N. 00456/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00753/2012 REG.RIC.

N. 01081/2012 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 753 del 2012, integrato da motivi aggiunti,

proposto da:

Rosanna Landucci, Michele Fratianna, Rosanna Chesi, Mauro Mattii, Manuela

Staderini, Riccardo Staderini, Daniela Donati, Dario Caretti, Laura Mattii, Patrizio

Pezzi, Silvano Vallini, Ida Mazzaccaro, Ciro Perini, Claudia Di Prete, Maddalena

Giannotti, Michela Mazzoni, Simona Boni, Gianmarco Boni, Tatiana Poggianti,

Stefano Perini, Romolo Pardi, Annamaria Battaglia, Marzia Stefani, Lara Lupi,

Milla Bardelli, Anna Martelli, Alida Fiaschi, Guido Farese, Marisa Addobbati, Piera

Bartalucci, Beatrice Frassinesi, Gabriella Dolfi, Augusto Ulivieri, Roberto Tarabusi,

Giulio Martucci, Renzo Matteucci, Tiziana Renzoni, Paolo Mini, Patrizia Ferrari,

Daniele Veronese, Luciano Salvestroni, Monica Monaco, Veronica Sorienti, e

Luisella Liberatore, rappresentati e difesi dagli avv. Stefano Verità, Carmelo

D'Antone, Duccio Maria Traina, con domicilio eletto presso Duccio Maria Traina

in Firenze, Via Lamarmora 14;

contro

Comune di Pisa in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli

avv. Gloria Lazzeri, Giuseppina Gigliotti, Susanna Caponi, con domicilio eletto

presso Graziella Ferraroni in Firenze, Via Duca D'Aosta 2;

Azienda Ospedaliera Pisana, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano Viciconte,

con domicilio eletto presso Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;

Opera della Primaziale Pisana, Fabbriceria della Cattedrale di Pisa, rappresentata e

difesa dagli avv. Stefano Borsacchi, Domenico Iaria, con domicilio eletto presso

Domenico Iaria in Firenze, Via dei Rondinelli 2;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso per legge

dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri

4;

nei confronti di

Institutio Santoriana Fondazione Comel, rappresentata e difesa dagli avv.

Giancarlo Tanzarella, Fabio Colzi, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in

Firenze, Via San Gallo 76;

sul ricorso numero di registro generale 1081 del 2012, proposto da:

Rosanna Landucci, Michele Fratianna, Rosanna Chesi, Mauro Mattii, Manuela

Staderini, Riccardo Staderini, Daniela Donati, Dario Caretti, Laura Mattii, Patrizio

Pezzi, Silvano Vallini, Ida Mazzaccaro, Ciro Perini, Claudia Di Prete, Maddalena

Giannotti, Michela Mazzoni, Simona Boni, Gianmarco Boni, Luisella Liberatore,

Tatiana Poggianti, Stefano Perini, Romolo Pardi, Annamaria Battaglia, Lara Lupi,

Marzia Stefani, Milla Bardelli, Anna Martelli, Leonardo Marino, Guido Farese,

Marisa Addobbati, Piera Bartalucci, Beatrice Frassinesi, Gabriella Dolfi, Augusto

Ulivieri, Roberto Tarabusi, Giulio Martucci, Renzo Matteucci, Tiziana Renzoni,

Paolo Mini, Patrizia Ferrari, Daniele Veronese, Luciano Salvestroni, Monica

Monaco, rappresentati e difesi dagli avv. Carmelo D'Antone, Duccio Maria Traina,

Stefano Verità, con domicilio eletto presso Duccio Maria Traina in Firenze, Via

Lamarmora 14;

contro

Comune di Pisa in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli

avv. Giuseppina Gigliotti, Susanna Caponi, Gloria Lazzeri, con domicilio eletto

presso Graziella Ferraroni in Firenze, Via Duca D'Aosta 2;

Opera della Primaziale Pisana Fabbriceria della Cattedrale di Pisa, rappresentata e

difesa dagli avv. Stefano Borsacchi, Domenico Iaria, con domicilio eletto presso

Domenico Iaria in Firenze, Via dei Rondinelli 2;

Azienda Ospedaliera Universitaria di Pisa, in persona del Direttore pro tempore,

rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano Viciconte, con domicilio eletto presso

Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro pro tempore,

rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze,

domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri 4;

nei confronti di

Istituto Santoriana Fondazione Comel, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo

Tanzarella, Fabio Colzi, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, Via

San Gallo 76;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 753 del 2012:

