Scelte politiche e operative per i Servizi educativi 0/3 anni

Scelte politiche e operative

per i servizi educativi 0/3 anni

Rapporto

Dicembre 2010

Indice

Cap. 1. Il contesto, la ricerca 3

1. Premessa..................................................................................................................................3

2. La ricerca..................................................................................................................................4

Cap. 2. Dentro al nido: un mondo quasi perfetto… 7

1. Le immagini del nido ................................................................................................................7

2. I rapporti all’interno del nido: la qualità delle relazioni.............................................................11

3. Dopo il nido ............................................................................................................................14

Cap. 3. Enti locali e famiglie: l’arte di amministrare e la difficoltà di rispondere ai cambiamenti 16

1. Le famiglie hanno nuovi bisogni? ...........................................................................................16

1.1. La flessibilità nei nidi: cosa manca ancora?......................................................................17

1.2. Come i Comuni rilevano i bisogni e i cambiamenti della domanda di servizi ...................18

2. Tempi di vita, di lavoro, di cura: quando la conciliazione è una ricerca continua.....................19

2.1. Un nido accessibile per residenti di diversi Comuni: nuove sfide per la programmazione 20

2.2. L’offerta di nidi sostiene le nuove nascite?.......................................................................21

3. La fiducia dei genitori nei servizi per la prima infanzia e nel Comune.....................................22

4. Quesiti sul rapporto tra organizzazione del servizio – costi – scelte delle amministrazioni locali................................................................................................................................................... 24

Cap. 4 Accessibilità e contribuzione ai servizi 0-3 26

1. Il tema cruciale dell’accesso...................................................................................................26

2. La formulazione delle graduatorie: un processo complesso....................................................27

2.1. L’utilizzo dell’Isee.............................................................................................................27

2.2. Una priorità: favorire l’inclusione sociale. .........................................................................28

2.3. La composizione delle graduatorie...................................................................................28

1

2.4. Le condizioni lavorative dei genitori: la complessità del mercato mette alla prova i servizi................................................................................................................................................29

2.5. Come considerare i nonni ................................................................................................31

2.6. Come considerare le coppie di fatto.................................................................................32

2.7. L’accoglienza dei non residenti........................................................................................33

2.7. Continuità, trasferimenti e altro.........................................................................................33

3. Il contributo delle famiglie: le rette, un universo composito ....................................................34

3.1. L’autocertificazione ed il controllo.....................................................................................36

Cap. 5 Le scelte gestionali nell’immediato, nel medio termine, nel lungo 38

1. Qualcosa è cambiato e sta cambiando…................................................................................38

2. Nido, nido, nido…: ma chi lo gestisce?...................................................................................39

3. Esternalizzazione: come programmare senza gestire?...........................................................42

4. E il ‘non pubblico’? Problemi noti, problemi nuovi…................................................................44

5. Strategie più o meno strategiche….........................................................................................45

Cap. 6 Per riflettere sul futuro 48

Allegato a cura dell'ufficio servizi socio-educativi 54

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Cap. 1. Il contesto, la ricerca

1. PremessaLa Provincia di Bologna, come altre realtà della Regione Emilia-Romagna, ha accolto la

sfida della nuova programmazione integrata cercando di re-interpretare il proprio ruolo in armonia con quanto indicato dai documenti legislativi e programmatori della Regione stessa, primi fra tutti la legge 2/03, la legge 29/04, il Piano socio-sanitario 2008-2011 approvato nel corso del 2008.

Tutto ciò in linea con lo ‘stile’ programmatorio da sempre attuato dall’Ente, ossia sostenere, monitorare e accompagnare la governance locale finalizzata alla programmazione integrata delle politiche sociali, socio-sanitarie, socio-educative.

Azioni di accompagnamento sono state promosse tra l’altro con riferimento ai Piani sociali di zona, così come per l’area socio-educativa. E proprio in quest’ultimo ambito molteplici sono state negli anni le attività di supporto ai servizi locali: attività di analisi dell’offerta e della domanda, di riflessione organizzativa e pedagogica su come accompagnare i territori nell’implementazione delle norme regionali che, come noto, a partire dal 2000 (legge regionale 1/2000) hanno contribuito in maniera significativa a promuovere il sistema integrato di servizi educativi per la prima infanzia sia in termini quantitativi che qualitativi.

In specifico, il Servizio Politiche sociali e per la salute della Provincia da diversi anni promuove studi mirati sull’analisi dell’offerta attraverso l’elaborazione dei dati del sistema informativo regionale arricchiti da azioni mirate locali (cfr. l’ultimo rapporto presentato nel febbraio 2009 in una iniziativa seminariale pubblica, I servizi educativi per la prima infanzia nella Provincia di Bologna. Caratteristiche e tendenze, a cura di Iress, febbraio 2009, riferito ai dati 2006/2007). Sempre nell’area socio-educativa, non si può non citare il Coordinamento Pedagogico Provinciale attivato sin dal 1999 e composto in questa prima fase da pedagogisti dei servizi pubblici e, dopo l’approvazione della legge regionale 1/2000, allargato a pedagogisti dei servizi gestiti da soggetti privati autorizzati al funzionamento in convenzione / appalto con i Comuni.

Ed è entro questo quadro dell’azione di coordinamento dell’Istituzione provinciale che si colloca il lavoro di cui il presente report costituisce il prodotto di un percorso che si concluderà nei primi mesi del 2011 con una giornata di lavori su alcuni temi qui trattati.

La finalità del progetto, svolto da Iress su commissione della Provincia di Bologna è supportare il Servizio Politiche sociali e per la salute della Provincia di Bologna nell'analisi delle scelte di programmazione, presenti e future, che gli Enti locali (in una logica di sistema integrato) sono chiamati a realizzare per rispondere alla domanda posta dalle famiglie con figli piccoli profondamente modificata e ancora in mutamento, sia per trasformazioni economiche che socio-culturali. Focus dell’analisi sono quindi i processi di scelta della programmazione locale, letti attraverso i punti di vista di tutti i soggetti in campo - tecnici dei servizi comunali, assessori di riferimento, gestori di servizi del privato e del terzo settore, genitori con figli frequentanti servizi 0-3 anni – e in relazione all’offerta di interventi e servizi alla famiglia, alla loro capacità di risposta alle nuove esigenze, alla qualità delle risposte attivate.

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2. La ricercaLe azioni previste a supporto della programmazione provinciale e distrettuale con

riferimento ai servizi 0-3 traggono origine dagli esiti della già citata indagine sui servizi per la prima infanzia (cfr. I servizi educativi per la prima infanzia nella provincia di Bologna, op cit, 2009).

Questa analisi ha restituito alcune importanti riflessioni: a fronte dell’esistenza ormai consolidata di un sistema di servizi in rete per la prima infanzia emerge chiaramente la necessità di spingersi oltre l’analisi dell’offerta e cercare di aprire un nuovo fronte di approfondimento che indaghi le scelte di programmazione compiute a livello locale. In quella sede l’Amministrazione provinciale ha scelto di approfondire un tema non consueto delle indagini sui servizi per la prima infanzia, che incrocia l’azione di ricerca con quella della consulenza: infatti, non si è trattato solo di ricostruire un quadro di interventi o di opinioni sul tema, ma anche di indicare piste di lavoro, di ricercare azioni migliorative per il futuro di tali servizi, quindi di effettuare un lavoro per molti aspetti ‘innovativo’, in termini di contenuti, finalità e di pluralità di approcci e strumenti utilizzati. Ad esempio, molti sono i riferimenti (metodologici) alla ricerca-azione ma si sono utilizzati anche strumenti tipici del lavoro di gruppo e della consulenza sul campo: emblematico a tale proposito il ruolo del ricercatore. Nel corso delle azioni svolte e, soprattutto, dei vari momenti di monitoraggio del lavoro e di restituzione dei risultati, i ricercatori sono stati di volta in volta ‘spettatori/testimoni’ di processi di cambiamento, consulenti e accompagnatori di processi e/o scelte, compartecipi rispetto alla necessità di assumere decisioni e orientamenti e, parimenti ai tecnici e agli amministratori, preoccupati e incerti sugli orientamenti futuri.

Per avere una ‘rappresentanza’ di tutte le componenti del sistema dei servizi educativi 0-3 è stato necessario ‘contattare’:− i tecnici dei servizi e gli amministratori locali in quanto soggetti che programmano e

valutano i servizi e che, come tali, sono a tutti gli effetti attori delle scelte politiche locali;

− i soggetti gestori, partner fondamentali del sistema;− le famiglie, in quanto destinatarie e portatrici dei bisogni a cui tali politiche “reagiscono”.

Questi soggetti sono stati coinvolti in diversi momenti e con differenti tecniche di ricerca sul campo (focus group, interviste in profondità, incontri in plenaria, una giornata seminariale conclusiva). Tutto il lavoro è stato monitorato nelle sue varie fasi da un gruppo composto sia da referenti di Iress che del Servizio Politiche sociali e per la salute della Provincia di Bologna.

Di seguito si propone un dettaglio delle azioni effettuate tra la primavera e l’autunno 2010.

Dettaglio delle azioni realizzate: azioni mirate nei distretti di Pianura Est, Nuovo circondario imolese e San Lazzaro. In

particolare, sono stati effettuati, in ciascun territorio, tre focus group: uno con amministratori dei servizi educativi locali, uno con i dirigenti dei servizi educativi dei Comuni, uno con rappresentanti dei famigliari fruitori dei servizi;azioni mirate nei 4 distretti non sede di focus (Casalecchio di Reno, Bologna città, Porretta

Terme, Pianura Ovest): interviste a rappresentanti dei Comitati di gestione e a referenti del Terzo settore (2 per ciascun distretto); azioni a livello provinciale: 1 focus con il Coordinamento Pedagogico Provinciale, 1 focus

con una rappresentanza di famiglie fruitrici di servizi sperimentali; incontri in plenaria rivolti ad amministratori, dirigenti, pedagogisti (del Pubblico e del Terzo

settore), a metà del percorso e al termine.

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Le molteplici azioni messe in campo hanno consentito di coinvolgere tutti i distretti della Provincia, tuttavia su tre territori sono stati svolti specifici approfondimenti sul tema delle scelte di programmazione dei servizi 0-3 anni. I tre distretti (Nuovo circondario imolese, Pianura Est e San Lazzaro) sono stati selezionati tenendo conto di alcuni criteri: prima di tutto, delle diversità esistenti in termini di ‘scelte di gestione dei servizi 0-3 anni’, per cui si sono comparati i dati sulle percentuali di servizi gestiti direttamente dal pubblico o esternalizzati con appalti oppure con atti convenzionali. A seguire si sono considerati altri criteri, quali la diversificazione dell’offerta (part time, centri gioco, spazi bambini, educatrice famigliare, ecc.), l’incidenza delle liste di attesa, il rapporto fra crescita dei servizi rispetto all’andamento della popolazione target, l’incidenza di bambini stranieri, la flessibilità degli orari dei servizi in entrata ed uscita, l’apertura al sabato e in agosto.

Sono stati effettuati due incontri in plenaria (uno ad avvio dell’indagine e uno dopo circa sei mesi, al termine delle azioni di ricerca sul campo).

Date le finalità dell’intero progetto, si è cercata una modalità interattiva e costruttiva: nel caso della prima plenaria si sono individuate due domande-stimolo e si è chiesto ad alcuni responsabili dei servizi educativi dei Comuni di intervenire nel merito.

Di seguito si ripropongono stralci della lettera inviata a tutti i Sindaci, i Dirigenti dei servizi educativi 0-3, i Coordinatori pedagogici, i Responsabili degli uffici di piano, i Gestori privati di servizi educativi 0 -3 per invitarli all’incontro.

Box 1_ La plenaria di avvio dei lavori: stralci dalla lettera di invito[…] Vi invitiamo il giorno 7 aprile 2010 […] dove, oltre alla presentazione del progetto, vi proponiamo uno spazio per i vostri interventi su alcune tematiche: - L’impatto della crisi nei comuni e nei distretti della provincia di Bologna: quali ricadute sulla domanda di servizi educativi? Quali scelte mettere in campo: ad esempio, forte orientamento a ridurre le rette, rafforzamento di servizi integrativi?- Quali ulteriori strumenti oltre ai servizi “educativi” sono stati di recente attivati/sperimentati dai territori per rispondere alle richieste delle famiglie? (Es. voucher). Quali prime valutazione su tali strumenti?[…]

Con riferimento alla città di Bologna, si è effettuata sia un’intervista alla responsabile dell’area educativa, sia è un focus group con i responsabili dei servizi 0-3 dei nove quartiere (il coordinamento è denominato Ge.Co).

Complessivamente sono state coinvolte un centinaio di persone.Nel successivo box presentiamo invece uno stralcio della lettera con la quale la Provincia

di Bologna ha invitato i Dirigenti dei servizi educativi 0-3, i Coordinatori pedagogici, i Responsabili degli uffici di piano, i Gestori privati di servizi educativi 0 -3 per una prima restituzione degli esiti della ricerca e l’individuazione di piste di lavoro da sviluppare nel corso del convegno di presentazione di tutto il lavoro, previsto per gennaio/febbraio 2011.

Box 2_ Restituzione primi esiti ricerca e individuazione piste di lavoro: stralci dalla lettera di invito

[…] Vi invitiamo per presentarvi i primi interessanti risultati scaturiti dall’indagine il 27 ottobre 2010 […]. A partire dalle riflessioni emerse, sarà obiettivo dell’incontro individuare alcune criticità/piste di lavoro da approfondire e da porre all’attenzione comune nell’evento finale del

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percorso che prevede infatti una giornata di lavoro con workshop dedicati ai temi caldi che interessano i servizi 0-3. Tale giornata di lavoro, conclusiva dell’intero percorso, e prevista per i primi mesi dell’anno prossimo.

Tutte le azioni sono state realizzate da un’èquipe di ricerca di Iress composta da: Marisa Anconelli (direzione), Rossella Piccinini (coordinamento), Isabella Quadrelli e Tatiana Saruis (ricerca sul campo). Un prezioso contributo è stato dato da Flavia Franzoni nella supervisione finale del presente rapporto di ricerca.

Fondamentale è stato poi il monitoraggio di tutte le azioni svolto in collaborazione con i referenti del servizio Politiche sociali e per la salute - Anna Del Mugnaio (dirigente), Maria Cristina Volta e Patrizia Tartarini (funzionari), Giulia Bettoni (tirocinante). Un aiuto molto prezioso è giunto inoltre dai coordinatori pedagogici che hanno contattato i genitori da intervistare o da invitare ai focus; i referenti degli Uffici di piano dei distretti di Pianura Est, San Lazzaro e del Nuovo circondario imolese per il fondamentale aiuto nell’organizzazione dei focus group.

Un ringraziamento va anche a tutti gli amministratori locali, tecnici comunali, coordinatori pedagogici, soggetti gestori che hanno messo a disposizione tempo e pensieri sulla situazione, presente e futura, dei nostri servizi per la prima infanzia.

Infine, un grazie particolare a tutti i genitori che si sono resi disponibili per le azioni di ricerca fornendo un importante contributo in termini di tempo, competenze, testimonianze preziose!

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Cap. 2. Dentro al nido: un mondo quasi perfetto…

1. Le immagini del nido Per cogliere in tutte le sue sfaccettature la percezione che gli attori (famiglie, tecnici ed

amministratori) hanno dei servizi educativi 0-3 anni, durante le azioni empiriche (focus group e intervista) è stato chiesto loro di indicare un’immagine capace di rappresentare il servizio-nido del proprio territorio. Ne è scaturita un’interessante galleria di immagini in grado di rappresentare la molteplicità di funzioni svolte da questi servizi e i temi principali del dibattito intorno ad essi.

Colpiscono in particolare tre immagini che consentono di riflettere sulle finalità educative dei servizi e sul loro rapporto con la flessibilità richiesta dalle famiglie, tema particolarmente messo a fuoco da tecnici e amministratori.

L’immagine del focolare che richiama la gestione di un buon padre di famiglia: essa rimanda all’idea di un servizio pensato e gestito a partire da un preciso progetto educativo, che ha al centro il bambino e i suoi bisogni. Un servizio radicato in una tradizione pedagogica e in un modello organizzativo consolidati che ne hanno decretato la qualità e il successo negli anni e che oggi è un po’ refrattario al cambiamento [testimonianza 1: tecnico].

All’opposto, l’immagine del supermercato evidenzia la diversificazione dei servizi negli ultimi anni per rispondere alle diverse esigenze delle famiglie. L’offerta si è ampliata e differenziata alla continua rincorsa di bisogni individuali correndo tuttavia il rischio di far perdere di vista l’identità dei servizi ed un progetto educativo comune. Questo timore è evidenziato in modo ancora più forte anche dall’immagine di un’entità con molte braccia e con un corpo centrale non ben definito e senza testa [testimonianze 2, 3: tecnici].

L’immagine della margherita da un lato, riconosce il valore della differenziazione dei servizi (i diversi petali) mentre, dall’altro, sottolinea la presenza di un nucleo centrale comune e condiviso (la parte gialla) che rappresenta il progetto educativo [testimonianze 4, 5: tecnici].

Queste immagini contrapposte evidenziano il problema della duplice vocazione dei servizi nido – quella educativa e quella sociale in senso ampio – ciascuna delle quali richiede approcci diversi nell’organizzazione interna e nella definizione di standard di funzionamento e di qualità: viene qui posto il problema cruciale trattato nel presente rapporto.

Anche le politiche in materia a livello nazionale ed europeo1 sottolineano costantemente l’esigenza di tenere insieme le politiche educative e di promozione della prima infanzia, 1Naldini M., Le politiche sociali in Europa, Il Mulino, 2006, Bologna.

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considerate fondamentali per lo sviluppo del capitale umano e le politiche di conciliazione tra i tempi di lavoro e i tempi da dedicare ai figli viste come un’esigenza di tutte le famiglie e non solo di alcune categorie a rischio.

La connotazione educativa del servizio è stata sostenuta negli anni da amministratori e tecnici sia a livello provinciale che regionale. Tale impostazione ha prodotto un tipo di organizzazione dei servizi che incide sui costi e limita i margini di flessibilità di alcuni aspetti strutturali (rapporto numerico educatore/bambino, flessibilità degli orari, calendario di apertura, ecc.). Le esigenze di maggiore flessibilità avanzate dalle famiglie, nonché la necessità di trovare soluzioni che permettano di ampliare l’offerta contenendo i costi, stanno mettendo in discussione tale assetto organizzativo. Il dibattito è incentrato sulla possibilità di individuare soluzioni che permettano di coniugare la funzione educativa con le esigenze di ampliamento, flessibilità e differenziazione dell’offerta.

Nelle testimonianze raccolte viene evidenziato che le famiglie sono cambiate: la minore presenza e disponibilità della rete parentale insieme alla maggiore partecipazione femminile al mercato del lavoro hanno fatto emergere nuovi bisogno di ‘supporto’ che si traducono in un aumento della domanda, in primis, di posti e in seconda battuta, di flessibilità del servizio in termini di orari, calendari, ecc..

Questo bisogno percepito come predominante e diffuso rischia però di rimanere insoddisfatto a causa della difficoltà ad ampliare ulteriormente l’offerta. Alcuni tecnici arrivano ad affermare che, per evidenziare la necessità del nido per il benessere delle famiglie (e conseguentemente sollecitare ulteriori investimenti in materia), si debba dare maggiore risalto alla sua funzione sociale di conciliazione dei tempi e, conseguentemente, di sostegno alle economie delle famiglie, e non solo [testimonianze 6: tecnico; 7 gestore].

Per altri, tuttavia, è proprio il carattere educativo del servizio e la sua capacità di rispondere a bisogni fondamentali dei bambini che promuoverebbe il consenso sociale intorno alla necessità dell’ampliamento della disponibilità di posti nido. Per gli amministratori è molto importante garantire la qualità del servizio connotandolo in senso educativo; tale concezione è infatti ampiamente diffusa tra le famiglie. Secondo gli amministratori, seppure la richiesta di supporto per la conciliazione famiglia-lavoro risulti in crescita, l’attenzione per gli aspetti educativi non è venuta meno, ma è aumentata. La conoscenza dei servizi da parte di un numero crescente di famiglie e la diffusione di buone pratiche contribuiscono infatti ad accrescere le aspettative dei genitori verso servizi rivolti alla prima infanzia che vogliono qualificati dal punto di vista del progetto pedagogico [testimonianze 8, 9, 10, 11: tecnici e gestori].

Le immagini indicate da tecnici e amministratori, inoltre, evidenziano una situazione in continua trasformazione, che non ha assunto una fisionomia definita. Il sistema dei servizi 0-3 anni è paragonato infatti a un quadro d’autore con pezzi incompleti, o a un puzzle che si compone, o ancora ad un trenino in perenne movimento che prende a bordo i bambini e li sostiene nella crescita. Queste immagini esprimono anche la consapevolezza della necessità di proseguire nella ricerca di soluzioni che incontrino i bisogni dei bambini e delle famiglie [testimonianze 12, 13 14: tecnici].

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Soprattutto i genitori associano al nido immagini che richiamano le idee di famiglia, protezione e accoglienza [testimonianze 15, 16, 17: genitori].

La dimensione familiare e accogliente del nido è richiamata dalla quasi totalità dei genitori intervistati che vi fanno riferimento per sottolineare la capacità delle educatrici di creare un rapporto positivo con i bambini e di accogliere i genitori sostenendoli nella cura dei figli e nelle scelte educative. I genitori si sentono sostenuti dalle educatrici che sono descritte come disponibili ad ascoltarli e a dare consigli e che spesso offrono aiuto concreto nelle fasi di transizione della vita familiare (nascita di un fratello, passaggio alla scuola dell’infanzia) [testimonianze 18, 19: genitori].

L’atteggiamento accogliente verso le famiglie è un aspetto richiamato da molti genitori ed evidenzia come il nido svolga anche una funzione importante di sostegno della funzione genitoriale che riguarda la totalità delle famiglie e non solo i casi a rischio. Questo ruolo di sostegno e accompagnamento è molto apprezzato dai genitori. Una serie di fattori contribuisce infatti ad alimentare questo bisogno: la mancanza del confronto intergenerazionale e intragenerazionale con modelli genitoriali ritenuti validi, il contesto di crescente incertezza nel quale si compiono le scelte educative, ecc. Come vedremo anche in seguito, il livello di fiducia accordato al nido, rende questo servizio un contesto particolarmente adeguato per interventi di sostegno della genitorialità [testimonianza 20: tecnico].

È interessante osservare che, anche quando il nido è pensato come servizio di supporto per le famiglie, i genitori continuano ad associarlo ad immagini di protezione, accoglienza e supporto educativo più che a funzioni strumentali di sostegno nella gestione dei tempi.

Infine, sono diffuse e condivise da tecnici e famiglie le immagini che richiamano la socialità e la creatività che a loro volta vengono associate anche al carattere multiculturale della realtà del nido [testimonianze 21, 22, 24: genitori; 23: tecnico].

I nidi sono visti come luoghi che favoriscono l’incontro tra i bambini e tra le famiglie ma anche tra le istituzioni e le famiglie. In questo senso essi costituiscono un’articolazione strategica per il sistema di welfare poiché permettono di svolgere una funzione di prevenzione nelle situazioni di rischio, offrendo ai bambini un contesto di crescita accogliente e risorse adeguate, ma anche di creare esperienze di comunità che sempre più spesso coinvolgono anche le famiglie straniere. [testimonianze 25, 26: tecnici].

Tante immagini di nido, dunque, che riflettono una molteplicità di funzioni che fanno di questi servizi un mattone importante del sistema di welfare cittadino.

Per concludere, è interessante rilevare che, mentre tecnici e amministratori condividono le immagini che richiamano il cambiamento, le famiglie si riconoscono in immagini che evocano il senso di accoglienza, la creatività e le possibilità di relazione offerte dai nidi. Questi aspetti sono da sempre considerati dai genitori gli elementi di qualità dei servizi e le recenti trasformazioni organizzative e gestionali non sembrano aver modificato tale percezione.

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Box Testimonianze paragrafo 11. Penso all’immagine del focolare, della casa, della cucina, perché ho un servizio storico. La

conduzione è quella del ‘buon padre di famiglia’, che vorrebbe portarlo avanti con le sue regole, col calore e forse un po’ di chiusura al nuovo (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).

2. Penso ad un supermercato che rappresenta la diversificazione dell’offerta. Il supermercato ha un fine consumistico, ma è utile e tutti ci andiamo. La caratteristica dei servizi attuali è che tendono a differenziarsi tenendo conto delle aspettative, forse a volte troppo individualistiche, delle famiglie (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).

3. Mi viene in mente un essere con molte braccia (operative), un corpo centrale non ben definito, senza testa: ha tante braccia perché negli anni i servizi si sono differenziati e variegati: lo spazio bambino, il nido, il part-time, il centro bambini e genitori. Questo risponde ad una varietà di esigenze delle famiglie e si integra con i supporti che esse hanno già (Focus group tecnici/politici, Pianura Est).

4. Se dovessi rappresentare i servizi del mio quartiere, ecco forse l’immagine adatta è una margherita. I pedagogisti sono la parte centrale del servizio e legano i petali, creano un servizio unico; i petali sono i servizi (Focus group tecnici, Bologna).

5. Penso ad una margherita, perché sono servizi diversificati, radicati nella realtà municipale, che formano un insieme organico caratterizzato da linee educative che convergono. Un fiore fragile, ma bello (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).

6. L’evoluzione del tessuto sociale ha cambiato la tipologia di utenza. Prima il nucleo aveva la famiglia alle spalle e si cercava nel nido un’esperienza educativa, non c’era un vero e proprio bisogno di supporto (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).

7. Secondo me, occorre un cambio di parole. L’Università di Bologna ha lavorato in questi anni perché il nido venisse considerato un servizio educativo. Bene, ma il nido è anche un servizio sociale, in quanto consente alle donne di poter lavorare… e questo va ribadito perché solo in questo modo viene percepito veramente come indispensabile (Intervista soggetto gestore).

8. Se guardiamo quanto, negli anni, si è investito sui nidi, si vede dai bilanci che l’investimento è cresciuto. Il nido non è più per pochi: la percentuale di richieste da parte delle famiglie è sempre più simile a quella della scuola dell’infanzia. Negli ultimi anni le risorse sono raddoppiate ed è stato aperto un nuovo Nido. Perché è passata l’idea di un servizio educativo, che viene richiesto sempre più, da tutti (focus group tecnici/politici, Pianura Est).

