REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI · DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise 4...

DELIBERAZIONE n.64/2017/PRSP

REPUBBLICA ITALIANA

la

CORTE DEI CONTI

Sezione regionale i controllo per la regione Molise

nella Camera di Consiglio del 28 febbraio 2017

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composta dai seguenti magistrati

dott. Giuseppe IMPARATO Presidente f.f.

dott. Luigi DI MARCO Primo Referendario

dott. Alessandro VERRICO Referendario, relatore

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VISTO l’art.100, co. 2 della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con

R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni;

VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia

di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;

VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo

della Corte dei conti, approvato con Deliberazione delle Sezioni Riunite

della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni

ed integrazioni;

VISTO l’art.148 del d.lgs. n.267/2000, novellato dalla lettera e) del

comma 1, dell’art.3, del d.l. n.174/2012, così come modificato

dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.91, convertito con

DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise

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modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116;

VISTO il programma di controllo sulla gestione di questa Sezione per

l’anno 2016, di cui alla deliberazione n.5/2016/INPR dell’11 gennaio

2016;

VISTA la deliberazione n.6/SEZAUT/2016/INPR, adottata nell’adunanza

del 4 febbraio 2016 e depositata in data 18 febbraio 2016, della

Sezione delle Autonomie che ha approvato le linee guida per il referto

annuale del Sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000

abitanti e del Presidente della provincia sulla regolarità della gestione

amministrativa e contabile, nonché sull’adeguatezza ed efficacia dei

controlli interni;

VISTA la relazione istruttoria depositata il 7 febbraio 2017 (Documento

Interno n.62398591), con la quale il Magistrato istruttore, a

conclusione dell’istruttoria espletata, ha deferito la questione all’esame

della Sezione per la decisione collegiale;

VISTA l’ordinanza del Presidente della Sezione Regionale di Controllo

n.6/PRES/2017 del 23 febbraio 2017 di convocazione della Sezione per

l’odierna adunanza;

UDITO il Magistrato relatore;

FATTO E DIRITTO

1. Come è noto, l’art.148 del D.lgs. 18 agosto 2000, n.267, recante il

“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali” (TUEL), come

riformulato dall’art.3, comma 1, lett. e), del decreto legge 10 ottobre

2012, n.174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e

funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in


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favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito, con

modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.213, e modificato

dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.91, convertito con

modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116, nell’ambito delle

misure volte al rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti

al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni, prevede che “Le

sezioni regionali della Corte dei conti, con cadenza annuale, nell'ambito

del controllo di legittimità e regolarità delle gestioni, verificano il

funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole

contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. A tale fine, il

sindaco, relativamente ai comuni con popolazione superiore ai 15.000

abitanti, o il presidente della provincia, avvalendosi del direttore

generale, quando presente, o del segretario negli enti in cui non è

prevista la figura del direttore generale, trasmette annualmente alla

sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sul

sistema dei controlli interni, adottato sulla base delle linee guida

deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti e sui

controlli effettuati nell'anno, entro trenta giorni dalla data di entrata in

vigore della presente disposizione; il referto è, altresì, inviato al

presidente del consiglio comunale o provinciale.”

L’ampia riforma di cui all’art.3, comma 1 sub e) del decreto legge 10

ottobre 2012, n.174, convertito con modificazioni dalla legge 7

dicembre 2012, n.213, nel 2015 è entrata a regime, coinvolgendo nei

controlli strategico, di qualità e sulle società partecipate tutti i comuni

con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi


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nella fase di prima applicazione.

2. Con deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti

n.6/SEZAUT/2016/INPR, adottata nell’adunanza del 4 febbraio 2016 e

depositata in data 18 febbraio 2016, allo scopo di fornire univoche

indicazioni alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti

nell’espletamento della funzione di referto in parola, sono state

approvate le linee di orientamento per la suddetta relazione annuale.

3. La Sezione delle Autonomie nella delibera n.28/SEZAUTO/2014/INPR

ha precisato che “i controlli, come già osservato dalla Corte, nelle linee

guida approvate con deliberazione 11 febbraio 2013,

n.4/SEZAUT/2013/INPR, devono costituire una base di riferimento per

scelte funzionali alla realizzazione di processi di razionalizzazione della

gestione ed innescare un radicale mutamento dei comportamenti

amministrativi, da conformare ai criteri della tracciabilità e della

responsabilità. Gli sforzi per l’ottimizzazione della gestione devono

essere concentrati sulla definizione di obiettivi e dei processi che

assicurino un percorso in grado di coniugare la regolarità dell’azione

intesa come rispetto del complesso delle regole finanziarie e

procedurali, con l’efficacia e l’efficienza della gestione. Il complesso di

queste linee di azione, che solo un sistema funzionale di controlli interni

può supportare, deve condurre verso l’economicità della gestione con la

riduzione dei costi di erogazione dei servizi, senza ridurne

tendenzialmente la qualità e l’estensione”.

3.1. La Sezione delle Autonomie con la delibera

n.6/SEZAUT/2016/INPR ha altresì precisato che i referti dei vertici degli


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enti locali, redatti in base alle Linee guida, già nel passato hanno

consentito alle Sezioni regionali di completare il controllo effettuato ai

sensi dei commi 166 e seguenti dell’art.1 della L. n.266/2005 e di

conoscere le eventuali irregolarità fatte emergere dagli organi di

controllo interni degli enti locali, formulando osservazioni conseguenti.

Inoltre, con la citata delibera n.6/SEZAUT/2016/INPR la Sezione delle

Autonomie evidenzia la competenza delle Sezioni giurisdizionali

regionali, ai sensi del comma 4 dell’art.148 del D.lgs.267/2000, nel

caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle

metodologie di controllo interno adottate, ad irrogare a carico degli

amministratori responsabili apposita sanzione pecuniaria.

Le citate disposizioni rafforzano la portata dei controlli interni, ma non

ne stravolgono la natura fondamentalmente collaborativa, in quanto

intesi come sistema finalizzato, principalmente, a verificare il

mantenimento dell’equilibrio economico finanziario dell’Ente, in

presenza di servizi ed attività da rendere alla cittadinanza con adeguati

livelli qualitativi.

3.2. Le differenze della nuova disciplina dei controlli interni, rispetto a

quella previgente, si colgono con particolare risalto nel livello di

maggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità delle

verifiche e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di

maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario

comunale, il direttore generale e i responsabili dei servizi.

Questa ristrutturazione dei controlli interni – ha osservato ancora la

Sezione delle Autonomie - comporta una più immediata vicinanza tra


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attività gestionale e monitoraggio della stessa alla luce di specifici

parametri di valutazione. Tali specificità si colgono sia negli aspetti di

procedimentalizzazione dei controlli di regolarità amministrativa e

contabile, calibrati sui singoli atti attraverso i pareri dei responsabili dei

servizi nella fase preventiva, sia nelle valutazioni improntate ai principi

di revisione aziendale sugli atti di gestione di maggiore impatto (come

individuati dall’art.3 comma 2) nella fase successiva.

4. Unitamente alla delibera n.6/SEZAUT/2016/INPR, la Sezione delle

Autonomie, ha approvato lo schema di relazione per il referto annuale

del Sindaco per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e

del Presidente della Provincia, nonché le relative linee guida.

Il questionario si compone di sei sezioni di seguito indicate:

1. Controllo di regolarità amministrativa contabile;

2. Controllo di gestione;

3. Controllo strategico;

4. Equilibri finanziari;

5. Controllo sugli organismi partecipati;

6. Controllo di qualità dei servizi.

Per l’anno 2015, come indicato dalla Sezione delle Autonomie nella

citata deliberazione, l’impostazione del questionario persegue obiettivi

di razionalizzazione attuati attraverso la semplificazione e la drastica

riduzione del numero delle domande, le quali, peraltro, sono divenute

più stringenti in quanto volte ad acquisire elementi informativi

essenziali e più facilmente confrontabili. Inoltre, la Sezione delle

Autonomie, ha evidenziato che la maggiore omogeneità dei dati raccolti


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e la conseguente maggiore comparabilità degli stessi dovrebbero

consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti più

brevi, ma più puntuali e particolareggiati e, soprattutto, tali da far

emergere le reali criticità delle gestioni considerate.