-della deliberazione 6 marzo 2012 n. 28 della Giunta comunale di Pisa avente ad

oggetto l’approvazione del progetto di riqualificazione complessiva del parcheggio

scambiatore di via Pietrasantina…e dell’area precedentemente destinata alla sosta

dei camper, <<al fine di destinare quest’ultima alla sistemazione delle strutture per

la vendita dei souvenir attualmente presenti in Piazza del Duomo ed in parte alla

sosta dei bus turistici>>;

-della deliberazione 22 marzo 2012 n. 49 della Giunta comunale di Pisa;

e, a seguito dei motivi aggiunti depositati in data 20 luglio 2012:

-dell’Ordinanza dirigenziale prot. n. DN-19/132 del 30.04.2012, a firma del

Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive e

successivamente notificata ai ricorrenti dal 04.05.2012, data della prima

notificazione al Sig. Stefano Perini ed avente ad oggetto lo spostamento

temporaneo di alcune attività di commercio su aree pubbliche e con la quale il

Comune di Pisa ha disposto il trasferimento di parte del Mercato del Duomo nella

nuova sede del parcheggio scambiatore di Via Pietrasantina;

- della successiva e conseguente Determinazione prot. n. DN-19/529 del

25.05.2012 a firma del Funzionario Responsabile dell’Area Sviluppo Territorio –

SUAP – Attività produttive, con la quale si è approvata la graduatoria provvisoria

degli operatori esercenti l’attività di commercio ambulante su posteggio nel

predetto Mercato, interessati dallo spostamento in Via Pietrasantina, al fine della

scelta da parte di questi ultimi dei posteggi nella nuova sede del parcheggio

scambiatore, nonché di ogni altro atto del procedimento o comunque connesso,

presupposto e conseguente;

- per quanto occorrer possa dell’art. 8, comma 2 del Regolamento comunale per

l’esercizio del commercio su aree pubbliche nella parte in cui consente, nel caso

sussista un urgente interesse pubblico ostativo alla permanenza delle attività,

all’Amministrazione di disporre il trasferimento, prescindendo da ogni termine così

come nel caso di momentanea indisponibilità delle aree per comprovate cause di

necessità o di forza maggiore;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione prot. n. 12237 del 03.08.2011

inviata al Sindaco di Pisa dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione

Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana, a firma del suo

Direttore Regionale, nella parte in cui non ritiene possibile, nel quadro dei vincoli

impressi sulla Piazza del Duomo, esprimere una valutazione positiva a qualsiasi

proposta che si sostanzi nella collocazione delle bancarelle nel contesto della

omonima Piazza;

quanto al ricorso n. 1081 del 2012:

-dell’Ordinanza dirigenziale prot. n. DN-19/132 del 30.04.2012, a firma del

Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive e

successivamente notificata ai ricorrenti dal 04.05.2012, data della prima

notificazione al Sig. Stefano Perini ed avente ad oggetto lo spostamento

temporaneo di alcune attività di commercio su aree pubbliche e con la quale il

Comune di Pisa ha disposto il trasferimento di parte del Mercato del Duomo nella

nuova sede del parcheggio scambiatore di Via Pietrasantina;

- della successiva e conseguente Determinazione prot. n. DN-19/529 del

25.05.2012 a firma del Funzionario Responsabile dell’Area Sviluppo Territorio –

SUAP – Attività produttive, con la quale si è approvata la graduatoria provvisoria

degli operatori esercenti l’attività di commercio ambulante su posteggio nel

predetto Mercato, interessati dallo spostamento in Via Pietrasantina, al fine della

scelta da parte di questi ultimi dei posteggi nella nuova sede del parcheggio

scambiatore, nonché di ogni altro atto del procedimento o comunque connesso,

presupposto e conseguente;

- per quanto occorrer possa dell’art. 8, comma 2 del Regolamento comunale per

l’esercizio del commercio su aree pubbliche nella parte in cui consente, nel caso

sussista un urgente interesse pubblico ostativo alla permanenza delle attività,

all’Amministrazione di disporre il trasferimento, prescindendo da ogni termine così

come nel caso di momentanea indisponibilità delle aree per comprovate cause di

necessità o di forza maggiore;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione prot. n. 12237 del 03.08.2011

inviata al Sindaco di Pisa dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione

Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana, a firma del suo

Direttore Regionale, nella parte in cui non ritiene possibile, nel quadro dei vincoli

impressi sulla Piazza del Duomo, esprimere una valutazione positiva a qualsiasi

proposta che si sostanzi nella collocazione delle bancarelle nel contesto della

omonima Piazza;

e, a seguito dei motivi aggiunti depositati in data 8 gennaio 2013:

- della determinazione dirigenziale prot. n. DN-18/1105 del 10.12.2012, a firma del

Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – Direzione Urbanistica – Edilizia Privata

– SUAP – Attività produttive, avente ad oggetto lo “spostamento temporaneo di

alcune attività di commercio su aree pubbliche, svolte nell’ambito del mercato del

Duomo. Diffida a lasciare libere le aree e a rimuovere i manufatti”, con la quale il

Comune di Pisa ha diffidato gli operatori commerciali del Mercato del Duomo a

liberare il suolo pubblico in Via del Duomo ed in Via Cardinale Maffi entro e non

oltre trenta (30) giorni dalla notifica del provvedimento, oltre che a rimuovere le

bancarelle che insistono sulle aree demaniali indicate, cessandovi altresì le attività

commerciali sino ad oggi condotte, oltre che di ogni altro atto o provvedimento

comunque connesso, conseguente o presupposto in quanto lesivo degli interessi

dei ricorrenti.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pisa, Azienda Ospedaliera

Pisana, Opera della Primaziale Pisana e Fabbriceria della Cattedrale di Pisa,

Institutio Santoriana Fondazione Comel e Ministero per i Beni e le Attività

Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2015 il dott. Luigi Viola e

uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione 6 marzo 2012 n. 28, la Giunta comunale di Pisa approvava il

progetto di riqualificazione complessiva del parcheggio scambiatore di via

Pietrasantina…e dell’area precedentemente destinata alla sosta dei camper, <<al

fine di destinare quest’ultima alla sistemazione delle strutture per la vendita dei

souvenir attualmente presenti in Piazza del Duomo ed in parte alla sosta dei bus

turistici>> (strutture destinate al temporaneo trasferimento, per effetto di una

serie di lavori di restauro degli immobili di interesse storico-artistico retrostanti);

con la successiva deliberazione 22 marzo 2012 n. 49, erano poi disposte una serie

di integrazioni alla precedente deliberazione di Giunta comunale, tra cui una

precisazione (che qui interessa) relativa alla compatibilità, con la destinazione

urbanistica del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, dello <<spostamento

provvisorio delle bancarelle del mercato del Duomo, interessate per i necessari

lavori di restauro, ripristino e riqualificazione degli immobili prospicienti la Piazza

del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di separazione tra la

piazza e l’AOUP), e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i lavori della

Fondazione COMEL e dell’OPA)>>.

Gli atti sopra specificati in epigrafe erano impugnati dai ricorrenti -tutti esercenti

attività di commercio interessati dallo spostamento provvisorio determinato dai

lavori di restauro, ripristino e riqualificazione degli immobili prospicienti la Piazza

del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di separazione tra la

piazza e l’AUOP) e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i lavori della

Fondazione COMEL e dell’OPA)- con il ricorso R.G. n. 753/2012; a base del

ricorso erano poste censure di: 1) incompetenza, violazione art. 40 della l.r. 28 del

2005 (codice del commercio); 2) violazione e/o falsa applicazione del Piano di

commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa, nella parte in cui prevede Piazza

del Duomo come sede del mercato di Piazza del Duomo e della Caserma “Bechi

Luserna” come futura sede definitiva, violazione e contrasto con il Piano del

Commercio del Comune di Pisa; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8

del Regolamento generale per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche del

Comune di Pisa; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1.4.7 delle N.T.A. del

Regolamento urbanistico del Comune di Pisa; 3) violazione e/o falsa applicazione

dell’art. 3 l. 241 del 1990; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria,

illogicità manifesta, violazione e vizi del procedimento amministrativo avviato

d’ufficio per lo spostamento del mercato del Duomo; inosservanza del principio

generale di ragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché dei principi di

economicità, efficacia e buon andamento della pubblica amministrazione.

Si costituivano in giudizio l’Amministrazione comunale di Pisa, il Ministero per i

beni e le attività culturali, l’Opera della Primaziale Pisana, l’Azienda Ospedaliera-

Universitaria Pisana e l’Institutio Santoriana Fondazione COMEL,

controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezioni preliminari di

inammissibilità di alcuni motivi di gravame.

