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Revisione dei conti

I nuovi pareri obbligatori dell’organodi revisione degli enti localidi Antonino BorghiPresidente Ancrel

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La riforma dei controlli negli enti locali e intervenuta ampliando la funzione dicollaborazione dell’organo di revisione degli enti locali. Sono ora sette le tipologie dimaterie comprese nelle funzioni del Consiglio per le quali e richiesto sulle proposte dideliberazione il parere obbligatorio dell’organo di revisione.Oltre ai principali regolamentiil parere preventivo deve ora essere espresso su tutti gli atti fondamentali a contenutofinanziario e di gestione dei servizi

Premessa (1)

La riformulazione dei controlli negli enti locali sta-bilita dal D.L. n. 174/2012, non poteva che interve-nire anche sulle funzioni dell’organo di revisione ein particolare sulla funzione di collaborazione.La lett. b), c. 1, dell’art. 239 del D.Lgs. n. 267/2000, indica i pareri obbligatori che l’organo di re-visione deve formulare su proposte di deliberazionerelative ad atti fondamentali della gestione.I pareri rientrano nella funzione di collaborazionecon il Consiglio. I pareri obbligatori devono essereespressi solo su proposte da sottoporre al Consiglio.Il c. 1bis del citato art. 239, risolve ogni dubbio in-dicando che e l’organo consiliare (o non altri) che etenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o amotivare adeguatamente la mancata adozione dellemisure proposte dall’organo di revisione.Rispetto all’originario parere sul bilancio di previ-sione e relative variazioni il D.L. n. 174/2012 haaggiunto nuove casistiche di atti che necessitanol’acquisizione di pareri preventivi.L’ampliamento della funzione di collaborazione enotevole e riguarda la maggior parte degli atti edei regolamenti a contenuto finanziario.Il regolamento di contabilita deve stabilire entroquale termine l’organo di revisione dovra esprimer-si tenendo conto dell’esigenza dell’ente di non ri-tardare il procedimento e di quella dell’organo direvisione di poter approfondire e valutare i conte-nuti, gli effetti della proposta e formulare il parere.Per il parere sul bilancio di previsione il c. 2 del-l’art. 174 Tuel demanda, infatti, al regolamento dicontabilita di stabilire un ‘‘congruo’’ termine perl’adempimento.

Sul piano operativo all’organo di revisione dovraessere trasmessa una proposta di atto deliberativocompleta di tutti gli allegati. Su tale proposta l’or-gano di revisione dovra esprimere un parere entro iltermine stabilito dal regolamento di contabilita.Le sette tipologie di materie sulle quali sono richie-sti i pareri obbligatori sono una parte di quelle attri-buite al Consiglio dall’art. 42 Tuel e in particolare,seguendo la numerazione della nuova lett. b) del-l’art. 239 Tuel:

Strumenti di programmazioneeconomico-finanziariaSono quelli a contenuto economico-finanziario in-dicati nella lett. b) del c. 2 del citato art. 42 Tuele gli atti di programmazione di competenza delConsiglio e cioe:— i piani finanziari;— il programma triennale ed elenco annuale deilavori pubblici;— programmazione triennale del fabbisogno dipersonale;— piano delle alienazioni e valorizzazioni immo-biliari (art. 58, c. 1 della legge n. 133/2008);— piano triennale di contenimento delle spese dicui all’art. 2 commi 594 e 599 legge n. 244/07;in generale tutti gli atti di programmazione di com-petenza del consiglio che fanno scaturire effetti sul-le previsioni annuali e pluriennali.

Nota:(1) Sul tema della revisione negli enti locali, cfr. A. Borghi, S. Pozzoli Il revisoredegli enti locali, Ipsoa, marzo 2013.

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254 3/2013

Alcuni strumenti di programmazione economico-fi-nanziaria costituiscono allegato al bilancio di previ-sione e sono approvati unitamente allo stesso. In talcaso il parere dell’organo di revisione sul bilanciopotrebbe incorporare anche quello sulle propostedi atti programmatori.

