Scheda n. 14 – 26 maggio 2017

Le modalità di gestione della riscossione

coattiva per i Comuni.

Simone Pellegrin – Laura Servetti

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Inquadramento normativo

La legge di conversione al D.L. 22 ottobre 2016 n. 193 recante “Disposizioni urgenti in materia

fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili” (L. 1° dicembre 2016, n. 225) ha, tra le altre

cose, previsto la soppressione di Equitalia S.p.A., generando non poche perplessità sul futuro della

riscossione delle entrate degli enti locali.

In particolare, l’art. 1 del decreto prevede lo scioglimento delle società del Gruppo Equitalia (con

l’esclusione di Equitalia Giustizia S.p.A. che continuerà ad occuparsi della gestione del Fondo unico

giustizia) a decorrere dal 1° luglio 2017. Fino a quella data, l’attività di riscossione prosegue nel

regime giuridico vigente (comma 15). Successivamente, l’esercizio delle funzioni relative alla

riscossione nazionale sarà assegnato ad Agenzia delle Entrate-Riscossione, ente pubblico

economico strumentale dell’Agenzia delle Entrate, sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del

Ministero dell’economia e delle finanze, con il monitoraggio costante dell’Agenzia delle entrate

che provvede a far rispettare i principi di trasparenza e pubblicità (comma 2 e 3). L'Ente

subentrerà, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi, passivi e processuali, delle società del

Gruppo Equitalia. In particolare, assume la qualifica di Agente della riscossione con i poteri e

secondo le disposizioni che regolano la riscossione tramite ruolo (di cui al titolo I, capo II, e al titolo

II, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602; comma 3).

L’art. 2 interviene per disciplinare la soppressione di Equitalia con riferimento alla riscossione delle

entrate degli enti locali. Il termine per la scadenza degli affidamenti ad Equitalia da parte di enti

locali e società da loro partecipate è, coordinandolo con i termini dell’art. 1, differito al 30 giugno

2017 (comma 1). Dal 1° luglio 2017 gli enti locali possono, con deliberazione si ritiene di Consiglio,

decidere di continuare ad avvalersi, per sé e per le società da essi partecipate, di Agenzia Entrate –

Riscossione.

Tra le motivazioni che stanno alla base di queste disposizioni normative, vi è in primo luogo la

volontà di trovare una soluzione all’elevato livello di insolvenze dei crediti, tributari e non, vantati

nei confronti dei contribuenti che sono state oggetto di critiche sia da parte del Fondo Monetario

internazionale sia dell’OCSE. Ciò che è stato principalmente criticato sono proprio le procedure di

riscossione esperite da Equitalia, ritenute rigide e poco efficaci in termini di somme riscosse,

caratterizzate spesso da ingiustificate misure cautelari adottate talvolta anche discrezionalmente.

Si deve comunque sottolineare che l’elevato livello di insoluti è stato dettato in primo luogo dalla

diversa e più complessa disciplina fiscale interna rispetto a quella degli altri stati europei, nonché

da alcune peculiarità dei contribuenti morosi, che in molti casi versano in situazione di insolvibilità

anche a causa dei ritardi intercorrenti tra la fase in cui si genera il credito e quella in cui lo stesso

verrà riscosso.

La soppressione di Equitalia non vuole portare con sé, almeno nelle intenzioni del legislatore, un

mero cambio di insegna e un inquadramento nell’ambito dell’Agenzia delle Entrate: lo scopo

principale che ha dettato tale previsione era quello di incrementale il tasso di riscossione dei

tributi, erariali e locali. Il legislatore ha inteso introdurre quindi un cambio di passo nell’attività di

riscossione coattiva, migliorando il livello di efficienza della riscossione che, come si vedrà in

seguito, con Equitalia ha raggiunto solo livelli sufficienti.

Per questo motivo, è prevista una Convenzione tra il Ministero e il Direttore dell’Agenzia delle

Entrate, nella quale dovranno essere indicati la strategia per la riscossione da attuare nel corso del

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periodo di imposta, i servizi dovuti e le risorse disponibili. Nella Convenzione verrà anche fatto

esplicito riferimento ai c.d. “indici di pericolosità”, ossia indicatori della natura del credito, della

qualità e i precedenti del creditore ed altri fattori desumibili dalle banche dati disponibili, che

determinano una riscossione più agevole, da perseguire o più a rischio, da mettere in coda.

La riscossione coattiva dei tributi locali

La riscossione coattiva delle entrate comunali merita un’analisi specifica in merito alle opportunità

ed ai soggetti coinvolti. In primo luogo, si evidenzia come il servizio di riscossione coattiva possa

essere svolto con due modalità: attraverso il ruolo coattivo, precluso per legge a tutti i soggetti

diversi dall’Agente della Riscossione, e attraverso l’ingiunzione fiscale di cui i Comuni o tutte le

Società iscritte all’albo della Riscossione possono servirsi.

Lo stravolgimento operato dal D.L. n. 193/2016 ha rimesso sul tavolo la questione per tutti gli enti

locali che ora sono chiamati a valutare tra diverse ipotesi:

- l’affidamento ad Agenzia delle Entrate – Riscossione;

- l’affidamento dell’attività ad una Società esterna (in-house oppure iscritta all’Albo dei

soggetti riscossori).

