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CORTE DEI CONTI

Sezione Regionale di Controllo per la Puglia

Nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2010, composta dai magistrati:

Dott. Vittorio Lomazzi Presidente

Dott. Michele Grasso Consigliere

Dott. Luca Fazio Primo Referendario

Dott. Stefania Petrucci Primo Referendario

Dott. Chiara Vetro Referendario

Dott. Marcello Iacubino Referendario, relatore

Dott. Marco di Marco Referendario

ha adottato la seguente

DELIBERAZIONE N. 156/PRSP/2010

Visti:

- l’art. 100 della Costituzione;

- il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio

decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

- la legge 21 marzo 1953, n. 161 e la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

- la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000

del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione

delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e ss. mm. ii.;

- il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico

delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL);

- l’art. 10 della Costituzione e l’art. 126 del Trattato sul funzionamento

dell’Unione europea (ex art. 104 del TCE);

- la legge 5 giugno 2003, n. 131;

- la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 166 e seguenti;

- le Linee guida e i relativi questionari per gli organi di revisione

economico-finanziaria degli enti locali, per l’attuazione dell’art. 1, commi

166-168 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, approvate in relazione al

Comune di Taranto - Consuntivo 2008 -

pag. 2 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -

Rendiconto della gestione 2008 dalla Sezione delle Autonomie della Corte

dei conti con deliberazione n. 12/SEZAUT/2009 del 20 luglio 2009;

- l’ordinanza del Presidente della Sezione di Controllo per la Puglia n.

34/10 del 11 novembre 2010, che ha deferito la questione all’odierno

esame collegiale della Sezione per la pronuncia di cui all’art. 1, comma

168 della citata legge n. 266/2005.

Udito il relatore Referendario Dott. Marcello Iacubino.

Ritenuto in

FATTO

1. L’istruttoria sul consuntivo 2008 del Comune di Taranto (di seguito

anche “Comune” o “Ente”), avviata1 sulla relazione inviata dall’organo di

revisione ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre

2005 n. 266, ha evidenziato le seguenti criticità/irregolarità da parte

dell’Ente (avente una popolazione di 210.954 abitanti):

a) notevole ritardo nell’approvazione del rendiconto 2008, avvenuta

solo in data 1° marzo 2010 invece del termine, normativamente previsto,

del 30.04.2019;

b) gravi irregolarità evidenziate dall’Organo di revisione quali: la

mancata predisposizione dell’inventario generale; varie difformità in

ordine al trattamento accessorio del personale dipendente, in particolare:

la mancata costituzione nelle forme di legge del fondo per il salario

accessorio; l’assenza della certificazione di compatibilità finanziaria; la

contrattazione integrativa ferma al 2001; l’irregolarità dei pagamenti nel

biennio 2008/2009; l’incremento degli oneri destinati alla contrattazione

decentrata integrativa nell’esercizio 2008;

c) ritardo nella regolarizzazione dei pignoramenti, che genera la

discordanza tra il conto del tesoriere e le scritture contabili dell’Ente;

d) assunzione di personale in violazione dell’art. 18 del D.L.

1 Con nota prot. n. 2432 del 6 agosto 2010, trasmessa al Sindaco e all’Organo di revisione contabile.


112/2008, rilevata in risposta alla domanda n. 13 - Sezione prima del

questionario;

e) inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei tributi

comunali, segnalata dal Collegio dei revisori, chiedendo le azioni

intraprese in merito;

f) la notevole consistenza delle fattispecie di cui alla lett. e) dell’art.

194 TUEL;

g) allocazione della voce “progetto Area Vasta Taranto” tra le

principali partite contenute in “Altre per servizi in conto terzi” (per

1.087.100,80 euro);

h) aumento della spesa complessiva per il personale in violazione del

limite di cui all’art. 1, comma 557 della legge 296/2006.

2. Con lettera di risposta prot. n. 145889 del 20/09/2010 (acclarata al

prot. della sezione in pari data al n. 3119) il Sindaco ha rimesso una nota

del Dirigente della Direzione Finanziaria prot. n. 144345 del 16/09/2010,

contenente chiarimenti su alcuni punti dell’istruttoria, assicurando l’invio

“nel più breve tempo possibile, della restante parte …”. Con successive

note, prot. n. 186598 del 23/11/2010 (acclarata al prot. della sezione in

data 24/11/2010 al n. 4084) a firma del Capo di Gabinetto del Sindaco

(contenente due comunicazioni del Sindaco) e prot. n. 136017 del

01/09/2010 (acclarata al prot. della sezione in data 24/11/2010 al n.

4095), presentate in occasione dell’odierna adunanza dal Dirigente del

Personale e dal Dirigente dei Servizi finanziari, si chiarisce che:

a) le difficoltà “emerse nel ripristinare un’ordinata contabilità

immediatamente dopo la dichiarazione di dissesto, intervenuta con

deliberazione del Commissario Straordinario n. 234 del 17/10/2006”,

hanno provocato ritardi nell’approvazione dei bilanci di previsione e del

rendiconto 2007 e, “conseguentemente, del successivo rendiconto 2008

(approvato il 1° marzo 2010). A questo si aggiunge l’ulteriore difficoltà


nata dall’avvicendamento dei dirigenti responsabili dei servizi finanziari,

avvenuto nei mesi di giugno, luglio e agosto 2009” (risposta contenuta

nella cit. nota prot. n. 144345/2010);

b) il mancato aggiornamento dell’inventario consegue alla non

sistematica attività di ricognizione sui beni immobili e mobili negli anni

precedenti. Al riguardo l’Ente sta provvedendo all’implementazione di un

sistema informatizzato di gestione e aggiornamento dinamico (risposta

contenuta nella cit. nota prot. n. 144345/2010);

b1) in merito all’incremento degli oneri destinati alla contrattazione

integrativa registrato nell’esercizio 2008 e alla mancata costituzione nelle

forme di legge del salario accessorio, dalla nota ricevuta nell’odierna

adunanza si comunica che la ricostruzione del fondo è stata inizialmente

operata dal Commissario straordinario prefettizio con provvedimento n.

405 del 05/01/2007 (relativa al fondo 2006). La successiva deliberazione

commissariale n. 675 dell’11/04/2007, che determinava il fondo de quo

per il 2007 in un importo pari a 6.693.206,21 euro, è divenuta parte

integrante e sostanziale dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato,

regolarmente approvata con Decreto del Ministero dell’Interno. Lo sforzo

dell’Amministrazione insediatasi a seguito della dichiarazione di dissesto è

sempre stato teso a ricondurre le procedure contrattuali nell’ambito della

legalità, come dimostra il fatto che vi siano stati, negli anni successivi (il

2008, 2009 e 2010) ben tre tentativi di sottoscrizione dei CDI, le cui

preintese erano state rimesse all’esame del collegio dei revisori per la

verifica di compatibilità; il quale organo tuttavia, sollevava una serie di

rilievi in ordine alla corretta quantificazione del fondo per il salario

accessorio, che vedeva l’Ente costretto a rivolgersi ad un esperto del

settore e al M.I. per definire la questione. Ragion per cui dalla

ricostruzione effettuata e avallata dal Ministero dell’Interno (vedi nota n.

15971/28 del 04/11/2010, all. n. 8 alla documentazione depositata in


data odierna) risulta una determinazione del fondo pari a 5.556.585,45

euro nel 2008 e a 5.459,56772 euro nel 2009, che dimostra

(contrariamente a quanto affermato dai revisori) una diminuzione e non

una crescita continua del fondo a partire dal 2008. Riguardo invece alle

spese per il salario accessorio irregolarmente pagate nel biennio

2008/2009, si sottolinea anche da parte dei rappresentanti dell’Ente

presenti in adunanza che sono state liquidate risorse necessarie per

assicurare a funzionalità dei servizi quali l’indennità di turno, di

reperibilità, ecc., e che l’Amministrazione sta compiendo tutti gli sforzi

necessari (come si evince da una serie di atti depositati) per addivenire

alla stipula di un contratto collettivo decentrato integrativo (CDI),

attualmente fermo al 2001.

c) è in corso la regolazione contabile dei pignoramenti mediante il

riconoscimento dei correlati debiti fuori bilancio (risposta contenuta nella

cit. nota prot. n. 144345/2010);

d) inesitata la risposta relativa all’assunzione di personale nelle

partecipate in violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008;

e) in ordine alla gestione esternalizzata dei tributi comunali, è stata

già “espletata e aggiudicata una gara, all’esito della quale si sono ridotti i

costi del servizio per la gestione dell’imposta di pubblicità e degli impianti

pubblicitari. Inoltre, è in corso di espletamento la gara di affidamento

della riscossione volontaria, liquidazione e accertamento della tarsu e

della riscossione coattiva di tutte le entrate comunali” (risposta contenuta

nella cit. nota prot. n. 144345/2010). Ad integrazione, nelle note

depositate in data odierna il Sindaco allega atto di transazione sottoscritto

con la soc. “Emmegì Srl”, che anticipa il termine di scadenza del contratto

relativo alla gestione del servizio di accertamento della TARSU “dal

31/12/2010 al 31/12/2009 e fino all’aggiudicazione della gara di

affidamento del medesimo servizio oltre che della riscossione volontaria


Tarsu e della riscossione coattiva di tutte le entrate comunali affidata alla

società Soget S.p.A. fino al 31/12/2010”; ciò evidenzia gli sforzi

dell’Amministrazione tesi ad ovviare al problema segnalato dai revisori;

f) relativamente ai debiti fuori bilancio, è stato depositato in adunanza

l’elenco delle delibere, mentre è in corso la regolazione contabile dei

pignoramenti mediante il riconoscimento dei correlati debiti fuori bilancio.

