei Comuni

3.1.3. Contributo in base ai servizi gestiti in forma associata

3.2. Contributi regionali

4. PRINCIPALI QUESTIONI DA AFFRONTARE E SOLUZIONI PROSPETTATE

PER SUPERARE LE POSSIBILI CRITICITA’

4.1. Il personale

4.2. Le esigenze di sintesi

4.3. Le crescenti aspettative dei cittadini ed istituzioni

4.4. La ripartizione dei costi

4.5. La natura dell'ente

4.6. La ripartizione dei proventi

4.7. Gli Uffici Legali

4.8. Le funzioni esercitate da ciascun ente

4.9. Le Convenzioni in essere con altri enti

5. IPOTESI ORGANIZZATIVA

5.1. Premessa

5.1.1. Il Comando Generale

5.1.2. Il Distaccamento

5.1.3. Il Presidio

5.2. Le funzioni trasferite

5.3. Sistema Direzionale

5.4. Risorse Umane

5.4.1. Premessa

5.4.2. Ipotesi di allocazione delle risorse umane

5.5. Risorse tecnologiche e strumentali

5.6. Sviluppo temporale del progetto

5.6.1. Adempimenti di natura politico amministrativa

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5.6.2. Adempimenti di natura tecnica

5.6.2.1. Stesura ed approvazione del Regolamento del Corpo

5.6.2.2. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento

radio ed informatico di tutti i presidi territoriali

5.6.2.3. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento

radio ed informatico di tutti i presidi territoriali

5.6.2.4. Omogeneizzazione di tutte le procedure e della modulistica

5.6.2.5. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da

parte dei singoli enti delle risorse umane

5.6.2.6. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da

parte dei singoli enti delle risorse strumentali

5.6.2.7. Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e

dei contratti per la consultazione delle diverse banche dati

6. CONCLUSIONI

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PREMESSA

L’obiettivo perseguito dall'amministrazione comunale di Pesaro e dalle altre

amministrazioni coinvolte nella realizzazione dello studio di fattibilità e nella successiva istituzione

del nuovo ente locale è quello di aumentare il grado di efficienza, efficacia ed economicità dei

servizi attraverso la loro razionalizzazione; è un tema estremamente sfidante, sia sotto il profilo

dell'ottimizzazione dei livelli di qualità erogata che sotto il profilo dell'economicità dei servizi.

Per quanto concerne le attività a carattere non imprenditoriale, sin dalla legge 142/1990

si è assistito ad un proliferare di interventi legislativi volti alla individuazione ed alla ricerca di

nuovi modelli organizzativi e gestionali per l’erogazione dei predetti servizi.

Infatti, l’assunzione di un servizio pubblico da parte di un singolo comune, soprattutto

se di piccole dimensioni, non sempre costituisce la soluzione più efficiente ed economica per il

soddisfacimento degli interessi della comunità territoriale, e ciò risulta ancora più vero quando si

parla della polizia municipale, la quale per rispondere alle aspettative della collettività, necessita di

un incisivo impiego di mezzi, strumenti e risorse umane, tecnologicamente adeguati ed altamente

professionali.

La valorizzazione del servizio di polizia locale, (che ha anche rilevanza in fatto di

economia ed efficienza) è possibile solo attraverso il raggiungimento di dimensioni territoriali e

demografiche tali da permettere la costituzione di un corpo con una adeguata dotazione di mezzi e

strumenti. La soluzione era già stata indicata dal legislatore nella legge quadro n. 65/1986,

sull’ordinamento della polizia municipale (articoli 1, 4 e 6), attraverso la gestione del servizio nelle

forme associative fra comuni.

Questa esigenza è ancora più avvertita oggi ove le risorse a disposizione degli enti

pubblici sono sempre più scarse. Per questi motivi il legislatore, nell'ambito degli interventi volti ad

assicurare la stabilizzazione finanziaria e il risanamento dei conti pubblici ha voluto introdurre

degli obblighi di gestione in forma associata delle funzioni fondamentale (quelle previste dal

comma 27 dell'art. 14 del D.L. 78/2010) a carico dei Comuni con popolazione inferiori ai 5.000

abitanti (3000 se appartenenti o appartenuti a Comunità Montane).

Entro il 31 dicembre p.v. tutte le predette funzioni (salvo ulteriori proroghe) debbono

essere svolte mediante Convenzione ovvero Unione dei Comuni. Nello stesso tempo, si è voluto

promuovere questo processo aggregativo concedendo contributi sostanziali e agevolazioni

normative a favore delle Unioni e dei nuovi Comuni nati a seguito di fusione. Per le Unioni in

particolare sono previste:

a) esenzione dal Patto di stabilità senza limitazioni temporali per le risorse proprie –

circolare MEF n.6/2014 - (sono di converso soggetti al patto i trasferimenti che i Comuni erogano

all’Unione) ;

b) possibilità di avvicendamento del personale cessato mediante il turn over (“gli Enti

possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a

tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno”- art. 1 comma 562 L.

296/2006 Legge di stabilità anno 2007).

Il percorso seguito nel redigere il presente studio di fattibilità è stato complesso ed

articolato.

Si è partiti dai tavoli politico/tecnici nei quali sono emersi:

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gli obbiettivi delle amministrazioni;

l'analisi delle principali fonti normative e delle questioni giuridiche più controverse;

l'esame a livello embrionale e generale delle potenzialità e criticità dell'Unione dei

Comuni anche in comparazione con altre forme di gestione associata (es. Convenzione).

Particolarmente utile, inoltre, si è rilevata la scheda tecnica compilata dai Comuni,

(allegato 1) grazie alla quale è stato possibile acquisire una notevole mole di dati, indicatori

indispensabili per conoscere le varie realtà territoriali e per corroborare le conclusioni alle quali si è

giunti.

Lo studio si articola in 6 capitoli autonomi ma coordinati tra loro, suddivisi al loro

interno in paragrafi e sottoparagrafi.

Nel primo sono elencate le principali fonti di cognizione; alcune di esse sono indicate

solo con gli estremi normativi, altre, invece, presentano anche il contenuto per esteso o per estratto.

Nel secondo vi è un’ampia dissertazione sull’istituto giuridico dell’Unione ed in

particolare si analizza la collocazione del predetto ente locale nell'ambito del vigente ordinamento e

si affrontano alcune questioni inerenti la natura giuridica.

Nel terzo capitolo si esamina esclusivamente il tema dei contributi statali e regionali a

favore delle Unioni dei comuni; si espongono i criteri di assegnazione suddivisi per ente erogatore.

Tutti e tre hanno una connotazione generalista e possono essere utili a prescindere dalla

funzione che si intenda conferire e sono propedeutici all’analisi delle singole funzioni oggetto di

uno studio di fattibilità.

Nel quarto capitolo si affrontano direttamente le problematiche e le opportunità

conseguenti all’esercizio in forma associata della Polizia Locale mediante un'Unione costituita dai

comuni di Gabicce Mare, Gradara, Mombaroccio e Pesaro.

Il metodo seguito è quello di esporre ed affrontare individualmente le varie criticità da

affrontare ed al contempo di indicare anche le soluzioni per neutralizzarle e superarle.

Con il quinto capitolo si entra nel cuore del tema: viene esplicitata la proposta

organizzativa, in particolare l’articolazione del Corpo Unico in relazione a tutti i compiti

assegnategli ed alla presenza nel territorio.

Il sesto, infine rappresenta la logica e cronologica conclusione del percorso affrontato

nei capitoli precedenti.

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1. LE PRINCIPALI FONTI NORMATIVE DI RIFERIMENTO

Legge n. 65/1986 (legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale),

Legge Regionale n.1/2014 (disciplina in materia di ordinamento della polizia locale) ed in

particolare:

Art. 5 c. 4 L.R. 1/2014

4. Nel caso di gestione associata mediante trasferimento di funzioni all’Unione di Comuni

le attribuzioni assegnate dalla presente legge ai Comuni e al Sindaco, ad esclusione di

quelle previste dall’articolo 54 del d.lgs. 267/2000, sono esercitate rispettivamente

dall’Unione e dal Presidente dell’Unione con le modalità previste dallo statuto dell’ente

associativo.

Il programma di riordino territoriale, di cui all'art.22 della L.R.18/2008 , modificato

dall'art.2, L.R. 44/2012 adottato dalla Giunta regionale, con propria deliberazione n. 773 del

30 giugno 2014

Art. 14, commi 26 e seguenti, decreto-legge 78/2010, convertito in legge 122/2010

(Disciplina dell'esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali comunali);

Art. 19, decreto-legge 95/2012, convertito in legge 135/2012 (Modifiche al decreto-legge

78/2010 convertito in legge 122/2010);

Art.16 del decreto-legge 138/2011 convertito in legge 148/2011;

Art. 1, comma 107, legge 56/2014 (Limiti demografici minimi delle forme associative fra

Comuni);

Art. 2, comma 28, legge 244/2007 (Divieto di adesione a più forme associative fra comuni),

integrato dall'art.1, comma 130 bis, della legge 56/2014;

Art. 10, comma 2 ter, decreto-legge 35/2013, convertito in legge 64/2013 (Disposizioni in

materia di gestione associata del servizio di riscossione delle entrate comunali);

Art. 1, comma 305, legge n.228/2012 (Esercizio associato obbligatorio delle funzioni

comunali in materia statistica);

Art. 33, comma 3 bis del d.Lgs 163/2006 (Esercizio associato dei procedimenti contrattuali

da parte dei Comuni)

Art. 1, comma 730, legge 147/2013 (Incentivi per le Unioni di Comuni);

Art. 1 comma 1 della legge 15.03.1997 n.59 ed in particolare:

. 1. Il Governo è delegato ad emanare, entro il 31 marzo 1998, uno o più decreti legislativi volti a

conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione,

funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi contenuti nella

presente legge. Ai fini della presente legge, per «conferimento» si intende trasferimento, delega o

attribuzione di funzioni e compiti e per «enti locali» si intendono le province, i comuni, le comunità

montane e gli altri enti locali

Art. 32 del D. Lgs. n. 267/2000

L. 56/2014 dal comma 104 al comma 114 dell'art. 1 (disposizioni sulle città metropolitane,

sulle province, sulle unioni e sulle fusioni dei comuni) ed in particolare art. 1 cc. 4 - 114

4. Le unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o piu' comuni per l'esercizio

associato di funzioni o servizi di loro competenza; le unioni e le fusioni di comuni sono

disciplinate dai commi da 104 a 141.

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114. In caso di trasferimento di personale dal comune all'unione di comuni, le risorse gia'

quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal comune

a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico

fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione.

L’art.1 comma 562 legge n. 296/2006 (legge di stabilità 2007) in materia di assunzioni del

personale per le Unioni dei Comuni.

D.L. 112/2008 (art. 77 e 77-bis); D.L. 138/2011(art. 30-31-32 così come modificati dalla

L.147/2013). Contengono le disposizioni relative al rispetto del Patto di stabilità per i

Comuni e le Unioni.