9. Le buone pratiche diventano una cassa di risonanza e quando funzionano bene si crea nuova domanda: non solo chi ha bisogno, ma anche chi vuole una crescita migliore per il bambino lo iscrive al servizio (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).

10 I genitori capiscono dopo che il nido non ha solo compiti assistenziali e ne capiscono le funzioni educative con il tempo. La qualità dei nostri servizi è molto elevata. Noi costruiamo i nostri servizi per un bisogno sociale ma subito li pensiamo con una funzione educativa (Focus group tecnici/politici, San Lazzaro).

11. Il target è medio alto, entrambi i genitori lavorano. […] Molti sono liberi professionisti, non hanno ampia flessibilità di orario, hanno un’idea del nido come luogo educativo-formativo non solo assistenziale. Sono genitori che investono nel nido. Da noi si punta molto sul progetto pedagogico e sulla partecipazione del genitore (intervista soggetto gestore).

12. Penso ad un quadro d’autore con pezzi incompleti. È un quadro d’ autore per le caratteristiche del servizio, perché è pensato e per il progetto educativo che vi sta a monte, non può essere improvvisato, artigianale. È però anche incompleto perché deve essere migliorato, deve essere ampliato (Focus group tecnici/politici San Lazzaro).

13. A me viene in mente un puzzle che si compone e che si può completare in vari modi, ma non sarà mai completo perché i servizi educativi sono in divenire (Focus group tecnici/politici San Lazzaro).

14. Penso ad un trenino in corsa che prende su i bambini nel percorso di crescita. È l’idea di un servizio in movimento (Focus group tecnici/politici San Lazzaro).

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15. Il nido è come una famiglia allargata, mi sono trovata così bene che sto più lì quasi io che mio figlio …! (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese).

16. Il mio nido costa sicuramente più che altri nidi perché è privato, ma per me è come portare i bambini in una famiglia. È un ambiente famigliare (Focus group genitori, San Lazzaro).

17. L’immagine che ho del nido è quella della chioccia con i pulcini, perché il personale è accogliente con i bambini e disponibile con i genitori (Focus group genitori, Pianura Est).

18. Al nido sono coccolati sia i bambini che le mamme … e le dade ormai sono mie amiche. (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese).

19.La mia seconda figlia è nata quando il grande passava dalla ‘primavera alla materna. Allora hanno fatto per il bambini un inserimento di un mese e mezzo, graduale e con la sua maestra, perché io non potevo esserci … ho avuto questa difficoltà e loro l’hanno gestita per me… (Focus group genitori, San Lazzaro).

20. La prevenzione non è solo sul caso sociale riconosciuto, ma anche su famiglie normali con problemi educativi! Non solo la madre sola, ma proprio per la fatica di fare il genitore (Focus group tecnici, Bologna).

21. Il nido è un luogo di creatività, dove c’è sempre qualcosa di nuovo e in movimento (Focus group genitori, Pianura Est.)

22. Il nido è uno spazio libero, perché vedo che i miei bimbi hanno la possibilità di esplorare spazi e fare cose che a casa, dove ci sono pericoli, è sempre un ‘no, alt, fermati!’. Mi dà un senso di piena libertà (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese).

23. I nostri servizi 0-3 sono come un mappamondo perché ci sono bambini di tanti paesi, è l’immagine di una società multietnica (Focus group tecnici/politici, San Lazzaro).

24. Il Nido frequentato da mio figlio si chiama Arcobaleno, quindi: colori, etnie, pace, una bandiera. E’ questa l’immagine che ho del servizio (Focus group genitori, Pianura Est).

25. Ho il 20% di stranieri al nido e questo gli permette di avere rapporti con il territorio e supporto nella crescita del bambino e nell’integrazione (Focus group tecnici, Bologna).

26. Le educatrici sanno creare situazioni accoglienti anche per le donne straniere. Sono stati creati momenti di condivisione e incontro con le mamme del territorio ed ha funzionato. Le educatrici sono capaci e propositive e portano anche questo valore aggiunto (Focus group tecnici, Bologna).

2. I rapporti all’interno del nido: la qualità delle relazioniCome abbiamo anticipato, per i genitori sono gli “operatori che fanno il servizio” e la

valutazione ampiamente positiva che danno del nido si basa prevalentemente sulla qualità del rapporto con le educatrici. Laddove il rapporto è positivo il nido è valutato positivamente e nella maggior parte dei casi i genitori non individuano alcun elemento di criticità.

La qualità della relazione è anche il criterio che determina la valutazione della professionalità delle educatrici; tale professionalità è valutata in primo luogo con riferimento alla capacità delle educatrici di instaurare un rapporto positivo con il bambino. La serenità del bambino, il fatto che si senta a suo agio al nido - che viene vissuto come una seconda casa - e che desideri andarci sono gli indicatori che i genitori utilizzano per valutare la professionalità del personale del nido. Inoltre rientra nella valutazione di professionalità anche la capacità di ascolto e di accoglienza del genitore.

Dal punto di vista dei genitori, il rapporto con le educatrici è buono, se non ‘idilliaco’ [testimonianze 1, 2, 3, 4: genitori]. Sono molto pochi coloro che esprimono insoddisfazione o sottolineano delle criticità. Quando questo avviene di solito è riferito a questioni non centrali, che non mettono in discussione il rapporto di fiducia con le educatrici.

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La professionalità e la fiducia accordata agli educatori è riconosciuto da tutti i genitori a prescindere dal soggetto che gestisce (ente locale, cooperative, ecc.) o dal tipo di servizio fruito (nido di diverse dimensione, micronidi, ecc.) [testimonianza 5: genitore].

Alcuni genitori sottolineano qualche differenza tra il personale alle dipendenze del comune e quello dipendente dalle cooperative; le osservazioni dei genitori non riguardano tanto le competenze professionali degli educatori quanto le diverse condizioni di lavoro delle due tipologie di operatori. Non si mette in discussione la professionalità del personale delle cooperative, si criticano le condizioni di lavoro, si teme possano avere un’influenza negativa sulla qualità del loro lavoro. Gli orari frammentati delle educatrici e la necessità – talvolta – di dover cumulare più incarichi può produrre più facilmente stanchezza e tensioni che rischiano di riflettersi sulla quotidianità lavorativa.

Più in generale, i genitori affermano che l’educatore di riferimento finisce per essere quello con presenza più costante nel tempo (e cioè, spesso, l’educatore di ruolo). È il confronto con una situazione di maggiore stabilità che genera una percezione di differenza tra personale pubblico e personale del privato sociale, che tuttavia non mette in discussione il clima di generale fiducia di cui si è detto [testimonianze 6, 7, 8: genitori].

La fiducia che i genitori nutrono verso le educatrici nasce in primo luogo dalla “buona comunicazione” che si sostanzia negli scambi quotidiani, nelle informazioni sulle attività svolte quotidianamente dai bambini, sul loro stato di benessere o malessere, sul loro modo di consumare i pasti, ecc. Si sottolinea anche la disponibilità degli operatori del nido ad ascoltare i dubbi e i problemi espressi dai genitori. Solitamente infatti c’è la possibilità di colloqui individuali con le educatrici e i/le coordinatori/trici pedagogici/che. Molto apprezzata è anche la documentazione prodotta a fine anno che rende visibile il progetto educativo perseguito. A tale proposito, qualche genitore ha sottolineato con rammarico che, in alcuni contesti comunali, la decisione di ridurre il tempo dedicato alla produzione della documentazione ha costretto le educatrici a ridurre la quantità del materiale presentato ai genitori.

Solo pochi genitori hanno avuto contatti diretti con le coordinatrici pedagogiche; molti tuttavia le descrivono come figure presenti e disponibili. Le coordinatrici pedagogiche vengono solitamente incontrate alle riunioni periodiche con le famiglie o vengono interpellate individualmente dai genitori per specifici problemi dei loro figli.

L’unica sottolineatura critica rispetto al rapporto con le educatrici, evidenziata da alcuni genitori, è rappresentata dall’eccessiva rigidità mostrata da alcune rispetto agli orari di entrata dei bambini. Qualche genitore ha affermato di sentirsi colpevolizzato perché arriva in ritardo; altri rilevano la presenza di tensioni tra le educatrici ed alcuni genitori “ritardatari cronici”.

Anche i tecnici fanno riferimento a conflitti tra genitori ed educatrici sul rispetto degli orari. Il progetto di deregolazione degli orari di entrata sperimentato in alcuni nidi del comune di Imola sembra aver risolto positivamente queste situazioni conflittuali: la flessibilizzazione delle regole sugli orari di ingresso sembra aver prodotto una maggiore responsabilizzazione dei genitori e favorito un miglioramento dei rapporti con le educatrici [testimonianza 11: tecnici].

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In generale, i genitori intervistati mostrano un grande interesse per la vita del nido e per le attività che vi vengono svolte. Si evidenzia anche un crescente coinvolgimento dei padri. [testimonianze 12, 13: gestori].

Rispetto alle occasioni di partecipazione proposte dal nido sono molto apprezzate le riunioni periodiche e le attività rivolte ai genitori (conferenze, laboratori, ecc.). Mentre le riunioni e le attività vengono organizzate ad orari adeguati qualche genitore osserva con dispiacere il ridursi della loro frequenza. Inoltre, diversi genitori sottolineano che il nido potrebbe fare di più per coinvolgere le famiglie: per esempio emerge il desiderio di condividere alcune attività con i bambini [testimonianze 14, 15, 16, 17: genitori].

Se ne deduce che il nido, in quanto servizio che promuove la partecipazione, può effettivamente rappresentare un contesto adeguato per proporre interventi di sostegno della genitorialità o momenti informativi sugli altri servizi del territorio.

Box Testimonianze paragrafo 21. Al momento dell’accoglienza e tutto l’anno ho avuto una sensazione di fiducia. Anche se il

bambino inizialmente non parlava molto e non poteva raccontarmi cosa faceva, ogni giorno c’era una frase o una foto o un segnale per comunicare al genitore cosa si era fatto al nido (Focus group genitori, distretto San Lazzaro).

2 Per me è molto importante che si sia instaurato un rapporto di fiducia con le educatrici. E poi vedo la bambina: lei entra al nido trotterellando, dice che ha degli amici, dice che la dada l’ha sgridata mentre l’altra le ha fatto i complimenti. Quindi la bambina è come a casa (Intervista genitore, Bologna).

3. Mi fa stare tranquilla il fatto che lui va volentieri con le sue educatrici. A parte qualche volta, che è naturale, che è indispettito e non vuole alzarsi. Però in generale lo vedo tranquillo. In generale, anche gli altri bimbi li vedo tranquilli. C’è un clima di serenità (Intervista genitore, distretto Pianura Ovest)

4. Le educatrici sono competenti, sia in termini di preparazione nel gestire le situazioni di crisi, di emergenza, sia nella capacità di accoglienza. Sono molto brave, molto materne e questo mi fa stare tranquilla (Intervista genitore, distretto di Casalecchio di Reno).

5. Penso che il servizio lo fanno le dade. Noi abbiamo l’esperienza della cooperativa, delle comunali e a fianco abbiamo la materna, che è statale. Non è l’appartenenza del servizio ad un ente, ma la dada, chi fisicamente dà il servizio, fa la qualità (Focus group genitori, Pianura Est).

6. Cambia se una dada deve fare due ore, poi deve spostarsi…se invece fa sei-sette ore, allora è diverso, è più concentrata…dipende da come la cooperativa è organizzata (Focus group genitori, distretto Pianura Est).

7. I genitori sono preoccupati perché avendo turni troppo lunghi magari le dade sono più stanche e meno disponibili a fare attività, a coinvolgersi con i bambini (Intervista genitore, Bologna).

8. Queste ragazze che lavorano con la cooperativa non hanno una retribuzione adeguata, devono fare altri lavoro per arrotondare…e sono meno concentrate (Focus group genitori, distretto Pianura Est).9. L’inserimento è stato molto curato ed organizzato nei tempi, ed inizialmente hanno fornito anche tutte le informazioni sul funzionamento del servizio (Focus group genitori, distretto Pianura Est).10. Ti raccontano tutto anche se tu non chiedi… ma di più, se hai un problema loro ti aiutano (Intervista genitori, distretto Porretta Terme).11. Quest’anno ho fatto assemblee in tutti i servizi per presentare il piano di riorganizzazione. Si tocca con mano il fatto che più il servizio, nel senso buono, è deregolato, più si responsabilizzano gli utenti, più sono attaccati alle educatrici. Al nido C., ad esempio, dove

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stiamo sperimentando la nuova organizzazione, possono esserci critiche all’amministrazione, ma adorano le dade. Si è tolto un gradino gerarchico e questo comporta una maggiore familiarizzazione del servizio. Il rapporto con l’utenza, in questi due nidi, è addirittura migliore che in altri (Focus group tecnici, Nuovo circondario imolese).12. In generale rispetto ai genitori registriamo un aumento di ansia dei genitori nei confronti dei bambini: il servizio ci mette molto a conquistare la fiducia del genitore, forse per una difficoltà a dare anche autonomia al proprio bambino. Contemporaneamente però i genitori si fanno molto coinvolgere, sono molto presenti (Intervista soggetto gestore).13. È aumentata tantissimo la partecipazione e l’interesse di entrambi i genitori anche del papà che prima era una figura secondaria, oggi c’è un’altissima partecipazione del padre. C’è molta attenzione alla vita del nido, al progetto pedagogico; hanno aspettative altissime sulla formazione del bambino, vogliono capire che attività vengono svolte, a proposte di riunioni e incontri di entrambi hanno intenzione di partecipare (Intervista soggetto gestore).14. Noi abbiamo fatto anche laboratori con i bambini … ad esempio, la copertina del librone la faceva il genitore col bimbo. La bimba mi ha fatto visitare il nido, il bagno, il giardino, sono stata lì due pomeriggi … è stato bellissimo. Rispetto ai tagli, da noi è stato eliminato proprio il laboratorio con i genitori (Focus group genitori, distretto San Lazzaro).15. Il nido fa il dovuto per coinvolgere i genitori, secondo me potrebbe fare di più (Intervista genitore, distretto Porretta Terme).16. Quest’anno c’è stata solo una festa alla fine dell’anno, poi le assemblee … non mi sembra che ci sia il tentativo di coinvolgere i genitori (Focus group genitori, distretto San Lazzaro).17. Per i bambini le attività sono molte, mentre per i genitori magari si potrebbe fare di più (Intervista genitore, distretto Casalecchio di Reno).

3. Dopo il nido La preoccupazione dei genitori per il passaggio alla scuola dell’infanzia si manifesta ben

prima del momento in cui i bambini cominciano a frequentarla. Nei mesi precedenti si vive infatti l’incertezza della scelta della scuola. Di fronte ad un’offerta ampia, come quella per esempio della città di Bologna, i genitori sono alla ricerca di informazioni e sostegno. A tale proposito, sono molto apprezzate le iniziative promosse da alcuni nidi volte ad accompagnare i genitori in questa fase: vengono fornite informazioni sulle caratteristiche delle scuole dell’infanzia, vengono organizzate visite alle scuole per i genitori e per i bambini, così da poter avere una graduale conoscenza dell’ambiente in cui entreranno nell’anno successivo. Ricevono inoltre una valutazione molto positiva tutte le azioni di continuità nido-scuola dell’infanzia: l’inserimento alla materna sostenuto dalla presenza dell’educatrice del nido, le attività comuni con le scuole materne nel corso dell’anno [testimonianze 3, 4: genitori].

La continuità nido-scuola dell’infanzia è particolarmente curata nelle sezioni primavera. In queste strutture la costruzione di un percorso unitario verso la scuola dell’infanzia costituisce una peculiarità del progetto pedagogico. Nel passaggio alla scuola dell’infanzia il bambino sperimenta una continuità di strutture, di percorsi educativi e talvolta di personale. Il progetto pedagogico per i due servizi è inoltre elaborato dalla medesima pedagogista e le attività comuni con le scuole dell’infanzia sono numerose nel corso dell’anno.

Se il nido viene vissuto come un contesto accogliente e familiare, l’incontro con la scuola dell’infanzia suscita spesso, almeno all’inizio, un po’ di apprensione. Il rapporto dei genitori

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con le educatrici è ancora una volta il banco di prova per la valutazione del servizio. Nella scuola dell’infanzia questo rapporto appare meno individualizzato e la comunicazione meno frequente e profonda. La causa di queste differenze, secondo i genitori, risiede nell’organizzazione del servizio che prevede un elevato rapporto numerico adulto/bambino che non permette il grado di personalizzazione della relazione che era possibile al nido. Questa apprensione è stata evidenziata sia da chi ha già fatto esperienza del passaggio fra nido e scuola d’infanzia in quanto ha più di un figlio, sia da chi ha sperimentato solamente il nido d’infanzia.

Inoltre, è anche l’organizzazione del servizio a destare preoccupazioni. La presenza di sezioni miste è valutata da alcuni genitori come negativa per i bambini poiché tiene insieme fasce d’età molto diverse (3-6 anni) in una fase dello sviluppo in cui le differenze tra le età sono molto evidenti. A tale proposito, alcuni genitori esprimono apprezzamento per le scuole nelle quali viene mantenuta la costituzione di sezioni omogenee per età [testimonianze 1, 2: genitori].

I genitori temono che il passaggio alla scuola dell’infanzia comporti la perdita di una serie di elementi di flessibilità tipici del nido. L’organizzazione della scuola dell’infanzia si avvicina maggiormente – rispetto al nido – a quella scolastica e ciò può determinare una maggiore rigidità negli orari e nei calendari di apertura. In particolare, l’apertura estiva è più ridotta e ciò determina problemi di conciliazione non trascurabili. Le iniziative integrative proposte (campi solari, ecc.) sono viste da alcuni genitori come “ripieghi” o soluzioni di minore qualità rispetto alla programmazione educativa del nido.

Box Testimonianze paragrafo 3

1. Alla materna della cooperativa stanno tutti insieme, nella statale le sezioni sono separate e mi è piaciuto di più: c’è più gruppo e hanno un programma educativo specifico, c’è di più la classe. (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese)

2. Al nido è bella la sezione mista, alla materna no. Tra 3 e 6 anni la differenza è tanta. Mentre tra 9 mesi e 2 anni e mezzo non si sente. (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese)

3. Ero preoccupata per la scuola materna, ma ho avuto l’inserimento con le dade del nido, organizzata dal mio nido ed è stato positivo. È stato importante … c’è stata continuità per l’intera prima settimana. Il piccolo non ha problemi. Poi, certo lo scotto è che il rapporto è diverso, ma va bene … (Focus group genitori, Nuovo circondario imolese)

4. Anche per la scelta della materna le dade hanno dato una mano. Per me quest’anno è stata più soft perché avevo già l’esperienza del figlio più grande. Però per un genitore che non ha esperienza, poter avere un supporto è molto importante. Abbiamo fatto un’assemblea, noi genitori che avevamo i figli più grandi, ci hanno dato informazioni, materiale informativo e questo è molto importante. (Intervista genitore Bologna).

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Cap. 3. Enti locali e famiglie: l’arte di amministrare e la difficoltà di rispondere ai cambiamenti

1. Le famiglie hanno nuovi bisogni? Nel dibattito intorno al servizio nido e sulle esigenze espresse dalle famiglie con figli

piccoli si parla molto dei ‘nuovi bisogni delle famiglie’, utilizzando il termine bisogno come sinonimo di necessità, richiesta.

Nel presente capitolo si riprenderanno le principali esigenze manifestate dai genitori durante le azioni di ricerca sul campo, evidenziando l’eventuale emergere di ‘nuovi bisogni’ rispetto ad un recente passato; inoltre si indicheranno possibili azioni migliorative dell’attuale offerta di servizi per rispondere in modo più adeguato alle domande e, soprattutto, si approfondirà come i Comuni ‘leggano’ le domande delle famiglie, come definiscano la programmazione dei servizi per la prima infanzia e come comunichino le loro scelte ai cittadini.

Le famiglie chiedono un servizio disponibile per più ore e maggiormente flessibile. Con riferimento al primo aspetto, le famiglie avrebbero necessità di un servizio con un

amplissimo orario di apertura: nell’arco della giornata (dalle 7 del mattino alle ore serali), della settimana (il sabato), dell’anno (il mese di agosto). Inoltre, le famiglie chiederebbero una maggiore flessibilità nell’entrata al nido, tradizionalmente strutturato per accogliere i bambini solo entro le prime ore della mattina: insomma, riprendendo un dibattito noto, a causa di un mercato occupazionale che frammenta o intensifica gli orari di lavoro, i genitori avrebbero necessità di poter portare il bambino al nido in diversi orari, anche solo al pomeriggio, oppure in tarda mattinata. Se infatti la madre al mattino è a casa, mentre va a lavorare tutto il pomeriggio fino anche alla sera tardi, perché non può stare con il proprio bimbo la mattina e portarlo al nido solo nel pomeriggio?

Nel corso dell’indagine il tema è stato oggetto di approfondimento con le famiglie, i tecnici e i soggetti gestori: con tutti si è cercato di capire quali esigenze siano effettivamente espresse dalle famiglie, chi e come si occupi della raccolta di tali bisogni. Anche nel contesto studiato il lavoro e la mancanza di reti famigliari rendono necessario per alcune famiglie avere un servizio aperto fino alle 19, durante le vacanze natalizie, in agosto. Nessuno invece ha parlato della necessità di avere un servizio anche fino alle 20.30 e in pochi casi si è accennato al sabato mattina.

Ciò che rende difficoltoso dare risposte razionali ed efficienti da parte dei servizi è che tali richieste sono molto diversificate e riguardano solo poche famiglie in ogni singolo servizio. È infatti evidente che le famiglie cercano in tutti i modi di andare a prendere il bimbo entro le 16.30: ad esempio, rispetto al tempo lungo alcuni genitori dicono che vedere solo due-tre bambini ancora al nido alle 17 li fa sentire in colpa e quindi fanno di tutto, potendo, per arrivare entro l’orario standard. Analoghe osservazioni valgono per

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l’apertura nel mese di agosto durante il quale si cerca il più possibile di dare ai propri figli una pausa dalla fruizione del servizio. In ogni caso, emerge una frammentazione della domanda che richiede una risposta adeguata: per esempio a Bologna i tecnici segnalano che la domanda di servizio estivo in agosto riguarda alcune famiglie per quartiere. Sarebbe perciò auspicabile un’unica risposta a livello di Comune, senza lasciare il compito al singolo quartiere.

Il bisogno di ‘tempo lungo’ è anche collegato alla necessità di conciliare gli orari lavorativi e i tempi di spostamento casa-lavoro, quindi risulta più cogente per quanti (soprattutto mamme) lavorano distanti (ad esempio, in un comune diverso da quello nel quale risiedono), o hanno un orario full time.

Alcune famiglie chiedono maggiore flessibilità in entrata al nido ma, nella maggior parte dei casi, è considerato adeguato l’attuale modello che definisce tempi di entrata e orari di inizio attività: la motivazione più diffusa è che un’organizzazione pre-definita è di aiuto ai bambini in quanto dà sicurezza e contribuisce a far loro imparare regole. Solo pochissimi genitori si discostano da tale posizione, ribadendo l’esigenza di una maggiore flessibilità negli orari di ingresso o una minore rigidità da parte delle educatrici su tale aspetto. Per la maggiore parte degli intervistati infatti viene sottolineata la grande disponibilità delle educatrici: l’importante è avvisare per tempo di un eventuale ritardo.

Si conferma invece, come evidenziato anche da ricerche regionali e nazionali, una domanda chiara e definita da parte delle famiglie di avere più posti nido e, soprattutto, di nidi full time [testimonianze 1: genitore; 2: soggetto gestore].

1.1. La flessibilità nei nidi: cosa manca ancora?Come già emerso da precedenti analisi condotte anche nel territorio provinciale di

Bologna, si ribadisce come l’offerta dei servizi per la prima infanzia sia caratterizzata da diversificazione dei servizi, flessibilità di orari di apertura/chiusura, nonché da forte attenzione al mutare delle domande poste dalle famiglie.

Cosa manca quindi ancora? Quanto l’esistente risponde alle richieste delle famiglie?Due le questioni ancora aperte per quanti si trovano a programmare i servizi 0-3 anni.La prima riguarda la disomogeneità di risposta nei territori: se infatti è vero che i nidi

sono aperti generalmente dalle 7.30 alle 16.30, le differenze sugli orari del servizio di anticipo e soprattutto su quello del tempo prolungato sono rilevanti. Rispetto all’anticipo in alcuni Comuni l’apertura è prevista già dalle ore 7 (ad esempio, San Giovanni in Persiceto); l’orario di chiusura del tempo lungo, invece, può variare dalle 17 (ad esempio, Medicina) alle 19 (ad esempio, Imola).

In quei casi in cui il servizio ha una copertura d’orario più ridotta, può capitare che alcune famiglie abbiano l’esigenza di ampliare la copertura oraria del tempo lungo, magari anche solo di mezz’ora oppure di un’ora. In alcuni territori potrebbero risultare premianti anche piccole variazioni di orario in grado però di armonizzare i tempi di lavoro dei genitori con i tempi dei servizi: ad esempio, a Gaggio Montano il nido aziendale chiude alle 17.30 esattamente come l’azienda collegata al servizio, ne deriva la richiesta di alcuni genitori intervistati di prolungare di una mezz’ora, o anche solo di un quarto d’ora, per consentire di arrivare in tempo a prendere i propri figli.

La seconda questione riguarda invece la copertura (parziale, totale) del costo del servizio da parte del Comune: se il costo del servizio durante le vacanze natalizie, piuttosto che nel mese di agosto, è simile a quello pagato per il resto dell’anno, le famiglie sembra ne facciano richiesta. Diversamente laddove le famiglie debbano pagare interamente il servizio molto raramente scelgano di fruirne. Ciò emerge dalla

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testimonianza di un ente gestore che sottolinea come il privato offra una pluralità di risposte, ma dirimente è quanto devono pagare direttamente le famiglie. In sostanza, emerge come la domanda si conferma solo se il Comune sceglie di coprire una parte dei costi [testimonianza 3: gestore].