5. Premesso quanto sopra in via generale, con riferimento specifico alla

Regione Molise va rilevato che con la presente deliberazione la Sezione

regionale di controllo della Corte dei conti riferisce sulla verifica della

legittimità e regolarità delle gestioni, nonché sull’adeguatezza e

l’efficacia dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e

dell’equilibrio di bilancio del Comune di Termoli.

Al riguardo va preliminarmente ricordato che, con deliberazione

n.5/2016/INPR dell’11 gennaio 2016, la Sezione regionale di Controllo

del Molise ha approvato il programma dei controlli per l’anno 2016.

Inoltre, con nota prot. n.652 del 10 marzo 2016 della Sezione, sono

stati invitati i Presidenti delle Province ed i Sindaci dei Comuni molisani

con popolazione superiore a 15.000 abitanti a procedere alla

compilazione e alla trasmissione del Referto facente parte integrante

della delibera della Sezione per le Autonomie n.6/SEZAUT/2016/INPR.

A seguito della nota, inviata tramite PEC, in data 7 luglio 2016,

acquisita al protocollo di questa Sezione n.1472 dell’8 luglio 2016, con

la quale il Comune di Termoli ha trasmesso il documento in esame, il

Magistrato Istruttore con nota prot. n.2157 del 10 novembre 2016, e

con successiva nota di sollecito prot n.232 del 12 gennaio 2017, ha

inviato una richiesta invitando l’Amministrazione a fornire eventuali

considerazioni e deduzioni in merito ad alcune delle questioni indicate


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nel Referto.

Il Comune di Termoli con nota prot. n.1659/2017 del 13 gennaio 2017

ha fornito i chiarimenti richiesti.

Controllo di regolarità amministrativa e contabile.

Relativamente al controllo in parola le linee guida elaborate dalla

Sezione delle Autonomie evidenziano la necessità di una stretta

sinergia tra i responsabili dei singoli servizi (tenuti a rilasciare il parere

di regolarità tecnica) ed il responsabile del servizio economico-

finanziario, al quale devono essere fornite informazioni, anche in merito

ai riflessi diretti ed indiretti sulla situazione economico-finanziaria

dell’ente derivanti dalle proposte di delibere formulate, nonché,

eventualmente, dalle determinazioni dirigenziali adottate. Le linee

guida sottolineano, altresì, l’importanza della programmazione intesa

come scelta da attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento,

degli atti da sottoporre a controllo, in modo tale da consentire

all’amministrazione di monitorare, con particolare attenzione, alcuni

settori di attività dell’ente più delicati di altri. Inoltre, la

programmazione delle attività di controllo deve consistere

nell’individuazione degli obiettivi attesi e delle finalità da perseguire

anche in termini di superamento di criticità precedentemente

riscontrate nonché di prassi operative non conformi alle vigenti

disposizioni.

Il Comune di Termoli, nel questionario dichiara che, nel corso

dell’esercizio 2015, sono stati acquisiti i pareri di regolarità contabile ed

il visto attestante la copertura finanziaria su tutte le determinazioni


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dirigenziali comportanti impegno di spesa (punto 1.1.). Nel corso

dell’esercizio 2015 non sono state adottate deliberazioni (diverse da

meri atti di indirizzo) sprovviste del parere di regolarità tecnica,

richiesto dalla legge, ovvero, deliberazioni comportanti riflessi

finanziari, sprovviste del necessario parere di regolarità contabile

(ovvero con parere negativo) (punto 1.2.).

Quanto alle tecniche di campionamento utilizzate, l’Ente riferisce che la

selezione degli atti da assoggettare a controllo di regolarità, nella fase

successiva, è stata effettuata con le stesse tecniche di campionamento

applicate nell’esercizio precedente (punto 1.3.).

Invero, secondo quando riferito dall’Ente stesso in occasione del

controllo relativo all’esercizio 2014, “è stato utilizzato un modello

matematico di campionamento per randomizzazione semplice ad

estrazione a sorte” e, al fine di tenere conto della disciplina in materia

di prevenzione della corruzione di cui alla legge n.190/2012 (art.1

commi 6-9), “le liste di campionamento vengono estrapolate sulle

tipologie di atti amministrativi più soggette a fenomeni di corruzione

(come previsto dalla legge 190/12)”1.

Al riguardo, e con particolare riferimento a quanto riportato all’ultimo

1 Tali tecniche di campionamento sono peraltro descritte nelle “Linee guida per

l’organizzazione dei controlli interni”, adottate con deliberazione commissariale con i

poteri della Giunta Comunale n. 151 del 15-05-2014, ove si stabilisce che: “Gli atti

oggetto di controllo saranno numerati avvalendosi dell’apposito modulo in formato Excel

a formare una ‘lista di campionamento’. Il campione di documenti da sottoporre a

controllo successivo verrà estratto dalla lista utilizzando la procedura del ‘controllo a

campione puro’ mediante la funzione statistica ‘causale’ disponibile nell’ambito

dell’applicativo Microsoft Excel tra le funzioni appartenenti alla categoria ‘ matematiche

e trg’ che restituisce un numero casuale uniformemente distribuito in un intervallo ed

opportunamente arrotondato con la funzione ‘int’. Il controllo è svolto sul 5% degli atti

per ogni tipologia oggetto di controllo; rimane facoltà del Segretario Generale stabilire un

numero maggiore di atti da sottoporre a controllo, così da rafforzare anche le forme di

prevenzione della corruzione (…)”.


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periodo delle “Linee guida per l’organizzazione dei controlli interni”

(deliberazione commissariale n.151 del 15-05-2014), ove è indicato

che “il controllo è svolto sul 5% degli atti per ogni tipologia oggetto di

controllo”, ci si limita a rinviare a quanto evidenziato da questa Sezione

di controllo nella deliberazione n.10/2016/VSG in merito alla non

esaustività di un criterio di campionamento concentrato su una

percentuale fissa di atti da controllare per tutte le categorie di

provvedimenti.

Il Comune dichiara di aver esaminato nell’anno 2015, nell’ambito

dell’attività di controllo amministrativo-contabile, n.116 atti, di aver

riscontrato n.15 irregolarità e di tali irregolarità di averne sanate n.2.

Alla richiesta di voler comunicare la natura delle irregolarità riscontrate

e la natura delle irregolarità che a seguito di controllo, non sono state

sanate, l’Ente ha fornito informazioni generiche, senza specificare in

modo dettagliato le categorie di atti esaminati e la tipologia, per

ciascun atto, di irregolarità riscontrate, comunicando che: “le

irregolarità riscontrate sono di natura contabile ed amministrativa (es.

rettifiche imputazioni della spesa, integrazioni per carenze documentali.

Le irregolarità non sanate sono di natura amministrativa (es. difetto di

competenza) ed hanno determinato il ritiro dell’atto e la sua

riproposizione in forma corretta”.

L’Ente dichiara inoltre che il numero di personale impiegato nel

controllo di regolarità è pari a n.3, che la frequenza dei report è

semestrale e che i destinatari dei report sono: i Responsabili dei

Servizi, i Revisori dei Conti, gli Organi di valutazione dei risultati dei


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dipendenti, nonché il Sindaco, gli Assessori e il Presidente del Consiglio

Comunale (punto 1.4.).

L’Ente, sebbene interrogato sul punto, non chiarisce il motivo della

mancata trasmissione delle risultanze dei controlli di regolarità

amministrativo-contabile al Consiglio Comunale, come previsto

dall’art.147 bis del TUEL e dall’art.6, ultimo comma, del Regolamento

del Sistema dei controlli interni del Comune di Termoli (punto n.2 della

nota istruttoria). Invero, l’art.147 bis del TUEL, al comma terzo,

prescrive che le risultanze del controllo di regolarità amministrativa

nella fase successiva sono trasmesse periodicamente oltre che ai

responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in

caso di riscontrate irregolarità, ai revisori dei conti e agli organi di

valutazione dei risultati dei dipendenti, al Consiglio Comunale.

La trasmissione di tale documentazione al Presidente del Consiglio in

luogo del Consiglio comunale quale organo collegiale, pertanto, non

può essere ritenuta sufficiente ai fini dell’adempimento alla sopra

richiamata prescrizione normativa.