Circolare MEF n. 6 del 18 febbraio 2014. Circolare esplicativa sulle norme relative al Patto

di stabilità

1.1. Il limite demografico minimo

Il limite demografico minimo delle unioni e delle convenzioni, ovvero la popolazione minima che

l’insieme dei Comuni obbligati ad associarsi deve raggiungere, è fissato in 10.000 abitanti nelle

zone non montane (art.14, comma 31, decreto-legge 78/2010, convertito in legge 122/2010) ovvero

in 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane, fermo restando

che, in tal caso, le unioni devono essere formate da almeno tre comuni, e salvi il diverso limite

demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla

regione. Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite.

La Giunta regionale, con L.R. 23/2014, ha previsto, in deroga alla normativa statale, il limite

demografico minimo di 5.000 abitanti per le Unioni e per le convenzioni, fermo restando quanto

previsto nella citata normativa statale per i Comuni appartenenti o appartenuti alle Comunità

montane.

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2. LA COLLOCAZIONE DELL’UNIONE DEI COMUNI NEL VIGENTE ORDINAMENTO

DEGLI ENTI LOCALI E SUA NATURA GIURIDICA

2.1. Modalità di conferimento delle funzioni

L'art. 1 comma 1 della legge 15.03.1997 n.59, “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e

compiti alle regioni ed enti locali”, reca la definizione di conferimento quale: trasferimento, delega

o attribuzione di funzioni e compiti agli enti locali (anche l’Unione è un ente locale). Inoltre nella

medesima legge (art. 4 comma 3 lett. g), nell’ambito del processo di conferimento delle funzioni

amministrative dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, trova definizione il principio di

adeguatezza quale: ”'idoneità organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire, anche in

forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni”. Il trasferimento delle funzioni è uno degli

strumenti attraverso il quale si attua il principio di sussidiarietà e gli enti locali vi provvedono

secondo il criterio di adeguatezza. Tuttavia lo statuto (e quindi i comuni aderenti) potrebbe

benissimo prevedere che la delega sia lo strumento più adeguato per alcune funzioni o addirittura

che gli enti consociati continuino a gestire in proprio le loro funzioni avvalendosi degli uffici o

degli organi dell'Unione.

Pensare che il legislatore abbia usato impropriamente il termine "conferire" quale sinonimo di

"trasferire" è fuorviante e completamente estraneo ai canoni ermeneutici tradizionali. Non si tratta

di una espressione nuova ma di un termine che in più occasioni il legislatore ha usato con significati

specifici, (non ultimo per importanza l'art. 118 comma 2 dove si afferma che “i Comuni ….sono

titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale... e

nessuno dubita che nel significato di conferire vi sia anche quello di delegare).

Se il legislatore non avesse voluto consentire la delega di funzioni da parte dei comuni all'Unione lo

avrebbe espressamente detto (in base al vecchio brocardo: ….. ubi lex voluti dixit ….. ubi lex noluit

tacuit ...).

Un'ulteriore argomento a favore della tesi qui sostenuta è dato dalla costituzionalizzazione (art.

118 C. 1) del principio di adeguatezza, pure richiamato nella legge "Bassanini" n. 59/1997 (art. 4

comma 3 lett. g), in base al quale l'amministrazione "ricevente" (nell'ambito del processo di

decentramento delle funzioni amministrative dello Stato alle Regioni ed agli enti locali) deve

essere idonea a "garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni".

E' rimessa ai singoli enti locali dunque, l'autonomia decisionale in merito all'individuazione delle

modalità più "adeguate" per la gestione in forma associata delle proprie funzioni; l'autonomia degli

enti locali ed in particolare dei comuni, è infatti anch'essa riconosciuta dalla Costituzione (art.114);

la scelta di decidere, mediante lo statuto dell'ente associativo, le modalità di conferimento delle

funzioni è una piena esplicazione di questa autonomia.

A sostegno di quanto sopra asserito si può citare la sentenza della Cassazione Sez. Unite 16 giugno

2005 n. 12868. Essa, nell'affrontare in via principale la tematica relativa alle modalità di

costituzione in giudizio degli enti locali, incidentalmente analizza i rapporti tra statuto e legge ed in

particolare la collocazione del primo nella gerarchia delle fonti. L'art. 1 della legge n. 265 del 1999,

riprodotto nell'art. 1, comma 3, del d.l.vo n. 267 del 2000 (T.U.E.L.), finisce per prevedere come

limiti inderogabili all’autonomia statutaria dei Comune e delle Province soltanto i principi

espressamente enunciati come tali nella legislazione in materia di ordinamento degli enti locali (così

affidando allo stesso legislatore e sottraendo all’interprete l’individuazione dei principi segnati da

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inderogabilità) con evidente esclusione delle disposizioni di dettaglio: ne risulta delineato un ambito

giuridico generale all’interno del quale gli statuti possono liberamente esprimere e promuovere

l’autonomia degli enti e realizzare un assetto corrispondente alle peculiarità del contesto sociale ed

economico di riferimento. Mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile

all’attività statutaria, nella nuova disciplina prevista dal T.U.E.L. lo statuto può derogare alle

disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili: esso è vincolato unicamente al

rispetto di questi ultimi principi, tanto da potersi ora delineare il rapporto tra legge e statuto non

tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza -

ovvero di gerarchia limitatamente ai principi - e da consentire di qualificare lo statuto stesso non più

come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell'autonomia locale ai principi

inderogabili fissati dalla legge. Nel nuovo quadro costituzionale risultante a seguito della modifica

del Titolo V della Costituzione, lo statuto del Comune o della Provincia si configura come atto

formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche

specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di preminenza rispetto alle

fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le

norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed a porre i criteri generali per il suo

funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare

E' evidente che una scelta ha ripercussioni poi sulle concrete modalità di esercizio delle funzioni da

parte dell'Unione. Solo nel caso di conferimento mediante trasferimento della funzione i Comuni

associati si spoglierebbero integralmente della titolarità della funzione; in questo caso l'Unione

sarebbe un ente locale che gestisce in proprio le funzioni ad esso attribuite.

Qualora di converso si decidesse di adottare lo strumento della delega, in tal caso la titolarità della

funzione rimarrebbe in carico ai Comuni e, pertanto, l'Unione diventerebbe uno strumento di

gestione (associata) di funzioni comunali.

Nell'atto di delega i Comuni potrebbero decidere di mantenere (oltre naturalmente la titolarità delle

funzioni) tutte le competenze in materia di pianificazione e normazione.

Le conseguenze pratiche nell’ipotesi si dovesse scegliere l’una o l’altra opzione sono evidenti: nel

caso di trasferimento di funzioni l’Unione adotterebbe per es. un unico piano urbanistico, un unico

regolamento del commercio, di polizia rurale e urbana ecc. valevole su tutto il territorio, di converso

con la delega l'Unione gestirebbe tanti regolamenti comunali (con valenza territoriale limitata al

Comune che lo ha adottato) quanti sono i Comuni aderenti al sodalizio.

Non solo, lo stesso Consiglio dell'Unione, o la Giunta per la disciplina normativa ad essa riservata e

cioè l'organizzazione della struttura burocratica, sarebbe competente ad adottare gli atti solo nella

prima ipotesi.

Lo statuto, quale strumento di piena esplicazione dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta ai

Comuni, deve disciplinare le modalità di conferimento delle funzioni adeguandole alle esigenze dei

singoli, prevedendo contemporaneamente il trasferimento di alcune funzioni e la delega di altre,

adattandole alle esigenze dei singoli enti consociati.

La redazione dello statuto non deve essere una mera operazione di copia ed incolla mutuandolo

acriticamente da altre realtà, bensì deve rappresentare un'occasione di profonda riflessione sulle

finalità che i singoli enti desiderano perseguire.

Non si dimentichi, infine che in base all'art. 1 c. 1 della legge 56/2014 ed art. 32 c. 1 del D. lgs.

267/2000 l'Unione dei Comuni è uno strumento in mano ai Comuni per la gestione in forma

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associata di funzioni e di servizi e non necessariamente un ente per l'esercizio di funzioni trasferite

(o conferite).

A fugare ogni possibile e residuale dubbio infine, vi è l'art. 5 comma 4 della recente legge regionale

Marche n. 1/2014 ove viene espressamente previsto che: “Nel caso di gestione associata mediante

trasferimento di funzioni all’Unione di Comuni le attribuzioni assegnate dalla presente legge ai

Comuni e al Sindaco, … sono esercitate rispettivamente dall’Unione e dal Presidente dell’Unione

con le modalità previste dallo statuto dell’ente associativo”.

2.2. Modalità di conferimento del personale

Altrettanto interessante e in qualche modo connessa con la tematica sopra affrontata, è la questione

della modalità di conferimento del personale all'Unione da parte dei Comuni consociati; anche in

questo caso l'autonomia degli enti locali, attraverso lo statuto, può esplicarsi nel modo più diverso,

prevedendo un semplice comando del personale, un trasferimento, ovvero soluzioni miste (es.

Comando per i vecchi dipendenti e assunzione da parte dell'Unione per i nuovi).

L'art. 1 c. 114 della legge 56/2014 prevede che “In caso di trasferimento di personale dal comune

all'unione, le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente

anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento

economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione”.

Dalla lettera della norma si possono ricavare i seguenti due principi:

1) l'Unione può svolgere le funzioni conferite anche con personale non trasferito dai comuni e

cioè assunto in proprio dall'ente associativo o comandato dai comuni;

2) solo nel caso di trasferimento di personale si avrebbe un fondo per il trattamento accessorio

del personale dell'Unione.

Non è pertanto corretto sostenere, mutuando sic et simpliciter la disciplina civilistica della cessione

del ramo d'azienda disciplinata dall'art. 2112 c.c., che vi sia un automatico trasferimento del

personale all'Unione a seguito del conferimento del servizio.

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3. CONTRIBUTI ALLE UNIONI DEI COMUNI

3.1. Contributi statali

Con il D.M. 1 settembre 2000, n.318 (integrato e modificato dal D.M. 1 ottobre 2004 n. 289) il

Ministero dell’Interno ha adottato il Regolamento concernente i criteri di riparto e le modalità da

seguire per il calcolo dei contributi statali spettanti alle Unioni di Comuni. Il contributo viene

attribuito sulla base di tre distinti parametri:

popolazione dell’Unione;

numero dei Comuni facenti parte dell’Unione;

numero dei servizi gestiti in forma associata;

I contributi erariali considerati per i calcoli sono quelli dell’anno a cui si riferisce il contributo da

assegnare all’Unione, mentre in caso di costituzione in corso d’anno la quota è determinata in

dodicesimi.

3.1.1. Contributo in base alla popolazione:

a ciascuna unione è assegnato un contributo pari ad una percentuale del valore nazionale medio per

abitante dei contributi assegnati a tutti i Comuni. Il contributo è ascendente per le Unioni fino a

20.000 abitanti ( massimo 9% ) ed è discendente una volta superato il suddetto numero di abitanti

( minimo 3% ). Per determinare il contributo viene definito l’anno a cui si riferisce il contributo da

erogare, viene determinato il totale dei contributi erariali assegnati in quell’anno e sulla base della

popolazione residente nel biennio precedente è calcolato il valore medio nazionale per abitante.