Rispetto alla richiesta di maggiore flessibilità in entrata e in uscita, connessa al mutare delle condizioni lavorative, sono presenti varie esperienze. Una prima riguarda la possibilità di far entrare il bimbo al nido nel pomeriggio: pur se ancora molto circoscritta è in fase di sperimentazione in alcune realtà. In questi contesti è stato superato l’idea dell’ingresso del bimbo entro una certa ora della mattinata: è il privato sociale che offre la possibilità di entrare nel pomeriggio, per esempio a Casalecchio di Reno, oppure nell’imolese. Si tratta di esigenze riguardanti poche famiglie ma, l’aspetto qui importante, è che si è deciso in alcune realtà di strutturare una risposta a tale specifica richiesta.

Una seconda esperienza riguarda la ridefinizione degli orari di ingresso del bambino in modo partecipato tra educatrici e famiglie, come già accennato nel capitolo precedente. Nell’imolese, infatti, si è visto che le regole potevano creare conflitti tra educatrici e famiglie; si è quindi cercato di spiegare gli obiettivi del servizio e si è constatato come una maggiore flessibilità abbia stimolato una corresponsabilità delle famiglie (queste ultime comprendono meglio cosa fanno i bimbi al nido, le loro esigenze, ma anche le esigenze di quanti ci lavorano). Ovviamente ciò implica modificare l’organizzazione del servizio, riadattarne la mission tradizionale, ma, ribadiscono i referenti dell’esperienza imolese, ciò è reso necessario da un contesto sociale e lavorativo molto mutato negli anni [testimonianza 4: tecnico].

1.2. Come i Comuni rilevano i bisogni e i cambiamenti della domanda di servizi I modi in cui i territori cercano di cogliere la modifiche della domanda dal punto di vista

sia quantitativo che qualitativo sono variegati. Nel caso del distretto di Pianura Est e della città di Bologna si analizzano i trend delle

nascite, anno per anno; tale analisi, solitamente svolta dall’Ufficio scuola del Comune o del quartiere, consente di desumere la domanda potenziale di posti nido.

Sul territorio provinciale, in generale, un momento importante per cogliere i variegati bisogni delle famiglie è rappresentato dalla presentazione delle domande di iscrizione all’Ufficio scuola: si tratta di un’occasione nella quale le famiglie possono portare richieste, chiedere chiarimenti, raccontare problematiche o preoccupazioni, ma nella quale anche gli operatori possono cercare di comprendere meglio trend e modifiche nelle domande. Questa occasione manca nel caso in cui i moduli vadano consegnati all’Ufficio relazioni con il pubblico. Nell’opinione dei tecnici, la presentazione delle domande di iscrizione e la lettura dei moduli di iscrizione rappresentano in tutti i casi la fase più importante per la rilevazione degli articolati bisogni delle famiglie.

Altre importanti conoscenze emergono dal costante raccordo tra responsabile tecnico del Comune e coordinatore pedagogico - comunale e/o del privato sociale – che tuttavia è più orientato a monitorare la gestione complessiva dei servizi e affrontare questioni di tipo organizzativo.

In alcuni casi, inoltre, i Comuni svolgono indagini mirate alla rilevazione dei cambiamenti dei bisogni: ad esempio, nell’imolese il comune di Mordano dichiara che prima di prevedere l’ampliamento del nido ha svolto un’indagine ad hoc per comprendere meglio la domanda.

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Tecnici e amministratori confermano come, soprattutto nei comuni di dimensione medio-piccola, in caso di lamentele o di particolari problematiche le famiglie tendano a rivolgersi direttamente all’assessore, o al sindaco.

Infine, secondo i tecnici e talvolta anche gli amministratori locali, i bisogni delle famiglie sono ‘qualcosa’ in perenne movimento: emergono sempre nuove esigenze da un anno all’altro (ad esempio a proposito delle richieste di ingresso al pomeriggio, di un numero maggiore di posti part time), che richiedono un continuo lavoro di monitoraggio, ma anche un’attenta analisi delle ricadute economiche di sostenibilità per il bilancio di un Comune (emblematico il caso del part time: il passaggio da posti full time a posti part time si dice vada attentamente valutato in quanto implica una contrazione delle entrate per il Comune, ma non sempre una proporzionale riduzione dei costi).

Box Testimonianze paragrafo 1 1. Servono più posti nido. Questa è la cosa più importante. È ancora troppo difficile entrare in

un nido e non c’è possibilità di scelta (Intervista genitore, Bologna).2. Le nostre sezioni primavera sono nate per la richiesta di famiglie che chiedono un servizio

tipo nido. Questo è un dato. Ad es laddove si propongono part time i genitori rispondono che preferiscono il full time (Intervista gestore privato in convenzione)

3. Confermo che si fa un gran parlare di nuovi bisogni delle famiglie (sabato, la sera, agosto…), ma di fatto le famiglie chiedono il nido tradizionale. Al massimo le famiglie chiedono una maggiore flessibilità in entrata e in uscita e noi abbiamo molte famiglie che entrano alle 9.30-9.40. Però su questo incide fortemente la possibilità per le famiglie di usufruire delle rette convenzionate o, diversamente, di doversi accollare il costo complessivo del servizio. Ad es. laddove offriamo la possibilità di tenere aperto il nido in agosto ma con la nostra retta pari a 880 euro non abbiamo il numero minimo (14) per poter tenere aperto. Diversamente laddove le rette sono quelle agevolate, allora le famiglie fruiscono del servizio (es. vacanze natalizie o pasquali) (Intervista gestore privato in convenzione).

4. Noi apriamo 11 mesi completi, fino al 31 luglio, non abbiamo esigenza di andare oltre. Non abbiamo l’entrata completamente libera, ma in quasi tutti i servizi si arriva tra le 9.30 e le 10 e le educatrici valutano questo positivamente, perché fanno meno fatica ad accogliere genitori e bambini. Certo, i genitori devono telefonare per prenotare i pasti. Ma si riesce ad accoglierli con un sorriso (Focus group tecnici, Nuoco Circondario imolese)

2. Tempi di vita, di lavoro, di cura: quando la conciliazione è una ricerca continuaIl nido è certamente un servizio educativo, di cui i genitori riconoscono l’assoluto valore.

Ma certamente il nido è anche un servizio sociale – per la conciliazione, ossia un servizio che consente ai genitori, alle mamme in primis, di poter lavorare. E questo pare essere confermato anche in questi mesi (2010) nei quali le ricadute della crisi economica sul mercato del lavoro bolognese sono particolarmente rilevanti. Anche se in cassa integrazione, o peggio disoccupate, le mamme sembrerebbero continuare a chiedere il nido: vuoi nella speranza di ritornare al lavoro, vuoi per la necessità di tempo per cercarne uno nuovo, vuoi perché, si ipotizza, già impegnate in attività retribuite, ma non formalmente riconosciute.

La tenuta quindi di questo sistema di servizi (in termini di posti disponibili) diventa strategica per sostenere il rientro delle mamme nel mondo del lavoro. D’altra parte l’eventuale restringimento del numero dei posti per una possibile diminuzione della domanda (si rileva in provincia qualche caso di minaccia di chiusura di sezioni del nido) desta molta preoccupazione nei tecnici e nelle famiglie che temono, data l’attuale crisi

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complessiva in cui si trovano anche i Comuni, di faticare in futuro a ripristinare i posti ‘persi’ in caso di necessità.

Altra questione di estrema importanza riguarda la presenza di sezioni lattanti entro il servizio di nido del proprio Comune di residenza. A parere di alcuni, a Bologna è una delle necessità maggiori, dato il numero esiguo rispetto alla domanda di posti per bambini sotto l’anno di vita; nel distretto di San Lazzaro non è presente alcuna sezione lattanti, almeno da quanto emerso nelle azioni empiriche svolte.

La presenza della sezione lattanti è d’altra parte strategica per la possibilità della donna di rientrare al lavoro soprattutto laddove non vi siano nonni disponibili, oppure vi sia una situazione lavorativa che non consenta di assentarsi per oltre un anno dal posto di lavoro. Nella consapevolezza che le sezioni lattanti sono anche le più onerose per i Comuni, occorrerebbe valutare, laddove non fosse possibile incrementarle, quali ulteriori risposte potrebbero essere fornite alle famiglie, come ad esempio, assegni che consentano di allungare il congedo parentale, oppure servizi ‘più leggeri’ come ad esempio, i servizi cosiddetti sperimentali (educatrice famigliare, educatrice domiciliare, ecc.).

Alcune mamme del distretto di San Lazzaro hanno sottolineato come, nei mesi successivi alla nascita del bimbo, sia molto importante avere un luogo nel quale incontrarsi tra mamme, per uscire di casa, per socializzare, per abbassare le ansie e il senso di isolamento che si può vivere dopo una gravidanza. Ciò non ha direttamente a che fare con la questione lavorativa, ma è comunque importante ai fini più generali di sostegno alla genitorialità.

Un’altra frequente richiesta delle famiglie è la disponibilità di un elenco di baby sitter adeguatamente formate dal Comune, affidabili e alle quali poter rivolgersi con un minimo di tranquillità. Esperienze in tal senso sono già presenti a livello regionale, ma i tecnici intervistati sottolineano che vi sono molte difficoltà amministrative e organizzative: si tratterebbe quindi meglio di capire dove tale esperienza ha funzionato e per quali motivi.

2.1. Un nido accessibile per residenti di diversi Comuni: nuove sfide per la programmazione

Per favorire la conciliazione tra la cura dei figli e il lavoro un’ulteriore opportunità potrebbe essere data dalla possibilità di poter iscrivere il bimbo nel servizio di un Comune nel quale non si è residenti, ma nel quale, ad esempio, uno dei due genitori ha la sede di lavoro, oppure comodo per il trasporto nel tragitto casa-scuola-lavoro.

Una esigenza espressa da alcune famiglie intervistate e da alcuni soggetti gestori alla quale, tuttavia, per i Comuni risulta piuttosto difficoltoso dare un’adeguata risposta. Si tratta tuttavia di un numero esiguo di casi.

Qualche tentativo di risposta da parte delle amministrazioni locali si rintraccia nel distretto di Porretta e nel Circondario imolese. In quest’ultimo territorio esistono accordi intercomunali per accogliere le domande di bambini non residenti e che definiscono la retta che questi devono pagare simile a quella delle famiglie residenti. È il caso di una convenzione tra alcune Amministrazioni locali del distretto imolese e di alcune municipalità di un distretto della Provincia di Ravenna, che consente di accogliere nei nidi i bambini di altri Comuni, con una integrazione economica da parte del Comune di residenza. Questo strumento è ritenuto utile per vari motivi: innanzitutto è una risposta a chi lavora fuori Comune, è un modo per supplire all’eventuale mancanza di posti nido del Comune di residenza ed è comunque un’occasione per costruire collaborazioni e legami tra Comuni su altri aspetti, quali ad esempio la formazione congiunta degli educatori dei nidi di tutti i territori coinvolti.

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Il problema, come sottolinea il referente della FISM, è di poter superare il fatto che un bambino non residente paghi di più di quello residente. La stessa FISM chiede ai Comuni di stipulare accordi, di ‘ragionare insieme’ su come gestire questo aspetto superando alcune rigidità del sistema delle iscrizioni, ma anche del calcolo delle rette: in altre parole è superabile e come il fatto che il costo del servizio sia a carico del Comune residente il quale potrebbe anche, ipoteticamente, avere posti liberi, ma dover pagare un posto in un comune limitrofo?

La programmazione sociale e sanitaria ormai sempre più di livello distrettuale può essere una pratica che si estende anche all’ambito educativo?

Altro caso è invece quello di un unico nido che ‘serve’ l’utenza di più Comuni. Sempre nel circondario imolese è presente un’esperienza che coinvolge quattro comuni e un solo nido; in questo caso ad ogni Comune sono stati assegnati un numero definito di posti che ogni amministrazione locale gestisce tramite proprie graduatorie. A tale proposito i genitori intervistati sostengono che sarebbe più opportuno la presenza di un’unica graduatoria che consentisse di superare gli sbarramenti legati alla residenza e ai posti previsti per singolo Comune.

In conclusione, le famiglie intervistate vedrebbero molto positivamente la possibilità di poter accedere, a parità di retta, anche a nidi in Comuni limitrofi, e sul piano pratico faticano a capire come sia tanto difficile procedere in questa direzione. Se le procedure amministrative e burocratiche lo consentissero cosa ostacolerebbe ulteriormente il processo, si chiedono alcuni? Viene a tale proposito evocata una maturità politica che sappia andare oltre una visione solo localistica cogliendo così la necessità di rispondere ad un forte bisogno di conciliazione: genitori e soggetti gestori, seppur con ottiche differenti, si trovano accomunati dalla richiesta di un maggior sforzo di definizione di accordi e integrazioni tra Comuni limitrofi [testimonianza 1: genitore].

2.2. L’offerta di nidi sostiene le nuove nascite?L’offerta di servizi per la prima infanzia è un fattore importante per favorire la

conciliazione. Ci si chiede anche se questa possa rappresentare un elemento di rilievo per incentivare o comunque consentire più facilmente la scelta di ‘fare figli’. Le testimonianze raccolte dai genitori intervistati sembrano sostenere l’esistenza di un legame tra tale scelta e la presenza di un’offerta di servizi per la prima infanzia adeguata [testimonianza 2: genitore]. Così come sono riportati alcuni racconti di mamme che alla seconda gravidanza, non avendo avuto l’accesso al nido, hanno lasciato il lavoro proprio per la difficoltà di conciliare un lavoro full time con la cura di due figli [testimonianza 3: genitore].

Aspetti per taluni versi già noti nel dibattito italiano, che richiamano problematiche più ampie: le scelte politiche nazionali, le politiche per le famiglie con figli, gli incentivi e/o gli sgravi fiscali.

Un’offerta di servizi adeguata implica la presenza di nidi, di sezioni lattanti entro i nidi, di opportunità di sostegno della mamma nei primi mesi dopo la nascita del bambino, di strumenti e pratiche per conciliare la cura del bimbo con i tempi lavorativi (i congedi parentali, anche per i papà, il part time, il coinvolgimento delle imprese per dare concretezza alla tanto evocata responsabilità sociale, ecc.).

E ancora richiede sperimentazioni anche di risposte meno strutturate di un nido, meno onerose, ma utili per un sostegno e un affiancamento alle famiglie (vedi le esperienze dei centri per bambini e genitori, sempre più a rischio di essere tagliati dato il restringimento delle risorse economiche).

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Insomma, la riflessione conduce ad allargare il campo verso scelte più di livello macro – di tipo culturale, socio-educativo, fiscale – urgenti, ma evidentemente non nelle priorità dell’agenda politica nazionale.

Box Testimonianze paragrafo 21. Si fa tanto parlare di circondario, di distretti e poi i Comuni non si accordano su niente,

mentre quello è il livello nel quale poter provare a fare economie di scala (Focus group famiglie, Nuovo circondario imolese).

2. Si fanno i figli, sapendo che ci sono i servizi. A Ozzano c’è il nido nuovo ed ero più tranquilla a sapere questo quando sono rimasta incinta per la seconda volta. Essendo il comune piccolo, ho la percezione della regia pubblica, del progetto pubblico. Il comune è in espansione, è pieno di pance e bambini, sono 130 i nuovi nati lo scorso anno … e ci hanno fatto il nuovo nido dandoci la possibilità di fare i figli. Vedo un progetto comunale che c’è (genitore, distretto San Lazzaro).

3. C’è anche chi ha rinunciato al lavoro con la nascita del secondo figlio perché senza il servizio nido non ce la faceva (genitore, Bologna).

3. La fiducia dei genitori nei servizi per la prima infanzia e nel ComunePer le famiglie il soggetto di riferimento per i servizi 0-3 anni è il Comune. Al di là infatti

che la gestione sia diretta oppure affidata a personale di una cooperativa, per i genitori la responsabilità di questi servizi è dell’Amministrazione comunale. E tanti sono i rapporti che quest’ultima intrattiene con le famiglie: le iscrizioni fanno capo al Comune (solitamente gli Uffici scuola, in casi più sporadici gli Uffici relazioni con il pubblico), le comunicazioni sul funzionamento del servizio e sulle modalità di accesso vengono date dal Comune, le rette vengono definite dal Comune tramite propri regolamenti o delibere, assessori e talvolta i sindaci presiedono spesso incontri di avvio del servizio con le famiglie; inoltre, le famiglie stesse in caso di problematiche scrivono lettere ai comuni, oppure chiedono di parlare direttamente con l’assessore di riferimento, se non con il sindaco.

Insomma, diversamente da altri ambiti del welfare e, certamente dagli altri livelli di scuola, cittadini e istituzione pubblica sono molto ‘vicini’ e il rapporto è caratterizzato da forte intensità e continuità di relazioni.

Dall’alta soddisfazione per la qualità del servizio che, come si è già visto, deriva in prima battuta dalla relazione genitori-educatore (confronta capitolo 2), discende anche una complessiva soddisfazione per l’operato del Comune. Il positivo rapporto con le educatrici e il benessere del bambino alimentano un senso di serenità espressa dai genitori intervistati, che si traduce poi in soddisfazione e fiducia nel servizio. [testimonianze 1: genitore; 2: soggetto gestore].

Un circolo virtuoso che vede coinvolti tutti i soggetti interessati e che costituisce la struttura portante di un sistema che fin qui pare avere tenuto, e bene!

Quindi, nell’ottica delle scelte programmatorie che si dovranno fare nei prossimi mesi per ‘garantire questo sistema’ riducendo i costi, come procedere? Quali elementi sono imprescindibili? Quali indicazioni si possono trarre dal lavoro di indagine svolto?

Innanzitutto, va ribadito che il cuore della qualità è costituito dalle educatrici: la loro preparazione professionale, la loro capacità di accogliere il bambino e la famiglia, il rapporto numerico educatrice-bambini sono gli ingredienti principali del servizio. Su questo i genitori hanno idee molto chiare: si tratta di elementi ai quali non si può rinunciare.

Un secondo elemento su cui agire riguarda le comunicazioni tra famiglie e Comune.

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I Comuni adottano diverse modalità per comunicare le modalità di accesso al servizio: alcuni hanno predisposto opuscoli che inviano direttamente alle famiglie contenenti informazioni su tutta l’offerta di servizi 0-3 e su come accedervi, altri inseriscono tutte le informazioni sul loro siti internet, altri ancora diffondono i regolamenti come strumenti comunicativi.

Le famiglie intervistate chiedono chiarezza e tempestività dell’informazione sui servizi e le modalità di accesso (è evidente che alcuni già lo fanno, ma altri risultano meno efficaci, come è emerso da alcune testimonianze raccolte) [testimonianza 3: genitore].

Un’altra richiesta riguarda la comunicazione di cambiamenti in corso d’anno relativi ad aspetti organizzativi di funzionamento del servizio e alle rette. A tale proposito sono stati riportati vari esempi: cambi dell’entità della retta in corso d’anno non motivate o forse non spiegate chiaramente, diversa organizzazione del personale del servizio nei mesi estivi rispetto al resto dell’anno, chiusura di un servizio per ristrutturazione dei locali. E tuttavia, proprio dalle testimonianze dei genitori, è evidente come la chiarezza dell’informazione da sola non basti ad evitare lamentele, preoccupazioni, critiche, che vanno a colpire proprio la relazione di fiducia tra cittadini e Amministrazione locale. Per ridurre il conflitto e non abbassare i livelli di fiducia nelle istituzioni sembra efficace avviare processi di partecipazione capaci di corresponsabilizzare le famiglie; ciò è particolarmente necessario in un momento di crisi economica e di ripensamento del sistema di welfare come quello attuale.

Partecipazione alle decisioni degli amministratori, ma anche partecipazione delle famiglie entro i nidi, un termine che i responsabili degli Uffici scuola e i pedagogisti collegano alla qualità del servizio e al quale, in taluni casi, viene attribuita l’accezione di vero e proprio ‘valore’. Come si è visto nel capitolo 2 sono davvero molteplici le occasioni di ‘vivere il nido’ da parte dei genitori (i già citati laboratori, incontri informativi, ecc.).

Questa partecipazione può assumere anche altri significati: gli stessi genitori, infatti, laddove si dicono disponibili ad un ruolo più attivo dentro il nido, si propongono come supporto allo svolgimento di determinati compiti pratico-operativi in relazione a loro specifiche competenze (ad esempio, il genitore esperto di informatica, oppure il nonno che cura un orto che aiuta nella gestione del giardino o delle piante).

Tutto questo genera relazioni tra i membri di una comunità locale e connota il sistema di welfare in cui i nidi si collocano come municipale e comunitario. Esso implica un sistema nel quale al Comune, e al privato sociale, si affiancano altri soggetti della comunità (dalle aziende ai centri sociali) e soprattutto le famiglie, per creare nuove e proficue collaborazioni per il benessere complessivo della collettività. Il tutto nella convinzione che i servizi per la prima infanzia (ma in fondo tutto lo 0-6) sono servizi con una forte valenza sociale, indubbiamente sono servizi educativi, ma anche servizi della e per la comunità locale.

Nei comuni piccoli il nido e la scuola dell’infanzia rappresentano importanti spazi di socializzazione per i bambini e per le famiglie. Questa funzione del servizio viene riconosciuta e ribadita dalle famiglie, ma anche da alcuni soggetti gestori. E qui una funzione importante hanno svolto e svolgono (laddove ancora presenti) i servizi integrativi, quali Spazi bambini e Centri gioco, come sopra ricordato: la loro funzione di supporto, di sostegno alla socializzazione di grandi e piccoli è importante in termini di prevenzione e di promozione del benessere dei cittadini di un territorio [testimonianze 4, 5, 6,7: genitori].

Si tratta di un aspetto da non sottovalutare se collocato entro una scelta di welfare di comunità, ove la comunità locale è intesa come contesto allargato di educazione, di corresponsabilità, di accoglienza e di coesione sociale.

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Un contesto comunitario così caratterizzato rappresenta una opportunità di prevenzione di situazioni di isolamento sociale, di situazioni crescenti di fragilità famigliari. Ciò è ancora più vero in quei Comuni di piccole o medie dimensioni dove risiedono tante e nuove famiglie, spesso giovani, con bimbi piccoli e senza reti parentali o reti amicali.

Box Testimonianze paragrafo 31. Sono molto soddisfatta del nido e del Comune (Focus group genitori, distretto Pianura Est).2. In generale rispetto ai genitori registriamo un aumento di ansia dei genitori nei confronti dei

bambini: il servizio ci mette molto a conquistare la fiducia del genitore, forse per una difficoltà a dare anche autonomia al proprio bambino. Contemporaneamente però i genitori si fanno molto coinvolgere, sono molto presenti (Intervista gestore privato in convenzione).

3. Per me è solo un problema di comunicazione: il Comune deve spiegare chiaramente alle famiglie come si accede al servizio, deve spiegare perché aumenta la retta in corso anno…insomma se non ha soldi deve dirlo chiaramente (Focus group genitori, distretto Pianura Est)

4. Qui per i bambini sotto i sei anni c’è molto molto poco …il nido, insieme alla scuola materna, sono luoghi importanti di socializzazione, di gioco per i bambini della zona (Intervista genitore, distretto di Porretta Terme)

5. Nei paesi piccoli attorno alla scuola (nido, materna) si creano legami, occasioni di incontro tra i bambini ma anche tra le famiglie. In alcuni casi la scuola è l’unica occasione di incontro per famiglie neo residenti, famiglie giovani con bimbi piccoli che non hanno reti di conoscenza nel territorio. (Intervista gestore privato in convenzione)

6. La frequenza al nido è un’occasione di incontro, di socializzazione con altri genitori. All’uscita dal nido si va insieme a qualche mamma a prendere il gelato… e le relazioni continuano con il passaggio ad altre scuole (Focus group genitori, distretto Pianura Est)

7. Da noi i centri bambini genitori sono frequentati anche dai nonni, tant’è che pensavamo di mettere un tavolo verde (per il gioco delle carte) per intrattenerli (Focus group tecnici, Bologna).

4. Quesiti sul rapporto tra organizzazione del servizio – costi – scelte delle amministrazioni locali

La lettura dell' organizzazione dei servizi nidi, descritta in regolamenti, carte dei servizi o delibere di alcuni Comuni dei distretti Pianura Est, Nuovo circondario imolese e San Lazzaro, sollecita interessanti quesiti rispetto ad alcuni aspetti organizzativi qui di seguito proposti come stimoli alla discussione e al dibattito2.

- L’orario standard dei nidi full time parrebbe attestarsi dalle 8.00 (con possibilità di anticipo solitamente alle 7.30 e in qualche caso alle 7, es. Molinella) alle 16.30, ma non mancano casi dove il tempo normale pare terminare alle 17 (es. Bologna, Medicina): ovviamente, considerando sia l’apertura che la chiusura le differenze possono essere di 30 minuti o anche di un’ora. L’aspetto interessante che varrebbe la pena approfondire riguarda le ricadute sull’organizzazione dei servizi (orari delle educatrici) e sui costi del servizi (per l’ente locale e per le famiglie).

- Il tempo prolungato: un’offerta che, a prezzi convenzionati, può variare dalle 17.00 alle 19.00. Rispetto alle motivazioni che portano a diversi orari di chiusura del tempo lungo, dai documenti si evincono due variabili: il tipo di gestore (il privato offre orari più estesi) e l’età dei bambini (sotto l’anno solitamente l’uscita è prevista

2 Nota metodologica: i contenuti riportati sono stati desunti dalla lettura di regolamenti comunali e opuscoli informativi riferiti all’a.s. 2010/2011.

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entro le 16.30-17.00, ossia massimo un’ora dopo la chiusura del tempo normale). Da segnalare anche l’offerta di un ulteriore prolungamento dell’orario (fino alle 20.30) proposto dal privato sociale a prezzo di mercato per le famiglie e attivabile con un minimo di domande (solitamente sono necessarie almeno 5 o 7 richieste). Anche in questo caso sarebbe interessante un approfondimento sui costi dei servizi per l’ente locale e per le famiglie.

- Il part time: quali sono i criteri e le scelte che motivano la differenze negli orari delle sezioni part time? Le differenze riguardano soprattutto l’orario di uscita: ad es. nell’imolese può variare dalle 12.30 alle 14, nel distretto di San Lazzaro il part time parrebbe terminare sempre alle 14. Ancora diversa la situazione nel distretto di Pianura est dove sono diversi anche gli orari di apertura: si va dalle 8.30 alle 14.30 (es. Baricella), oppure dalle 8 alle 13.15 (es. Budrio), oppure ancora dalle 7.30 alle 13.30 (es. Castenaso). Anche in questo caso, come per il tempo pieno, sarebbe interessante capire le ricadute sui costi del servizio e sull’organizzazione dell’orario lavorativo delle educatrici.