Nulla è stato chiarito in relazione alla notevole consistenza delle

fattispecie di cui alla lett. e) dell’art. 194 TUEL;

g) in ordine alla contabilizzazione tra i servizi in conto terzi della voce

“Progetto Area Vasta Taranto”, si prende atto del rilievo formulato e si

assicura l’adozione dei correttivi necessari (risposta contenuta nella cit.

nota prot. n. 144345/2010);

h) relativamente al mancato rispetto dei limiti imposti dal comma

557, art. 1 della legge 296/2006, sulla spesa del personale, il Dirigente

del personale, presente in udienza, comunica che anche su questo punto

vi sono discordanze tra gli uffici e i revisori sulla corretta individuazione

delle voci di spesa rientranti nel calcolo, peraltro soggette ad

aggiornamento anno per anno, come si evince da una recente

deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, la quale ha

escluso dalle spese di personale i c.d. “incentivi per la progettazione

interna”, previsti dal Codice dei contratti pubblici; i diritti di rogito

spettanti ai segretari comunali; gli incentivi per il recupero dell’ICI.

Peraltro, nella citata nota del Dirigente della Direzione Finanziaria prot. n.

144345/2010, si assicurava il Magistrato istruttore circa il completamento

dei dati inerenti la riduzione della spesa del personale, essendo stata

“richiesta un’apposita relazione alla competente Direzione Risorse

umane”, non pervenuta alla data odierna.

2.1 Non risultano chiariti i punti relativi: alla violazione dell’art. 18 del

D.L. 112/2008 (punto d); alla notevole consistenza delle fattispecie di cui


alla lett. e) dell’art. 194 TUEL (punto f).

3. Il Magistrato istruttore, nel trasmettere al Presidente della Sezione

la relazione contenente le risultanze istruttorie, ha chiesto di fissare

l’adunanza per il relativo esame collegiale e la conseguente pronuncia

specifica. La relazione del Magistrato istruttore recante le risultanze

istruttorie è stata trasmessa al Comune, unitamente all’Ordinanza

presidenziale di convocazione all’odierna adunanza, ai fini dell’eventuale

contradditorio.

4. Sono intervenuti all’odierna adunanza della Sezione, in

rappresentanza del Comune muniti di delega da parte del Sindaco, il

Dirigente del Personale e il Dirigente dei Servizi finanziari.

Considerato in

DIRITTO

1. Sulla funzione del controllo della Corte.

La legge 23 dicembre 2006, n. 266 ha attribuito alle Sezioni regionali

di controllo della Corte dei conti una nuova e significativa modalità di

verifica dell’applicazione dei principi della sana gestione finanziaria e del

rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità

interno, in attuazione del disegno legislativo avviato dopo la riforma del

Titolo V, Parte seconda della Costituzione con la legge 5 giugno 2003, n.

131, che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni

regionali di controllo della magistratura contabile di garanti terzi e

imparziali della corretta gestione delle risorse pubbliche nell’interesse,

contemporaneamente, dei singoli enti territoriali e della comunità che

compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti

dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla nota sentenza 27

gennaio 1995, n. 29 e sviluppata nelle successive pronunce 9 novembre

2005 n. 417, 6 luglio 2006 n. 267 e 7 giugno 2007 n. 179).

La funzione di controllo affidata dal legislatore alle Sezioni regionali di


controllo della Corte dei conti (che trova il proprio fondamento

costituzionale negli artt. 100, 81, 97 primo comma, 28 e 119 ultimo

comma della Costituzione) è finalizzata a rappresentare agli organi elettivi

la reale ed effettiva situazione finanziaria e/o le gravi irregolarità

riscontrate nella gestione dell’ente, in modo che ciascuna Amministrazione

possa responsabilmente assumere, nella sua autonomia e nel rispetto dei

parametri costituzionali, ogni più opportuna decisione sia nell’interesse

dell’ente amministrato che della più vasta Comunità cui l’ente appartiene.

Tale controllo, che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e

regolarità, ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica

(com'era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di

finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione

di effettive misure correttive. Ne consegue che esso assume anche i

caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre,

insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della

finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di

osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può (e

deve) garantire (sentenza n. 267/2006 cit.).

Tale tipologia di controllo culmina poi in una fase di vigilanza

sull’adozione delle misure necessarie da parte degli enti interessati,

indispensabile per l’effettività del controllo stesso. Si veda, all’uopo, l’art.

1, comma 168, della legge n 266/2005 citata, il quale stabilisce l’obbligo

di comunicare alla Corte le misure adottate in conseguenza di una

pronuncia di grave irregolarità contabile, nella cui accezione, di carattere

ampio, rientrano tutti i potenziali comportamenti, suscettibili di alterare la

sana gestione finanziaria e di pregiudicare l’equilibrio di bilancio o il

raggiungimento degli obiettivi generali di finanza pubblica. Il carattere

pregiudizievole può anche non essersi verificato in concreto, ma essere

valutato in astratto per la sua intrinseca capacità di generare rischi al


conseguimento o al raggiungimento degli equilibri, al rispetto dei limiti di

spesa o di indebitamento, con riguardo agli obiettivi di finanza pubblica.

2. Nel merito.

In via preliminare, la Sezione precisa che la presente pronuncia viene

resa “allo stato degli atti” per quanto riguarda i rilievi indicati

sinteticamente nel punto 2.1. della parte espositiva.

3. Mancata approvazione del rendiconto nel termine di legge.

Si prende atto della giustificazione fornita dal Comune in ordine al

ritardo che, tuttavia, presenta una dimensione ampia in quanto è pari a

circa 11 mesi. È bene richiamare, sul punto, i precedenti di questa

Sezione (v. pronunce n. 38 e 39 del 16 giugno 2010; n. 75 del 22 luglio

2010; n. 79 e 85 del 29/09/2010), la quale ha affermato che “la mancata

approvazione del rendiconto nei termini previsti dal legislatore costituisce

sintomo di difficoltà dell’ente locale nell’applicare correttamente la

normativa e i principi contabili, atteso che il rendiconto della gestione

rappresenta il momento essenziale del processo di pianificazione e

controllo sul quale si articola l’intera gestione dell’ente”.

È pertanto doveroso ed opportuno che l’Amministrazione predisponga

un efficace programma di rispetto dei termini normativamente previsti ai

fini dell’approvazione del rendiconto (30 aprile dell’anno successivo, ex

artt. 151, comma 7 e 227, comma 2 del TUEL), il cui mancato rispetto

costituisce una irregolarità in grado di dispiegare effetti anche negli altri

esercizi, compromettendo la sana gestione finanziaria dell’Ente. A tale

mancanza la legge riconnette, infatti, rilevanti conseguenze: - in primis,

l’avvenuta approvazione del rendiconto del penultimo esercizio precedente

quello in cui si intende deliberare l’indebitamento è una delle condizioni,

dettate dall’art. 203, comma 1, lett. a) del TUEL, per il ricorso

all’indebitamento ed il risultato contabile di amministrazione deve essere

accertato con l’approvazione del rendiconto dell’ultimo esercizio chiuso; -


inoltre, il Principio contabile n. 3 per gli enti locali (nell’ambito delle

Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali, Testo approvato

dall’Osservatorio il 12 marzo 2008), al punto n. 18 testualmente prevede:

“La mancata approvazione del rendiconto da parte dell’organo consiliare

nei termini determina, sino all’adempimento, la condizione di ente locale

strutturalmente deficitario, assoggettato ai controlli centrali in materia di

copertura del costo di alcuni servizi. L’inadempienza nella presentazione

del certificato del rendiconto, comporta la sospensione della seconda rata

del contributo ordinario dell’anno nel quale avviene l’inadempienza”; -

infine, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Molise,

con pronuncia n. 26/2007 ha stabilito che negli enti con popolazione

superiore a 5.000 abitanti, tale documento risulta fondamentale per la

verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio e degli obiettivi di

finanza pubblica, ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica

italiana. Di conseguenza, la sua mancata approvazione deve condurre allo

scioglimento del Consiglio comunale.

Ne deriva l’assoluto rilievo del rispetto del termine de quo, al fine di

consentire un’efficace e corretta programmazione dell’attività dell’Ente, di

evitare le conseguenze suddette e di permettere a questa Corte le

verifiche ad essa intestate dalla normativa in oggetto.

4. Assenza di un inventario aggiornato.

In relazione alla rilevata mancanza di un inventario aggiornato, si

richiama l’attenzione del Consiglio comunale sulla necessità di proseguire

nella strada intrapresa e di vigilare affinché la dichiarata operazione di

implementazione di un sistema informatizzato di gestione e

aggiornamento dinamico sia conclusa entro un ragionevole termine: ciò al

fine di addivenire ad una corretta determinazione del patrimonio, di

rimuovere la situazione di incompleta o distorta rappresentazione della

situazione patrimoniale e finanziaria del Comune, dando attuazione a


quanto disposto dall’articolo 230, comma 7, del TUEL, il quale afferma che

gli elementi attivi e passivi del conto del patrimonio devono trovare

corrispondenza nei valori espressi dall'inventario, che devono essere

aggiornati annualmente.

5. Irregolarità varie in ordine alle spese del personale (punti 2,

b.1 e h).

In via preliminare, va premesso che tutti gli atti e i comportamenti

assunti dall’Ente in materia di personale, in contrasto con i parametri di

legge e dei contratti collettivi di riferimento, nella misura in cui

determinino un illegittimo incremento di tale aggregato di spesa,

integrano una grave irregolarità finanziaria in quanto si riflettono

negativamente sul bilancio, determinandone un “irrigidimento” a livello

strutturale; oltre ad essere potenzialmente forieri di responsabilità

amministrativa, attesa l’inosservanza di disposizioni di legge univoche che

fissano determinati vincoli in punto di spese del personale.

