Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in Europa

I governi locali intermedi e le ipotesi di riforma in Italia

La comparazione

• Nei principali Stati d’Europa con noi maggiormente raffrontabili (Germania, Francia, Spagna e Regno Unito) l’organizzazione dei poteri pubblici si articola su quattro livelli di governo: statale, regionale, provinciale e comunale. Esiste cioe un livello intermedio di governo tra regione e comune.

• La comparazione ci mostra come oggi l’architettura istituzionale di uno stato debba tenere in conto i fenomeni socio urbanistici ‐ che si sono manifestati e consolidati negli ultimi decenni, primo fra tutti quello dello sviluppo delle “conurbazioni” nelle quali tendono ad annullarsi le antiche separazioni tra “citta” e “contado”.

Governance multilivello

• Inoltre molti paesi europei si e sviluppato con crescente intensita, dalla fine degli anni Novanta, una ristrutturazione della governance multilivello, avviata sia per rendere l’azione di governo piu efficace e piu capace di rispondere alle domande e alle attese dei cittadini, sia, e soprattutto, allo scopo di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, in un contesto di generale crisi fiscale degli Stati.

Multilevel governance

• Nell’ambito di questa tendenza a ridurre i trasferimenti di attribuzioni ai poteri locali, si colloca, come ben sappiamo, la discussione che ha per obiettivo la riduzione dei governi locali intermedi, variamente denominati in Europa, dalle Province alle contee, dai departements francesi ai Landkreise tedeschi, ai powiaty polacchi ecc.

I livelli di organizzazione

• L’organizzazione ad un solo livello e propria di paesi poco popolati e spesso poco estesi.

• I paesi che presentano una struttura dei poteri locali a due livelli sono 13. In alcuni di questi paesi i due livelli subnazionali sono rappresentati dal governo municipale e dal governo regionale. In altri (Repubblica Ceca, Irlanda, Slovacchia, Lettonia e Portogallo) sono presenti invece due livelli di governo locale, uno comunale e un governo locale intermedio.

• Gli altri paesi hanno un’organizzazione territoriale a tre livelli, con notevoli differenze al loro interno, dato che troviamo qui stati federali, stati unitari e stati regionalizzati.

Stati con un solo livello di governo subnazionale

• Bulgaria• Cipro• Estonia• Finlandia• Lituania• Lussemburgo• Malta• Slovenia

Stati con due livelli• Austria (federale)• Repubblica ceca• Danimarca (dal 2007)• Grecia (dal 2010)• Ungheria• Irlanda• Lettonia• Paesi bassi• Portogallo• Romania• Slovacchia • Svezia• Turchia

Stati con tre livelli

• Belgio (federale)• Germania (federale)• Francia (unitari)• Polonia (unitari• Regno unito (unitari)• Italia (regionalizzati)• Spagna (regionalizzati)

Belgio

• 30.510 Kmq 10.988.201 abitanti • 3 Regioni • 10 Province• 589 comuni

Francia

• 675.417 Kmq 65.447.374 abitanti • 26 Regioni• 100 dipartimenti• 36.783 comuni (communes)

Germania

• 357.023 Kmq, 81.772.000 abitanti • 16 Lander (di cui 3 citta-stato)• 408 Distretti (Kreise) (301 distretti rurali –

Landkreise – e 107 citta-distretto – Kreisfreie Stadte)

• 12.302 comuni (gemeinde)

Polonia

• 313.893 Kmq, 38.41.588 abitanti • 6 voivodati (wojewodztwo)(Regione) (senza

poteri legislativi) • 314 Contee (powiaty) + 65 citta con status di

contea• 2.479 comuni (gmyna)

Spagna

• 504.614 Kmq 46.754.784 abitanti • 17 comunita autonome• 50 province• 8.112 comuni (Municipios)

Regno unito

• 244.820 Kmq, 65.356.600 abitanti• 8 Regioni (poteri molto limitati, senza organi

elettivi) • 34 contee• 274 Distretti + 46 enti locali unitari + 32

London Boroughs + Greater London Authority

Italia

• 301.340 Kmq, 60.776.531 abitanti• 20 regioni• 107 province geografiche• 8.092 comuni

Esempio di stato a due livelliPORTOGALLO

• Le “autonomie locali” si chiamano “autarchie locali”.