- In generale, da cosa dipendono le differenze negli orari? Il tipo di gestione sembrerebbe il fattore principale che condiziona tale variabile: in altre parole se la gestione è di una cooperativa i tempi si dilatano? Ci sono indicazioni in tale senso da parte delle amministrazioni comunali per differenziare l’offerta rispetto alle diverse esigenze delle famiglie in quel territorio oppure tale organizzazione è ‘semplicemente’ una scelta ‘di mercato’ dell’ente gestore? Es. l’orario di chiusura dei nidi nell’imolese può essere alle 18 (Castelguelfo), alle 18.30 (nidi comunali di Imola), alle 19 (comune di Imola nidi in convenzione). Quale incidenza sul costo complessivo del servizio?

- La composizione delle sezioni: quali sono le motivazioni (organizzative o pedagogiche) per cui in alcuni distretti prevalgono le sezioni miste mentre in altri quelle omogenee per età?

- Sezioni lattanti: c’è una diversa distribuzione delle sezioni per bimbi lattanti, ossia sotto l’anno di vita. Quali sono le motivazioni che portano a decidere di aprire una sezione lattanti oppure, all’opposto, di non prevederne entro un nido? Sono motivazione prevalentemente economiche o di altro genere?

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Cap. 4. Accessibilità e contribuzione ai servizi 0-3

1. Il tema cruciale dell’accessoCome ci si poteva facilmente attendere, nel corso dello svolgimento della fase empirica

della ricerca è emerso il forte interesse e, a volte, la preoccupazione delle famiglie per quanto riguarda l’entità delle rette e i criteri delle graduatorie di accesso ai servizi, spesso assai differenti fra Comuni limitrofi o dello stesso Distretto [testimonianza 1: genitore ].

I colloqui ed i focus group svolti con gli amministratori ed i tecnici dei Comuni hanno rilevato che anche all’interno delle istituzioni si sta ragionando sui riflessi della crisi economica e sulle politiche di contenimento della spesa pubblica, sull’equità e su possibili riadattamenti delle modalità di accesso e dei contributi chiesti alle famiglie [testimonianza 2: tecnico].

In un territorio che ha investito molto nell’ambito dei servizi socio-educativi, ora la sfida è di provare a conciliare varie necessità: far fronte ad una domanda crescente di servizi, contenere i costi, garantire equità nella contribuzione da parte delle famiglie e della comunità, mantenere la qualità e la valenza educativa dei servizi.

Cogliendo, quindi, l’importanza del tema, sia per i genitori che per le istituzioni, si è deciso di provare ad approfondirlo. Questo capitolo tratta, dunque, non solo attraverso l’analisi delle percezioni raccolte, ma anche con uno studio dei regolamenti dei nidi, bandi, carte dei servizi di alcuni Comuni della provincia di Bologna, una questione cruciale: l’accesso delle famiglie ai servizi e la loro contribuzione economica. L’esame dei documenti qui proposto non ha pretese di esaustività, in quanto non è uno studio sistematico di tutti i bandi e regolamenti, né del sistema più complessivo di tassazione dei Comuni. Sono state esaminate le modalità di formulazione delle graduatorie, le priorità ed i criteri che ne guidano l’elaborazione e le condizioni di contribuzione da parte del nucleo, i parametri di equità considerati, derivanti dalle diverse scelte operate dalle autonomie locali sul territorio provinciale.

Il proposito è, da un lato di fornire un primo quadro che sostanzi le percezioni raccolte sulla varietà dei sistemi di definizione delle graduatorie e delle rette; dall’altro, di proporre elementi utili a ragionare su future strategie nella convinzione che, partendo dai punti in comune e condividendo le soluzioni più innovative e le ‘buone pratiche’, si possa non solo superare la frammentazione del sistema dei servizi (quindi dei diritti, dal punto di vista del cittadino), ma anche migliorarne le potenzialità e le capacità di razionalizzazione dei costi.

Box Testimonianze paragrafo 1 1. Molti genitori si sono lamentati del costo, ma è una cosa che esula dal nido, dagli aspetti

organizzativi, è più un discorso di equità nel senso che, nella ripartizione delle rette, ci si trova a pagare una retta massima, a fronte di un ISE medio: l’80% dei genitori di fatto paga

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la retta massima. C’è una percezione di disequità, ma questo è un discorso che dovremo affrontare con il Comune (Intervista, genitore distretto Pianura Ovest)

2. Siamo intervenuti finora timidamente, dobbiamo farlo di più. Abbiamo alzato le rette per i ricchi e le abbiamo diminuite per i poveri. Il costo è di 480 Euro per il tempo prolungato. Da 25.000 Euro di Isee in poi, abbiamo aumentato la retta, e l’abbiamo diminuita a chi ha meno di 17.000 Euro. La città è ricca e così abbiamo aumentato l’introito complessivo del 5%. Tutto sommato, 500 Euro per qualcuno è poco. (Focus group, Coordinatori pedagogici)

2. La formulazione delle graduatorie: un processo complessoLe differenze nelle modalità di regolazione degli accessi ai servizi sono un dato noto ed

anche comprensibile, considerata la responsabilità e l’autonomia decisionale assegnata ai Comuni nel settore delle politiche socio-educative. L’analisi documentale qui presentata, insieme alle testimonianze raccolte, confermano questo aspetto, proponendolo come problematico sia nell’ottica di equità di trattamento dei cittadini, sia come ostacolo alla costruzione di alleanze tra istituzioni, utili a realizzare economie di scala e coordinamenti organizzativi.

La diversa modalità di formulazione delle graduatorie può essere letta come la risposta delle istituzioni locali alle esigenze del proprio specifico territorio, ma anche come una differente ‘lettura’ di queste stesse esigenze. Per esempio, la presenza di aziende che richiedono più o meno flessibilità del lavoro o l’organizzazione del lavoro per turni o la stagionalità condizionano inevitabilmente anche le necessità delle famiglie e la loro richiesta di accesso al servizio. Altro esempio è rappresentato da quei piccoli Comuni che, grazie ad un mercato immobiliare a prezzi inferiori rispetto ai grandi centri, attraggono giovani coppie con figli piccoli che vi si trasferiscono, spesso allontanandosi dalle proprie reti di supporto famigliare. E poi ci sono le conseguenze della crisi le cui ricadute non sono state uniformi e con la medesima tempistica sulle famiglie nei diversi distretti/Comuni.

In questo senso, il ruolo dell’Ente locale è strategico nel cogliere i mutamenti del proprio contesto e nell’approntare le risposte maggiormente consone alle esigenze dei cittadini anche se le sfide, oggi, sono più ampie e sistemiche (come quelle portate dai mutamenti nel mondo del lavoro e della famiglia, e dalle necessità di contenimento della spesa) e, in una dimensione locale, si fa sempre più fatica a rispondervi.

La necessità è quella di selezionare le domande di accesso ai servizi che provengono dalle famiglie, graduandole per ‘urgenza’, spesso nell’impossibilità di accoglierle tutte. Questa operazione agisce come una sorta di ‘filtro’ delle esigenze del territorio che deve essere continuamente riadattato alle sue trasformazioni per riconoscere ed accogliere esigenze sempre nuove e più complesse.

Il tentativo dei Comuni è di provare a stabilire priorità e criteri che risultino complessivamente equi rispetto ai bisogni delle famiglie attribuendo pesi ai bisogni espressi, riuscendo a cogliere esigenze più recenti e specifiche. Evidentemente, data la diversità che emerge dall’analisi, vi sono diverse concezioni di equità, nel senso che vengono dati ‘pesi’ diversi a questi stessi bisogni e situazioni.

2.1. L’utilizzo dell’IseeUn primo punto in comune è rappresentato dall’impiego dell’Isee nella misurazione della

condizione economica e patrimoniale del nucleo famigliare. Lo strumento appare definitivamente acquisito in questo settore seppure con qualche distinguo: infatti, alcuni

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Comuni lo utilizzano solo per il calcolo delle rette, mentre, e sono la maggioranza, altri vi ricorrono anche per costruire la graduatoria dell’accesso al servizio.

Laddove il valore dell’Isee determina l’attribuzione di un punteggio per la graduatoria, ovviamente, vengono privilegiate le famiglia in situazioni di maggiore necessità economica alle quali viene attribuito un punteggio più alto (ad esempio, il comune di Castenaso nel distretto di Pianura Est attribuisce 8 punti a quanti hanno un Isee compreso tra zero e 7.500 euro, 5 punti per chi è nella fascia 7.500-20.000, zero punti a chi supera quest’ultima cifra). Si tratta di una scelta che appare comprensibile alla luce di quell’impostazione del sistema di welfare in una logica di universalismo selettivo3 che privilegia il maggior bisogno.

Come già accennato, vi sono anche Comuni che in fase di ammissione al servizio non considerano la situazione patrimoniale e reddituale come criterio per il posizionamento in graduatoria. In tutti i casi, però, occorre sottolineare che attraverso il criterio economico non si stabilisce in nessun caso una vera e propria soglia di sbarramento ed esclusione dai servizi, come invece accade per i voucher (stabilita sui 35.000 Euro di Isee).

Diventa così interessante confrontare le diverse modalità di attribuzione del punteggio alle diverse fasce di reddito, come ‘spia’ della concezione di nido che prevale: ‘nido come servizio prevalentemente educativo e socializzante’, ‘nido prevalentemente sociale’.

2.2. Una priorità: favorire l’inclusione sociale. Un altro punto in comune ai vari regolamenti è l’indicazione di alcune condizioni per le

quali l’accesso è considerato prioritario. Qui emerge una delle funzioni importanti del nido e dei servizi educativi più in generale: favorire l’inclusione.

In tutti i Comuni si dà priorità assoluta ai bambini per i quali sussistono situazioni familiari, sociali, sanitarie a rischio o già compromesse. Questi sono collocati ai vertici della graduatoria o in elenchi a sé stanti, oppure è assegnato loro un punteggio che, di fatto, gli attribuisce i primi posti.

Rientrano generalmente in questa casistica, con differenze poco rilevanti tra i Comuni, le situazioni di monogenitorialità, i casi di adozione, preadozione o affido, la disabilità del bambino o di un convivente (se sussiste una certa gravità), la segnalazione del caso da parte del servizio sociale. La finalità è quella di offrire un ambiente stimolante e sereno, prima di tutto, a chi proviene da contesti potenzialmente a rischio di disagio e di possibile sofferenza, ed anche di colmare possibili svantaggi educativi, culturali, di integrazione. Si evidenzia così la ‘funzione preventiva’ esercitata dal servizio-nido come precoce intervento per situazioni a rischio.

2.3. La composizione delle graduatorieAlcuni esempi delle modalità con cui sono elaborate le graduatorie possono dare conto

della differenziazione tra i territori:- a Bologna, ad esempio, si valutano le condizioni socio-sanitarie e socio-economiche

prioritarie (bambini segnalati dai servizi sociali e bambini in situazione di handicap), collocando coloro alle quali sono riconosciute in cima alla graduatoria. Poi si procede a suddividere le altre domande per scaglioni economici (in base all’Isee). E, all’interno di questi, la successione è definita in base alle condizioni lavorative e socio-famigliari del nucleo. L’ordine di assegnazione all’interno delle fasce di Isee prevede che sia data precedenza alle famiglie monogenitoriali, seguite da quelle in cui è presente un disabile in

3 Cfrl. Franzoni F., Anconelli M., La rete dei servizi alla persona, Carrocci, 2003.

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famiglia, poi da quelle in cui entrambi i genitori sono occupati, quelle dove lavora un solo genitore ed infine quelle in cui non lavora nessuno dei due. Non viene, cioè, attribuito un vero e proprio punteggio, ma si formula un elenco secondo queste priorità.

- nel Comune di Medicina (Nuovo circondario imolese) si elaborano, invece, 3 graduatorie: la prima riguarda i casi che hanno precedenza assoluta per motivi di disagio nel nucleo, simili a quelli appena descritti per Bologna (si aggiungono le situazioni eccezionali, come ad esempio i casi di tre o più gemelli), seguiti dalle famiglie in cui entrambi i genitori lavorano; un secondo elenco contiene le domande dei nuclei in cui un solo genitore è occupato (o ovviamente entrambi sono disoccupati); la terza lista è riservata alle domande dei non residenti, che vengono soddisfatte per ultime, dove la priorità è attribuita a chi risiede nei Comuni convenzionati.

- nel comune di Baricella (Distretto Pianura Est) si predispongono ben 5 graduatorie che ordinano le richieste a seconda dell’età dei bambini e del periodo di nascita nell’anno, così da formare gruppi educativi omogenei all’interno del nido. Le graduatorie sono, quindi, strutturate secondo ‘fasce di precedenza’ definite secondo le condizioni socio-famigliari dei richiedenti: in queste fasce le domande sono ordinate in base al punteggio assegnato alle caratteristiche del nucleo (occupazione dei genitori, presenza di più figli minori, e così via). In questo caso, quindi, il parametro economico è considerato non prioritario nella selezione delle domande di accesso ai servizi. È utilizzato, invece, come negli altri casi, nella definizione della retta.

Come si vede, le modalità di strutturazione delle graduatorie possono essere piuttosto diverse: sarebbe auspicabile un’analisi comparativa sistematica e dettagliata di tutti i Comuni oggetto di studio, ma non è proponibile in questa sede per la molteplicità di variabili da analizzare e l’ampiezza dell’universo di riferimento.

Si sono pertanto isolati alcuni ‘temi’ cercando di dare l’idea, attingendo a quanto emerso tramite le azioni di ricerca empirica, di come siano considerate le condizioni lavorative dei genitori, la situazione famigliare, le modalità di trattamento dei non residenti.

2.4. Le condizioni lavorative dei genitori: la complessità del mercato mette alla prova i servizi

Il mondo del lavoro è ormai complesso ed articolato. Le esigenze di flessibilità delle aziende si traducono, spesso, in richieste da parte delle famiglie ai servizi, soprattutto quando non sussistono reti di supporto amicali e parentali. Trasferimenti di residenza non sempre prevedibili e coincidenti con i periodi di funzionamento dei servizi, turni, periodi di assenza prolungati da casa, stagionalità, pendolarismo, orari di lavoro più indefiniti, e così via, si traducono in una complessità della domanda di servizi di cui non è facile tenere conto nei bandi comunali.

Sulla collocazione in graduatoria, quindi, la situazione lavorativa dei genitori ha, generalmente, un ‘peso’ importante.

Qui emerge una delle funzioni fondamentali del nido: quella di offrire un supporto organizzativo alle famiglie che, di fatto, si traduce anche in un supporto alle aziende, assecondando le loro esigenze di flessibilità ed assicurando dipendenti più disponibili e sereni [testimonianza 1: tecnico].

In alcuni contesti, nell’attribuzione della posizione in graduatoria, si distingue solo tra genitori occupati e non occupati. In alcuni casi, si ammettono in graduatoria anche coloro il cui datore di lavoro dichiara che lavoreranno in futuro. In altri casi ancora, ad esempio, a Pianoro (Distretto di San Lazzaro) si considerano le diverse combinazioni delle situazioni occupazionali dei due genitori: lavoratori/non lavoratori, entrambi a tempo pieno, uno part-

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time e l’altro tempo pieno, entrambi part-time, e così via. Sempre in questo comune sono assimilati a ‘non occupati’ i lavoratori stagionali, occasionali, supplenti, quindi è attribuito loro un punteggio inferiore, di poco superiore a quello dei disoccupati iscritti al Centro per l’impiego.

Più spesso la condizione lavorativa è misurata in base agli orari di lavoro cui viene attribuito un punteggio graduato in base all’impegno previsto fuori casa.

A titolo di esempio, si può citare il caso di Ozzano (Distretto di San Lazzaro) dove il punteggio è differenziato in base alle ore settimanali trascorse fuori casa per occupazione a tempo indeterminato, determinato di durata almeno annuale o autonomo. Punteggi inferiori sono assegnati ai genitori che, nelle stesse condizioni, svolgono le proprie attività a domicilio. Più in basso sono collocati i lavoratori temporanei con contratti di durata inferiore ad un anno, borse di studio o assegni di ricerca. Infine, i disoccupati, gli inoccupati e gli studenti.

Una maggiore assenza da casa può comportare maggiore difficoltà nello svolgimento dei compiti genitoriali, di cura ed educazione. Quindi, nella gran parte dei contesti esaminati, punteggi aggiuntivi sono assegnati nei casi di situazioni lavorative disagiate, che prevedono turni, pendolarismo, periodi di assenza prolungati o reperibilità notturna e festiva.

A volte, nell’attribuzione del punteggio che contribuisce a definire la posizione in graduatoria, si distingue tra i dipendenti a tempo indeterminato, determinato e/o atipico, in altri casi non viene operata questa distinzione.

Per fare qualche esempio, nei Comuni di Castelmaggiore e Pieve di Cento (Distretto Pianura Est) le situazioni lavorative sono ordinate in modo decrescente per: a) dipendenti a tempo indeterminato, determinato e situazioni assimilabili della durata di almeno 6 mesi; b) lavoratori nelle stesse condizioni, ma a tempo parziale; c) occupati con contratti inferiori ai 6 mesi; d) non occupati.

A Castenaso (nello stesso Distretto) la tipologizzazione è più complessa. Qui, infatti, sono attribuiti punteggi differenziati in ordine decrescente per: a) occupati a tempo pieno dipendente o autonomi, b) forme di lavoro atipico a tempo pieno a carattere prevalentemente continuativo, c) lavoratori part-time dipendenti o autonomi; d) lavoratori stagionali, occasionali, supplenti per periodi saltuari e brevi; e) studenti o tirocinanti; f) disoccupati iscritti al Centro per l’Impiego.

In effetti, i lavoratori cosiddetti ‘atipici’ sono, in alcuni contesti, assimilati ai dipendenti, in altri, ai lavoratori autonomi. A Budrio (Distretto Pianura Est), ad esempio, i genitori con contratti atipici, co.pro. ed interinali sono esplicitamente equiparati ai dipendenti, e classificati in base all’orario di lavoro. A Baricella (nello stesso Distretto), nella formulazione delle graduatorie si distingue tra lavoratori dipendenti, con i punteggi più alti e graduati per orario di lavoro, ed altre modalità di lavoro, non differenziate per orario, che comprendono i lavoratori autonomi e con contratto a progetto o Co.Co.Co. Si aggiungono, con punteggi decrescenti, i lavoratori a domicilio, saltuari (occupati per almeno 4 mesi all’anno), studenti/borsisti/praticanti/tirocinanti, e le persone in attesa di occupazione.

In genere, comunque, la condizione più vantaggiosa in termini di punteggio è assegnata ai lavoratori dipendenti. Probabilmente si suppone che gli autonomi e gli atipici dispongano di maggiore tempo da dedicare alla propria famiglia e di autonomia organizzativa delle proprie attività. Tuttavia, tale supposizione andrebbe indagata più a fondo. Infatti, in queste distinzioni, il rischio è che alla condizione lavorativa spesso sfavorevole in termini di tutele e garanzie (si pensa in questo caso ai Collaboratori a progetto) si sommi anche uno svantaggio nell’accesso ai servizi.

Punteggi molto bassi, in quasi tutti i contesti esaminati, sono assegnati a studenti, tirocinanti, praticanti, borsisti. La loro posizione è considerata di poco superiore o uguale a quella dei non occupati. Inoltre, questi punti sono attribuiti in alternativa a quelli relativi al lavoro.

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Eppure, nell’ottica di quella ‘formazione per tutta la vita’, che nelle indicazioni dell’Unione europea dovrebbe offrire alla famiglia ed all’individuo maggiore tutela dalla povertà, rafforzando le competenze personali e lavorative e fornendone di aggiornate e flessibili, forse sarebbe opportuno riflettere sulla possibilità di agevolare chi intraprende percorsi di questo tipo, anche se lavora.

I Comuni di Castelguelfo (Nuovo circondario imolese), Castelmaggiore e Pieve di Cento (entrambi nel Distretto Pianura Est) sono tra le poche eccezioni. Qui, infatti, i genitori impegnati in un percorso di studio almeno annuale vengono equiparati a coloro che svolgono un’attività lavorativa.

Infine, in genere, si tengono in considerazione, anche se in misura minore, i casi di disoccupazione, quando può essere documentata la ricerca attiva del lavoro, se c’è la mobilità oppure una dichiarazione di assunzione da parte di un’azienda.

2.5. Come considerare i nonni Come già evidenziato, in tutti i Comuni, si considerano alcune condizioni famigliari che

prevedono un punteggio aggiuntivo o una graduatoria separata.Interessante a tale proposito è il peso attribuito alle reti parentali di supporto alla

famiglia. In particolare, l’attenzione si concentra sui nonni. La presenza/disponibilità dei nonni incide – in alcuni Comuni – sull’attribuzione del

punteggio, ovviamente come una condizione di vantaggio per le famiglie che possono affidare loro i bambini più piccoli.

Questa modalità è diffusa in tutti i Distretti anche se non in tutti i Comuni. Si distingue il Distretto di Pianura, nel quale la maggioranza dei Comuni adotta questa modalità.

È interessante osservare, però, come cambi, anche all’interno di questo stesso distretto, il peso assegnato alla presenza dei nonni in relazione al loro luogo di abitazione: per esempio, il comune di Malalbergo li considera solo se sono residenti nel medesimo comune, a Budrio se ne tiene conto anche se residenti nei Comuni confinanti, mentre a Baricella sono considerati addirittura se residenti entro i 25 chilometri.

Ovviamente, vi è sempre la possibilità di documentare i casi in cui, per motivi di salute, i nonni non siano idonei a tenere il bambino. Inoltre, in genere, vi è la possibilità di indicare se i nonni sono lavoratori o se hanno un’età superiore ai 75 anni, per cui sono ritenuti indisponibili.

I nonni sono considerati una risorsa organizzativa ed educativa importante, spesso indispensabile nella crescita dei bambini molto piccoli.

Certo, ciò sembra confliggere, da un lato, con modelli famigliari crescentemente nucleari, dall’altro, con istanze culturali che cambiano e che producono nuove esigenze e richieste. La famiglia nucleare si rivolge maggiormente alle istituzioni. È il caso di chi, trasferendosi in altri Comuni col proposito di accedere ad un mercato dell’abitazione più vantaggioso o per motivi di lavoro, si allontana così dalle potenziali reti di sostegno (la famiglia di origine).

I nonni, inoltre, possono essere ancora impegnati in attività lavorative o avere un’età molto avanzata (come si è visto alcuni regolamenti riconoscono) oppure possano preferire avere una maggiore autonomia dalla famiglia, ma di questo aspetto non si è trovata traccia nei regolamenti esaminati.

Tenere conto della mancanza di disponibilità dei nonni significa sottolineare maggiormente una delle funzioni del servizio, quella di favorire la conciliazione.

Le istituzioni hanno investito però molto nella promozione del Nido come ‘scelta educativa’ a prescindere dalla ‘necessità di accudimento’. Diverse ricerche condotte in

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Regione4 mostrano come tale scelta sia diffusa: il Nido è ritenuto un luogo che offre esperienze stimolanti ai bambini, inserendoli in un contesto gestito da esperti ed a contatto con coetanei. La scelta dei servizi può non essere, e sembra che sempre più spesso non sia, solo una necessità [testimonianza 2: genitore].

Certo, la presenza dei nonni non esclude dal servizio, ma a seconda della disponibilità dei posti, lo rende più o meno accessibile.

Intendere il nido come servizio residuale per chi non ha altri modi di ‘accudire’ i figli durante l’orario di lavoro, significa sostanzialmente non riconoscerne pienamente il ruolo educativo. Se il servizio è, in primo luogo, educativo, la sua inesigibilità è meno sostenibile.

Un’offerta integrativa di tipo educativo è rappresentata dai Centri per bambini e genitori in cui spesso sono presenti i nonni, ma questa non risolve il problema dell’esigibilità dei servizi [testimonianza 3: tecnico].

2.6. Come considerare le coppie di fattoUna questione ulteriormente interessante riguarda le convivenze, le ‘coppie di fatto’ e

non solo. È noto come il dibattito sul riconoscimento legale delle convivenze e delle relazioni affettive più in generale, sia aperto e come non esista attualmente in tal senso un’identificazione formale dei diritti e doveri ed una loro regolazione. Nel caso dei bandi e regolamenti sui Nidi, invece, queste sono computate nel calcolo dei punteggi e delle priorità, affermandone i doveri di cura del bambino al pari delle relazioni sancite da riconoscimento giuridico.

È il caso, ad esempio, di Castelmaggiore (Distretto Pianura Est) dove si riconosce, nella composizione della graduatoria, la convivenza basata su vincoli affettivi, non solo di matrimonio, ma di parentela, affinità, adozione, tutela. Nel Comune di Argelato (Distretto Pianura Est), vantaggi sono assegnati ai nuclei familiari ‘incompleti’ a causa di decessi, carcere, emigrazione, separazione o divorzio, ragazza madre o ragazzo padre, purché non vi sia convivenza a qualsiasi titolo con un’altra persona.

Quindi, anche nel caso più complesso di un nucleo ‘ricomposto’, è riconosciuta la responsabilità di cura del convivente sul bambino, che sia il proprio figlio o meno. Nell’assegnazione di doveri, almeno nel ristretto ambito della cura dei bambini, tale riconoscimento non manca. Si è ben lontani invece dal riconoscimento dei diritti dei conviventi, peraltro collegati ai suddetti doveri: per fare un esempio, infatti, ai conviventi che non sono genitori non spettano congedi dal lavoro da impiegare in situazioni di difficoltà nella gestione dei bambini. Certamente la problematica è complessa e va discussa a monte rispetto ai servizi educativi, ma anche qui il rischio è di cumulare più svantaggi sugli stessi nuclei.

Il tentativo è quello di limitare strategie opportunistiche da parte di nuclei che possono ‘giocare’ sul trasferimento della residenza di uno dei genitori per ottenere il servizio, ma occorrerebbe anche qui riflettere su quanto questo sia un segnale di reale bisogno che tuttavia produce comportamenti non corretti [testimonianza 4: genitore].