Proseguendo nell’analisi del questionario si riporta che l’Ente dichiara

che, per le irregolarità riscontrate, sono state trasmesse ai responsabili

dei servizi competenti le direttive alle quali conformarsi (punto 1.5.).

Nel corso dell’esercizio 2015 sono state effettuate ispezioni o indagini

volte ad accertare la regolarità amministrativa e contabile dell’attività

posta in essere da specifici uffici o servizi quali: atti di affidamento

incarichi, appalti di lavori, agibilità e permessi di costruire (punto 1.6.).

Nel corso dell’esercizio 2015 l’organo di controllo ha verificato le


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attestazioni concernenti i pagamenti tardivi secondo le modalità di cui

all’art.41 del d.l. n.66/2014 – l. n.89/2014 (punto 1.7.).

A seguito di richiesta istruttoria, il Comune di Termoli ha trasmesso

l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti a firma del Dirigente

che attesta:

• l’indicatore della tempestività dei pagamenti per l’anno 2015 è

pari a 87 giorni;

• l’importo totale dei pagamenti relativi a transazioni commerciali

dopo la scadenza del termine è pari a euro 3.793.187,44;

• in calce all’atto è precisato che l’indicatore è pubblicato alla

sezione “amministrazione trasparente/pagamenti

dell’amministrazione” del sito dell’ente.

Si evidenzia, a tale ultimo riguardo, che l’indicatore della tempestività

dei pagamenti è stato pubblicato sul sito dell’ente a far data dal 20

dicembre 2016.

Ai sensi dell’art.41, comma 1 del D.L.66/2014, l’indicatore annuale di

tempestività dei pagamenti deve essere allegato alla relazione al conto

consuntivo a decorrere dall’esercizio 2014, unitamente all’attestazione

dell’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati

dopo la scadenza dei termini previsti dal D.lgs. n.231/2002. Tali

informazioni devono essere contenute in un prospetto sottoscritto dal

responsabile legale e dal responsabile finanziario. In caso di

superamento dei predetti termini, le medesime relazioni indicano le

misure adottate o previste per consentire la tempestiva effettuazione

dei pagamenti. Dalla documentazione in possesso non si può evincere


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che tale adempimento sia stato eseguito, stante la mancata

trasmissione del prospetto in parola, allegato al bilancio consuntivo

2015, anche a fronte di specifica richiesta istruttoria.

L’art.33, comma 1 del D.lgs. n.33/2013, come modificato dal DL

n.66/2014, prevede, inoltre, l’obbligo di pubblicare, con cadenza

annuale, l’indicatore dei propri tempi medi di pagamento, calcolato con

le modalità descritte dall’art.6 del DPCM del 22/09/2014, relativi agli

acquisti di beni, servizi e forniture, denominato “indicatore annuale di

tempestività dei pagamenti” e, a decorrere dall’anno 2015, prevede la

pubblicazione con cadenza trimestrale dell’indicatore avente il

medesimo oggetto e denominato “indicatore trimestrale di tempestività

dei pagamenti”.

Tali adempimenti devono essere eseguiti, per l’indicatore annuale di

tempestività dei pagamenti, entro il 31 gennaio successivo a quello di

riferimento e, per l’indicatore trimestrale, entro il trentesimo giorno

dalla conclusione del trimestre cui si riferisce. Si evidenzia pertanto che

il Comune di Termoli non ha rispettato i termini previsti pubblicando

l’indicatore di tempestività dei pagamenti relativo all’esercizio 2015 in

data 20 dicembre 2016 (piuttosto che entro il 31 gennaio 2016), né,

dall’analisi del sito, risulta essere stato pubblicato l’indicatore

trimestrale.

Inoltre, in violazione dell’art.10 comma 3 del DPCM del 22/09/2014,

l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti pubblicato non

presenta la forma tabellare, né tantomeno consente la possibilità di

esportare i dati.


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A differenza di quanto previsto dal citato DPCM che non prevede

sanzioni specifiche da applicare in caso di mancata pubblicazione

dell’indicatore di tempestività dei pagamenti, occorre evidenziare che

l’art.41, comma 2 del d.l.n.66/2014 stabilisce che le amministrazioni

che sulla base dell’attestazione ex art.41, comma 1 d.l.n.66/2014,

registrino tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a

60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal D.lgs.

n.231/02, nell’anno successivo a quello di riferimento non possono

procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia

tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione

coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento

ai processi di stabilizzazione in atto. Non possono, altresì, stipulare

contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi

del divieto di assunzione del personale così definito. A favore di una

lettura estensiva della disposizione si è manifestata la giurisprudenza

contabile (cfr. C. Conti Puglia Sez. contr. Delibera, 24-09-2015, n.205;

C. Conti Lazio Sez. contr. Delibera, 18-06-2015, n.127; C. Conti

Campania Sez. contr. Delibera, 20-05-2015, n.153).

Alla luce di quanto sopra esposto, considerato che per il 2015 il

Comune di Termoli ha registrato tempi medi di pagamento superiori ai

60 giorni, si perviene alla conclusione che l’Ente per il 2016 soggiace

alle limitazioni previste in tema di assunzione dall’art.41, comma 2, del

d.l. n.66/2014.

Nel questionario l’Ente dichiara inoltre di aver istituito il registro unico

delle fatture di cui all’art.42 del d.l. n.66/2014- l. n.89/2014 (punto


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1.8.).

L’Ente indica, infine, che: “non si sono registrate criticità di

funzionamento nell’attività di controllo di regolarità amministrativa e

contabile se non quelle legate alla funzione complessa di tale attività da

conciliare con la mole elevata dell’attività dell’Ente. Inoltre, mancanza

di una struttura adeguata appositamente dedicata all’attività di verifica

che consenta un’attività di controllo più ampia e penetrante” (punto

1.9.).

A tal riguardo, si osserva che le “Linee guida per l’organizzazione dei

controlli interni” del Comune di Termoli prevedono l’istituzione di una

“Struttura Organizzativa che si occuperà dei controlli interni dell’Ente

definita ‘Unità di Controllo’ costituita dal Segretario/Direttore Generale,

che ne assume la direzione e dai dipendenti della Segreteria Generale”.

Controllo di gestione.

Secondo quanto evidenziato nelle linee guida elaborate dalla Sezione

delle Autonomie, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo

le modalità stabilite dalla legge, dai propri statuti e regolamenti, al fine

di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed

economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon

andamento, nonché la trasparenza dell’azione amministrativa.

Attraverso il controllo di gestione l’ente verifica lo stato di attuazione

degli obiettivi programmati e, mediante l’analisi delle risorse acquisite e

della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti,

la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il

livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.


16

L’implementazione di un efficace sistema di controllo di gestione

presuppone la predisposizione di un sistema di contabilità economico-

patrimoniale affidabile ed in grado di fornire informazioni circa

l’efficienza gestionale in termini di costi e di ricavi nonché circa

l’adeguatezza delle risorse utilizzate, in relazione alle attività svolte e,

soprattutto, ai risultati conseguiti.

Gli enti sono, altresì, tenuti ad adottare un elenco di obiettivi con i

relativi indicatori, riportanti valori target da perseguire per ciascun

obiettivo e dovranno, pertanto, provvedere alla predisposizione di un

adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG), ai sensi dell’art.169 del

TUEL.

Gli obiettivi fissati devono rappresentare una sintesi dei livelli di

efficacia ed efficienza che si intendono conseguire per ciascun servizio

o attività e devono provenire dall’attività di programmazione dell’ente

ed essere in linea con gli strumenti a tal fine dallo stesso adottati.

Particolare rilievo assumono i regolamenti degli enti che devono

contenere indicazioni specifiche in merito alla fissazione degli obiettivi e

devono ricondurre le indicazioni all'ambito organizzativo-contabile del

servizio o del centro di costo, assicurando, in tal modo, l’"unitarietà"

informativa necessaria al buon funzionamento del sistema dei controlli.

Per il Comune di Termoli, gli atti regolamentari adottati per l’attuazione

del controllo di gestione sono: il Regolamento di Contabilità del

Comune di Termoli, il Regolamento del sistema dei controlli interni del

Comune di Termoli e le Linee guida per l’organizzazione dei controlli

interni.