• Dal basso in alto:• Le Freguesias o Parrocchie 4261• I Municipios o Consigli 308• Le Regioes o Regioni 8 previste, ma mai

costituite

FREGUESIA

• La freguesia (dal latino filii eclesiae) “ e una persona collettiva territorialmente dotata di organi rappresentativi, volta al perseguimento degli interessi propri della popolazione presente nella rispettiva circoscrizione”.

• La struttura organizzativa si basa sulla Assembleia eletta a suffraggio diretto e con metodo proporzionale e sulla Iunta, organo esecutivo.

FREGUESIA 1

• Entrambi gli organi hanno al loro vertice un Presidente. Quello della giunta e il soggetto che ha preso maggiori consensi. Quello dell’Assemblea vie eletto tra i suoi membri.

• Il numero dei componenti dell’assemblea e della giunta varia a seconda del numero di abitanti.

• Esistono parrocchie urbane e parrocchie rurali e tutte hanno la facolta di consociarsi

Il caso italiano

• Esistono giurisdizioni o unita amministrative che col passare del tempo e con lo sviluppo socio economico, ‐ non corrispondono alle esigenze di governo di un territorio in continua evoluzione che spesso a sua volta non coincide con quelle unita amministrative. Questo era vero nel passato, lo e di piu nei tempi piu recenti, in cui i “fatti sociali” sono sottoposti a un’evoluzione assai piu rapida che in passato.

Italia

• Oggi il tema di fondo, in Europa ma non solo, e costituito dalla presenza di entita articolate su varie scale territoriali alle quali adeguare i modelli di governance.

• Sia la questione delle citta metropolitane che quella delle province si presentano come frutto dell’esigenza di governare fatti di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e, in ultima analisi, dei territori.

Il Lazio: enti tra i Comuni e la Regione

• 378 Comuni

• 5 Province, • 22 Comunita Montane, • 21 Unioni di Comuni, • 82 Universita Agrarie, • 10 Consorzi di Bonifica, • 5 ATO - Ambiti Territoriali Ottimali, • 1 Bacino Imbrifero Montano, • 12 Enti Parco, • 38 Riserve Naturali • 8 GAL - Gruppi di Azione Locale.• 10 ATC Ambiti territoriali per la caccia• 12 ASL• 11 aziende ospedaliere• 55 distretti socio-sanitari • Regione

Uno sguardo al passato

• Sin dalle origini del processo di unificazione amministrativa del Paese si e guardato alla suddivisione del territorio imperniandolo sulle numerose e antiche realta comunali.

• Di qui la scelta di procedere, da un lato, al riconoscimento del comune quale livello fondamentale di organizzazione e di azione dei poteri pubblici e, dall’altro, al decentramento dei poteri dello Stato in Uffici periferici (prefetture, intendenze etc.) dislocati in un livello intermedio fra Stato e Comune, appunto al livello provinciale.

1861: 58 province • Si arriva in questo modo, nel 1861, all’istituzione di 58 province: • 6 derivanti dall’originario Stato Piemontese pre unitario (esistenti ‐

sin dal 1836, a seguito della riduzione numerica e dell’espansione territoriale delle precedenti 40 province sabaude),

• le altre sostanzialmente mutuate dalle articolazioni amministrative di analoghe dimensioni presenti nei territori lombardo veneti ‐dell’Impero austro ungarico, nei ducati toscani ed emiliani, nello ‐Stato pontificio e nel Regno delle Due Sicilie.

• Province che passano nel 1870 a 68, per effetto delle annessioni conseguenti alla terza guerra d’indipendenza e a fatti successivi.

Italia

Fin dall’Unita d’Italia si e posto il tema del rapporto tra Stato unitario e quello che definiamo il “sistema delle autonomieNel 1861 fu scartata l’opzione federalista, ritenuta rischiosa per le sorti del nuovo Stato unitario, ma anche la scelta regionalista. Sia province che comuni hanno condiviso da sempre la convivenza al loro interno di una doppia natura: quella di ente espressione di autonomia/autogoverno delle popolazioni locali e quella di circoscrizione di decentramento amministrativo dello Stato.