Il contributo è rideterminato ogni dieci anni e comunque a seguito di variazione del numero dei

comuni che costituiscono l’Unione.

3.1.2. Contributo in base al numero dei Comuni:

A ciascuna Unione di comuni, in relazione al numero dei comuni associati, spetta in base alla

popolazione dei comuni interessati, un contributo per abitante pari ad una percentuale del valore

nazionale medio per abitante dei contributi erariali. Le percentuali variano da un minimo del 5% per

le Unioni costituite da 2 comuni ad un massimo del 10% per quelle con oltre 10 enti

3.1.3. Contributo in base ai servizi gestiti in forma associata:

la determinazione del contributo è effettuata sulla base della certificazione dei servizi esercitati in

forma associata, considerando l’ammontare complessivo delle spese correnti ed in conto capitale

impegnate per detti servizi. Il contributo varia in funzione del numero di servizi gestiti in forma

associata. Nel caso di due soli servizio il contributo è pari al 15% delle spese certificate, mentre nel

caso in cui i servizi gestiti siano più di cinque la suddetta percentuale raggiunge il livello massimo

pari al 26%. Il D.M. prevede inoltre che la suddetta percentuale sia incrementata del 5% nel caso in

cui sia gestito in forma associata il servizio anagrafe e stato civile, urbanistica e gestione del

territorio, ufficio tecnico e polizia locale.

Il contributo è rideterminato ogni triennio e comunque a seguito di variazione del numero dei

servizi esercitati in forma associata.

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La sommatoria dei suddetti tre contributi determina la quota di contribuzione attribuita all’Unione.

Detto totale può comunque subire delle maggiorazioni o delle riduzioni; il D.M. infatti prevede un

incremento del 5% del contributo totale, nel caso in cui l’Unione dei Comuni coincida esattamente

con gli ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni individuati ai sensi dell’art. 3, comma

2, del D.Lgs. n. 112/98. Il contributo può invece subire una riduzione nel caso di insufficienza dei

fondi statali stanziati nell’anno a cui si riferisce la spettanza; in tal caso la riduzione avviene

proporzionalmente entro i limiti delle disponibilità finanziarie fissate. La possibilità di arrivare ad

una riduzione del contributo è possibile in quanto ogni anno crescono le Unioni dei Comuni ma è

più probabile al contrario un incremento della quota di spettanza di ciascun ente considerata la

volontà del legislatore di promuovere queste forme di gestione associata. Infatti già a partire

dall'anno in corso vi è stato un incremento delle risorse a favore dei predetti enti locali. (Ai sensi

dell'art. 1 comma 730 della legge 147/2013, “Al fine di incentivare il processo di riordino e

semplificazione degli enti territoriali, una quota del fondo di solidarietà comunale, non inferiore,

per ciascuno degli anni 2014, 2015 e 2016, a 30 milioni di euro, è destinata ad incrementare il

contributo spettante alle unioni di comuni ai sensi dell'articolo 53, comma 10, della legge 23

dicembre 2000, n. 388”).

Una considerazione finale sulla quantificazione dei contributi statali a favore delle Unioni è relativa

al fatto che comunque si tratta di contributi aggiuntivi in quanto, in base all’attuale normativa, il

passaggio della gestione di un servizio dal comune all’Unione, non comporta per il Comune la

perdita dei suoi contributi erariali.

Nel corso degli anni l'ammontare dei predetti contributi ha subito sensibili modificazioni: solo per

citare l'Unione Pian del Bruscolo (realtà a noi vicina) si è passati dagli oltre 200.000,00 euro di

contributi dell'anno 2011 ai 64.000,00 euro del 2013 per poi risalire ai 173.000,00 ca. dell’anno in

corso (ai quali vanno sommati ca. € 42.000,00 per le funzioni dello Stato gestite dall'Unione). Per

l’anno 2014 vi sono Unioni dei comuni che hanno ricevuto oltre 600.000,00 euro di contributi.

3.2. Contributi regionali

La Giunta Regionale con deliberazione n. 773 del 30 giugno 2014, all'interno del Programma di

riordino territoriale (art. 22 L.R. 18/2008) ha individuato gli ambiti ottimali di gestione dei servizi

in forma associata, prevedendo per il nostro territorio la circoscrizione degli otto Comuni già

aderenti all'ATO (Gabicce, Gradara, Pesaro, Mombaroccio, Vallefoglia, Tavullia, Monteciccardo,

Montelabbate)

La legge regionale 9.12.2013 n. 46, recante disposizioni volte a promuovere l'integrazione

territoriale, prevede la concessione di contributi o altri vantaggi patrimoniali a favore dei comuni

che decidono di fondersi ovvero di associarsi (Unioni o Convenzione). I sussidi sono concessi ai

comuni oppure direttamente alle forme di gestione associata .

Con Delibera n. 809 del 07.07.2014 sono stati determinati i criteri e le modalità di concessione dei

predetti benefici; di seguito vengono indicati gli articoli più significativi:

Art. 4. Requisiti di accesso ai benefici previsti dalla L.R. 46/2013. (in questo caso si parla di

accesso diretto delle Unioni ai contributi)

1. Le forme associative di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b), della L.R. 46/2013 (Unioni di

Comuni o convenzioni) accedono ai benefici previsti dalla legge regionale medesima, a condizione

che:

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a) l'ambito territoriale della forma associativa sia ricompreso nella dimensione territoriale ottimale

e omogenea (DTO) di riferimento, individuata nel programma di riordino territoriale di cui

all'articolo 22 della L.R. 18/2008;

b) la forma associativa abbia una popolazione superiore al limite demografico minimo previsto

dalla vigente normativa;

c) sia dimostrata l'effettiva sostituzione degli uffici della forma associativa agli uffici dei Comuni

associati per l'esercizio delle funzioni o dei servizi oggetto del contributo. Le strutture regionali

competenti possono richiedere alle forme associative che intendono accedere ai benefici previsti

dalla L.R. 46/2013 una relazione illustrativa delle modalità organizzative della gestione associata

comprovante la costituzione di uffici unici e la relativa organizzazione mediante personale

trasferito dai Comuni associati.

Art. 5 Criteri per la concessione dei contributi ai Comuni disposta sulla base di indicatori statistici.

(qui si parla di contributi ai comuni)

1. Nel caso che la concessione dei contributi ai Comuni sia disposta sulla base di indicatori

statistici, quali la popolazione e il territorio, l'ammontare complessivo dei contributi è suddiviso in

tre quote:

a) una quota, non superiore al 85%, destinata alla generalità dei Comuni e ripartita tra essi solo

sulla base degli indicatori statistici;

b) una quota, non inferiore al 5%, destinata ai Comuni risultanti da fusione e ripartita secondo i

criteri indicati nei commi 4 e 5 del presente articolo;

c) una quota, non inferiore al 10%, destinata alle forme associative di cui all'articolo 2, comma 1,

lettera b), della L.R. 46/2013 e ripartita secondo i criteri indicati nei commi 6 e 7 del presente

articolo.

… omissis

6. La quota di cui alla lettera c) è ripartita tra le forme associative di cui all'articolo 2, comma 1,

lettera b), della L.R. 46/2013 sulla base del rapporto tra numero dei Comuni associati e numero

complessivo dei Comuni ricompresi nella DTO (dimensione territoriale ottimale ed omogenea) di

appartenenza, prevista dal programma di riordino territoriale, secondo lo schema di seguito

indicato:

Livello di copertura della DTO % della quota di cui alla lett. c) da

ripartire in parti uguali

Fascia 1 numero Comuni associati inferiore al

50% di quelli ricompresi nella DTO

30%

Fascia 2 numero Comuni associati uguale o

maggiore del 50% di quelli

ricompresi nella DTO

70%

Alle disposizioni sopra richiamate bisogna anche dare seguito mediante risorse economiche

adeguate, altrimenti tali provvedimenti costituiscono una mera dichiarazione di intenti; sempre

prendendo ad esempio l'Unione dei Comuni Pian del Bruscolo, negli ultimi due esercizi finanziari

non sono stati concessi contributi regionali.

14

4. PRINCIPALI QUESTIONI DA AFFRONTARE E SOLUZIONI PROSPETTATE PER

SUPERARE LE POSSIBILI CRITICITA’

4.1 Il personale

Qualora si decidesse di trasferire all'Unione, oltre alla funzione, anche le risorse umane, vi

potrebbero essere delle comprensibili resistenze da parte del personale ad accettare la nuova

situazione; ciò è dovuto in parte a motivazioni di natura soggettiva (non è facile recidere il cordone

ombelicale che da tanti anni lega il dipendente all’amministrazione comunale) ed oggettiva (aspetti

logistici ad esempio, relativi ad una nuova organizzazione del proprio lavoro). Per il dipendente,

modificare le proprie abitudini professionali e personali, soprattutto quando sono consolidate da

tanti anni, rappresenta un sacrificio (anche se questi cambiamenti nella realtà concreta non

sussistono).

Ad oggi non sussiste la possibilità di motivare positivamente il personale, anche attraverso il ricorso

ad istituti premianti, a carattere economico ed incentivante, in sede di contrattazione decentrata; per

questo motivo diventa fondamentale che il progetto politico si fondato sull'obbiettivo di migliorare

l'efficienza dei servizi, efficienza da raggiungersi non tanto attraverso una diminuzione dei costi,

soprattutto nel breve periodo, ma piuttosto, attraverso un miglioramento delle prestazioni offerte ai

cittadini ed alla crescita professionale dei propri collaboratori.

Risulterà strategico individuare sin da subito nelle rappresentanze sindacali degli interlocutori

privilegiati, i quali possono offrire un supporto specifico nel percorso propedeutico alla costituzione

del nuovo ente, al fine di individuare le soluzioni necessarie al raggiungimento di standard

quali/quantitativi superiori e soprattutto al fine di evitare disagi effettivi ai lavoratori. E’ evidente

che per ottenere il successo auspicato, il progetto deve essere necessariamente condiviso anche dal

mondo del lavoro. Un mancato coinvolgimento, oltre a rendere molto più arduo il raggiungimento

del risultato presterebbe seriamente il fianco a facili obiezioni basate non tanto sul merito della

decisione quanto sul metodo. Si ritiene che in una prima fase, non sia opportuno trasferire al nuovo

ente, unitamente alla funzione, anche il relativo personale. Per le modificazioni già indicate

nell'introduzione è possibile conferire il personale utilizzando l'istituto del comando; in questo

modo i dipendenti continuano ad essere legati all'ente di appartenenza per quanto concerne il

trattamento giuridico ed economico accessorio (fondo di produttività) ma al tempo stesso a svolgere

la propria prestazione lavorativa per l'Unione, sulla quale naturalmente incombe la corresponsione

del trattamento economico fondamentale. E' evidente che questa situazione dovrà avere una durata

limitata nel tempo, massimo 3 o 5 anni, dopo di che, analogamente a quanto avviene nell'impresa

privata (art. 2112 cc. cessione del ramo d'azienda), il nuovo ente subentrerà definitivamente ai

comuni nei rapporti di lavoro in essere mediante il trasferimento giuridico (non più solo funzionale)

dei dipendenti dai Comuni all'Unione. Anche in questo caso, tuttavia, si ritiene indispensabile

inserire negli statuti, sia dei comuni aderenti che del nuovo ente, una clausola di tutela

occupazionale che stabilisca, in caso di recesso di un singolo Comune o di scioglimento del

sodalizio, l'obbligo di riassorbire il personale conferito, nonché di farsi carico di quello nel

frattempo assunto dall'Unione sulla base dei parametri di suddivisione delle spese; è obbligatorio, in

base a conforme e consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti sul punto, che i singoli enti

aderenti in sede di determinazione del tetto relativo alle spese di personale, considerino, pro-quota,

anche le spese sostenute dal nuovo ente locale a tale titolo ed adeguare di conseguenza le proprie

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valutazioni in merito alla capacità assunzionale.