Con determinazione 30 aprile 2012 prot. n. DN-19/132, il Dirigente dello

Sportello unico per le attività produttive del Comune di Pisa disponeva il

trasferimento degli operatori commerciali titolari di posteggi siti nelle aree di via

del Duomo e di via Cardinale Maffi ed interessati dai lavori di restauro, nella nuova

sede temporanea del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, assegnando per il

trasferimento il termine del 31 ottobre 2012 e prevedendo, per l’ipotesi di

inottemperanza, lo spostamento coattivo dei relativi manufatti; con la successiva

determinazione 25 maggio 2012 prot. n. DN-19/529, era poi approvata la

graduatoria provvisoria dei commercianti interessati dallo spostamento, ai fini

dell’assegnazione della nuova sede nel parcheggio scambiatore di via Pietrasantina.

Gli atti sopra richiamati erano impugnati dai ricorrenti, unitamente all’art. 8, 2°

comma del Regolamento comunale per l’esercizio del Commercio su aree

pubbliche ed alla comunicazione 3 agosto 2011 prot. n. 12237 della Direzione

Regionale per i beni culturali e paesaggistici della Toscana, con motivi aggiunti al

ricorso R.G. n. 753/2012 (depositati in data 11 luglio 2012) e con ricorso

autonomo, cui veniva assegnato il numero di ruolo R.G. n. 1081/2012; a base della

nuova impugnazione, erano poste censure di: 1) violazione art. 40 della l.r. 28 del

2005 (codice del commercio); 2) incompetenza, violazione e/o falsa applicazione

del Piano di commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa, nella parte in cui

prevede Piazza del Duomo come sede del mercato di Piazza del Duomo e della

Caserma “Bechi Luserna” come futura sede definitiva, violazione e contrasto con il

Piano del Commercio del Comune di Pisa; illegittimità dell’art. 8, 2° comma del

Regolamento generale per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche del

Comune di Pisa, per violazione dell’art. 40 della l.r. n. 28 del 2005; violazione e/o

falsa applicazione dell’art. 1.4.7 delle N.T.A. del Regolamento urbanistico del

Comune di Pisa; 3) eccesso di potere sotto i profili dello sviamento, difetto di

istruttoria, illogicità manifesta, violazione e vizi del procedimento amministrativo

avviato d’ufficio per lo spostamento del mercato del Duomo; inosservanza del

principio generale di ragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché dei

principi di economicità, efficacia e buon andamento della pubblica

amministrazione; 4) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21-ter della l. 241 del

1990; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti.

Anche nel ricorso R.G. n. 1081/2012, si costituivano in giudizio

l’Amministrazione comunale di Pisa, il Ministero per i beni e le attività culturali,

l’Opera della Primaziale Pisana, l’Azienda Ospedaliera-Universitaria Pisana e

l’Institutio Santoriana Fondazione COMEL, controdeducendo sul merito del

ricorso e formulando eccezioni preliminari di inammissibilità di alcuni motivi di

gravame.

Con motivi aggiunti al ricorso R.G. 1081/2012, regolarmente notificati e depositati

in giudizio in data 8 gennaio 2013, i ricorrenti impugnavano poi la determinazione

10 dicembre 2012 prot. n. DN-18/1105 del Dirigente dello Sportello unico per le

attività produttive di Pisa, avente ad oggetto l’assegnazione ai commercianti

interessati dal trasferimento di un nuovo termine di 30 giorni dal ricevimento del

provvedimento, per lasciare libere le aree interessate dai lavori di restauro; a base

dei motivi aggiunti erano poste censure di illegittimità derivata in relazione ai vizi

denunciati con il ricorso, sia in via autonoma, per violazione dell’art. 21-ter della l.

241 del 1990 e sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto assoluto dei

presupposti e dello sviamento.

Con ordinanza 1° febbraio 2013 n. 88, la Sezione respingeva l’istanza cautelare

proposta dai ricorrenti nel ricorso R.G. n. 1081/2013; il diniego di tutela cautelare

era poi definitivamente confermato dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato

che, con ordinanza 15 giugno 2013 n. 1756, rigettava l’appello proposto dai

ricorrenti avverso l’ordinanza della Sezione.

All'udienza del 26 febbraio 2015, i ricorsi passavano quindi in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione, per evidenti ragioni

di connessione oggettiva e soggettiva, dei ricorsi oggi in decisione.

L’evidente infondatezza dei ricorsi e dei motivi aggiunti permette poi di

prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità e

improcedibilità (a seguito della modificazione della sede di temporanea

assegnazione delle strutture dal parcheggio di via Pietrasantina all’area di Piazza

Manin, disposta con provvedimento 4 marzo 2014 prot. DN-18/78 del Dirigente

SUAP del Comune di Pisa) sollevate dalle difese delle Amministrazioni e dei

controinteressati costituiti; così come l’evidente infondatezza meritale del ricorso

permette di prescindere dall’esame della più generale questione relativa alla

legittimità delle strutture commerciali in discorso, sotto i diversi profili

autorizzatori operativi nella vicenda in esame.