Proposta di bilancio di previsione,verifica degli equilibri e variazionidi bilancioAl tradizionale parere sul bilancio di previsione esue variazioni e stato aggiunto il parere obbligato-rio sulla verifica degli equilibri che tutti gli enti de-vono effettuare ai sensi dell’art. 193 Tuel, con laperiodicita stabilita dal regolamento di contabilitae comunque entro il 30 settembre di ogni anno.L’integrazione e da accogliere favorevolmentestante l’importanza assegnata dalle norme a tale ve-rifica che comporta, se non eseguita, la stessa con-seguenza della mancata approvazione del bilanciodi previsione.Il controllo sugli equilibri finanziari deve tenere con-to della legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012che introduce il principio del pareggio di bilanciocorrelandolo a un vincolo di sostenibilita del debitonel rispetto delle regole in materia economico- fi-nanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.Il nuovo art. 147quinquies indica che il controllosugli equilibri finanziari deve essere svolto sottola direzione ed il coordinamento del responsabiledel servizio finanziario e mediante la vigilanza del-l’organo di revisione. Il regolamento sui controllidovra, inoltre, prevedere il coinvolgimento attivodegli organi di governo, del direttore generaleove previsto, del segretario e dei responsabili deiservizi secondo le rispettive responsabilita.La verifica degli equilibri finanziari implica (vedi ilc. 3 del nuovo art. 147quinquies Tuel) la valutazio-ne degli effetti che si determinano in relazione al-l’andamento economico-finanziario degli organi-smi gestionali esterni. A tal fine ogni ente dovra or-ganizzare un sistema informativo finalizzato a rile-vare periodicamente la situazione degli organismiesterni per i quali potrebbe essere tenuto a interve-nire per ripiani di disavanzi.

Modalita di gestione dei servizie proposte di costituzione o dipartecipazione ad organismi esterniRiguarda il parere sugli atti attribuiti al Consigliodalla lett. e), c. 2 dell’art. 42 del Tuel. Sono parerid’importanza fondamentale per cercare di evitare i

negativi riflessi sul bilancio dell’ente delle gestionidei servizi affidati ad organismi partecipati. L’art.147quater introdotto nel Tuel dal D.L. n. 174, isti-tuisce per gli enti con popolazione superiore a15.000 abitanti, un sistema di controlli interni sullesocieta partecipate (tutti gli enti dovranno delibera-re un regolamento sui controlli interni) con monito-raggio periodico del loro andamento.I pareri richiesti riguardano sia le proposte di deli-berazione di costituzione o di partecipazione ad or-ganismi esterni che le modalita di gestione dei ser-vizi strumentali, pubblici locali a rilevanza econo-mica e privi di rilevanza, sia gestiti direttamenteche affidati all’esterno.Attualmente la gestione dei servizi pubblici locali arilevanza economica puo avvenire:— tramite imprenditore o societa privata indivi-duata mediante procedura competitiva di evidenzapubblica;— tramite societa mista pubblica e privata (mag-gioritaria o minoritaria) con scelta del socio privatooperativo tramite gara a doppio oggetto;— tramite societa in house purche conformi al di-ritto europeo;— in economia.Alcune norme di settore (farmacie, distribuzionegas, ecc.) prevedono ulteriori forme di affidamento.I servizi strumentali possono essere gestiti in:— economia;— in appalto;— tramite societa strumentale;— tramite unione di comuni o in convenzione.

Proposte di ricorso all’indebitamento

Concerne il parere sugli atti d’indebitamento attri-buiti al Consiglio dalla lettera h) del c. 2 del citatoart. 42 Tuel se non previsti in precedenti atti fonda-mentali. Se il ricorso all’indebitamento e previstonel bilancio di previsione il parere dovra essere for-mulato in tale contesto. Si ritiene che per indebita-mento debbano intendersi non solo le fonti di cui alcapo II del Tuel, ma anche quelle indicate dall’art.3, c. 17 della legge n. 350/2003 (cartolarizzazionied up front) ed il leasing finanziario.

Proposte di utilizzo di strumentidi finanza innovativa, nel rispettodella disciplina statale vigentein materia

Riguarda il parere su operazioni non tipizzate di na-tura finanziaria che non rientrano nella definizioned’indebitamento.