4.2. Le esigenze di sintesi

Qualora si decidesse di optare per il trasferimento della funzione e non per la delega, aumenta

inevitabilmente la necessità di sintesi tra le esigenze dei vari interlocutori ed i referenti politici. Pur

dipendendo strutturalmente e funzionalmente da un nuovo ente, il Comandante del corpo non può

prescindere dalle indicazioni e dalle direttive del Sindaco o Assessore delegato del territorio ove

opera; in tal caso, per quanto riguarda gli aspetti organizzativi e gestionali egli dovrà fare

riferimento al Presidente, alla Giunta ed agli uffici di vertice, Segretario Generale e Direttore

Generale, se nominato; per ciò che concerne invece gli aspetti operativi, dovrà rapportarsi

necessariamente anche con gli amministratori di ciascun comune.

Ciò comporta che, prima di assumere le determinazioni più importanti, il Responsabile del corpo

debba necessariamente confrontarsi con un numero elevato di soggetti; affinché questa

indispensabile, ma anche utile operazione di raccordo, non vada a scapito delle esigenze di

efficienza e celerità di gestione, è richiesta da parte di tutti i soggetti coinvolti nel progetto

associativo una forte uniformità di intenti ed omogeneità di visione strategica del servizio. Quanto

maggiore è la condivisione sugli obbiettivi del servizio e la fiducia nella persona (il Comandante)

che deve perseguirli, tanto più facile è trovare la sintesi e garantire elevati standard qualitativi. In

questo caso, le inevitabili differenze su singoli aspetti del servizio, non costituiscono un'ostacolo,

anzi rappresentano un arricchimento per gli operatori e per il Corpo nel complesso. E' evidente che

l'organo più idoneo a garantire l'unitarietà dell'azione amministrativa è la Giunta dell'Unione; tanto

più essa è autorevole, quanto più facile è trovare la giusta sintesi a tutte le problematiche presenti.

4.3 Le crescenti aspettative dei cittadini e delle istituzioni

Nel momento stesso in cui più risorse umane si aggregano per gestire la polizia locale si creano

nella popolazione ed in altri soggetti istituzionali (per esempio nelle altre forze di polizia) grosse

aspettative che non sempre sono esaudibili. I consociati e le altre agenzie deputate alla sicurezza

sono perfettamente consapevoli dei limiti di intervento di pochi agenti, ma nel momento in cui il

servizio si struttura in modo più ampio ed organico aumentano immediatamente le istanze.

E' progressivamente crescente la richiesta da parte di istituzioni sovra comunali, quali la Prefettura

ad esempio, o delle altre forze di polizia di stipulare accordi (formali o informali) volti ad accollare

al servizio associato compiti e ruoli che prima venivano svolti per es. dai Carabinieri (es. rilievo

incidenti stradali, ricezione di denunce di vario tipo, primi interventi di soccorso, servizi di ordine

pubblico nelle manifestazioni minori ecc)., al fine di consentire alle polizie nazionali di impegnare

gran parte delle loro risorse nella prevenzione e repressione del crimine.

In questo modo aumenta il prestigio della P.M. (forse!!!), ma inevitabilmente anche il carico di

lavoro. Un servizio omogeneo su tutto il territorio dell'Unione, sul modello di Pesaro,

necessariamente comporta un maggior carico di lavoro che non potrà essere fronteggiato con

incrementi di organico né con maggiori spese da parte dei Comuni consociati.

Infatti, ai sensi dell'art. 32, comma 5, del D. Lgs. 267/2000, “Fermi restando i vincoli previsti dalla

normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può

comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale

sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure

16

di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere

assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale”.

Le amministrazioni di Pesaro, Gradara, Gabicce e Mombaroccio sono infatti comuni virtuosi nelle

spese per la gestione del personale, come risulta dalla tabella allegata sub n.2 nella quale è indicata

la spesa storica in rapporto ai fabbisogni standard. Diventa fondamentale pertanto che in fase di

costituzione del nuovo ente siano trasferite tutte le risorse umane e economiche di cui il nuovo ente

necessita, nonché, come indicato nel punto 4.8. della presente, affrancare i singoli corpi e servizi di

tutte le funzioni non direttamente pertinenti con i compiti affidati alla polizia municipale. Costituire

un nuovo ente con carenze di organico e di risorse economiche, rischia di indebolire il progetto nel

corso degli anni in quanto non sarà più possibile apportare correttivi in aumento.

Quanto sopra espresso potrebbe essere parzialmente confutato qualora venissero trasferite

all'Unione molte funzioni, in quanto, analogamente a quanto avviene attualmente nei Comuni,

trattandosi di spese aggregate, le amministrazioni potrebbero privilegiare alcune funzioni/servizi

rispetto ad altre e decidere pertanto una diversa allocazione delle risorse umane ed economiche di

cui dispone.

4.4. La ripartizione dei costi

Per le considerazioni sopra indicate, bisogna essere consapevoli che non vi sarà una vera invarianza

di costi storici sostenuti dai soggetti coinvolti nel progetto. Qualunque sarà la scelta di ripartizione

delle spese, vi sarà sempre qualche ente che trarrà in modo diretto ed indiretto maggiori benefici

economici ed altri che di converso sosterranno maggiori oneri. I criteri usualmente utilizzati per

ripartire le spese e le entrate tra i singoli Comuni sono i più diversi ma possono tradizionalmente

riassumersi nei seguenti:

1) popolazione;

2) territorio;

3) numero di attività produttive presenti nelle singole realtà;

4) numero dei dipendenti conferiti da ciascun ente all'Unione; questi parametri possono essere

utilizzati disgiuntamente o congiuntamente tra loro.

Come si può evincere dalle risultanze delle tabelle allegate, frutto di una simulazione sui diversi

parametri utilizzabili, allegati nn. 3, 4 e 5, una ripartizione dei costi basata sulla popolazione

residente ovvero sull'estensione territoriale, anche combinate, porta evidenti benefici rispetto alla

spesa storica dell’anno 2013 per il Comune di Gabicce Mare e nel secondo caso anche per Pesaro e

maggiori oneri per gli altri; discorso analogo, anche se con minori differenze rispetto alla spesa

storica, nel caso si scegliesse il parametro dei dipendenti conferiti. Si ritiene opportuno e

maggiormente equo adottare il parametro della spesa storica magari riferita ad un periodo più lungo.

(anni 2011-2013). Così facendo ciascun ente associato manterrà invariata la propria spesa (ed avrà

la corrispondente quota di entrata); un maggiore “onere”, indiretto, in tal caso sarà a carico del

Comune di Pesaro che dovrà estendere il proprio servizio in orari e territori al momento non coperti.

Infatti, parte delle proprie risorse economiche, strumentali, tecnologiche ed umane saranno

impegnate anche a favore di altri enti.

Un criterio equo, anche se approssimativo poiché di difficile quantificazione, potrebbe essere quello

che tiene conto per ciascun Comune delle ore aggiuntive di servizio rispetto quelle sino ad oggi

assicurate e riconosce al Comune di Pesaro un ristoro forfettario per questo servizio aggiuntivo alla

17

popolazione.

4.5 La natura dell'ente

Anche se l'obbiettivo degli enti consociati è quello di realizzare una struttura snella, priva di

personale e sede propri, rimane il fatto che l'Unione dei comuni è un ente pubblico autonomo,

costituito da organi statutari.

Come tale, è soggetto a tutti gli adempimenti istituzionali, contabili, finanziari e amministrativi che

l'ordinamento prescrive a carico dei comuni (ad es. ufficio affari istituzionali, servizio finanziario,

ufficio per il trattamento economico e giuridico del personale ecc ecc) e quindi, un incremento di

incombenze e di costi rispetto ad altre forme di gestione associata (es. Convenzioni). A questi va

aggiunta, soprattutto in fase di fase di start up, la necessità di porre in essere tutta l’attività

normativa (regolamentare) disciplinante l’organizzazione dell’Ente e le funzioni trasferite.

Quantificare con esattezza questi maggiori oneri è arduo: tuttavia è evidente che quanto maggiori

sono le funzioni trasferte all'Unione ed il numero dei comuni associati, quanto minore è l'incidenza

dei predetti costi. Dare vita ad una un'Unione solo per gestire in forma associata la funzione di

Polizia Locale tra pochi comuni può anche diventare eccessivo rispetto allo scopo (è sufficiente una

semplice Convenzione). Se però sono tanti i comuni che partecipano al sodalizio (nel forlivese è

stata costituita un'Unione per il solo servizio di P.L. ma con ben 13 comuni aderenti e tra essi Forlì)

e ancor di più se oltre alla P.L. sono conferite altre funzioni, allora si riescono ad ottenere economie

di scala sufficienti a rendere insignificanti l'incidenza dei predetti oneri. Questi, inoltre, sono

sicuramente coperti dai contributi statali.

Come si è visto in precedenza, essi crescono in funzione della popolazione, delle funzioni conferite

e dei Comuni associati. Se si prendesse come riferimento la ripartizione fatta dal Ministero

dell’Interno nel 2104, qualora la costituenda Unione prevedesse almeno 4/5 funzioni da gestire in

forma associata (es. Polizia Municipale, SUAP e sportello edilizia, sistemi informatici (CED),

statistica-di competenza dello Stato-, ufficio messi notificatori, traffico/viabilità e manutenzione

strade solo per citare alcuni esempi di più facile attuazione) si avrebbero sicuramente più di

200.000,00 euro di contributi. Qualora, inoltre, la Regione decidesse di finanziare in modo più

sostanziale le Unioni allora, come si evince dai criteri in precedenza illustrati, è importante che i

Comuni aderenti facciano parte del medesimo DTO (dimensione territoriale ottimale omogenea) e

siano il maggior numero possibile. Fanno parte del DTO in esame, oltre a Pesaro, Gradara, Gabicce

M. e Mombaroccio anche Vallefoglia, Montelabbate, Tavullia e Monteciccardo. Ciò consentirebbe

di ottenere maggiori risorse economiche. Il fatto, infine, di rappresentare una realtà complessa e più

grande dal punto di vista organico e territoriale, oltre a consentire di poter attingere con più facilità

ai contributi statali e regionali e di partecipare con più possibilità di vittoria in occasione dei vari

bandi regionali, nazionali ed europei per ottenere finanziamenti, rafforza inevitabilmente il

prestigio del Corpo di P.M. rispetto ad altri interlocutori tradizionalmente preposti alla sicurezza

(Prefettura, Questura, Arma Carabinieri Finanza ecc) e quindi anche dei Sindaci. Il Sindaco di

Pesaro, componente di diritto del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, possiede

un'autorevolezza superiore sapendo di poter parlare a nome di altri 3 sindaci e ciò vale ancor di più

per quest'ultimi.