Per quello che riguarda le diverse censure proposte con il ricorso R.G. n.

753/2012, appare utile partire da una precisazione di fatto relativa allo stato dei

luoghi ed all’effettiva necessità di procedere ai lavori di restauro <<degli immobili

prospicienti la Piazza del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di

separazione tra la piazza e l’AOUP), e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i

lavori della Fondazione COMEL e dell’OPA)>>; comune a quasi tutte le censure

proposte dai ricorrenti è, infatti, la sostanziale contestazione della necessità di detti

lavori e la prospettazione di un sostanziale vizio di sviamento di potere che finisce

con l’attribuire alla prospettata necessità dei lavori il ruolo di un “paravento” per

un diverso risultato, costituito da un nuovo assetto della piazza, non comprensivo

delle attività commerciali finora svolte dai ricorrenti.

La documentazione depositata in giudizio dal Ministero per i beni e le attività

culturali nel ricorso R.G. n. 753/2012 (produzione del 23 ottobre 2012), dal

Comune di Pisa nel ricorso R.G. n. 1081/2012 (produzione del 23 gennaio 2013) e

la documentazione fotografica prodotta da più resistenti evidenziano però un

quadro ricostruttivo caratterizzato, con assoluta chiarezza, da uno stato di degrado

degli immobili in discorso, dall’evidente pericolosità dei luoghi e dall’urgente

necessità di procedere ad un restauro dei manufatti; la situazione degli immobili in

discorso ha poi talmente superato il “livello di guardia” da aver occasionato, non

solo una situazione di degrado e pericolo all’esterno della cinta muraria (e che è

nell’interesse degli stessi ricorrenti eliminare), ma anche un danneggiamento di

alcuni dei beni culturali conservati all’interno del Museo delle Sinopie, che è

primario interesse dell’intera collettività conservare.

A base dell’intera vicenda è quindi una situazione di obiettivo degrado e

pericolosità che doveva essere affrontata, anche attraverso il temporaneo

spostamento delle attività commerciali destinate ad interferire con i lavori e che

non ha niente a che fare con la definitiva sistemazione dei luoghi o con il

progettato trasferimento “a regime” delle attività commerciali in discorso nella

caserma “Bechi Luserna” previsto dal vigente Piano di commercio sulle aree

pubbliche del Comune di Pisa (trasferimento che appare ancora non attuale e che

non ha giocato alcun ruolo nella vicenda che ci occupa).

Passando poi dal profilo prettamente fattuale alla ricostruzione del contenuto

motivazionale e precettivo degli atti impugnati con i due ricorsi, la Sezione non

può mancare di rilevare come appaia sostanzialmente indiscutibile la stretta

aderenza dei provvedimenti impugnati alla già rilevata necessità di realizzare i

lavori di restauro degli immobili vincolati prospicienti le vie del Duomo e

Cardinale Maffi; la circostanza deriva, infatti, sia dalla stessa genesi degli atti (che

evidenziano la propria funzione servente rispetto alle necessità concrete del

restauro), sia dall’esame del contenuto dispositivo dei provvedimenti (esemplare, a

questo proposito, appare l’esame della determinazione 30 aprile 2012 prot. n. DN-

19/132 del Dirigente dello Sportello unico per le attività produttive del Comune di

Pisa che reca il calcolo preciso dei giorni occorrenti per l’esecuzione dei lavori,

circa 500, così confermando il carattere puramente temporaneo e non definitivo

del trasferimento).

In buona sostanza, è, quindi assente dal contenuto motivazionale e dispositivo

degli atti impugnati un qualche elemento che possa portare a concludere per il

carattere non temporaneo del trasferimento e, quindi, per la presenza di altre (e

dissimulate) finalità che potrebbero trovare considerazione in termini di sviamento

di potere; del resto, si tratta di una circostanza che ha trovato ampia

considerazione anche nell’ordinanza 15 giugno 2013 n. 1756, emessa dalla Quinta

Sezione del Consiglio di Stato nell’incidente cautelare (che ha confermato, in

motivazione, il carattere temporaneo del trasferimento) e che appare strettamente

attinente al contenuto dispositivo dei provvedimenti impugnati.

2. Una volta ricostruita nei termini essenziali la ratio fondamentale dei

provvedimenti impugnati, il rigetto dei motivi proposti dai ricorrenti appare

complessivamente necessitato.

In particolare non può trovare accoglimento la prima censura proposta con il

ricorso R.G. n. 753/2012, relativa all’incompetenza della Giunta comunale nei

confronti del Consiglio, in considerazione del carattere asseritamente definitivo del

trasferimento del mercato e della conseguente lesione dei tradizionali principi in

materia di riserva della potestà programmatoria all’organo consiliare.

Come già rilevato, la complessiva operazione di trasferimento di parte del mercato

di Piazza del Duomo contestata in questa sede è, infatti, chiaramente caratterizzata

dal carattere contingente e dalla stretta attinenza ai lavori da realizzarsi sulla cinta

esterna del Museo delle sinopie e della Fondazione COMEL; è pertanto

completamente assente quel carattere di modificazione definitiva della

programmazione in materia di commercio sulle aree pubbliche che imporrebbe la

modificazione del regolamento attualmente vigente nel Comune di Pisa e la riserva

delle relative decisioni al Consiglio comunale.

Anche sotto il diverso angolo visuale della programmazione urbanistica, la

decisione di allocare le strutture commerciali trasferite nel parcheggio scambiatore

di via Pietrasantina, oltre a presentarsi astrattamente in linea con la strumentazione

urbanistica (la previsione 1.4.7-aree a parcheggi delle N.T.A. al Regolamento

Urbanistico del Comune di Pisa, ammette, infatti, la localizzazione nell’area in

discorso di esercizi di commercio al dettaglio), non può venire ad integrare una

modificazione della destinazione dell’area rilevante a livello urbanistico, proprio in

considerazione della propria natura temporanea e non definitiva.

Nel caso di specie, non si è poi verificata alcuna violazione dell’ordine delle

competenze previsto dall’art. 40 della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del

commercio); come rilevato dagli stessi ricorrenti, la previsione in discorso non

prevede, infatti, precise attribuzioni di competenza, ma solo un generico

riferimento al <<Comune>> e deve pertanto ritenersi, in applicazione dei principi

generali, che siano riservate all’organo consiliare l’emanazione e la modificazione

della disciplina caratterizzate dal carattere programmatorio generale, mentre

debbano essere esercitate da altri organi comunali le competenze, come quella in

discorso, che si esauriscono in modificazioni dell’assetto del commercio

caratterizzate dal carattere puntuale e transitorio e che si esauriscono, in buona

sostanza, in modificazioni necessitate dalla necessità di coordinare

temporaneamente l’assetto programmatorio con le esigenze derivanti

dall’interferenza con altri interessi pubblici (nel caso di specie, i vari interessi

sottesi agli interventi di recupero sulla cinta esterna dei beni di interesse culturale).

2.1. Alla luce di quanto precisato al § 1, il secondo motivo del ricorso R.G. n.

753/2012 non richiede poi una particolare confutazione e la censura può essere

rigettata, anche a prescindere dall’eccezione di inammissibilità per difetto di

interesse sollevata da alcune delle Amministrazioni resistenti; ai fini del rigetto è,

infatti, sufficiente richiamare quanto già rilevato in ordine al carattere transitorio

del trasferimento e, quindi, alla sostanziale insussistenza di una modificazione

dell’assetto definitivo del mercato di via del Duomo previsto dal Regolamento per

l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con delib. C.C. 12 ottobre

2001 n. 49 (e, questo, con riferimento, sia alla sede “storica” del mercato, sia alla

sede definitiva prevista nella Caserma “Bechi Luserna”).

Una volta escluso il carattere programmatorio e generale del trasferimento, è poi

abbastanza facile rilevare come il trasferimento temporaneo del mercato trovi una

propria giustificazione, anche a livello regolamentare, nella previsione dell’art. 8, 2°

comma del citato Regolamento che prevede, nel caso di <<urgente interesse

pubblico ostativo alla permanenza delle attività in un determinato luogo dichiarato

dagli organi dell’amministrazione>> (fattispecie che si attaglia perfettamente al

caso che ci occupa), la possibilità, per l’amministrazione comunale, di procedere al

trasferimento del mercato, in assenza di concertazione con le associazioni sindacali

e con gli operatori interessati (che devono solo essere sentiti) e senza la necessità di

rispettare un termine predeterminato a livello regolamentare per l’operatività dello

spostamento.

A questo proposito, appare anzi significativo che la previsione in discorso sia stata

individuata, nel motivo in discorso, come parametro di legittimità violato

dall’Amministrazione e, nei motivi aggiunti depositati in data 20 luglio 2012,

impugnata in quanto ritenuta in contrasto con la normativa regionale; un simile

comportamento evidenzia pertanto come la stessa parte ricorrente si sia resa conto

del fatto che il provvedimento impugnato affonda la propria giustificazione, a

livello regolamentare, proprio nella citata previsione dell’art. 8, 2° comma del

Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con

delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49.

La problematica relativa alla destinazione urbanistica del parcheggio scambiatore di

via Pietrasantina è poi già stata affrontata al § 2 ed è pertanto sufficiente richiamare

quanto in quella sede rilevato in ordine alla compatibilità urbanistica della

destinazione ed al carattere temporaneo del trasferimento.

2.2. Il terzo motivo del ricorso R.G. n. 753/2012 si limita poi a reiterare la tesi

della natura definitiva del trasferimento ed è pertanto sufficiente richiamare quanto

sostenuto in via generale al § 1, in ordine all’infondatezza della ricostruzione.

3. I motivi aggiunti al ricorso R.G. 753/2012 depositati in data 11 luglio 2012 ed il

ricorso autonomo R.G. n. 1081/2012 sono poi assolutamente identici e possono

pertanto essere decisi unitariamente.

Con riferimento al primo motivo di ricorso, la Sezione deve rilevare come i

provvedimenti impugnati trovino una base normativa, a livello di normativa

regionale, nell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del

commercio) e, a livello regolamentare, nella già citata previsione dell’art. 8, 2°

comma del Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche

approvato con delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49.

In particolare, la previsione dell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28

(codice del commercio) prevede la facoltà del comune di trasferire o modificare

l'assetto del mercato, dei posteggi fuori mercato e delle fiere, <<per motivi di

pubblico interesse, di ordine pubblico e sicurezza o di igiene e sanità pubblica>>

prevedendo, a questo fine, il solo obbligo di consultare le organizzazioni e le

associazioni rappresentative e di prefissare congrui termini per le nuove

collocazioni.

Con tutta evidenza, si tratta di una fonte normativa che si attaglia perfettamente

alla fattispecie che ci occupa e che è riportabile alle due previsioni relative ai

<<motivi di pubblico interesse>> (l’interesse alla conservazione dei beni culturali

rientra, infatti, perfettamente nei più ampi motivi di pubblico interesse contemplati

dalla disposizione) e di <<sicurezza>> (come immediatamente percepibile, lo

stato di degrado delle strutture è foriero di situazioni pericolose anche per i

passanti e per chi eserciti il commercio nelle aree circostanti) previste

nell’articolato.

Contrariamente da quanto ritenuto da parte ricorrente, la previsione di cui al

settimo comma dell’art. 40 della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del commercio)

viene poi ad integrare un potere sostanzialmente diverso da quello previsto dal

sesto comma (che non è inutile riportare integralmente: <<ai fini della tutela e

valorizzazione del patrimonio storico, artistico, culturale e ambientale il comune,

previa concertazione con le organizzazioni e le associazioni di cui al comma 3, può

provvedere allo spostamento di un mercato o di una fiera, assegnando agli

operatori interessati un termine di almeno un anno per il definitivo trasferimento

nelle nuove aree, fatta salva la possibilità di prevedere termini diversi a seguito di

accordi>>); il sesto comma viene, infatti, ad integrare un potere di sostanziale

modificazione della programmazione commerciale e, proprio per questo, è

soggetto all’obbligo della concertazione e della previsione di un termine

amplissimo (un anno) per il trasferimento; al contrario, il settimo comma appare

destinato a soddisfare esigenze temporanee e che possono essere caratterizzate dal

carattere di urgenza o emergenza; proprio per questo, si tratta di un potere che non

può essere limitato da vincoli attinenti alla concertazione ed al termine “lungo” per

il trasferimento.

In buona sostanza, la distinzione tra le due previsioni non attiene per nulla

all’attinenza o meno degli interessi tutelati alla tutela del patrimonio artistico (come

prospettato da parte ricorrente), ma al diverso discrimine costituito dalla natura

programmatoria/definitiva o temporanea del trasferimento; in questa prospettiva è

pertanto ben possibile che il trasferimento temporaneo ex art. 40, 7° comma della

l.r. 7 febbraio 2005, n. 28, sia giustificato da esigenze di restauro di un bene

culturale, soprattutto se finalizzate alla rimozione di una situazione potenzialmente

pericolosa anche per la sicurezza pubblica.