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Il primo (approvato con deliberazione commissariale con i poteri del

Consiglio Comunale n.26 del 29/05/2014), all’art.79 intitolato

“Controllo di Gestione”, stabilisce che: “l’unità di controllo, al fine di

predisporre tempestive informazioni sull’andamento degli obiettivi

programmati, dovrà redigere reports infrannuali secondo la tempistica

definita meglio dagli obiettivi di PEG assegnati all’ufficio stesso”.

Inoltre, nelle “Linee guida per l’organizzazione dei controlli interni” è

stabilito che: “la rilevazione deve essere effettuata semestralmente a

seguito della predisposizione del piano degli obiettivi, mediante reports

gestionali forniti dall’unità di Controllo e reinviati dai referenti alla

stessa nei tempi stabiliti, in formato elettronico” 2.

Dall’analisi della normativa sopra richiamata si evince che il controllo di

gestione è attuato, in primo luogo, attraverso la predisposizione del

Piano dettagliato degli obiettivi e del Piano esecutivo di gestione (PEG),

con i rispettivi indicatori.

Si evidenzia che il Piano esecutivo di gestione per il triennio 2015/2017

del Comune di Termoli è stato approvato con la deliberazione della

2 Sempre nel citato regolamento è stabilito che: “il controllo di gestione si articola nelle

seguenti fasi:

1. sulla base degli indirizzi dell’amministrazione viene impostato il coordinamento

dell’attività di predisposizione del Piano degli obiettivi attualmente unificato al Piano

esecutivo di gestione (PEG), con i rispettivi indicatori;

2. rilevazione dei dati relativi ai costo/spese e ai proventi/entrate nonché dei risultati

raggiunti in riferimento alle attività e/o obiettivi dei singoli servizi e centri di

responsabilità;

3. valutazione dei dati predetti in rapporto ai valori attesi o rispetto ad un trend

storico, per verificare il loro stato di attuazione e misurare l’efficacia, l’efficienza e il

grado di convenienza economica delle azioni intraprese;

4. in caso di scostamento rispetto a quanto programmato, l’individuazione degli

eventuali interventi correttivi;

5. elaborazione reports periodici dell’attività di controllo”.


18

Giunta n.332 del 23-12-20153. Il ritardo con il quale tale atto è stato

approvato rispetto all’esercizio oggetto di indagine (anno 2015) fa

sorgere degli interrogativi in ordine alle modalità mediante le quali

l’Ente ha svolto detto controllo.

A tal riguardo, a seguito di richiesta istruttoria, l’Ente chiarisce che:

“l’attività di pianificazione e programmazione è stata realizzata

partendo dalle linee programmatiche di mandato e dalle politiche

dell’amministrazione, proseguendo con la valutazione di compatibilità

delle risorse disponibili con i programmi di governo e la negoziazione

con i dirigenti del c.d. budgeting per la realizzazione degli obiettivi. Il

controllo di gestione è stato effettuato mediante monitoraggio delle

diverse fasi di svolgimento delle diverse azioni orientate alla

finalizzazione degli obiettivi programmatici previsti nelle Linee

programmatiche di mandato, nella relazione previsionale e

programmatica e nel piano esecutivo di gestione e, per ciò stesso, delle

attività svolte da parte della struttura organizzata per settori. Le

verifiche per i necessari approfondimenti tecnici, peraltro utili a

migliorare l’effettività delle azioni svolte, sono state oggetto di esame

da parte del Comitato dei Dirigenti, coordinato dal Segretario Generale,

del cui esito viene data informazione agli organi di indirizzo politico in

periodiche riunioni congiunte nel corso delle quali vengono formulati

nuovi e/o ulteriori indirizzi da parte dell’Amministrazione e vengono

valutate eventuali azioni correttive. L’attività, di norma, viene

3 Nelle premesse alla delibera di Giunta sopra richiamata l’Ente evidenzia che “come

previsto dal comma 3-bis dell’art. 169 del D.lgs. 267/2000, il piano dettagliato degli

obiettivi e il piano della performance sono unificati organicamente nel Piano esecutivo di

gestione”.


19

formalizzata in appositi verbali e tramite direttive dirigenziali. Sulla

base degli indirizzi dell’Amministrazione è stato impostato il

coordinamento dell’attività di predisposizione del piano degli obiettivi

con i rispettivi indicatori; è stata effettuata la rilevazione dei dati

relativi a costi/spese ed ai proventi di entrate, nonché dei risultati

raggiunti in riferimento ad attività e obiettivi assegnati ai singoli servizi

e centri di responsabilità; è stata effettuata la valutazione dei dati

predetti in rapporto ai valori attesi o rispetto al trend storico, per

verificare lo stato di attuazione e misurare l’efficacia, l’efficienza e il

grado di convenienza economica delle azioni intraprese; sono stati

elaborati di reports periodici (due nel corso del 2015) dell’attività di

controllo”.

Invero, nel questionario l’Ente dichiara di aver prodotto nel corso del

2015 n.2 reports sul controllo di gestione (punto 2.1.b), i quali,

tuttavia, non hanno avuto una ripercussione sulla programmazione

dell’ente in termini di delibere adottate dai vertici politici (punto 2.2.),

né hanno portato all’adozione di azioni correttive (punto 2.3.). L’Ente

dichiara, inoltre che il grado di complessivo raggiungimento degli

obiettivi per il 2015 è medio (punto 2.4.) e che mediamente sono state

impiegate tre unità di personale presso l’ufficio controllo di gestione nel

2015 (punto 2.5.).

Il Comune di Termoli ha elaborato per il 2015 i seguenti indicatori:

n.53 di efficacia; n.35 di efficienza e n.10 di economicità (punto 2.6.)

e, a seguito di richiesta istruttoria, ha precisato che “gli indicatori di

efficienza, economicità ed efficacia adottati nel corso del 2015 per


20

verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi sono stati

individuati, nell’ambito dei Settori, per centri di responsabilità e,

all’interno di questi, per singoli centri di costo ed esercizio finanziario”4.

Nel questionario l’Ente riferisce inoltre di non essersi dotato di un

sistema di contabilità economica atto a consentire una misurazione dei

costi e dei ricavi, al fine di valutare l’efficienza dell’azione

amministrativa (punto 2.7.).

Al riguardo, ricordando l’importanza di tale sistema al fine della

realizzazione del controllo di gestione, come statuito dalla Sezione delle

Autonomie nella deliberazione n.6/2016/INPR, si sottolinea altresì che

anche il Regolamento di Contabilità del Comune di Termoli, all’art.52,

4 Il Comune ha poi continuato affermando: “Gli indicatori di efficienza utilizzati per

misurare la capacità dell’ente di utilizzare al meglio le proprie risorse disponibili, sono

stati verificati come segue: ad es. per il Centro di Costo denominato “CED” l’indicatore di

efficienza è costituito dal rapporto “spese correnti/ nr. personal computer”. Per il CdC

“Scuole materne comunali” “spese correnti/nr posti attivati nell’anno scolastico”, per il

CdC “Manifestazioni culturali, sportive, sociali” “spese correnti/nr utenti/spettatori, nr

serate, ecc.”. Per il CdC “Ufficio ragioneria” indicatore di efficacia è dato dal rapporto

spese correnti/nr. mandati emessi; spese correnti/nr. determine vistate; ecc.. Gli indicatori

di economicità sono stati verificati come segue: ed es. per il CdC “Scuole materne

comunali” l’indicatore è rappresentato da rapporto tra “entrate da rette/costi servizio

mensa; per il centro di costo “Mercato ittico” l’indicatore di economicità è dato dai “costi

del servizio/ricavo canoni”. Per il CdC ”trasporto urbano” l’indicatore di economicità è

stato verificato sulla base del rapporto “costi del servizio/contributi regionali e proventi

tickets utenza”. Per il CdC “CED l’indicatore di economicità è stato verificato con

riguardo al rapporto “costi di manutenzione software ed hardware/nr. interventi di

manutenzione non esternalizzati ed eseguiti “in house”. Gli indicatori predetti sono stati

calcolati sulla base di apposite tabelle nelle quali viene evidenziato il rapporto tra la spesa

corrente (previsione definitiva) ed ognuno degli indicatori riportati per singolo centro di

costo. Essi, pur non essendo esaustivi, hanno consentito agli stakeholders interni