- l’internalizzazione del servizio.

1. L’affidamento ad Agenzia delle Entrate – Riscossione

La soluzione è stata resa possibile proprio in base alle recenti modifiche normative e consiste nella

riscossione, tramite ruolo coattivo, da parte dell’unico soggetto titolato a gestirlo, ovverosia

l’Agenzia delle Entrate – Riscossione (AdE-R) che sarà, come accennato in precedenza, operativa

dal 1° luglio.

Si tratterà di un ente pubblico economico, sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministero

dell’Economia e delle Finanze e, di conseguenza, sottoposto al controllo contabile della Corte dei

Conti. L’ente costituendo sarà soggetto al costante monitoraggio dell’Agenzia delle Entrate, che

verificherà il soddisfacimento dei requisiti di trasparenza e pubblicità prescritti per gli enti pubblici.

Da un punto di vista organizzativo, la struttura dell’ente sarà caratterizzata dalla presenza di un

Presidente, di un Comitato di Gestione e di un Collegio di revisori. Lo statuto sarà predisposto su

proposta del MEF, per poter apprendere con precisione quella che sarà la struttura istituzionale

dell’ente. Tale documento dovrà disciplinare anche le procedure (telematiche e non) di

consultazione pubblica sugli atti di rilevanza generale per i quali sarà comunque necessaria la

partecipazione dei Comuni.

Con il passaggio di consegne da Equitalia al nuovo soggetto, il legislatore ha previsto che a

quest’ultimo sarà concessa la possibilità di accedere a qualsiasi banca dati telematica per

verificare il possesso, da parte dei contribuenti, di redditi o beni da sottoporre a pignoramento. In

altre parole, la fase dell’esecuzione forzata nei confronti degli evasori potrà risultare più precisa,

mirata e, quindi, efficiente.

Con un affidamento ad AdE-R verrà poi assecondato l’orientamento del legislatore, mirato a

promuovere il permanere della gestione delle entrate pubbliche direttamente nelle casse della

Pubblica Amministrazione, evitando il passaggio delle somme nei conti di Società private in attesa

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dei riversamenti. È tuttavia evidente che l’AdE-R, dovendo essere gestita con autonomia

patrimoniale ed economica, dovrà remunerare il servizio prestato attraverso l’aggio di riscossione.

Da questo punto di vista quindi, nulla cambia rispetto al servizio di riscossione affidato ad

Equitalia, nonostante la cancellazione dell’aggio di riscossione sulle cartelle di pagamento sia stata

auspicata sia dai contribuenti, ma anche e soprattutto dagli Organismi internazionali.

Infine è opportuno considerare che l’Agente della Riscossione nazionale, proprio perché

strutturato su tutto il territorio, potrebbe consentire il contenimento dei costi legati alle attività di

recupero coattivo, che nel caso di affidamento alle Società private risulterebbe quasi certamente

più elevato.

Di contro, la “nuova Equitalia” porterà con sé alcune criticità già note, che in passato ne hanno

caratterizzato la scarsa efficienza, soprattutto in ambito di recupero delle somme nei confronti dei

debitori dei tributi locali.

In particolare ci si riferisce alla scarsa conoscibilità lamentata dagli uffici comunali delle procedure

effettivamente portate a termine dalla Società ed il mancato aggiornamento continuo del

personale preposto al controllo dello stato delle pratiche, che hanno condotto in molti casi al

mantenimento delle somme nei bilanci e dato luogo all’inserimento di cifre elevatissime a titolo di

crediti di dubbia esigibilità anche per crediti che in molti casi erano già stati considerati inesigibili.

Anche sull’efficacia dell’azione di Equitalia è lecita qualche perplessità, sia relativamente

all’accuratezza delle azioni promosse ed alla propensione alla collaborazione nei confronti del

contribuente, sia in merito agli importi effettivamente ottenuti a seguito dell’esperimento di

procedure coattive. Da alcune analisi condotte risulterebbe infatti che l’ente locale, oltre a

perdere il controllo sulle fasi successive l’accertamento (cosa che non necessariamente

accadrebbe nelle altre due ipotesi sopra richiamate), vedrebbe anche ridursi i valori riscossi

rispetto a quanto invece recuperato da società terze che agiscono sulla base di incarichi più mirati

ed in collaborazione più stretta con gli uffici comunali.

A tal proposito, non sono da tralasciare le conclusioni, favorevoli al Comune, cui è giunta la Corte

dei Conti con la sentenza n. 255 del 6 maggio 2015. Il giudizio era stato promosso da un Comune

nei confronti di Equitalia, il quale lamentava vari inadempimenti delle disposizioni contrattuali, ed

in particolare il fatto che Equitalia non aveva adeguatamente informato l’ente delle procedure in

corso e non aveva versato nella casse comunali una parte (consistente) del residuo del carico di

ruoli tributari.

La Corte muove in primo luogo precisando le fasi del procedimento di riscossione con affidamento

ad Equitalia:

La procedimentalizzazione ivi disciplinata (e fonte di reciprochi obblighi) ha come punto genetico la

consegna da parte del Comune, con congruo anticipo rispetto alla scadenza, ad E., di liste di carico

(art. 2) le quali, dopo i controlli da parte del concessionario, costituiscono il riferimento di solleciti

per intimazione di pagamento/costituzione in mora che la società provvede a recapitare agli

interessati.