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4.6. La ripartizione dei proventi

Vi sono diverse modalità per ripartire i proventi contravvenzionali. La norma prevede che i proventi

del codice della strada vadano all’Ente di appartenenza dell’organo accertatore. Alcune Unioni

hanno individuato quale criterio di ripartizione quello della Competenza territoriale (luogo ove la

violazione è commessa), altre (es. Pian del Bruscolo) suddividono il totale degli introiti in base alla

popolazione residente. Il criterio della competenza territoriale richiede un software di gestione delle

sanzioni articolato per Comuni (quello attualmente in uso al Comune di Pesaro dispone di questa

possibilità), una modulistica appropriata e maggiore attenzione da parte degli agenti. Anche per le

entrate, tuttavia, è possibile adottare lo stesso criterio utilizzato per le spese e cioè quello storico,

riferito ad un anno (2013) ovvero ad un periodo (es. 2011-2013). Il parametro della spesa storica è

da preferire agli altri, in quanto consente una migliore programmazione del bilancio per i Comuni

associati, tuttavia non vi sono preclusioni all'adozione del criterio legato alla competenza

territoriale. E’ da escludere invece il criterio della popolazione in quanto comporterebbe notevoli

scostamenti rispetto alla situazione attuale, soprattutto per il Comune di Gabicce Mare, il quale

subirebbe la maggiore penalizzazione. Al riguardo si vedano le tabelle allegate (all. 3-4) Correlata al

presente tema vi è la questione se l’Unione debba mantenere nel proprio bilancio i proventi

contravvenzionali introitati considerandoli come un’anticipazione sui successivi trasferimenti,

ovvero restituirli ai singoli Comuni. La risposta deve necessariamente tenere conto dell’art. 208 del

codice della strada, il quale prevede una destinazione vincolata per il 50% dei predetti introiti. Per la

parte libera non vi sono ostacoli ad accordare all’Unione il restante 50%, per quella vincolata

invece, qualora l’Ente associativo non gestisca le funzioni relative al traffico, la viabilità e la

manutenzione stradale, è necessario trasferire tutte le somme ai Comuni affinchè provvedano a tutti

gli adempimenti di legge. In questo caso la deliberazione di giunta da allegare al bilancio di

previsione e la relazione (ex art. 142 del Codice) a consuntivo dovrà essere fatta dai singoli Comuni,

sulla base di un piano di riparto concertato anche con il Comandante. A sommesso parere di chi

scrive vi è una terza soluzione: trattenere all'Unione, tra le risorse vincolate, quelle destinate a far

fronte alle spese di competenza dell'Unione (art. 208 comma 4 lett.b e 5-bis- per assunzione

stagionali e progetti di potenziamento) e trasmettere ai Comuni le altre. In questo modo sarà

l'Unione ad adottare la deliberazione di giunta ex art. 208 cds e a predisporre la relazione ex art. 142

cds, previa attestazione da parte dei responsabili finanziari dei singoli comuni del corretto impiego

delle risorse trasferite

Connessa alla presente questione è la problematica relativa alla gestione dei proventi e delle entrate

di spettanza dei Comuni sorti prima della costituzione dell'Unione. Innanzitutto occorre verificare

quale scelta verrà fatta nell'Atto Costitutivo ed in particolare se l'Unione subentra in tutti i rapporti

attivi e passivi dei Comuni aderenti, relativi alla funzione trasferita. In questo caso anche i proventi

accertati dai Comuni prima della nascita del nuovo ente (anche se incassati dopo) sarebbero di

spettanza dell'ente associativo. Sono evidenti le problematiche di natura contabile e gestionale: i

Comuni si troverebbero nella situazione di dover girare all'Unione le entrate relative ai verbali

redatti prima del trasferimento della funzione. Analoga considerazione si può fare per quanto

concerne le spese. E' una problematica complessa che dovrà essere necessariamente affrontata con i

Responsabili dei servizi Finanziari e risolta da essi

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4.7. Gli Uffici Legali

I Comuni di Pesaro e di Gabicce Mare dispongono dell’Ufficio legale, il quale provvede alla

rappresentanza processuale in giudizio (innanzi al Giudice di Pace o Tribunale)

dell’Amministrazione nel caso di ricorso avverso ai verbali redatti dagli agenti di P.L. Nel caso di

costituzione dell’Unione, trattandosi di un soggetto giuridico autonomo non è possibile sic et

simpliciter avvalersi della difesa in giudizio dei predetti uffici. Non essendo possibile, ad

ordinamento vigente, la costituzione di un unico ufficio legale per l’Unione ed i Comuni associati,

l’unico modo per poter superare quest’ostacolo è l’adozione di una convenzione tra i predetti enti ai

sensi dell’art. 30 del TUEELL. In virtù di questa Convenzione l’Avvocatura civica dei comuni potrà

assumere la rappresentanza processuale anche per l’Unione. E’ indispensabile, tuttavia, stabilire se

sia necessaria una unica Convenzione (tra il Comune di Pesaro e l’Unione) ovvero due (anche

Comune di Gabicce Mare e Unione).

4.8. Le funzioni esercitate da ciascun ente

Analizzando i dati trasmessi dai vari comandi/servizi di P.L. si riscontra una disomogeneità dei

compiti assegnati dai Comuni alle varie strutture. In particolare nei comuni di Gradara,

Mombaroccio e Gabicce Mare, la P.L.. svolge anche le funzioni relative alla ricezione delle cessione

di fabbricati e delle denunce di infortunio sul lavoro e conseguenti adempimenti, in quanto nei

predetti enti il Sindaco riveste anche la qualifica di Autorità locale di Pubblica Sicurezza (non

essendo sede di uffici di commissariato di P.S.). L'agente di Mombaroccio inoltre svolge anche altre

funzioni tradizionalmente assegnate ad altri uffici (gestione albo pretorio, tesserini caccia ecc). Il

Comune di Pesaro d'altra parte, pur non svolgendo i predetti compiti ne esercita altri che

tradizionalmente non competono alla polizia locale. In particolare, rispetto agli altri enti da

associare, la P.L. di Pesaro svolge anche le seguenti attività: a) gestione della ZTL e dei varchi

elettronici (rilascio permessi permanenti e temporanei, inserimento dei veicoli in lista bianca); b)

autorizzazioni per occupazione di suolo pubblico connessi all'attività di cantiere; c) provvedimenti

(ordinanze) previsti dall'art. 6 e 7 del cds aventi carattere temporaneo; d) rilascio passi carrabili e

autorizzazioni per gli stalli da invalidi; e) rilascio autorizzazione per gare ciclistiche, podistiche e

motoristiche di competenza comunale; f) rilascio delle autorizzazioni per l'istallazione degli

impianti pubblicitari. Si tratta di attività che nel complesso assorbono 7/8 unità le quali vengono

sottratte ai tradizionali compiti di polizia locale e che qualora venissero inserite nelle funzioni di

competenza del Corpo di P.L. associato graverebbero anche sui costi degli altri Comuni. Da questo

punto di vista i Comuni di Gabicce Mare e Gradara sono i meglio strutturati (in particolar modo

Gabicce). Per superare le criticità sopra menzionate si propongono i seguenti correttivi: per quanto

concerne Mombaroccio, l'operatore dovrà essere affrancato da tutte le funzioni non pertinenti con i

compiti affidati dalla legge alla P.L.; gli stessi dovranno essere ripartiti tra gli altri dipendenti

comunali. Molto più complessa è la situazione del Comune di Pesaro. Occorre, innanzitutto,

premettere che molti compiti non sono più compatibili con la L.R. 1/2014 e soprattutto con la

determinazione n. 57/2014 del 13 agosto 2014 dell'ANAC (autorità nazionale anti-corruzione) ove

testualmente si asserisce: “Colui che riveste il ruolo di Comandante della Polizia locale non può

svolgere funzioni di responsabilità nell’esercizio di servizi di un Comune per i quali è necessario

emettere provvedimenti autorizzatori o concessori oggetto di attività di controllo in virtù della sua

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principale qualifica, sussistendo un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale”. Pertanto si

ritiene necessario apporre i seguenti correttivi (n.b. si tratta di correttivi che il Comune di Pesaro

dovrebbe adottare a prescindere dalla costituzione dell'Unione, ma che diventano imprescindibili

nel caso di costituzione di una un nuovo soggetto con altri Comuni): la gestione della ZTL, come

avviene nella maggioranza dei comuni capoluogo di provincia può essere esternalizzata

(concessione di servizio); i provvedimenti prevista dalle lettere b)-c)-.d)-e) possono essere

assegnati al Servizio Traffico/Mobilità (previa assegnazione di personale amministrativo anche da

parte della P.M. se necessario) ed ancora meglio se il predetto Servizio, come già asserito in

precedenza, venisse anche'esso trasferito all'Unione Traffico. Desidero evidenziare che i correttivi

proposti, ad eccezione di quello relativo alla esternalizzazione della ZTL, sono a costo zero in

quanto si tratta unicamente di apportare una diversa allocazione delle risorse umane all'interno

dell'Ente. Per quanto riguarda la gestione in outsourcing della ZTL, nel ribadire che tale scelta è

opportuna a prescindere dalla costituzione dell'Unione, le relative spese aggiuntive sarebbero più

che compensate dalla disponibilità di un maggior numero di persone da destinare al controllo del

territorio (almeno 4/5 unità).

Connessa alla questione sopra esaminata vi è anche quella relativa alla funzione di messo

notificatore, in tutti i Comuni da associare le relative funzioni sono svolte dal Servizio di P.L. (nel

caso di Mombaroccio e Gradara direttamente dagli agenti mentre a Pesaro e Gabicce M. tramite

personale amministrativo). A prescindere dalle forti perplessità nutrite in ordine alla attribuibilità in

modo ordinario della funzione di messo notificatore a personale di categoria C o peggio D, si ritiene

utile trasferire all'Unione anche la predetta funzione la quale può essere assolta da due unità per

l'intero comprensorio.

4.9. Le Convenzioni in essere con altri enti

Attualmente i Comuni di Pesaro e di Gradara gestiscono il servizio in forma associata mediante

Convenzione anche con l'Unione dei Comuni Pian del Bruscolo ed il Comune di Petriano. Anche il

Comune di Mombaroccio gestisce il servizio in forma associata con Cartoceto fino al 31.12.2014.