5.1. Superamento del tetto di spesa del personale.

Con particolare riferimento al superamento del tetto di spesa del

personale, sulla base dei dati inseriti nel questionario (non integrati da

parte dell’Amministrazione, se non in misura modesta in udienza) emerge

l’aumento delle spese del personale, passate da 45.390.681,49 del 2007 a

45.973.363,86 del 2008, e di conseguenza il mancato rispetto del

principio di riduzione di dette spese di cui all’art. 1, comma 557, della

legge 27 dicembre 2006, n. 2962 (legge finanziaria 2007). La violazione è

ancor più aggravata: - dalla circostanza che, rispetto al precedente anno,

nel 2008 il numero dei dipendenti sia diminuito da 1.182 a 1.149 unità; -

dall’assenza della certificazione dei revisori in ordine alla sussistenza delle

condizioni che consentivano la deroga al ridetto principio, ai sensi del

comma 120 dell’art. 3 della legge 244 del 2007 (L.F. 2008). Il quale

2 Come integrato dal comma 1 e dal comma 5 dell’art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.


prevede che gli organi di revisione contabile degli enti locali accertino che

i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano

improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa e

che eventuali eccezioni a tale principio siano analiticamente motivate, in

quanto trattasi di supportare una deroga ad una specifica disposizione

normativa di contenimento della spesa pubblica (la cui ratio è stata sopra

illustrata); anche al fine di rendere, in maniera trasparente, conto alla

collettività amministrata della scelta effettuata in ordine alla gestione di

pubbliche risorse, in attuazione radicato dei principi di buon andamento e

d’imparzialità dell’amministrazione predicati dall’art. 97 Cost.

5.2. Sul punto, i rappresentanti del Comune presenti in adunanza si

sono giustificati sostenendo che l’incertezza in ordine all’individuazione

delle voci che confluiscono nell’aggregato di spesa del personale, peraltro

oggetto di continue evoluzioni ed aggiornamenti (come dimostra la

deliberazione della Sezione delle Autonomie di questa Corte, citata in

parte espositiva), non consente una corretta rappresentazione di tali dati,

su cui vi è contrasto con gli stessi revisori.

5.3. Tale osservazione può essere condivisa solo in parte. Vero è che

possono sussistere dubbi interpretativi in ordine all’inclusione nel concetto

di spesa del personale di alcune peculiari voci.

Tuttavia, il Collegio ritiene che il quadro normativo ed interpretativo

(cui l’Ente dovrà fare riferimento) sia ben tratteggiato. Utili riferimenti per

l’operatore sono costituiti, infatti:

- dallo stesso art. 1 co. 557 citato, il quale3, nella formulazione

scaturita dall’art. 76 del d.l. n. 112 del 2008 (convertito con modificazioni

dalla legge 133 del 2008), ha definito - al comma 2 - il concetto di spesa

di personale, indicando tra le voci di spesa incluse anche quelle sostenute

per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la

3 in un quadro generale di contenimento della spesa pubblica, ai fini del più ampio concorso agli obiettivi di finanza pubblica imposti allo Stato nel suo complesso dall’Unione europea.


somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del TUEL

(oltre che per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del

rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente

denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente)4;

- dalla Circolare n. 9/2006 del MEF, la quale ha individuato una serie di

voci da considerare incluse nelle spese di personale;

- dai successivi interventi della Corte dei conti in Sezione delle

Autonomie, la quale ha prima escluso (con la citata deliberazione n. 16 del

9 novembre 2009) dalla base di calcolo delle “spese di personale”: i cc.dd.

“incentivi per la progettazione interna”, di cui all’art. 92, comma 5 del

d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (cd. “Codice dei contratti”); i diritti di rogito

spettanti ai segretari comunali; gli incentivi per il recupero dell’ICI; e poi

gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali (deliberazione n. 2 del 12/01/2010;

esclusione poi testualmente ribadita dall’art. 14, comma 7 della legge n.

122 del 2010);

- dalla deliberazione n. 14/PAR/2010 di questa Sez. reg. di contr.

della Corte, la quale in sede consultiva ha ritenuto escluse le spese per

l’assunzione di personale a progetto, da utilizzare in servizi connessi alla

circolazione stradale, finanziate con i proventi delle sanzioni

amministrative pecuniarie per violazioni al Codice della strada approvato

con d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (art. 208, comma 4-bis).

Ritiene inoltre che ulteriori ed eventuali dubbi intrepretativi possono

essere risolti da questa Sezione nell’ambito della funzione consultiva ad

essa intestata dall’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131,

funzione che il Comune ben può attivare.

5.4. In conclusione, in assenza di dati ulteriori rispetto a quelli

contenuti nel questionario compilato dai revisori dei conti (nonostante ne

fosse stata assicurata l’integrazione: v. citata nota prot. n. 144345/2010),

4 Il d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122 (art. 14, comma 7), nel riformulare il co. 557, nulla ha innovato sul punto.


la Sezione si vede costretta ad accertare la violazione del predetto vincolo

inerente la riduzione della spesa del personale, nei termini sopra indicati,

e a richiamare l’attenzione del Consiglio comunale e del Collegio dei

revisori sull’obbligo di porre un freno all’esubero delle spese di personale e

del conseguente aumento della spesa pubblica, che presentano inevitabili

contraccolpi negativi sugli equilibri di bilancio (oltre ad eventuali profili di

danno erariale).

5.5. Contrattazione decentrata integrativa.

In via preliminare, dall’istruttoria è emerso che la determinazione del

fondo per il salario accessorio del personale dipendente (non dirigente),

relativamente all’anno 2007, sia stata effettuata dal commissario

straordinario con deliberazione n. 675 dell’11/04/2007 (che ha

determinato il fondo per il 2007 in un importo pari a 6.693.206,21 euro),

poi recepita nella delibera di approvazione dell’ipotesi di bilancio

stabilmente riequilibrato, a sua volta approvata con decreto del M.I.

(adottato in esito alla procedura di dissesto di cui all’art. 261 del TUEL5,

previo parere della Commissione per la Finanza e gli organici degli enti

locali).

Si può ritenere tale quantificazione un dato acquisito e una sicura base

di partenza ai fini della quantificazione del fondo inerente gli esercizi

successivi.

5.6. Ciò premesso, dall’istruttoria sono emerse le seguenti irregolarità

relative al trattamento accessorio del personale dipendente, in particolare: 5 Art. 261. Istruttoria e decisione sull'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. 1. L'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato è istruita dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, che formula eventuali rilievi o richieste istruttorie, cui l'ente locale fornisce risposta entro sessanta giorni. 2. Entro il termine di quattro mesi la Commissione esprime un parere sulla validità delle misure disposte dall'ente per consolidare la propria situazione finanziaria e sulla capacità delle misure stesse di assicurare stabilità alla gestione finanziaria dell'ente medesimo. La formulazione di rilievi o richieste di cui al comma 1 sospende il decorso del termine. 3. In caso di esito positivo dell'esame la Commissione sottopone l'ipotesi all'approvazione del Ministro dell'interno che vi provvede con proprio decreto, stabilendo prescrizioni per la corretta ed equilibrata gestione dell'ente 4. In caso di esito negativo dell'esame da parte della Commissione il Ministro dell'interno emana un provvedimento di diniego dell'approvazione, prescrivendo all'ente locale di presentare, previa deliberazione consiliare, entro l'ulteriore termine perentorio di quarantacinque giorni decorrenti dalla data di notifica del provvedimento di diniego, una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere favorevole. La mancata approvazione della nuova ipotesi di bilancio ha carattere definitivo. 5. Con il decreto di cui al comma 3 è disposto l'eventuale adeguamento dei contributi alla media previsto dall'articolo 259, comma 4.


la mancata costituzione nelle forme di legge del fondo per il salario

accessorio; l’assenza della certificazione di compatibilità finanziaria sulla

contrattazione integrativa, ferma peraltro al 2001, cui ha fatto seguito

l’irregolarità dei pagamenti nel biennio 2008/2009.

In sostanza, dalla citata relazione e dalle comunicazioni fornite in fase

istruttoria, si evince la violazione di alcune regole poste a presidio della

corretta formazione e liquidazione delle risorse del salario accessorio del

personale dipendente (previsto dall’art. 45 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.

165 - Testo unico in materia di pubblico impiego, nel prosieguo, T.U.P.I.)

e del trattamento economico dei dirigenti, sinteticamente desumibili dagli

artt. 2, 40 e ss. del T.U.P.I.; dagli artt. 3, 4, 5, 15, 17 e 18, del contratto

collettivo nazionale del personale del comparto «Regioni-Autonomie

locali» del 1°/04/1999; dagli artt. 6, 16 dell’Accordo del 31/03/1999;

dall’art. 31 del C.C.N.L. del 22.01.2004 «Disciplina delle risorse

decentrate».

5.7. Sul punto, per meglio comprendere la natura delle irregolarità

rilevate, è bene compiere una breve ricostruzione del quadro normativo in

materia di pubblico impiego contrattualizzato.

In via preliminare, la riforma del 19936, ha affermato un modello di

lavoro pubblico basato sulla negoziazione e sulla autonomia privata, che

vede il datore di lavoro e il dipendente in posizione paritaria, in

contrapposizione al vecchio modello pubblicistico, connotato da contenuti

spiccatamente autoritari e regolato in via unilaterale dalla P.A. con

provvedimenti di rango legislativo o regolamentare. Di conseguenza, è

stata completamente ribaltata la disciplina delle fonti del rapporto di

lavoro (art. 2, comma 2 del T.U.P.I.), che è ora assoggettato alle

disposizioni del codice civile (artt. 2082 e ss.) e alle leggi sui rapporti di

6 C.d. privatizzazione (o contrattualizzazione) del pubblico impiego, avviata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, portata a compimento con il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, poi recepiti nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Testo unico in materia di pubblico impiego).


lavoro subordinato nell'impresa. In questa prospettiva, l'attribuzione di

trattamenti economici ai dirigenti e ai dipendenti pubblici può avvenire

esclusivamente mediante contratti collettivi (o, alle condizioni previste,

mediante contratti individuali) - la cui struttura è delineata dalla legge7

(art. 2, comma 3, 24 e 45, comma 1 del T.U.P.I.) -, nel rispetto del

principio di parità di trattamento economico (art. 45, comma 2 del

T.U.P.I.). La ratio di tale previsione, rafforzata peraltro dal principio di

omnicomprensività della retribuzione (art. 2, comma 3, art. 24, comma 3

e art. 45, comma 1 del T.U.P.I.), è quella di individuare un’unica ed

esclusiva fonte di regolamentazione del trattamento economico, a

garanzia dell’omogeneità del regime applicabile e in vista del

contenimento della spesa pubblica, nel rispetto dei principi costituzionali

d’imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.