Un primo obbligo è la comunicazione al Comune dei soggetti "scartati" per non aver superato i

controlli e che il Comune può riproporre previa correzione.

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Provveduto alla riscossione, E., ai sensi della citata Convenzione (art. 3), deve riversare all'Ente

quanto riscosso entro il decimo giorno successivo alla decade d'incasso, corredandolo con la

fornitura di un tabulato contenente le informazioni delle posizioni di debito.

Nel caso di soggetti morosi si procede (art. 5) alla riscossione coattiva ex D.Lgs. n. 112 del 1999 e

norme correlate con le modalità e attività di cui all'art. 6 e ssgg. che, al di là delle varie fasi,

prevede (art. 13) che il Comune possa effettuare un continuo monitoraggio utilizzando un prodotto

informatico fornito dalla società.

Nel caso in cui si pervenga alla riscossione (art. 14) E. versa, con le consuete modalità, quanto

percepito mentre, in caso negativo, nel termine di tre anni dalla consegna dei ruoli, comunica le

quote inesigibili, con facoltà del Comune di richiedere la documentazione a campione, onde

procedere alla verifica. Dopo un anno dalla comunicazione, senza contestazioni, le relative somme

si intendono discaricate (art. 15).

Dall’istruttoria era emerso come il Comune aveva in più occasioni sollecitato Equitalia a fornire

informazioni dettagliate e chiarimenti riguardo i ruoli affidati e i solleciti rimasti inevasi, senza

tuttavia ottenere riscontro soddisfacente (Equitalia aveva assunto di aver comunque informato il

Comune attraverso l’invio di rendiconti in formato Excel). La Cassazione ha ritenuto insufficiente la

documentazione di rendicontazione inviata al Comune sulla base del principio secondo il quale

Appare di evidenza palmare che colui (soggetto giuridico normalmente avente veste societaria) che

si obbliga a gestire il servizio di riscossione (e per tale fatto riveste la qualifica di agente contabile)

deve dare "legale discarico" delle somme che non può versare nelle casse dell'Ente affidante; e

questa dimostrazione non può che essere fornita attraverso la produzione documentale delle cause

che hanno impedito la materiale riscossione di quanto dovuto dal debitore erariale.

Non può essere certamente reputata esaustiva ed esauriente dell'obbligo assunto la produzione di

meri resoconti riassuntivi.

Non è neanche a dirsi che produrre tali resoconti su modelli diversi da quelli previsti sia fatto

equipollente, perché quello che qui si discute non è come sia avvenuta la presentazione di un conto

ma piuttosto la totale carenza di dimostrazione dell'impossibilità materiale e giuridica di

riscossione dei tributi o contributi.

Obbligo e onere che spettava ad Equitalia e che non è stato assolto, con conseguente affermazione

che il carico "non legalmente discaricato" rimane dovuto.

Con riguardo all’entità del credito vantato dal Comune, la Corte ha poi rilevato che Equitalia ha

contestato solo limitandosi a generiche affermazioni di disponibilità alle verifiche. Stante il

puntuale computo prodotto in giudizio dal Comune e alla luce della mancata difesa a riguardo di

Equitalia, la Corte dei Conti condannava quest’ultima a versare al Comune la somma spettante

rivalutata secondo gli indici ISTAT, oltre interessi.

Riguardo i risultati raggiunti da Equitalia inoltre, la stessa Corte dei Conti, nella Relazione sul

sistema della riscossione dei tributi erariali al 2015 (Deliberazione del 20/10/2016 n. 11/2016/G),

sottolinea, con non poche preoccupazioni, come a fronte di un trend evolutivo positivo nel corso

degli anni, il valore riscosso sia “assai modesto se rapportato al carico affidato ad Equitalia, al

netto di sgravi e sospensioni, con una percentuale annuale (tra il riscosso dell’anno ed il carico

totale affidato) che, negli ultimi dieci anni va da un minimo dello 0,62 per cento del 2006 ad un

massimo dell’1,09 del 2010, attestandosi nel 2015 all’1,01 per cento”. Trattasi di valori che

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comprendono tutti i tributi affidati ad Equitalia, e pertanto non solo quelli di competenza degli

enti locali. Ne consegue quindi che a fronte di una percentuale di riscossione complessiva così

bassa (dato 2015: 8.243,7 mln/€. Fonte: Bilancio consolidato al 31/12/2015 Gruppo Equitalia), il

dato riguardante propriamente i tributi locali è ancora meno significativo, attestandosi su un

valore di 1.100,6 mln/€.

Tale preoccupante situazione, come già richiamato in precedenza, è stata avvertita anche dal

Fondo Monetario internazionale e dall’OCSE che, oltre a riscontrare uno scarso livello di

riscossione ed un elevato livello di insoluti (con risultati decisamente difformi a quelli di altri paesi

europei), ha messo in evidenza la scarsa efficienza dei metodi attraverso i quali Equitalia ha

attuato la riscossione. In particolare sono stati evidenziati i metodi rigidi e non sempre

collaborativi esperiti con i contribuenti, oltre alle lungaggini che hanno comportato l’impossibilità

di agire nei confronti di contribuenti che nel frattempo avevano drasticamente mutato la propria

solvibilità (si pensi alle aziende che nel frattempo sono fallite o ai contribuenti emigrati o divenuti

irreperibili o ancora a quelli defunti).