Italia: province e comuni interconnessi

• Questa interconnessione costituisce una sintesi fra modello francese (decentramento) e modello asburgico (autonomia).

• Scelta funzionale in una fase storica che richiedeva moduli organizzativi che garantissero il consolidamento dell’Unita del Paese, senza pero che si potesse ignorare l’esigenza di assicurare “voci” ed “idee” differenziate alle realta territoriali della penisola cosi diversificate fra loro.

interconnessione

• l’altro profilo di connessione strutturale tra province e comuni va inoltre individuato nel dato per cui sin dall’inizio province e comuni risultano oggetto di interventi legislativi che li riguardano entrambi contestualmente.

• Dal 1859 al testo unico del 1934 la legislazione e significativamente definita “comunale e provinciale”, a dimostrare l’assetto portante di sistema di queste due articolazioni.

Costituzione: tra autonomia e centralismo

• La Costituzione repubblicana prefigura un modello “in sospeso” tra autonomia e centralismo.

• Il governo del territorio si arricchisce di un nuovo livello, quello regionale, senza che questo comporti l’eliminazione delle Province.

• Il Costituente, come gia il legislatore unitario, aveva ben presenti la diversita di ruolo e natura delle Province rispetto alle Regioni.

• Il sistema locale uscito dalla Costituzione si caratterizza marcatamente in senso autonomistico, con il “riconoscimento” delle autonomie di cui all’articolo 5. Ma diversa e la caratterizzazione delle regioni rispetto a province e comuni.

Regioni

• Le Regioni vengono delineate come enti a vocazione prevalentemente autonomistica, destinati soprattutto, grazie alle competenze legislative, a compiti di programmazione e di equilibrata allocazione presso di se ma soprattutto, in ‐un’ottica di lungimirante sussidiarieta, presso province e comuni (v. art. 118 Cost. nel testo del 1948) delle funzioni amministrative loro spettanti ‐nelle materie di competenza legislativa nonche delle funzioni loro delegate dallo Stato.

Comuni e province

• Comuni e province vedono parallelamente rafforzata la propria valenza di enti esponenziali dell’autonomia dei territori, ma conservano pur sempre il loro secondo “volto”, quello di articolazioni di decentramento.

• Secondo gli artt. 128 e 129 della Costituzione del 1948 “Le province e i comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni” ma nello stesso tempo “Le province e i comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale”.

Regioni e province

• La Costituzione e le riforme successive non hanno introdotto significativi elementi di novita nella concreta conformazione e nel dimensionamento dei territori.

• Le regioni saranno nei fatti una costituzionalizzazione dei “compartimenti” territoriali, frutto delle suddivisioni territoriali per esigenze statistiche e della tradizione preunitaria.

• le Province dall’unita d’Italia sono cresciute e cresceranno a dismisura, con un incremento che tocca i suoi picchi durante il fascismo e negli ultimi decenni, fino a diventare 107 dalle originarie 58.

Nodi tematici oggi

• I nodi tematici, e problematici, sono:a) ruolo delle Regioni;b) esistenza, configurazione e funzioni delle Province;c) allocazione delle funzioni amministrative e posizione dei Comuni.

• A questi aspetti vanno aggiunti le tematiche dell’allocazione sul territorio, dell’assetto organizzativo e dei compiti degli uffici periferici dello Stato.

Lo snodo dei nodi

• Tra tutti lo snodo sistemico del sistema delle autonomie e un intervento di “definizione” e di organizzazione ottimale della c.d. “area vasta” e dell’ente che deve esprimerne il relativo livello di governo.

• In Italia, oggi, significa un intervento di de‐finizione e di organizzazione ottimale delle province, delle citta metropolitane oppure definire ambiti territoriali infraregionali per l’esercizio di alcune funzioni di area vasta-

Province, citta metropolitane e aggregazione di funzioni sovracomunali

• Citta metropolitane e province costituiscono enti di governo e di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e dei territori.

• Tutto questo e vero per le grandi citta, ma lo e, sia pure in misura e in termini diversi, anche per le aree non riconducibili a grandi agglomerati urbani, ma comunque costituite da un insieme di (piu piccole) citta.

Se cancelliamo le province, che fine fanno le funzioni sovracomunali?