5.8. Fatta questa premessa, va poi precisato che la struttura

retributiva dei dipendenti degli enti locali (compreso i dirigenti), è

composta da un trattamento economico fondamentale ed uno accessorio.

5.9. Per il personale non dirigente le risorse relative al trattamento

accessorio (il c.d. salario accessorio), in attuazione del citato art. 45 del

T.U.P.I., devono necessariamente convergere in un fondo ad hoc (art. 15

CCNL del 1°/04/1999), chiamato fondo per lo sviluppo delle risorse umane

e della produttività dei dipendenti. Il quale è composto da risorse fisse,

prevista dal CCNL 1°.4.1999, art. 14, comma 4 (compensi per lavoro

straordinario); art. 15, comma 1, lett. a), b), c), f), g), h), i), j), l)

(l’elencazione è esemplificativa); e risorse variabili, le cui poste più

significative sono previste dall’art. 15, commi 2 e 5 , del citato CCNL.

Le risorse confluite in detto fondo sono finalizzate: ad incentivare la

produttività e il miglioramento dei servizi attraverso la previa fissazione di

7 La legge ha espressamente attribuito alla fonte contrattuale una vera e propria riserva di competenza in materia di trattamento economico dei dipendenti del pubblico impiego contrattualizzato. Tuttavia, i margini di autonomia del contratto collettivo sono stati progressivamente erosi, prevedendosi ora l’inderogabilità della legge da parte del contratto, a meno di specifica indicazione.


criteri e piani di attività anche pluriennali e di progetti strumentali e di

risultato; ad erogare compensi correlati al merito e all'impegno di gruppo,

in modo selettivo e secondo risultati accertati dal sistema permanente di

valutazione (art. 17 e 18 del citato CCNL del 1°/04/1999); al

finanziamento della progressione economica nella categoria (c.d.

progressione orizzontale) e della retribuzione di posizione e risultato per le

posizioni organizzative (con esclusione dei Comuni di minori dimensioni

demografiche di cui all'art. 11 del CCNL del 31 marzo 1999); al

pagamento delle indennità di turno, rischio, reperibilità, maneggio valori,

orario notturno, festivo ecc.; a ricompensare l'eventuale l'esercizio di

attività svolte in condizioni particolarmente disagiate da parte del

personale delle categorie A, B e C (c.d. indennità di disagio), o di compiti

che comportino specifiche responsabilità da parte del personale delle

categorie B e C (ad es.: responsabilità di procedimenti).

5.10. Nella prospettiva delineata dal legislatore, poi, è previsto che il

trattamento economico accessorio dei dipendenti pubblici (dirigenti e non)

sia oggetto di contrattazione di secondo livello (o decentrata integrativa,

che avviene a livello di singolo ente), la quale rappresenta il più

importante tra i modelli delle relazioni sindacali, vuoi per l’importanza

delle materie ad essa affidate, vuoi per i molteplici interessi che devono

essere composti in tale sede. Sotto questo ultimo profilo, infatti,

l’erogazione della retribuzione accessoria deve raccordarsi con il

contrapposto interesse (pubblico) finalizzato ad assicurare, da un lato il

raggiungimento di adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi

pubblici; dall’altro una progressiva razionalizzazione e riduzione del costo

del lavoro pubblico. Significativi sono, in questa direzione, i recenti

interventi del legislatore finalizzati: a contenere le risorse della

contrattazione integrativa; a ribadire che la loro utilizzazione possa

avvenire sulla base della previa definizione di obiettivi di rendimento e in


esito a percorsi oggettivi di valutazione; ad affermare definitivamente una

cultura del lavoro orientata alla performance e al risultato; al

superamento dei precedenti sistemi di distribuzione c.d. “a pioggia” del

salario accessorio8.

5.11. Ne consegue l’assoggettamento alla contrattazione decentrata

integrativa della materia inerente la definizione dei criteri generali per la

distribuzione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei

dipendenti (art. 4 CCNL 1°/04/1999)9. Per tali materie, stante la

richiamata riserva di competenza (art. 2, c. 3, art. 24 e art. 45, c. 1,

T.U.P.I.), vi è un vero e proprio obbligo di concludere il contratto collettivo

decentrato integrativo (CDI) e non solo di contrattare. Detto in altri

termini, la disciplina del trattamento economico accessorio dei dipendenti

pubblici (compreso i dirigenti), deve necessariamente essere contenuta in

un accordo scritto stipulato in sede locale tra la parte pubblica e quella

privata.

5.12. Sul piano strutturale, la contrattazione integrativa, in linea con

la caratterizzazione gerarchica delle fonti contrattuali di disciplina del

rapporto di lavoro10, deve muoversi nel rigido solco scavato (dalla legge e)

dal contratto collettivo nazionale, che definisce l’ambito materiale, i limiti

entro cui essa può esplicarsi, la procedura negoziale, i termini entro cui

essa deve concludersi.

Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, le richiamate disposizioni

contrattuali, sinteticamente prevedono:

a) che in via preliminare, l’Amministrazione, dopo aver nominato la

delegazione trattante di parte pubblica (ai sensi dell’art. 10 del CCNL

8 Il riferimento è alla l. 6 agosto 2008, n. 133 (art. 67), e alla l. n. 15 del 2009 (in particolare l’art. 3), attuata con d.lgs. n. 150 del 2009 (c.d. riforma Brunetta), il cui art. 54 ha modificato l’art. 40 del T.U.P.I. 9 E dei dirigenti, mercé l’art. 4, comma 1 lett. g) CCNL 23.12.1999. 10 Che pone al primo posto la legge, la quale funge da limite esterno della contrattazione collettiva (art. 2, artt. da 40 a 43 del T.U.P.I.), in quanto ne disciplina il procedimento; stabilisce i margini entro cui la seconda può esplicarsi; precisa i casi in cui gli accordi possono derogare alla stessa legge: art. 2, comma 3 del T.U.P.I.; individua l’oggetto della contrattazione.


dell’1.4.1999 e 11 del CCNL 23.12.1999 per i dirigenti), fissi gli indirizzi

cui deve attenersi quest’ultima nel corso delle trattative con la parte

sindacale, indicando le linee prioritarie di impiego delle risorse in parola;

b) la sottoscrizione della preintesa (o ipotesi) di CDI a seguito delle

trattative, che devono concludersi in tempi prestabiliti;

c) la rimessione dell’ipotesi di CDI all’organo di revisione contabile,

come previsto dall’art. 40-bis, comma 1 del T.U.P.I., e dall’art. 5, comma

3 dell’accordo del 1°-4-1999 (idem nel CCNL 23.12.1999 per i dirigenti,

art. 5, comma 3), ai fini dello svolgimento del controllo sulla compatibilità

dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio,

con quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge e del patto di

stabilità, e la relativa certificazione degli oneri. Detta verifica si inserisce

nel momento antecedente alla sottoscrizione definitiva del contratto e, se

negativa, impone la rinegoziazione dell'ipotesi di accordo tra le parti, che

deve riprendere entro il termine di cinque giorni (art. 5, c. 3, terzo

periodo); l'eventuale nuovo testo contrattuale dovrà essere sottoposto

un'altra volta al controllo di compatibilità economica. Giova sottolineare

che la verifica che il collegio dei revisori dei conti compie in tale fase, se

pure non attiene (e non potrebbe attenere) al merito, ha ad oggetto

anche la conformità alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura

e sulla corresponsione dei trattamenti accessori stessi. Questa fase è

molto importante in quanto il parere negativo (cui deve assimilarsi

l’ipotesi in cui il parere manchi del tutto) dei revisori comporta la nullità

delle clausole esorbitanti rispetto ai vincoli normativi e di bilancio (cfr. art.