È evidente che un fattore determinante in questo ambito sia costituito dal regime in cui operava

Equitalia negli ultimi anni, ossia in funzione di continue proroghe di tempo limitato che avevano

anche indotto la Società a contenere il proprio sforzo nel recupero di tali somme.

Tuttavia non si può negare che le criticità legate alla scarsa possibilità di controllo da parte

dell’ente sulle fasi successive all’accertamento e alla ridottissima capacità di riscossione in termini

di cifre incassate continuerebbero a sussistere anche in caso di affidamento ad AdE-R, in quanto,

pur essendo questo un ente costituito con natura giuridica differente rispetto ad Equitalia, è nella

sostanza il medesimo, subentrando in tutti i rapporti giuridici ora in capo ad Equitalia e

sostituendosi a quest’ultima nell’attività di riscossione che nella sostanza rimane la stessa.

Un’ulteriore e significativo aspetto da considerare riguarda le modalità di affidamento del servizio

all’ente nascente, ed in particolare alla possibilità di procedere attraverso un affidamento diretto

ovvero con gara.

Il problema non sussisteva con Equitalia in quanto essa, ai sensi dell’art. 3 comma 25 bis del D.L. n.

203/2005, rientrava nell’elenco dei soggetti affidatari delle attività di liquidazione e riscossione

delle entrate locali, senza necessità di esperimento di procedure ad evidenza pubblica.

La nuova norma che sostituisce ad Equitalia il nuovo ente AdE-R, nulla dice a riguardo e, data

appunto tale mancanza, non è chiaro se i Comuni potranno continuare ad affidare direttamente

anche al nuovo ente o se si rende necessaria una procedura di gara. Il dibattito, anche dottrinale,

propende tuttavia per questa seconda ipotesi, in considerazione anche delle previsioni contenute

nel D.L. n. 193/2016, sebbene il comma 2 dell’art. 2 del decreto citato sembrava ammettere la

possibilità di procedere con un affidamento senza gara. La dottrina sottolinea infatti come un

affidamento di questo tipo sarebbe lesivo dei principi di valutazione comparativa di una pluralità

di aspiranti, ossia principi espressi non solo delle norme interne ma anche a livello europeo.

Sembra che la possibilità di affidare senza gara all’ente di nuova costituzione anche le fasi di

accertamento e di liquidazione dei tributi sia stata esclusa dal recente D.L. n. 50/2017 (“salvo-

intese”), il quale ammette la sola possibilità di affidare direttamente ad AdE-R la fase di

riscossione, spontanea e coattiva, dei tributi (art. 35), ribadendo implicitamente la necessità di

indire una gara o comunque affidare a soggetti diversi le fasi precedenti di accertamento e

liquidazione.

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Infine, un’ultima considerazione: nel passaggio della struttura da società privata a ente pubblico, i

dipendenti, assunti per chiamata diretta da Equitalia Spa, per volontà del legislatore non saranno

sottoposti ad alcun concorso. La nuova legge prevede il passaggio del personale al nuovo ente

pubblico mediante una «procedura di selezione e verifica» che non avrà le caratteristiche di bando

pubblico. Una simile formulazione risulta fortemente assoggettabile ad una valutazione di

costituzionalità dinnanzi alla Corte Costituzionale con la conseguenza che, nell’ipotesi in cui

venisse dichiarata l’illegittimità della disposizione, potrebbero anche essere messi in discussione

gli atti e le cartelle firmate e notificate da Agenzia delle Entrate-Riscossione con la evidente

conseguenza di pregiudicare le entrate a questa affidate.

È evidente che – stante l’effettivo vantaggio di un ipotetico affidamento di servizi ad AdE-R, basato

quasi esclusivamente sull’operatività della stessa in merito alle procedure di riscossione coattiva

(utilizzo del ruolo e conoscenza dati per incrocio da altre banche dati pubbliche) – le percentuali di

riscossione portata effettivamente a termine sono tali da scoraggiare anche gli enti meno sensibili

al problema. A seguito degli sforzi per giungere alla produzione di 100.000 € di avvisi di

accertamento ed alla mancata riscossione bonaria del 70% di tale somma, le prospettive di incasso

attraverso riscossione coattiva mediante ruolo si attesterebbero in media a poco più di 700 €

stante alle proporzioni riportate nella relazione sopra citata.

2. L’affidamento della riscossione coattiva a società esterna

Un’alternativa all’affidamento ad Agenzia delle Entrate-Riscossione per la gestione del recupero

coattivo è quella di affidare ad un soggetto diverso tale funzione. Potrebbe trattarsi di società in-

house oppure di Società private iscritte all’albo di cui all’art. 53 del D.Lgs. 446/1997 e ai sensi del

D.M. Finanze del 11 settembre 2000 n. 289 (soggetti privati abilitati).