(amministratori, management) di verificare nel corso dell’anno l’andamento della gestione

dell’ente. Gli indicatori di efficacia sono stati verificati sia con riferimento all’efficacia

interna, ovvero, con riguardo al rapporto tra il prodotto (output) e l’obiettivo assegnato,

sia sotto il profilo dell’efficacia esterna, ossia, sotto il profilo del rapporto tra il prodotto e

il risultato (outcome) ovvero della capacità di soddisfare i bisogni della collettività e/o

utenza. In quest’ultimo caso, in particolare, gli indicatori di efficacia sono stati verificati

attraverso il monitoraggio di osservazioni e/o reclami da parte degli stakeholders esterni

(cittadini, associazioni, soggetti portatori di interessi diffusi, altri enti, ecc.) sul

funzionamento di singoli servizi comunali prestati al fine di rilevare la “qualità percepita”

dall’utenza e sollecitare l’azione amministrativa al miglioramento dei servizi. Per quanto

non siano state attivate indagini sul livello di soddisfazione dell’utenza a livello generale

sui servizi erogati, non sono emerse criticità o disservizi di rilievo nel corso del 2015”.


21

intitolato “Contabilità economico – patrimoniale”, stabilisce che “Ai fini

della predisposizione del rendiconto della gestione l’ente adotta un

sistema di contabilità economico-patrimoniale integrato con la

contabilità finanziaria. Tale sistema è realizzato mediante la

contestuale rilevazione dei fatti di gestione (…)”.

Peraltro, occorre ricordare che, dal 1° gennaio 2015, come è noto, i

Comuni sono chiamati ad applicare i principi contabili previsti dal D.lgs.

n.118/2011, tra cui è prevista l’applicazione della contabilità

economico-patrimoniale. Tuttavia l’art.3 comma 12 del medesimo

decreto prevede la possibilità, con l’esclusione degli enti che nel 2014

hanno partecipato alla sperimentazione, di rinviare al 2016 l’adozione

dei principi applicati alla contabilità economico-patrimoniale; facoltà di

cui, per l’appunto, risulta essersi avvalso il Comune di Termoli con

deliberazione di C.C. n.54 del 29-07-2015, ad oggetto “Approvazione

del bilancio di previsione dell’esercizio 2015 e del bilancio pluriennale

per il periodo 2015-2017 ex DPR n.194/1996, del bilancio di previsione

finanziario 2015-2017 ex D.lgs. n.118/2011 e della relazione

previsionale e programmatica 2015-2017”.

Parimenti, da quanto emerso nel corso dell’istruttoria, l’Ente non

sembra aver adottato, per l’esercizio 2015, la contabilità analitica per

centri di costo.

Al riguardo, oltre a rinviare a quanto già segnalato al Comune di

Termoli da questa Sezione con deliberazione n.9/2016/VSG del

21/01/2016, adottata a seguito delle operazioni di verifica dei controlli

interni eseguiti dall’ente nell’esercizio 2014, si rende noto che


22

l’adozione del sistema di contabilità analitica è prevista anche nelle

“linee guida per l’organizzazione dei controlli interni” del Comune di

Termoli ove, nella parte dedicata alle fasi in cui si articola il controllo di

gestione, è stabilito che “la rilevazione dei dati relativi ai costi/spese e

ai proventi/entrate nonché dei risultati raggiunti deve essere effettuata

in riferimento alle attività e/o obiettivi dei singoli servizi e centri di

responsabilità”.

L’Ente nel questionario ha indicato che il tasso medio di copertura dei

costi dei servizi dell’Ente nel 2015 è stato del 64% (punto 2.8.) e che il

servizio per il quale nel 2015 è stato registrato il tasso medio di

copertura più alto è il mercato ittico e quello ove è stato registrato il

tasso medio di copertura più basso è la scuola materna (punto 2.7.).

Quanto ai criteri adottati per l’individuazione del tasso medio di

copertura dei servizi, l’Ente, in risposta a richiesta istruttoria, afferma

che: “La misura percentuale dei costi complessivi di gestione di tutti i

servizi pubblicati a domanda individuale finanziate da tariffe,

contribuzioni ed entrate specificamente destinate è stata calcolata

prendendo in considerazione nel computo dei costi: tutte le spese per il

personale comunque adibito compresi gli oneri riflessi; le spese per

acquisto di beni e servizi compresi la manutenzione ordinaria; riparto di

costi comuni…. Per l’anno 2015 la percentuale complessiva di copertura

dei costi di gestione è pari al 63,60%”.

Dall’analisi della documentazione trasmessa dal Comune si evince che

nella delibera di Giunta n.128 del 29 maggio 2015 sono stati individuati

i seguenti servizi a domanda individuale: servizio di mensa scolastica,


23

asili nido, scuola materna comunale, servizi di assistenza domiciliare (a

favore dei diversamente abili e degli anziani) e servizi educativi per

minori. Nella citata delibera, è riportata inoltre, per ciascun servizio

erogato la quota di compartecipazione individuata sulla base della

situazione reddituale (ISEE)5.

L’Ente, infine, indica le seguenti criticità incontrate nel 2015 nel

funzionamento del controllo di gestione: “Carenza di personale

specializzato rispetto alle attività assegnate al servizio di competenza

ed ai molteplici dati da rilevare, controllare e analizzare per il

successivo utilizzo nei documenti obbligatori di programmazione e

rendicontazione del comune. Tuttavia, all’inizio del 2015, l’ente ha

adottato un nuovo sistema informatico gestionale, nell’ottica della

completa digitalizzazione dell’attività amministrativa, che ha agevolato

e snellito il sistema dei controlli consentendo agli utenti abilitati al

sistema di verificare le tracciabilità dei diversi processi lavorativi, delle

fasi dei singoli procedimenti dei diversi settori e servizi” (punto 2.10.).

Controllo strategico.

Secondo quanto evidenziato dalle linee guida elaborate dalla Sezione

delle Autonomie, il controllo strategico consente il raffronto tra obiettivi

predefiniti e risultati conseguiti mediante la verifica dello stato di

attuazione dei programmi realizzato attraverso il riesame della

programmazione che implica una discussione sull’eventuale

5 Dal prospetto riepilogativo di calcolo della percentuale di copertura dei costi allegato al

bilancio di previsione 2015 (“Servizi a domanda individuale 2015”) emerge inoltre che,

accanto all’elenco dei servizi a domanda individuale riportati nella delibera di Giunta n.

128 del 29 maggio 2015, compare un nuovo servizio: “Mercato Ittico”, in relazione al

quale il Comune dichiara un tasso medio di copertura dei costi del servizio del 99,48%.


24

scostamento dell’attività amministrativa dagli obiettivi e che ha come

conseguenza la verifica della conformità dei risultati alle scelte dei

dirigenti ed all’adeguatezza delle risorse umane, finanziarie e materiali

impiegate.

Le linee guida evidenziano come in passato vi sia stata una scarsa

adesione degli enti a questo tipo di verifica essendo il controllo

strategico impostato in modo da misurare il risultato inteso come

impatto dell’azione politica sulla collettività e richiamano all’attenzione

l’importanza della valutazione delle scelte compiute nell’attuazione

degli indirizzi, ricordando che l’elemento che contraddistingue questo

controllo è la revisione della programmazione, con la concomitante

assunzione di una rinnovata strategia, meglio orientata alle

realizzazione dei risultati non ottenuti.

In relazione al Comune di Termoli, le modalità di realizzazione del

controllo strategico sono disciplinate dall’art.8 del Regolamento del

Sistema dei controlli interni che al terzo comma stabilisce: “Il

Segretario Generale, avvalendosi dell’Unità di staff per i controlli,

elabora rapporti periodici, da sottoporre alla Giunta e al Consiglio

comunale, per la successiva predisposizione delle deliberazioni

consiliari di ricognizione dei programmi e coordina gli altri soggetti

coinvolti di cui al precedente art.3 co. 1”6.