Con la stipulazione dell'atto costitutivo e dello statuto del costituendo ente vengono meno

necessariamente i presupposti giuridici delle predette Convenzioni, per modifica delle condizioni

soggettive dei contraenti in quanto la titolarità della funzione di P.L. passa, per i comuni di Pesaro e

Gradara alla nuova Unione. Qualora fosse intendimento del Comune di Pesaro e di Gradara

mantenere le forme di collaborazione con l'Unione occorrerà stipulare una nuova convenzione. In

questo modo vi saranno 2 Corpi di polizia municipale autonomi le cui modalità di collaborazione ed

interazione dovranno essere concordate e disciplinate. A sommesso parere di chi scrive, è anche

possibile, nella fase costitutiva, inserire una norma nella quale la nuova Unione subentra in tutti i

rapporti attivi e passivi di natura patrimoniale, nonché negli accordi con le altre amministrazioni

pubbliche comunque denominati (convenzioni, accordi di programma, protocolli d'intesa) aventi ad

oggetto la funzione trasferita. Questa soluzione potrebbe risolvere i rapporti in essere con l'Unione

Pian del Bruscolo ( qualora quest'ultimo ente fosse d'accordo, naturalmente) ma non quelli con il

Comune di Cartoceto, la cui Convenzione dovrà essere prorogata per un breve tempo in attesa della

costituzione del nuovo ente. Si rappresenta, infine, che le Convenzione con l'Unione, prevede in

caso di recesso un preavviso di almeno 2 mesi, preavviso non necessario nel caso di scioglimento

consensuale del rapporto in essere.

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5. IPOTESI ORGANIZZATIVA

5.1. Premessa

L'accorpamento in un Unico Corpo di P.L. dei Comandi e dei servizi di P.M. esistenti richiede

necessariamente una diversa articolazione sul territorio degli stessi rispetto all'esistente. Per ovvi

motivi non risponde a criteri di efficacia e di efficienza realizzare un Corpo di P.L. con una unica

sede (Pesaro), allo stesso modo però è pleonastico ed antieconomico mantenere tutte le attuali sedi.

Avere uffici a Gradara e Mombaroccio con pochissimi addetti, necessariamente collegati con i

Comandi principali (Pesaro e Gabicce M.), impedisce di ottenere quelle sinergie e quelle economie

di scala che si avrebbero con solo due strutture di media/grande dimensione. Il modello che si vuole

introdurre con il presente studio di fattibilità è mutuato dall’organizzazione dell’Arma dei

Carabinieri, con un Comando Provinciale (Comando Generale di Pesaro), una Compagnia/Tenenza

(Comando Decentrato Gabicce M./Gradara) ed una Stazione (Presidio Locale). Al riguardo si invita

a consultare la tabella allegata. Si tratta di un modello duttile idoneo anche nel caso di eventuali

successive adesioni di altri Comuni o Enti (es. Pian del Bruscolo nel caso di Convenzione).

5.1.1. Il Comando Generale.

Le caratteristiche del livello organizzativo centralizzato sono da un lato funzionali al coordinamento

generale del Corpo Unico e dall’altro adeguate a fornire supporto specialistico al territorio per tutte

le funzioni di Polizia Locale con elevati standard di qualità e professionalità.

In pratica, si tratta di una struttura accentrata costituita da un Comando Centrale finalizzata alla

gestione strategica sulla base degli obiettivi assegnati all’Unione; dirama protocolli operativi,

circolari, ordini di servizio ecc. e si avvale di Unità Operative specialistiche che gestiranno in

maniera centralizzata determinate materie (Ufficio Verbali, Ufficio Infortunistica, Ufficio Logistico

ed Economato, Centrale Operativa); materie che per loro natura, offrono in questo modo le

maggiori economie di gestione, specializzazione, efficacia, efficienza ed economicità. (si veda

tabella all. 5)

Grazie a tale struttura centralizzata il Comandante accoglie le direttive dell’organo politico preposto

al Servizio, al quale risponde dell’attuazione di quanto deciso e pianificato, impegnando tutte le

leve organizzative e le risorse a sua diretta disposizione.

In sintesi si prevede che il livello organizzativo centralizzato possa consentire:

Economie di scala e di specializzazione per il personale (gestire il comando centrale ed

alcune materie specialistiche in una struttura centralizzata consente per alcune attività, di

impegnare per ogni singola funzione un numero minore di operatori rispetto alla somma

delle persone attualmente utilizzate nei singoli comuni per le medesime attività);

Economie di scala per i costi fissi (un solo comando centrale ed alcuni uffici unici per

l’intero Corpo unico determinano minori spese per strumenti informatici e tecnologici ecc. );

Un migliore coordinamento delle risorse umane;

Una diretta attuazione delle direttive dell’organo politico preposto all’Unione attraverso le

modalità e le strategie comuni dell’intero territorio di competenza mediante un’unica

strategia organizzativa;

Omogeneizzazione delle procedure e dei servizi resi sul territorio.

Spetta al Comando Generale, tra l'altro:

22

Elaborare le notizie e mantenere i rapporti con la stampa

Gestire la comunicazione interna al comando

Gestire e curare i rapporti tra comando centrale e distaccamenti

Emanare gli Ordini di Servizio e le circolari aventi ad oggetto tutti gli appartenenti al Corpo

Promuovere l'innovazione e l'informatizzazione di tutte le strutture avvalendosi della

collaborazione del CED del Comune di Pesaro

gestire per tutte le strutture i seguenti Uffici: Verbali/Contenzioso, Infortunistica, Logistico,

Economato, Segreteria, Protocollo e Personale/Pianificazione dei Servizi (limitatamente alla

programmazione annuale ed ai grandi eventi). La Centrale Operativa garantisce il proprio

servizio negli orari di chiusura del Distaccamento.

Il Comando Generale si articola in 5 Unita Operative (U.O) a capo delle quali vi è un Responsabile

1) Ufficio Logistico – Segretaria – Pianificazione Servizi/Personale (Ufficio al quale è associato

una Posizione Organizzativa)

2) Ufficio Verbali/contenzioso – Front-office – Centrale Operativa

3) Ufficio Infortunistica – Promozione e innovazione dei sistemi informatici

4) Ufficio GEA (Polizia Giudiziaria, Edilizia, Amministrativa)

5) Ufficio Economato

5.1.2. Il Distaccamento

Le caratteristiche organizzative e funzionali delle strutture decentrate ovvero dei Distaccamenti e

dei Presidi (vedi sotto) sono rivolte principalmente ad un maggiore contatto con il cittadino e ad una

capillare presenza sul territorio di riferimento.

Sulla base degli enti aderenti alla costituenda Unione è possibile individuare un unico

Distaccamento accorpando il Corpo di P.L. di Gabicce M. e il Servizio di Gradara. Considerata la

contiguità e l'esigua estensione territoriale e demografica (per buona parte dell'anno) dei due

Comuni, si ritiene opportuno costituire un unico Distaccamento autonomo. In questo modo si

creerebbe una struttura di quasi 12 unità ( per gran parte dell'anno- in estate si arriva a 20,5) la quale

svolgerebbe la propria attività per un bacino avente il territorio di 21,85 Kmq e 10.679 abitanti.

Come si può facilmente constatare, verificando anche la tabella allegata, (all. 6) il rapporto

popolazione/unità lavorative è piuttosto favorevole ( 928,61 ab.x agente) rispetto alla media di tutti i

4 Comuni ( 1009,93 ab. X agente), mentre è meno positivo il rapporto kmq/unità lavorative ( 1,9

kmq x agente contro la media 1,66 dei 4 Comuni). Ciò induce chi scrive a ritenere fattibile una

limitata estensione della competenza territoriale del predetto Distaccamento anche ai territori di

Fiorenzuola, Casteldimezzo, Colombarone, Siligata, Boncio e Babbucce, senza che ciò comporti

significative penalizzazioni alla qualità e quantità del servizio attualmente offerto.

Come sede del distaccamento si propone l'attuale Comando di Gabicce M. ( è di recente

costruzione, moderno, funzionale, attrezzato ed in grado di poter ospitare senza problemi anche il

personale di Gradara).

Dal punto di vista organizzativo la struttura, alla quale è associata una posizione organizzativa, si

caratterizza per i seguenti elementi:

Il Responsabile dipende direttamente dal Comandante

ha autonomia organizzativa, decisionale e finanziaria nei limiti dei poteri delegati dal

23

Comandante nel provvedimento di attribuzione della P.O.. A titolo meramente

esemplificativo sono delegabili le seguenti funzioni:

la rappresentanza istituzionale nel territorio di competenza

la stipulazione dei contratti per valori unitari o in ragione d’anno fino a una determinata

soglia;

atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione degli impegni di spesa per valori

unitari o in ragione d’anno fino ad una determinata soglia;

alcuni provvedimenti amministrativi di natura bagatellare;

il rilascio dei contrassegni previsti dall'art. 188 del codice della strada per il territorio di

competenza:

l’attuazione degli obblighi previsti dall’art 18 del D.Lgs 81-2008 mettendo a disposizione

della stessa la somma idonea,

l'organizzazione del personale all'interno della struttura

Il Comando decentrato deve essere in grado di far fronte a tutte le esigenze del territorio di

competenza su almeno 2 turni per 365 giorni l’anno, garantire il front-office ed una autonoma

centrale operativa. Per i turni serali/notturni sarà necessario il raccordo con il Comando Generale.

E’ composto da un’aliquota di personale non inferiore alle 12 unità.

5.1.3. Il Presidio

Il Presidio costituisce il punto di massimo contatto con il cittadino e con il territorio; pertanto il

personale assegnato ha compiti quasi completamente di natura operativa esterna.

Per poter svolgere con il massimo di efficienza ed efficacia il contatto con il cittadino, sempre

nell’ottica dell’obiettivo di maggiore prossimità alla cittadinanza, l'attività del presidio dovrà

concentrarsi prevalentemente nello svolgimento delle seguenti attività:

Controllo della mobilità e sicurezza stradale, compresa l'attività di polizia stradale ad

esclusione del rilevamento degli incidenti

Controlli di prossimità territoriale con particolare riferimento alle attività di informazioni

anagrafiche, socio-economiche, gestione diretta degli esposti e segnalazione dei cittadini,

presidio delle aree verdi, dei parchi e dei punti di aggregazione di persone, presidio delle

manifestazione e degli eventi che interessano il territorio;

Tutela della libertà di impresa e tutela del consumatore, comprensiva delle attività di polizia

amministrativa commerciale e con particolare riferimento al controllo delle aree mercatali

che interessano il territorio;

Tutela delle qualità urbane e rurale, comprensiva delle attività di polizia edilizia ed

ambientale.

Può essere prevista, se ritenuta opportuna, una limitata attività di front-office

Il Presidio non è dotato di autonomia organizzativa e funzionale; dipende direttamente dal

Responsabile del Distaccamento ovvero dai Responsabili del Comando Generale preposti al

coordinamento degli agenti di prossimità.

Nel caso specifico è stato possibile individuare un unico Presidio ( denominato “dei Castelli) che

comprenda il territorio dei seguenti centri urbani: Mombaroccio, Cairo, Ginestreto, S. Maria

dell'Arzilla, Candelara e Novilara.

Al momento si sta verificando se vi siano alcuni locali a S. Maria dell’Arzilla o Candelara (località

24

baricentriche rispetto al territorio) da adibire a sede della P.L.. Il Sindaco di Mombaroccio,

comunque, ha manifestato la disponibilità a cedere alcuni uffici del Comune per accogliere il

Presidio

Alla struttura sono assegnate n. 4 operatori.