Con particolare riguardo all’affidamento a società in-house, si richiama la Deliberazione n. 24 del

15 aprile 2014 della Corte dei Conti, sez. Liguria, la quale ha precisato le caratteristiche che

devono essere soddisfatte affinché un Comune possa ricorrere all’affidamento del servizio di

accertamento e riscossione dei tributi ad una società strumentale:

Nell’attuale contesto giuridico, affinché si possa affidare e/o mantenere il servizio in capo ad una

società “in house” occorre che il soggetto affidatario rispetti alcune condizioni, individuate

primariamente dalla Corte di Giustizia Europea nella nota "sentenza Teckal" (Corte di Giustizia,

sentenza 18 novembre 1999, causa C-107/98, Teckal) e successivamente richiamate dalla

giurisprudenza nazionale ( Corte Cost., 28 marzo 2013, n. 50; Corte Cass., sez. unite civili, 25

novembre 2013, n. 26893; Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2009, n. 591; Cons. Stato, Ad. Plenaria, 3

marzo 2008).

Le condizioni individuate dalla giurisprudenza sono le seguenti: a) presenza di capitale interamente

pubblico; b) svolgimento dell'attività prevalentemente con i soci pubblici affidanti; c) esercizio da

parte dei soci, nei confronti del soggetto stesso, di un controllo analogo a quello esercitato sui

propri servizi. Tali condizioni sono state ribadite e tradotte in norma con alcune novità dall’art.12

della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli

appalti pubblici (che abroga la direttiva 2004/18/CE), che ha stabilito che non rientra nell'ambito di

applicazione del nuovo corpus di regole per gli appalti un affidamento di servizio tra

un'amministrazione aggiudicatrice e una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato nei

seguenti casi: a) quando la prima eserciti sulla seconda un controllo analogo a quello da essa

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esercitato sui propri servizi; b) in caso di attività prevalente che si concretizza allorquando oltre

l'80% delle attività della persona giuridica controllata sono effettuate nello svolgimento dei compiti

ad essa affidati dall'amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche

controllate dall'amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi.

Ed inoltre:

Importante novità rispetto agli orientamenti giurisprudenziali consolidati è data dalla previsione di

un terzo elemento necessario per la definizione del rapporto interorganico, quale l'assenza nella

persona giuridica controllata di partecipazioni dirette di capitali privati, ad eccezione di forme di

partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto, prescritte dalle

disposizioni legislative nazionali, in conformità dei Trattati, che non esercitano un'influenza

determinante sulla persona giuridica controllata.

Giova evidenziare fin da subito che i soggetti in grado di gestire in concessione o in affidamento le

fasi di accertamento e riscossione coattiva per conto degli enti locali e di rilasciare fideiussioni

proporzionate ai valori degli incarichi, non raggiungono l’1% del numero dei Comuni italiani. A ciò

si aggiunge il fatto che tali enti sono numericamente pochi (78 iscritti, dato aggiornato al

19/04/2017; fonte: www.finanze.it) e nel corso degli anni sono diminuiti in modo considerevole (in

origine erano circa 200 soggetti). Ciò è probabilmente sintomatico del fatto che tali soggetti non

presentano una struttura organizzativa-gestionale idonea al tipo di attività che intendono

svolgere, trattandosi, nella maggior parte dei casi, di società di piccole dimensioni e con gettiti in

entrata modesti e gestioni massive del credito. Inoltre la loro diminuzione è indicativa del fatto

che spesso attraverso l’attività di riscossione non riescano a generare ricavi di gestione tali da farli

permanere sul mercato. Questo non può certo dipendere dalla percentuale richiesta ai Comuni

committenti (talvolta fino al 25/28%), bensì dall’ammontare complessivo delle somme riscosse

che, essendo poco rilevante, risulta essere anche insufficiente per una gestione economica ed

efficiente della loro attività.

In virtù di accordi nei quali l’ente locale avrebbe maggior potere contrattuale, dovrebbero essere

massimizzati sia la trasparenza nell’esecuzione dei procedimenti, sia il buon esito degli stessi, dal

momento che l’ente disporrebbe di un maggior potere di indirizzo in relazione all’attività di

recupero coattivo, anche grazie alla conoscenza del territorio e della platea di contribuenti.

L’ultima fase del ciclo della riscossione potrebbe poi svolgersi in maniera più fluida rispetto al

conferimento di liste di carico all’Agente nazionale della riscossione, con la possibilità di rendere

più controllato il passaggio tra la fase sollecitata o stragiudiziale e quella prettamente coattiva:

l’ente potrebbe infatti interloquire con il soggetto affidatario in modo più diretto rispetto a quanto

farebbe Agenzia delle Entrate – Riscossione. Tuttavia sussisterebbe un ridotto controllo

sull’attività principale affidata da parte dell’ente incaricato, con il conseguente rischio di mettere

in crisi le entrate del Comune.

Tale soluzione risulta sconsigliabile anche in virtù del fatto che tali Società non disporrebbero di

collegamenti a banche dati pubbliche, il cui accesso è certamente ad appannaggio del nuovo

soggetto riscossore AdE-R e degli enti locali, e la richiesta delle informazioni dovrebbe quindi

transitare per gli uffici comunali appesantendo gli adempimenti di questi ultimi.

Inoltre permarrebbe il sistema di incasso da parte di privati di risorse pubbliche, che rimane

comunque legittimo anche in virtù delle recenti modifiche normative che interessano solo la

riscossione ordinaria e non già anche quella coattiva. In questo caso infatti, le somme non

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transiterebbero direttamente sui conti correnti dell’ente, come invece accadrebbe nel caso di

affidamento all’Agente della Riscossione nazionale o nel caso di internalizzazione del servizio.