Il Comune nel questionario ha indicato che nel corso del 2015 è stato

elaborato un solo report periodico riferito al controllo strategico (punto

6 L’art. 3. co. 1 stabilisce: “sono coinvolti nel sistema dei controlli interni il Segretario

Generale, i dirigenti di settore, l’organismo indipendente di valutazione, il collegio dei

revisori dei conti”.


25

3.1.b.), il quale, tuttavia, non essendo stato ufficializzato da delibere di

Consiglio o di Giunta (punto 3.3.), non ha determinato l’adozione di

azioni correttive (punto 3.4.). Al riguardo, il Comune ha chiarito che il

report è stato reso noto al Sindaco, agli Assessori ed al Presidente del

Consiglio nel corso di riunioni congiunte e che solo in futuro si

provvederà a proporre l’ufficializzazione del report con apposito atto

deliberativo.

Nel questionario l’Ente dichiara che nel 2015 due unità di personale

sono mediamente impiegate presso l’ufficio controllo strategico (punto

3.5.).

Il Comune nel corso dell’esercizio 2015 non ha elaborato nessun

indicatore di “outcome” e di efficacia (punto 3.5.), sebbene si affermi

che essi sono stati, comunque, in concreto verificati, in occasione di

riunioni tra dirigenti ed amministratori, in relazione alle diverse

politiche attivate dall’Amministrazione ed ai risultati attesi7.

L’Ente afferma inoltre che la percentuale media di raggiungimento degli

obiettivi strategici per il 2015 (media semplice) è del 70% (punto

n.3.6.), la cui determinazione è avvenuta con riferimento, in via

generale, alla verifica sullo stato di attuazione dei programmi e dell’iter

di attuazione dei progetti avviati dai singoli settori.

Il Comune dichiara altresì di aver adottato nel corso dell’anno una

7 L’Ente precisa infatti: “Così ad es. nell’ambito delle politiche finalizzate alla riduzione

dei fenomeni di inquinamento ambientale, la verifica dell’obiettivo gestionale di

intensificazione dell’attività di controllo di scarichi abusivi e abbandoni illeciti di rifiuti è

stato verificato attraverso il risultato prodotto (output) a seguito dell’attività sanzionatoria

repressiva (nr. verbali elevati, ordinanza sindacali e provvedimenti dirigenziali, denunce

all’autorità giudiziaria, ecc.) nonché attraverso il rapporto tra il risultato prodotto sul

miglioramento della qualità urbana (outcome)”.


26

deliberazione di verifica circa lo stato di attuazione dei programmi

(punto n.3.7.), che, sebbene sia stata richiesta, non è stata trasmessa.

Peraltro, non può non sottolinearsi la contraddittorietà di tale

dichiarazione con quanto riferito al punto 3.2, in merito alla mancata

ufficializzazione del report in Consiglio o in Giunta.

Ad ogni modo si dichiara (punto 3.8) che l’organo d’indirizzo politico ha

verificato lo stato di attuazione dei programmi rispetto ai seguenti

parametri:

- risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti;

- grado di assorbimento delle risorse rispetto ai risultati ottenuti;

- tempo di realizzazione rispetto alle previsioni;

- rispetto degli standard di qualità prefissati;

- impatto socio-economico dei programmi.

In ultimo l’Ente riferisce di aver incontrato nel 2015 nel funzionamento

del controllo strategico la stessa criticità rilevata per il controllo di

gestione, consistente nella carenza di personale specializzato.

Controllo sugli equilibri finanziari.

La Sezione delle Autonomie nelle linee guida ha evidenziano che il

controllo in parola richiede al responsabile del servizio finanziario, sotto

la vigilanza dell’organo di revisione, la verifica del permanere degli

equilibri finanziari della gestione di competenza, dei residui e della

cassa. Tali verifiche si esplicitano nel collegamento all’art.1, commi 166

e ss. della legge 23 dicembre 2005, n.266, ove bilanci e rendiconti

vengono raffrontati agli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, ai

vincoli in materia di indebitamento, alla sostenibilità dell’indebitamento


27

stesso e all’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare gli

equilibri. La sua disciplina va obbligatoriamente contenuta nel

regolamento di contabilità e non può prescindere dall’esame

dell’andamento economico finanziario degli organismi gestionali esterni,

almeno nella misura in cui comportino ripercussioni sul bilancio

dell’ente. Questo tipo di controllo, introdotto dall’art.148-bis, rafforza il

tradizionale controllo di cui al citato comma 166 dell’art.1 della L.

n.266/2005 e coinvolge, ognuno per la sua parte, gli organi di governo,

il segretario e i responsabili dei servizi, rispetto ai quali il responsabile

del servizio finanziario si pone in posizione di generale coordinamento.

La logica di questo tipo di controllo è identificare i flussi informativi

relativi al monitoraggio di debiti e crediti, con riferimento alla loro

formazione, estinzione nonché ai tempi medi di pagamento, in modo da

conoscere, in via continuativa, il permanere degli equilibri finanziari. Il

tutto deve, ovviamente, avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti

il concorso degli enti locali agli obiettivi di finanza pubblica ed in

attuazione del principio del pareggio di bilancio.

Il Regolamento del Sistema dei controlli interni del Comune di Termoli

all’art.9 dispone che: “Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto

la direzione e il coordinamento del dirigente del servizio finanziario e

sotto la vigilanza del collegio dei revisori dei conti, prevedendo il

coinvolgimento attivo degli organi di governo, del Segretario Generale

e dei dirigenti secondo le rispettive responsabilità e come disciplinato

dal vigente regolamento di contabilità”. Il Regolamento di Contabilità

del Comune di Termoli, al capo IX, intitolato “Controllo degli equilibri


28

finanziari”, artt.73 – 77, disciplina le procedure per la realizzazione di

detto controllo.

L’Ente nel questionario dichiara che il responsabile del servizio

finanziario ha adottato atti di indirizzo e/o coordinamento per lo

svolgimento dei controlli sugli equilibri finanziari (punto 4.1) e, in

risposta alla richiesta istruttoria, precisa che gli stessi hanno

riguardato: le novità normative in materia di armonizzazione contabile

e sul corretto riaccertamento dei residui attivi e passivi; la

predisposizione di schemi standard di determine di impegno,

accertamento e liquidazione secondo i nuovi principi contabili; direttive

in materia di corretto accertamento delle entrate nonché riduzioni di

spesa; direttive per la verifica dei flussi di cassa. Inoltre sono stati

effettuati periodici incontri in sede di Comitato dei Dirigenti con la

presenza del Sindaco per la definizione dell’attività di programmazione

e successivamente per il controllo sull’andamento della gestione e sui

flussi di cassa.

In relazione al controllo sugli equilibri finanziari previsto dall’art.147-

quinquies del TUEL, questa Sezione con la deliberazione

n.165/2013/PRSP, emessa ai sensi dell’art.148-bis TUEL per il Comune

in esame, ha rilevato, tra l’altro, la discordanza tra le scritture contabili

e il fondo cassa del Tesoriere determinato dal mancato riconoscimento

di debiti fuori bilancio che ha dato luogo a pignoramenti presso il

Tesoriere dell’Ente. A tale riguardo, tra la documentazione trasmessa

dall’Ente, si segnala la nota prot. n.38653/2015 del 9 ottobre 2015

avente ad oggetto “Regolarizzazione pagamenti per azioni esecutive


29

non regolarizzate nell’anno 2014 – Sollecito”, mediante la quale,

facendo seguito a precedenti comunicazioni di pari tenore, il

Responsabile del Servizio Finanziario sollecita l’adozione di idonei

provvedimenti per la regolarizzazione contabile di pagamenti effettuati

nel corso del 2014 dal Tesoriere a seguito di azioni esecutive

(pignoramento di crediti del creditore c/o l’Istituto Tesoriere dell’Ente).

L’ammontare complessivo di tali pagamenti nel 2014 è pari ad €

125.972,22.

Analizzando le restanti note di indirizzo del Responsabile del Settore

Finanziario trasmesse dall’Ente, si segnala, inoltre, la presenza di una

importante attività di coordinamento e di comunicazione in

ottemperanza a quanto previsto dal comma 1 dell’art.147-quinquies del

TUEL e dal comma 1 dell’art.74 del Regolamento di Contabilità

dell’Ente8.