4 Iress (a cura di), Famiglie e territorio, Angeli, 2000; Realizzazione di una ricerca-azione su servizi educativi e bisogni delle famiglie con minori (0-14 anni), per conto della Provincia di Ravenna. Pubblicazione a cura della Provincia, 2004-2005; “Famiglie e servizi educativi nel Comune di Riccione: soddisfazione, aspettative ed esigenze” per conto del Comune di Riccione – Settore Pubblica Istruzione – 2007; ricerca e qualità dei servizi educativi e a sostegno della genitorialità per conto del Comune di Casalecchio di Reno (BO)– 2008.

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2.7. L’accoglienza dei non residentiCome viene interpretato a livello di ‘regolamento di accesso’ il tema dell’accoglienza dei

non residenti? Tale tema è già stato trattato nel capitolo 3, al paragrafo 2.1. in cui si è dato conto di quanto emerso a tal proposito dalle interviste e dai focus. Ad integrazione, di seguito si propone una sintesi di quanto emerso dall’analisi dei regolamenti. Come si è visto, anche i bambini non residenti e figli di non residenti sono ammessi al Nido, ma solo una volta soddisfatte tutte le richieste dei residenti, inseriti in graduatorie apposite. Quindi non proprio spesso. Fra coloro che sono ammessi in graduatoria, sono privilegiati i bambini provenienti da Comuni convenzionati e/o i figli di genitori che lavorano nel Comune sede del Nido. Nell’assegnare il posto, si richiede un’autorizzazione al Comune di residenza e soprattutto la sua contribuzione al costo della massima retta. In diversi territori, infatti, sono stati formulati accordi tra i Comuni, per accrescere l’offerta di intervento, mettendo a sistema le opportunità già presenti ed in ‘rete’ le risorse finanziarie. La presenza di una ‘convenzione fra Comuni’ e ovviamente di un impegno a concorrere nelle spese di gestione (con un contributo annuo per ogni bambino accolto) consente l’eventuale accoglimento dei bambini. Inoltre, la residenza incide anche sulla determinazione della retta. A Loiano (Distretto di San Lazzaro), ad esempio, per i non residenti è prevista una retta piena, cioè parametrata sulla copertura integrale del costo del servizio. Si aggiunge che i criteri di riduzione riservati ai residenti nel Comune possono essere applicati ai non residenti quando, attraverso un’apposita convenzione, si stabilisca che il Comune di residenza corrisponda a quello di Loiano gli importi differenziali oppure si riconoscano condizioni di reciprocità a vantaggio dei residenti in Comune di Loiano. Per fare un altro esempio che scenda ancora più nel particolare, a Minerbio (Distretto Pianura Est) la retta massima è fissata in 518 Euro per i residenti, mentre ai non residenti si applica la tariffa mensile piena di 748 Euro.

2.7. Continuità, trasferimenti e altroAlcuni Comuni, per cercare di cogliere il più possibile la complessità crescente delle

realtà famigliari, hanno contemplato la possibilità di assegnare punteggi aggiuntivi o precedenza a situazioni straordinarie, come nel caso di parti di tre gemelli.

In diversi contesti si è optato per rafforzare e garantire la funzione educativa del Nido, assicurando la continuità della frequenza dei servizi. Sono, infatti, previsti alcuni punti in più in graduatoria per i bambini che vi hanno avuto accesso l’anno prima o che, una volta ammessi, vi hanno rinunciato per gravi ragioni o per motivi di salute, come avviene, ad esempio, a Pianoro (Distretto di San Lazzaro). A Castello d’Argile (Distretto Pianura Est), si rafforza questa scelta educativa in favore del bambino, precisando che i non residenti che sono stati accolti al nido hanno diritto alla continuità per gli anni successivi.

Infine, in alcuni contesti, sono ammessi al Nido anche i nuovi arrivati nel Comune che si trasferiscono in corso d’anno. Il tema è emerso in alcune delle azioni di ricerca qualitative come uno dei problemi emergenti, legato ai più frequenti spostamenti delle famiglie. Il Comune di Pianoro (Distretto di San Lazzaro) è uno di quelli in cui tale questione non sussiste, poiché si è optato per la possibilità per le famiglie di presentare la domanda di accesso al servizio anche in seguito alla chiusura del bando. Ovviamente, il posto viene attribuito solo quando la graduatoria già in vigore è esaurita.

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Box Testimonianze paragrafo 2 1. I lavoratori che hanno i bimbi al nido hanno meno assenze in azienda. C’è un vantaggio per

le aziende. I servizi, pubblici o privati, sono così forti che gli attori che avrebbero responsabilità sociale se ne sono chiamati fuori. L’occupazione femminile cresce e il tessuto economico si arricchisce, quindi anche le aziende devono contribuire. (Focus group, coordinatori pedagogici)

2. Anche se avessi i nonni, che vanno bene, lo manderei al nido. Quello che dà il nido, stare con gli altri e imparare, è importante … (Focus group famiglie, Distretto di San Lazzaro)

3. C’è anche gente che risulta un caso sociale o fa finta di divorziare o porta la residenza in altre case … mi chiedo perché la gente debba essere costretta a fare queste cose, perché non credo che piaccia a nessuno … e comunque dovrebbero esserci più controlli. (Focus Group genitori, distretto Pianura Est)

3. Il contributo delle famiglie: le rette, un universo composito La varietà nei sistemi di calcolo delle rette è estrema. Sono previste varie e diverse

modalità che probabilmente esprimono idee di equità differenti.Al di là dell’omogeneità data dall’applicazione dell’Isee per la misurazione della

condizione socio-economica delle famiglie, la differenziazione è tale che sembra opportuno chiedersi se e quanto questa sia giustificata da specificità locali effettive di cui tenere conto nei bandi e nei regolamenti.

Diventa anche complesso comparare i diversi contesti tra di loro. Infatti, i sistemi di calcolo della retta possono essere suddivisi in due raggruppamenti:

• una contribuzione mensile, come nel caso di Bologna. Qui sono previste 70 fasce Isee che vanno da 0 e 26.700 Euro circa. Sulla base di questa classificazione il calcolo di una retta va da zero ad un massimo di 360 Euro per il tempo pieno. Il costo del pasto è compreso in questa cifra;

• una contribuzione mensile cui se ne somma una giornaliera, in genere relativa al costo del pasto. Un primo esempio è quello di Dozza, nel Nuovo circondario imolese. Qui vi sono 4 fasce, sempre

definite in base all’Isee: la retta mensile minima per il tempo pieno è di 103 Euro, cui si somma la quota di 3,67 Euro giornalieri; la retta massima corrisponde a 215 Euro più 5,70 Euro al giorno (in questo caso il pasto è compreso). A Granarolo (Distretto Pianura Est), la retta mensile minima corrisponde a 33 Euro, mentre quella massima a 391 Euro; è stabilita una contribuzione fissata all’1,4% dell’Isee e non tanto fasce diverse. Al contributo mensile, si somma il costo giornaliero del pasto: 5,12 Euro, che non è graduato in base alle condizioni economiche del nucleo.

A grandi linee, i sistemi di calcolo delle rette sono questi, ma non mancano varianti più originali. Ad esempio, nel comune di Imola il calcolo della retta (dall’a.s. 2010/2011) è personalizzato, ossia sono presenti due gradienti corrispondenti a 19.000 euro e a 25.000 euro: sopra quest’ultima cifra la retta è uguale per tutti (440 euro per il full time), mentre al di sotto il calcolo della retta è personalizzato in relazione alla situazione socio economica di ciascuna famiglia.

Altro caso è quello nel quale oltre nella composizione della retta si prevede un contributo delle famiglie per l’acquisto di materiale didattico e pannolini.

Una modalità di calcolo della retta piuttosto diffusa, in particolare nel Distretto di Pianura Est, è quella in cui L’importo viene ricavato da una percentuale dell’Isee, come si è visto poco sopra. Anche qui, però, la variabilità è amplissima. Qualche esempio può dare un’idea delle differenze tra i Comuni:

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all’interno dello stesso Distretto della Pianura Est, San Giorgio di Piano ha fissato l’importo della retta all’1,70% dell’Isee, mentre a Castenaso e Baricella si passa al 2%, a Minerbio al 2,1% ed a Molinella al 2,24%. A Galliera, il sistema di calcolo è simile, ma la percentuale dell’Isee considerata è del 2% ed il costo del pasto è di 3,50 Euro.

In diversi contesti, vi è la possibilità di usufruire di riduzioni della contribuzione nel caso di prolungate assenze del bambino per motivi di salute. A Castello D’Argile (Distretto Pianura Est), per esempio, la retta mensile è composta da una quota fissa per il servizio cui si sommano giornalmente una quota pasto o una quota assenza.

Altre possibili riduzioni della retta sono stabilite in base alle condizioni socio-economiche del nucleo: ad esempio, in presenza di più figli frequentanti i servizi educativi esiste la possibilità di uno sgravio che in genere è fissato nel 25% per ciascuno di essi. Anche situazioni di handicap di un genitore o di un altro convivente comportano agevolazioni nel costo del servizio.

Rispetto ai contributi a carico delle famiglie, si può provare a fare qualche esempio indicativo della loro dimensione.

Imola nell’a.s. 2010/2011 ha ritoccato le tariffe a carico delle famiglie, con l’intenzione di aumentarle, ma di farlo in modo equo: sono state ridotte le rette minime ed aumentate quelle massime, richieste ai più abbienti. La differenza tra chi ha un Isee di 19.000 Euro e chi ne ha uno superiore ai 25.000 è di un centinaio di euro mensili: si passa, infatti, da 336 a 444 Euro. In particolare, il cambiamento riguarda anche i redditi medio bassi; se infatti fino al 2009/2010 le differenze di rette riguardavano la situazione ISEE fino ai 16.000 per poi ridursi notevolmente, oggi con il nuovo sistema la soglia di Isee sotto la quale vi sono le maggiori differenze tra rette è di 19.000 euro: ciò significa che con il nuovo sistema chi ha un Isee di 17.500 euro paga meno degli anni precedenti [testimonianza 1: tecnico].

In generale, le fasce e la personalizzazione delle rette, tanto dettagliata verso il basso, si fa uniforme verso l’alto, dove risultano esserci ancora spazi di ‘adattamento’. La questione non è passata inosservata alle famiglie, che si sforzano di comprendere le ragioni delle scelte effettuate dalle Amministrazioni rispetto alle logiche che guidano la contribuzione per fasce di reddito: ad esempio, per le famiglie con reddito intorno ai 20.000 euro non è comprensibile perché debbano pagare la stessa retta di un nucleo con un reddito di molto superiore [testimonianza 2: genitore].

La retta pari a zero non è particolarmente diffusa: per esempio, è presente a Bologna ed Ozzano (Distretto di San Lazzaro) in caso di Isee pari a zero. Più frequente è stabilire una retta minima più o meno consistente, modulata sulle condizioni socio-economiche del nucleo, e ricorrere alla valutazione del servizio sociale professionale per decidere se annullarla totalmente.

Le tariffe minime previste sono molto varie. In alcuni contesti, vi sono tariffe minime per il tempo pieno che possono essere piuttosto onerose per le famiglie che si collocano nelle fasce di Isee più basse: si va, ad esempio, dai 130 euro a Ozzano (nel Distretto di San Lazzaro) ai 176 euro di Dozza (Nuovo circondario imolese). Un distinguo particolare si fa a Medicina (Nuovo circondario imolese), dove la retta minima passa a 200 euro quando nel nucleo familiare è presente almeno un lavoratore autonomo con almeno un dipendente.

A parere di alcuni la definizione della retta minima richiederebbe particolari approfondimenti perché non si trasformi in un ‘contributo economico mascherato’ alle famiglie più povere. Se infatti tale retta è inferiore alla spesa media che ogni famiglia sostiene quando il proprio bambino rimane a casa (pasto, pannolini, ecc.), essa determina un contributo economico aggiuntivo alla famiglia. In questo caso, si vengono ad aiutare maggiormente le famiglie disagiate che mandano i bambini al nido rispetto a quelle che tengono il bambino a casa. La questione, forse, merita di essere approfondita.

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Le tariffe massime si aggirano intorno ai 400 euro: si va ad esempio, dai 350 euro a Castel San Pietro (Nuovo circondario imolese) ai 420 di Bentivoglio (Distretto Pianura Est). Non mancano casi tuttavia di rette anche superiori ai 500 euro.

Il calcolo della retta per il servizio part-time è, in genere, legato al costo del tempo pieno. A Dozza (Nuovo circondario imolese), ad esempio, si calcola dimezzando la quota fissa mensile di quest’ultimo, mentre a Bentivoglio (Distretto Pianura Est), è pari al 60%.

Nei comuni nei quali la retta per il tempo pieno è stabilita attraverso un calcolo percentuale sull’Isee, per la retta del part time la percentuale è di poco inferiore. Ovviamente, laddove è prevista una quota giornaliera relativa al pasto, questa è la stessa in entrambi i servizi.

Il tempo prolungato pre e post-orario solitamente è offerto ai bambini con più di un anno, quando i genitori possano dimostrarne la necessità, per motivi di lavoro. Rappresenta il tentativo delle amministrazioni comunali di venire incontro alle necessità di flessibilità dei genitori, pur mantenendo l’organizzazione tradizionale del Nido. Il suo costo varia nei diversi contesti, così come variano le modalità di pagamento, in alcuni casi su base giornaliera, in altri annuale.

A Castenaso (Distretto Pianura Est), ad esempio, il servizio pre-orario dalle 7.30 alle 8.00 costa 10 euro mensili, mentre il post-orario di un’ora, dalle 16.30 alle 17.30, ne costa 20. A Galliera (nello stesso Distretto), è possibile richiedere il servizio post-orario al costo di 95 € l’anno. A San Giorgio di Piano, lo stesso servizio costa 120 €, il pre-orario 110 €, ma c’è la possibilità, per 220 € annui di usufruire di entrambi i servizi.

Come è emerso nel capitolo 3 (al quale si rimanda per un approfondimento di tale aspetto) le famiglie usufruiscono dei servizi aggiuntivi laddove il costo del servizio sia in parte coperto dal Comune. Ed inoltre, non va dimenticato che laddove il servizio è offerto dal privato (o privato sociale) il costo di questo servizio aggiuntivo è generalmente, maggiore.

Il servizio estivo è organizzato, in genere, su base settimanale, come a Bologna: qui, l’apertura è prevista nel mese di luglio per tre settimane, su richiesta del genitore, ed organizzato in moduli settimanali al costo del 25% della tariffa mensile che, considerando la tariffa massima del tempo pieno, è di 90 Euro. Mentre, nel caso di un nido del comune di Imola, si arriva alla massima disponibilità, aprendo il servizio anche in agosto, ma il costo che grava sulle famiglie è considerevole, fissato a 140 Euro a settimana.

3.1. L’autocertificazione ed il controlloUn’ultima questione interessante riguarda il tema del controllo sulle situazioni reddituali,

patrimoniali e famigliari presentate dalle famiglie nella richiesta del Nido e per la determinazione dell’ammontare della retta. Si tratta di un tema emerso anche nelle azioni di ricerca qualitative: i genitori esprimono preoccupazione sulle garanzie di equità e sulla veridicità di quanto dichiarato.

Certamente, la questione è complessa e le amministrazioni comunali hanno provato ad attivare alcuni dispositivi che facilitino il controllo delle dichiarazioni e delle auto-dichiarazioni e che incentivino la presentazione dell’Isee.

In questa direzione va letta la scelta di differenziare l’ammontare delle rette tra chi presenta un Isee, anche molto alto, e chi sceglie di non presentarlo.

Per fare qualche esempio, a Bologna, la retta massima si attesta sui 360 euro, mentre si va sui 500 euro mensili per chi non presenta l’Isee. È così anche a Minerbio (Distretto Pianura Est), dove si passa da 550 a 720 euro. La differenza è consistente, per incoraggiare le famiglie a presentare tale documentazione.

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In altri casi, non c’è differenza o non c’è una distanza rilevante che favorisca la presentazione dell’Isee: è il caso di Medicina (Nuovo circondario imolese) dove si va da una retta massima di circa 520 euro ad una retta di 550 euro per chi non presenta l’Isee, o di Ozzano (Distretto di San Lazzaro), dove si passa dai 370 euro circa a 390 euro (mentre la tariffa fissa per i non residenti è di 470 euro).

L’esigenza del controllo delle dichiarazioni delle famiglie emerge anche in considerazione della modalità dell’autocertificazione, prevista in gran parte dei contesti, per le dichiarazioni delle condizioni economiche, lavorative e famigliari. In genere, solo in relazione alle condizioni di salute è richiesta la documentazione sanitaria.

Alcune amministrazioni hanno, quindi, non solo attivato i dispositivi di controllo generalmente previsti, ma hanno anche stabilito di garantire che questi verranno svolti con una certa frequenza. A Medicina (Nuovo circondario imolese), ad esempio, dove il richiedente autocertifica la condizione lavorativa e socio-familiare del nucleo e tutte le condizioni che danno diritto alla precedenza nella graduatoria e contribuiscono a definire la retta, l’Amministrazione Comunale ha formalmente stabilito, nel bando di iscrizione al Nido, che saranno effettuate verifiche sulla veridicità di queste dichiarazioni in misura non inferiore al 15% del numero delle istanze acquisite. Anche a Baricella (Distretto Pianura Est) si è agito nella stessa direzione, stabilendo che i controlli saranno svolti nella misura del 5% delle domande presentate.

Box Testimonianze paragrafo 3 1. Siamo intervenuti finora timidamente, dobbiamo farlo di più. Abbiamo alzato le rette per i

ricchi e le abbiamo diminuite per i poveri. Il costo è di 480 Euro per il tempo prolungato. Da 25.000 Euro di Isee in poi, abbiamo aumentato la retta, e l’abbiamo diminuita a chi ha meno di 17.000 Euro. La città è ricca e così abbiamo aumentato l’introito complessivo del 5%. Tutto sommato, 500 Euro per qualcuno è poco. (Focus group, coordinatori pedagogici)

2 Dai 20.000 euro di Isee in su, tutti sono considerati uguali. Occorrerebbero più scaglioni, così avrebbe senso, perché se io sono paragonata chi ha un reddito molto superiore, non è comprensibile. Questa è un’altra cosa che non capisco. (focus group genitori, distretto Pianura Est)

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Cap. 5. Le scelte gestionali nell’immediato, nel medio termine, nel lungo

1. Qualcosa è cambiato e sta cambiando…L’analisi dei dati relativi alla gestione dei nidi negli ultimi 5 anni conferma alcune

tendenze a tutti note. Si osserva infatti che, nel complesso, sono stati i servizi dati in gestione al privato sociale (in particolare rappresentato da cooperative sociali) a crescere in misura maggiore. In buona sostanza il peso maggiore dell’aumento dell’offerta è stato sostenuto attraverso il ricorso all’esternalizzazione di ‘pezzi’ o di ‘interi servizi’.

L’analisi delle forme gestionali utilizzate per ampliare l’offerta presentava, al 2006/2007 (cfr. I servizi educativi per la prima infanzia nella Provincia di Bologna. Caratteristiche e tendenze, a cura di Iress, febbraio 2009) una situazione così riassumibile: dei 7 nuovi nidi, 3 erano a gestione diretta comunale, 4 affidati al privato tramite concessione o appalto (in particolare alle cooperative sociali). La scelta di gestire direttamente i nuovi nidi va diminuendo nei 2 anni successivi (cioè dal 2007/2008, al 2008/2009 fino all’anno ancora in corso).

Si può affermare che negli anni successivi al 2007, anni che ancora vedono una consistente espansione dell’offerta, il ricorso a forme di esternalizzazione sia stato via via sempre più consistente.

Queste osservazioni relative alla complessiva situazione provinciale andrebbero poi lette anche per singoli distretti e, all’interno dei confini distrettuali, per singoli comuni. Infatti, la situazione si presenta probabilmente a ‘macchia di leopardo’. Non si individua una correlazione fra le scelte in materia di esternalizzazione e la dimensione del Comune, con relativa entità dell’offerta di posti nido. Non è detto, ad esempio, che Comuni di piccole-medie dimensioni abbiano necessariamente esternalizzato la gestione dei nuovi posti, così come comuni di grandi dimensioni (capo distretto, ad esempio) abbiano mantenuto una gestione diretta. Ipotesi che si fonda sull’idea che i piccoli Comuni riescano con grandi difficoltà a sostenere i costi di un servizio oneroso come il nido d’infanzia. Sembra invece di poter dire che le scelte gestionali sono comunque da ricondurre a scelte politiche locali e da collocarsi entro gli specifici contesti organizzativi dei singoli comuni. Questo almeno, fino all’avvento della crisi economica e al ridursi dei finanziamenti statali.

A tal proposito, nell’arco di tempo indicato (ultimi 5 anni), non si può non considerare la crisi economica che comincia a far sentire i suoi effetti a partire dal 2009.

La crisi ha - e avrà - diverse conseguenze, alcune delle quali ancora non pienamente identificabili, altre già evidenti: è indubbio che essa incida sulla capacità dei Comuni di rispondere ai bisogni economici di un maggiore numero di famiglie; che essa determini una generale flessione delle risorse provenienti dal livello centrale (i famosi ‘tagli’ agli enti locali di luglio 2010). Infine, potrebbe avere conseguenze sul cambiamento della domanda

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di servizi educativi in termini, ad esempio, di una flessione, dati gli elementi di maggiore incertezza rispetto alla presenza nel mercato del lavoro dei genitori. Oppure, la domanda potrebbe proprio modificarsi: ad esempio, potrebbe aumentare rispetto al passato la richiesta di nido part time, per consentire alla madre senza lavoro di poter avere tempo per cercare lavoro (tendenza rilevata da qualche soggetto coinvolto nelle ultime azioni empiriche della presente ricerca, svoltesi nel settembre 2010).

Ancora, occorre considerare che nell’ultimo quinquennio si è andato implementando ed esaurendo anche il finanziamento nazionale, derivato dal cosiddetto Piano Nidi promosso dal Governo di centro sinistra che, dal 2007, ha supportato in modo significativo l’estensione dell’offerta. A tale piano sono in via di implementazione le misure del Ministero della famiglia e per le Pari opportunità5 (rispetto alle prime si è ancora in attesa delle modalità di implementazione) a supporto della conciliazione.

In linea di massima, se continuità di finanziamento specifico c’è stato, tale finanziamento è comunque consistentemente diminuito.

2. Nido, nido, nido…: ma chi lo gestisce?La ricerca empirica conferma una percezione comune: tecnici e amministratori sembrano

consapevoli della necessità di continuare a trovare forme sostenibili per mantenere il servizio di nido d’infanzia, come già rilevato nel capitolo 3. Nonostante la crisi economica e la conseguente riduzione delle risorse, tutti sono concordi nel dire che esso è fondamentale per la capacità di risposta al bisogno educativo e di conciliazione lavorativa.

Altrettanto confermato, tuttavia, è il fatto di non considerare il nido come un servizio rigido e immutabile nel tempo [testimonianza 1: tecnico]: le modalità organizzative, soprattutto in termini di ‘apertura/chiusura’, disponibilità nell’arco dell’anno, ecc. non sono date una volta per sempre: occorre invece essere aperti alle trasformazioni organizzative nella consapevolezza delle mutevoli condizioni delle famiglie (cfr capitolo 3). La necessità di flessibilità connotata in questo modo chiama certamente in causa la necessità di forme gestionali del servizio altrettanto flessibili.

La scelta della forma gestionale-organizzativa è perciò fortemente condizionata dalla sostenibilità economica e dalla necessità di flessibilità.

Durante i focus group si è parlato quasi sempre di ‘mantenimento/sostenibilità dell’esistente’. Sono rarissimi i riferimenti all’estensione dell’offerta (in termini di aumento di posti). C’è da chiedersi se questo sia una conseguenza della progressiva e significativa implementazione dell’offerta degli ultimi 10 anni, oppure una necessità determinata dal restringimento o dall’incertezza delle risorse dedicate a questo.

Fanno forse eccezione, secondo le testimonianze raccolte, i piccoli Comuni della zona montana o pedemontana: si rileva più di un riferimento alla necessità di ‘creare nidi’ che servano più Comuni con tutte le complessità che ciò comporta: oltre alla necessità di accordarsi dal punto di vista gestionale, amministrativo, pedagogico, ecc. c’è anche la necessità di creare le infrastrutture necessarie per rendere accessibile il servizio stesso [testimonianza 2: tecnico]. A tal proposito va tuttavia detto che spesso questi comuni piccoli offrono comunque una risposta (educatrice domiciliare, piccolo gruppo educativo, educatrice famigliare) apprezzata dai genitori. Ma il nido rappresenterebbe la risposta più completa. Insomma, al momento attuale non si pensa, generalmente, a creare nuovi nidi – quanto a riorganizzare quelli esistenti – fatta eccezione per quei pochissimi comuni (solitamente piccoli comuni della montagna) in cui ancora il servizio non c’è.5 Per ulteriori informazioni in tema di iniziative su conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, cfr. http://www.pariopportunita.gov.it/index.php/intesa-e-conciliazione.

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Nei focus group con tecnici e amministratori si è indagato l’aspetto della sostenibilità dell’attuale offerta di posti nido e i dati proposti ad inizio capitolo trovano ovviamente conferma: il ricorso all’esternalizzazione per il mantenimento/ampliamento dell’offerta è considerata prassi consolidata, esplicitamente o meno indicata come LA forma di gestione con cui si può sostenere il sistema di offerta.

Questo aspetto è ancora oggi molto delicato. Alcune testimonianze infatti pongono subito la soluzione dell’esternalizzazione come garanzia di sostenibilità per una serie di ragioni ben note: occorre esternalizzare perché il ricorso al privato (per il momento, volutamente si lascia l’espressione generica di privato) consente, in primis di ridurre i costi della gestione, e in secondo luogo di mantenere comunque un’offerta flessibile che risponde ai bisogni dei genitori che lavorano e ai cambiamenti della domanda. E fin qui, nulla di particolarmente nuovo, anche se alcuni tecnici del pubblico hanno esplicitamente sottolineato il fatto che la diversità dei costi dipende anche e soprattutto dal diverso trattamento economico degli educatori, dei coordinatori pedagogici di cooperativa o del privato che pure offrono un servizio in tutto e per tutto paragonabile a quello dei colleghi del pubblico. Rivolgersi alla cooperativa sociale per ‘dover risparmiare’ (e dover risparmiare sul costo del lavoro) a scapito dei lavoratori non pubblici è un fatto che crea in qualcuno imbarazzo, ma è altresì considerata un male necessario.