4, comma 5 dell’accordo del 1°-4-1999, art. 4, comma 3 del CCNL

23.12.1999 per i dirigenti e art. 40, comma 3-quinquies del T.U.P.I.). Ne

consegue che la clausola contrattuale eventualmente difforme dal

paradigma così delineato è nulla ed è sostituita di diritto dalla norma

imperativa (eterointegrazione del contratto parzialmente nullo), ai sensi


degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile;

d) esame della preintesa, munita del parere (positivo) dell’Organo di

revisione, da parte della Giunta comunale, ai fini del controllo delle

disposizioni impartite a monte, e conseguente autorizzazione al presidente

della delegazione di parte pubblica alla sottoscrizione definitiva del CDI,

che avviene con la rappresentanza sindacale. Sul punto, è bene chiarire

che tale contratto richiede necessariamente la forma scritta ad

substantiam. E ciò, in ossequio al tradizionale principio, affermato

costantemente dalla Corte di Cassazione, che vuole che i contratti in cui è

parte una P.A. siano sempre conclusi per iscritto a pena di nullità (anche

quando questa agisca jure privatorum), quale necessario e ineludibile

presupposto di certezza, di trasparenza e correttezza dell'operato degli

enti pubblici11. Applicando tali coordinate alla contrattazione decentrata,

ne consegue che: - gli accordi non conclusi per iscritto sono nulli; - le

eventuali erogazioni eventualmente disposte costituiscono un indebito

oggettivo e devono essere restituite in quanto prive di titolo12; - la nullità

rende assolutamente impossibile ogni forma di sanatoria (convalida) del

contratto, salvo poi ad attivare, come extrema ratio, la procedura

straordinaria di riconoscimento di debiti fuori bilancio di cui all’art. 194

lett. e) del TUEL, al fine di ricondurre – ai soli fini contabili - all’unità del

bilancio spese di incentivazione del personale formate illegittimamente;

e) ai sensi dell’art. 107 del TUEL e l’art. 4 del T.U.P.I., la

quantificazione delle risorse decentrate - parte stabile, avviene

annualmente in via automatica e obbligatoria con atto di competenza del

dirigente (del personale o di ragioneria, secondo l’organizzazione interna),

11 Cass. civ., sez. III, 26-06-2008, n. 17550; sez. I, 26-03-2009, n. 7298; sez. I, 08-06-2007, n. 13508. Conforme la giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, n. 7147/2005; n. 5444/2003). 12 Un limite alla ripetibilità è costituito dalla nullità per contrarietà al buon costume (2035), oltre che dalla prescrizione della stessa azione di ripetizione, il cui termine è quello ordinario di dieci anni (2946).


in quanto atto gestionale13 privo di qualsiasi contenuto di indirizzo per gli

uffici, in quanto si risolve in una mera operazione di conto, da effettuare

secondo regole obiettive e prefissate nei contratti collettivi. L’eventuale

valutazione in merito allo stanziamento (e all’utilizzazione) di risorse

variabili costituisce attività di indirizzo, riservata invece alla giunta (oltre

alla citata fissazione delle direttive in vista delle trattative), in quanto si

risolve nella fissazione delle linee generali da seguire e degli scopi da

perseguire con l’attività di gestione; e, ovviamente, al Consiglio, dovendo

queste risorse essere obbligatoriamente iscritte in bilancio, in ossequio ai

principi contabili;

f) l’accordo deve prevedere la fissazione di criteri e piani di attività

anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato ai sensi dell’art.

17 del citato CCNL del 1°/04/1999, e stabilire (per il personale) la

ripartizione delle risorse di parte stabile del fondo nell’ambito delle varie

finalità previste dal contratto, come ad es. per il finanziamento della

progressione economica nella categoria (c.d. progressione orizzontale)

ecc. (v. superiore punto 5.9);

g) una volta sottoscritto in via definitiva l’accordo, segue la fase

dell’impegno sul bilancio di competenza, in ossequio alla norma contabile

di cui all’art. 191 del TUEL, la quale esige che tutte le spese (anche i

compensi spettanti ai dipendenti relativi al salario accessorio) debbano

previamente essere oggetto di specifico impegno, salva l’eccezione

costituita dalle spese rivenienti dai contratti, i quali possono costituire un

impegno automatico sul bilancio giusto l’art. 183, comma 2 lettera c) dello

stesso TUEL, purché siano state stanziate nel bilancio di competenza le

connesse poste finanziarie. In difetto, le eventuali erogazioni disposte ai

dipendenti in assenza del previo impegno nel bilancio, oltre a violare la

citata norma contabile, si pongono in contrasto con l’art. 162, c. 1, del

13 Pena la violazione del principio di competenza di cui all’art. 21-octies, comma 1 della legge n. 241 del 1990.


TUEL e con i principi e i postulati contabili emanati dall’Osservatorio per la

finanza e la contabilità degli enti locali (nel testo, da ultimo, approvato il

12 marzo 2008), segnatamente: - il principio di annualità, che vuole non

siano spostati su successivi esercizi finanziari fatti di gestione

dell’esercizio di competenza; - il principio di veridicità ed attendibilità, in

quanto tale sistema non consente una rappresentazione veritiera e

corretta dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si svolgeranno

nel futuro periodo di riferimento (punto n. 32); - il principio della

competenza finanziaria, il quale esige che le spese si imputino al periodo

amministrativo in cui sorge l’obbligo di pagare (impegno), salvo le

eccezioni espressamente previste per legge, e che l’impegno costituisca il

vincolo sugli stanziamenti di bilancio, nell’ambito della disponibilità

esistente, in relazione ad una obbligazione giuridica e sia determinata

l’intera somma da pagare, il soggetto titolare del vincolo con l’ente e la

ragione di tale vincolo, salvo le eccezioni espressamente previste per

legge;

h) ai sensi dell’art. 18 del CCNL del 1°-4-1999, la liquidazione ai

dipendenti dei compensi correlati al merito, diretti ad incentivare la

produttività ed il miglioramento dei servizi (di cui all’art. 17, comma 2,

lett. a) del CCNL del 1°-4-1999), può avvenire soltanto a conclusione di

un periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati

nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti nel

PEG o negli analoghi strumenti di programmazione degli enti, che accerti,

da parte dei dirigenti, effettivi incrementi quali-quantitativi dei servizi, da

intendersi come risultato aggiuntivo apprezzabile rispetto al risultato

atteso dalla normale prestazione lavorativa (il livello di conseguimento

degli obiettivi è certificato dal servizio di controllo interno). In ogni caso

non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per

produttività sulla base di automatismi comunque denominati (c.d.


distribuzione “a pioggia”), quali presenza in servizio, rientro pomeridiano,

ecc.;

i) come previsto dall’art. 40, comma 3, T.U.P.I., che ha rimesso alla

contrattazione collettiva la disciplina della durata dei contratti collettivi

nazionali e integrativi, la durata del contratto decentrato è fissata in

quattro anni, anche se può avere validità ulteriore rispetto al termine

previsto dall’accordo, potendosi rinnovare tacitamente ai sensi dell’art. 5,

commi 1 e 4 dell’accordo del 1°-4-1999 (e dell’art. 5, comma 4 del CCNL

23.12.1999 per i dirigenti). Vi sono, tuttavia, alcune materie che

richiedono una rinegoziazione periodica su base annuale (art. 5, comma 1,

ult. periodo dell’accordo del 1°-4-1999 e art. 5, comma 1, ult. periodo

dell’accordo del CCNL 23.12.1999 per i dirigenti), tra cui quelle relative

all’utilizzo delle risorse decentrate racchiuse nel fondo (sulla base della

disciplina del contratto decentrato). Nulla vieta agli enti, tuttavia, di

prevedere sul punto una disciplina ultrannuale, volta ad ovviare ad

eventuali ritardi o mancati accordi nell’anno successivo;

l) per completezza, vanno ricordate le recenti disposizioni le quali - al

fine di consentire anche un controllo diffuso della collettività in tale ambito

- assoggettano i dati relativi alla contrattazione decentrata e al

trattamento economico dei dirigenti all’obbligo di pubblicazione sul sito

web dell’Ente: v. l’art. 21, comma 1 legge n. 69 del 18 giugno 2009, e

l’art. 40-bis, comma 4 del T.U.P.I.14, mentre il successivo comma 7

prevede che l’omessa pubblicazione (oltre che con le sanzioni previste

dall'articolo 60, comma 2 del T.U.P.I.), comporti il divieto di procedere a

qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione

integrativa, rimettendo agli organi di revisione la vigilanza sulla corretta

applicazione di tale disposizione.

14 In precedenza, tale obbligo era stato previsto dall’art. 67, co. 11 e 12 legge 6 agosto 2008, n. 133 (abrogato dall’art. dall'art. 66, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 150 del 2009, per essere trasfuso nel citato art. 40-bis).


5.12. Ebbene, dalle risposte rese in fase istruttoria emerge che il

Comune, in violazione dei predetti presupposti legislativi e contrattuali,

abbia erogato irregolarmente, nel biennio 2008/2009, trattamenti salariali

accessori in assenza del CDI e, a fortiori, senza la certificazione di

compatibilità finanziaria sulla contrattazione integrativa dell’Organo di

revisione (le cui conseguenze sono state indicate sopra).

È bene segnalare all’Ente, sul punto:

- che, come sopra detto, gli accordi decentrati non conclusi per iscritto

sono nulli e le eventuali erogazioni eventualmente disposte costituiscono

un indebito oggettivo e devono essere restituite in quanto prive di titolo,

salvo poi ad attivare, come extrema ratio, la procedura straordinaria di

riconoscimento di debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 lett. e) del TUEL,

fermo rimanendo l’art. 2126 del cod. civ., dove si equipara in toto la

prestazione lavorativa in esecuzione di un contratto di lavoro nullo o

annullato a quella compiuta in esecuzione di un contratto valido, al fine di

rafforzare la tutela del diritto del lavoratore alla retribuzione (Cass. civ.

Sez. Unite, 11-09-2008, n. 23385);

- che le clausole esorbitanti rispetto ai vincoli normativi e di bilancio

sono nulle e sono sostituite di diritto dalla norma imperativa;

- che la liquidazione di emolumenti economici ai dipendenti pubblici

disposta al di fuori dei sopra richiamati presupposti o in applicazione non

corretta di istituti legislativi o contrattuali (collettivi e decentrati

integrativi), e/o secondo il metodo c.d. “a pioggia”15, e/o in contrasto con

il citato principio di omnicomprensività, configura una erogazione atipica

e, come tale, è foriera di danno erariale (Corte Conti, Sezione III App., 6

aprile 2006, n. 179; id.: Corte dei conti, Sez. Giur. per la Puglia, 22-07-

2010, n. 475; 23-09-2010, n. 568/2010, 05-10-2010, n. 615/2010; Sez.

15 Si veda, a livello normativo, anche la l. 6 agosto 2008, n. 133 (art. 67), e la l. n. 15 del 2009 - in particolare l’art. 3 -, attuata con d. lgs. n. 150 del 2009: c.d. “riforma Brunetta”, il cui art. 54 ha modificato l’art. 40 del T.U.P.I.