Nel questionario l’Ente ha altresì comunicato che sono attivamente

8 Si segnalano, a tale riguardo, le seguenti note:

-prot. n. 18440/2015 del 21 maggio 2015 avente ad oggetto la “predisposizione bilancio di

previsione 2015/2017;

- prot. n. 49607 del 18 dicembre 2014 avente ad oggetto il “riaccertamento

ordinario dei residui attivi e passivi in essere al 31 dicembre 2014;

- prot. n. 45605/2015 del 23 novembre 2015 avente ad oggetto la

“Regolarizzazione provvisori d’incasso”;

- prot. n. 2746 del 20 gennaio 2015 avente ad oggetto “Prime indicazioni operative

in vista dell’entrata in vigore dell’armonizzazione dei sistemi contabili. Riaccertamento

residui attivi e passivi”;

- prot. n. 39757/2015 del 16 ottobre 2015 avente ad oggetto: “Attività

propedeutiche alla salvaguardia degli equilibri di bilancio – Patto di stabilità 2015”;

- prot. n. 41824/2015 del 29 ottobre 2015 avente ad oggetto “Attività

propedeutiche alla salvaguardia degli equilibri di bilancio – Accertamento entrate”;

- prot. n. 41680/2015 del 29 ottobre 2015 avente ad oggetto “Principio contabile

applicato alla contabilità armonizzata per contributi regionali e rendicontazioni –

Richiesta informazioni”;

- prot. n. 7093/2015 del 26 febbraio 2015 avente ad oggetto “Riaccertamento

residui – questionario SOSE. Sollecito urgente”;

- prot. n. 7950/2015 del 06 marzo 2015 avente ad oggetto “Bilancio di previsione

2015- Previsioni di Cassa”.


30

coinvolti nel controllo degli equilibri finanziari di bilancio gli organi di

governo, il segretario e i responsabili dei servizi (punto 4.2.).

L’Ente ha redatto nel corso del 2015 due reports sul controllo degli

equilibri (punto 4.3.), mentre una sola volta è stato formalmente

coinvolto il Consiglio nel controllo della salvaguardia degli equilibri di

bilancio (punto 4.4.).

Il Comune di Termoli, con deliberazione del Consiglio Comunale n.54

del 29 luglio 2015, ha approvato il bilancio di previsione dell’esercizio

2015, la relazione previsionale e programmatica ed il bilancio

pluriennale 2015/2017, secondo lo schema di cui di cui al DPR

n.194/1996 avente funzione autorizzatoria e la salvaguardia degli

equilibri di bilancio. Con la medesima deliberazione ha approvato il

bilancio di previsione 2015/2017, secondo lo schema di cui al D.lgs.

n.118/2011 avente funzione conoscitiva. L’Ente, con deliberazione n.65

del 25 novembre 2015, ha inoltre provveduto alla verifica del

permanere degli equilibri generali di bilancio ai sensi dell’art.193 del

D.lgs. n.267/2000, alla variazione di assestamento generale di bilancio

di previsione 2015 ed alle variazioni al bilancio pluriennale 2015/2017.

Non si sono rese necessarie misure per ripristinare l’equilibrio

finanziario di bilancio nel corso del 2015, in relazione alla gestione di

competenza, alla gestione dei residui ed alla gestione di cassa (punto

4.5.).

L’ente non ha previsto tra le misure per salvaguardare gli equilibri

finanziari l’impiego della quota libera dell’avanzo di amministrazione ai

sensi dell’art.187, comma 2, lettera b) del TUEL (punto 4.6.).


31

L’Ente ha verificato nel corso dell’esercizio 2015 se il programma dei

pagamenti sia compatibile con le disponibilità di cassa (punto 4.7.) ed

ha dichiarato di aver applicato l’art.183, comma 8, del TUEL, in ordine

ai provvedimenti che comportano impegni di spesa adottati dai

responsabili della spesa9 (punto 4.8.).

Il Comune di Termoli ha dichiarato che nel corso del 2015 il controllo

sull’eventuale utilizzo dei fondi vincolati confluiti nella cassa per

esigenze correnti, ai sensi dell’art.195 del TUEL, è stato effettuato dal

tesoriere e dal sistema contabile dell’ente (punto 4.9.).

In risposta alla richiesta di indicare con quali modalità tale controllo è

stato eseguito, il Comune ha affermato che: “L’Ente per le singole

operazioni di pagamento e incassi correlati a fondi vincolati imputa la

destinazione degli stessi indicando:

• tipologia vincolo, distinto tra fruttifero e infruttifero;

• codice vincolo corrispondente all’archivio dei sottovincoli

afferenti agli interventi oggetto di destinazione vincolata.

Il Servizio Ragioneria attraverso il sistema informatico di acquisizione

dei flussi effettua verifiche giornaliere sull’andamento della cassa e

sull’utilizzo dei vincoli. In aggiunta a quanto detto, a far data 1°

gennaio 2016, l’Ente gestisce l’utilizzo e il reintegro dei fondi vincolati

9 In particolare, ai sensi della citata disposizione, “Al fine di evitare ritardi nei pagamenti

e la formazione dei debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti

che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il

programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa

e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell'obbligo di accertamento di

cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo

stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all'obbligo

contrattuale, l'amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile,

amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi”.


32

in ossequio al principio contabile della competenza finanziaria

potenziata (punto 9.4)”.

Dal questionario si evince, infine, che nel corso dell’esercizio 2015 non

sono state effettuate dall’ente segnalazioni ai sensi dell’art.153, comma

6 del TUEL (punto 4.10.) e che l’ente non ha riscontrato criticità

nell’attuazione di tale forma di controllo (punto 4.11.).

Controllo sugli organismi partecipati.

Le linee guida elaborate dalla Sezione per le Autonomie evidenziano

che il controllo sugli organismi partecipati ha lo scopo di consentire

all’ente di esprimersi sul grado di raggiungimento degli obiettivi, in

termini di efficacia, efficienza ed economicità, affidati agli stessi.

L’ente è tenuto ad effettuare monitoraggi periodici sull’andamento dei

propri organismi partecipati, strumentali alla verifica di eventuali

scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, per procedere

tempestivamente a porre in essere le opportune azioni correttive,

anche per evitare squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio

dell’ente stesso.

Mediante il bilancio consolidato è possibile pervenire alla dimostrazione

dei risultati complessivamente conseguiti in termini di “gruppo ente

locale”.

Per il Comune di Termoli, il controllo sugli organismi partecipati è

disciplinato dall’art.10, intitolato “Controlli sulle società partecipate non

quotate” del Regolamento del sistema dei controlli interni del Comune

di Termoli (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.10

del 22/03/2013), che stabilisce che “per l’effettuazione del controllo


33

sulle società partecipate non quotate, il Comune definisce

preventivamente, nella Relazione Previsionale e Programmatica, gli

obiettivi gestionali a cui devono tendere le società e standard qualitativi

e quantitativi dei servizi erogati”. Inoltre ai sensi dell’ultimo comma

dell’art.10 viene conferita la delega alla Giunta Municipale ad emanare

la disciplina di dettaglio per l’attuazione del controllo in parola.

Il Comune nel questionario dichiara che nei regolamenti dell’Ente o

negli statuti degli organismi partecipati è previsto un solo report

periodico (punto 5.1.a.), sebbene nel 2015 non sia stato prodotto alcun

report riferito al controllo sugli organismi partecipati (punto 5.1.b).

Conseguentemente nessun report nel corso del 2015 è stato

ufficializzato da delibere di Consiglio o di Giunta (punto 5.2.) e non

sono state adottate azioni correttive (punto 5.3.). Così come l’ente non

si è dotato di una struttura dedicata specificamente al controllo sugli

organismi partecipati (punto 5.4.), né ha elaborato alcun indicatore per

il 2015 sugli organismi partecipati (punto 5.5.). L’ente, inoltre, non ha

compilato il grafico che prevede l’indicazione del tasso medio di

realizzazione degli obiettivi affidati per il 2015 a ciascun organismo

partecipato (punto 5.6.).