Il privato sociale, in particolare la cooperazione, nelle testimonianze raccolte sembra esprimere serie preoccupazioni che vanno oltre questo aspetto, tanto fondamentale, quanto già conosciuto (non si dimentichi che la cooperazione sociale ha una lunga esperienza di collaborazione con il settore pubblico cominciata nei servizi per anziani da decenni): vanno però oltre, in quanto il timore è quello che, nell’attuale sistema, le cooperative sociali di minor dimensioni non riescano a vincere i bandi e non reggano finanziariamente, mentre potranno continuare la propria attività soltanto quelle due/tre cooperative sociali più grandi e consolidate che possono contare su economie di scala, elevata capacità imprenditoriale e di investimento. Ma anche questo è un fatto noto, che rimanda al tema delle strategie di sostenibilità complessiva del sistema.

Un’altra problema non nuovo è quello della progressività dell’esternalizzazione: è ormai prassi consolidata la gestione esterna dei servizi accessori (pulizie, manutenzione, arredi, ecc.) e si va sempre più diffondendo anche l’affidamento all’esterno della preparazione dei pasti.

Per i servizi bolognesi e, più in generale, emiliano-romagnoli, questa scelta non è data da tutti per scontata e non è indolore: come noto, infatti, questa parte del servizio è da sempre stata considerata parte integrante – al pari dell’adeguatezza dei locali, degli arredi, ecc. – per il servizio educativo e di cura. Esternalizzare questa funzione è stata per molti Comuni una scelta delicata e sofferta che ha dovuto essere preparata ed accompagnata con grande attenzione. Il fatto che sin qui Comuni importanti come il capoluogo abbiano ancora il servizio pasti ‘comunale’ (a dire il vero sono molto rari i casi...) è una chiara indicazione dell’importanza attribuita a questa parte del servizio: è un elemento di qualità, segnale di attenzione ai bambini e alle loro famiglie, occasione particolare di ‘momenti educativi’. Il processo di esternalizzazione delle mense sembra a molti il primo passo non evitabile per la sostenibilità del servizio-nido.

Come si diceva si esternalizza anche perché il privato è più flessibile, non solo in termini di offerta (quindi, servizi più aperti durante l’anno, durante il giorno, ecc.), ma anche dal punto di vista gestionale (aspetti burocratici-amministrativi, gestione del personale, ecc.): qualcuno afferma che per il Comune aprire un servizio gestito dal privato sociale comporti una procedura più snella [testimonianza 3: tecnico].

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Questi temi aprono il fronte a discorsi più ampi di carattere politico: forse è giunto il momento da parte del Pubblico di guardare con occhi diversi alla cooperazione sociale e alle altre organizzazioni di statuto non pubblico presenti sul territorio. Dal punto di vista del Pubblico, verificare se ciò che serpeggia nella comune percezione, e cioè l’esistenza almeno sino a qui di eventuali privilegi per gli operatori pubblici, debba essere un aspetto da rivedere. A ciò si aggiunga il tema del controllo-qualità: ad esempio, il privato sociale è soggetto alle procedure di autorizzazione al funzionamento e in diversi casi ha attivato forme di controllo della qualità. Nel sistema pubblico sono meno generalizzate ad oggi procedure di auto ed etero valutazione.

Dall’altro, sul versante della cooperazione e altri, è forse necessario gareggiare in virtuosismo proponendo modelli organizzativi realmente rispettosi degli standard qualitativi e del rispetto dei contratti collettivi di lavoro. Anche se, nel nostro territorio, si riconosce un po’ ovunque l’esistenza di un mercato tendenzialmente ‘virtuoso’.

Finora il sistema complessivamente ha tenuto: e lo confermano i genitori che fruiscono dei servizi che solitamente non percepiscono la differenza di gestione, pur conoscendo l’esistenza di diverse forme di gestione. Si riconosce che i servizi alla persona sono ‘fatti’ da persone, professionisti motivati che animano e rendono questi servizi ‘eccellenti’. Occorre non dare per scontata questa potenzialità che finora ‘ha fatto grandi i nostri servizi’. Se si cominciano ad attuare cambiamenti organizzativi che vadano anche a incidere sugli operatori, è auspicabile una grande attenzione a coinvolgerli realmente, a informarli e a chiedere il loro parere competente sulle nuove strade da perseguire. Questa prassi di coinvolgimento comincia ad essere praticata in alcune realtà territoriali. Insomma, l’appello alla corresponsabilità che coinvolge tutti gli attori, ma realmente, potrebbe essere anche considerato un effetto positivo della crisi.

Infine un ultimo tema: emerge una strategia trasparente, comune, rispetto alle diverse modalità di ‘esternalizzazione’? In altre parole, è chiaro in quali casi è più appropriato scegliere un aumento di posti in convenzione, piuttosto che una esternalizzazione di pezzi di servizio, piuttosto che, in caso di apertura di nuovo nido, una concessione o una gara di appalto?

Una risposta puntuale e scientificamente fondata a tale domanda presupporrebbe uno studio approfondito delle specifiche scelte gestionali. Dai vari focus emerge un quadro variegato che conferma la presenza e la compresenza di diverse scelte, senza una precisa identificazione delle condizioni favorenti una forma di esternalizzazione piuttosto che un’altra. In buona sostanza, si guardano i conti, si cerca di esternalizzare il meno possibile finché si può, e poi si comincia per pezzi più o meno grandi di servizio a seconda delle caratteristiche del rapporto domanda/offerta del territorio. Questa analisi un po’ sommaria vuole più che altro avere una funzione ‘provocatoria’: come si è detto occorrerebbe fare un’analisi approfondita per potere offrire un quadro realistico e attendibile [testimonianza 4: tecnico].

Forse i tempi sono maturi, rispetto a questo tema, per verificare con modalità condivise, se e quali siano le forme di esternalizzazione – in presenza di determinate situazione di contesto – da praticare. Tecnici e amministratori nel momento in cui si trovano a prendere le decisioni si confrontano informalmente, ma forse potrebbe essere necessario un confronto più strutturato e rigoroso.

Sarebbe un modo di capitalizzare le tante competenze presenti sul territorio, frutto di una quarantennale pratica nella realizzazione di questi servizi. Messa in rete delle esperienze e individuazione di elementi di trasferibilità possono costituire un valido aiuto per il miglioramento complessivo del sistema, oggi così sottoposto a spinte centripete e centrifughe anche distruttive.

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Box Testimonianze paragrafo 21. Non possiamo mai essere contenti di quello che abbiamo perché le famiglie fanno domande

che cambiano, chiedono apertura al pomeriggio perché magari lavorano su turni, l’apertura ad agosto o il sabato mattina (Focus group tecnici, distretto San Lazzaro)

2. I piccoli comuni devono cominciare a creare nidi tra loro, i comuni di 5.000 abitanti non hanno diversa possibilità che quella di avere un nido che accoglie i bambini dei comuni limitrofi. Dopo che si creano i servizi congiunti, bisognerà creare i trasporti (Focus group tecnici, distretto San Lazzaro)

3. Il processo che prevede l’esternalizzazione comincia da lontano ed è stato costruito nel tempo. Oggi parliamo del patto di stabilità, ma ci sono state spinte precedenti. La rigidità con cui si è tenuti a gestire un servizio comunale, i vincoli contrattuali e la contrattazione sindacale sono aspetti che, nel tempo, hanno fatto la differenza. La gestione comunale richiede un investimento di risorse umane e di specializzazione molto maggiore rispetto a quella richiesta dall’esternalizzazione. Con questa si stabilisce a monte il quadro entro il quale il servizio va costruito, poi le cooperative hanno una grande esperienza che lo arricchisce, perché sono specializzate in quel campo (Focus group tecnici, distretto Pianura Est).

4. Quale scelta è più adeguata quando si è costretti a esternalizzare, pena la dismissione del servizio? Non ci sono formule magiche… (Focus group tecnici, distretto San Lazzaro).

3. Esternalizzazione: come programmare senza gestire?Dalle testimonianze raccolte si percepisce con chiarezza che la soluzione

dell’esternalizzazione è stata ormai accettata, ma intorno ad essa è ancora aperto un ampio dibattito. Siamo oggi in presenza di una forte consapevolezza della parte pubblica: il sistema pubblico-privato è ormai un sistema che ha dato prova di tenuta. Si è cominciato con estrema cautela, si sono fatte sperimentazioni, si è visto che le famiglie sono state comunque contente e che in molti casi non percepiscono in termini di differenti livelli di qualità, la differenza di gestione.

Il passaggio non è certamente stato indolore, ma è ‘costato’ molto in termini di discussioni ed elaborazioni di pensiero prima di tutto fra gli operatori pedagogici, ma anche fra amministratori e dirigenti. Come si è avuto più volte occasione di dire (Cfr Iress 2009) la presenza del Coordinamento Pedagogico Provinciale ha avuto una funzione fondamentale nella tenuta valoriale, qualitativa, metodologica del sistema pubblico-privato di servizi 0-3. Anche le azioni empiriche svolte nel 2010 confermano questa tesi.

Pare essere chiara la consapevolezza che la ‘quota’ di servizio esternalizzata tende ad aumentare. Questo aspetto è talvolta un elemento di preoccupazione esplicitata, non solo, come è da tempo, dalle figure pedagogiche quanto anche dai dirigenti e dagli amministratori.

Alla domanda ‘sino a quanto si può esternalizzare’ nessuno ha forse oggi coraggio di rispondere… E questa preoccupazione si percepisce in modo molto forte.

Per i Comuni che hanno più di un servizio nido, la forma di esternalizzazione che riguarda una quota di posti è vista con meno preoccupazione: negli anni si è visto che pur esternalizzando è possibile mantenere un sistema che rimane ancora ‘pubblico’, pur essendo integrato. Ciò anche e soprattutto nella percezione dei cittadini e, in particolare, dei genitori [testimonianza 1: assessore].

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Il problema si pone con più evidenza per quei Comuni che hanno un solo nido o che per ragioni di bilancio sono costretti, progressivamente, a trasformare la gestione da totalmente o parzialmente pubblica a totalmente privata. E i casi cominciano ad essere diffusi un po’ in tutta la provincia [testimonianza 2: tecnico].

La domanda fondamentale è: come può il sistema pubblico, prospetticamente, esercitare una piena funzione di controllo/programmazione del servizio, laddove progressivamente perda la funzione di gestione/erogazione del servizio stesso?

Questo è un problema non nuovo quando si parla di sistema integrato di servizi alla persona: ma per i servizi 0-3 anni assume una sua ‘pesante’ specificità. Questi servizi sono ‘nati pubblici’ e come tali hanno raggiunto la ben nota eccellenza. In questo differenziandosi molto dal sistema di servizi, ad esempio, per anziani (che nati pubblici, si sono ben presto sviluppati in proficua integrazione con le cooperative sociali). Oggi, quegli stessi operatori (figure educative, ma anche tecnici e amministratori ‘illuminati’) che hanno dato vita al sistema di servizi 0-3 che sta compiendo un po’ ovunque ben quarant’anni, temono un orizzonte di disfacimento. Sono soventi le affermazioni riportate dai soggetti coinvolti nell’indagine che richiamano la problematicità dell’attuale situazione e la preoccupazione per il futuro, soprattutto di quei territori in cui i servizi sono nati e si sono sviluppati e sono in ancora in gran parte pubblici.

Il dibattito è aperto: chi dice che sia possibile, e anche auspicabile, trovare modi nuovi per esercitare la funzione di programmazione e controllo tipicamente pubblica. A tale funzione il pubblico non può assolutamente rinunciare. Il problema della sempre minor gestione che minerebbe la possibilità di potere ben programmare non viene sollevato.

C’è chi pare più propenso a mantenere comunque quote di servizio a gestione pubblica: questa posizione è ritenuta possibile solo per pochissime realtà fortunate, almeno fino a quando perdurerà la crisi economica.

In questo contesto è infatti difficile che amministratori del settore possano drenare risorse aggiuntive, perché essi già ‘contano’ nelle dinamiche politiche locali (ben più di quanto non contino quelli del sociale, purtroppo): proprio perché ‘il Sindaco si gioca la faccia’ con questi servizi. Quindi se ne potrebbe dedurre che la politica locale è già mediamente attenta a soddisfare la domanda delle famiglie.

Una scelta organizzativa che si comincia a praticare in alcuni comuni è il superamento delle gestioni miste, molto diffuse comunque in tutto il territorio provinciale: ciò comporta il trasferimento di tutto il personale di ruolo pubblico in uno specifico servizio nido e di tutto quello di cooperativa o altro soggetto privato in altri servizi. Tale soluzione è stata recentemente praticata in alcuni comuni, ad esempio, del distretto di Pianura Ovest. In particolare nel focus con il Coordinamento Pedagogico Provinciale sono emerse diverse riflessioni in merito, così riassumibili: la scelta di convogliare il personale di cooperativa in un’unica struttura ha migliorato la gestione che era in alcuni casi più faticosa stimolando una competizione virtuosa tra i servizi che è vista come una ricchezza e che porta ad un miglioramento del sistema. Inoltre, non sostituendo più personale pubblico dopo il pensionamento, si sono potuti ridurre considerevolmente i costi del personale della struttura pubblica. Ancora una volta, questo è il punto di arrivo: ridurre i costi del personale!

Con questa soluzione si mantiene il ruolo di ‘parte attiva’ del pubblico nella gestione. Si presume che la divisione netta della gestione possa portare economie di scala frutto dell’ottimizzazione di risorse pubbliche (ri-organizzazione dei turni del personale, sostituzioni, ecc.). Ed inoltre, questa situazione consente di ‘preparare’ il terreno per eventuali forme di esternalizzazione più ‘pesante’, tipo la concessione: per qualcuno la

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scelta della separazione del personale ha questa principale motivazione. Probabilmente, la preesistente presenza già accertata di un sistema integrato pubblico-privato che si fonda su una comune cultura pedagogica, su una comune idea di nido garantirebbe ai cittadini e alle famiglie la garanzia di avere comunque un servizio complessivamente equo e uguale per tutti, a prescindere dalle gestioni.

Occorrerà monitorare puntualmente l’impatto di questa scelta organizzativa, per verificarne la tenuta in termini di contenimento dei costi. Anche perché in ogni caso le modifiche organizzative hanno costi elevatissimi, dati dall’elevato tempo-lavoro richiesto, sottratto al lavoro quotidiano degli operatori. Occorre pertanto avere molta cura nell’effettuare una compiuta e reale valutazione di questi processi ‘innovativi’.

Box Testimonianze paragrafo 31. Noi abbiamo nidi sia a gestione comunale che in affido a cooperativa: entrambe sono

coordinate da un nostro coordinatore pedagogico che c’è nel nostro comune è uno solo ed è dipendente del comune. Quindi la programmazione tra i due nidi è condivisa… Di conseguenza i servizi educativi sono simili tra loro…(servizi privati e pubblici alla stessa maniera). I genitori non capiscono la differenza. I genitori sono attenti e capiscono il progetto pedagogico del servizio, quindi che il nido è un servizio educativo e non un parcheggio. (Focus group amministratori, distretto San Lazzaro)

2. Prima di aprire il nido abbiamo avuto esperienze di gestione comune con il Comune di Dozza per uno Spazio bimbi e l’educatore domiciliare. Il nuovo nido del nostro comune è aperto dal 2008 e abbiamo cercato di gestirlo in modo flessibile. Non avendo nostri operatori, l’abbiamo affidato ad una cooperativa di Imola. Abbiamo diversificato l’orario di entrata e uscita, aperto il part-time, previsto l’apertura in agosto, a Natale e Pasqua, facciamo attività con i genitori … La gestione è totalmente affidata alla cooperativa, ci sono 50 bambini divisi in 3 sezioni […] La gestione con la cooperativa ci permette di contenere i costi, l’esperienza di gestione è positiva, certo occorre controllarla. (Focus group tecnici, Nuovo Circondario Imolese)

4. E il ‘non pubblico’? Problemi noti, problemi nuovi…Dalle interviste sono emerse anche preoccupazioni espresse – e note perché già

condivise in più sedi di confronto attive a livello provinciale – dai vari rappresentanti delle organizzazioni del cosiddetto privato e del privato sociale attive sul territorio provinciale.

Si è già accennato in modo generico al diverso ‘trattamento economico del personale di cooperativa sociale’ che offre, tuttavia, un servizio di pari dignità rispetto ai colleghi del pubblico. Sono emersi dalle interviste segnali di allarme cui non si può non prestare attenzione: si sta sempre più diffondendo il fatto che le educatrici del privato sociale hanno contratti connessi alla presenza in loco nel servizio, e che si fa sempre più fatica a fare contratti a tempo indeterminato. Questo ha conseguenze evidenti per il lavoratore e potrebbe averne per la qualità complessiva del servizio erogato: un esempio emblematico è dato nel caso del sostegno per i disabili.

Il ‘non pubblico’ è comunque molto diversificato: dalle cooperative di medie o grandi dimensioni, alle piccole associazioni, alle società, alla realtà della Fism che ha una sua fisionomia e storia ben precisa. È abbastanza evidente – ed è emerso anche dalle rappresentanze sentite nella presente ricerca – la distanza fra le diverse organizzazioni. E ciò non stupisce: il creare rete, collegamenti, possibilità di confronto comune sulle metodiche, sulle modalità organizzative non è certamente un processo che si improvvisa e soprattutto è un processo che deve basarsi anche sulla condivisione politica di obiettivi, valori e mission che appartengono a ciascuna organizzazione. La strada perseguita dai coordinamenti pedagogici provinciali è inclusiva rispetto a coloro che vogliono essere

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inclusi e che accettano, pur in un rapporto dinamico ed interlocutorio, le regole vigenti del sistema.

Il coordinamento fra i vari attori della rete pubblico-privata è fondamentale per la tenuta del sistema, ma per essere sempre più efficace deve tenere conto di alcuni aspetti e possibilmente, migliorarli: all’interno anche del Coordinamento, i soggetti pubblici e privati hanno pesi diversi rispetto al portare eventuali modificazioni al sistema (sistema peraltro universalmente riconosciuto come ‘buono’). Ed inoltre, c’è piena e reciproca collaborazione anche con i nidi privati (convenzionati per una quota di posti)? Ci sono i margini per una collaborazione? Quale può essere il terreno comune per trovare soluzioni che salvaguardino i diritti di tutti i cittadini e al contempo il diritto al libero mercato e alla libera impresa? Non si può negare che azioni di contatto in questi anni si siano tentate, da parte dei soggetti che hanno in capo il Coordinamento Provinciale, ma forse i risultati ancora si devono consolidare.

Ancora, rispetto alla necessità di fare rete fra pubblico e privato si conferma un fatto già noto: il sistema integrato esiste, prospetticamente si rafforzerà sempre di più finché dureranno i benefici effetti degli investimenti – soprattutto di ordine culturale e formativo – che hanno potuto essere fatti in questo decennio. E tali effetti dureranno nella misura in cui si riusciranno a trovare correttivi alla tendenza rilevata prima, cioè al fatto che si riescano ad arginare i contratti atipici o precari per i lavoratori del privato.

Infine, emerge un'altra questione: finora il cosiddetto privato-privato è stato vissuto spesso come l’alterità di cui si era cercato di ‘non avere bisogno’. Ma oggi queste realtà danno comunque una risposta ai cittadini (almeno così dicono molti dei soggetti coinvolti nell’indagine: certo, per i cittadini che possono permetterselo), potrebbero aumentare anche la possibilità di risposta del servizio pubblico se si potessero trovare sinergie soddisfacenti per entrambe le parti.

Emblematico è il caso dei baby parking, che come noto, non fanno parte del sistema dei servizi educativi 0-3, ma che le famiglie potrebbero voler utilizzare a maggior ragione se non hanno avuto una risposta dal sistema pubblico: non si sono analizzate queste realtà, ma si sono solo raccolte percezioni degli operatori via via coinvolti nelle azioni empiriche. Sembra diffusa l’idea che siano dei luoghi dove si rispettano talvolta ‘altre’ regole (non sempre ritenute virtuose dal sistema pubblico) rispetto alla cura e all’educazione. Ma qualcuno nel pubblico ha detto che sono comunque una risposta alle famiglie. Interessante poi anche la testimonianza di alcuni famigliari fruitori di servizi sperimentali (educatrice famigliare, domiciliare, piccoli gruppi educativi): non bisogna dare per scontato che le famiglie che affrontano per la prima volta il bisogno di sostegno per l’accudimento dei propri figli abbiano in mente un’idea di nido che coincida con quella che hanno gli attori del sistema di servizi 0-3: come qualche genitore ha dichiarato, ‘io non sapevo che cosa fosse un baby parking e la differenza con il nido. Forse non sapevo tanto bene nemmeno cos’era un nido davvero”.

5. Strategie più o meno strategiche….Nei territori c’è fermento, molto fermento. Si ha la consapevolezza che bisogna trovare

nuove soluzioni. Un timore: come più volte sottolineato le azioni empiriche sono state svolte a primavera inoltrata, prima della approvazione della legge finanziaria di luglio. Dove più dove meno, si percepiva preoccupazione per la sostenibilità di questi servizi. La consapevolezza delle conseguenze precise dei tagli alle risorse è più chiara e condivisa a partire dall’inizio di autunno 2010: ed infatti nel corso del focus group con il Coordinamento

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Pedagogico Provinciale (fine settembre 2010) la drammaticità della situazione è emersa con chiarezza.

In ogni caso, da qualche anno, si utilizza lo slogan: bisogna risparmiare senza abbattere la qualità dei servizi in oggetto è esiste. I Comuni stanno già da tempo progettando e praticando cambiamenti. Occorre specificare che non è stata fatta un’analisi puntuale di tutti i Comuni del territorio rispetto alle misure attuate per la sostenibilità del sistema. Pertanto, senza nessuna pretesa di esaustività, si propongono alcuni elementi emersi che possono essere occasioni di approfondimento futuro.

È in atto abbastanza diffusamente, una revisione attenta delle modalità di accesso. Revisione dei regolamenti, modificazione dei criteri di accesso, analisi più attenta e puntuale rispetto all’andamento della domanda sembrano essere diffusi un po’ ovunque: occorrerebbe pertanto monitorare gli esiti di queste analisi, diffonderli e verificare se hanno prodotto una maggiore efficienza nel rapporto domanda/offerta.

Si rintracciano anche testimonianze di cambiamenti organizzativi all’interno dei servizi nido: revisione delle sezioni nido (omogenee, eterogenee, ecc.) finalizzate alla diminuzione delle liste di bimbi in attesa; diversa allocazione delle ore di personale educativo.

C’è chi invece sta già implementando cambiamenti organizzativi più strategici, e di sistema. Emblematico il caso del comune di Imola che ha elaborato una documentazione della progettualità in essere. Ciò non esclude che anche altri distretti e altri Comuni stiano attuando esperienze simili per portata nel tempo e nello spazio.

Obiettivi dichiarati nel processo imolese è di aumentare l’offerta mantenendo la qualità e venendo sempre più incontro alle esigenze conciliative delle famiglie, cioè di disporre di servizi più aperti e disponibili durante tutto l’anno e con modalità di fruizione flessibile (ad esempio, in entrata e in uscita). Nel testo e nelle testimonianze raccolte, si ribadisce più volte che non si tratta ‘solo di risparmiare’.

L’altra caratteristica attiene al metodo: tale processo è stato svolto in modo partecipato con gli operatori, rappresentanti dalle organizzazioni sindacali. Ancora, si dice, che il processo è monitorato in termini di indicatori di risultato: aspetto per nulla scontato. Almeno negli intenti dichiarati, si tratta di un intervento strategico a lungo termine: questo aspetto è innovativo. Almeno a livello di desiderata, si vogliono tentare misure non in emergenza, ma con una visione prospettica, anche in questo ambito.

E le famiglie? I rappresentanti delle famiglie imolesi presenti al focus hanno dimostrato di conoscere molto bene il programma, di ripromettersi di verificarne l’attuazione, di non nascondere qualche perplessità rispetto alle ricadute sulla qualità del servizio stesso, visto fino ad oggi come ‘più che eccellente’. Come si diceva, l’aspetto che si ritiene più innovativo è proprio il metodo dichiarato in questo processo, con particolare riferimento al monitoraggio della sua attuazione.

Non solo l’imolese sta attuando modifiche di tale portata: come già ricordato, si pensa qui al distretto Pianura Ovest e alla scelta condivisa a livello distrettuale di separare le gestioni fra pubblico e privato. Il processo è in corso, occorrerà vederne gli esiti sempre in relazione alla dimensione quali/quantitativa.

Da anni una larga maggioranza di Comuni sperimenta questo tipo di cambiamenti organizzativi interni volti al miglioramento. Forse chi è più indietro rispetto a questo tipo di revisioni occorre che si riallinei, magari sfruttando le sinergie che si possono creare a livello distrettuale.

Ciò sollecita delle riflessioni più ampie. Occorre infatti che anche in ambito educativo si attui quella collaborazione fra Comuni - anche in sede programmatoria - che da una

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decina di anni avviene per il comparto sociale con strumenti specifici (piani di zona, ufficio di piano, ecc.).

Sono maturi i tempi per una proficua e costruttiva co-progettazione per alcuni aspetti dei servizi 0-3?

Non si fa qui riferimento solo alle convenzioni intercomunali che prevedono la riserva di posti per residenti di altri comuni limitrofi: nelle opinioni raccolte (confronta capitolo 3) queste azioni sono importanti, non solo perché aumentano l’offerta, ma anche perché consentono ulteriore scambio di prassi e competenze fra comuni diversi.

Forse oggi il passo da fare è ulteriore, proprio nella direzione della co-progettazione del servizio: si è infatti proprio sicuri che le tendenze della domanda di famiglie abitanti in comuni limitrofi di un distretto siano così diverse? Proprio per le ragioni cui si è più volte accennato si sa che politicamente è importante che ciascun Comune mantenga una sua identità nel rapporto con i propri cittadini. Ma è altrettanto vero che una parte di competenze, di know how, di conoscenze pratiche ed organizzative possono essere messe in comune per ottimizzare il sistema complessivo e migliorare l’offerta, liberando risorse e trasferendo buone esperienze. Anche dalla micro-azione empirica svolta si è visto come sia sentita forte dagli operatori l’esigenza di scambi concreti di prassi operative. Ed inoltre, non è da sottovalutare che genitori e famiglie sempre più competenti e partecipi, e chiamate alla corresponsabilità (economica, ma non solo) forse in futuro facciano sempre più fatica a tollerare certe differenze di trattamento (o intermini organizzativi o in termini economici) fra Comuni confinanti.