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3/2013 255

Rientrano nel parere anche le ristrutturazioni deicontratti in strumenti finanziari derivati attuate aisensi dell’art. 62, c. 6, D.L. n. 112/2008, a seguitodella modifica della passivita di riferimento con lafinalita di mantenere la corrispondenza tra passivitarinegoziata e la collegata operazione di copertura.

Proposte di riconoscimento di debitofuori bilancio e transazioniRiguarda sia il parere sugli atti di riconoscimento efinanziamento dei debiti elencati nell’art. 194 chequello sull’opportunita e convenienza delle transa-zioni.Sulla competenza a deliberare gli accordi transattivisi ritiene che la competenza del Consiglio sia limi-tata:— agli accordi che generano immediatamente de-bito fuori bilancio;— spese che impegnano il bilancio per gli esercizisuccessivi.Il debito fuori bilancio puo essere riconosciuto e fi-nanziato come tale se rientra nelle tipologie indica-te nell’art. 194 Tuel.Qualsiasi transazione di debiti ‘‘fuori bilancio’’ e dicompetenza del Consiglio.Non e invece di competenza del Consiglio la tran-sazione di debiti impegnati nel bilancio e quindiche non comporta una sopravvenienza passiva.

Proposte di regolamentodi contabilita, economato-provveditorato, patrimonioe di applicazione dei tributi localiRiguarda il parere sui regolamenti che si riferisco-no alla contabilita, finanza e servizio di economatodegli enti locali.I regolamenti concernenti i tributi locali sono i se-guenti:— regolamento per la disciplina dell’Imu;— regolamento per la disciplina della Tares;— regolamento imposta di soggiorno;— regolamento applicazione addizionale comuna-le Irpef;— regolamento per applicazione imposta sullapubblicita e per l’effettuazione del servizio pubbli-che affissioni— regolamento per l’occupazione del suolo pub-blico e per l’applicazione del relativo canone— regolamento per le entrate comunali— regolamento per la concessione di rateizzazioneper il pagamento delle entrate comunali— regolamento per l’adesione all’accertamento

— regolamento sul diritto di interpello del contri-buente.La norma richiede che nei pareri obbligatori di cuisopra sia espresso un motivato giudizio di congrui-ta, di coerenza e di attendibilita contabile delle pre-visioni di bilancio e dei programmi e progetti, an-che tenuto conto dell’attestazione del responsabiledel servizio finanziario ai sensi dell’art. 153, dellevariazioni rispetto all’anno precedente, dell’appli-cazione dei parametri di deficitarieta strutturale edi ogni altro elemento utile. Non tutte le materieper le quali e richiesto il parere (vedi il parere suiregolamenti) hanno riflesso sulla congruita ed at-tendibilita delle previsioni e in tal caso per il parereoccorrera verificare il rispetto della corretta appli-cazione delle norme e di altri principi quali adegua-tezza, semplificazione, trasparenza e tenere contodi ogni altro elemento utile per la sana gestione del-l’ente.Per il giudizio sulle previsioni bilancio e sue varia-zioni nonche quello su altri atti di natura finanziariala norma richiede un’espressione articolata di coe-renza, attendibilita e congruita.Il giudizio di coerenza concerne sia la coerenza in-terna sia quella esterna.La coerenza interna implica un nesso logico fraprogrammazione, previsione, gestione e rendicon-tazione e quindi che in sede preventiva la relazionerevisionale e programmatica sia conseguente agliatti di programmazione generale e settoriale.Ai fini della coerenza interna occorre assicurare chei documenti di programmazione generale e settoria-le, di previsione e di gestione siano strumentali alperseguimento dei medesimi obiettivi.La coerenza esterna comporta una connessione frala programmazione dell’ente, quella regionale e gliobiettivi di finanza pubblica ed in particolare congli obiettivi del patto di stabilita.Il giudizio di attendibilita e congruita concerne laverifica dell’accertabilita ed esigibilita delle previ-sioni di entrata e la congruita e compatibilita delleprevisioni di spesa al fine di mantenere o ricondur-re in equilibrio la gestione.L’attendibilita e la congruita devono essere dimo-strate con valutazioni, analisi, descrizioni e verifi-cate dall’organo di revisione.La congruita delle spese deve essere valutata in re-lazione agli obiettivi programmati, agli andamentistorici ed al riflesso nel periodo degli impegni plu-riennali.

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