Si dichiara poi che non è stato redatto il bilancio consolidato per il 2015

(punto 5.7.). Al riguardo, benché il D.lgs n.118/2011 preveda che a

decorrere dal 2015 Regioni ed Enti Locali debbano approvare il bilancio

consolidato con propri enti ed Organismi strumentali, Aziende, Società

controllate ed altri organismi controllati, il Comune di Termoli,

sfruttando la possibilità accordata dal medesimo decreto agli enti locali


34

che nel 2014 non hanno partecipato alla precedente sperimentazione,

con la deliberazione del Consiglio Comunale n.54 del 29 luglio 2015 ha

espressamente deciso di rinviare all’esercizio 2016 tale adempimento.

L’Ente ha infine indicato le seguenti criticità riscontrate nel 2015 nel

funzionamento del controllo sugli organismi partecipati: “Carenza di

personale specializzato e di una disciplina di dettaglio. Si evidenza che

le partecipazioni dell’ente sono state drasticamente ridotte in quanto

diversi organismi nel corso degli ultimi anni sono stati posti in

liquidazione e/o sciolti. L’unico organismo partecipato in attività è il

Consorzio Industriale della Valle del Biferno, Ente Pubblico Economico

le cui funzioni sono disciplinate dalla L.R. n.8 del 8/04/2004, il cui

Consiglio di Amministrazione è ad oggi presieduto dal Sindaco del

Comune di Termoli” (punto 5.8.). A tal ultimo riguardo, l’Ente dichiara

altresì che “da un controllo della documentazione in atti non sono

emerse criticità in merito né risultano pervenute richieste di ripiano per

perdite o disavanzi per gestioni pregresse a carico del bilancio

comunale”.

Dall’esame del questionario parrebbe che il Comune nel corso del 2015

non abbia svolto le attività di controllo sugli organismi partecipati

previste dalle normative vigenti, circostanza che non appare giustificata

dalla presenza di un solo organismo partecipato in attività con il

Comune (punto 5.8), dovendo essere costantemente monitorate anche

le vicende amministrative/contabili degli organismi posti in

liquidazione.

Controllo di qualità dei servizi.


35

Dal 2015 il controllo di qualità dei servizi è diventato obbligatorio per i

comuni il cui numero di abitanti è superiore a 15.000.

In merito a tale controllo le linee guida elaborate dalla Sezione per le

Autonomie evidenziano che esso deve tener conto della tipicità dei

bisogni, cui si deve dare risposta e delle esigenze di trasparenza ed

integrità dell’azione amministrativa. La misurazione della qualità, e

quindi della soddisfazione degli utenti interni ed esterni, obbliga gli enti

a perseguire obiettivi adeguati, individuando preventivamente i relativi

standard. L’essenziale raffronto tra la qualità programmata e quella

erogata obbliga l’ente a soffermarsi sugli aspetti organizzativi interni, in

modo che il processo di qualità arrivi a un risultato congruo.

Le linee guida evidenziano, inoltre, che i contratti e le carte di servizio

devono poter verificare la qualità del servizio reso rispetto a quello

fattibile, la misura in cui gli stakeholders abbiano eventualmente

influenzato la rilevazione delle prestazioni e l’adeguatezza del sistema

organizzativo interno a governare il nuovo processo.

Dall’analisi del questionario pervenuto emerge che il Comune di Termoli

nei propri regolamenti non prevede report per monitorare il controllo di

qualità dei servizi (punto 6.1.a.). Ciò nonostante, nel corso del 2015

l’ente ha prodotto un report (punto 6.1.b), che tuttavia non è stato

ufficializzato da delibere di Consiglio o di Giunta (punto 6.2.), né ha

determinato l’adozione di azioni correttive (punto 6.3.).

Il Comune di Termoli riferisce inoltre che per l’anno oggetto di esame

nessuna unità di personale è stata impiegata presso l’ufficio del

controllo di qualità dei servizi (punto 6.4.).


36

Gli indicatori elaborati dal Comune per il 2015 sono i seguenti (punto

6.5.):

- accessibilità delle informazioni

- tempestività tra richiesta ed erogazione

- trasparenza su criteri e tempi di erogazione

- trasparenza sui costi

- trasparenza sulle responsabilità del servizio

- correttezza con l’utenza

- affidabilità del servizio

- compiutezza del servizio

- fissazione degli standard di qualità (carta dei servizi)10.

Il Comune di Termoli riferisce di aver provveduto alla misurazione della

soddisfazione degli utenti interni ed esterni con periodicità annuale

(punto 6.6.), effettuandola solo su tre servizi (punto 6.6.1): il servizio

igiene urbana, il servizio assistenza alla persona, turismo e cultura,

servizi di sportello (SUAP, demografici, tributi).

Interrogato al riguardo, il Comune comunica che le misure adottate a

seguito di tale misurazione per sollecitare il miglioramento delle

prestazioni e dei servizi “si sono concretizzate con l’adozione di delibere

o atti dirigenziali diretti agli uffici e servizi coinvolti ed ai concessionari

10 A seguito di richiesta istruttoria, il Comune di Termoli ha altresì precisato che “le

informazioni ottenute (ndr applicando tali indicatori) sono state utilizzate per orientare

l’azione amministrativa al miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni

erogate all’utenza dall’ente e dai concessionari e/o appaltatori di pubblici servizi. In

particolare, oltre alla Carta dei servizi, numeri verdi, per il servizio di igiene urbana è stata

attivata una specifica “app” denominata “differenziata Termoli” utilizzabile per tutte le

segnalazioni afferenti al servizio. Ciò nell’ottica della trasparenza correttezza con l’utenza

e del riscontro della tempestività delle prestazioni richieste. Detto sistema ha consentito

all’Amministrazione di ottenere un “feed back” delle richieste inoltrate ed evase”.


37

e appaltatori di pubblici servizi”.

In risposta a specifica richiesta istruttoria, il Comune riferisce inoltre

che “le strutture interne principalmente coinvolte nella definizione delle

politiche di qualità sono il Comitato dei dirigenti, il Segretario e la

Giunta. Gli stakeholders ascoltati nella definizione di dette politiche

sono le associazioni di categoria (commercianti, armatori, ecc.) i

comitati di quartiere, gli enti no profit (onlus, organizzazioni di

volontariato, ecc.), gli enti terzi (Capitaneria di Porto, Regione,

Provincia, ASREM, ecc.)”.

Infine, il Comune di Termoli dichiara che, nell’esercizio del controllo di

qualità, ha riscontrato le seguenti criticità: “Oltre agli indicatori di cui

sopra la capacità di soddisfare i bisogni della collettività è stata

periodicamente monitorata attraverso l'esame di osservazioni e/o

reclami da parte di cittadini e soggetti portatori di interessi diffusi sul

funzionamento di singoli servizi comunali al fine di rilevare la "qualità

percepita" dall'utenza e sollecitare l'azione dei settori preposti al

miglioramento delle prestazioni e dei servizi. Non sono emerse criticità

o disservizi di rilievo” (punto n.6.7.).

P.Q.M.

nelle sopra esposte considerazioni è la deliberazione di questa Sezione

sulla verifica della legittimità e regolarità della gestione, nonché

sull’adeguatezza e l’efficacia dei controlli interni ai fini del rispetto delle

regole contabili e dell’equilibrio di bilancio del Comune di Termoli –

anno 2015, ai sensi dell’art.3, comma 1, lettera e) del d.l. n.174/2012,

così come modificato dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014,


38

n.91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116 -

Programma 2016.

Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del

Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Termoli nonché al

Presidente del Consiglio comunale, affinché ne dia comunicazione ai

componenti del predetto organo consiliare.

Dispone altresì che la presente deliberazione sia trasmessa, sempre a

cura del Servizio di supporto, alla Procura regionale presso la Sezione

giurisdizionale per la Regione Molise ai fini della eventuale applicazione

di quanto previsto dall’art.148, comma 4, del decreto legislativo 18

agosto 2000, n.267 (TUEL).

Così deliberato in Campobasso, nella Camera di Consiglio del 28

febbraio 2017.

Il Magistrato, relatore Il Presidente f.f.

F.to (Ref. Alessandro Verrico) F.to (Cons. Giuseppe Imparato)

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 28 febbraio 2017

IL DIRETTORE AMMINISTRATIVO

F.to (dott. Davide Sabato)

REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI · DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise 4...

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