Un ragionamento condiviso sulle pratiche relative all’accesso ampiamente inteso forse sarebbe auspicabile: accesso ampiamente inteso non vuole solo dire regolamento ISE/ISEE e rette, ma anche modalità di accoglimento e analisi della domanda e delle tendenze, modalità di comunicazione con i cittadini, ecc. In un distretto, ogni Comune fa delle sue proprie analisi: ragionare insieme sugli esiti e trarne delle conseguenze operative arricchite dal contributo di più esperienze sembra una strada percorribile, anche se costosa.

La specificità di questi servizi, rispetto ad altri comparti, è data ancora dalla motivazione del personale e dalla fiducia dei genitori verso questi servizi. C’è ancora voglia di cambiare, c’è ancora voglia di fare, perché si lavora in ultima istanza, con il futuro.

Quindi occorre appellarsi a questi aspetti specifici e fare in modo che i cambiamenti – che mettono a rischio una qualità acquisita dei servizi che hanno contare su risorse estremamente più elevate che in altri campi – siano visti come frutto di una politica strategica.

Ciò è importante non solo oggi, nell’immediato, per cercare di arginare i danni nel breve e medio periodo, ma prospetticamente per cambiare anche qualche regola: ‘il mondo cambia, forse devono cambiare anche i servizi’.

E a tal proposito, a dieci anni dalla legge regionale che ha dato vita a ciò che oggi è sotto gli occhi di tutti, è il momento di capire se si è pronti a mettere mano a quel sistema, vedere se ci sono margini di cambiamento in relazione alla situazione attuale, ma soprattutto futura. Spesso, soprattutto i soggetti del privato, lamentano una certa rigidità degli schemi e degli standard. Quali standard sono modificabili o rinnovabili?

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Cap. 6. Per riflettere sul futuro

Come più volte ricordato l’analisi empirica qui presentata ha dato voce ad una rappresentanza di tecnici, amministratori, famiglie, attori del sistema educativo dei servizi 0-3 anni. Le testimonianze raccolte si riferiscono ad alcuni temi oggi al centro del dibattito complessivo che sta coinvolgendo vaste aree delle politiche di welfare della nostra Regione e riguardano, in ultima istanza, la verifica della tenuta di un modello di welfare che fino ad oggi ha dato importanti frutti, ma che è oggi più che mai sottoposto ad analisi in termini di sostenibilità ed appropriatezza.

La finalità delle pagine seguenti è cercare di riassumere le principali questioni che i soggetti hanno rilevato in ordine alla sostenibilità e all’appropriatezza del sistema, pur nella consapevolezza che le soluzioni pratico-operative che si sono sperimentate o che si vanno proponendo nel territorio provinciale sono molto differenziate6.

1. Uno dei primi esiti dell’indagine è una conferma – laddove ce ne fosse stato bisogno – del fatto che i nidi e, più in generale, i servizi educativi per l’infanzia sono, ancora oggi, considerati servizi di qualità, rispondenti ai bisogni delle famiglie. Dobbiamo tuttavia segnalare che in questo lavoro la qualità “emerge” dalle testimonianze – talvolta anche entusiastiche – degli attori, in particolare delle famiglie e non viene misurata (come in tante altre ricerche promosse anche da Enti Locali) attraverso metodologie quantitative rigorose

2. I nidi rappresentano comunque il ‘fiore all’occhiello’ dei Comuni che (secondo quanto esplicitamente o implicitamente espresso dagli amministratori nel corso dell’indagine) sono ancora disposti ad investire in quest’area. Ciò anche perché questi servizi riguardano e coinvolgono una pluralità di ‘portatori di interesse’: le famiglie e i loro figli, ma anche le aziende del territorio che possono contare su lavoratori che, almeno in parte hanno risolto i loro problemi di conciliazione tra lavoro e cura dei figli. Quest’ultimo aspetto crea condizioni socio-ambientali indispensabili per un utilizzo efficiente delle risorse umane e perciò collega il servizio-nido al complessivo sviluppo socio-economico di un territorio.

3. Il servizio è apprezzato unanimemente (giudicato di qualità, “appropriato” rispetto ai bisogni e alle domande espresse) perché riesce a rispondere nello stesso tempo a due esigenze: soddisfa le famiglie perché i loro figli sono in un ambiente educante, ma anche perché consente loro – soprattutto alle mamme – di poter lavorare. Si fa qui riferimento alle due “vocazioni” del nido, quella educativa e quella cosiddetta sociale (in particolare al sostegno per la conciliazione lavorativa), a cui possono essere attribuiti “pesi” diversi. A questo si riferiva il dibattito che accompagnò l’origine stessa della

6 Nelle pagine che seguono si è anche tenuto conto delle osservazioni fornite da alcuni tecnici ed esperti cui il presente rapporto di ricerca è stato sottoposto: in particolare, di Lorenzo Campioni – Presidente del gruppo nazionale nidi e Daniele Chitti, Dirigente dei servizi educativi del Comune di Imola.

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strutturazione del sistema dei servizi 0-3, quando ci si confrontava sulla quota di ‘tempo educativo’ e di ‘tempo assistenziale’ che doveva caratterizzare il servizio. Non si mette in discussione il fatto che fino ad oggi il sistema si sia assestato su un buon equilibrio fra le due funzioni, al di là delle diverse posizioni teoriche all’interno del dibattito pedagogico. È la necessità di tutelare la sostenibilità economica dei servizi che induce a porre di nuovo l’attenzione sull’equilibrio tra queste funzioni, perchè diversi correttivi eventualmente introdotti (per risparmiare risorse) possono andare ad incidere sul peso attribuito ad una piuttosto che all’altra funzione. È sempre infatti stato ben chiaro che diversi pesi attribuiti alle due funzioni possono determinare modelli organizzativi diversi in termini di flessibilità di orari e periodi di apertura, di qualificazione del personale, di gestione degli spazi, ecc. E viceversa che modificazioni organizzative possono andare a modificare l’orientamento del servizio.Bisogna poi anche ricordare che la concezione di funzione educativa del nido è andata negli anni ampliando il suo ambito, proprio in risposta alle ‘incertezze educative’ dei genitori, o come si è soliti dire, allo spezzarsi dei meccanismi di trasmissione dei saperi e dell’esperienza genitoriale tra generazioni.Ecco allora che molti genitori durante le interviste e i focus hanno individuato una funzione di ‘sostegno alla genitorialità’, per certi versi ricompresa nella funzione educativa (e in generale apprezzata, come risulta dalle analisi empiriche condotte in alcune amministrazioni locali). I genitori sono aiutati, sostenuti nella loro funzione genitoriale sia nel contatto quotidiano con gli operatori, sia nelle iniziative formativo/informative e di partecipazione che si svolgono all’interno dei nidi. Le diverse “idee” di nido fatte proprie da famiglie, operatori ed amministratori sono ancora oggi i riferimenti su cui si giocano le scelte concrete delle amministrazioni, ad esempio, nella determinazione dei criteri di accesso, nella definizione delle tariffe, nell’introduzione di flessibilità organizzativa, come si dirà più oltre.

4. E’ unanime il “coro” dei soggetti intervistati, in particolare di famiglie, che richiede di mantenere l’attuale flessibilità, in termini di ore di apertura del servizio e giorni di apertura nell’anno. La richiesta dei genitori infatti ‘preme l’acceleratore’ sulla funzione più sociale, conciliativa e le amministrazioni seguono queste indicazioni, o almeno sin qui le hanno seguite. Forse occorrerà vedere e ripesare ‘i costi della flessibilità’ e valutare quanto ‘costerà eventualmente aumentarla’ per quei territori che ancora su questo fronte sono deficitari (anche se abbiamo visto che, in generale, i genitori coinvolti sono abbastanza soddisfatti della situazione esistente). In ogni caso, una volta valutato quanto costa sostenere la flessibilità, non va poi dimenticato che tale richiesta ha a che fare con il ‘mondo del lavoro’ e pertanto può essere forse affrontata, attraverso correttivi e accordi territoriali, con le imprese. È difficile perciò pensare a ricette concrete uniche, proprio perché ci sono condizioni diverse da territorio a territorio. E altresì non va dimenticato che i genitori fruiscono della flessibilità – almeno così hanno detto i soggetti coinvolti – laddove non comporti per loro costi aggiuntivi significativi, cioè dove il pubblico contribuisce a sostenerne i costi.

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Si deve poi distinguere la flessibilità garantita dal personale educativo del servizio (sia esso dipendente dal Comune o da una cooperativa) o ottenuta con il coinvolgimento di personale ulteriore (dipendente da un’altra organizzazione). È evidente che nel primo caso gli orari del servizio e anche gli eventuali ‘intervalli di tolleranza’ per le entrate e le uscite vanno decisi con la partecipazione degli operatori; chi ha già adottato questa pratica la segnala come un percorso necessario per evitare conflittualità inutili. Nel secondo caso, occorre monitorare che all’indubbia funzione ‘assistenziale’ (delle ore aggiuntive) si accompagni sempre l’attenzione al benessere del bambino. Infine, occorre sottolineare che il dibattito è ancora aperto su ‘quanto sia educativo’ rincorrere la richiesta di flessibilità da parte dei genitori. Più volte si sente affermare, soprattutto fra i pedagogisti, che ‘il servizio-nido è per il bambino’ e, ovviamente, ci si interroga su quanto sia ‘educativo’ tenere bambini anche molto piccoli al nido per tante ore! Cosa che trova ovviamente d’accordo anche i genitori. Ed ecco allora che torna il tema dell’organizzazione del mercato del lavoro e, perché no, della responsabilità sociale delle imprese che dovrebbero impegnarsi, compatibilmente con le esigenze della produttività, a consentire “orari più a misura di famiglia”.

5. Per tutte le ragioni sin qui evidenziate, i soggetti intervistati, in particolare i tecnici e gli amministratori, concordano sul fatto che il sistema di servizi 0-3 sia in trasformazione. E questo a prescindere dalla crisi economica che ha portato l’urgenza della revisione del rapporto fra gestione, modelli organizzativi e costi del servizio. È un sistema da sempre in trasformazione proprio perché è capace di maturare al suo interno nuovi contenuti e metodi pedagogici ed, insieme, perché ha cercato di tenere conto della trasformazioni strutturali, socio-economiche, culturali delle famiglie cui si rivolge. Certo, oggi la necessità di trasformazione deriva soprattutto dalla necessità di ridurre costi, almeno questo sembra essere il refrain più frequente emerso nei focus e nelle interviste.

6. Pur sollevando più domande di quanto non sia stata capace di dare risposte, la ricerca si è soffermata sui criteri di accesso e sull’analisi delle tariffe di alcuni comuni della provincia. Le testimonianze emerse (in particolare dai genitori) ancora una volta hanno innanzitutto lamentato la diversità di trattamento di questi aspetti da un Comune all’altro, anche nell’ambito di uno stesso distretto. L’analisi offre spunti di interesse davvero notevoli: spunti, proprio perché si comprende bene che occorrerebbero ulteriori approfondimenti per capire le ragioni di differenze così ampie. Le differenze, come si è visto, attengono in primo luogo alla formulazione delle graduatorie: al peso attribuito alla condizione lavorativa, alla presenza/vicinanza o meno dei nonni e all’Isee che può essere usato come criterio di accesso oltre, ovviamente, che per la determinazione delle rette. Si citano solamente alcuni aspetti come ‘possibili spie’ del diverso peso attribuito alle diverse funzioni del nido. Emblematico il modo in cui si tiene conto dei nonni: considerarne la disponibilità per favorire o meno l’accesso al servizio può essere segnale del fatto che quel regolamento considera i nonni una valida alternativa all’accudimento. Ci si chiede

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anche poi se sia un’alternativa assistenziale o educativa: si fatica ad affermare che i nonni non sappiano svolgere un ruolo educativo anche se si deve riconoscere che il nido offre certamente più occasioni di socializzazione e di apprendimento.Un altro esempio: usare l’Isee come criterio d’accesso implica probabilmente considerare le famiglie meno abbienti come meno capaci di offrire un supporto educativo per i loro figli (in questo caso si darebbe priorità alla funzione educativa del nido) .Ma anche questa è una opinione contestabile.Varrebbe infatti anche un’altra interpretazione: dare peso all’Isee significa semplicemente introdurre un correttivo alla distribuzione del reddito a favore delle famiglie più povere, con una finalità perciò prevalentemente sociale legata al contrasto della povertà.La vera ambiguità che si pone è la non esigibilità del servizio-nido e il fatto perciò che non si tratta di un servizio ad accesso garantito. E ciò contraddice il fatto che il nido sia un servizio educativo (che costituzionalmente, come tale, dovrebbe perciò essere diritto di tutti i bambini). Trovare la quadra fra il contenere sempre di più i costi e rispondere a bisogni educativi e conciliativi forse è impossibile. Analoghe differenze e ambiguità ci sono anche relativamente alle tariffe. Sul tema dei meccanismi di tariffazione si rimanda ad una analisi tecnica più puntuale. Certo, a vedere le differenze nella determinazione della tariffa si fatica a comprenderne immediatamente le ragioni, soprattutto se si confrontano comuni piccoli di un medesimo distretto con modalità gestionali non così diverse fra nido e nido. Ma le ragioni ovviamente ci sono. Si deve innanzitutto superare una certa inerzia amministrativa a modificare i propri sistemi informatici e di fatturazione. Occorre comunque affrontare questo tema, la cui strada è per altro segnata, perchè la legge regionale sul sistema di servizi educativi introduce l’accreditamento di servizi e strutture, che prevede l’utilizzo di costi e tariffe standard fra i suoi strumenti operativi. Un primo passo della riflessione comune può essere quello di cominciare ad affrontare il problema almeno a livello di distretto per cercare di essere meno impreparati al momento dell’avvio del processo di accreditamento anche in questa area dei servizi di welfare. È chiaro che il tema delle tariffe si lega al tema del costo standard del servizio su cui si è già cominciato a lavorare a livello regionale e non solo. A questo proposito Sarebbe importante poter disporre dei dati sulla copertura percentuale media del costo del servizio tramite le tariffe, indipendentemente dal modo di calcolarle, come indicatore valutativo importante e facilmente confrontabile. Così come sarebbe utile chiedere alle famiglie come si organizzano quando i bambini stanno a casa perché malati (si ricordi che la frequenza media dei bambini è di circa il 70%), e quali costi aggiuntivi devono sostenere.

7. Sarebbe anche importante, già da oggi, verificare a livello distrettuale se fossero possibili sinergie fra i comuni per particolari funzioni; ad esempio occuparsi in modo integrato dell’analisi della domanda, del suo accoglimento e, perché no, scambiarsi buone prassi in termini di modalità di calcolo della retta, anche e soprattutto per semplificare alcune procedure – molto onerose soprattutto per i piccoli comuni – e migliorarle. Oggi nell’agenda politica regionale quest’aspetto non sembrerebbe

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prioritario anche perché sono note a tutti le resistenze, anche comprensibili, delle amministrazioni locali dovute al timore di perdere il controllo di un servizio cui tengono molto, come si è detto all’inizio. Ma la questione appunto è che non si tratterebbe di perdere, ma di guadagnare e ottimizzare risorse per l’amministrazione.

8. Nonostante la difficoltà appena evidenziata occorre proseguire nel dibattito e cercare soluzioni, in quanto ad oggi pare che la domanda di nido non sia in diminuzione e i comuni perciò continuino ad avere liste d’attesa. I dati confermano che negli anni è ben vero che è cresciuta l’offerta, ma è anche cresciuta la propensione al nido. Si ricordi ancora una volta che le liste d’attesa sono un problema molto sentito dai cittadini e perciò politicamente rilevante.

9. L’interrogativo di tutti è: in una crisi economica così dura è possibile parlare di espansione ulteriore dell’offerta? Le voci raccolte rispondono affermativamente. A maggior ragione in quei comuni di piccole dimensioni che ancora non hanno il nido. E va anche ricordato che, in generale, i servizi cosiddetti innovativi (educatrice domiciliare e famigliare) non rappresentano – come non devono rappresentare – un’alternativa al nido.

10.Un nodo importante, soprattutto quando si parla di espansione del servizio, ma anche quando si parla di costi e di tariffe è quello dell’accudimento dei lattanti. Da un lato si deve tener conto che in alcuni territori c’è una domanda inevasa, dall’altro che si tratta di una utenza con caratteristiche diverse. Inoltre, se si concentra l’attenzione sulla funzione educativa del nido piuttosto che su quella conciliativa, variano le soluzioni proposte. Ci si pone la domanda se sia educativamente utile che bambini così piccoli frequentino il nido o se sia più efficace ed efficiente sostenere economicamente , ove possibile, la permanenza a casa di un genitore. A questo proposito si deve anche considerare che un lattante costa circa un quarto in più (calcoli ovviamente approssimativi) di un bambino più grande.

11.Ed eccoci quindi giunti al nodo finale: quello delle scelte gestionali ed operative cioè tra gestione diretta dei comuni e dei consorzi di comuni, privata-convenzionata attraverso accreditamento di strutture (o ancora per qualche tempo attraverso gare d’appalto o concessioni) e infine gestione privata con posti convenzionati (fism, nidi privati).L’indagine ha evidenziato un’accettazione generalizzata al procedere verso l’esternalizzazione. Il problema della sostenibilità economica è sentito come drammatico, ma è usato come strumentale, per giustificare le decisioni di esternalizzazione, vissuta come l’inevitabile conseguenza di una trasformazione che viene imposta dall’esterno. Non abbiamo rilevato diffusamente idee concrete su come fare a mantenere prospetticamente una quota di gestione diretta significativa, tale da consentire al sistema pubblico di avere ancora ‘le mani in pasta’ e potere pertanto da un lato garantire effettivamente la qualità del servizio e dall’altro mantenere le competenze per poter programmare. Non mancano tuttavia posizioni preoccupate: si deve tener conto che, se il sistema dei servizi viene considerato educativo, lo si deve ai Comuni che hanno prodotto nuova cultura, ricerca e innovazione; e che queste cose hanno un prezzo. Il rischio è che, se si affida la gestione al privato con l’obiettivo di

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spendere meno non si faccia più ricerca e innovazione se non quella organizzativa che è importante ma non la più importante. Il rischio ulteriore è perciò quello di perdere l’idea stessa di sistema educativo. Se la crisi continuerà il pubblico, come oggi non riesce a far fronte alla gestione diretta, un domani non riuscirà a far fronte neppure alla gestione indiretta seria. Non si deve cioè abbandonare perciò la via di migliorare e di controllare i costi anche della gestione diretta, anche se costa molta più fatica a politici e amministratori. E di questo dovrebbero avere consapevolezza anche i sindacati, che potrebbero contemperare gli interessi di categoria con una visione più complessiva del bene della collettività. Il tema della forma di gestione richiede perciò di essere approfondito attraverso l’analisi di casi concreti e di esperienze di altri contesti regionali. Per evitare che le scelte della esternalizzazione siano ancora una volta un percorso ‘strisciante’, una sorta di linea di fuga seguita senza analizzare cosa e come sia meglio esternalizzare e cosa e come sia meglio mantenere a diretta gestione pubblica. ‘Meglio’ nel senso di più efficiente e di miglior qualità, cioè più corrispondente alle esigenze dei cittadini.

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Allegato a cura dell'ufficio servizi socio-educativi

I servizi educativi per i bambini in eta' 0-3 anni

nella provincia di Bologna

Aggiornamento al 31/12/2009

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I servizi per la prima infanzia nel territorio provinciale: aggiornamento di alcuni dati 1

Come gia' noto dal precedente Rapporto presentato2 insieme ad IRESS, dall’anno 2000

- anno in cui è stata promulgata la L.R. 1/2000 - ad oggi il nostro territorio ha

registrato un importante sviluppo dei servizi rivolti alla prima infanzia passando dai

182 servizi nell’anno scolastico 2000/2001 agli attuali 299 segnando in termini

percentuali un aumento del 64,3%.

SERVIZI EDUCATIVI PUBBLICI E PRIVATI PER BAMBINI 0-3 ANNIPRESENTI NELLA PROVINCIA DI BOLOGNA (SERIE STORICA 2000/2001 - 2009/2010)

ANNO SCOLASTICO

POP. 0-36 MESI

N. NIDI E SEZ.

PRIMAVERA

N. SPAZIO BAMBINI

N. CENTRO BAMBINI E GENITORI

N. SERVIZI SPERIMENTAL

I

TOT N. SERVIZI INCREMENTO DEI SERVIZI

(VALORI ASSOLUTI)

2000/2001 22.221 136 5 36 5 182

2001/2002 23.111 136 8 37 9 190 8

2002/2003 23.815 147 7 39 11 204 14

2003/2004 23.943 173 12 28 16 229 25

2004/2005 24.594 181 13 37 19 250 21

2005/2006 24.992 190 14 36 21 261 11

2006/2007 25.589 195 14 35 27 271 10

2007/2008 26.040 214 13 34 35 296 25

2008/2009 26.643 226 10 30 35 301 52009/2010 27.039 234 11 31 23 299 -2

incremento 117

Dalla tabella precedente si evidenzia un andamento di crescita costante e progressivo

per i nidi con alcune punte più rilevanti intorno agli anni 2002-2005 riconducibile

anche ai consistenti contributi regionali assegnati per la costruzione-ristrutturazione

di nuovi servizi, dall’entrata in vigore della Legge Regionale 1 del 2000.

Gli Spazi Bambino dopo aver avuto dal 2002 al 2006 un consistente aumento si

sono, negli ultimi due anni, stabilizzati, mentre per i Servizi Sperimentali si deve

segnalare tra il 2008/2009 e il 2009/2010 una netta inversione di tendenza: si è

infatti passati da 35 a 23 con un calo di 12 servizi.

Attualmente il 78% dei servizi operanti a livello provinciale è costituito da nidi

d’infanzia e sezioni di nido aggregate a scuola d'infanzia ( piu' note come sezioni

primavera), il 10% da Centri Bambini e Genitori, il 4% da Spazi Bambini (tot. servizi

1 I dati sono rilevati attraverso il Sistema Informatizzato Regionale. Ultimo anno scolastico a disposizione 2009/2010 (fotografia al 31/12/2009). Per alcuni dati relativi ai servizi sperimentali si fa riferimento al Monitoraggio che l'Ufficio Servizi Socio-Educativi della Provincia attua ogni anno 2“ I servizi educativi per la prima infanzia nella provincia di Bologna – Caretteristiche e tendenze -” febbraio 2009 con dati al 31/12/2007

55

integrativi 14%) ed infine l'8% da servizi sperimentali (1% ed. domiciliare, 1% ed.

familiare, 6% P.G.E.).

Altro dato che qui si vuole evidenziare è quello della tipologia di gestione dei servizi

educativi: pur rimanendo ancora la gestione pubblica diretta la forma di gestione piu'

attuata, in questi ultimi anni la vediamo diminuire (-7,2%), mentre la gestione

pubblica indiretta tramite appalto/concessione rimane pressoche' stabile (+0,2%)

e si incrementano invece in modo consistente il convenzionamento degli Enti Locali

con soggetti privati autorizzati al funzionamento ( +4%) e i servizi “privati – privati”

ovvero a libero mercato (+3,1%).

56

2005/2006 2009/20100%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

56,7 49,5

14,915,1

21,125,1

7,3 10,4

Tipologia di gestione:confronto tra due anni scolastici

% Servizi a gestione privata sul totale dei servizi% Servizi a gestione privata con posti in convenzione sul totale dei servizi% Servizi a gestione pubblica indiretta sul totale dei servizi% N. Servizi a gestione pubblica diretta sul totale dei servizi

78%

4%

10%

1% 1% 6%

Nidi d'infanziaSpazi bambinoCentri per bambini e genitoriEducatrici familiareEducatrice domiciliarePiccolo Gruppo Educativo

Distribuzione dei servizi educativi 0-3 anni nelle zone/distretti della

provincia

Dalla tabella sottoriportata si evidenzia come nei distretti Bologna, Casalecchio di

Reno e Pianura Est la gestione pubblica diretta dei servizi si attesta sopra i valori medi

provinciali, mentre i distretti dove tale incidenza risulta molto al di sotto sono Porretta

Terme e San Lazzaro dove infatti risulta alta l'incidenza della gestione pubblica

indiretta e convenzionata. Nel distretto di Imola vi è la più alta incidenza di gestione

privata convenzionata (37,84 %).

57

Altro dato interessante che si segnala è che dei 7 Comuni che non hanno servizi

educativi 0/3 anni, 4 hanno stipulato accordi con Comuni limitrofi per l'accoglienza dei

propri bambini (15 bambini inseriti pari al 3,7% della popolazione 0-36 mesi dei

Comuni senza servizi)

Alcuni dati sul funzionamento dei nidi d'infanzia

I nidi d'infanzia possono essere a tempo pieno, quando osservano un orario di apertura

pari o superiore alle 8 ore, oppure a tempo parziale con un orario inferiore. Le unita'

minime in cui possono essere organizzati sono le sezioni distinte principalmente per

fasce di eta' omogenea, ma possono anche essere organizzate sulla base di progetti

educativi specifici.

Nella nostra provincia vi sono 234 nidi d'infanzia di cui l'82,5 % con solo sezioni a

tempo pieno, il 5,6% con solo sezioni part-time ed infine il 12% con entrambe le

tipologie di sezioni; il 50,3% dei nidi organizzati a tempo pieno offrono pero' la

possibilita' ai bambini di fruire del tempo parziale. I nidi con sezioni omogenee per

classi di eta' sono 138 su 234.

Il 75,2% dei nidi offre un 'apertura del servizio fuori standard e nello specifico:

58

DISTRETTI

BOLOGNA CITTA' 66 3 33 13 115 57,39 2,61 28,7 11,3CASALECCHIO DI RENO 19 11 8 1 39 57,39 2,61 28,7 11,3NUOVO CIRCONDARIO IMOLESE 18 3 14 2 37 48,65 8,11 37,84 5,41PIANURA EST 27 9 6 7 49 55,1 18,37 12,24 14,29PIANURA OVEST 10 6 3 5 24 41,67 25,00 12,5 20,83PORRETTA TERME 2 6 3 2 13 15,38 46,15 23,08 15,38SAN LAZZARO DI SAVENA 6 7 8 1 22 27,27 31,82 36,36 4,55

TOTALE 148 45 75 31 299 49,5 15,05 25,08 10,37in grassetto i valori percentuali al disopra della Media Provinciale

N. Servizi a gestione pubblica diretta

N. Servizi a gestione pubblica indiretta

N. Servizi a gestione privata in

conv.