Giur. per la Lombardia, 08-07-2008 n. 457);

- che “secondo un orientamento giurisprudenziale pressoché pacifico

(cfr., ex multis, Corte conti, Sez. Lombardia, 5 marzo 2007, n. 141; id.,

Sez. App. III, 10 marzo 2003, n. 100/A; id., Sez. Molise, 4 aprile 2002, n.

65/E), i profili di illegittimità degli atti costituiscono un sintomo della

dannosità per l’erario delle condotte che all’adozione di quegli atti abbiano

concorso. In altri termini, la non conformità dell’azione amministrativa alle

puntuali prescrizioni che ne regolano lo svolgimento pur non essendo

idonea a generare, di per sé, una responsabilità amministrativa in capo

all’agente, può assumere rilevanza allorché quegli atti integrino una

condotta almeno gravemente colposa, foriera di un nocumento economico

per l’Amministrazione” (Corte dei conti, Sez. Giur. per la Puglia, sent. n.

615/2010 cit.).

5.13. In conclusione, nel rilevare e censurare la violazione delle sopra

citate disposizioni, che pongono limiti univoci e puntuali in materia di

spese del personale, contrattazione decentrata integrativa e trattamento

economico accessorio dei dipendenti comunali; nel prendere atto della

buona volontà dell’Ente e delle misure già in una certa misura avviate, la

Sezione richiama l’attenzione del Consiglio comunale sull’obbligo di

adottare concrete misure di autocorrezione al fine di ricondurre le politiche

per l’incentivazione del personale nell’alveo della legalità.

6. Violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008.

In esito a questo punto, dalla (sola) risposta alla domanda n. 13 -

Sezione prima del questionario, e in assenza di ulteriori chiarimenti da

parte dell’Amministrazione, si deve presumere la violazione dell’articolo 18

(“Reclutamento del personale delle società pubbliche”) del citato d.l.

25/6/2008 n. 112, il quale impone alle società a partecipazione pubblica

totale o di controllo di rispettare, nelle procedure di assunzione del

personale i principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza,


pubblicità e imparzialità; nella stessa direzione muove l’art. 23-bis dello

stesso D.L., il quale, al comma 10 prevede, fra l’altro, l’osservanza da

parte delle società in house e delle società a partecipazione mista pubblica

e privata di procedure ad evidenza pubblica oltre che per l’acquisto di beni

e servizi anche per l’assunzione di personale (la norma, in parte qua, ha

peraltro superato lo scrutinio di costituzionalità: cfr. sent. Corte cost. n.

325 del 17/11/2010, punto 12.6 della motivazione). È bene avvisare Il

Comune che le assunzioni eventualmente disposte dal Comune in assenza

di procedure selettive, sarebbero fonte di responsabilità amministrativa

(per danno erariale) e si porrebbero in contrasto con l’obiettivo perseguito

dal legislatore, che è quello, da un lato, di ridurre l’incidenza delle spese

di personale nell’amministrazione degli enti locali ai fini del rispetto degli

obiettivi di finanza pubblica (con riferimento al Patto di stabilità interno),

dall’altro di impedire che lo schema organizzativo delle cosiddette

“partecipazioni” o “esternalizzazioni” venga utilizzato dagli enti

sostanzialmente per eludere i vincoli di finanza pubblica, attese le

inevitabili ricadute sul bilancio dell’ente partecipante.

Va richiamato, sul punto, il principio affermato da questa Corte

secondo cui è necessario che gli enti di qualsiasi natura, costituiti e

finanziati dai comuni, perseguano dal punto di vista finanziario, obiettivi

compatibili con il patto di stabilità (cfr. Sez. Reg. Contr. Veneto, par. n.

10/2006; Sez. Reg. Contr. Piemonte, del. n. 27/2010; Sez. Contr.

Sardegna, del. n. 24/2010).

Tale approdo è stato poi avvalorato dall’art. 19 del d.l. n. 78, conv. in

l. 3 agosto 2009, n. 102, il quale prevede che “le disposizioni che

stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,

del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,

divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al

regime previsto per l’amministrazione controllante, anche alle società a


partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di

affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che

svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi

carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgono attività nei

confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni

amministrative di natura pubblicistica (…). Le predette società adeguano

inoltre le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le

amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri

contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per

consulenze”.

Concludendo sul punto, la Sezione raccomanda il Consiglio dell’Ente a

vigilare e a dare conto a questa Sezione di eventuali assunzioni nelle

partecipate in violazione dei predetti canoni normativi.

7. Inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei

tributi comunali.

In ordine alla gestione esternalizzata dei tributi comunali, si prende

atto delle iniziative avviate dall’Amministrazione, volte alla risoluzione dei

risalenti rapporti contrattuali con gli affidatari dei servizi di riscossione dei

tributi, a seguito della segnalazione dell’Organo di revisione in merito alla

“sostanziale inattività” degli stessi, aggravata dalla presenza di contratti di

servizio “oltremodo onerosi” per l’Ente.

Dall’allegata transazione emerge, tuttavia, una situazione altamente

preoccupante per le finanze dell’Ente e quasi certamente foriera di danno

erariale, e cioè che nel 2005, con Determinazione Dirigenziale n. 1 del

10.01.2005, sia stato rinnovato fino al 31.12.2010 l’affidamento alla

società EMMEGI’ del servizio di accertamento e riscossione della tassa

rifiuti solidi urbani (TARSU), nonché del servizio di individuazione delle

superfici ai fini della stessa tassa, nonché del controllo dei dati contenuti

nelle denunce presentate dai contribuenti.


Come si evince dagli atti processuali di seguito citati, nella

convenzione, stipulata il 9 febbraio 2005 (avente ad oggetto, si ribadisce,

il rinnovo della precedente convenzione, ragion per cui è agevole

desumere che la remunerazione fosse prevista in tale misura anche ante

2005), l’entità e le modalità del compenso venivano convenute addirittura

in misura pari al 47,29% dell’ammontare delle maggiori somme accertate

e definite con riferimento unicamente all’ammontare del tributo, con

esclusione di sanzioni ed interessi.

A seguito del dissesto finanziario del Comune di Taranto, venivano

intavolate trattative al fine di concordare una riduzione dell’aggio dal

47,29% al 42%, tuttavia mai formalizzate in un atto negoziale.

Successivamente, dopo aver svolto un’indagine conoscitiva sull’intero

territorio nazionale per verificare la congruità dell’aggio, il Dirigente della

Direzione Finanziaria (resosi conto dell’eccessiva onerosità della

convenzione e della probabile sussistenza di un danno erariale), con nota

del 13 febbraio 2009, diffidava la ricorrente a ridurre il proprio aggio a far

data dal 1° gennaio 2008 nella misura del 20% pena la risoluzione di

diritto della convenzione per eccessiva onerosità e per eliminare il danno

erariale. Dopo di che, con determina n. 260 del 29 maggio 2009 la

Direzione Finanziaria, previa comunicazione di avvio del procedimento,

provvedeva a revocare la determinazione del 10 gennaio 2005, recante il

rinnovo dell’affidamento in convenzione.

Avverso questo provvedimento era proposto ricorso al Tar Lecce

(Sezione Prima), il quale dapprima sospendeva in via cautelare, con

Ordinanza n. 690/2009 del 09/09/2009, il suddetto provvedimento di

revoca, poi con sentenza n. 563/2010 del 12/02/2010, nel prendere atto

della deliberazione giuntale n. 161/09 di approvazione dell’atto di

transazione tra le parti, e della successiva determinazione dirigenziale del

17 novembre 2009, di revoca dell’atto impugnato, dichiarava


improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

L’atto di transazione (agli atti), che è stato sottoscritto tra le parti in

data 11/11/2009, ha previsto la riduzione dell’aggio dal 47,29% al 42%

per gli accertamenti emessi prima della sottoscrizione della transazione (al

40% per gli atti di accertamento emessi successivamente alla

sottoscrizione del medesimo atto) e una riduzione del termine finale di un

anno, dal 31/12/2010 al 31/12/2009, salvo proroga tecnica finalizzata

all’espletamento di apposita procedura di gara avente ad oggetto

l’affidamento congiunto del servizio di accertamento e riscossione TARSU

a nuovo soggetto.

Come è emerso anche dalle dichiarazioni rese in adunanza,

l’affidamento del servizio in parola è stato rinnovato e/o prorogato più

volte dal Comune, peraltro a condizioni onerosissime per l’Ente, al quale è

ragionevole desumere che residuassero ben poche entrate relative alla

TARSU, come peraltro ammesso in adunanza dai rappresentanti comunali.

7.1. Una volta definiti i contorni della vicenda (alla luce soprattutto dei

citati provvedimenti del Tar Lecce, Ordinanza n. 690/2009 e sentenza n.

563/2010, e dell’atto di transazione rimesso al Magistrato istruttore), è

utile ricostruire brevemente la disciplina dei tributi locali (e delle entrate

comunali), la quale è stata oggetto di riordino mercé il D. lgs. n. 446 del

1997, art. 52, comma 5 e art. 53 (il quale ha previsto l’istituzione dell’albo

dei soggetti abilitati ad effettuare attività di accertamento, liquidazione e

riscossione dei tributi, nonché le modalità afferenti all’iscrizione all'albo

stesso).

7.2. Il citato art. 52 ha previsto che l’affidamento a terzi, anche

disgiunto, delle attività di accertamento e riscossione dei tributi (e di tutte

le entrate), dovesse avvenire nel rispetto della normativa dell’Unione

europea e delle procedure di evidenza pubblica previste per i servizi

pubblici locali.