5.2. Le funzioni trasferite

Le funzioni che il Corpo unico è chiamato a svolgere, per le considerazioni contenuto

al paragrafo 4.8. della presente, sono le seguenti:

polizia amministrativa finalizzata alla prevenzione e repressione degli illeciti amministrativi

derivanti dalla violazione di leggi, regolamenti, ordinanze e altri provvedimenti dell'Unione

e dei Comuni aderenti

Polizia edilizia ed ambientale (controllo in materia urbanistico-edilizia e tutela

dell’ambiente);

vigilanza sull’integrità e la conservazione del patrimonio pubblico dell’ente locale e dei

Comuni ;

servizi d’ordine, di rappresentanza, di vigilanza e di scorta necessari per l’espletamento di

attività istituzionali dell'Unione e dei Comuni;

attività di informazione, accertamento e rilevazione dati connessi alle funzioni istituzionali

comunali;

supporto delle attività di controllo relativo ai tributi locali secondo quanto previsto dai

rispettivi regolamenti;

supporto nelle attività di controllo spettanti agli organi di vigilanza preposti alla verifica

della sicurezza e regolarità del lavoro

polizia giudiziaria e le funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi della normativa

statale vigente, nel rispetto di eventuali intese tra le autorità competenti;

collaborazione alle operazioni di protezione civile di competenza del Comune e, d’intesa

con le autorità competenti, alle operazioni di soccorso in caso di pubbliche calamità o

disastri, nonché di privato infortunio.

polizia stradale;

polizia urbana e rurale;

polizia veterinaria;

polizia igienico sanitaria;

Educazione stradale;

Servizio di controllo del territorio;

Servizio di informazione e comunicazione relativi alla funzione trasferita;

Accertamenti anagrafici ed albo artigiani;

ricezione e comunicazione cessioni di fabbricato e infortuni sul lavoro

Gestione verbali e contenzioso;

Riscossione proventi e procedure coattive;

Formazione ed aggiornamento del personale.

Sono escluse le funzioni di polizia amministrativa di competenza del SUAP, il servizio di notifica

atti, la gestione dell’albo pretorio comunale, il rilascio di licenze caccia e pesca, il rilascio di

25

autorizzazioni per occupazione di suolo pubblico, il controllo sulla idoneità degli alloggi a seguito

di istanza di ricongiungimento familiare da parte di cittadini extracomunitari, il rilascio delle

autorizzazioni in materia pubblicitaria, le ordinanze ai sensi degli artt. 6-7 del Codice della strada

5.3. Sistema Direzionale

Il sistema direzionale dell’attività del Corpo Unico è così articolato:

1) Il Presidente dell’Unione è l’autorità di Polizia locale del territorio dell’Unione, ai sensi dell'art.

1 comma 111, legge 56/2014 e dell'art. 5 comma 4 della L.R. 1/2014. ( Il Presidente dell'unione di

comuni, ove previsto dallo statuto, svolge le funzioni attribuite al sindaco dall'articolo 2 della legge

7 marzo 1986, n. 65, nel territorio dei comuni che hanno conferito all'unione la funzione

fondamentale della polizia municipale - in tal caso il territorio dell’Unione è considerato come il

territorio del Comune per gli effetti di cui all’art.57, comma 1, lett. b), C.P.P. e art.5, comma 1,

legge 65/86 (comma 113). Rimangono in capo ai Sindaci ( in quanto non trasferibili all'Unione) le

funzioni previste dall'articolo 54 del D.Lgs. 267/2000 esercitate in qualità di Ufficiale di Governo.

In questo caso le direttive sono impartite dai Sindaci direttamente al Comandante.

2) La Giunta dell’Unione collabora con il Presidente, sentite le proposte del Comandante, definisce

ed approva gli indirizzi della gestione del servizio e ne verifica l’attuazione. In particolare rientrano

nelle attribuzioni della Giunta i seguenti atti:

- atti di programmazione: determinazione della dotazione organica e del fabbisogno annuale previo

confronto con il Comandante del Corpo

- attività di controllo: verifica in corso d’anno e a fine esercizio dell’andamento dei programmi.

3) Il Comandante del Corpo Unico, nominato dal Presidente, riveste la qualifica apicale prevista dal

regolamento dell’Unione, ed ha, tra gli altri, il compito di:

a) svolgere funzioni di coordinamento e di impulso finalizzato ad uniformare tecniche operative ed

organizzative del servizio;

b) relazionare periodicamente sul funzionamento e sull’efficacia del servizio unificato.

c) dirigere lo svolgimento delle attività di competenza ed emana gli ordini e le disposizioni

organizzative e operative, nel rispetto della legislazione vigente e del regolamento del Corpo;

b) è responsabile della organizzazione, dell’addestramento, della disciplina e dell’impiego tecnico

ed operativo degli appartenenti al corpo Unico di P.L.;

c) attua gli indirizzi e le direttive del Presidente dell'Unione, dei Sindaci dei Comuni associati ed

elabora I piani operativi.

Il Comandante risponde direttamente al Presidente delle funzioni a lui attribuite.

5.4 Risorse umane

5.4.1. Premessa

Con il nuovo assetto organizzativo del Corpo Unico occorre effettuare un’attenta analisi del

fabbisogno in termini di organico ed agire in stretta correlazione con le normative nazionali che

determinano limiti al costo del personale ( si è già visto in precedenza che l’art. 32 del TUEELL

impedisce all’Unione di assumere nuovo personale dopo il conferimento da parte dei Comuni) e

quelle regionali che sollecitano il raggiungimento degli standard essenziali o raccomandati per gli

organici di Polizia Locale (la Regione Marche prevede come standard ottimale 1 operatore per ogni

1000 abitanti con indici inferiori nel caso di località a vocazione turistica)

26

Se da un lato, è essenziale perseguire l’ottica del risparmio di risorse umane e strumentali così da

limitare i costi del personale, dall’altro non è invece possibile organizzare un servizio unificato di

Polizia Locale senza dotarsi di personale adeguato a raggiungere gli obiettivi prefissati.

L’attuale organico complessivo dei 4 Comuni da associare, come si evince dalle tabelle allegate (all.

nn. 3-6), è pari a 106 unità di personale a tempo indeterminato, computando anche quello

amministrativo (dato al 30/12/2013 comprensivo degli operatori part-time) ai quali vanno aggiunte

24 unità a tempo determinato (generalmente utilizzati come stagionali nel periodo estivo).

Qualora si dovesse mantenere detta dotazione organica anche all’Unione, lo standard regionale,

verrebbe sostanzialmente rispettato

Il dato, tuttavia, deve essere valutato alla stregua dei compiti attualmente svolti dai singoli comandi

non sempre pertinenti con le funzioni tipiche della polizia locale. Al riguardo lo scrivente si riporta

integralmente alle considerazioni già espresse al capitolo 8 paragrafo 4 dedicato alle criticità.

Qualora i suggerimenti proposti dovessero trovare accoglimento si può tranquillamente asserire,

salvo una esplosione demografica al momento improbabile, che le risorse umane a disposizione

sono in grado di rispettare l’obbligo di graduale riduzione previsto delle spese relative al personale

previsto dall’art. 32 del TUEL e di far fronte alle esigenze della popolazione per i prossimi 5-10

anni.

5.4.2. Ipotesi di allocazione delle risorse umane

La situazione inerente il personale deve essere considerata secondo due binari paralleli.

Da un lato con la costituzione del nuovo soggetto istituzionale il personale prima facente capo ai

diversi enti risulta assegnato funzionalmente all’Unione e appartiene organicamente al Corpo unico

di P.L.

Dall’altro per le considerazioni in precedenza esposte il conferimento del personale avviene con la

formula del Comando. In questo modo non si recide totalmente il cordone ombelicale che lega il

singolo dipendente all’ente originario di appartenenza ma al tempo stesso lo si abitua a lavorare in

un contesto avente dimensione spaziale e demografica maggiore.

Qualora dovessero essere rispettati gli standard sopra citati si ritiene di poter asserire che i

cambiamenti per il personale saranno marginali rispetto alla attuale situazione organizzativa ed

operativa; quasi tutto il personale continuerà a prendere servizio nel presidio di assegnazione e a

svolgerlo secondo le attuali direttive e secondo gli obiettivi previsti dalle rispettive amministrazioni

di appartenenza.

Le uniche modifiche riguarderanno lo spostamento di aliquote di personale verso il Distacccamento

di Gabicce M./Gradara ed il Presidio denominato “Dei Castelli”. Come già in precedenza

rappresentato, adottando l’organizzazione proposta con il presente studio di fattibilità, il Corpo

unico sarebbe articolato in tre strutture. Comando Generale di 90 operatori, un Distaccamento di 12

ed un presidio di 4.

Si confida ragionevolmente che questa nuova allocazione delle risorse umane venga effettuata su

base volontaria ( la maggiore dimensione territoriale e demografica può costituire anche

un’opportunità di vita per gli stessi dipendenti). Valgono naturalmente tutte le considerazioni fatte al

punto 1 delle criticità al cui contenuto si rimanda integralmente

27

5.5. Risorse tecnologiche e strumentali

Analizzando le dotazioni tecniche e strumentali dei diversi Comuni si può tranquillamente asserire

che esse siano perfettamente in grado di supportare le esigenze del costituendo Comando Unico (si

veda tabella all. 7). In fase di partenza, al fine ottenere una completa copertura radio del territorio e

per dotare tutto il personale delle armi (la scelta di dotare tutti gli appartenenti del corpo di P.M.

sarà di competenza del Consiglio dell'Unione qualora la funzione venisse trasferita) sarà

indispensabile installare 2/3 nuovi ponti radio ed acquistare 5/6 armi nuove, il tutto per un costo

complessivo di ca. € 20.000,00. Questi costi aggiuntivi (una tantum), per le considerazioni già fatte

in precedenza sono coperte dai contributi erariali alle Unioni (inoltre si potrà accedere anche a

finanziamenti regionali specificatamente destinati alla P.M) ma in medio e lungo periodo sono

compensati sicuramente da minori spese strutturali in conto corrente ottenute a seguito della

razionalizzazione dei servizi e dei beni tecnologici e strumentali in dotazioni alle diverse realtà.

Solo per citare alcuni esempi, il Comune di Gradara con la Convenzione per la gestione associata

con Pesaro, ha risparmiato oltre € 3000,00 di costi diretti ai quali vanno aggiunti i benefici indiretti

dovuti alla razionalizzazione del servizio (stimabili anche essi in 3-4 mila euro) come si evince

chiaramente dalla relazione redatta dal Responsabile del Servizio dott. Luciano Loccioni. Sempre

per richiamare altre realtà a noi vicine l'Unione Pian del Bruscolo è passato da una spese corrente di

oltre 100.000,00 prima della Convenzione con Pesaro agli € 86.000,00 del 2013. Nella costituenda

Unione, considerato che le dotazioni strumentali e tecnologiche sono più che sufficienti per le

esigenze del Corpo Unico di P.M. si possono ottenere risparmi sull'utilizzo e la manutenzione dei

veicoli ( ben 33 autoveicoli e 19 motocicli) e degli strumenti di rilevazione della velocità (5

autovelox e tre telelaser); inoltre il software per la gestione dei verbali e degli incidenti del Comune

di Pesaro è idoneo anche per le forme di gestione associata e quindi anche il Comune di Gabicce M.

non ha più la necessità di avere un proprio sistema operativo. L'Unione, inoltre, diventerà l'unica

titolare delle frequenze radio e quindi vi sarà un solo canone per la licenza del Ministero delle

Comunicazioni. I risparmi sopra menzionati si possono ragionevolmente stimare in € 10/12.000,00

annui. I maggiori oneri dovuti agli investimenti iniziali ( consistenti in spese in conto capitale –

titolo II-) vengono, pertanto, compensati nell'arco di 2/3 esercizi dalle economie di spesa in conte

corrente -titolo I-

5.6. Sviluppo temporale del progetto

L’esecuzione del progetto di creazione del Corpo unico intercomunale richiederà notevoli sforzi che

coinvolgeranno tutti gli operatori appartenenti ai Comuni aderenti.