N. Servizi a gestione

privata

Totale servizi

Incidenza gestione pubblica diretta

Incidenza gestione pubblica indiretta

Incidenza gestione privata in

conv.

Incidenza gestione privata

N.nidi % sul totale N.nidi % sul totale N.nidi % sul totale

1 0,4 119 50,9 56 23,9

Nidi che offrono il servizio di orario anticipato

Nidi che offrono il servizio di orario posticipato

Nidi che offrono il servizio di orario ant e posticipato

Il prolungamento estivo del servizio sia per il mese di luglio che per il mese di agosto

e' praticato dal 3,4 % dei nidi.

L'attivita' di estensione oraria del nido viene affidata per lo piu' a Cooperative Sociali.

Servizi sperimentali

Come gia’ rilevato in apertura, i servizi sperimentali che dal 2000 avevano avuto un

notevole sviluppo, nell'anno scolastico 2009/2010 subiscono una forte contrazione

legata probabilmente alla crisi economica che ha portato a tagli finanziari consistenti,

infatti da 35 servizi si è passati, in soli 3 anni, a 23.

Nello specifico i servizi di educatrice famigliare si sono consolidati sostanzialmente in

tre comuni: Bologna, Casalecchio di Reno e Zola Predosa dove erano nati gia' prima

del 2000, mentre i servizi domiciliari sono per la maggior parte a Bologna e a Imola.

Possiamo affermare che i servizi sperimentali “resistono” dove i Comuni da sempre

hanno fatto la scelta di sostenerli economicamente in modo forte credendo nella loro

valenza di servizio “altro” dal nido, laddove invece si sono realizzati per rispondere

alla lista di attesa o pensando ad un'alternativa al nido meno dispendiosa si sono

dimostrati servizi molto fragili.

I nidi aziendali o interaziendali

Dal nostro report precedente la situazione relativa ai nidi aziendali non è modificata:

sono presenti 6 nidi aziendali di cui 1 interaziendale già avviati e autorizzati al

funzionamento: il primo è stato aperto nel 2002 mentre il più recente si è avviato a

ottobre 2009; sono previsti nei prossimi due anni altri 6 nidi all’interno dei luoghi di

lavoro. La normativa regionale non fa distinzioni nella definizione di “nido”, ovvero esso

deve sempre e comunque rispondere ai requisiti previsti per tutti i servizi educativi

rivolti alla fascia di eta ’ 0-3 anni e non si distingue nell’essere in azienda o altrove.

Il numero complessivo di posti nei nidi aziendali nella Provincia di Bologna è 235, di

cui circa i due terzi sono riservati ai dipendenti delle aziende e un terzo è aperto al

territorio. E questo è il primo elemento caratterizzante che emerge. Altro elemento è

che tutti i servizi sono in gestione tramite appalto a Cooperative Sociali, meno uno che

è appaltato ad una societa’ privata di franchising ( Nido Banca Unicredit).

59

La capienza è diversificata e si va da un micro nido di 18 posti ad un nido di 69 posti

e all’interno vi si offrono soluzioni di apertura molto flessibili a seconda dei bisogni

delle famiglie;ad oggi esistono solamente due sezioni lattanti tra tutti i nidi aziendali.

NIDI IN LUOGO DI LAVORO ATTIVATI NELLA PROVINCIA DI BOLOGNA

Tipologia Servizio

soggetto/Azienda titolare

Denominazione del servizio

comune sede del servizio

ente gestore Data inizioN. posti autorizzati al funzionamento

646/2005

1 Micro-NidoUniversita degli Studi di Bologna Facolta di veterinaria

Arca Di NoéOzzano Dell'Emilia

Cooperativa Sociale Seacoop Onlus 1/9/02 18

2 Nido d'infanzia Centergross S.R.L. Primo Nido Funo di Argelato Cooperativa Sociale SocietaDolce 1/10/04 40

3 Nido d'infanziaComune in collaborazione con Saeco Nido d'infanzia Gaggio Montano

Cooperativa Attività Sociali 13/9/06 35

4 Nido d'infanziaAgenzia dell'Entrate Direzione Regionale Emilia Romagna

L'isola dei tesori Bologna Cooperativa Sociale Pianeta Aloucs

1/9/08 24

5 Nido d'infanzia UNICREDITL’arcobaleno dei pulcini Bologna Pulcini & Co 1/9/09 49

6 Nido d'infanzia interaziendale

Comune, Hera, CNA, Legacoop

Nido di Cornelia Imola Seacoop 1/10/09 69

TOTALE POSTI 235

I bambini iscritti

I servizi educativi per la prima infanzia ( prendendo in considerazione tutti le Tipologie

di servizio e tutte le diverse gestioni: nidi d’infanzia, spazi bambino, centri per

bambini e genitori e servizi sperimentali ) nell’anno scolastico preso in considerazione

hanno accolto 9.600 bambini. Dall’anno scolastico 2000/2001 sul territorio provinciale

si è registrato un aumento di bambini frequentanti i servizi educativi sia pubblici che

privati che si attesta intorno al 67,9% (+ 3.882 bambini).

La popolazione residente in età 0-36 mesi che rappresenta l’utenza potenziale dei

servizi per la prima infanzia, alla data del 31/12/2009, nella provincia di Bologna

risulta pari a 27.039 unità, segnando un aumento del 21,7 % in più rispetto al 2000.

Si registra dunque un incremento dei bambini nei servizi più marcato di quello

relativo alla crescita della popolazione di riferimento.

L'incidenza di presa in carico3 a livello regionale è del 28,8 % contro il 35,5 %

della provincia di Bologna

3 Definizione ISTAT: numero di bambini nei servizi per 100 residenti 0-36 mesi

60

Totale bambini iscritti RER

Popolazione 0-36 mesi residente

% iscritti sulla popolazione

0-36 mesi residente

36.213 125.537 28,80%

Totale bambini iscritti PROVINCIA

Popolazione 0-36 mesi residente

% iscritti sulla popolazione

0-36 mesi residente

9.600 27.039 35,50%

Non considerando l'utenza dei Centri bambini e genitori dove la frequenza è libera,

estemporanea e senza iscrizione e, quindi, non concorre a dare risposta alle domande

di servizi con affido e all’abbattimento delle liste di attesa, la percentuale di iscritti sul

totale della popolazione in età a livello provinciale si abbassa leggermente al 34%. Se

in ultima istanza vogliamo parlare solo della presa in carico dell'utenza nei nidi

d'infanzia e nelle sezioni di nido aggregate a scuola dell'infanzia pubblici e privati

l'indice si attesta al 33% a fronte del dato regionale del 26,5%.Vediamo ora la

suddivisione per distretto considerando i bambini iscritti in tutti i servizi educativi4 e

nei soli nidi d'infanzia e sezioni di nido aggregate a scuola dell'infanzia

Si può notare come il distretto di Bologna città abbia la più alta copertura rispetto alla

popolazione residente in età 0-36 mesi (42,43 % - 39,37%) e sia ben al di sopra della

media provinciale. Anche il distretto di Pianura Ovest supera, se pur di poco, la media

provinciale, mentre tutti gli altri distretti si attestano leggermente al di sotto di questa.

Il distretto di Porretta Terme come abbiamo già visto anche per il numero di servizi

offerti, risente pesantemente delle difficoltà legate alla specificità territoriale (tutti

4 per i centri bambini e genitori si è considerata la frequenza media giornaliera

61

distretti

BOLOGNA CITTA' 3827 3551 9020 42,43 39,37CASALECCHIO R. 1130 1017 3288 34,37 30,93NUOVO CIRCONDARIO I. 1270 1190 3767 33,71 31,59PIANURA EST 1484 1404 4720 31,44 29,75PIANURA OVEST 931 863 2596 35,86 33,24PORRETTA TERME 238 229 1565 15,21 14,63SAN LAZZARO S. 720 685 2083 34,57 32,89MEDIA PROVINCIALE 9600 8939 27039 35,50 33,06

iscritti servizi educativi 0-3 anni

iscritti nidi e sez. di nido

pop. 0-36 mesi al 31/12/2009

% iscritti ai servizi ed. 0-3 anni sulla popolazione target

% iscritti ai nidi e sez. di nido sulla popolazione target

comuni montani o di alta collina) e risponde con una copertura molto inferiore alla

media provinciale (15,21% - 14,63%).

Analizzando la serie storica dell’ultimo quinquennio possiamo verificare come la presa

in carico dei bambini, nonostante la ripresa delle nascite, sia stata in costante

aumento.

62

2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/20100

5000

10000

15000

20000

25000

30000

31,50

32,00

32,50

33,00

33,50

34,00

34,50

35,00

35,50

36,00

24.992 25.589 26.040 26.643 27.039

8235 8.441 8.884 9.387 9600

32,95 32,99

34,12

35,2335,50

popolazione target Iscritti nei servizi educativi 0/3 anni pubblici e privati

% iscritti sulla pop.

BOLOGNA CITTA' CASALECCHIO R. NUOVO CIRCONDARIO I.

PIANURA EST PIANURA OVEST PORRETTA TERME

SAN LAZZARO S. MEDIA PROVINCIALE

-

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0 42,4

34,4 33,7 31,4

35,9

15,2

34,6 35,5

39,4

30,9 31,6 29,7

33,2

14,6

32,9 33,1

% iscritti ai servizi ed. 0-3 anni sulla popolazione target

% iscritti ai nidi e sez. di nido sulla popolazione target

La Lista d’attesa

La lista d'attesa si riferisce alle richieste di iscrizione non soddisfatte ai nidi

d’infanzia, micronidi e sezioni di nido aggregate a scuola dell’infanzia presentate agli

Uffici comunali per i nidi pubblici e per i nidi privati con posti in convenzione, mentre

il Comune non è a conoscenza delle richieste che le famiglie presentano direttamente

ai servizi privati non convenzionati e alle eventuali richieste non soddisfatte da questi.

Nel territorio della provincia le liste d’attesa, nonostante il consistente aumento di

nuovi posti e il conseguente aumento della presa in carico dell'utenza rispetto alla

popolazione in età, rimangono piuttosto alte5.

Vediamo ora la situazione nei distretti: e' interessante notare che nel distretto di

Bologna città, dove si è già visto come l’offerta è la più alta di tutto il territorio

provinciale sia in termini di tipologia di servizi che di numero e di copertura di posti,

anche la lista d’attesa è la più alta, mentre nel distretto di Porretta Terme, dove

l'offerta dei servizi e la copertura è più carente, la lista di attesa è la più bassa. Se poi

confrontiamo l'incidenza percentuale delle liste di attesa rispetto alle domande, i

distretti più in sofferenza risultano essere Bologna e Casalecchio di Reno.

5Nella rilevazione considerata è stato introdotto per la prima volta un monitoraggio della lista d'attesa ad una data

successiva al 31/12/2009 per verificare l'abbattimento della lista ad una riapertura degli inserimenti dei bambini nei

servizi attuata da alcuni comuni; per la nostra provincia si è passati da 1048 a 855 bambini in lista d'attesa

63

lista di attesa

1999/00 21.233 5.159 1.0622000/01 22.221 5.269 1.1102001/02 23.111 5.523 1.1762002/03 23.815 5.931 1.2882003/04 23.943 6.488 9462004/05 24.597 6.773 1.1992005/06 24.992 7.218 1.0512006/07 25.589 7.516 1.5292007/08 26.040 7.884 1.2132008/09 26.643 8.312 1.2852009/10 27.039 8.550 1.048

anno scolastico

Popolazione 0-36 mesi

iscritti nei nidi e sez.di nido

pubblici e privati in convenzione

Richieste di iscrizione e lista d'attesa al 31/12/2009 nei Distretti. Incidenza % sul totale delle richieste di iscrizione

DistrettiPopolazione 0-36 mesi al 31/12/2009

N. richieste iscrizioni6

Bambini in lista

d'attesa

% della lista d'attesa su tot. richieste

iscrizione

Bologna città 9.020 3.710 501 13,5

Casalecchio di Reno 3.288 1.389 184 13,25

Nuovo circondario Imolese 3.767 1.631 95 5,82

Pianura est 4.720 1.549 109 7,04

Pianura ovest 2.596 891 105 11,78

Porretta Terme 1.565 244 18 7,38

San Lazzaro di Savena 2.083 548 36 6,57

Totale complessivo 27.039 9.962 1.048 10,52

Confrontando due annualita' ( 2007/2008 e 2009/2010 ) nei diversi distretti si coglie

chiaramente come nella maggior parte di essi la situazione dell'incidenza della lista

d'attesa , in tre anni sia migliorata, soprattutto nel distretto di San Lazzaro e di Imola,

mentre nel distretto di Bologna citta' rimanga piu' o meno stabile ed, infine nel

distretto di Pianura Ovest sia sensibilmente cresciuta.

6 Il n. richieste d'iscrizione comprende sia le nuove domande ricevute al 31/12/2009 dal Comune che quelle dei bambini gia' inseriti dagli anni precedenti.

64

Bologna città Casalecchio di Reno

Nuovo Circondario ImolesePianura est

Pianura ovest Porretta Terme

San Lazzaro di Savena

-

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

13,1 15,5

11,5 9,8

7,5

10,6

19,6

13,5 13,2

5,8 7,0

11,8

7,4 6,6

INCIDENZA % DELLA LISTA D'ATTESA SUL TOTALE DELLE DOMANDE DI ISCRIZIONE CONFRONTO TRA

A.S. 2007/2008 A.S. 2009/2010

I bambini stranieri

I bambini stranieri inseriti nei servizi educativi 0-36 mesi sono 834, la quasi totalita' –

822 - sono inseriti nei nidi, la percentuale di bambini stranieri inserita nei nidi rispetto

al totale dei bambini iscritti negli stessi servizi è del 9,6 % e rimane sostanzialmente

stabile nel tempo.

Anno scolastico N. iscritti stranieri % sul totale iscritti nei nidi

2002/2003 579 9,8

2003/2004 578 8,9

2004/2005 595 8,8

2005/2006 640 8,9

2006/2007 707 9,4

2007/2008 762 9,7

2008/2009 837 10,1

2009/2010 822 9,6

Se analizziamo la tipologia di gestione dei servizi , l'89% di bambini stranieri

frequenta nidi pubblici ( gestione diretta e indiretta) e nessun bambino straniero è

accolto in servizi privati a libero mercato.Il distretto di Bologna ha la percentuale piu'

alta di bambini stranieri (60,6 %)

65

Bambini stranieri iscritti in nidi e sezioni di nido suddivisi per tipologia di gestione nei diversi distretti

Distretto

Bologna città 413 26 59 0 498

Casalecchio di Reno 48 13 1 0 62

63 4 15 0 82

Pianura est 64 21 3 0 88Pianura ovest 31 12 3 0 46Porretta Terme 4 5 0 9

24 5 8 0 37

Totale 647 86 89 0 822

Gestione pubblica diretta

Getione pubblica indiretta

Gestione privata con posti in convenzione

Gestione Privata

Totale bambini iscritti

Nuovo Circondario Imolese

San Lazzaro di Savena

I paesi di maggior provenienza dei bambini stranieri frequentanti i servizi sono

nell'ordine: Marocco, Romania, Filippine, Moldavia,Albania, Tunisia, Bangladesh

Nigeria.

Un'ultima considerazione: l'incidenza della popolazione straniera 0-36 mesi sul totale

della popolazione 0-36 mesi è piu' alta nel distretto di Porretta Terme dove, per

contro, si ha la percentuale piu' bassa di bambini stranieri iscritti ai servizi.

I bambini disabili

Relativamente ai bambini disabili, dalla tabella si evidenzia un loro aumento in termini

assoluti (passano dai 70 dell’anno scolastico 2002/03 agli 85 dell’a.s. 2005/06 ai 95

del 2009/10) ma non in termini relativi, come incidenza cioè sul totale degli iscritti.

Quest’ultima, infatti, nel corso degli anni scolastici presi in considerazione rimane

pressochè uguale. Tutti i bambini disabili sono accolti nei nidi d'infanzia o sez. di nido

aggregate a scuola dell'infanzia.

Anno scolastico N. iscritti disabili % su totale iscritti

2002/2003 70 1,18

2003/2004 70 1,08

2004/2005 67 0,98

2005/2006 85 1,18

2006/2007 92 1,20

2007/2008 92 1,17

2008/2009 93 1,12

2009/2010 95 1,11

66

BOLOGNA CASALECCHIO DI RENO

NUOVO CIRCONDARIO I.PIANURA EST

PIANURA OVEST PORRETTA TERME

SAN LAZZARO S. TOTALE PROV.

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

22,015,9 16,2 15,4 18,0

23,6

12,318,3

13,2

5,5 6,7 6,14,9

3,8

5,1

8,7

% pop. Straniera 0-36 mesi sul al totale della pop. Target

% iscritti stranieri sul totale dei bambini iscritti in tutti i servizi educativi 0-36 mesi

Nella tabella sottostante possiamo cogliere come la presenza di bambini con disabilità

sia di gran lunga maggiore nei servizi a gestione pubblica (93%). Non vi sono bambini

disabili inseriti in servizi privati a libero mercato.

Tipologia di gestione n. iscritti disabili

Pubblica diretta 77

Pubblica indiretta 11

Privata con posti in convenzione 7

Privata a libero mercato 0

Totale 95

Vediamo ora la diversa situazione a livello distrettuale: Bologna città accoglie il

57,8% del totale dei bambini disabili iscritti nella provincia di Bologna; l’incidenza dei

bambini con disabilità è pari allo 0,6% degli iscritti del suo territorio.

Nel distretto di Casalecchio e di Pianura Est tale incidenza si attesta allo 0,2%; per il

distretto di Imola allo 0,1%; essa si riduce considerevolmente in altre zone, fino ad

arrivare ai nidi del distretto di Porretta Terme che non ha inserimenti di bambini

disabili.

Distretto Totale

iscrittin. iscritti disabili

Distribuzione % iscritti disabili

% iscritti disabili sul

totale di iscritti

Bologna 3487 55 57,8 0,6

Casalecchio di Reno 999 13 13,7 0,2

Nuovo Circondario I. 1167 7 7,4 0,1

Pianura Est 1309 13 13,7 0,2

Pianura Ovest 727 4 4,2 0,05

Porretta Terme 216 0 0 0

S.Lazzaro di Savena 645 3 3,2 0,04

Totale 8550 95 100 1,11

A fronte di 95 bambini disabili certificati, il personale di sostegno che lavora nei nidi

d’infanzia risulta pari a 95 unità con diverse tipologie di contratto ovvero non tutti gli

educatori sono a tempo pieno. Infatti degli 83 educatori di sostegno dei servizi

educativi a gestione comunale solo 35 risultano a tempo pieno.

67

Tot 88

I 6 educatori di sostegno in servizi comunali in appalto a soggetti privati, hanno un

impegno orario compreso tra le 18 e le 35 ore settimanali, mentre i 5 educatori

presenti in servizi educativi a gestione privata convenzionata con il Comune, hanno un

impegno orario medio di 16 ore settimanali.

Tipologia di gestione n. iscritti disabili Totale educatori di

sostegno

Pubblica diretta 77 83

Pubblica indiretta 11 6

Privata con posti in convenzione 7 5

Totale 95 95

Nei programmi provinciali che prevedono contributi a sostegno delle spese di gestione

dei servizi educativi ogni anno viene erogata una quota aggiuntiva per ogni bambino

iscritto con disabilità certificata.

Il personale nei servizi

All'interno dei servizi educativi troviamo diverse professionalita':gli educatori/trici,

gli educatori/trici di sostegno, gli addetti ai servizi generali ( pulizie, mensa, etc), i

coordinatori pedagogici.

Dalla Rilevazione risultano in servizio al 31/12/2009 un totale di 1.728 educatori

( 67,5% del totale a tempo pieno) e 860 addetti ai servizi generali (il 62,6% a tempo

pieno).

Come gia' riportato in precedenza, all'interno dei contratti sia a tempo pieno che a

tempo parziale l'impegno orario delle diverse figure professionali è molto diversificato.

Nella tabella seguente riportiamo la situazione a livello distrettuale

68

DISTRETTI

BOLOGNA CITTA' 554 207 761 72,8 288 111 399 72,2 1160CASALECCHIO DI RENO 113 94 207 54,6 52 47 99 52,5 306IMOLA 152 61 213 71,4 45 46 91 49,5 304PIANURA EST 174 73 247 70,4 71 56 127 55,9 374PIANURA OVEST 96 41 137 70,1 53 17 70 75,7 207PORRETTA TERME 14 30 44 31,8 6 16 22 27,3 66SAN LAZZARO DI SAVENA 64 55 119 53,8 23 29 52 44,2 171Totale Provincia 1167 561 1728 67,5 538 322 860 62,6 2588

N.EDUCATORI tempo pieno

N.EDUCATO RI tempo parziale

TO TALE Educatori

% educatori tempo pieno sul totale

N.ADDETTI A I SERV .GENERALI tempo pieno

N.ADDETTI A I SERV . GENERALI tempo parziale

TO TALE addetti

% addetti tempo pieno sul totale

TO TALE EDUCATO RI E ADDETTI

E' interessante notare come nel distretto di Bologna Citta' vi sia la percentuale piu'

alta sia di educatori che di addetti ai servizi generali con contratto a tempo pieno

(72,8% e 72,2%)

Il Coordinamento Pedagogico Provinciale

ll C.P.P. di Bologna ha iniziato la propria attività nel 1999 rivolgendosi ai coordinatori

dei servizi educativi pubblici per bambini in età 0/3 anni.

In seguito, nel 2001, con l'uscita della L.R. 1/00, è stato allargato anche a pedagogisti

dei servizi gestiti da soggetti privati autorizzati al funzionamento in convenzione con i

Comuni.

Nell'aprile del 2005 la Provincia di Bologna ne ha formalizzato l'attività attraverso un

atto di Giunta (Delibera di Giunta Provinciale n. 107 del 2005) che ne ha riconosciuto

l'importanza. Attualmente raccoglie i coordinatori pedagogici dei servizi educativi

rivolti ai bambini in età 0/6 anni pubblici e privati autorizzati al funzionamento

in convenzione o in appalto del territorio provinciale.

Le azioni messo in atto negli anni sono state diverse ma sostanzialmente

sintetizzabili in :

• formazione rivolta ai coordinatori pedagogici

• formazione rivolta agli educatori dei servizi

• confronto e scambio tra pubblico e privato

• monitoraggio e valutazione della qualità dei servizi, con particolare riferimento

ai nuovi servizi sperimentali e al Progetto pedagogico

• confronto e scambio con altre realtà ed esperienze

• potenziamento della circolazione delle informazioni, sia a livello istituzionale che

a livello di contenuti

Nell'anno scolastico 2009/2010 il C.P.P. della Provincia di Bologna ha visto la

partecipazione ai diversi sottogruppi di lavoro organizzati, di circa 94 coordinatori

pedagogici (di cui 54 pubblici, 38 privati convenzionati e 6 FISM) suddivisi nei diversi

territori come riportato di seguito nella mappa

69

DISTRIBUZIONE NEI DISTRETTI/ZONE DEI COORDINATORI

PEDAGOGICI

La spesa dei Comuni

I dati finanziari dei servizi e dei Comuni dell'ultima rilevazione statistica annuale

Regionale si riferiscono all'esercizio finanziario precedente all'anno educativo di

riferimento 2009/2010 ovvero all'anno 2008.

Il grafico seguente mostra la distribuzione percentuale in voci di spesa dei costi totali

lordi sostenuti dai Comuni nel 2008 riguardanti i soli nidi d'infanzia.

70

Le spese sostenute dai Comuni per i nidi d'infanzia risultano essere nel 2008 pari a

Euro 78.101.805,09; le entrate per rette pagate dalle famiglie sono state pari a Euro

13.745.536,27 coprendo cosi' solo un 17,6 % dei costi. L'onere a carico dei Comuni è

stato quindi pari all '82,4% ( Euro 64.356.268,82).

I contributi regionali e i piani provinciali

La Regione Emilia-Romagna dall'anno 2000 , anno i cui ha promulgato la Legge 1

relativa ai servizi educativi per bambini in eta' 0-36 mesi, ha anche annualmente

stanziato ed erogato alle Province contributi pittosto rilevanti sopratutto se si

considera che non in tutte le Regioni questo è avvenuto.

Con questi finanziamenti le Province, attraverso Programmi Provinciali annuali,

definiscono le quote per gli interventi a sostegno sia delle spese di gestione che delle

spese per costruzione e ristrutturazione di edifici da assegnare agli Enti locali e/o agli

enti privati che gestiscono servizi per la prima infanzia.

Di seguito un grafico che raffigura l'andamento dal 2000 dei contributi regionali

suddivisi per le due macro-aree : Conto Capitale (costruzione e ristrutturazione) e

71

63,1%

22,0%

4,3%

2,7%1,2%

5,8% 0,9%

Distribuzione % per voci di spesa dei Comuni

PERSONALESERVIZI APPALTATICOSTO REFEZIONEUTENZE (gas, luce,affitto etc…)MANUTENZIONI ORDINARIEALTRI COSTICONTRIBUTI A FAMIGLIE PER NIDI PRIVATI E/O CONVENZIONATI

Spesa Corrente ( gestione, formazione degli operatori, coordinamenti pedagogici

sovra territoriali)

Nella tabella sottostante invece l'aumento di nuovi posti ottenuti con i contributi

assegnati in Conto Capitale.

72

EURO2000 2.073.688,08 1762001 1.726.466,45 1772002 1.149.754,54 1612003 1.509.892,36 1472004 1.569.234,18 1542005 898.663,63 782006 1.442.690,54 2022007 1.773.033,13 2382008 1.946.399,94 208

TOTALE 14.089.822,85 1.541

CONTRIBUTI IN C/C ASSEGNATI DALLA REGIONE PER L'ESTENSIONE DELL'OFFERTA EDUCATIVA E NUOVI POSTI

REALIZZATI O PREVISTI

ANNO FINANZIARIO

AUMENTO NUOVI POSTI

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100,00

500.000,00

1.000.000,00

1.500.000,00

2.000.000,00

2.500.000,00

3.000.000,00

ANDAMENTO CONTRIBUTI REGIONALE

IN CONTO CAPITALE IN SPESA CORRENTE