Con particolare riferimento al corrispettivo da riconoscere per tali

servizi, non è senza significato sottolineare che il comma 7 del citato

articolo 52 rinviava ad un decreto del Ministero delle finanze la

determinazione sia dei criteri di affidamento e di svolgimento dei servizi di

liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi provinciali e comunali,

sia della misura dei compensi, che avrebbero dovuto tenere conto anche

delle effettive riscossioni.

L’abrogazione di tale disposizione per effetto del comma 5 dell’articolo

10 della legge n. 448 del 2001 (finanziaria 2002), ha di fatto lasciato al

libero mercato e alla contrattazione delle parti la determinazione del

corrispettivo di tali servizi, che nel caso della riscossione avviene in base

ad una percentuale (aggio) sulla stesso riscosso (aggio il quale costituisce

una sorta di addizionale sul tributo). Nel servizio nazionale di riscossione,

invece, l’aggio è fissato con cadenza biennale, con decreto del Ministro

delle finanze ai sensi dell’art. 17 del d. lgs. n. 112 del 1999, sulla base di

quanto effettivamente riscosso.

7.3. Su tale disciplina prevista dal citato D. lgs. n. 446 del 1997, si

sono innestati diversi interventi legislativi – non sempre coerenti con le

regole concorrenziali imposte dall’ordinamento comunitario - i quali hanno

consentito affidamenti dei servizi de quibus secondo procedure diverse da

quelle previste dal ridetto art. 52, come ad es.: - la possibilità di affidare

al concessionario nazionale la riscossione coattiva, oltre che dei tributi,

anche delle altre entrate degli enti locali (v. art. 3, co. 4 del D. lgs. n. 112

del 1999) nel caso in cui questi non avessero affidato ad altri

concessionari tale incarico; - la possibilità ai titolari della concessione del

servizio nazionale di riscossione di partecipare alle gare promosse dagli

enti locali ai fini dell'affidamento del servizio della riscossione anche a

prescindere dagli ambiti territoriali per i quali sono concessionari del

servizio nazionale (articolo 78, co. 3 della legge 21 novembre 2000, n.


342 - collegato fiscale 2000); - l’estensione delle attività di riscossione di

altre entrate comunali, al concessionario per l'accertamento e la

riscossione dell'imposta sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche

affissioni, previa rinegoziazione dei contratti (articolo 10, co. 2 della legge

n. 448 del 2001 - finanziaria 2002); - la possibilità data a “Riscossione

S.p.A.” (poi diventata “Equitalia S.p.A.”) di svolgere la riscossione

spontanea delle entrate degli enti locali, solo a seguito di esperimento di

gara ai sensi dell’articolo 3 della legge 2 dicembre 2005, n. 248, la quale

ha riformato del servizio nazionale di riscossione.

7.4. Per completezza, va detto anche che il concessionario del servizio

di riscossione dei tributi comunali, rivestendo la qualifica di agente

contabile alla stregua del vigente ordinamento (la quale risulta correlata al

mero c.d. “maneggio” di denaro, di "pertinenza pubblica", inteso quale

disponibilità materiale, concreta ed effettiva dello stesso), sia tenuto ex se

all'imprescindibile obbligo di rendere il conto giudiziale della gestione alla

Corte dei Conti, alla cui giurisdizione è soggetto ai sensi dell’art.74,

comma 1, della Legge di contabilità generale dello Stato (R.D.

n.2440/1923), ove recita che gli agenti contabili e coloro che hanno

“maneggio comunque” di denaro pubblico debbono rendere "il conto della

gestione " e sono sottoposti … alla giurisdizione della Corte dei conti,

attraverso la presentazione di un documento contabile che dia contezza

della stessa e delle sue risultanze (cfr. Corte dei Conti, Sezione Prima

giurisdizionale Appello, Sentenza n. 434 del 20-10-2008).

7.5. Sempre per completezza, è bene richiamare brevemente la

disciplina inerente al rinnovo e/o alla proroga dei contratti pubblici, la

quale era contenuta nell’art. 6, comma 2 della L. 24-12-1993 n. 537

(come modificato dall’art. 44 della L. 724/94), che vietava espressamente

il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la

fornitura di beni e servizi, a pena di nullità. La norma consentiva, invece,


il rinnovo espresso dei contratti medesimi, previa valutazione della

sussistenza delle ragioni di convenienza e di pubblico interesse, da

effettuarsi entro tre mesi dalla scadenza dei contratti. L’art. 23, comma 1,

della L. 18 aprile 2005, n. 62 (Legge comunitaria 2004) ha poi soppresso

l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 6 citato, consentendo al

successivo comma 2 solo la “proroga” dei contratti per acquisti e forniture

di beni e servizi “per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a

seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la

proroga non superi comunque i sei mesi e che il bando di gara venga

pubblicato entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore

della presente legge” (l’istituto del rinnovo dei contratti pubblici è stato

sostanzialmente riproposto nell’art. 57, comma 7 del D. Lgs. n. 163 del

2006, c.d. codice dei contratti pubblici).

In questa prospettiva, l’ammissibilità del differimento del termine

contrattuale oltre la scadenza inizialmente fissata dalle parti, o la

rinnovazione di un contratto pubblico avente contenuto in tutto o in parte

identico a quello precedente è stata interpretata dalla giurisprudenza in

termini assolutamente restrittivi, in quanto è ritenuta una forma

surrettizia di trattativa privata, in contrasto per ciò solo con il principio di

libera concorrenza (imposto a dal diritto comunitario, oltre che interno) e

di par condicio dei concorrenti; di conseguenza, detta facoltà è ammessa

nei soli casi previsti dalla legge (cfr. Cons. St., Sez. V, 8 luglio 2008 n.

3391). Il principio che emerge in materia è che, salvo espresse previsioni

dettate dalla legge, va sempre espletata una nuova gara in caso di

scadenza di un contratto in corso, qualora l'amministrazione abbia la

necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni; questo principio ha

valenza generale e inderogabile, atteso che costituisce attuazione delle

regole (anche comunitarie) della concorrenza e dei principi di imparzialità

e buon andamento consacrati nell’art. 97 Cost., la cui necessità di


conformazione attiene ad interessi non disponibili dall’autonomia

contrattuale. Ne consegue che la clausola contrattuale eventualmente

difforme dal paradigma così delineato è nulla ed è sostituita di diritto dalla

norma imperativa (eterointegrazione del contratto parzialmente nullo).

7.6. Va, infine, richiamato il generale principio, canonizzato nell’art. 1,

comma 1-ter della legge n. 241 del 1990, secondo cui (anche) i soggetti

privati preposti all'esercizio di attività amministrative debbano perseguire

il fine pubblico previsto dalla legge (il c.d. vincolo di scopo, in attuazione

del principio di legalità-indirizzo) e rispettare i principi di efficacia,

economicità ed efficienza (anch’essi postulati dall’art. 97 Cost.).

7.7. Ciò premesso, e passando al merito della fattispecie che occupa

la Sezione, anche se ad essa non era direttamente applicabile il

richiamato art. 17 del d. lgs. n. 112 del 1999 (che si riferisce all’attività di

riscossione nazionale), ciò non significa che l’aggio da riconoscere al

concessionario, anche per la diversa attività di accertamento della TARSU,

potesse essere determinato in una misura così distante da quella prevista

dalla citata normativa per l’attività degli agenti della riscossione nazionale

(remunerata con un aggio pari al 9% delle somme iscritte a ruolo

riscosse), oppure dalla misura rilevata tramite l’indagine conoscitiva

effettuata sull’intero territorio nazionale dal Dirigente comunale (che

proponeva la riduzione al 20%). E ciò anche considerando che il servizio

affidato alla soc. EMMEGI’ dal Comune (ancora in corso in virtù della c.d.

proroga tecnica) aveva ed ha ad oggetto, oltre all’attività di riscossione

(della TARSU), come detto, anche quella di accertamento e liquidazione

della stessa tassa.

Con l’ulteriore aggravante (che emerge dall’atto di transazione) che

tale compenso sia previsto “per le prestazioni relative agli avvisi di

accertamento emessi dal Comune di Taranto”, e non sulle somme

effettivamente riscosse, come avviene per la riscossione nazionale e come


prevedeva il comma 7 dell’art. 52 del decreto n. 446, poi abrogato.

Con la conseguenza che il concessionario si vedeva (e si vede)

riconosciuto un aggio (il quale dovrebbe essere considerato, come detto,

una sorta di addizionale al tributo base) a prescindere dall’effettiva

riscossione di entrate che, peraltro, potrebbero non essere mai realizzate

(per irreperibilità o nullatenenza del debitore) o realizzate solo in parte

e/o con ritardo (ad es. in caso di contenzioso).

In disparte ogni valutazione relativa alla correttezza delle procedure di

affidamento e di proroga/rinnovo dei predetti servizi (attesa l’impossibilità

di esaminare la documentazione relativa al servizio de quo - come di

quello affidato alla Soget S.p.a. -, non trasmessa anche se richiesta in

sede istruttoria, se non limitatamente al più volte menzionato atto

transattivo), i cui tratti essenziali sono stati sopra tratteggiati, è di tutta

evidenza che il rapporto tutt’ora in essere con il più volte citato

concessionario del servizio inerente la TARSU, oltre a far ricadere sui

contribuenti oneri aggiuntivi eccessivi peraltro vietati dal citato art. 52 del

D. lgs n. 446/97, configuri una palese deviazione dal modello legale e dai

canoni di buona amministrazione, nonché una non corretta gestione dei

mezzi finanziari pubblici, nella misura in cui risulti attribuito un compenso

enormemente al di sopra dei valori di mercato.

Sul punto, va segnalato che l’affidamento di appalti o servizi pubblici al

di fuori dei parametri posti dalla normativa di evidenza pubblica, o a

corrispettivi inferiori a quelli di mercato, per giurisprudenza contabile

costante, costituisce illecito erariale16.