Si consideri infine il costo da sostenere per l’ente, che in molti casi sarebbe maggiore rispetto a

quello proposto da AdE-R, per i motivi succitati (connessi per lo più alle economie di scala

assicurate dallo svolgimento delle medesime funzioni su tutto il territorio nazionale).

3. L’internalizzazione della riscossione

L’internalizzazione della riscossione è l’alternativa che più di tutte permette di garantire i principi

di equità sociale che devono regolare l’attività amministrativa in genere. L’ente che intenda

occuparsi direttamente della riscossione coattiva dovrà infatti redigere un “Piano dettagliato di

sostenibilità economico-finanziaria e gestionale” che lo vincolerebbe al rispetto della massima

trasparenza nei confronti del contribuente e della massima collaborazione con lo stesso (in termini

di diversificazione ed adeguatezza dei sistemi di pagamento). Attraverso l’internalizzazione

sarebbe garantita la massima efficacia operativa e la migliore razionalizzazione delle risorse,

umane e finanziarie. In particolare, in termini di sostenibilità economico-finanziaria, l’attività di

riscossione interna sarebbe totalmente autofinanziata, in quanto interamente coperta dal

recupero delle entrate recuperate grazie alla riscossione. Ciò si tradurrebbe anche in una riduzione

dei costi del servizio in quanto, in primo luogo non vi sarebbe l’applicazione dell’aggio di

riscossione, ed in secondo luogo, sarebbe più semplice individuare gli evasori (andando quindi ad

agire nei loro confronti), grazie anche ad una maggiore conoscenza della platea contributiva da

parte degli uffici.

La gestione in economia dovrebbe quindi assicurare una maggiore efficienza del sistema di

riscossione degli enti in quanto gli Uffici preposti potrebbero integrare la fase di accertamento e

quella della riscossione in una procedura senza soluzione di continuità, ottenendo significativi

risultati, anche in termini di immediata e pronta rendicontazione degli incassi.

È in ogni caso da rilevare che tali procedure possono essere agevolmente attuate in economia solo

da quei Comuni, generalmente di grandi dimensioni, che hanno un apparato organizzativo e

strutturale consistente. Non è infatti da trascurare l’aggravio che gli adempimenti riguardanti le

fasi di accertamento, liquidazione e riscossione coattiva comporterebbero, soprattutto per quei

Comuni medio-piccoli nei quali, molto spesso, vengono affidati incarichi riguardanti diversi ambiti

alle medesime persone (si pensi ad esempio al caso in cui lo stesso dipendente deve occuparti

dell’Ufficio Tributi, della Ragioneria e del settore Commercio). È chiaro che in tale circostanza

potrebbero non essere raggiunti livelli ottimali di gestione interna, date le numerose incombenze

che vertono sugli uffici e l’eventuale scarsa (ma giustificabile) conoscenza dell’istituto della

riscossione che gli addetti potrebbero avere.

Per essere completamente funzionale ed efficace tuttavia, i Comuni potrebbero decidere di

internalizzare il servizio di riscossione coattiva, facendosi affiancare ad un soggetto esterno che si

occuperebbe nello specifico della predisposizione di tutti gli atti necessari all’espletamento della

riscossione coattiva per conto del Comune. Si tratterebbe di un soggetto la cui iscrizione all’albo

degli agenti per la riscossione risulta superflua, in quanto tale soggetto si occuperebbe solo di

tutte le fasi precedenti e propedeutiche alla riscossione vera e propria, che viene comunque

attuata, in concreto, internamente dall’ente. In sostanza, si tratta di un mero supporto esterno per

tutto quanto riguarda le fasi preparative e prodromiche, non provvedendo ad emanare

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provvedimenti per conto del Comune (questi continueranno ad essere emanati dal Comune

stesso).

Una scelta di questo genere consentirebbe all’ente di avere il massimo controllo sugli atti in uscita

e sulle entrate effettivamente incassate, grazie anche ad un constante confronto e ad un proficuo

coordinamento dell’attività; inoltre la gestione interna consentirebbe una migliore efficienza per

tutti i procedimenti di autotutela (rettifiche ed annullamenti in primo luogo), grazie alla possibilità

di attivarsi in modo più semplice e tempestivo. Con l’internalizzazione infatti l’ente sarebbe in

grado di analizzare le varie questioni sollevate dai contribuenti in modo immediato e più

approfondito, anche alla luce di un contatto diretto con gli stessi, potendo quindi fornire riscontri

in tempi più celeri, nel rispetto dei principi sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente.

Il soggetto di supporto esterno potrebbe offrire poi un’assistenza a tutto tondo, anche in merito a

questioni parallele e correlate, quali ad esempio chiarimenti e confronti su eventuali

problematiche che frequentemente sorgono nella fase di accertamento e riscossione: i Comuni

che non ne disponessero in organico potrebbero svolgere le mansioni in convenzione ovvero

individuare una società di professionisti con una formazione giuridico-economica consolidata,

entrambi in grado di poter affrontare la riscossione con maggior esperienza.