• Se si avverte la necessita di aggregare le funzioni sovracomunali di vaste aree urbane contigue (area metropolitana) nella in un nuovo ente quale la Citta metropolitana, esiste anche la parallela esigenza di aggregare le funzioni sovracomunali in un ente intermedio, da noi costituito dalla Provincia

• La loro eliminazione, senza la contestuale definizione di nuovi ambiti infraregionali di gestione delle funzioni di are vasta, creerebbe una asimmetria istituzionale.

Nuove province: territorio

• Uno dei possibili enti intermedi potrebbe essere la provincia, ma a patto che essa sia “ nuova” sotto tre profili: territorio/dimensioni, funzioni, governance.

• Territorio: in quanto enti di “area vasta”, va evitata una frammentazione non piu rispondente ai tempi, che rispettando l’identita territoriale di appartenenza, privilegi la configurazione delle province come enti di servizio per il migliore svolgimento di funzioni che necessitino di un livello sovracomunale.

Nuove province: funzioni

• Funzioni – Nelle Province vanno concentrate le funzioni cd. di area vasta (ambiente, trasporto, viabilita, edilizia scolastica per le scuole secondarie di secondo grado, pianificazione e coordinamento), cui si possono aggiungere funzioni e risorse “delegate” dalle regioni (il panorama italiano e fortemente differenziato e vanno rispettate le diversita)

Nuove province: nocciolo duro di funzioni

• Rispetto al panorama differenziato va individuato un nocciolo duro di funzioni che sono di per se di ambito sovracomunale, potesta esclusiva del livello sovracomunale e che in ogni caso non potrebbero essere svolte dalle regioni.

• Perche le regioni sono configurate dalla Costituzione come enti essenzialmente di programmazione e di legislazione.

• Perche l’attribuzione di funzioni operative alle regioni comporterebbe oltre che un allontanamento delle funzioni dal territorio, un aumento di spesa, a causa dei maggiori costi del personale e della necessita di far poi ricorso ad enti sub‐regionali o a agenzie e societa strumentali.

Nuove province: governance a rappresentativita attenuata

• Le province, negli ultimi provvedimenti legislativi, sono state delineate come enti con organi ad elezione indiretta, espressione della realta territoriale aggregata di piu comuni.

• Un soggetto, dunque, eminentemente “amministrativo”, cioe non tanto espressione politico/democratica di una collettivita territoriale, bensi deputato principalmente all’erogazione di funzioni o servizi di un dato tipo.

• Cio non esclude, peraltro, la democraticita e la rappresentativita di questo livello di governo, perche anche la rappresentativita di secondo grado e una delle possibili forme (molto attenuate) di rappresentanza democratica.

Citta metropolitane

• L’evoluzione storica degli insediamenti urbani ci evidenzia come si sia passati dalla configurazione tradizionale della “citta murata” (alta densita abitativa) distinta dal “contado” (bassa densita abitativa) al moderno assetto della “citta di fatto”, diffusa, che si articola sul territorio senza soluzione di continuita tra la citta centroide, la periferia, le comunita e le concentrazioni abitative conurbate, le concentrazioni produttive limitrofe e collegate.

Citta metropolitane• Le Citta metropolitane rispondono a esigenze di tipo socio‐

urbanistico ed economico, le cd. citta “baricentriche”. • Quella che gli urbanisti e gli economisti urbani definiscono la

“citta di fatto”, unica conurbazione, per lo piu che ruota intorno a un comune centroide costituita generalmente dalla “citta murata” o “storica”, con diffusione ad ampio raggio delle attivita economiche e accrescimento omogeneo della densita abitativa su tutta l’area territoriale interessata

• Questo modello e l’unita amministrativa verso cui si orientano da qualche decennio le grandi conurbazioni europee (dalle capitali Parigi e Londra, a Francoforte o Barcellona), realta produttive che oramai competono tra loro indipendentemente dalle economie dei Paesi di appartenenza.

Citta metropolitane

• New York: associazione volontaria tra comuni• Londra (fino al 2000): agenzia delegata allo

svolgimento di specifiche funzioni di servizio (joint committees)

• Berlino: citta stato• Vienna: citta regione• Lione: ente sovracomunale a elezione diretta• Lisbona: ente sovracomunale di secondo livello

Citta metropolitane

• Questo modello impone il superamento del policentrismo amministrativo caratterizzato da attivita pianificatorie comunali non sufficientemente sinergiche tra loro e dal mancato coordinamento di gran parte delle attivita amministrative.

• Nelle aree definite alle 9 citta metropolitane (esclusa RC) di cui alla legge 142, sono concentrati il 35% del PIL nazionale, i maggiori nodi ferroviari (di cui Napoli e il quarto), il 60% dei passeggeri degli scali aeroportuali, il 33% delle banche, oltre il 40% degli atenei.

Berlino • La citta di Berlino e allo stesso tempo una citta ed un Land federale,

una vera e propria “citta stato” cui sono attribuiti funzioni statali, comunali; il territorio del comune e del Land coincidono come anche gli stessi organi di governo.

• Berlino e dotata di organi di autogoverno che valgono sia come organi del Land che come organi amministrativi della citta. Essi sono:

• La Camera dei rappresentanti di Berlino, eletto in via diretta ed esercita sia funzioni legislative che quelle proprie di un consiglio comunale;

• Il Governo che svolge anche le funzioni della Giunta comunale; e costituito dal Borgomastro (capo del Governo e Sindaco eletto dalla Camera dei rappresentanti) e da max otto componenti eletti dalla Camera su proposta del Borgomastro.

• Governo e Assemblea sono legati da rapporto fiduciario.

Londra • Nel 1999 nasce la Greater London Authority (GLA), entita territoriale autonoma con

poteri simili alle Regioni anglosassoni.• Il Sindaco ha competenze in merito a quattro aree: trasporti, pianificazione del

territorio, sviluppo economico, ambiente; sui relativi Piani strategici il Sindaco deve consultare l’Assemblea (che svolge una funzione di controllo sull’attivita del primo cittadino).

• La GLA ha potesta di emanare atti normativi (byelaws) che hanno forza di legge nella rispettiva sfera di operativita, potesta di presentare proposte di legge inerenti gli interessi della propria collettivita e funzioni amministrative sulle materie di propria competenza.

• Salute, servizi sociali, edilizia e istruzione sono di competenza dell’Agenzia per la sanita e dei Boroughs

• La GLA non ha autonomia impositiva ed e finanziata direttamente dal Governo• Tratto peculiare della GLA e la concentrazione in un solo soggetto di tutte le

competenze normative e gestionali che interessano al metropoli di Londra con la sola esclusione degli ambiti di intervento che necessitano di una regolazione nazionale.

Barcellona (AMB)• L’Area Metropolitana di Barcellona(AMB) e una nuova istituzione urbana

costituita da Barcellona e da 35 comuni individuati dalla legge istitutiva, tra quelli contigui che richiedono pianificazione integrata e servizi in forma congiunta; e una istituzione di secondo livello a base associativa. Organi sono:

• Il Consiglio metropolitano composto dai sindaci di ogni comune dell’area e da consiglieri eletti dai comuni.

• Il Presidente e eletto dal Consiglio metropolitano tra i sindaci presenti e deve avere il consenso dei due terzi dei componenti.

• La Giunta di Governo nominata dal Presidente su proposta del Consiglio metropolitano.

• Le competenze: pianificazione territoriale, tutela ambientale, gestione dei servizi idrici e dei rifiuti, trasporto e mobilita, sviluppo economico, coesione sociale e territoriale, infrastrutture metropolitane.

Perche non sono mai nate

• Eterogeneita delle aree.• Rifiuto dei territori di importare modelli di

governance non appropriati alle loro esigenze.• Non sono chiare le modalita di perimetrazione

delle aree.• Inerzia statica.

Citta metropolitane: una minaccia per le autonomie coinvolte

• Regioni: paura di un possibile ridimensionamento dei poteri

• Province: scomparsa o ridimensionamento• Comune capoluogo: ridimensionamento

funzioni• Comuni satellite: contrarieta all’egemonia del

comune capoluogo e perdita potenziale di competenze

Citta metropolitane

• Incapacita del sistema istituzionale italiano di autoriformarsi.

• In parallelo il processo di semplificazione e di riaccorpamento delle filiere degli interessi avanza ugualmente.

• I processi di razionalizzazione e di semplificazione avanzano con fatica, un poco come il SUAP.

I tre modelli della legge 135/2013

Si affida allo Statuto la possibile scelta del modello:1. Coincidenza del Sindaco metropolitano con

quello del comune capoluogo;2. Elezione del Sindaco metropolitano con le

modalita stabilite per l’elezione (indiretta) del Presidente della Provincia;

3. Dissolvimento del comune capoluogo (articolazione in piu comuni) ed elezione diretta del Sindaco metropolitano

Scenari futuri

• Riforma delle province• Cancellazione delle province

Prima ipotesi: riforma delle province

• 1) Livello regionale – a) Riforma costituzionale del Titolo V– b) Attribuzione alle regioni di funzioni legislative e

di funzioni di programmazione, con possibilita di delega di funzioni operative a province e comuni (come puo avvenire e in parte avviene ora) in rapporto alla programmazione delle stesse funzioni.

Prima ipotesi: riforma delle province

• Livello comunale – a) Favorire la fusione (e non mere unioni) di comuni prefissando

una soglia minima di abitanti – (con 5.000, i Comuni si dimezzerebbero, – con 15.000 si riducono di due terzi). – Va valutato se lasciare poi l’ordinamento vigente (consigli eletti con il

sistema attuale) o se prevedere un diverso modello ordinamentale in cui il consiglio sia rappresentativo delle realta locali “accorpate”, da considerare alla stregua di municipi i cui “sindaci” compongano il consiglio del Comune “nuovo” (un poco sul modello provinciale);

– b) solo dopo avere realizzato dimensioni adeguate individuare i Comuni come livello di allocazione tendenzialmente di tutte le funzioni amministrative.

Prima ipotesiLivello provinciale (e delle citta metropolitane) • a) Procedere alla riduzione delle Province nei termini della “spending

eventualmente prevedendo forme di piu estesa partecipazione dei territori. • b) Mantenere le Province come enti amministrativi di secondo grado, al cui

territorio rapportare l’organizzazione periferica dello Stato (che, in caso di abolizione, resterebbe priva di un livello territoriale di riferimento e andrebbe riorganizzata o a livello regionale o individuando un ambito/i diverso/i ).

• c) Assegnare alle Province le sole funzioni di area vasta che non possono essere allocate a livello comunale, sia pure “aggregato”. E lasciare alle Regioni analoga possibilita di allocare presso le province funzioni regionali che non possano essere assegnate ai Comuni. In questa ottica, le Regioni non dovrebbero avere funzioni operative ne costituire enti, agenzie o societa strumentali.

Prima ipotesi

• L’impianto complessivo, in questo scenario, vede dunque:

• a) Regioni come enti legislativi e di programmazione delle funzioni sul territorio;

• b) Province e Comuni, entrambi con dimensioni superiori a quelle attuali e quindi fortemente ridotti, con funzioni operative di compiti amministrativi e di erogazione dei servizi al cittadino;

• c) Province come enti amministrativi di secondo grado a elezione indiretta e Comuni come enti a elezione diretta o indiretta a seconda delle dimensioni.

Seconda ipotesi: cancellazione delle province

Ddl costituzionale di abolizione delle Province; Per le Regioni, quanto previsto dal primo scenario, ma obbligo per le stesse di definire ambiti territoriali infraregionali per l’esercizio di alcune funzioni di area vasta, in quanto non e assolutamente ipotizzabile l’assenza di un livello di governo intermedio (che esiste in tutti i Paesi simili al nostro);

Abolizione province• Occorre, a livello costituzionale, chiarire i limiti del potere delle

Regioni di individuare ambiti territoriali infra-regionali, che altrimenti potrebbero moltiplicare a dismisura i livelli intermedi di governo, per giunta differenziando da funzione a funzione (vedi esempio Lazio scheda 21).

• I limiti dovrebbero riguardare, come minimo, numero, dimensioni e organi di governo. Andrebbe poi deciso chi eserciterebbe le funzioni: nuovi enti, agenzie, aggregazioni di Comuni?

• Occorre anche individuare le modalita del coordinamento e dell’indirizzo dei diversi e asimmetrici enti subregionali e sovracomunali.

• Resterebbe per i Comuni quanto delineato nella prima ipotesi.