8. Debiti fuori bilancio.

Solo in occasione dell’odierna adunanza è stata trasmessa una nota

contenente l’elenco degli atti di riconoscimento dei debiti de quibus, da cui

emerge la molteplicità delle fattispecie di cui alla lett. e) dell’art. 194 TUEL

16 Prima Sezione giurisdizionale centrale d’Appello, n. 495 del 1° settembre 2010.


(su cui nulla è stato chiarito sul punto dall’Amministrazione), e dunque il

ricorso alla procedura eccezionale per l’acquisizione di beni, lavori e servizi

senza il previo impegno di spesa, per un ammontare pari a complessivi

231.998,20 euro.

Sul punto, e non potendosi esprimere sulle singole delibere, è bene

richiamare la disciplina di acquisizione delle spese (e la sua ratio),

sistematicamente desumibile dagli artt. 49, 151, comma 4, 153, comma

5, 162 e 191 comma 1, del TUEL. Dette regole sono rivolte ad assicurare

rigorosamente il rispetto dei principi di legalità e correttezza da parte di

coloro che operano nelle gestioni locali, principi ricollegabili al buon

andamento e alla conformità a legge di dette amministrazioni nel quadro

di certezza e di trasparenza delineato dall’art. 97, comma 1 Cost., che

impone che il procedimento di spesa debba essere conforme alle norme

che lo disciplinano.

In questa prospettiva, il meccanismo del riconoscimento dei debiti

fuori bilancio non costituisce una sanatoria della fattispecie illegittima di

acquisizione del bene, della fornitura, della prestazione, in quanto tale

idonea a produrre i medesimi effetti negoziali della fattispecie legale

(costituita dalla delibera o determina di conferimento dell'incarico, dalla

stipulazione del contratto di incarico professionale in forma scritta con il

privato e dal relativo impegno contabile, portato a conoscenza del privato

stesso); esso, infatti, in quanto riconducibile al paradigma di cui all'art.

1988 cod. civ. (ricognizione di debito) non integra un’autonoma fonte di

obbligazione, sanando così le irregolarità pregresse, ma ha una mera

funzione finanziaria e contabile che è unicamente quella di finanziare un

debito per il quale non esiste copertura in quanto è stato contratto in

violazione del modello legale. L’avvenuto riconoscimento del debito fuori

bilancio, inoltre, può fondare un'azione di indebito arricchimento, in

precedenza non consentita, nei limiti del riconoscimento dell'utilità della


prestazione e dell'arricchimento per l'Ente (che, quindi, non resta

obbligato per la parte di compenso non riconoscibile, dovendo di questa

rispondere direttamente chi ha consentito la fornitura ai sensi dell’art.

191, comma 4 del TUEL).

La procedura di riconoscimento che occupa esige poi il rispetto di

regole di trasparenza (quali l’obbligo di motivazione), e il rispetto di

importanti presupposti di legge, quali l’accertamento e la dimostrazione

dell’utilità e dell’arricchimento per l’ente, che, com’è noto, consentono di

ricondurre l’obbligazione sorta in violazione delle ordinarie procedure di

spesa all’interno della contabilità e del sistema di bilancio dell’ente.

In particolare, l’apprezzamento dei requisiti dell’utilità e

dell’arricchimento per l’ente è obbligatorio e non può essere

automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione

della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte

non riconoscibile, come si evince dall’art. 191 comma 4 del TUEL. Pena la

violazione dell’art. 194, lett. e) del TUEL il quale, in ossequio al principio

di legalità sostanziale, presuppone che il Consiglio accerti le cause che

avevano impedito di attivare la normale procedura di spesa prevista

dall’art. 183; tanto anche al fine di:

- verificare che le spese effettuate non integro forme di elusione delle

procedure di evidenza pubblica consacrate nel d. lgs. n. 163 del 2006

(c.d. codice dei contratti pubblici);

- accertare il rispetto eventuali responsabilità di amministratori o

funzionari che hanno ordinato prestazioni e servizi in deviazione dal

modello legale;

- a dare atto dei sopra richiamati presupposti, non limitandosi

semplicemente ad approvare la spesa, riportandola nella contabilità

comunale.

Ogni atto amministrativo soggiace, per di più, all’obbligo di


motivazione ai sensi dell’art. 3, comma 1 della legge n. 241 del 1990 (il

quale costituisce un precipitato del principio di legalità sostanziale); tale

obbligo negli atti de quibus deve essere inteso in senso rafforzato in

quanto si tratta di ricondurre all’unità del bilancio spese disposte

illegittimamente.

Nel far ciò, il Consiglio deve dare conto della ricorrenza dei presupposti

di fatto e di diritto che costituiscono la base del provvedimento e che

vanno evidenziati nella delibera, tra cui le ragioni che hanno determinato

lo scostamento dal parametro normativo e l’accertamento di eventuali

responsabilità, al fine di rendere, in maniera trasparente, conto alla

collettività amministrata della scelta effettuata. In questo senso, cfr. Corte

Cost., 5 novembre 2010 n. 310: «L’obbligo di motivare i provvedimenti

amministrativi è diretto a realizzare la conoscibilità, e quindi la

trasparenza, dell’azione amministrativa. Esso è radicato negli artt. 97 e

113 Cost., in quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon

andamento e d’imparzialità dell’amministrazione e, dall’altro, consente al

destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione

giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale» (punto 6.1 della

motivazione). E ancora «l’esigenza di conoscibilità dell’azione

amministrativa, (…) intrinseca ai principi di buon andamento e

d’imparzialità, (…) si realizza proprio attraverso la motivazione, in quanto

strumento volto ad esternare le ragioni e il procedimento logico seguiti

dall’autorità amministrativa» (punto 6.2 della motivazione).

La Sezione osserva, in conclusione, che l’attivazione di spese al di fuori

dei parametri giuscontabili presenta profili particolarmente gravi per un

ente in stato di dissesto, il quale deve ricondurre le procedure di spesa

negli ordinari canoni normativi al fine di evitare situazioni potenzialmente

rischiose per gli equilibri di bilancio.


9. Servizi per conto terzi.

In ordine alla contabilizzazione tra i servizi in conto terzi della voce

“Progetto Area Vasta Taranto”, l’Ente ha ammesso una errata

contabilizzazione tra i servizi in conto terzi per un importo pari

1.087.100,80 euro, ed ha assicurato l’adozione dei correttivi necessari.

Tuttavia, corre l’obbligo di segnalare che, sulla base di quanto disposto

dall'art. 168 del TUEL e dai Principi contabili, nelle entrate e nelle spese

per i servizi per conto terzi si possono far rientrare i movimenti finanziari

relativi a fattispecie ben determinate (tra cui non rientra, evidentemente,

il caso di specie), con responsabilità del servizio finanziario sulla corretta

imputazione. L’allocazione tra i servizi in conto terzi di partite economiche

che devono essere iscritte in altre componenti del bilancio costituisce una

grave irregolarità contabile in quanto contrasta con i principi contabili e

non consente una corretta valutazione del risultato e degli equilibri della

gestione.

10. Le considerazioni che precedono impongono a questa Sezione:

- di emettere una pronuncia di grave irregolarità finanziaria ai fini e

per gli effetti di cui all’art. 1, comma 168 della Legge 23 dicembre 2006 n.

266;

- di segnalare tale circostanza al Consiglio comunale, in qualità di

organo di indirizzo e controllo politico amministrativo (art. 42 TUEL), e

all’organo di revisione contabile dell’ente - competente ex lege (art. 239

comma 1 lett. c del TUEL) a vigilare sulla regolarità contabile, finanziaria

ed economica della gestione dell’Ente sui superiori punti; il Consiglio e

l’Amministrazione comunale latamente intesa sono tenuti a porre in

essere concrete misure di autocorrezione e ad osservare in futuro le

regole che presidiano la formazione del bilancio, l’affidamento dei servizi

pubblici, il contenimento della spesa pubblica e delle spese di personale.

Regole la cui violazione reiterata, diuturna e consapevole costituisce grave


irregolarità finanziaria, come evidenziato in parte motiva, con profili di

danno erariale, di rischio per gli equilibri di bilancio e per il mantenimento

di una sana gestione finanziaria, oltre ad integrare gli estremi delle gravi e

persistenti violazioni di legge di cui all’art. 141, comma 1, lett. a) del

TUEL.

P. Q. M.

La Sezione regionale di controllo per la Puglia, visto l’art. 1,

comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, formula rilievo di

grave irregolarità all’Amministrazione comunale di Taranto

relativamente ai seguenti punti:

1) mancata approvazione del rendiconto nel termine di legge;

2) assenza di un inventario aggiornato;

3) superamento del limite di spesa del personale posto dal

comma 557 dell’articolo unico della legge n. 296 del 2006 (legge

finanziaria 2007) e altre violazioni di legge in punto di contrattazione

decentrata integrativa (indicate in parte motiva);

4) violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008;

5) inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei

tributi comunali;

6) debiti fuori bilancio;

7) servizi per conto terzi.

INVITA

l’Amministrazione comunale di Taranto ad assumere idonee

iniziative al fine di porre rimedio alla irregolarità rilevate in parte

motiva, dandone tempestivamente comunicazione a questa Sezione, ai

sensi del comma 168 della legge 27 dicembre 2006, n. 266, e

comunque entro sessanta giorni dal ricevimento della presente

pronuncia.


DISPONE

La trasmissione al Sindaco, al Presidente del Consiglio comunale

e all’Organo di revisione dei conti del Comune di Taranto della presente

deliberazione.

Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 24

novembre 2010.

Il relatore Il Presidente f.to Marcello Iacubino f.to Vittorio Lomazzi

Depositata in segreteria il 15 DIC. 2010

Il Direttore della Segreteria f.to Carmela Doronzo

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