Con l’internalizzazione l’ente locale potrebbe gestire in modo diretto tutte le fasi di riscossione del

tributo, occupandosi dell’accertamento, della liquidazione, dell’invio dei provvedimenti, fino alla

riscossione coattiva vera e propria attuata mediate ingiunzione fiscale (ipotesi che non sarebbe

possibile attraverso l’affidamento a AdE-R o ad una società esterna, competenti solo per l’ultima

fase). In tal modo tutto il processo sarebbe seguito internamente e direttamente dall’ente locale,

con notevoli vantaggi in termini di correttezza e attenzione nell’emissione dei provvedimenti,

buon fine delle notificazioni e controllo dei risultati. Più nello specifico, la gestione interna del

progetto di riscossione consentirebbe di predisporre in automatico le liste di carico per la

riscossione coattiva, da utilizzare per le ingiunzioni di pagamento e di prevedere forme di

rateizzazione direttamente controllabili, che tengano anche conto delle caratteristiche sociali e

territoriali in cui si opera. Inoltre, la gestione interna può favorire il monitoraggio, diretto e

puntuale, ed il controllo degli esiti del contenzioso tributario.

A fronte dei limiti normativi in tema di assunzioni, l’aggravio (considerevole) delle mansioni in

capo agli uffici comunali potrebbe essere anche alleggerito dall’attività del soggetto esterno che si

dovrebbe occupare di tutte le incombenze preliminari e di tutte le attività gestionali (quali ad

esempio la preparazione delle stampe, la postalizzazione, ecc.) che il procedimento comporta.

Non di secondo piano è anche il fatto che l’internalizzazione comporterebbe un consistente

investimento in termini di formazione del personale, il quale, grazie anche all’eventuale supporto

esterno, avrebbe l’opportunità di aggiornarsi costantemente sulle novità normative e

giurisprudenziali, oltre che sull’impiego di strumenti informativi e banche dati in continua

evoluzione tecnica.

Un’ultima considerazione. Le disposizioni normative vigenti, come già anticipato, in materia di

riscossione coattiva prevedono una duplice modalità di intervento: oltre al ruolo coattivo

(utilizzabile solamente dall’Agente della Riscossione) si fa riferimento all’ingiunzione fiscale. Nel

caso di internalizzazione del servizio, sarebbe questa l’unica soluzione praticabile. È d’obbligo

osservare come, rispetto al ruolo coattivo utilizzato ora da Equitalia e un domani da AdE-R, questo

strumento, tutt’ora normato da un Regio Decreto del 1910, si rivela ad un primo esame più

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farraginoso, ma implica gli indubbi vantaggi di poter essere attuato anche direttamente dall’ente

locale da un lato, e dall’altro, di garantire un livello di riscossione sicuramente più elevato (anche

alla luce dei dati statistici riguardanti i risultati di Equitalia di cui si è detto sopra), grazie alla

maggiore attenzione che l’ente dedicherebbe alle proprie entrate gestendole internamente.

Gli articoli 5 e 28 del Regio Decreto disciplinano una procedura esecutiva che deve essere

integrata con le norme del Codice di Procedura Civile, a seconda del modo e dell’intensità con la

quale si intende procedere all’esecuzione. In ogni caso, è da ritenere che gli atti di procedura

esecutiva speciale (esecuzione immobiliare, esecuzione presso terzi, espropriazione immobiliare)

possano essere compiuti direttamente dagli organi interni dell’ente, senza il supporto di avvocati.

L’esecuzione speciale può infatti svolgersi in buona parte attraverso procedure amministrative

interne, nelle quali gli atti di particolare rilievo vengono redatti dagli Uffici comunali sotto il

controllo del Sindaco, diversamente da quanto avviene per le procedure die esecuzione ordinaria

per le quali è necessario il controllo del giudice dell’esecuzione.

420.000 €

Proposta di supporto ai Comuni in materia di ingiunzione fiscale per il recupero coattivo delle entrate tributarie

Premessa

A far data dal 31 dicembre 2013 i Comuni sono liberi di decidere di non affidarsi ad Equitalia per la

riscossione coattiva delle proprie entrate ed operare emettendo un’ingiunzione di pagamento

(l’ingiunzione fiscale) a cui potranno seguire direttamente le azioni cautelari ed esecutive.

Il Decreto Legge 19 giugno 2015, n. 78 ha prorogato l’uscita di scena di Equitalia dalla riscossione

coattiva degli enti locali al 31 dicembre 2015; il termine è stato successivamente prorogato al 31

dicembre 2016.

Successivamente il legislatore è tornato sui propri passi stabilendo, con l’art. 1 DL 193/2017, che

dal 1° luglio prossimo Equitalia si trasformerà in ente pubblico con denominazione ADER-Agenzia

delle Entrate Riscossione e potrà quindi proseguire il proprio rapporto con i Comuni; non sono

però mutate le norme disciplinanti le modalità operative con cui il nuovo soggetto opererà e

pertanto non è affatto certo che il cambiamento prospettato comporti un miglioramento delle

situazioni di criticità oggi diffuse.

La proposta della ns. Società va nella direzione di internalizzare la fase di riscossione coattiva, con

lo scopo di migliorare i risultati in termini di efficacia, rapidità e monitoraggio delle attività.