3.1. Nella prospettiva sopra richiamata, tra la previsione dell’art. 40, 7° comma

della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 e la disposizione dell’art. 8, 2° comma del

Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con

delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49 non sussiste pertanto alcun contrasto (come

prospettato dai ricorrenti con il secondo motivo), ma un sostanziale rapporto di

piena compatibilità logica; la norma regolamentare, si limita, infatti, a prevedere un

potere unilaterale di trasferimento temporaneo delle aree mercatali che oggi è

giustificato, a livello normativo più generale, proprio dalla previsione dell’art. 40,

7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 e che pertanto potrebbe trovare

estrinsecazione, anche in assenza della disposizione di livello regolamentare.

3.2. La residua parte del secondo ed il terzo motivo di ricorso appaiono poi come

meramente riproduttivi della tesi relativa alla natura definitiva e non transitoria del

trasferimento; è pertanto sufficiente il richiamo di quanto esaurientemente

sostenuto in ordine alla diversa ricostruzione dell’intera operazione che emerge

dagli atti di causa.

Mantengono autonomia solo due considerazioni relative alla non percorribilità

delle soluzioni alternative proposte dai commercianti interessati al trasferimento.

Con riferimento alla proposta di acquistare alcune aree ricadenti nel comprensorio

dell’Ospedale “Santa Chiara”, appare pienamente valida la volontà

dell’Amministrazione comunale di non pregiudicare l’attività didattico-assistenziale

ancora in corso nell’area ed in futuro, il riutilizzo del complesso, secondo una

progettazione organica (e che sarebbe pregiudicata dall’insediamento “episodico”

di attività commerciali, in assenza di una programmazione definita); ed a questo

proposito, del tutto generiche ed insufficienti appaiono le considerazioni articolate

dai ricorrenti, per contestare una soluzione che non si presenta viziata sotto il

profilo della legittimità.

Per quello che riguarda la proposta di procedere al semplice “avanzamento” dei

banchi di vendita sulla sede stradale, è sufficiente il richiamo della nota 4 gennaio

2012 prot. n. 0000071 (doc. n. 19 del deposito dell’Amministrazione comunale di

Pisa) del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Pisa (peraltro non

espressamente impugnata dai ricorrenti) che ha concluso per la non praticabilità

della soluzione, in considerazione del particolare affollamento dell’area e della

necessità di assicurare il passaggio dei mezzi di sicurezza; del resto, analoga

valutazione negativa della soluzione alternativa era stato operata anche dalla

Questura di Pisa con la nota 20 dicembre 2011 prot. Cat. A4/2011 Div. Gab. (doc.

n. 25 del deposito dell’Amministrazione comunale di Pisa), anche in questo caso,

non espressamente impugnata dai ricorrenti.

3.3. Per quello che riguarda, poi, il quarto motivo di ricorso (violazione dell’art. 21-

ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, non essendo presente, nell’ordinamento, una

qualche norma che possa abilitare l’Amministrazione comunale all’esecuzione

d’ufficio dell’ordine di lasciare libera l’area) è sufficiente rilevare come, trattandosi

di aree di proprietà pubblica indiscutibilmente ricadenti nel demanio stradale, il

potere di autotutela esecutiva trovi indiscutibile fondamento nella previsione

dell’art. 823, 2° comma c.c. (in questo senso: T.A.R. Sardegna sez. II 17 marzo

2010 n. 312) e non possa pertanto essere utilmente contestato.

4. I motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1081/2012 si limitano poi a reiterare le

censure già proposte avverso i precedenti atti adottati dall’Amministrazione

comunale di Pisa; con riferimento alle stesse, è pertanto sufficiente richiamare

quanto già esaurientemente rilevato in sentenza in ordine all’infondatezza delle

censure.

In definitiva i ricorsi e i motivi aggiunti devono essere riuniti e rigettati; le spese

seguono la soccombenza e devono essere liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione

Seconda)definitivamente pronunciando sui ricorsi e sui motivi aggiunti in premessa

li riunisce e:

a) respinge il ricorso R.G. 753/2012 e i motivi aggiunti depositati in data 11 luglio

2012;

b) respinge il ricorso R.G. 1081/2012 e i motivi aggiunti depositati in data 8

gennaio 2013.

Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore del Ministero per i beni e le

attività culturali, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), a titolo di spese del

giudizio.

Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Amministrazione

comunale di Pisa, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a

titolo di spese del giudizio.

Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Opera della Primaziale

Pisana, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di

spese del giudizio.

Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Azienda Ospedaliera-

Universitaria Pisana, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP,

a titolo di spese del giudizio.

Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Institutio Santoriana

Fondazione COMEL, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e

CAP, a titolo di spese del giudizio.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2015 con

l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Carlo Testori, Consigliere

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)