Il progetto di costituzione di un corpo unico originato dalla necessità di produrre una maggiore

sinergia in termini di efficienza, efficacia, economicità di gestione del servizio di polizia municipale

ed un conseguente contenimento dei costi, richiede necessariamente tempistiche precise e puntuali

per i diversi step programmati.

Il presente studio rappresenta la base di partenza per iniziare il confronto con i vari soggetti

coinvolti (in quanto partecipi o destinatari del servizio) nella costituzione del nuovo ente:

concertazione con le organizzazioni sindacali, degli imprenditori, dei consumatori e con le RSU;

partecipazione democratica (pubblicazione degli schemi dei provvedimenti nei siti internet ai fini

della consultazione e per avere osservazioni, assemblee, forum). Più si favorisce il processo

democratico delle scelte e maggiore sarà il loro contributo e l'arricchimento del progetto iniziale.

28

Nella predetta fase è importante corredare il presente studio di una bozza di Atto costitutivo e di

Statuto onde consentire una visione più organica del tema.

Portata a termine la predetta fase, dopo essersi definitivamente determinate a costituire l'Unione, le

Amministrazioni interessate, dovranno far fronte ad alcuni adempimenti di natura

politico/amministrativa e tecnica.

5.6.1. Adempimenti di natura politico amministrativa:

Decidere se ed in quale modo continuare i rapporti in essere con gli enti attualmente

convenzionati (Unione Pian del Bruscolo e Comune di Cartoceto). In particolar modo il

Comune di Mombaroccio dovrà prorogare (stante l'imminente scadenza) l'attuale

Convenzione con Cartoceto e decidere le modalità di recesso.

Predisporre gli atti deliberativi ed approvare con delibera del Consiglio l'Atto Costitutivo e

lo Statuto (con le maggioranze qualificate previste per l'approvazione dello statuto dei

Comuni); nei predetti atti dovrà essere inserita anche una norma transitoria nella quale

prevedere che, in attesa di approvazione dei Regolamenti di spettanza dell'Unione ( Es.

regolamento di polizia urbana, rurale, delle sanzioni ecc.) si continuano ad applicare i

regolamenti dei singoli Comuni, ovvero quelli del comune di Pesaro. In quest'ultimo caso si

avrebbe su tutto il territorio una omogeneità normativa immediata.

Predisporre gli atti deliberativi ed approvazione del Regolamento del Corpo Intercomunale e

del Regolamento sull'armamento della P.L.

5.6.2. Adempimenti di natura tecnica

Si tratta dei seguenti obiettivi:

Stesura del Regolamento del corpo e del Regolamento sull'armamento

Creazione di una centrale operativa unica ( quando quella del Distaccamento di Gabicce

M./Gradara non è attiva) e collegamento radio ed informatico di tutti i presidi territoriali;

Gestione amministrativa unificata delle sanzioni accertate nell’Unione- sanzioni e

contenzioso e dell'Ufficio Infortunistica

Omogeneizzazione delle procedure e della modulistica in uso su tutto il territorio

Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle

risorse umane e strumentali

Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle

risorse strumentali

Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e delle diverse banche dati

5.6.2.1. Stesura ed approvazione del Regolamento del Corpo

Le fasi di sviluppo di questo obiettivo prevedono la personalizzazione del regolamento con un

lavoro condiviso fra il dirigente ed i Responsabili, nonché di una rappresentanza dei lavoratori.

Il documento finale dovrà poi essere approvato dal Consiglio dell’Unione.

5.6.2.2. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento radio ed informatico di tutti i

presidi territoriali.

Per raggiunger nei tempi previsti questo obiettivo occorre scandire con precisione le diverse fasi di

29

studio:

Ricognizione dettagliata sul territorio delle coperture radio telefoniche al fine di individuare

la migliore modalità di comunicazione da/per e tra le pattuglie

Ricognizione degli apparati radio veicolari, portatili, apparati telefonici già attivi e verifica

di ulteriori necessità di acquisto immediate

Unificazione dei centralini dei comuni interessati, studio e messa in atto delle procedure

automatiche di deviazione delle chiamate alla centrale operativa unica

Pubblicizzazione su tutti i comuni interessati delle nuove modalità di contatto con la PM

valide sia per i cittadini che per gli altri apparati amministrativi ed istituzionali

Aggiornamento dei vari siti web con le informazioni previste

Verifica dei contratti in essere e delle procedure per l’accesso alle banche dati (MCTC, PRA,

ANIA, ANAGRAFE COMUNALE, VEICOLI RUBATI) e relativa unificazione.

Definizione di un protocollo operativo per le corrette modalità di comunicazione da/per e tra

le pattuglie sul territorio e la C.O.

Formazione del personale per un uso corretto delle tecnologie e delle comunicazioni da e per

la C.O.

Come è immediatamente percepibile le fasi sono molto complesse e dipendono altresì

dall’interazione di altri servizi ed enti. E' comunque fondamentale il coinvolgimento dell'Ufficio

CED del comune di Pesaro, unico soggetto in grado assicurare l'omogenizzazione informatica e

logistica dei vari uffici.

Si ritiene comunque che l'obbiettivo della creazione di una centrale operativa unificata e

collegamento radio ed informatico di tutti i presidi territoriali sia raggiungibile entro 6 mesi dalla

costituzione dell'Unione

5.6.2.3. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento radio ed informatico di tutti i

presidi territoriali

Per raggiungere questo obiettivo, occorre innanzitutto separare la gestione delle sanzioni accertate

fino alla data di costituzione dell'Unione, da quelle accertate dopo. Questo non tanto e non solo per

le considerazioni espresse in calce al punto 4.6. (alla cui lettura si rimanda), quanto perchè il

Comune di Pesaro e quello di Gabicce M. hanno sistemi gestionali diversi.

Sarà adottato un unico software ed il contratto di esternalizzazione del processo di gestione e

postalizzazione delle sanzioni in uso al Comune di Pesaro.

Si ritiene che l'obbiettivo in esame possa essere conseguito entro 4 mesi dalla costituzione

dell'Unione.

5.6.2.4. Omogeneizzazione delle procedure e della modulistica

L’obiettivo può apparire, ad un occhio meno esperto piuttosto semplice; in realtà anche in questo

aspetto è molto complesso poiché va oltre l’adozione di un modello unico per i verbali o alle

semplici istruzioni per la corretta compilazione (aspetti da non sottovalutare un piccolo errore può

comportare non solo il semplice annullamento del verbale, ma un danno erariale per

l’amministrazione ed una possibilità di richiesta di risarcimento danni nei confronti

dell’amministrazione stessa)

Uniformare le procedure significa anche istituire un unico modello, di rendicontazione raccolta dati

30

sull’attività svolta nonché una comune modalità di tenuta degli archivi della gestione delle risposte

ai cittadini ed alle istituzioni.

Ciò non toglie che a livello delle singole realtà locali (soprattutto il Distaccamento di Gabicce

M./Gradara) esistano particolarità e routine da salvaguardare e tenere in considerazione ai fini

dell’uniformazione di tutte le procedure.

Le fasi:

a) Ricognizione integrale delle procedure esistenti

b) Ricognizione dei software e delle modalità di rendiconto della gestione ordinaria

c) Analisi e studi o delle diverse modulistiche in uso

d) Coinvolgimento dei Responsabili delle diverse unità specialistiche quali ad es uff verbali ,

infortunistica, PG, commercio, edilizia ecc. per la realizzazione di un modulistica unica

condivisa. Il tutto dovrà essere necessariamente coordinato dall'Ufficio per la promozione e

l'innovazione.

Si ritiene che l'obbiettivo in esame possa essere conseguito entro 4 mesi dalla costituzione

dell'Unione.

5.6.2.5. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle

risorse umane

L’aspetto riguardante le risorse umane è forse quello più delicato ed è altresì estremamente

complesso per tutte le considerazioni in precedenza espresse e sulle quali è pleonastico soffermarsi

ulteriormente. In questa sede è sufficiente precisare che gran parte degli adempimenti dovranno

essere svolti dall'Ufficio Personale dei singoli Comuni, il quale dovrà attivare tutte le procedure

giuridiche per il conferimento dei dipendenti al nuovo ente.

Fasi:

a) Incontri formativi con il personale

b) Creazione di un gruppo di lavoro per l’omogeneizzazione dei contratti e delle altre partite

economiche

c) Sistemi di valutazione analisi dei fabbisogni di risorse umane in relazione alla struttura

organizzativa della P.L. dell’Unione condiviso con i lavoratori e le OOSS

d) Coinvolgimento dei sindacati attraverso il vigente sistema di relazioni sindacali

e) Conferimento dei dipendenti all’Unione.

Si ritiene che l'obbiettivo in esame richieda almeno 1-2 mesi decorrenti dal momento in cui i

Comuni hanno deciso di costituire l'Unione.

5.6.2.6. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle

risorse strumentali

Risorse strumentali – fasi

a) Inventario dei beni mobili ed attrezzature di servizio

b) Inventario della strumentazione specifica del servizio

c) Inventario dei veicoli

d) Conferimento all’unione delle risorse strumentali

31

5.6.2.7. Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e dei contratti per la

consultazione delle diverse banche dati

Elenco dei contratti in essere

Creazione di un gruppo di lavoro per l’analisi dei contratti in essere (valutazione opportunità

al mantenimento dei contratti)

Trasferimento all’Unione dei contratti in essere

Stesura dei nuovi contratti per la P.L. dell’Unione

Si ritiene che i tempi necessari per perseguire i due obbiettivi sopra indicati siano minimi (massimo

un mese)

6. CONCLUSIONI

Il progetto che si intende proporre con il presente studio di fattibilità è la costituzione di un Corpo

unico di P.L. costituito da 106 operatori articolato in un Comando Generale, un Distaccamento ed

un Presidio, il quale svolge la sua attività in un territorio di 176,62 kmq. avente popolazione pari a

107.526 abitanti

Per tutte le prefate motivazioni si può asserire che la realizzazione di una Unione tra i Comuni di

Gabicce M., Gradara, Mombaroccio e Pesaro per la gestione in forma associata della funzione della

P.L., rappresenti un utile strumento di razionalizzazione dei servizi per aumentare il grado di

efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa. Tuttavia, come tutti gli strumenti, la

sua idoneità a fare fronte alle esigenze ed alle aspettative degli amministratori e dei consociati

dipende unicamente da chi è chiamato a gestirla ai vari livelli