L’ingiunzione fiscale

L’ingiunzione fiscale è una procedura di esazione regolata dal Regio Decreto n. 639/1910 ed è,

nello specifico, quella utilizzabile dagli enti locali per esercitare in autonomia (senza il necessario

coinvolgimento di Equitalia o altri soggetti) la riscossione coattiva delle proprie entrate (derivanti

sia da tributi locali che da sanzioni amministrative o crediti diversi). Il principale vantaggio è quello

di consentire una celere riscossione delle entrate e, cumulando in sé le caratteristiche del decreto

ingiuntivo e del precetto, rendere maggiormente controllabile la fase della riscossione in termini di

tempistiche ed efficienza del procedimento.

Per giungere a buoni risultati è necessario che gli atti siano studiati nel dettaglio per blindarne il

contenuto e renderli inattaccabili sotto il profilo della legittimità con evidente funzione deflattiva

del contenzioso.

L’ingiunzione fiscale può essere direttamente gestita dall’Ente, senza affidamenti a soggetti terzi.

La collaborazione offerta da Delfino & Partners SpA consiste nel supporto all’ente in tutte le fasi

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necessarie all’attivazione delle ingiunzioni, compresa l’attivazione delle diverse procedure

esecutive avvalendosi di uno Studio Legale specializzato, con la possibilità di giungere al

perfezionamento delle entrate direttamente nelle casse comunali.

I vantaggi del servizio proposto

Il progetto differisce dalle altre soluzioni esistenti sul mercato per una serie di motivazioni che lo

rendono particolarmente performante:

- il servizio di supporto è svolto da un team multidisciplinare composto, oltre che da Delfino

& Partners spa anche da SIEL srl, software house specializzata in prodotti di supporto agli

uffici tributi e dallo Studio Legale Servetti-Zappelli-Genestrone; la variegata composizione

del team consente di poter affrontare con la massima professionalità ogni fase dell’attività

di recupero;

- le entrate confluiscono direttamente nelle casse dell’Ente, su apposito conto corrente

dedicato: non vi sono quindi rischi di affidamenti delle proprie riscossioni a società esterne,

evitando tutti i rischi a ciò connessi e, soprattutto, ponendosi in linea con le prescrizioni

della Corte dei Conti;

- il percorso di ogni singola pratica sarà completamente monitorabile da parte del personale

comunale, dall’emissione dell’atto di ingiunzione, alla notifica dello stesso, all’incasso

effettivo ed alle eventuali azioni cautelari intraprese in caso di insolvenza. Il monitoraggio

continuo, permetterà un duplice vantaggio dal momento che oltre a consentire l’entrata di

somme in cassa, consentirà anche di valutare gli aggiustamenti al Fondo Crediti di Dubbia

Esigibilità che blocca risorse nel bilancio dell’ente.

I vantaggi sopra descritti rendono la proposta unica nel suo genere e consentono all’Ente di

affrontare con la massima tranquillità anche una fase generalmente intesa come problematica

nella riscossione delle proprie entrate.

Le fasi del servizio

Il servizio si sviluppa attraverso le seguenti fasi:

1. predisposizione atti di base: saranno realizzati dai nostri esperti gli atti prodromici, affinché

l’Ente possa avvalersi della riscossione coattiva in forma diretta (delibere, regolamenti, circolari,

convenzioni). In merito a queste ultime, ci si riferisce, in particolare, alle convenzioni con Enti

(INPS, Agenzia delle Entrate, Pubblico Registro Automobilistico etc.), le cui informazioni possono

rivelarsi utili nel recupero delle entrate non riscosse;

2. redazione ingiunzione fiscale: per ciascun contribuente debitore sarà analizzata la situazione

debitoria, mediante aggiornamento banche dati interne all’Ente e sarà predisposto l’atto da

notificare a ns. cura, contenente tutti gli elementi previsti dalla legge vigente; ogni fase sarà

rendicontata e il personale degli uffici comunali potrà verificare in ogni momento lo stato della

pratica;

3. registrazione automatica degli incassi: tutti gli incassi pagati con i bollettini premarcati emessi dal sistema e pervenuti sul conto corrente postale, appositamente attivato dall’Ente (con ns.

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eventuale supporto), verranno automaticamente inseriti in un apposito sistema informatico e da qui saranno visionabili a tutti gli operatori dell’Ente direttamente, senza dover inoltrare richieste di accesso ad intermediari; 4. attivazione procedimenti conseguenti al mancato pagamento dell’ingiunzione fiscale ed

eventualmente alla mancata opposizione e, quindi, prosecuzione con gli atti della fase esecutiva

della riscossione previsti dalla normativa, dopo aver individuato con l’Ente come procedere;

5. difesa in giudizio sia innanzi alle Commissioni Tributarie Provinciale e Regionale che innanzi al Tribunale, in relazione alla competenza per materia i nostri esperti supporteranno l’ente in ogni singola fase. Le fasi sopra descritte saranno attivate fino ad ottenimento dell’importo dovuto e sempre a seguito di conferma da parte del funzionario responsabile. Sarà possibile completare il servizio con attività aggiuntive quali il ricevimento del contribuente, la predisposizione dei provvedimenti di sgravio ed eventuale rateizzazione.

Per informazioni pratiche, confronti preliminari e soluzioni forfetarie ad hoc, utilizzare la

presente cedola ed inviarla interamente compilata via fax (02.26681060) oppure scrivere a

tributi@studiodelfino.org - Sarete ricontattati dal ns staff

Ente: referente:

indirizzo:

e-mail: telefono: