Relazione sulle attività svolte nel 2012 e 2013

dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici

INDICE

SINTESI 3

1. Legge delega in materia di valutazione degli investimenti in opere pubbliche 8

2. La competitività a livello locale: Doing Business Subnational in Italia 2013 17

3. Le politiche urbane: piano città e politiche urbane 25

4. Il Fondo Sviluppo e Coesione 45

5. L’attuazione della Riforma dell’Università 51

6. Politiche energetiche e ambientali 55

7. Politiche agricole 66

8. L’Analisi di Impatto della Regolamentazione 69

9. Le grandi opere ferroviarie in Italia 80

3

SINTESI

La presente Relazione dà conto delle attività svolte durante l’anno 2012 e 2013 dal Nucleo di

valutazione e verifica degli investimenti pubblici operante presso il Dipartimento per la

programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio

dei Ministri1.

Nel periodo in esame, è stato portato avanti un processo di risanamento della finanza pubblica e di

riforme e semplificazione con i decreti “Salva Italia”, “Cresci Italia” e “Semplifica Italia”. Tali misure

hanno avuto come effetto aggregato la discesa dell’indebitamento netto al 3% del PIL nel 2012 e sono

state accompagnate da politiche di razionalizzazione e contenimento della spesa. La contrazione della

spesa pubblica negli ultimi due anni ha avuto un impatto maggiore sulla già modesta componente in

conto capitale, scesa da 51,78 miliardi di euro (3,3% del PIL) nel 2010, a 48,12 miliardi (3%) nel 2011

e a 47,827 miliardi (3,1%) nel 2012.2 Gli investimenti fissi lordi in particolare sono calati nei tre anni da

32,4 miliardi a 31,1 e 29,2 miliardi, scendendo tra il 2010 e il 2012 dal 2,1% all’1,9% del PIL, mentre i

contributi in conto capitale3, sono stati ridimensionati in misura minore.

Tale contrazione ha riguardato in misura maggiore le amministrazioni locali, per le quali la spesa in

conto capitale è scesa dal 2,2% del PIL nel 2010 all’1,8% nel 2012, mentre la spesa in conto capitale

delle Amministrazioni centrali è rimasta nello stesso periodo all’1,9% del PIL, con un calo temporaneo

all’1,7% nel 2011.

In questo contesto, che richiede un migliore uso delle scarse risorse disponibili, è proseguito il

processo di completamento delle disposizioni previste dai decreti legislativi 228/20114 e 229/2011

5 :

sono stati emanati i DPCM del 3 agosto 2012 e del 21 dicembre 2012, rispettivamente dedicati

all’azione di capacity building per le attività di programmazione e valutazione (Linee guida e schema-

tipo di Documento Pluriennale di Programmazione) e alla definizione delle condizioni di indipendenza,

professionalità ed etica dei componenti dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici

delle Amministrazioni statali; inoltre, con decreto del Ragioniere Generale dello Stato del 26 febbraio

1 Il Nucleo è stato istituito con DPCM del 25 novembre 2008, in attuazione di quanto disposto dalla legge

144/1999. Inizialmente composto da dieci esperti e un coordinatore, con DPCM del 15 luglio 2009 la composizione del Nucleo è stata ampliata a quindici componenti, al fine di fornire supporto tecnico al Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) dei provvedimenti normativi. Gran parte dei componenti del Nucleo di valutazione hanno completato il loro mandato nel corso del 2013 senza essere sostituiti e pertanto alcune parti della relazione sono aggiornate alla data della loro cessazione e non al 31 dicembre. 2 Ministero dell’economia e delle finanze, Documento di Economia e Finanze 2013, p. 11.

3 I contributi agli investimenti sono i trasferimenti in conto capitale che le amministrazioni pubbliche erogano alle

famiglie e alle imprese per finanziare i costi delle loro acquisizioni di capitale fisso. Rientrano ad esempio in questa voce i trasferimenti alle FS. 4 Attuazione dell'articolo 30, comma 9, lettere a), b), c) e d) della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di

valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche. 5 Attuazione dell'articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di

procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti.

4

2013, è stata data attuazione a quanto previsto dall’art. 5 del .Lgs. 229/2011, relativo al contenuto

minimo delle informazioni che le Amministrazioni e i soggetti aggiudicatori sono tenuti a rilevare e a

trasmettere alla banca dati delle opere pubbliche istituita presso il MEF-RGS ai sensi dell’art. 13 della

legge 196/2009.

A partire dal secondo semestre 2013, le Amministrazioni centrali dovranno iniziare a presentare i primi

Documenti Pluriennale di Programmazione, contenenti le evidenze dei processi valutativi svolti e in

essere. Le opere non incluse nel Documento o nella Relazione annuale (e quindi non oggetto di

valutazione) non potranno essere ammesse al finanziamento, con l’eccezione delle iniziative di

finanza di progetto e delle opere finanziate con il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) e con i

Fondi Strutturali Europei (FSE). Per quanto riguarda le infrastrutture strategiche, il Documento è

identificato nel Programma previsto dalla Legge Obiettivo (art. 1, comma 1 della legge 443/2001). Il

DIPE, con il supporto tecnico del proprio Nucleo, dovrà verificare la corretta predisposizione dei

Documenti e delle Relazioni annuali, nonché il rispetto delle indicazioni contenute nelle Linee guida.

E’ stato completato e presentato il rapporto “Doing Business Subnational in Italy 2013” commissionato

alla Banca Mondiale dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - DIPE al fine di disaggregare a livello

sub-regionale gli indicatori di competitività utilizzati dalla Banca Mondiale stessa per valutare il ruolo

della Pubblica Amministrazione sull’attrattività territoriale. Gli esiti del Rapporto sono stati utilizzati

anche per formulare proposte di policy.

L’indagine del Rapporto Doing Business Sub National ha confermato le difficoltà esistenti dal punto di

vista della competitività, soprattutto in termini di tempi di espletamento delle pratiche amministrative e

di conclusione delle controversie giudiziarie (la risoluzione di dispute commerciali in Italia ad esempio

richiede tra 2 e 3,5 volte il tempo medio nell’UE). E’ emersa una grande variabilità, a livello di

ripartizione geografica, nelle performance fra le 13 città nelle quali si è svolta l’indagine. La diffusione

delle migliori pratiche amministrative esistenti in alcune città italiane al resto del Paese sarebbe

sufficiente da sola a migliorare il ranking dell’Italia dal 73° posto al 56°, ma non sarebbe sufficiente a

raggiungere la media europea (40° posto mondiale).

In materia di politiche urbane, il Nucleo ha svolto attività di supporto all’avvio del Piano Nazionale per

le Città, lanciato nel giugno del 2012 con il così detto Decreto Sviluppo (decreto legge 22 giugno

2012, n.83 “Misure urgenti per la crescita del Paese”), con una dotazione iniziale di 224 milioni di euro

per investimenti in opere edilizie e infrastrutturali. In particolare, il Nucleo ha formulato proposte al

delegato del Ministro per la coesione territoriale in seno alla Cabina di Regia, finalizzate a definire le

modalità attuative per una migliore realizzazione del Piano.

Il Piano Città rappresenta un concreto segnale per l’accelerazione dei processi di sviluppo urbano

nelle città italiane; rappresenta inoltre il tentativo di avviare un processo di progressiva integrazione

degli investimenti pubblici e privati in ambito urbano. La gestione del Piano è stata affidata ad una

Cabina di Regia, coordinata dal Ministero delle infrastrutture. Nell’ambito della terza riprogrammazione

del Piano Azione Coesione dell’11 dicembre 2012, sono stati individuati a favore del Piano Città 94

5

milioni di euro, provenienti dal PON Reti e Mobilità ed inizialmente destinati al finanziamento delle

Zone Franche Urbane. Con questa ulteriore attribuzione di risorse, la disponibilità del Fondo per

l’attuazione del Piano Nazionale per le Città è salita a 318 milioni di euro. Nella fase attuativa, sono

pervenute alla Cabina di Regia 457 proposte, per un costo complessivo di 18,5 miliardi di investimenti

pubblici e privati. In esito all’istruttoria, sono stati selezionati i progetti presentati da 28 Comuni, per un

investimento complessivo pari a 4,4 miliardi di investimenti finalizzati alla riqualificazione e rilancio di

aree dismesse, di quartieri di edilizia residenziale pubblica e di aree urbane degradate. Il

finanziamento statale di 318 milioni si aggiunge ad altri finanziamenti pubblici e privati (ad esempio 1,5

miliardi del Fondo Investimenti per l’Abitare di CDP Investimenti Sgr, oltre a fondi per l’edilizia

scolastica, per l’edilizia per le forze armate), svolgendo una funzione di catalizzatore e di messa a

sistema di fondi e programmi precedentemente dispersi.

Per quanto riguarda la programmazione delle risorse del Fondo di Sviluppo e Coesione, nel periodo in

esame (settembre 2012 - marzo 2013), sono state assunte dal CIPE 11 deliberazioni; le attività

consequenziali alle sedute del Comitato hanno guadagnato ulteriore efficienza, riducendo del 40% i

tempi di perfezionamento rispetto alla situazione precedente agli interventi di riorganizzazione

introdotti dal DL 201/2011.

Fra le decisioni adottate, si segnalano tre argomenti per il loro rilievo programmatico e finanziario: la

riprogrammazione dei Piani Attuativi Regionali (PAR) 2007-2013 di Marche, Liguria e Toscana; la

definitiva ripartizione delle risorse assegnate in favore del sisma Abruzzo per il triennio 2013-2015 e

l’imputazione delle riduzioni di spesa a carico del FSC in seguito al DL 95/2012 (“revisione della spesa

pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”).

Come nella precedente relazione, il Nucleo evidenzia alcune persistenti criticità nei processi di

programmazione e attuazione degli interventi finanziati a valere sul FSC, relative all’inadeguatezza

delle valutazioni e alla qualità e completezza delle informazioni fornite dalle amministrazioni

proponenti. Fra il 2013 e il 2014, con l’entrata a regime delle disposizioni previste dal D.Lgs.

228/2011, tali criticità potranno essere affrontate.

Per l’anno 2012, le Regioni italiane sono riuscite a spendere tutte le risorse comunitarie assegnate per

i rispettivi Piani di Sviluppo Rurale (PSR) regionali. L’avanzamento percentuale cumulato della spesa

attribuita all’Italia per il 2007-2013, a valere sul Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale

(FEASR), è stato pari a circa il 52 % a fine 2012, in crescita regolare rispetto al 37% di fine 2011. Ad

esclusione di Lazio e Sicilia, che devono ancora superare il 50% delle risorse loro assegnate, tutte le

altre Regioni sono riuscite a raggiungere un avanzamento di spesa per il periodo 2007-2013 tra il 50%

e il 60%, con punte di oltre il 60% per la Lombardia, la Valle d’Aosta e la Provincia autonoma di

Trento. La Provincia autonoma di Bolzano ha ottenuto finora il miglior risultato in termini di

avanzamento di spesa, con il 79,6% del totale.

In materia di politiche energetiche e ambientali, il Nucleo ha fornito assistenza tecnica e valutazioni in

merito alla stesura della Strategia Energetica Nazionale.

6

Sono stati approfonditi gli scenari decennali relativi alle seguenti tematiche: lo sviluppo dei mercati del

gas naturale e dell’energia elettrica; il Piano di azione preventivo; il Piano di emergenza e

monitoraggio della sicurezza degli approvvigionamenti di gas naturale; il Piano di sviluppo della rete

elettrica nazionale di trasmissione; il Piano di azione nazionale per le energie rinnovabili e infine il

Piano di azione nazionale per l’efficienza energetica.

Le finalità della strategia energetica nazionale al 2020 sono così definite: conseguire un risparmio

nazionale pari a 14 miliardi di euro all’anno (sugli attuali 62 di bolletta energetica), con una riduzione

della dipendenza dall’estero dall’84% al 67%; attivare 180 miliardi di investimenti entro il 2020; portare

al 20% l’incidenza dell’energia rinnovabile sui consumi totali e al 36-38% la quota sui consumi elettrici

(in entrambi i casi circa il doppio rispetto al 2010); ridurre del 24% i consumi primari rispetto allo

scenario inerziale al 2020.

La produzione di energia elettrica è ormai per il 27% di tipo rinnovabile, ma dovrà continuare

l’adeguamento degli incentivi alla riduzione dei costi di produzione delle rinnovabili, anche per ridurne

l’impatto finanziario.

L’attività del Nucleo ha riguardato anche i cambiamenti climatici, contribuendo all’istruttoria relativa

all’aggiornamento del Piano nazionale per la riduzione dei gas serra, sottoposto al CIPE nella seduta

del dell’8 marzo del 2013. Obiettivo del Piano è l’aggiornamento del quadro emissivo nazionale per il

periodo di validità del Protocollo di Kyoto (2013-2020) e la definizione di un percorso emissivo per il

periodo successivo alla sua scadenza, individuando a tal fine diverse misure volte alla riduzione dei

gas serra per rispettare gli impegni comunitari al 2020. Il Comitato ha deliberato in merito alla distanza

dell’Italia dall’obiettivo di Kyoto, stabilendo che entro il 30 novembre 2013 il Ministro dell’ambiente

presenterà al CIPE un piano con le possibili opzioni per rispettare tale obiettivo, con particolare

riferimento all’individuazione del portfolio di crediti di carbonio da acquistare sul mercato.

Dalle stime svolte dal Nucleo, in relazione al gap indicato nella delibera (tabella 6,3) pari a 119 Mton

CO2, l’acquisto dei crediti di carbonio potrebbe incidere sulla finanza pubblica per oltre 400 milioni di

euro (ai prezzi di mercato di aprile 2013). Il prezzo del carbonio sta calando e ha toccato il minimo

storico lo scorso aprile a 3 € per tonnellata di CO2. E’ possibile una crescita di tale prezzo a fine anno,

a seguito della ripresa attesa del PIL nell’UE e dell’aumento della domanda di crediti di carbonio sul

mercato internazionale con l’avvicinarsi della scadenza dei termini per l’acquisto ai sensi dell’accordo

di Kyoto.

La valutazione della ricerca scientifica e del sistema universitario (VQR 2004-2010), coordinata

dall’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) e realizzata

tramite quattordici gruppi di esperti della valutazione, è in corso di completamento. Sono stati

esaminati oltre 200.000 lavori, pari al 94,7% dei progetti di ricerca per i quali il bando richiedeva la

valutazione. Il VQR permetterà di stilare un ranking di Atenei, Enti di ricerca, consorzi e di altre

istituzioni di formazione e di ricerca; tale ranking sarà la base di partenza per l’assegnazione di circa

2/3 della parte premiale del fondo di finanziamento ordinario (circa 380 milioni di euro per il 2013).

7

La procedura di Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN) dei professori universitari, di prima e seconda

fascia, avviene sulla base indici di produttività scientifica predisposti con il supporto dell’ANVUR.

Continua anche l’attuazione del sistema a tre livelli di Autovalutazione, Valutazione e Accreditamento

delle università (AVA).

Il tema dell'Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) ha ricevuto una rinnovata attenzione sia in

ambito internazionale che nazionale; nel 2012 diverse iniziative istituzionali hanno impresso

un’accelerazione al processo di riforma e riqualificazione della disciplina in materia di AIR, VIR e

consultazioni, orientando di conseguenza il lavoro del Nucleo.

In ambito internazionale, il Gruppo AIR del Nucleo ha svolto un’intensa attività di partecipazione ai

gruppi di lavoro sia in sede OCSE (“Regulatory Policy Committee”, indagine sull’impatto

concorrenziale, rassegna sull’Italia 2012), che in sede comunitaria (“High level group on National

regulatory expert” a supporto dei lavori della Commissione; “Gruppo Mertens” e “Gruppo Competitività

e crescita” a supporto dei lavori del Consiglio. Per la Commissione, il Gruppo AIR ha inoltre

collaborato all’agenda “smart regulation”).

In ambito nazionale, il Gruppo AIR ha partecipato all’istruttoria sia del nuovo Regolamento destinato a

sostituire i DPCM 170/2008 e 212/2009, sia della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri per

disciplinare le modalità con cui le amministrazioni statali assicurano il rispetto dei livelli minimi di

regolazione previsti dalle direttive europee. Inoltre, il Gruppo AIR ha svolto un’intensa attività di

indirizzo metodologico, valutazione e divulgazione al fine di orientare e riqualificare i contenuti delle

Relazioni AIR presentate dalle amministrazioni. Una particolare attenzione è stata infine dedicata al

problema degli oneri amministrativi delle piccole e medie imprese, in coerenza con lo Small Business

Act.

Nel capitolo finale é ricostruito l’iter approvativo, gli aspetti tecnici e l’evoluzione finanziaria di sei

grandi opere ferroviarie dell’Alta Velocità – Alta Capacità (AV/AC), previste in parallelo alla

realizzazione e al completamento del Sistema AV/AC Torino-Milano-Napoli e incluse nella rete

Transeuropea dei trasporti (TEN-T). Si tratta della “Galleria di base del Brennero”, la “linea AV/AC

Milano Verona: tratta Treviglio-Brescia”, la “Tratta AV/AC Terzo Valico dei Giovi”, il “Collegamento

internazionale Lyon-Torino”, la “Direttrice ferroviaria Napoli-Bari”. E’ identificato il fabbisogno residuo

per le sei opere, quantificabile nel 2013 in 19,8 miliardi di euro, e dati gli stringenti impegni con

l’Unione Europea, si suggerisce di indicare un gruppo ristretto o una “graduatoria” di priorità

infrastrutturali, quantomeno in relazione agli impegni finanziari.

8

1. LEGGE DELEGA IN MATERIA DI VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE

PUBBLICHE

1.1 Le norme di riqualificazione della spesa pubblica

L’esigenza di riqualificazione della spesa pubblica ha caratterizzato la spending review avviata nel

2011 e proseguita nel 2012. La contrazione delle risorse disponibili ha sollevato l’esigenza di

rafforzare l’intero ciclo di programmazione (dalla costruzione del bilancio al monitoraggio e valutazione

della spesa), in coerenza con i principi del performance based budgeting posti a base della riforma

della contabilità e finanza pubblica (legge 196/2009) e degli interventi in materia di “misurazione,

valutazione e trasparenza della performance” (Titolo II del D.Lgs. 150/2009).

Un’effettiva revisione della spesa pubblica implica il definitivo superamento sia della logica dei tagli

lineari alle dotazioni di bilancio, sia del criterio della spesa storica; a tal fine, è indispensabile il

rafforzamento della capacità istituzionale nel programmare per obiettivi, valutare e monitorare la

spesa pubblica, accentuare l’interazione fra l’allocazione delle risorse in bilancio e la misurazione dei

risultati riferiti a ciascun programma di spesa.

In prospettiva, il processo di spending review, lungi dall’appiattirsi sul contenimento della spesa

“aggredibile”, dovrebbe essere orientato da una parte dalla valutazione dei risultati conseguiti,

dall’altra da una proattiva ridefinizione delle priorità di policy, basata sul principio dello “zero based

budgeting”. Su tale principio è stata recentemente autorizzata una sperimentazione ad opera del

MEF-RGS (legge 243/2012, art. 21), nell’ambito delle disposizioni per l’attuazione del pareggio di

bilancio recentemente introdotto dall’art. 81 della Costituzione (così come modificato dalla Legge

costituzionale n° 1 del 20 aprile 2012) in attuazione del Fiscal Compact. I due metodi di

programmazione di bilancio sopra richiamati e previsti da diverse norme in vigore sono

complementari, ma pongono l’enfasi su aspetti diversi, in quanto il performance based budget collega

le dotazioni di bilancio alla definizione di indicatori di risultato e agli esiti già raggiunti, mentre lo zero

based budget ogni anno riconsidera gli obiettivi e la distribuzione di responsabilità e, eventualmente,

attua soluzioni nuove ridefinendo l’allocazione di risorse partendo teoricamente da zero6.

6 Il performance based budgeting implica la capacità di misurare i risultati attesi dalla spesa pubblica attraverso la

definizione di indicatori. Ciò consente di valutare le destinazioni di bilancio sulla base dell’effettiva utilità di singoli programmi di spesa, valutata con un approccio evidence based e utilizzando a tal fine anche le valutazioni di impatto svolte sulle politiche passate. La presenza di attività di valutazione, costanti nel tempo, rappresenta infatti una “memoria” degli esiti delle politiche pubbliche utile a razionalizzare la determinazione delle grandezze di bilancio, attualmente largamente condizionate dal criterio della spesa storica. Lo zero based budgeting invece, è un approccio alla programmazione che, in teoria, si presenta come radicale superamento della logica incrementale, in quanto non attribuisce alcun peso al passato e si basa sulla preliminare definizione degli obiettivi da perseguire e delle responsabilità e delle migliori modalità di spesa, evitando il tradizionale processo di negoziazione delle risorse fra i Centri di Responsabilità e l’organo di indirizzo politico-amministrativo.

9

In attuazione della legge 196/2009, con riferimento alla spesa corrente, i meccanismi di controllo

qualitativo e quantitativo della spesa pubblica sono stati potenziati e sistematizzati; in particolare, sono

stati istituzionalizzati i processi di analisi e valutazione della spesa delle Amministrazioni centrali,

attraverso l’istituzione dei Nuclei di Analisi e Valutazione della Spesa (NAVS) presso ciascun

Ministero (legge 196/2009, art. 39). I NAVS si sono insediati alla fine del secondo semestre 2011 e

operano in collaborazione e raccordo con il MEF-RGS. Le prime Relazioni annuali predisposte da

ciascun Nucleo sono state ricondotte a una sintesi unitaria e allegate alla parte III del DEF 2012. Tali

meccanismi sono attualmente limitati alle amministrazioni centrali; tuttavia, attraverso la riforma dei

controlli di regolarità amministrativa e contabile, introdotta dal D.Lgs. 123/2011 in attuazione dell’art.

49 della legge 196/2009, è prevista la graduale estensione delle attività di analisi e valutazione della

spesa a tutte le amministrazioni.

Per quanto riguarda la spesa in conto capitale7, le disposizioni in tema di programmazione,

valutazione e monitoraggio riflettono un disegno organico, articolato in due grandi ambiti di policy:

le leggi di spesa in conto capitale pluriennali e a carattere permanente finalizzate alla

realizzazione di opere pubbliche (art. 30, legge 196/2009);

gli interventi speciali previsti dall’articolo 119 della Costituzione per promuovere lo sviluppo

economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali,

per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona (legge 42/2009 delega al Governo in

materia di federalismo fiscale, art. 16).

Le norme sopra richiamate prevedevano deleghe legislative al Governo nel rispetto dei seguenti

principi e criteri direttivi:

legge 196/2009: linee guida per la valutazione degli investimenti, garanzia di indipendenza e

professionalità dei valutatori, potenziamento e pubblicità della valutazione ex post,

separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere tramite la costituzione di due

appositi fondi, rafforzamento e trasparenza del sistema di monitoraggio degli investimenti

pubblici, verifica della tempistica di spesa e sanzioni automatiche;

legge 42/2009: definizione delle modalità di finanziamento degli interventi afferenti le politiche

di coesione secondo il metodo della programmazione pluriennale.

7 La spesa in conto capitale è componente quantitativamente marginale della spesa pubblica totale (6% della

spesa e 3,1% del PIL nel 2012, Conto economico delle amministrazioni pubbliche), ma cruciale ai fini dell’accumulazione di capitale e quindi della crescita economica.

10

1.2 Il ruolo del Nucleo nell’attuazione delle norme in materia di programmazione,

valutazione e monitoraggio degli investimenti pubblici

I provvedimenti di attuazione delle deleghe legislative sopra citate hanno beneficiato, a partire dal

2011, della stretta collaborazione tra il Nucleo, l’Unità di valutazione degli investimenti pubblici del

Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del Ministero per lo sviluppo economico e la

Ragioneria Generale dello Stato.

In sintesi, le attività di programmazione, valutazione e monitoraggio degli investimenti pubblici sono

oggi regolate dai seguenti provvedimenti:

D.Lgs. 88/2011 di attuazione della L. 42/2009, art. 16 – Modalità di programmazione, attuazione,

valutazione e monitoraggio delle risorse aggiuntive (Fondi Strutturali e Fondo per lo sviluppo e la

coesione) e degli interventi speciali per la rimozione di squilibri economici, territoriali e sociali

Il decreto disciplina le modalità di programmazione, monitoraggio, attuazione e valutazione degli

interventi finanziati dal Fondo per lo sviluppo e la coesione e dai Fondi Strutturali dell’Unione Europea.

Per quanto riguarda in particolare la valutazione, il decreto prescrive di inserire, fra i criteri di

ammissibilità al finanziamento degli interventi definiti nel Documento di indirizzo strategico (adottato

con delibera del CIPE entro il mese di ottobre dell’anno che precede ogni sessennio di

programmazione dei fondi europei), anche gli indicatori per la misurazione dei risultati attesi e una

“rigorosa metodologia di valutazione degli impatti”. Analogamente, i “criteri di valutazione e

monitoraggio” devono essere esplicitati nei Contratti Istituzionali di Sviluppo (CIS) stipulati fra le

Amministrazioni centrali competenti e le Regioni per l’attuazione di quanto previsto nel Documento di

indirizzo strategico.

Si richiama in proposito il CIS per la realizzazione della Direttrice ferroviaria Napoli – Bari che,

all’interno delle relazioni tecniche relative ai singoli interventi, prevede la presenza di una sezione

concernente i “risultati attesi” declinati anche a mezzo di “indicatori di risultato”. In applicazione di tale

impostazione la recente delibera CIPE n. 18 febbraio 2013, n. 3, relativa all’approvazione del progetto

preliminare del tratto Cancello – Frasso Telesino dell’Itinerario ferroviario Napoli - Bari, riporta nel

dettaglio gli indicatori di risultato individuati nel suddetto CIS.

La valutazione e il monitoraggio degli obiettivi associati ai singoli interventi è coordinata dal DPS in

raccordo con i Nuclei di valutazione delle Amministrazioni statali e delle Regioni, anche attraverso il

sistema di monitoraggio unitario istituito presso il MEF-RGS dal Quadro Strategico Nazionale 2007-

2013.

D.lgs. 228/2011 di attuazione della legge 169/2009, art. 30, comma 9, lettere a), b), c) e d) –

Modalità di programmazione e valutazione dei fabbisogni e degli interventi infrastrutturali delle

Amministrazioni centrali

11

Il decreto introduce l’obbligo della valutazione ex ante ed ex post per le “opere pubbliche”8 finanziate a

valere sulle risorse iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri o oggetto di trasferimento a

favore di soggetti attuatori in forza di specifica delega. In tema di programmazione, il decreto prevede

la predisposizione da parte dei Ministeri del Documento Pluriennale di Programmazione, da redigere

con cadenza triennale e da sottoporre all’approvazione del CIPE entro il 31 ottobre dell’anno

precedente il triennio di riferimento per essere oggetto di deliberazione, previa positiva conclusione

dell’istruttoria del DIPE. Entro il 31 dicembre di ogni anno i Ministeri dovranno inoltre trasmettere al

CIPE, per la presa d’atto, una Relazione sullo stato di attuazione del Documento. In tema di

valutazione ex ante delle singole opere, il decreto prevede un’integrazione dei contenuti degli studi di

fattibilità previsti dalla normativa sui contratti pubblici (D.lgs. 163/2006 e DPR 207/2010). Fra gli

elementi di integrazione, particolarmente qualificante appare la previsione dell’analisi della

sostenibilità gestionale dell’opera e, per le opere il cui costo stimato sia superiore a 10 milioni di euro,

dell’analisi dei rischi.

Il decreto 228/2011, accanto alle prescrizioni rivolte ai Ministeri, contiene infine un’importante azione

di capacity building, che si concretizza nelle seguenti linee:

affidamento delle attività di valutazione ai Nuclei di Valutazione e Verifica degli Investimenti

Pubblici (NUVV) di cui alla legge 144/1999, art.19, i quali potranno collaborare in raccordo con

il Sistema Nazionale di Valutazione istituito dal Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 e, se

necessario per interventi particolarmente complessi, chiedere il supporto, previ accordi, del

Consiglio superiore dei lavori pubblici e delle due strutture tecniche istituite presso il DIPE, il

Nucleo e l’Unità Tecnica Finanza di Progetto;

definizione delle condizioni di indipendenza e professionalità dei componenti dei Nuclei, già

previste nei criteri contenuti nella delega della legge 196/2009, art. 30, comma 9, lettera c

(DPCM 21 dicembre 2012, n° 262, di attuazione dell’art. 7, comma 3, del D.lgs. 228/2011)

supporto metodologico attraverso la predisposizione di linee guida standardizzate, anch’esse

già previste nella delega della legge 196/2009, per lo svolgimento delle funzioni di valutazione

e il coinvolgimento degli Organismi Indipendenti di Valutazione, nonché per la definizione

dello schema-tipo di redazione del Documento Pluriennale di Pianificazione (DPCM 3 agosto

2012 di attuazione dell’art. 8, comma 3, del D.lgs. 228/2011). Il “modello di riferimento per la

redazione da parte dei Ministeri delle linee guida” si riferisce alle attività di valutazione ex ante

8 Più precisamente, l’art. 1 del D.lgs. 228/2011 individua l’ambito di applicazione della norma nella “spesa in conto

capitale destinata alla realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità. A valere sulle leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente”. 9 La norma in questione individua gli “Organismi Indipendenti di Valutazione” nei Nuclei di Valutazione e Verifica

degli Investimenti (NUVV) pubblici, costituiti ai sensi della legge 144/1999. E’ necessario non confondere tali strutture né con gli Organismi Indipendenti di Valutazione della performance, istituiti ai sensi dell’art. 14 del D.lgs. 150/2009, né con i già citati Nuclei di Analisi e Valutazione della Spesa (NAVS) istituiti presso le Amministrazioni centrali dello Stato ai sensi dell’art. 39 della legge 196/2009.

12

dei fabbisogni infrastrutturali, alla valutazione ex ante ed ex post dei progetti di investimento

infrastrutturali ed al coinvolgimento dei NUVV in tali attività. Il DPCM è stato pubblicato in GU

il 22 novembre 2012. Entro il 22 febbraio 2013 i Ministeri avrebbero quindi dovuto adottare le

proprie linee guida e trasmetterle al CIPE per la relativa presa d’atto. Non sono tuttavia ancora

pervenute al CIPE tali linee guida. Il medesimo DPCM del 3 agosto 2012 contiene anche lo

schema-tipo del Documento pluriennale di pianificazione che prevede l’articolazione del

Documento in: un’introduzione (volta a esplicitare il quadro finanziario e il raccordo fra gli

obiettivi di risultato e di impatto con la nota integrativa del Bilancio di Stato e con la Direttiva

annuale dell’organo di indirizzo politico-amministrativo); una Prima sezione dedicata all’analisi

ex ante dei fabbisogni infrastrutturali; una Seconda sezione dedicata ai metodi e risultati della

procedura di selezione e di valutazione delle opere e priorità di intervento; infine, una Terza

sezione dedicata ai metodi e risultati della valutazione ex post delle opere ancora in corso di

realizzazione.

Nel corso del 2012, gli interventi di capacity building sono stati realizzati attraverso l’emanazione dei

due DPCM sopraindicati. Il disegno normativo prevede che:

- il supporto metodologico per lo svolgimento delle specifiche attività di valutazione sia

assicurato prevalentemente dal Nucleo di valutazione del DPS, in raccordo con il Sistema

Nazionale di Valutazione;

- il coordinamento e la verifica della corretta predisposizione dei Documenti Pluriennali di

Programmazione e delle relazioni annuali di attuazione, nonché il rispetto delle indicazioni

contenute nelle linee guida, sia assicurato prevalentemente dal DIPE, al fine dell’esame da

parte del CIPE, il quale deve iscriverli all’ordine del giorno entro la prima seduta utile previa

conclusione dell’istruttoria preventiva del DIPE. Qualora la relativa deliberazione non

intervenga entro la seconda seduta utile del CIPE dopo la conclusione dell’istruttoria, i Ministri

competenti possono provvedere con proprio decreto ad approvare i DPP.

Nel corso dell’annualità 2013 il Nucleo di valutazione ha partecipato al Gruppo di Lavoro costituito

all’interno del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica con

l’obiettivo di informare e supportare le decisioni ed i pareri del CIPE relativamente alle linee guida per

la valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche e ai Documenti Pluriennali di

Pianificazione prodotti dai Ministeri.

Il Gruppo di Lavoro è stato costituito con ordine di servizio del Capo Dipartimento in data 29 novembre

2013. Sono stati successivamente costituiti sottogruppi finalizzati ad approfondire tematiche e

problematiche specifiche, individuate già in sede della prima riunione plenaria del gruppo. I membri

del Nucleo facenti parte il Gruppo di lavoro si stanno occupando in particolare di analizzare le

modalità di inclusione, presentazione e valutazione (all’interno dei futuri Documenti Pluriennali di

Pianificazione) dei progetti ministeriali la cui implementazione è prevista in partenariato con soggetti

privati, ovvero di programmi complessi di interventi.

13

D.Lgs. 229/2011 di attuazione della legge 169/2009, art. 30, comma 9, lettere e), f) e g) – Modalità

di progettazione e monitoraggio degli interventi infrastrutturali delle amministrazioni pubbliche

Il decreto disciplina le modalità di monitoraggio degli investimenti pubblici e di verifica dell’andamento

della spesa. L’ambito di applicazione è più ampio del precedente decreto 228/2011, in quanto si

estende al complesso delle amministrazioni pubbliche e non si limita a quelle centrali. Le disposizioni

subordinano l’erogazione di finanziamenti pubblici all’effettivo adempimento degli obblighi di

monitoraggio e tracciabilità degli interventi, con particolare riferimento al Codice Unico di Progetto,

all’ottenimento del quale è subordinato il rilascio del codice identificativo di gara da parte dell’Autorità

di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. I sistemi informatizzati di monitoraggio

disciplinati dal decreto dovranno alimentare la banca dati istituita presso il MEF-RGS ai sensi dell’art.

13 della legge 196/2009 e i dati trasmessi dovranno essere coerenti anche con il sistema di

monitoraggio del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 istituito sempre presso il MEF-RGS. Il

dettaglio delle informazioni minime da rilevare è stato successivamente definito con Decreto del

Ragioniere Generale dello Stato del 26 febbraio 2013, così come previsto dall’art. 5 del D.Lgs.

229/2011. Il decreto prevede inoltre un meccanismo di definanziamento automatico delle risorse a

carico dello Stato nel caso di mancato avvio dell’opera. Infine, vengono istituiti presso ciascun

Ministero due Fondi distinti, rispettivamente per la progettazione e per le opere.

1.3 Le questioni aperte

Come detto sopra, nel corso del 2012 è stato completato il quadro normativo in materia di

programmazione, valutazione e monitoraggio delle opere pubbliche, attraverso l’emanazione dei due

provvedimenti attuativi del D.lgs 22810

e del D.Lgs. 229/201111

.

E’ necessario che le Amministrazioni pubbliche diano puntualmente attuazione alle disposizioni sia di

carattere procedurale che di merito. Particolare attenzione andrà posta in primo luogo alla sollecita

trasmissione da parte delle amministrazioni centrali delle Linee guida per la valutazione ex ante ed ex

post, sulla scorta del modello standardizzato delle medesime Linee Guida e dello schema-tipo di

Documento Pluriennale di Programmazione adottati con il citato DPCM 3 agosto 2012.

In secondo luogo, i criteri di indipendenza e professionalità dei componenti dei Nuclei di Valutazione e

Verifica degli investimenti pubblici istituiti all’interno delle Amministrazioni centrali dello Stato (NUVV),

definiti con il DPCM del 21 dicembre 2012, dovranno trovare applicazione attraverso i Decreti

ministeriali e i regolamenti adottati da ciascuna Amministrazione per ridefinire i propri criteri e

10

Il DPCM 3 agosto 2012 finalizzato alla definizione delle Linee guida per la valutazione dei fabbisogni e degli interventi e dello Schema-tipo per la redazione del Documento Pluriennale di Programmazione; il DPCM 21 dicembre 2012, n° 262, finalizzato alla definizione delle garanzie di indipendenza e professionalità dei componenti dei Nuclei di Valutazione. 11

Il decreto del Ragioniere Generale dello Stato del 26 febbraio 2013 finalizzato alla definizione del contenuto informativo minimi dei sistemi gestionali informatizzati e delle modalità di monitoraggio, coordinate da RGS.

14

procedure di selezione e di rinnovo dei componenti dei Nuclei, nonché per declinare il proprio Codice

etico e gli specifici requisiti di indipendenza e incompatibilità.

Entro il 31 ottobre avrebbero dovuto essere sottoposti al CIPE i primi Documenti Pluriennali di

Programmazione (DPP) 2014 -2016 da parte di ogni Amministrazione centrale; la mancata redazione

e approvazione di tale Documento impedisce finora la piena attuazione dell’intero sistema di

programmazione, valutazione, attuazione e monitoraggio degli investimenti pubblici così come

concepito dalla norma attuale.

Nel seguito verranno evidenziate alcune ulteriori questioni aperte da affrontare per rendere

effettivamente operativo il disegno complessivo.

Capacity building

Il sistema dei nuclei di valutazione ha ricevuto un nuovo impulso, attraverso le nuove competenze

attribuite dal citato D.Lgs. 228/2011; la definizione dei requisiti minimi di indipendenza e

professionalità dei componenti dei nuclei; l’attribuzione di nuove risorse a valere sia sul Programma

Operativo PON Governance e Assistenza Tecnica (GAT) 2007-2013 per il potenziamento del Sistema

Nazionale di Valutazione, sia sui fondi stanziati dal CIPE con la delibera n. 26/2013 per 13,77 milioni

di euro.

Si tratta di un insieme di strumenti finalizzati a riqualificare in modo significativo le professionalità

disponibili all’interno dei Nuclei, accrescendone l’indipendenza nel processo decisionale relativo agli

investimenti pubblici. Nel selezionare professionalità interne all’amministrazione, sarà fondamentale

individuare criteri oggettivi e trasparenti di delimitazione fra il tempo dedicato al Nucleo e le ordinarie

attività lavorative.

Cogenza adempimenti

Le disposizioni dei D.Lgs. e dei DPCM di attuazione, sopra richiamati, si soffermano aspetti di

processo e metodologici, ma non incidono sugli aspetti relativi alla responsabilità delle scelte di

investimento e al grado di conseguimento dei risultati attesi. Il rischio da tener presente è che a fronte

di un’insufficiente pressione esterna e di una persistenza inadeguatezza delle capacità e dei poteri

interni in materia di valutazione, le Amministrazioni finiscano per disattendere le disposizioni

normative, limitandosi a formali adempimenti.

Il D.Lgs. 228/2011 prevede due sanzioni, relative alla corretta redazione del Documento Pluriennale di

Programmazione e alla sua presentazione:

il Documento Pluriennale di Programmazione può essere iscritto all’ordine del giorno del CIPE

solo in esito alla positiva istruttoria da parte del DIPE;

le opere non incluse nel Documento o nelle relazioni annuali non potranno essere ammesse

al finanziamento, ad eccezione delle operazioni di finanza di progetto disciplinate dall’art. 153

del Codice dei contratti pubblici.

15

Inoltre la delibera CIPE n. 26/2013 del 18 marzo 2013, nel ripartire i fondi destinati ai Nuclei di

valutazione dei Ministeri, ha condizionato il versamento del 50% della somma destinata ad ogni

singolo nucleo alla presentazione al CIPE da parte del relativo Ministero delle linee guida per la

valutazione degli investimenti in opere pubbliche per i settori di propria competenza.

Al fine di attribuire credibilità all’intero processo previsto dal D.Lgs. 228/2011 e successivi atti attuativi,

sarà necessario applicare in modo puntuale e sostanziale tali sanzioni. Affinché ciò sia possibile, è a

sua volta necessario che il disegno previsto dalla norma sia percepito dalle Amministrazioni centrali

come utile ed efficace, oltre che credibile e cogente.

Ciclo della performance e bilancio

Un aspetto che l’insieme dei provvedimenti sopra illustrati lascia irrisolto è l’adeguata visibilità

dell’intero ciclo di programmazione, dallo stanziamento in bilancio delle risorse in conto capitale, alla

spesa e misurazione dei risultati conseguiti, alle allocazioni nelle successive annualità. La difficoltà nel

ricollegare la decisione di bilancio alla realizzazione dell’opera è storicamente spiegata dalla

frammentazione delle fonti di finanziamento, dalla complessità della filiera istituzionale e dalla labilità

dei vincoli di destinazione delle risorse stanziate ma non impegnate. L’introduzione ad opera della

legge 196/2009 della programmazione triennale nella costruzione del bilancio di Stato e l’obbligo che

alle previsioni di competenza siano affiancate anche le previsioni di cassa per l’intero triennio,

favorisce senz’altro il rafforzamento del ciclo di programmazione. Tuttavia, il collegamento fra

stanziamento delle risorse e realizzazione dell’opera continua ad essere ostacolato da diversi fattori,

fra i quali: 1) la maggiore flessibilità del bilancio dello Stato i (richiedendo al Parlamento di votare

l’aggregato “programma” invece dell’”unità previsionale di base”); 2) la lunghezza della tempistica del

ciclo delle opere pubbliche, che accentua le difficoltà nella gestione dei residui passivi che si

stratificano nel bilancio finanziario, spesso di non facile quantificazione; 3) i ripetuti tagli di bilancio

anche riferiti ad assegnazioni di fondi già assunte, con la conseguente necessità di rivedere

l’attribuzione delle risorse.

Le conseguenze di ciò consistono in una sostanziale deresponsabilizzazione dei diversi soggetti

istituzionali competenti per le opere pubbliche e in una vanificazione di fatto dei principi del

performance based budgeting richiamato nell’introduzione.

Governance multilivello

Molteplici studi e raccomandazioni (cfr., fra gli altri, Banca d’Italia, “Le infrastrutture in Italia: dotazione,

programmazione, realizzazione”, Seminari e convegni, aprile 2011), evidenziano come i diversi ambiti

di policy che alimentano gli investimenti pubblici in Italia presentano ampie aree di sovrapposizione,

riflesse nella pluralità di fonti di finanziamento di ciascuna opera pubblica. Evidenziano inoltre la

necessità di un maggior coordinamento delle decisioni di investimento nell’ambito della governance

territoriale multilivello.

16

L’efficacia stessa dei servizi erogati per il tramite delle infrastrutture e il loro impatto sulla crescita

dipende infatti in modo sostanziale dalle modalità di coordinamento fra diversi interventi e livelli

istituzionali che agiscono nei medesimi territori, che a loro volta condizionano in modo significativo la

qualità e la tempistica della spesa pubblica in conto capitale. Tali aspetti andranno considerati con la

massima attenzione nella valutazione delle opere pubbliche, anche in considerazione del fatto che la

spesa in conto capitale delle Amministrazioni centrali, alle quali è esclusivamente rivolto il D.Lgs.

228/2011, incide per il 50% circa del totale della spesa in conto capitale delle amministrazioni

pubbliche (Tabella II.1.3 del DEF 2013, Conto economico delle amministrazioni pubbliche), mentre la

spesa in conto capitale delle Amministrazioni locali, non interessate dai provvedimenti sopra richiamati

se non per la parte di interventi finanziata nell’ambito delle politiche di coesione, incide per il

rimanente 50%.

Tabella 1.1 Articolazione dei Nuclei Istituzione di

appartenenza

DIPE DPS Ministeri Regioni Tipo di spesa

valutata Istituzione di indirizzo

Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL)

Nucleo di valutazione e verifica degli

investimenti pubblici (NVVIP) (Legge

144/1999 e DPCM 25 novembre 2008)

Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) e Unità di verifica (UVER) (D.Lgs.

430/1997)

Nuclei di valutazione e verifica degli

investimenti pubblici (NUVV) dei singoli ministeri (Legge

144/1999)

Nuclei di valutazione e verifica

degli investimenti

pubblici (NUVV) regionali

Conto capitale

Ragioneria generale dello Stato (RGS)

Nuclei di analisi e valutazione della spesa (NAVS) dei

singoli ministeri (Legge 196/2009)

- Spesa

complessiva

17

2. LA COMPETITIVITA’ A LIVELLO LOCALE: L’INDAGINE “DOING BUSINESS

SUBNATIONAL IN ITALY 2013”

2.1 I risultati dell’Indagine

Il tradizionale rapporto “Doing Business”12

, presentato quest’anno dalla Banca Mondiale il 23 ottobre

2012, ha posto l’Italia al 73° posto su 185 Paesi, evidenziando una inversione di tendenza rispetto agli

anni precedenti (87° posto nel 2011). Tale rapporto si basa sui dati ”nazionali” dei singoli paesi, rilevati

nelle città capitali dei singoli Stati.

Al fine di approfondire la dimensione territoriale dei problemi di competitività nel rapporto tra

amministrazioni pubbliche e imprese e individuare proposte di policy più dettagliate, la Presidenza del

Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica

economica ha commissionato l’indagine “Doing Business subnational” al Dipartimento “Global

Indicators and Analysis Department” della Banca Mondiale. Dell’iter di preparazione e di raccolta dati

è stato reso conto nella precedente relazione annuale del Nucleo.

Il 14 novembre 2012 il rapporto conclusivo “Doing Business subnational in Italia 2013”, è stato

presentato a Roma dal Ministro per la Coesione Territoriale e dal Vicepresidente della Banca

Mondiale, alla presenza di rappresentanti delle Regioni e di esponenti del mondo imprenditoriale

italiano.

Lo studio subnational analizza quattro fasi del ciclo di vita di un’impresa (avvio d’impresa, ottenimento

dei permessi edilizi, trasferimento di proprietà immobiliare e risoluzione di dispute commerciali) in 13

città italiane: Bari, Bologna, Cagliari, Campobasso, Catanzaro, L’Aquila, Milano, Napoli, Padova,

Palermo, Potenza, Roma e Torino. Lo studio misura inoltre l’indicatore sul commercio transfrontaliero

marittimo in 7 porti: Cagliari, Catania, Genova, Gioia Tauro, Napoli, Taranto e Trieste.

I risultati dell’indagine mettono in luce alcune buone pratiche a livello locale (tabella 2.1) che, se

fossero diffuse a livello nazionale, consentirebbero un sensibile miglioramento della posizione italiana

nel ranking globale (dall’attuale 73° al 56° posto), ma che non sarebbero comunque sufficienti a

raggiungere la media UE (corrispondente al 40° posto).

L’indagine riconosce gli sforzi compiuti dal Governo, a partire dal 2011, che ha intrapreso significative

riforme in tutti i settori analizzati, ma conferma il persistere di criticità sul fronte della competitività: la

media italiana risulta peggiore di quella europea per tutti gli indicatori tranne che per l’indicatore

relativo al “Trasferimento di una proprietà immobiliare”.

Si evidenzia tuttavia una grande variabilità nelle performance delle 13 città rispetto ai quattro

indicatori: nessuno dei capoluoghi presenta buone performance in tutti o in gran parte degli indicatori

12

Lo studio si riferisce a un dato unico nazionale relativo a 10 indicatori sulla base dei dati aggiornati al 30 giugno 2012.

18

(solo Bologna è la migliore in due indicatori su quattro). Tutte le città hanno risultati insoddisfacenti su

almeno un indicatore (Roma, Potenza, Campobasso e Bari risultano all’ultimo posto per un indicatore

ognuno). Esistono pratiche di qualità diffuse sul territorio da cui le altre città possono imparare, ma

nessuna di esse è immune da necessità di riforme e miglioramenti nelle politiche di gestione

amministrativa (tabella 2.2).

La variabilità si accentua per gli indicatori il cui valore è condizionato dall’efficienza degli uffici periferici

dell’amministrazione centrale, come ad esempio la “Risoluzione di una disputa commerciale” (il

tribunale di Torino è più efficiente di quello di Milano) o dall’efficienza delle amministrazioni regionali e

locali, come ad esempio per l’”Ottenimento di permessi edilizi”, con Cagliari e l’Aquila al secondo e

terzo posto. La performance di Cagliari per quest’ultimo indicatore è spiegata dal fatto che la

Sardegna è l’unica Regione ad avere una legge regionale che stabilisce che le imprese devono

inviare elettronicamente tutte le richieste relative alla costruzione di un magazzino al SUAP, il quale

convoca una conferenza di servizi per il rilascio di tutti i permessi necessari.

Al Nord si registrano minori tempi di attesa per le autorizzazioni; Milano presenta tempi più veloci della

media europea per l’ottenimento dei permessi edilizi (151 giorni rispetto ad una media UE di 182

giorni e una media italiana di 231), anche per l’effetto della L.R. 12/2005 che in Lombardia estende la

così detta “Super-DIA” (che prevede una sola richiesta e 30 giorni per essere evasa) anche alle nuove

costruzioni. Padova utilizza per l’avvio di impresa 6 giorni rispetto ai 9 della media italiana e ai 14 della

media UE. La piattaforma ComUnica, come molte città ma stabilendo un sistema di priorità nel trattare

le richieste, privilegiando la fase di creazione dell’impresa.

Al Sud è generalmente minore il costo per le imprese. Per l’indicatore “Avvio di un’attività

imprenditoriale”, Catanzaro si colloca al primo posto, mentre Milano è solo all’ottavo posto, dopo

Potenza, Palermo e Bari. Per l’indicatore “Risoluzione delle dispute commerciali”, solo una città del

Nord figura tra le prime nove (Torino è al primo posto) Anche in questo caso, il dato determinante

nell’indicatore è il costo: i tempi sono molto lunghi ovunque, da 2 a 3,5 volte la media UE. Fra Milano e

Napoli i tempi sono simili, mentre Milano, così come Padova o Bologna, sono più costose. Ancora una

volta le differenze si trovano nelle tariffe professionali, che a Milano sono 1,5 volte superiori rispetto a

Napoli.

Analizzando i due indicatori (Avvio di un’attività imprenditoriale e Risoluzione delle dispute

commerciali) appare chiaro che due elementi di costo determinano il buon piazzamento delle città del

Sud: 1) i costi di avvio di un’attività imprenditoriale e di risoluzione delle dispute, misurati in

percentuale rispetto al reddito pro-capite medio nazionale, penalizzano il Nord, che ha un reddito più

alto; 2) le spese notarili influiscono per oltre il 70% sul costo di avvio (e di una percentuale simile le

spese legali per la risoluzione delle dispute) e sono più elevate nelle regioni del Nord rispetto a quelle

del Sud. Milano ha così il costo più elevato delle 13 città analizzate. I costi di avvio a Milano sono

tuttavia quasi quattro volte superiori alla media UE e OCSE e l’indagine coglie questo aspetto,

penalizzando la città nella classifica.

19

Solo per l’indicatore “Trasferimento di una proprietà immobiliare” la media italiana risulta migliore di

quella europea e, se comparata a livello globale, una città-tipo italiana si attesterebbe al 35° posto

della classifica globale. I risultati relativi agli altri indicatori non sono ancora soddisfacenti, sia perché

l’indagine coglie solo degli aspetti molto puntuali, sia perché alcune delle riforme produrranno i propri

effetti in tempi non immediati. Un esempio indicativo è quello della giustizia, dove le misure prese

richiederanno del tempo prima di produrre i loro frutti. Intanto il dato drammatico della durata delle

cause ci pone al 160° posto su 185 paesi. Torino risolve una disputa commerciale in 855 giorni,

rispetto ai 1400 medi italiani e ai 2022 di Bari, ma rimane comunque più lenta di 300 giorni rispetto alla

media UE. Nel 2001 il Presidente del Tribunale di Torino ha evidenziato la necessità di una trattazione

più ordinata delle cause, dando priorità a quelle più vecchie in un approccio “first in first out”. Come

risultato, nel 2010 i casi più vecchi di 3 anni rappresentavano meno del 5% del carico pendente del

Tribunale. La lentezza delle cause civili ha un impatto negativo sull’intero sistema competitivo:

laddove c’è un gran numero di cause pendenti arretrate, c’è meno accessibilità al credito, il tasso di

interesse medio è più alto come anche il tasso di inadempienze. La tabella 2.3 illustra i principali

risultati per indicatore.

Alcuni dei risultati, a prima vista, potrebbero destare sorpresa. La più evidente anomalia è il caso di

Catanzaro, al primo posto per l’indicatore “Avvio di un’attività imprenditoriale”, laddove Milano è solo

all’ottavo posto, dopo Potenza, Palermo e Bari. Tuttavia, analizzando l’indicatore appare chiaro che il

costo di avvio dell’impresa determina la differenza.

Per l’indicatore “Risoluzione delle dispute commerciali”, Torino è al primo posto, grazie a tempi più

brevi, pur essendo comunque più lenta di 300 giorni rispetto alla media UE. Milano, Bologna e Padova

sono invece nelle ultime posizioni, laddove Napoli è al secondo posto. Ancora una volta le differenze

si trovano nelle tariffe professionali, che a Milano sono 1,5 volte superiori rispetto a Napoli. Negli

indicatori “Ottenimento di permessi edilizi” e “Trasferimento di una proprietà immobiliare” Bologna è al

primo posto, ma al secondo troviamo rispettivamente Cagliari e Palermo.

Per quanto riguarda i 7 porti analizzati, fra quelli di destinazione finale (gateway), Genova e Trieste

sono più veloci e più economici di Napoli, mentre fra quelli di transito (transhipment) Catania è il più

efficiente, più rapido di Taranto e Gioia Tauro..

Mentre il numero delle procedure e i costi nei processi di esportazione sono vicini alla media europea

e a quella dei paesi OCSE (i costi di importazione sono invece più alti), l’Italia si discosta

sensibilmente dagli altri concorrenti europei per i tempi: 19 giorni come tempo medio all’esportazione

(contro i 10 giorni di media dei paesi OCSE e gli 11 degli altri paesi UE) e 17 giorni come tempo

medio all’importazione (le medie OCSE e UE sono uguali rispetto al processo di esportazione). Ciò è

in parte dovuto alla rigidità degli orari di lavoro dei funzionari dell’Agenzia delle dogane e del Ministero

della salute, i principali enti coinvolti. Gli uffici doganali sono aperti all’incirca 6 ore al giorno, mentre in

molti altri Paesi operano h/24.

20

2.2 Le proposte di policy contenute nel Rapporto e l’azione del Governo

Dall’indagine sono emerse proposte di policy per il miglioramento dell’ambiente imprenditoriale da

portare all’attenzione dei diversi livelli di governo. Nel seguito si riporta una sintesi di tali proposte.

A livello di Governo nazionale:

Dare piena attuazione a una serie di misure già adottate ma non ancora attuate: lo Sportello Unico

Doganale, l’Autorità dei trasporti, la riforma del settore giustizia per quanto concerne la

specializzazione dei tribunali e il processo civile telematico.

Al riguardo, il Governo ha approvato numerose riforme che sono state successivamente “rallentate” in

fase applicativa. Ad esempio in materia di velocizzazione delle controversie commerciali, la Corte

costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale per eccesso di delega delle norme che hanno

introdotto la conciliazione nelle controversie civili e commerciali (D.Lgs. 4 marzo 2010, n. 28) nella

parte in cui prevedono il carattere obbligatorio della mediazione. Dopo la bocciatura, la mediazione

obbligatoria è stata riproposta in forma modificata negli emendamenti al decreto legge 22 giugno

2012, n. 83 (cosiddetto "Decreto Sviluppo").

Il medesimo decreto prevede anche la revisione della legge sul diritto fallimentare per riportare gli

imprenditori più rapidamente sul mercato, riprendendo elementi del cosiddetto Chapter 11 del

Bankruptcy Code statunitense e di accedere immediatamente alle protezioni previste dalla legge

fallimentare presentando una semplice domanda di concordato preventivo, senza la necessità di

produrre contestualmente tutta la documentazione finora richiesta.

Anche in considerazione degli esiti dell’indagine – poi presentata al pubblico in data 14 novembre

2012 - Il CIPE ha approvato il 26 ottobre 2012 la riprogrammazione di una quota di 2,8 milioni di euro

per l’attivazione del processo civile telematico in tutte le 8 Regioni del Mezzogiorno e l’individuazione

delle cause tecniche e organizzative che concorrono a determinare i tempi lunghi nella definizione

delle cause civili nel Mezzogiorno.

Altre implicazioni di policy del Rapporto sono orientate a evidenziare la necessità di ulteriori

riforme di semplificazione e di riduzione dei costi: proseguire lungo la strada di una maggiore

semplificazione e razionalizzazione delle pratiche edilizie, in particolare nel campo delle

autorizzazioni edilizie, Scia e Dia; estendere le previsioni della SRL semplificata a tutte le

SRL, non solo a quelle con titolari under 35 anni (capitale di 1 euro e esenzione dal passaggio

al notaio);

ridurre i costi per il trasferimento di proprietà, (compensando con altre entrate il minore gettito

fiscale);

migliorare l’utilizzo delle tecnologie informatiche per generalizzare il trattamento online delle

pratiche;

21

maggiore flessibilità e decentramento delle responsabilità nella gestione delle reti periferiche

dell’amministrazione centrale (ad es. orari apertura uffici portuali della Dogana).

A livello regionale o comunale

Standardizzare le procedure per l’avvio d’impresa (prendendo spunto dalla creazione di

priorità a Padova)

Rendere effettiva la funzione di coordinamento degli Sportelli Unici fra gli enti competenti per il

rilascio dei permessi edilizi nei vari settori di riferimento (Vigili del fuoco, ASL, ecc.), senza

arrivare agli eccessi della raccomandazione della Banca Mondiale che offre come modello la

semplificazione delle licenze edilizie di Singapore (una società con una cultura della legalità

molto diversa dalla nostra).

Migliorare l'accessibilità e la trasparenza delle informazioni anche potenziando i siti web dei

Comuni (esempi di Bologna e Milano che mettono online programmi di calcolo degli oneri per

le costruzioni, una sorta di Open Local Government).

A livello dei servizi professionali

Contenere i costi dei servizi privati, ad esempio rendendo effettive le conseguenze dell’abolizione

delle tariffe minime degli ordini professionali o le misure per l’aumento del numero di notai.

2.3 Scambio di esperienze con la Polonia sulla realizzazione dell’indagine Doing Business

subnazionale

Nel dicembre 2012 il Ministero dello Sviluppo Regionale della Polonia ha richiesto al Nucleo del DIPE

informazioni relative all’esperienza italiana nella realizzazione dell’indagine Doing Business a livello

subnazionale, i risultati ottenuti e il follow up. La Polonia è passata dalla 74ma posizione della

classifica globale Doing Business del 2012 alla 55ma del 2013, risultando così il top performer di

quest’anno. Il Governo polacco è pertanto interessato ad svolgere l’indagine Doing Business a livello

locale, per evidenziare le disparità fra le regioni al fine di applicare in maniera più mirata le politiche

regionali. Un componente del Nucleo, in rappresentanza del Dipartimento, è stato quindi invitato a

partecipare ad un incontro con i vertici delle amministrazioni centrali polacche coinvolte nei temi

oggetto dell’indagine. Durante l’incontro, tenutosi a Varsavia il 21 febbraio 2013, sono state illustrate

le principali fasi di preparazione dell’indagine (consultazione interna al DIPE; costituzione di un team

interno al Dipartimento responsabile del progetto; consultazione con le altre amministrazioni;

coinvolgimento di Unioncamere; scelta dei territori e degli indicatori; accordo con Banca Mondiale), di

realizzazione delle attività di definizione e rilevazione degli indicatori (coinvolgimento delle Regioni, dei

Comuni e delle autorità portuali; kick-off meeting; raccolta dei dati; right-of-reply; preparazione del

rapporto) e di lancio del rapporto. Sono stati inoltre presentati e discussi i principali risultati

dell’indagine, le raccomandazioni di Banca Mondiale e le iniziative intraprese in merito dal

Dipartimento e dal Governo.

22

Tabella 2.1. Facilità di fare impresa se le best practices fossero diffuse sul territorio nazionale.

Indicatori Migliori risultati nei capoluoghi

dell'indagine

Media Italia 2013

Media UE

2013

Ranking Doing Business

Italia se generalizzat

a la best practice

nazionale

Italia effettivo

2013

Media UE

2013

Avvio di un’attività imprenditoriale

N. procedure 6 (tutti a parte Campobasso)

6 6

78 84 74

N. giorni 6 (Milano, Padova, Roma)

9 14

Costo (sul reddito pro-capite)

12.2% (Bari) 14.5% 4.9%

Capitale minimo richiesto (sul reddito pro-capite)

9.7% (tutte le città)

9.7% 14.9%

Ottenimento di permessi edilizi

N. procedure 11 (Cagliari, Roma)

13 14

33 103 69 N. giorni 151 (Milano) 231 182

Costo (sul reddito pro-capite)

45.1% (Napoli) 253.6% 99.6%

Trasferimento di una proprietà immobiliare

N. procedure

3 (Bologna, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino)

3.5 5

26 39 62 N. giorni

13 (Bologna, Napoli, Palermo)

18 27

Costo (sul valore della proprietà)

4.3% (Catanzaro)

4.4% 4.6%

Risoluzione di disputa commerciale

N. procedure 41 (tutte le città) 41 32

123 160 47 N. giorni 855 (Torino) 1400 547

Costo (sul valore contestato)

20.5% (Potenza)

26.2% 21.5%

Commercio internazionale

N. documenti per esportazione

4 (tutti i porti) 4 4

ND 55 36

N. giorni per esportazione

18 (Taranto, Genova, Trieste)

19 11

Costo per esportazione (VA)

940 USD (Genova)

1006 USD

1004 USD

N. documenti per importazione

4 (tutti i porti) 4 5

N. giorni per importazione

16 (Catania, Cagliari)

17 11

Costo per importazione (VA)

935 USD (Genova)

1131 USD

1072 USD

Media complessiva 56 73 40

Fonte: Elaborazioni del Nucleo sul rapporto Doing Business in Italy 2013 Subnational

23

Tabella 2.2. Performance delle 13 città per ognuno degli indicatori

n. Avvio di una

attività imprenditoriale

Ottenimento di permessi edilizi

Trasferimento di una proprietà immobiliare

Risoluzione di una disputa

commerciale

1 Catanzaro Bologna Bologna Torino

2 Padova Cagliari Palermo Napoli

3 Potenza L’Aquila, Milano Campobasso, Napoli Potenza

4 Bologna Roma

5 Palermo Padova Catanzaro Cagliari

6 Bari Roma Cagliari Campobasso

7 Roma Torino Bari, Milano Catanzaro

8 Milano Campobasso L’Aquila

9 L’Aquila Bari L’Aquila, Torino Palermo

10 Torino Catanzaro Milano

11 Cagliari Napoli Potenza Bologna

12 Napoli Palermo Padova Padova

13 Campobasso Potenza Roma Bari

Fonte: Doing Business in Italy 2013 Subnational, Smarter Regulation for Small and Medium-Size Entreprises, The World Bank-IFC, Washington 2013

24

Tabella 2.3. Principali risultati contenuti nel rapporto DB subnazionale per ciascuno degli indicatori

Indicatore Risultati

Avvio di un’attività imprenditoriale

Dal 2010, le imprese devono iscriversi attraverso il sistema unico di archiviazione on-line (ComUnica) gestito dalle camere di commercio. Ora sono necessarie solo 6 procedure in tutte le città. Solo a Campobasso è tuttora necessario presentare copia cartacea della SCIA al SUAP.

A Milano, Padova e Roma un imprenditore può avviare un’impresa in 6 giorni, mentre a Napoli sono necessari 16 giorni. Le differenze sono conseguenza di quanto velocemente le agenzie collegate da Comunica rispondono.

Il costo dell’avvio di un’impresa varia da 12,2% del reddito pro-capite a Bari al 16,8% a Milano.

Le spese notarili sono, in media, 428 euro più costose in città del Nord Italia che nelle città del centro o del sud. Oltre ai costi di avviamento, una S.r.l. deve depositare l'equivalente del 9,7% del reddito per abitante, come capitale versato minimo.

Le spese notarili pesano per il 72,2% sul costo totale dell’avvio d’impresa in Italia.

Catanzaro, migliore classificata, combina bassi compensi professionali con tempi di risposta rapidi ed efficienti.

Ottenimento dei permessi edilizi

Il numero di procedure per ottenere un permesso per la costruzione di un magazzino e per collegarlo alle utenze varia da 11 (Cagliari e Roma) a 15 (Napoli). Ci vogliono 5 mesi per completare il processo a Milano, ma più di 10 mesi a Catanzaro e a Palermo. I ritardi principali per ottenere i permessi dipendono dai Comuni e dai loro uffici.

Ottenere il solo permesso per la costruzione a Catanzaro e a Palermo richiede più di 6 mesi, la metà del tempo a Napoli, Campobasso e Potenza e soli 30 giorni a Milano.

Per i permessi ci sono grandi variazioni dei costi in tutte le città, derivanti essenzialmente dai contributi di costruzione (l’87% del costo totale).

Calcolare il costo di un permesso edilizio è agevole e veloce a Milano, Torino e Padova, dove è possibile farlo online, mentre richiede più tempo nelle altre città, dove è prassi richiedere un appuntamento con un tecnico del Comune.

Trasferimento di una proprietà immobiliare

I requisiti per avviare i trasferimenti di proprietà sono identici in tutto il Paese. Includono l'ottenimento di un certificato energetico o l'utilizzo di un notaio per avere l’autorizzazione alla vendita.

A Bologna, Palermo, Milano, Napoli, Roma e Torino la registrazione dell’edificio con l'Agenzia delle Entrate e l’Agenzia del Territorio è effettuata con un’unica trasmissione elettronica, l’“Adempimento Unico Telematico”.

Il processo di registrazione richiede dai 13 giorni di Bologna, Napoli e Palermo ai 24 di Roma.

Oltre il 92% del costo complessivo è composto dai canoni e dai computi nazionali di cui il più importante è l'imposta di registro (3% del valore dell'immobile), il restante 8% è composto da tasse di servizi professionali.

Risoluzione delle dispute commerciali

Il rispetto dei contratti richiede lo stesso numero di passaggi in tutte le città italiane, ma vi sono variazioni rilevanti di tempi e di costi.

Torino, dove ci vogliono 855 giorni e il costo è pari al 22% dell’ammontare oggetto della disputa, ha la performance migliore. Bari ha il record peggiore: ci vuole più del doppio del tempo rispetto a Torino e costa il 34,1% dell’ammontare oggetto della disputa.

Commercio Internazionale

Genova è il porto con la performance migliore fra i porti “gateway”: un container può essere esportato in 18 giorni con un costo di 940 dollari e importato in 17 giorni con un costo di 935 dollari. Catania è invece il porto più efficiente fra i porti “transhipment”: un container può essere esportato in 19 giorni con un costo di 1020 dollari e importato in 16 giorni con un costo di 1040 dollari.

Il numero delle procedure e i costi nei processi di esportazione sono vicini alla media europea e a quella dei paesi OCSE (i costi di importazione sono invece più alti).

19 giorni come tempo medio all’esportazione (contro i 10 giorni dei paesi OCSE e gli 11 degli altri paesi UE) e 17 giorni come tempo medio all’importazione (le medie OCSE e UE sono uguali rispetto al processo di esportazione). Ciò è essenzialmente dovuto alla rigidità degli orari di lavoro dei funzionari dell’agenzia delle dogane e del Ministero della salute, i principali enti coinvolti. Gli uffici doganali sono aperti all’incirca 6 ore al giorno, mentre in molti altri paesi operano h/24.

Fonte: Elaborazioni del Nucleo sul rapporto Doing Business in Italy 2013 Subnational

25

3. LE POLITICHE URBANE: PIANO CITTA’ E RECUPERO OPERE INCOMPIUTE

3.1 Il Piano città

Negli anni recenti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha promosso e finanziato una serie di

programmi nazionali volti a sviluppare, insieme agli enti locali coinvolti, modelli innovativi di

programmazione dello sviluppo urbano e territoriale. In un contesto di scarsità di risorse pubbliche per

investimenti a fondo perduto e partendo dalle lezioni apprese da pregresse esperienze di

pianificazione integrata (Priu, Pru, Prusst, Contratti di quartiere, URBAN)13

, le iniziative ministeriali più

recenti hanno puntato alla sperimentazione di forme di partenariato particolarmente efficienti, sia di

tipo interistituzionale che pubblico-privato. Ai programmi di questa ultima generazione (SISTeMA,

Territori Snodo I, Territori Snodo II)14

hanno partecipato decine di amministrazioni locali (per la

maggior parte Comuni), nella prospettiva di sviluppare studi, testare nuovi approcci e metodologie e

dotarsi di nuovi strumenti.

Pru-Priu, Prusst ed URBAN negli anni Novanta e nei primi anni Duemila avevano promosso

dinamiche di riqualificazione urbana integrata, mettendo a disposizione risorse finanziarie aggiuntive

rispetto a quelle della programmazione ordinaria, per investimenti a fondo perduto in azioni materiali

ed immateriali.

Negli ultimi 10 anni con SISTeMA, Territori Snodo I e II, l’azione del Ministero è stata soprattutto

indirizzata a supportare gli Enti Locali nella predisposizione di progetti di sviluppo locale capaci di

concorrere efficacemente alla assegnazione di risorse della programmazione nazionale e comunitaria

e, soprattutto, in grado di attrarre finanziamenti di natura privata, anche attraverso l’attivazione di PPP.

In questo quadro, con risorse finanziarie pubbliche calanti e frammentate, soprattutto nel campo

dell’edilizia residenziale pubblica, il decreto Legge 22 giugno 2012, n.83 “Misure urgenti per la crescita

del Paese” (cd. DL Sviluppo) ha previsto il Piano Nazionale per le Città (Piano Città), recuperando

risorse residue ed associandole ad altre fonti finanziarie pubbliche e private.

Il Piano Città, con una dotazione iniziale di 224 milioni di euro per opere edilizie ed infrastrutturali, ha

rappresentato un ritorno a modalità di investimento diretto a favore delle aree urbane (i precedenti

finanziavano solo studi e progettazione ma non investimenti materiali) ed è stato concepito come uno

13

Programmi di recupero urbano- Pru (art. 11, Legge 493/93), i Programmi di riqualificazione urbana- Priu, (art. 2, Legge 179/1992), Contratti di quartiere (D.M. infrastrutture 22 ottobre 1997), Programmi di di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio – PRUSST (D.M. infrastrutture 1169/1998), Programmi di Iniziativa Comunitaria URBAN I (1994-2000) e II (2000-2006). 14

Sviluppo integrato sistemi territoriali multi azione -SISTeMA (D.M. infrastrutture 988/2003); Progetti di Territorio (Territori Snodo I e II), iniziative sviluppate dal Dipartimento per la programmazione ed il coordinamento dello sviluppo del territorio del Ministero delle infrastrutture fra il 2007 ed il 2011.

26

strumento per rilanciare uno dei settori economici maggiormente colpiti dalla crisi economica e

finanziaria, quello delle costruzioni15

.

In particolare il Piano Città, esplicitamente dedicato alla “riqualificazione di aree urbane con particolare

riferimento a quelle degradate”16

, mira a ristrutturare il settore delle costruzioni verso un modello di

sviluppo realmente sostenibile sia dal punto di vista economico che ambientale, facendo perno sul

principio del recupero e della valorizzazione delle risorse territoriali e sul contenimento del consumo

del suolo17

.

L’opportunità di avviare una iniziativa di tale portata, in un momento di riduzione delle spese per nuovi

investimenti, è stata offerta dalla possibilità di fare convergere verso un unico obiettivo fondi inutilizzati

afferenti a precedenti programmi gestiti dal Ministero delle infrastrutture18

. La somma di 224 milioni di

euro così reperita, e inserita in un “Fondo per l’attuazione del piano nazionale per le città”. Tale

operazione offre adeguate garanzie e incentivi alle istituzioni pubbliche e agli operatori privati presenti

sul territorio coinvolti nel processo di programmazione e implementazione di politiche di sviluppo

urbano. Si tratta di una somma consistente pur non sufficiente in sé per finanziare interamente

ambiziosi programmi di recupero urbano,

La questione della dimensione economica dell’investimento, ancorché rilevante, non rappresenta

comunque l’unico o il principale elemento di novità introdotto dal Piano Città. Altrettanto importante

appare il tentativo di avviare un processo di progressiva integrazione delle politiche e degli

investimenti in ambito urbano, a partire da quelli di natura pubblica, ma con necessaria e opportuna

attenzione anche a quelli di natura privata. E’ molto significativo infatti che la gestione del Piano (la

sua impostazione e la sua implementazione) sia stata affidata ad un organismo creato ad hoc, la cd.

Cabina di Regia, coordinata dal Ministero delle infrastrutture, ma comprendente rappresentanti delle

15

Nel quinquennio appena trascorso un ammontare paragonabile di risorse statali è stato destinato al social housing nell’ambito del cosiddetto “piano casa”, con oltre 377 milioni di euro assegnati ad accordi di programma

esaminati dal CIPE nel 2011 e 2012, cui si erano poi aggiunti ulteriori finanziamenti gestiti direttamente dal MIT (cfr. le due precedenti relazioni del Nucleo). 16

Art.12, Comma 1, Decreto Legge 22 giugno 2012, n.83 “Misure urgenti per la crescita del Paese”. 17

Parallelamente alla promozione del Piano Città il Governo ha elaborato un disegno di legge per la valorizzazione delle aree agricole e per il contenimento del consumo del suolo, proposto dai Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali, per i beni culturali e dello sviluppo economico e infrastrutture. 18

Si tratta in particolare di risorse non utilizzate o provenienti da revoche, relativamente ai seguenti programmi: a) interventi costruttivi finanziati ai sensi dell'articolo 18 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, per i quali non siano stati ratificati, entro il termine del 31 dicembre 2007, gli accordi di programma previsti dall'articolo 13, comma 2, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, e già destinate all'attuazione del piano nazionale di edilizia abitativa ai sensi dell'articolo 11, comma 12, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133 e successive modificazioni; b) programmi di recupero urbano finanziati ai sensi dell'articolo 2, comma 63, lettera b), della legge 23 dicembre 1996, n. 662,dell'articolo 1, comma 8 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e dell'articolo 61, comma 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 448; c) programmi innovativi in ambito urbano, finanziati ai sensi dell'articolo 145, comma 33, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e dell'articolo 4, comma 3. della legge 8 febbraio 2001, n. 21.

27

altre istituzioni centrali titolari di competenze rilevanti per gli ambiti urbani19

, oltre che della Conferenza

Stato-Regioni, dell’Associazione nazionale dei comuni italiani, della Cassa Depositi e Prestiti e

dell’Agenzia del Demanio.

La Cabina di Regia

La creazione, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 3 agosto 2012, della

Cabina di Regia avrebbe dovuto, nelle intenzioni del legislatore, oltre che stimolare l’integrazione delle

politiche settoriali, portare a un vero e proprio incremento delle risorse a disposizione del Piano Città

attraverso l’assegnazione di quote di fondi gestiti da altri ministeri (ad esempio quelli per l’edilizia

scolastica del Ministero della Pubblica istruzione, o quelli per la riqualificazione energetica degli edifici

e per le bonifiche del Ministero dell’ambiente). Ciò non è effettivamente avvenuto nella misura

inizialmente auspicata, ma è stato comunque accolto l’appello della Cabina di Regia ad una

concentrazione delle risorse disponibili per le città in occasione della riprogrammazione dei fondi

strutturali comunitari 2007-2013 (Piano di Azione e Coesione, PAC) portata avanti dal Ministro della

coesione territoriale Fabrizio Barca. Nell’ambito della terza riprogrammazione del Piano Azione

Coesione dell’11 dicembre 2012, sono stati infatti individuati a favore del Piano Città ulteriori 94 milioni

di euro provenienti dal PON Reti e Mobilità, originariamente destinati al finanziamento delle Zone

Franche Urbane20

. Con questa ulteriore attribuzione di risorse la disponibilità del Fondo per

l’attuazione del Piano nazionale per le città è salita a complessivi 318 milioni di euro.

Nell’ambito della Cabina di Regia, il citato decreto ministeriale del 3 agosto 2012 affida all’ANCI il

compito di predisporre un format per la presentazione delle proposte progettuali e quindi di

raccoglierle e classificarle, prima della loro trasmissione alla Direzione generale per le politiche

abitative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’istruttoria tecnica di competenza.

La Cassa Depositi e Prestiti (CDP) è presente all’interno della Cabina di Regia anche attraverso la

sua SGR CDP Investimenti, società di gestione del Fondo Investimenti per l'Abitare (FIA), in qualità di

osservatore/potenziale investitore istituzionale. In virtù della sua significativa disponibilità di risorse da

investire in operazioni di riqualificazione e social housing, si tratta di una partecipazione cruciale per il

buon esito del Piano Città. In un momento di enorme difficoltà nel reperire capitali per il finanziamento

di operazioni di carattere immobiliare come quello attuale, il FIA dispone di risorse residue pari quasi

19

Ministero dell'economia e delle finanze; Ministero dello sviluppo economico; Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica; Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca; Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare; del Ministero per i beni e le attività culturali; Ministero dell'Interno; Ministero per la cooperazione internazionale e l'integrazione; Ministero per la coesione territoriale. 20

Anche all’interno del Piano Città la spesa di tali fondi è rimasta vincolata a progetti presentati da città delle Regioni Convergenza (uniche beneficiarie del PON) individuate dalla delibera CIPE 14/2009 come Zone Franche Urbane. Si tratta di 12 città, 10 delle quali al momento della riprogrammazione delle risorse avevano presentato progetti nell’ambito del Piano Città.

28

1,4 miliardi di euro da investire entro il 201721

. Di fatto, nell’ottica del FIA, la partecipazione alla

Cabina di Regia rappresenta una occasione molto significativa per l’individuazione e lo scouting di

progetti da finanziare, anche al di là di quelli effettivamente premiati con i contributi a fondo perduto

del Piano Città.

La valutazione del Piano

Il termine per l’invio dei fascicoli di candidatura da parte delle città era il 5 ottobre 2012. Durante la

fase di elaborazione della procedura per la valutazione delle proposte e per la selezione dei progetti

da premiare, a settembre 2012, è stato prodotto dal Nucleo di Valutazione un documento sulle

opportunità e sui rischi relativi all’impostazione e alle prospettive di sviluppo del Piano Città;

documento trasmesso al rappresentante del Ministro della Coesione Territoriale, segretario del CIPE,

nella Cabina di Regia.

Il documento evidenziava l’opportunità di:

prendere in particolare considerazione la candidatura di Amministrazioni locali che hanno

partecipato ai programmi del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti richiamati in apertura

del presente documento, specie laddove il progetto candidato si pone in diretta continuità con

tali esperienze. Ciò può costituire una ragionevole garanzia che la proposta sia frutto di un

processo di selezione degli interventi e di costruzione di consenso, a livello territoriale, e che

quindi possa portare a una reale ed efficace implementazione in tempi rapidi;

utilizzare le risorse del Piano città a sostegno di progetti emersi ed elaborati nell’ambito di

piani strategici, specie laddove sviluppati attraverso percorsi di concreta partecipazione dei

principali stakeholder locali. Tali proposte progettuali possono costituire un veicolo per

l’attuazione di vere e proprie strategie di rilancio locale, in senso sociale ed economico oltre

che urbanistico;

dare continuità ai processi di riqualificazione al fine di valorizzare adeguatamente gli interventi

già avviati e le risorse investite. Esistono numerosi esempi di città italiane che hanno compiuto

negli ultimi due decenni significativi sforzi per la riqualificazione di porzioni particolarmente

degradate del loro tessuto; ad esempio quelle storiche, soprattutto al sud (Bari Vecchia,

Ortigia a Siracusa, area centrale e lungomare a Salerno, area dei Sassi a Matera), o quelle

abbandonate a seguito di rapidi processi di deindustrializzazione, prevalentemente al centro-

nord (il Lingotto a Torino, l’area di Porta Garibaldi-Varesine a Milano, il parco scientifico

tecnologico VEGA a Venezia-Marghera). Si tratta in molti casi di processi non ancora

21

Il Fondo Investimenti per l’Abitare ha una dotazione complessiva di 2 miliardi di Euro. Il Fondo ha finora esaminato e deliberato l’investimento in 89 progetti, per un impegno finanziario di 634 milioni, di cui al momento esistono delibere definitive solo per 337 milioni.

29

conclusi, in parte a causa delle dimensioni ingenti delle aree da recuperare, in parte per la

sempre maggiore scarsità di risorse pubbliche a disposizione per incentivarli.

perseguire una maggiore integrazione con altri fondi e strumenti finanziari. Oltre alla auspicata

sinergia con gli investimenti del Fondo Investimenti per l’Abitare, con il Piano casa (per quanto

riguarda lo sviluppo del social housing), con il Piano nazionale di edilizia scolastica, e con

iniziative di valorizzazione di immobili demaniali, le risorse del Piano città possono essere

impiegate per il potenziamento (tramite effetto moltiplicatore) di iniziative di sviluppo urbano

sostenibile programmate nell’ambito dei POR FESR 2007-2013. Le regioni dell’Obiettivo

convergenza, in particolare, stanno implementando complessi programmi di sostegno agli

investimenti in ambito urbano gestiti direttamente dalle città. Inoltre, in due regioni, Sicilia e

Campania, è stato attivato un meccanismo finanziario particolarmente innovativo di spesa dei

fondi strutturali destinati al settore urbano. Si tratta del meccanismo JESSICA (acronimo per

Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) che fa perno sulla

costituzione di Fondi di Sviluppo Urbano (già attivi in entrambe le regioni) dedicati al

finanziamento, non a fondo perduto, di progetti promossi dalle città attraverso la costituzione

di forme di partenariato pubblico-privato.

Sul fronte delle criticità, il documento segnalava:

la necessità che le proposte delle amministrazioni comunali contengano interventi al

contempo “immediatamente cantierabili” e progettualmente solidi22

. E’ noto il rischio di

assegnare risorse a progetti immaturi; in contrasto con l’urgenza di dare uno stimolo

importante al settore urbano e delle costruzioni nell’attuale frangente di grave crisi economica.

Se da un lato esistono sicuramente progetti “maturi” che le amministrazioni comunali possono

mettere in campo per risvegliare l’interesse di partner privati in tempi brevi, la necessità di

procedere in fretta può minare la possibilità di “montare” le opportune e possibili sinergie con

altre importanti iniziative che riguardano lo sviluppo sostenibile ed il rinnovamento dei contesti

urbani. Fra queste spiccano quelle legate al processo di modernizzazione del patrimonio

immobiliare scolastico (coerentemente con le innovazioni introdotte dall’art.53 del DL

n.5/2012) e i nuovi investimenti del FIA, dopo l’eliminazione del vincolo del 40% alla

partecipazione finanziaria in progetti di housing sociale promossi dai comuni (DPCM di fine

luglio 2012).

strettamente legata alla questione esposta al punto precedente è quella della ricerca di

equilibrio fra le convenienze pubbliche e quelle private nei progetti da premiare. E’ richiesto

che le proposte inviate dalle amministrazioni comunali siano corredate da un impegno,

preferibilmente sotto forma di accordo, dei soggetti privati ad effettuare investimenti o mettere

22 Lettera 3, Comma 1, Articolo 12 (Piano nazionale per le città) del DL 83, 22 giugno 2012.

30

a disposizione asset immobiliari23

. E’ facile immaginare che tali accordi derivino da

negoziazioni fra le amministrazioni e le controparti private che hanno radici in un epoca

precedente al lancio del Piano città. E’ di particolare importanza capire, caso per caso, in che

modo la prospettiva di un incentivo pubblico contribuisce a sbloccare una situazione

presumibilmente di stallo (se così non fosse l’iniziativa sarebbe in corso anche senza le

risorse messe a disposizione dal Piano). In particolare è importante assicurarsi che l’incentivo

pubblico aggiuntivo renda l’operazione più appetibile per il soggetto privato perché migliora la

qualità (urbana) complessiva dell’intervento, o aumenta la quantità di dotazioni pubbliche

prodotte; non perché solleva il soggetto privato da alcuni obblighi od oneri precedentemente

negoziati con la pubblica amministrazione.

il Piano città può rappresentare una opportunità per amministrazioni comunali che hanno

strutturato importanti operazioni di riqualificazione o recupero urbano predisponendo la

creazione di appositi veicoli (quali Project Financing, altri contratti di concessione, Fondi

immobiliari, STU) e che si trovano nella posizione di dovere selezionare, attraverso bando, i

partner privati e finanziari. Nell’attuale scenario, caratterizzato dal calo dei valori immobiliari e

dalla sempre più scarsa disponibilità degli istituti di credito a sostenere gli investimenti, la

disponibilità di risorse finanziarie a fondo perduto, a parziale copertura dei costi di

investimento, può essere elemento chiave del successo di tali iniziative. E’ importante che,

laddove opportuno, il contributo finanziario del Piano città possa essere versato direttamente

al veicolo progettuale espressione del partenariato fra l’amministrazione comunale ed il/i

soggetto/i privato/i.

La risposta al bando ministeriale

Vale la pena ricordare che la procedura di presentazione delle domande, riportata nel citato decreto

ministeriale del 3 agosto 20122 (vedi anche il Vademecum prodotto dall’ANCI alla vigilia della

pubblicazione del decreto), lascia aperta la partecipazione al Piano Città a tutti i Comuni italiani,

ovvero anche a quelli non contenenti aree urbane di particolare rilievo. Inoltre, sul fronte dei progetti,

al di là di alcuni generici richiami, come quello all’aderenza a uno o più dei criteri individuati dall'art.12,

comma 3, del DL Sviluppo24

, il decreto ministeriale non contiene limitazioni particolari di carattere

tipologico o dimensionale per le proposte da presentare.

23

La lettera e, Comma 2, L’articolo 4 (Presentazione delle proposte alla Cabina di regia ) del DM Infrastrutture e trasporti 3 agosto 2012, richiede che le proposte delle Amministrazioni comunali siano corredate da “impegno dei soggetti privati ad eseguire gli interventi indicati nella proposta, con allegata dichiarazione di disponibilità delle o degli immobili privati oggetto di intervento”. 24

a) immediata cantierabilità degli interventi; b) capacità e modalità di coinvolgimento di soggetti e finanziamenti pubblici e privati e di attivazione di un effetto moltiplicatore del finanziamento pubblico nei confronti degli investimenti privati; c) riduzione di fenomeni di tensione abitativa, di marginalizzazione e degrado sociale; d) miglioramento della dotazione infrastrutturale anche con riferimento all'efficientamento dei sistemi del trasporto urbano; e) miglioramento della qualità urbana, del tessuto sociale ed ambientale e contenimento del consumo di nuovo suolo non edificato.

31

Alla scadenza del 5 ottobre 2012 sono pervenute candidature da 430 differenti Amministrazioni

comunali, per un numero complessivo di 457 proposte. I Comuni che si sono attivati sono quindi circa

il 5% dei Comuni italiani, e rappresentano 22 milioni di cittadini, circa il 36% della popolazione italiana.

L’ANCI ha elaborato un documento di analisi delle proposte pervenute25

, di cui si riportano nelle

tabelle 1, 2 e 3 alcuni dati più significativi. Complessivamente è interessante notare come circa il 77%

delle candidature (323) sia arrivato da Amministrazioni comunali di città piccole o molto piccole

(comunque al di sotto dei 50.000 abitanti). E che, parallelamente, le proposte provenienti dalle città

medie e grandi (107) costituiscano quasi i 2/3 (64,4%) degli investimenti previsti, con una dimensione

media di investimento di gran lunga superiore a quella dei piccoli centri. Si oscilla tra i 241 milioni di

euro in media delle proposte delle città metropolitane e i 6,6 milioni delle città con meno di 50.000

abitanti. Questa considerevole eterogeneità era ampiamente prevedibile alla luce della già evidenziata

scarsa selettività del bando.

Emerge con assoluta chiarezza la sproporzione fra la cifra messa a disposizione dal Piano Città (318

milioni di euro) e quella indicata dalle amministrazioni proponenti come “risorse da reperire”, ovvero

10,4 miliardi di euro, a fronte di un costo complessivo degli interventi proposti pari a 18,5 miliardi di

euro26

(tabella 3.1). L’assenza di indicazioni specifiche nel bando rispetto al dimensionamento dei

progetti ha fatto sì che non ci sia stato un filtro dimensionale sulle proposte da presentare. Pur

essendo nota la dotazione complessiva di risorse disponibili come contributo pubblico per il Piano

Città, nessuna indicazione era stata data ex ante in merito ai criteri in base ai quali sarebbe stata

ripartita. Il Piano Città, da questo punto di vista, si è trasformato in un esercizio di ricognizione del

fabbisogno di investimenti espresso dalle municipalità italiane, con un numero di domande molto

superiore alle attese iniziali. Esercizio i cui risultati, pur ancora in parte da interpretare, hanno una

certa rilevanza proprio in virtù delle “maglie larghe” del bando e del lavoro di sistematizzazione dei dati

effettuata da ANCI. Va sottolineato infatti che il format contenuto nel Vademecum per la presentazione

delle proposte elaborato da ANCI è stato per lo più rispettato, rendendo ragionevolmente confrontabili

ed aggregabili i dati emergenti dalla documentazione inviata dai Comuni.

Dal punto di vista della tipologia degli interventi inclusi proposti (tabella 3.2 e grafico 3.1), si segnala

una relativa eterogeneità, con una prevalenza comunque di tipologie tradizionalmente assimilabili alle

opere pubbliche. Accessibilità e viabilità attraggono circa il 27% delle opere e degli investimenti

proposti, mentre uffici pubblici, scuole, asili, biblioteche e musei rappresentano il 25% delle opere e il

21% degli investimenti proposti. Emerge anche una limitata ma tutt’altro che residuale incidenza

25

“Piano nazionale per le città. Primissime analisi ed elaborazioni sui dati più significativi contenuti nelle Proposte inviate dai Comuni”, nota ANCI del 15 novembre 2012. 26

Non emergono purtroppo dal rapporto dell’ANCI alcune informazioni di particolare rilevanza in merito alle “risorse da reperire”, ovvero la domanda complessiva di risorse a fondo perduto a valere sul Piano Città espressa dalle proposte dei Comuni, e, viceversa, la previsione di reperimento di tali risorse attraverso il coinvolgimento di privati o istituzioni finanziarie o, generalmente, attraverso l’attivazione di PPP.

32

relativa di proposte riguardanti il settore del social housing (6,4% delle opere e 12,2% degli

investimenti), sul quale, come detto sopra, negli anni recenti sono confluite significative risorse.

Tale prevalenza di “opere pubbliche” appare essere il portato di uno dei principali requisiti contenuti

nel bando, già evidenziato come potenziale suo “limite”, ovvero la cantierabilità immediata dei progetti.

Infatti per ottenere un coinvolgimento attivo e significativo di investitori privati, a fronte di nuove risorse

pubbliche disponibili, sarebbe stato necessario, o quanto meno opportuno, prevedere la possibilità di

adeguare i progetti ed i relativi piani finanziari, con i tempi tecnici necessari.

Appare infine evidente (tabella 3.3) come il richiamo a presentare proposte prevalentemente

concernenti interventi riqualificazione e recupero di immobili ed aree (rifunzionalizzazioni), in nome del

contenimento del consumo di suolo, sia stato solo in parte ascoltato. Il 50% delle opere e il 32% degli

investimenti riguardano esclusivamente interventi di riqualificazione e recupero, mentre il 49% degli

investimenti e il 36% delle opere riguarda solo nuove costruzioni. Non era di fatto prevista una soglia

massima di sviluppo greenfield oltre la quale le proposte sarebbero state considerate non accettabili.

I progetti finanziati

L’esame delle proposte pervenute, una volta completata la disamina effettuata dell’ANCI, è stata

affidata ad una task force costituita ad hoc all’interno del Ministero delle infrastrutture, coordinata dal

Capo del dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale. Una prima scrematura

delle proposte è stata compiuta selezionando solo quelle che:

avessero risorse già disponibili (tra pubbliche e private) per almeno il 15% del totale;

avessero risorse pubbliche da reperire non superiori al 60% del totale investimenti (criterio da

cui sono stati esentati i capoluoghi di provincia);

riguardassero Comuni ad alta tensione abitativa.

Si è arrivati così ad una lista di 128 proposte. Su queste è stata svolta, in sede di Cabina di Regia,

un’analisi di merito vera e propria. Vale la pena ripetere che il decreto ministeriale 3 agosto 2013,

unico reale riferimento per i Comuni nella predisposizione delle proposte, non individua un sistema di

criteri vero e proprio per la valutazione dei progetti, menzionando piuttosto, in maniera molto generica,

il “livello di concorrenza con gli obiettivi e con le finalità del Piano nazionale per le città” quale principio

per la selezione. Si rileva inoltre che anche nel definire la procedura per la valutazione delle proposte

da parte della Cabina di Regia27 , il Ministero delle infrastrutture non ha ulteriormente dettagliato i

criteri già individuati dall'art.12 DL Sviluppo (già riportati nella nota 9), né li ha ordinati per priorità.

Nella seduta del 16 gennaio 2013, la Cabina di Regia ha deliberato in via definitiva la lista delle 28

proposte beneficiarie dei finanziamenti del Piano Città, e le relative quote assegnate (tabella 3.4).

27

Il Ministero ha distribuito via e-mail, in data 4 ottobre 2012, ai componenti della Cabina di Regia un documento denominato “Piano per le città: Nota sulle Procedure”.

33

Il lavoro di selezione svolto dalla Cabina di Regia è stato particolarmente impegnativo visto il numero

delle proposte pervenute. Grazie all’istruttoria portata avanti da ANCI e Task force del Ministero delle

infrastrutture in tempi rapidi, la Cabina di Regia è arrivata a stilare la lista delle città beneficiarie dei

finanziamenti speditamente. I tempi impiegati (poco più di tre mesi dalla scadenza del bando alle

aggiudicazioni) appaiono particolarmente stretti, specie se confrontati con quelli di passate iniziative

del Ministero delle infrastrutture di portata ed importanza comparabili.

A titolo esemplificativo, nel caso dei PRUSST (programmi di riqualificazione urbana e sviluppo

sostenibile del territorio) dalla pubblicazione del DM che ne decretò l’istituzione (ottobre 1998) al

decreto del Ministro recante la lista dei programmi ammessi a finanziamento (aprile 2000) passò

all’incirca un anno e mezzo.

Quasi tutti i 28 progetti finanziati si qualificano come interventi integrati di sviluppo urbano afferenti alle

seguenti tre categorie:

riqualificazione di aree dismesse e loro rifuzionalizzazione ad usi urbani misti28

;

riqualificazione e rilancio di quartieri di edilizia residenziale pubblica (EPR e/o ex IACP)29

;

rilancio e recupero di aree urbane degradate (ad esempio i waterfront).30

Numerosi gli interventi di social housing previsti (per lo più con il coinvolgimento di soggetti privati)

nell’ambito del mix funzionale dei progetti. In soli due casi sono stati premiati progetti che riguardano

la semplice rifunzionalizzazione di contenitori storici (Pavia e Trieste).

La distribuzione geografica indica che dei 28 progetti finanziati 12 sono localizzati nel Nord (43%), 11

nel Sud (39%) e 5 nel Centro (18%); al Nord sono previsti il 61% degli investimenti e il 35% del

finanziamento statale erogato con il piano città, al Sud il 21% degli investimenti e il 47% del

finanziamento statale e al Centro il 18% degli investimenti e il 18% del finanziamento statale. La

maggiore incidenza del finanziamento statale nel Mezzogiorno, a parziale compensazione di un

minore apporto di capitale privato, è confermata dal fatto che in media il finanziamento statale

assegnato in percentuale del valore del progetto è stato più alto nel Mezzogiorno, pur rimanendo una

quota assai limitata (15,8% nel Sud, 7.5% nel centro e 4,2% nel Nord), destinata soprattutto a far da

catalizzatore di altri finanziamenti pubblici e privati. Complessivamente, i finanziamenti statali

accordati vanno da un massimo di 30 milioni di euro (Lamezia Terme) a un minimo di 4 milioni di euro

(Trieste).

28

Gli esempi più significativi sono rappresentati dai progetti di recupero delle seguenti aree: ex mercato ortofrutticolo ed ex-Navile a Bologna, Bovisa-Gasometri a Milano, quartiere Pietralata a Roma, ex-Corradini a Napoli, stazione Leopolda ed ex Manifattura tabacchi a Firenze, ex-Piazza d’Armi a L’Aquila, “Laguna verde” a Settimo Torinese. 29

Gli esempi più significativi sono rappresentati dai progetti di recupero dei seguenti quartieri: Falchera a Torino, Librino a Catania, Borgo La Martella a Matera, Savutano a Lamezia Terme (CZ). 30

Gli esempi più interessanti sono le operazioni proposte sui waterfront delle seguenti città: Bari, Ancona, Rimini, Cagliari.

34

L’Associazione AUDIS (aree urbane dismesse) ha proposto un’analisi31

degli esiti del Piano città

basata su una lettura della progettualità espressa nelle proposte finanziate. In generale, emerge una

qualità alta del livello progettuale con una particolare attenzione ai temi della qualità urbana, della

sostenibilità ambientale e del riutilizzo delle risorse territoriali. Di fatto questo appare chiaramente

come il portato di una progettualità che affonda le sue radici, quanto meno, nell’ultimo decennio e che

ora, in occasione di un finanziamento straordinario, trova una opportunità di entrare nella fase

implementativa.

In questo senso il Piano Città può contribuire per le 28 realtà urbane coinvolte a un’inversione di

tendenza, soprattutto vista la generale gravissima attuale condizione di crisi del settore immobiliare.

Va tuttavia segnalata una importante criticità. Come evidenziato nella tabella 3.4 (ultima colonna), i

finanziamenti assegnati alle città sono, nella maggior parte dei casi, molto esigui rispetto non solo al

valore comprensivo dei progetti proposti ma, soprattutto, rispetto alle cifre individuate dalle città stesse

come contributo pubblico aggiuntivo necessario a farli partire.

Anche ipotizzando che le richieste di contributo pubblico contenute nelle 28 proposte selezionate

siano superiori al fabbisogno effettivo, il contributo concesso è nella maggior parte dei casi non

superiore a un terzo di ciò che era stato richiesto. Ciò è particolarmente vero nel caso dei progetti

presentati dalle città medie e grandi32

, per lo più operazioni di sviluppo urbano molto importanti e

ambiziose che hanno il potenziale di incidere in maniera significativa sulla competitività delle aree

urbane, i veri e propri motori della crescita socioeconomica del Paese. Anche restringendo la visuale

alla sola industria delle costruzioni si tratta di operazioni in grado di contribuire concretamente al

rilancio di uno dei settori economici più duramente colpiti dalla crisi in atto.

Necessaria conseguenza di questa distribuzione delle risorse è stata la richiesta alle stesse città

beneficiarie di rivedere le proposte presentate aggiustando i fabbisogni individuati (e quindi la lista

degli interventi) alla luce delle risorse effettivamente messe a disposizione, in vista della stipula di

cosiddetti Contratti di Valorizzazione Urbana fra il Ministero delle infrastrutture ed ognuna delle 28

città33

. Si evidenzia che in molti casi il finanziamento richiesto a valere sul Piano Città costituiva

comunque una percentuale ridotta dell’investimento complessivo, ed era da intendersi come

contributo della parte pubblica a un complesso ed articolato programma, finanziato in maniera

prioritaria con risorse private. L’operazione di ridimensionamento ora richiesta alle Amministrazioni

comunali rischia di fare venire meno l’equilibrio raggiunto con il partner privati, allontanando la

prospettiva di effettiva realizzazione dei programmi più ambiziosi.

31

AUDIS è l’Associazione delle aree dismesse, soggetto no profit che riunisce Comuni, associazioni come Inu ed Ance, centri di ricerca come Cresme, Censis, Nomisma, soggetti privati del settore immobiliare come Fintecna Immobiliare, Beni Stabili, Aler Milano, Dla Piper e Fs Sistemi Urbani. L’analisi menzionata è stata commissionata ad AUDIS dal periodico Edilizia e Territorio del Sole 24 ore e pubblicata sullo stesso nel numero 6/2012. 32

Nei casi di Verona, Torino, Lecce e Cagliari il contributo concesso è addirittura inferiore al 15%. 33

Secondo le stime del Ministero delle infrastrutture tutti i 28 Contratti di Valorizzazione Urbana saranno siglati entro la fine di aprile 2013.

35

Una maggiore concentrazione di risorse su pochi progetti ambiziosi ma fattibili, chiaramente in grado

di stimolare dinamiche di sviluppo sostenibile e di aumentare il livello di competitività delle città più

meritevoli, avrebbe dato maggiori garanzie di successo complessivo dell’iniziativa.

Il numero di progetti finanziati risulta molto esiguo rispetto al numero complessivo di proposte

pervenute (28 su 430), ma rileva il fatto che all’iniziativa, denominata “Piano Nazionale per le Città”,

sia stata consentita la partecipazione di tutte le amministrazioni comunali. Una scelta ex-ante dei

contesti urbani prioritari da coinvolgere avrebbe forse consentito un impiego più strategico delle

risorse economiche a disposizione, soprattutto in un’ottica di rapida riattivazione degli investimenti per

lo sviluppo sostenibile nelle città che maggiormente svolgono il ruolo di motore per la crescita

dell’intero sistema paese.

Il fabbisogno non coperto comporta una contrattazione con i comuni per ridurre la dimensione dei

progetti che verranno effettivamente realizzati. Tuttavia concedere ai comuni in media solo il 30% di

quanto richiesto in termini di finanziamento pubblico, comporta difficoltà di realizzazione al di là della

rimodulazione prevista. L’insufficienza potenziale dei finanziamenti pubblici potrebbe comportare

l’impossibilità di realizzare anche la parte privata dell’investimento.

L’attuazione del Piano Città nell’annualità 2013

L’attuazione del Piano Città nel corso del 2013 ha proceduto con un ritmo più lento rispetto a quanto

previsto dal legislatore. L’aspettativa che questa misura, originariamente immaginata come occasione

per accelerare l’attuazione di investimenti nelle aree urbane potesse, conseguentemente, costituire

uno stimolo al settore delle costruzioni in grave difficoltà a causa della congiuntura economica e della

crisi del mercato immobiliare, è stata per lo più disattesa. A dicembre del 2013 solo 5 delle 28 città a

cui sono stati assegnati fondi statali nell’ambito del Piano sono nelle condizioni di pubblicare i bandi

relativi alla realizzazione degli interventi beneficiari del finanziamento.

Il rallentamento della attuazione del Piano è sostanzialmente legato a tre ordini di ragioni.

Il primo riguarda la richiesta fatta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) alle città

assegnatarie del finanziamento di rivedere i programmi di interventi presentati in prima istanza per la

partecipazione al bando, in vista della firma del Contratto di Valorizzazione fra MIT e Comune. In

quasi nessun caso, infatti, in sede di selezione delle 28 città beneficiarie sono state assegnate risorse

pari a quanto richiesto originariamente dalle amministrazioni comunali. Tale processo di revisione ha

comportato in alcuni casi scelte di tipo politico ed amministrativo particolarmente complesse. In soli 9

casi il Contratto di Valorizzazione è stato firmato entro il mese di aprile 2013, termine inizialmente

previsto per questo step34

. In due casi (Roma e Reggio Emilia) la firma è tuttora sospesa a causa di

34

La decisione della Cabina di Regia del Piano Città in merito alle 28 città beneficiarie e alle risorse assegnate a ciascuna è stata resa pubblica il 16 gennaio 2013.

36

contenziosi amministrativi che riguardano alcuni degli interventi che le città vogliono inserire nei propri

programmi35.

Il secondo riguarda il Patto di Stabilità interno. Infatti contabilizzare il finanziamento statale del Piano

Città nel proprio bilancio avrebbe implicato, per la maggior parte dei comuni beneficiari, lo sforamento

del patto di stabilità. Una soluzione a tale ostacolo è stata individuata dal Ministero delle infrastrutture,

ma solo nella tarda primavera, e consisterebbe nell’apertura da parte dei comuni di una “contabilità

speciale vincolata” presso le sedi regionali competenti della Banca d’Italia. Ad ogni Stato

Avanzamento Lavori (SAL) le Amministrazioni potrebbero attingere da tale contabilità senza

conseguenze sul proprio bilancio. Si tratta di una soluzione già sperimentata da alcuni comuni per

gestire la spesa di finanziamenti speciali, ma non è tuttora chiaro se questa possa considerarsi una

soluzione definitiva persistendo in merito perplessità da parte della Corte dei Conti36

.

La terza delle ragioni che ha rallentato il progresso del Piano Città è legata alla previsione iniziale,

contenuta nell’articolo 12 del DL Sviluppo, di spalmare il finanziamento a beneficio delle città in un

periodo di 5 anni, pur essendo un obiettivo manifesto dell’iniziativa quello di premiare interventi

immediatamente cantierabili, al fine di stimolare la ripresa del settore urbano (costruzioni e servizi

connessi). A sottolineare questa contraddizione sono stati, oltre che i Comuni beneficiari, l’Anci e

l’Ance. In particolare il contenzioso che ne è nato è stata la principale ragione per cui, a seguito della

firma dei Contratti di Valorizzazione, non è seguita, secondo i tempi previsti (tre mesi), la stipula delle

vere proprie Convenzioni fra i Comuni ed il MIT, contenenti i cronogrammi dettagliati e vincolanti per

bandi, lavori e spesa di ciascun programma. Una rimodulazione mirata a concentrare i trasferimenti di

risorse ai comuni nelle annualità 2014 e 2015 è stata predisposta dal Ministero dell’Economia solo

all’inizio dell’estate, sbloccando di fatto il processo di definizione e redazione delle Convenzioni. Nel

mese di novembre 2013 solo 5 delle 28 convenzioni risultavano già firmate: Potenza, Matera,

Venezia, Firenze ed Eboli.

Sul fronte delle risorse a disposizione del Piano Città una novità di assoluto rilievo è emersa

nell’ambito del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9

agosto 2013, n. 98, cosiddetto DL Fare, all’articolo 9, comma 3bis. Il comma prevede che, al fine di

scongiurare il disimpegno delle risorse finanziarie ancora non spese afferenti agli assi territoriale o

35

Il Comune di Roma è in ritardo con la firma del contratto di valorizzazione perché ha dovuto attendere che gli Studios cinematografici De Paolis (nome finito nelle inchieste legate ai crimini della banda della Magliana), diventassero di proprietà comunale. Il passaggio è finalmente avvenuto nel novembre 2013 ed è probabile che la firma del Contratto di Valorizzazione possa avvenire a breve. 36

Il Comune di Matera in particolare sta utilizzando già dal 2010 lo strumento della “contabilità speciale vincolata” per gestire la spesa di un finanziamento speciale destinato alla riqualificazione del borgo La Martella, esempio fra i più alti di pianificazione dello sviluppo urbano nel periodo post bellico. L’apertura della contabilità speciale vincolata è avvenuta con assenso del Ministero dell’Economia, tramite apposito decreto della Ragioneria. Le perplessità espresse in merito da parte della Corte dei Conti riguardano il fatto che la possibilità da parte dei Comuni di creare, di fatto, di delle “gestioni fuori bilancio” non può essere autorizzata se non attraverso l’emanazione di una specifica norma che modifichi attualizzandoli i meccanismi di applicazione del Patto di Stabilità interno.

37

urbano dei programmi operativi regionali, queste possano essere dirottate verso interventi candidati

dai comuni al piano nazionale per le città. La norma prevede che tale trasferimento possa avvenire

attraverso la stipula di accordi diretti fra i Comuni proponenti e le Autorità regionali di gestione dei

POR.

Come previsto dal comma 3bis è stato istituito, su iniziativa del Ministero per la coesione territoriale,

un tavolo tecnico cui partecipano anche il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero per

gli affari regionali e le autonomie, le autorità di gestione dei programmi operativi regionali e nazionali e

l’Anci, in rappresentanza dei comuni che hanno partecipato al Piano città. Lo scopo di tale tavolo

tecnico è quello di stabilire le linee di indirizzo per la stipulazione degli accordi diretti tra i comuni e le

autorità di gestione.

Parallelamente alla partenza di tale tavolo l’Anci ha avviato un impegnativo lavoro di ricognizione della

progettualità presentata dai comuni nell’ambito del Piano città, in particolare nelle regioni dell’Obiettivo

Convergenza, dove si trova la maggior parte delle risorse non spese, per individuare interventi che

possono essere finanziati, cantierizzati e realizzati entro la chiusura ultima dell’attuale periodo di

programmazione comunitaria (dicembre 2015). Da tale ricerca emerga che nelle sole Regioni

convergenza più marcatamente indietro nella spesa dei fondi comunitari, e quindi maggiormente a

rischio definanziamento, ovvero Campania, Sicilia e Calabria, ci sono 163 interventi che rispondono

alle suddette caratteristiche, distribuiti in 59 comuni (30 in Campania, 14 in Calabria e 15 in Sicilia).

L’insieme di questi interventi rappresenta un investimento complessivo di 398 milioni di euro, dei quali

352,2 ancora da reperire.

L’evoluzione futura del Piano città

Parallelamente alla fase di valutazione delle proposte presentate nell’ambito del Piano città e quindi

all’inizio della sua implementazione vera e propria è stato istituito il Comitato Interministeriale per

Politiche Urbane (CIPU) ai sensi dell’articolo 12 bis della Legge 134/2012 (di conversione del DL

83/2012).

Il Comitato appare come la sede del confronto e dialogo finalizzato alla strutturazione di una vera e

propria Agenda urbana nazionale. L’esigenza di una Agenda Urbana (eventualmente da strutturarsi

come vera e propria Strategia Nazionale per le città) emerge in particolare modo alla luce delle

previste novità nell’impiego dei Fondi Strutturali UE per il prossimo ciclo di programmazione 2014-

2020. E’ previsto infatti che il nuovo Regolamento dei Fondi Strutturali assegnerà alle città una

posizione di protagonista in termini di programmazione ed implementazione della spesa, in quanto

principali motori di crescita, innovazione ed integrazione dell’Unione Europea.

Il CIPU si è riunito per la prima volta il 23 gennaio 2013, presenti il Ministro della Coesione territoriale

(coordinatore), del Lavoro, dell’Istruzione, del Turismo, il Presidente dell’ANCI, rappresentanti del

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e delle Regioni, con l’obiettivo di definire un documento

comune sulle attuali politiche settoriali che incidono direttamente sullo sviluppo delle città, e sulle

proposte su come meglio coordinarle e potenziarle. Tale documento è stato presentato dal Ministro

38

per la Coesione territoriale con il titolo “Metodi e Contenuti sulle Priorità in tema di Agenda Urbana” il

20 marzo scorso.

Alla luce delle misure di policy contenute nel documento e delle prime valutazioni del Piano Città, è

possibile trarre qualche conclusione in merito alla futura Agenda urbana nazionale.

Il Piano nazionale per le Città segna il ritorno delle politiche urbane come tema strategico per il

superamento della grave crisi socio-economica; consente, attraverso l’ampia partecipazione alla

Cabina di Regia di amministrazioni, associazioni e operatori, di sperimentare nuove forme di

integrazione e concentrazione degli investimenti e delle politiche per le aree urbane; consolida la

prassi del cofinanziamento tra diversi livelli di governo e tra fondi pubblici e privati, ormai passaggio

obbligato per assicurare un adeguato impatto finanziario a qualsiasi politica di investimento pubblico.

Il Piano Città, pur avendo premiato alcuni progetti di comprovata valenza strategica, non ha ancora

offerto una lettura innovativa del ruolo delle città nell’ambito del sistema complessivo di reti e relazioni

che caratterizza il territoriale italiano. Esiste infatti un patrimonio di progettualità, anche molto matura,

che valorizza l’importanza delle città per il sistema paese mirando a rafforzarne la capacità di

affermarsi come “grandi hub territoriali che catturano e generano i flussi esterni e locali e fungono da

poli di intelligenza ed innovazione”. Si tratta di una progettualità di cui le amministrazioni comunali

sono ovviamente protagoniste, anche in quanto detentrici di poteri urbanistici fondamentali, ma non

necessariamente uniche, o principali promotrici. E questo l’ambito di innovazione al quale l’Agenda

urbana nazionale dovrà guardare con interesse, se l’obiettivo è quello di ottimizzare l’impiego dei fondi

strutturali 2014-2020 per le città.

3.2 Recupero opere incompiute

Il lavoro di analisi ed approfondimento sul tema del recupero delle opere incompiute è proseguito nel

2012 con la creazione di un elenco anagrafe delle opere pubbliche incompiute presso il Ministero delle

infrastrutture e dei trasporti.

La costituzione dell’elenco anagrafe, previsto dall’articolo 44bis del decreto “Salva Italia” 201/2011, è

proceduta con forte ritardo rispetto alle tempistiche prospettate dalla norma istitutiva. Al Ministero delle

infrastrutture e dei trasporti era infatti delegata la responsabilità di stabilire, “entro tre mesi dalla data

di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” (avvenuta in data 22.12.2011, L

214/2011) con proprio regolamento, le modalità di redazione dell’elenco-anagrafe, nonché le modalità

di formazione della graduatoria e dei criteri in base ai quali le opere pubbliche incompiute vengono

iscritte. La bozza di tale regolamento è stata presentata dal Ministero delle infrastrutture e discussa

alla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 12 settembre 2012. In preparazione a tale evento la

bozza era stata fatta circolare per raccogliere osservazioni. In tale occasione il Nucleo ha supportato il

DIPE nella redazione di una proposta di modifica del documento, finalizzata ad assicurare maggiore

39

puntualità nella raccolta delle informazioni da inserire nell’elenco-anagrafe e maggiore chiarezza nella

individuazione delle priorità di azione per intervenire sul patrimonio censito.

A valle delle osservazioni presentare in sede di Conferenza il testo ha subito alcune modifiche fino ad

essere approvato dalla Conferenza stessa nella seduta del 25 ottobre 2012.

Il testo è stato successivamente sottoposto al parere del Consiglio di Stato il quale ha rilevato, con un

primo pronunciamento del 6 dicembre 2012, diverse ambiguità anche in merito alla natura e agli scopi

dell’elenco anagrafe. Il Ministero delle infrastrutture ha successivamente modificato il testo del

regolamento recependo le osservazioni del Consiglio di Stato. Lo Schema di regolamento è stato

quindi approvato con parere n. 945 del 28 febbraio 2013, pur permanendo alcune perplessità sui modi

ed i criteri di compilazione della graduatoria prevista nello stesso, “in quanto si tratta di una

classificazione che non esclude decisioni circa l’ulteriore prosecuzione dell’attività diretta al

completamento dell’opera e che lascia aperta ogni possibile decisione relativa all’opera pubblica

stessa”.

Nel 2012 è inoltre proseguito il progetto pilota di affiancamento al Comune di Trevignano Romano

nella predisposizione di uno Studio di Fattibilità per il recupero e la rifunzionalizzazione di un immobile

di proprietà comunale mai completato, attraverso l’attivazione di un partenariato pubblico-privato.

Conclusa la definizione dello studio, e quindi delle modalità e delle condizioni di fattibilità del progetto,

si è giunti alla conclusione che nelle attuali condizioni di mercato la ricerca di un partner privato

(investitore e gestore) difficilmente potrebbe avere buon esito, a meno di un radicale ripensamento

delle priorità di intervento (obiettivi definiti dall’Amministrazione comunale stessa).

Contestualmente, il Comune ha ribadito il proprio impegno verso il recupero dell’immobile di sua

proprietà, dichiarandosi disponibile ad investire l’intero gettito dell’IMU nel 2013 per un primo

intervento di riqualificazione della struttura già esistente; intervento che consentirebbe di

implementare da subito alcune delle nuove funzioni pubbliche già previste nello studio di fattibilità.

Il supporto del Nucleo si è concentrato sulla valutazione delle modalità attraverso cui tale primo

investimento in conto capitale del Comune potrà effettivamente migliorare la fattibilità dell’intero

progetto. In concreto è stato rivisto il programma funzionale della intera operazione di trasformazione,

tenendo conto della opportunità di realizzare subito alcune componenti, in particolare quelle di natura

prevalentemente pubblica (auditorium e centro giovani). E’ emersa la contestuale possibilità di

ridimensionare lo sviluppo complessivo dell’area e, conseguentemente, l’investimento privato

necessario per realizzarlo.

Di fatto, lo sconto relativo al recupero delle strutture esistenti, il cui costo verrebbe coperto

dall’intervento pubblico, originariamente non previsto, consentirebbe la sostenibilità economico-

finanziaria dell’investimento della parte privata anche a fronte di una riduzione dei volumi destinati a

funzioni commerciali. Tale riduzione dovrà comunque essere valutata alla luce della necessità di

migliorare la redditività complessiva dell’investimento. Infatti, nell’attuale scenario economico e

40

finanziario, per mantenere sufficientemente alto il livello di attrattività dell’operazione sarà necessario

compensare il maggior rischio con un opportuno incremento della prospettiva di rendimento.

Implementazione dell’Elenco anagrafe delle opere incompiute nel corso dell’annualità 2013

E’ stata completata nel corso del 2013 la compilazione dell’elenco-anagrafe delle opere incompiute

(così come previsto dall’articolo 44bis del decreto “Salva Italia” 201/2011), successivamente

all’approvazione, pur con riserva, da parte del Consiglio di Stato dello schema di regolamento

predisposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Il censimento delle opere incompiute è stato portato avanti congiuntamente dal Ministero e dalle

Amministrazioni regionali, cui è stata richiesta la compilazione dei rispettivi elenchi entro la data dello

scorso 21 ottobre (2013). Tutte le Regioni e le Province Autonome hanno ottemperato a tale richiesta

con la significativa eccezione delle amministrazioni di Sicilia e Sardegna. Lo stesso 21 ottobre le

tabelle sono state pubblicate sul sito istituzionale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a cura

della Direzione Generale per la regolazione e i contratti pubblici.

I risultati della ricognizione svolta sono illustrati nella tabella sottostante.

Numero opere Importo lavori già realizzati (in MLN)

Importo oneri per ultimazione lavori (in MLN)

Valle D’Aosta 2 11,8 6,9

Piemonte 18 206,7 51,5

Lombardia 11 55,4 9,6

Provincia di Bolzano 3 13,2 9,3

Provincia di Trento 0 0 0

Veneto 26 109,7 563,6

Friuli Venezia Giulia 5 10,0 2,1

Liguria 11 30,9 10,5

Emilia Romagna 15 90,0 12,9

Toscana 29 117,0 15,9

Umbria 23 166,0 4,5

Marche 16 49,8 27,7

Lazio 54 186,7 62,1

Abruzzo 34 59,0 42,7

Molise 8 19,2 9,1

Campania 2 1,1 0,5

Puglia 40 40,1 46,1

Basilicata 25 30,4 14,9

Calabria 39 72,1 39,1

Sicilia - - -

Sardegna - - -

Opere nazionali e sovraregionali

29 273,3 41,7

Totale (senza Sicilia e Sardegna)

387 1.542,4 970,7

L’indagine svolta risulta di particolare interesse perché consente di dimensionare il fenomeno del

mancato completamento delle opere pubbliche, che da sempre si presuppone di dimensioni molto

rilevanti, rendendo possibile l’avvio una riflessione informata sulle misure contrasto e prevenzione.

41

D’altro canto la compilazione dell’elenco anagrafe nella modalità che emergono dalle tabelle

pubblicate dalla Direzione generale per la regolazione e i contratti pubblici soddisfa in maniera molto

parziale l’obiettivo posto dall’articolo 44bis, ovvero la creazione di un elenco anagrafe costruito in base

a “criteri di adattabilità delle opere stesse ai fini del loro riutilizzo, nonché di criteri che indicano le

ulteriori possibili destinazioni di ogni singola opera”.

Di fatto gli elenchi ad oggi pubblicati sono quasi interamente focalizzati sul dato relativo alla

percentuale di realizzazione dell’opera, e quindi, sulla sua utilizzabilità, seppur parziale, per le funzioni

per cui era stata originariamente prevista. Manca in maniera quasi completa una analisi, e

conseguente riflessione/proposta, sulle modalità di riutilizzo delle incompiute, e soprattutto, sulla

possibilità (e opportunità) che tale “rifunzionalizzazione” avvenga, laddove possibile, non attraverso un

ulteriore esborso di denaro pubblico.

42

Grafico 3.1. Distribuzione degli investimenti per funzioni/destinazioni d’uso/opere proposte

Tabella 3.1. Ripartizione delle domande e degli investimenti proposti per dimensione demografica del Comune proponente

Classi demografiche Nr

Comuni

Investimento Taglia media

Proposta

% investimento

complessivo

Città metropolitane 15 € 3.620.558.477 € 241.370.565 19,5%

Oltre 50.000 abitanti 92 € 8.310.689.481 € 90.333.581 44,9%

Tra 50.000 e 15.000

abitanti

114 € 4.367.685.955 € 38.313.035 23,6%

Tra 15.000 e 5.000

abitanti

102 € 1.519.705.655 € 14.899.075 8,2%

inferiore a 5.000

abitanti

107 € 709.088.741 € 6.626.998 3,8%

Totale complessivo 430 € 18.527.728.309 € 43.087.740 100,0%

43

Tabella 3.2. Distribuzione degli investimenti per funzioni/destinazioni d’uso/opere proposte37

Funzioni/destinazioni d’uso, Opere Nr funzioni/

Destinazioni d’uso/opere

Investimento Taglia media % investimento complessivo

Sistemi per l’accessibilità e la viabilità (parcheggi, strade, infrastrutture)

687 € 2.941.788.379 € 4.282.079 26,7%

Uffici e/o contenitori (coperti) pubblici e/o di uso pubblico (scuole, asili, biblioteche, musei)

629 € 2.327.844.430 € 3.700.866 21,1%

Piazze, arredo urbano e attrezzature pubbliche scoperte

334 € 765.020.088 € 2.290.479 6,9%

Opere ed impianti finalizzati all’efficientamento energetico ed ambientale

172 € 602.865.334 € 3.505.031 5,5%

Social housing (convenzionata e agevolata)

161 € 1.344.286.348 € 8.349.605 12,2%

Residenza libera 111 € 1.048.762.363 € 9.448.310 9,5%

Strutture ed impianti sportivi 99 € 251.144.590 € 2.536.814 2,3%

Altro 96 € 288.047.417 € 3.000.494 2,6%

Turistico/ricettivo 80 € 441.920.964 € 5.524.012 4,0%

ERP (edilizia sovvenzionata a totale finanziamento pubblico).

67 € 365.776.401 € 5.459.349 3,3%

Commerciale 62 € 650.353.918 € 10.489.579 5,9%

Totale 2.498 € 11.027.810.231 € 4.414.656 100%

Tabella 3.3. Distribuzione degli investimenti proposti per nuova costruzione/rifunzionalizzazione e quadro delle risorse da reperire

Nuova costruzione (NC)/

rifunzionalizzazione (RF)

Nr funzioni/ destinazioni

d’uso/ opere

Investimento complessivo

Risorse già reperite

Risorse da reperire

% risorse da reperire sul

totale investimento

Distribuzione investimento complessivo

Rifunzionalizzazioni 1.555 € 5.922.160.348 € 2.272.902.078 € 3.649.258.270 61,60% 32%

Nove costruzioni 1.130 € 9.126.597.043 € 4.447.578.367 € 4.679.018.676 51,30% 49%

entrambe 255 € 2.960.861.507 € 1.251.701.606 € 1.709.159.901 57,70% 16%

non specificato 177 € 518.109.411 € 156.514.297 € 361.595.114 69,80% 3%

Totale complessivo 3.117 € 18.527.728.309 € 8.128.696.348 € 10.399.031.961 56,10% 100%

37

La tabella si riferisce a circa l’80% degli interventi complessivamente proposti, ovvero a quelli per cui è stata possibile una classificazione tipologica chiara.

44

Tabella 3.4. Lista dei comuni beneficiari i cui progetti sono stati selezionati, con relative tipologie progettuali e dettaglio dei finanziamenti

Comune Finanziamento Piano Città (in

mln di Euro)

Valore complessivo progetto (in

mln di Euro)

Rapporto fra finanziamento ottenuto e val. complessivo progetto in %

Rapporto fra finanziamento

ottenuto e richiesto in %

Tipologia prevalente

**

Presenza di Social

housing***

Lamezia Terme* 30 51,9 57,8 85 B

Genova 25 221 11,3 22 A-B-C sì

Taranto* 24 68,9 34,8 100 C

Napoli* 20 21,5 93 100 A

L’Aquila* 15 37,1 40,4 50 A

Firenze 14,67 467 3,1 5 A

Catania* 13 73,7 17,6 19 B

Roma 12,96 113 11,5 25 A-C sì

Potenza 12,3 50,6 24,3 58 B

Torino 11,09 252,8 4,4 9 B sì

Cagliari 11,03 111,1 9,9 13 C

Reggio Emilia 10,95 39,7 27,6 33 A

Bologna 10,25 83,2 12,3 36 A sì

Venezia 9,8 563,8 1,7 36 A-C sì

Ancona 8,77 66,4 13,2 23 C

Matera 8,44 17,3 48,8 100 C

Lecce 8,3 134,9 6,2 10 A-C

Bari 8,225 215,8 3,8 37 B-C sì

Verona 7,886 864,6 0,9 8 B-C sì

Rimini 7,51 225,3 3,3 23 C

Pieve Emanuele 7,46 13,7 54,5 54 C sì

Pavia 7,25 16,5 43,9 100 D

Erice* 7 64,9 10,8 100 C

Foligno 6,586 90,3 7,3 24 C sì

Settimo Torinese 5,84 305 1,9 18 A sì

Eboli* 5,175 122,6 4,2 85 B

Milano 5 68,6 7,3 33 A

Trieste 4 10,8 37 100 D

Nord 112,036 2.665,00 4,2 37

Centro 57,986 773,8 7,5 25

Sud 147,47 933,2 15,8 70

Totale 318 4.372,00 7,3 47

*Città beneficiarie di fondi ex zone franche urbane **A: riqualificazione di aree dismesse e loro rifuzionalizzazione ad usi urbani misti B: riqualificazione e rilancio di quartieri di edilizia residenziale pubblica (ERP) C: rilancio e recupero di aree urbane degradate (ad esempio i waterfront) D: recupero e rifunzionalizzazione di singoli complessi edilizi *** proposte con significative quote di Social housing potenzialmente finanziabili attraverso il FIA di CDP

45

4. FONDO SVILUPPO E COESIONE

Nell’ottica di aggiornare la Relazione dello scorso anno, nella tabella 4.1 sono elencate le

deliberazioni assunte dal CIPE in materia di politiche di coesione. Si segnalano in particolare tre

argomenti per il rilievo programmatico e finanziario; la riprogrammazione dei PAR 2007-2013 di tre

regioni del Centro-Nord (Marche, Liguria e Toscana), la ripartizione di tutte le risorse assegnate in

favore del sisma Abruzzo per il periodo 2013-2015, e, infine, la imputazione delle riduzioni di spesa a

carico del FSC ex art. 16, comma 9, del DL 95/2012.

La riprogrammazione dei PAR ha riguardato scostamenti superiori al 20% dalla iniziale

programmazione degli assi strategici, secondo quanto stabilito dalla delibera CIPE n. 41/2011. In

particolare, per quanto riguarda la Regione Marche38

, la riduzione del 16% della dotazione

complessiva del PAR Marche si è concentrata prevalentemente nella contrazione delle risorse rivolte

a potenziare le infrastrutture e la logistica, la cui incidenza relativa è scesa dal 40% al 35%. Tale

riorientamento strategico riflette la consapevolezza circa l’opportunità di massimizzare il contributo del

PAR per fronteggiare la crisi, sia accelerandone la spesa, sia potenziando gli interventi a favore del

tessuto imprenditoriale, aumentando del 24% la dotazione del relativo indirizzo strategico, che adesso

dispone di un ammontare all’incirca pari a quello della qualificazione dei servizi socio sanitari e al

consolidamento dell’inclusione sociale e della Cittadinanza attiva.

Per quanto riguarda la Regione Liguria, la riprogrammazione delle risorse del PAR ha potenziato le

risorse destinate alla competitività del sistema economico, aumentando del 21% la dotazione per

l’accessibilità e la mobilità sostenibile, mentre le risorse per la ricerca e l’innovazione sono state

ridotte del 9%. Sono state invece ridotte del 14% le risorse finalizzate alla competitività del sistema

ambiente e territorio, con una contrazione maggiore per la tutela e la valorizzazione delle risorse

ambientali e culturali rispetto al taglio impresso al miglioramento qualità ambientale e territoriale. Sul

pianto qualitativo, la principale modifica apportata tramite la riprogrammazione al PAR della Liguria

riguarda l’inserimento del nuovo Asse E, “Miglioramento dell’offerta sanitaria ligure”, finalizzato ad un

programma di investimento pari a circa 53 milioni di euro, con una copertura a carico del FSC pari a

circa 30 milioni di euro. Infine, per quanto riguarda il PAR della Regione Toscana, gli interventi di

riprogrammazione risultano più conservativi rispetto alle altre regioni. Nell’ambito di una riduzione del

9% della dotazione complessiva del programma39

(pari a 71 milioni di euro), sono state

prevalentemente ridotte le risorse finalizzate alle infrastrutture per i settori produttivi, alla viabilità

38

Nel caso particolare delle Marche, la rimodulazione del PAR si è resa necessaria a seguito della riduzione della dotazione del Programma dovuta in parte alle decurtazioni operate con le citate delibere nn. 1/2009 e 1/2011 ed in parte al venir meno di risorse poste a carico di altre fonti finanziarie, diverse dal FSC, solo parzialmente compensate da un maggiore contributo regionale. 39

La dotazione del PAR Toscana è stata ridotta di 71 milioni di euro in seguito alla proposta del Capo di Gabinetto (d’ordine del Ministro per la coesione territoriale n. 3002 del 20 novembre 2012), nella quale viene richiamata la riduzione della dotazione iniziale del Programma disposta con le richiamate delibere del CIPE 1/2009 e 1/2011 e l’impossibilità di fare fronte a tali riduzioni con risorse poste a carico di fonti finanziarie diverse dal FSC.

46

regionale e ai servizi su vie navigabili interne regionali, a fronte di un aumento delle risorse destinate

alle seguenti quattro linee di azione: ricerca industriale e sviluppo sperimentale; mobilità sostenibile;

sostenibilità e competitività dell'offerta turistica e commerciale; interventi di tutela, valorizzazione e

promozione del patrimonio culturale.

Le scelte di riprogrammazione dei tre PAR, sottoposte alla “presa d’atto” del Comitato, manifestano

disomogeneità nelle strategie di allocazione delle risorse, determinate da specifiche esigenze, legate

anche a difficoltà manifestatesi nell’avanzamento procedurale degli interventi inizialmente previsti. Tali

situazioni confermano la necessità, sempre riaffermata dal Comitato, di più accurate verifiche ex ante

di azioni e progetti.

Quanto alla ripartizione di tutte le risorse assegnate in favore del sisma Abruzzo per il periodo 2013-

2015 (delibera 135/2012), in questa sede se ne segnala il notevole impatto economico finanziario,

consistente nella effettiva messa a disposizione di risorse per 2.245 milioni di euro.

La imputazione delle riduzioni di spesa a carico delle risorse FSC assegnate alle Regioni ex art. 16,

comma 9, del DL 95/2012, come modificato dall’articolo 1, comma 117, delle legge n. 228/2012

(Legge di stabilità 2013), è stata affrontata nella delibera 14/2013 sulla base di quanto stabilito nella

Conferenza Stato-Regioni (CSR) del 7 febbraio 2013.

In particolare, a fronte di tagli da imputare, in mancanza di fonti alternative, per 1.000 milioni di euro

per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e di 1050 milioni per il 2015, con la delibera n. 14/2013 sono

state imputate riduzioni per 2.421 milioni di euro, essendosi individuata per le Regioni a statuto

ordinario, una fonte alternativa di copertura rappresentata dal contributo per il cosiddetto “patto di

stabilità incentivato”, per un importo di 628.927.713 euro.

La ripartizione delle riduzioni fra le Regioni è stata disposta dalla delibera sulla base delle chiavi di

riparto concordate in sede della richiamata Conferenza Stato-Regioni.

Complessivamente, le risorse del FSC programmate con deliberazioni del CIPE nel periodo agosto

2011- marzo 2013 (Tabella 4.2) sono state pari a 25.401 milioni di euro cui 1.668 milioni per i PAR del

centronord e a 23.732,8 milioni di euro per il Mezzogiorno (dei quali 6.152,2 milioni in favore di

Amministrazioni nazionali e 17.580,6 milioni in favore delle Regioni). Rispetto al periodo considerato

nella precedente relazione, agosto 2011-agosto 2012, si segnala un incremento delle risorse

programmate pari a 4.214 milioni di euro (+19,9%). Complessivamente la distribuzione delle risorse

FSC per il Mezzogiorno ha riguardato prevalentemente infrastrutture per la mobilità, quali ferrovie,

strade, porti e aeroporti, (36% delle risorse complessive e 39% di quelle regionali) e in secondo luogo

la manutenzione straordinaria del territorio (19% delle risorse complessive e 25% di quelle regionali,

contro appena il 2,4% di quelle nazionali). Le risorse nazionali si sono concentrate quasi per metà

(48,5%) sulla ricostruzione del cratere dell’Aquila.

Nel corso del 2012, il CIPE ha accorciato il tempo medio intercorrente tra la data di adozione e quella

di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle delibere, grazie alle norme di accelerazione e al nuovo

Regolamento interno che hanno fissato termini stringenti per le attività di redazione, verifica e

47

registrazione delle delibere da parte rispettivamente del DIPE, del Ministero dell’economia e delle

finanze e della Corte dei Conti. Il tempo medio tra la decisione del Comitato e la pubblicazione in GU

è infatti sceso da 150 giorni nel periodo novembre 2010 – novembre 2011 a 88 giorni nel periodo

dicembre 2011- dicembre 2012, al netto della pausa estiva di agosto e delle delibere che, per motivi

direttamente o indirettamente legati alla tutela della finanza pubblica, sono state oggetto di riesame

del Comitato a seguito di rilievi del MEF e della Corte dei Conti.

Come nella precedente relazione, il Nucleo, evidenzia il permanere di alcune criticità nei processi di

programmazione e attuazione degli interventi.

Persistono, infatti, lacune nella completezza e accuratezza dei dati forniti dalle amministrazioni

proponenti che attengono alla alle valutazioni ex ante e in itinere degli progetti, in particolare per

quanto attiene la sostenibilità economico finanziaria, la complessità della progettazione ambientale, la

sostenibilità amministrativa, con riferimento ai soggetti attuatori, la coerenza e congruità finanziaria, la

presenza, infine, di un efficace sistema dei controlli. Tali carenze possono avere riflessi anche gravi

nell’attuazione degli interventi, sia sotto l’aspetto dell’avanzamento procedurale che sotto quello della

concreta e corretta realizzazione, riproponendo le note problematiche relative alla effettiva capacità di

spesa, al suo avanzamento, al conseguimento degli impatti attesi, sia in termini di risultati che di

outcomes. Le suesposte tipologie di rilievi, attinenti la completezza della documentazione tecnico-

finanziaria, hanno motivato la presenza di frequenti condizioni e prescrizioni nelle delibere del

Comitato.

L’osservanza di tali condizioni e prescrizioni, cui sono impegnate le amministrazioni proponenti,

manifesta ancora una volta l’esigenza di costituire le condizioni perché possa essere avviato, da parte

dello stesso Comitato, un percorso, anche indiretto, di monitoraggio e valutazione in itinere di

programmi e progetti, dal quale evidenziare per tempo eventuali necessità di interventi correttivi e

trarre utili insegnamenti per il futuro.

48

Tabella 4.1 Delibere relative al Fondo Sviluppo e Coesione periodo agosto 2011- marzo 2013

Data della seduta

N. delibera

Oggetto della deliberazione

03-ago-11 62 Piano Nazionale per il Sud – individuazione e assegnazione di risorse ad interventi di rilievo nazionale ed interregionale e di rilevanza strategica regionale

63 Presa d'atto programma attuativo regionale (PAR) Regione Molise - FSC 2007-2013

64 Anticipazione sul PAR FAS 2007-2013 Regione Abruzzo per i Mondiali sci juniores di Roccaraso

30-set-11 78 Piano nazionale per il Sud- Individuazione ed assegnazione risorse per interventi di rilevanza strategica nazionale e regionale - Priorità strategica "Innovazione, ricerca e competitività"

79 Presa d'atto programma attuativo regionale (PAR) Regione Abruzzo - FSC 2007-2013

80 Definanziamento interventi finanziati dal FSC (ex FAS) 2000-2006. Rapporto intermedio su verifiche svolte in attuazione delibera CIPE n. 79/2010

81 Utilizzo di 200 milioni di euro sul PAR 2007-2013 Regione Siciliana per interventi di riqualificazione e reindustrializzazione Polo industriale di Termini Imerese

06-dic-11 83 Assegnazione risorse in applicazione dell'articolo 33, comma 3, della legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012)

20-gen-12 6 FSC - Imputazione riduzioni di spesa disposte per legge, revisione pregressa programmazione e assegnazione risorse (articolo 33, commi 2 e 3, legge n. 183/2011)

7 Rimodulazione assegnazioni delibera CIPE n. 78/2011 (Investimenti a favore delle Università meridionali)

8 FSC 2007-2013 - assegnazione risorse a interventi di contrasto del rischio idrogeologico di rilevanza strategica regionale nel Mezzogiorno

9 Presa d'atto PAR 2007-2013 Veneto

10 Presa d'atto PAR 2007-2013 Friuli V.G.

11 Presa d'atto PAP 2007-2013 Provincia autonoma di Trento

23-mar-12 35 Ricognizione obbligazioni assunte sulle risorse liberate relative a Programmi operativi 2000-2006 (delibera CIPE n. 79/2010)

36 Assegnazione ad Invitalia per misure agevolative di autoimprenditorialità e autoimpiego

37 Assegnazione ad ISMEA per misure agevolative per la nuova imprenditorialità in agricoltura

38 Assegnazione per interventi prioritari nel settore dei Beni culturali - sedi museali di rilievo nazionale

39 Assegnazione di risorse per il completamento del Museo nazionale di Reggio Calabria

40 FSC 2000-2006 -Applicazione disimpegni automatici ed individuazione delle risorse disponibili per nuovi impieghi

41 Modalità di riprogrammazione FSC regionale 2000-2006 e 2007-2013

42 Attribuzioni al sistema dei Conti pubblici territoriali (CPT)

43 Sisma Abruzzo 2009 - Assegnazioni per la ricostruzione

44 Sisma Abruzzo 2009 - Assegnazioni per il ripristino di immobili pubblici nella città e nella provincia di L'Aquila

30-apr-12 60 Settore ambientale- Depurazioni e bonifiche

61 UVER- Definanziamenti

11-lug-12 78 FSC-Riprogrammazione risorse regionali residue

2007-2013

79 Obiettivi di servizio

81 Sisma Abruzzo- Palazzo del Governo

03-ago-12 87 Ambiente-Manutenzione straordinaria territorio

88 Reg. Basilicata-Programmazione risorse residue

89 Reg. Calabria-Programmazione risorse residue

90 Reg. Campania-Programmazione risorse residue

91 Reg. Molise-Programmazione risorse residue

92 Reg. Puglia-Programmazione risorse residue

93 Reg. Sardegna-Programmazione risorse residue

49

94 Reg. Sicilia-Programmazione risorse residue

95 Reg. Umbria-Programmazione risorse residue

96 Piano Azione e Coesione- Presa d'atto

26-ott-12 108 Presa d'atto riprogrammazione PAR 2007-2013 Marche

110 Presa d'atto riprogrammazione PAR 2007-2013 Liguria

111 Riprogrammazione parziale a favore dell’intervento “giustizia civile celere” di una quota dell’assegnazione ex delibera 98/2007 (DIT)

11-dic-12 133 Presa d'atto riprogrammazione PAR 2007-2013 Toscana

21-dic-12 135 Sisma Abruzzo 2009 - Ripartizione risorse del FSC periodo 2013-2015

149 Riprogrammazione parziale a favore dell’intervento “sistema informatizzato di governo, monitoraggio e valutazione dei magistrati e organizzazione giudiziaria” di una quota dell’assegnazione ex delibera 20/2004 (DIT)

150 Presa d’atto relazione DPS-UVER completamento opere infrastrutturali al 30 aprile 2012 e definanziamento di un intervento

156 Riprogrammazione delle residue risorse 2007-2013 Campania per il miglioramento della salubrità ambientale

8-dic-13 14 Imputazione riduzioni di spesa per le Regioni a statuto ordinario ex art. 16, comma 9, del D. legge 95/2012 e disposizioni di funzionamento del Fondo

18 Sisma Abruzzo 2009 – Riprogrammazione risorse ex delibera 47/2009 (messa in sicurezza edifici scolastici danneggiati dal sisma)

19 Attribuzione alle Regioni della quarta tranche premiale per il Sistema conti pubblici territoriali ex delibera 19/2008 con rimodulazione quote premiali e modifica regole di attribuzione

Tabella 4.2 Programmazione Fondo Sviluppo e Coesione relative al Mezzogiorno, agosto 2011 – marzo 2013, in milioni di euro

Settori Quota

nazionale Quota

regionale Totale

Distribuzione %

Infrastrutture per la mobilità (ferrovie, strade porti e aeroporti) 1.753,3 6.858,5 8.611,8 36,29%

Manutenzione straordinaria del territorio 150,0 4.356,0 4.506,0 18,99%

Sisma Abruzzo 2.983,7 2.983,7 12,57%

Interventi per la scuola, università e centri di ricerca 786,5 1.286,8 2.073,3 8,74%

Promozione di impresa e sviluppo locale 134,7 1.478,3 1.613,0 6,80%

Infrastrutture sanitarie 735,5 735,5 3,10%

Riqualificazione urbana 423,6 423,6 1,78%

Altre infrastrutture (tra cui edilizia carceraria e musei) 229,0 107,5 336,5 1,42%

Altro (ripiano debito sanitario, rifiuti, protezione civile, azioni di sistema e governance programmazione)

115,0 2.334,4 2.449,4 10,32%

Totale 6.152,2 17.580,6 23.732,8 100,00%

Elaborazione su dati tratti da: Ministro per la coesione territoriale, “Le Politiche di coesione territoriale: Rapporto di fine mandato”, Roma, 3 aprile 2013, tavole 1 e 2 dell’allegato 3. I dati sono al lordo delle riduzioni di spesa disposte dalla delibera n. 14/2013, per le quali non sono ancora disponibili le ripartizioni per settore.

50

Grafico 4.1 Programmazione Fondo Sviluppo e Coesione – Distribuzione percentuale tra quota nazionale e quota regionale per tipo di destinazione

51

5. LA RIFORMA DELL’UNIVERSITA’

L’attività del Nucleo in materia di riforma universitaria si è concentrata sull’analisi degli aspetti evolutivi

di due filoni di attività dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca

(ANVUR) già esaminati negli anni precedenti e su un aspetto più recente dell’azione dello stesso

ANVUR.

I primi due filoni riguardano l’attività dell’ANVUR di valutazione della ricerca scientifica e del sistema

universitario – Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) e di supporto al Ministero dell’istruzione

nella procedura di Abilitazione Scientifica Nazionale dei professori universitari di prima e seconda

fascia (ASN); il terzo il sistema di Autovalutazione, Valutazione e Accreditamento delle Università

(AVA).

5.1 L’attività di valutazione della ricerca scientifica e del sistema universitario (VQR)

In merito al VQR, il Nucleo ha esaminato il processo, promosso dall’ANVUR nel corso del 2011-2013,

di valutazione del sistema universitario e della ricerca. I quattordici Gruppi di Esperti della Valutazione

(GEV) formati da docenti universitari italiani e stranieri di comprovata fama ed esperienza hanno avuto

il compito di promuovere la c.d. “VQR 2004-2010”, un esercizio di valutazione, ormai in corso di

completamento, volto a stilare un vero e proprio ranking di Atenei, Enti di ricerca, consorzi e di altre

istituzioni di formazione e di ricerca che hanno aderito volontariamente.

In base al DM 17/2011, un campione significativo della produzione scientifica realizzata dal personale

docente e ricercatore degli Atenei e degli Enti di ricerca tra il 2004 e il 2006 è stato sottoposto,

alternativamente, ad una valutazione di tipo peer review, svolta da esperti referee nominati dai singoli

GEV, e ad una valutazione di tipo bibliometrico, condotta utilizzando le principali banche dati

citazionali attualmente esistenti (ISI Web of Science e SciVerse SCOPUS). Nel complesso, i

quattordici GEV hanno promosso la valutazione di oltre 200 mila prodotti della ricerca, andando ben

oltre quanto fatto dalla Valutazione triennale della ricerca 2001-2003, promossa dal soppresso

Comitato di Indirizzo per la Valutazione della Ricerca (CIVR).

Da una prima analisi dei dati, che saranno resi noti a fine giugno 2013, riguardanti il rapporto fra i

prodotti di ricerca che avrebbero dovuto essere conferiti alla valutazione e quelli che effettivamente vi

sono stati sottoposti, risulta che la percentuale media sulle aree di prodotti mancanti è del 5,3%. In

altre parole, in media sono stati effettivamente sottoposti alla VQR il 94,7% dei prodotti di ricerca che

vi erano soggetti secondo il bando dell’ANVUR e che ammontano a circa 200.000 lavori esaminati,

una piccola parte di quelli complessivamente prodotti.

Il dato del 94,7% testimonia, comunque, un’attenzione delle strutture nel soddisfare i requisiti del

bando. La distribuzione dei prodotti mancanti nelle varie aree presenta una varianza elevata con

percentuali che vanno dall’1,3% per il GEV 3 al 19,8% per il GEV 4. Per le aree 1-7, 9 e 13 gli articoli

su rivista costituiscono la stragrande maggioranza dei prodotti conferiti mentre l’area 8 ha percentuali

52

simili di articoli e monografie. Nelle aree 10, 11, 12 e 14, invece, le monografie sono in netta

maggioranza.

La VQR è il primo tentativo, modellato su quelli compiuti in Francia e nel Regno Unito e svolti ormai

con cadenza regolare, di valutare ex post la ricerca e la produzione scientifica degli Atenei e degli Enti

di ricerca. Il DM. 17/2011 prevede che, alla fine della valutazione, per ogni Ateneo ed Ente di ricerca

venga calcolato un indice complessivo di qualità. L’ANVUR, entro la fine di giugno 2013, stilerà il

primo Rapporto sullo stato del sistema universitario e della ricerca, tratteggiando un profilo degli

Atenei e degli Enti di ricerca italiani. Questo, oltre alla grande valenza informativa, dovrà costituire la

base di partenza per l’assegnazione di circa 2/3 della parte premiale del fondo di finanziamento

ordinario (all’incirca 380 milioni di euro per l’anno corrente).

Si noti che la VQR ha tenuto in considerazione, oltre alla qualità della produzione scientifica nel

settennio 2004-2010, le attività di terza missione degli Atenei (gestione di poli museali, attività

inventiva e brevettuale, capacità di attrazione di investimenti e così via) senza però legare a questa la

ripartizione di fondi ministeriali.

5.2 La procedura di Abilitazione Scientifica Nazionale dei professori universitari di prima e

seconda fascia (ASN)

Come è noto, la l. 240/2010 ha profondamente innovato l’accesso alla funzione di professore

universitario di prima e seconda fascia. La funzione, prima attribuita esclusivamente su base locale,

viene oggi gestita su scala nazionale dal Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca

(MIUR). Il sistema dell’attribuzione della funzione, posto che quello del reclutamento è lasciato

all’espletamento di concorsi banditi dai singoli Atenei, si avvale di una commissione nazionale per

ogni settore concorsuale esistente. La commissione, composta da quattro docenti ordinari e da un

docente ordinario di un Paese OCSE, viene sorteggiata a partire da una rosa di candidati di cui

l’ANVUR verifica l’idoneità a ricoprire il ruolo.

Tralasciando la distinzione tra requisiti di accesso delle aree delle scienze dure ed aree delle scienze

umane, va segnalato che possono essere sorteggiati solo i docenti che superino determinati indici (h-

index e misure citazionali per le aree delle scienze dure, numerosità delle pubblicazioni scientifiche

per le aree delle scienze umane). Dei candidati all’abilitazione, che superino o meno determinate

soglie citazionali o di produttività scientifica, viene generalmente esaminata la qualità della loro

produzione scientifica, nonché, se del caso, ulteriori titoli.

L’ANVUR, con il supporto del CINECA, ha predisposto gli indicatori di produttività scientifica (c.d.

mediane) utilizzati quali parametri per l’accesso al sorteggio come commissario e, sebbene non

vincolanti, al concorso per l’ottenimento dell’abilitazione. Inoltre, l’Agenzia, con il supporto di alcuni

Gruppi di esperti, ha stilato liste di riviste scientifiche e di eccellenza quali base di partenza per il

conteggio delle soglie di produttività.

53

Attualmente, l'ANVUR ha esaurito la fase di calcolo delle mediane, di screening dei curricula degli

aspiranti commissari, di sottoposizione al Ministero dei sorteggiabili. Nessun altro adempimento era

previsto, visto che il sorteggio è di competenza del MIUR, la definizione dei criteri per l'abilitazione è di

competenza delle commissioni, così come la redazione degli elenchi degli abilitati alle funzioni di

professore di I e II fascia, il reclutamento è di esclusiva competenza degli Atenei. L'ANVUR, inoltre,

sta per rendere disponibile una piattaforma informatica per permettere ai direttori di riviste scientifiche

di chiedere il riesame della classificazione in vista della seconda tornata di abilitazione.

Da ultimo si deve segnalare il recente decreto direttoriale 22 aprile 2013 che, in risposta alla

necessità di prorogare i lavori delle commissioni emersa alla luce della mole di domande da valutare,

ha stabilito il criterio del numero dei candidati – più o meno di 250 – per determinare il termine di

conclusione dei lavori, rispettivamente il 30 o il 20 giugno 2013.

5.3 L’avvio del sistema di Autovalutazione, Valutazione periodica e Accreditamento (AVA)

La principale novità nell’attuazione della riforma universitaria nell’anno considerato, è l’avvio del

sistema di Autovalutazione, Valutazione periodica e Accreditamento delle università così come

disciplinato dal decreto legislativo 27 gennaio 2012 n. 19 emanato in attuazione dell’art. 5, comma 3,

della legge n. 240/2010.

Il Sistema AVA è un sistema integrato in cui l’elemento portante è l’assicurazione interna della qualità

nei corsi di studio, nei dipartimenti e nell’intero Ateneo. Con esso si vuole potenziare l’autovalutazione

che, unitamente all’avvio di forme di controllo esterno chiare e trasparenti, è finalizzato al

miglioramento della qualità della ricerca.

Il sistema si basa su tre livelli:

a. il potenziamento delle attività di auto-valutazione, da parte delle singole istituzioni

universitarie, della qualità e dell’efficacia delle attività didattiche e di ricerca attraverso i

sistemi di assicurazione della qualità della formazione e della ricerca;

b. il sistema di accreditamento iniziale e di accreditamento periodico delle sedi e dei corsi di

studio universitari;

c. il sistema di valutazione periodica dell’efficacia e dell’efficienza delle attività formative e di

ricerca.

La novità di tale disegno dipende da fatto che i livelli in cui si articola non sono sistemi indipendenti ma

fasi successive di un processo integrato che interagiscono costantemente con lo scopo comune del

miglioramento permanente e continuo delle singole istituzioni e del sistema.

5.4 I principali punti di forza e di debolezza

L’attività dell’ANVUR è stata oggetto di serrate critiche da parte di autorevoli commentatori e di frange

della comunità scientifica nazionale. Al di là del dibattito, pur meritevole di attenzione, sulla legittimità

e legittimazione dell’Agenzia, nonché sul giudizio in merito a chi e come debba valutare la comunità

54

scientifica ed i docenti universitari, la serietà dell’analisi deve, in tal caso, partire dall’Agenzia e dalle

attività intraprese come un dato di fatto. Occorre, in particolare, identificare quali aspetti di forza e di

debolezza ne hanno contraddistinto la breve storia e, da questi, ragionare per correggere.

L’esercizio di Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) è il primo tentativo italiano di valutare la

produzione scientifica dei docenti universitari e dei ricercatori degli enti e dei consorzi. L’Italia, da

questo punto di vista, si allinea alle migliori pratiche degli altri Paesi europei: sebbene alcuni di questi,

come la Francia, ne stiano ripensando presupposti, svolgimento ed esiti, gli esercizi di valutazione

periodica sono ormai divenuti un acquis delle politiche pubbliche per la ricerca.

L’idea che la ripartizione dei fondi di finanziamento ministeriali premi il merito va certamente sposata e

supportata. Non appena saranno disponibili i risultati della VQR, inoltre, gli Organi di governo saranno

in grado di comprendere meglio quali aree della ricerca possono considerarsi strategiche e, in

parallelo, quali Atenei occupano le posizioni apicali. D’altra parte, sarà possibile intervenire in quelle

aree della ricerca (e in quegli Atenei) che, per posizione geografica o per dimensioni, hanno sofferto il

confronto competitivo con gli altri. Che la logica si quella strettamente premiale oppure maggiormente

solidaristica, i dati della VQR offriranno un panorama significativo dello stato presente del sistema

universitario del Paese. Il procedimento di valutazione, poi, ha il pregio di poter essere ripetuto nel

tempo, possibilmente a valere su intervalli di tempo minori e su una produzione scientifica

numericamente inferiore, in modo da renderlo più snello e celere. Non di meno, è fondamentale una

riflessione sull’infrastruttura tecnologica di cui il Ministero dispone, affidata, come è noto, al consorzio

CINECA. Questo, spesso non ha fornito il supporto che un’attività così importante per l’allocazione

oculata di fondi pubblici avrebbe richiesto.

Il rapporto con la comunità scientifica è stato, in questi primi anni, critico. L’ANVUR, proprio per la

logica che ispira la l. 240/2010, non può e non deve diventare una semplice cassa di risonanza delle

decisioni prese dalla comunità scientifica (e, in particolare, dalle società scientifiche che raccolgono i

docenti universitari e che rappresentano l’espressione esponenziale di interessi). Tuttavia, l’Agenzia

può, e deve, intrattenere con essa un rapporto stretto ed istituzionalizzato, accompagnandola in un

percorso di maggiore presa di coscienza della necessità di assegnare le risorse scarse con logiche

premiali e di responsabilizzarsi maggiormente in ordine al reclutamento e alle aspettative di ingresso

dei docenti nell’università.

E’ tuttavia impensabile che l’Agenzia, chiamata non solo a svolgere compiti tecnici di notevole

importanza ma anche a confrontarsi “alla pari” con gli esponenti più autorevoli della comunità

scientifica italiana, compresi organi quali il Consiglio Universitario Nazionale (CUN) e la Conferenza

dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), non abbia le risorse umane interne per poterlo fare. La

buona riuscita delle attività che ha intrapreso e che intraprenderà a breve dipende, in larga misura,

dall’expertise dei suoi funzionari: l’utilizzo massiccio di esperti a contratto impoverisce gli incentivi che

deriverebbero dal rapporto di ufficio.

55

6. LE POLITICHE ENERGETICHE E AMBIENTALI

Crescita economica, politiche energetiche e di lotta e adattamento ai cambiamenti climatici sono

sempre più in stretta correlazione e indispensabili per creare crescita e occupazione.

Il periodo appena trascorso è stato fecondo di iniziative nella definizione di politiche energetiche e

ambientali volte a segnare un profondo cambiamento nel percorso di crescita del Paese.

Nella seduta dell’8 marzo 2013 il CIPE ha approvato con la delibera n. 17 il Piano di azione nazionale

per la riduzione dei livelli di emissione di gas ad effetto serra, di aggiornamento del precedente Piano

approvato con la delibera n. 123/2002 e modificato con la successiva delibera n. 135/2007. Il piano

risponde a precisi impegni comunitari e internazionali relativi alla riduzione delle emissioni per il

periodo di programmazione 2013-2020. La delibera indica le tappe per il processo di

decarbonizzazione dell’economia italiana cosi come stabilito dalla Commissione Europea che ha

approvato, l’8 marzo 2011 (COM(2011)112) la “Roadmap per una transazione verso un’economia a

basso contenuto di carbonio entro il 2050” e rilanciare la crescita dell’economia basata sulle

tecnologie verdi, le fonti energetiche rinnovabili e il risparmio energetico.

Sempre in data 8 marzo 2013, a seguito di una consultazione pubblica terminata nel mese di

dicembre 2012, con decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro

dell’ambiente è stato approvato il documento contenente la nuova Strategia energetica nazionale, i cui

obietti e finalità sono strettamente correlati alla citata delibera CIPE n. 17/2013.

Con riferimento alle predette misure, il Nucleo ha svolto diverse valutazioni di supporto al DIPE (sia

nell’attività istruttoria per il CIPE, che per la stesura di documentazione per il Ministro per la coesione

territoriale).

In particolare, sono stati definiti indicatori e indici, utili a valutare le politiche energetiche e ambientali,

e sono state svolte analisi costi/benefici e di impatto delle misure contenute nella citata delibera CIPE.

6.1 La Strategia Energetica Nazionale

Alimentare la crescita con un limitato impatto ambientale e a prezzi concorrenziali, rappresenta una

sfida di fondamentale importanza per tutti i paesi.

La Strategia energetica nazionale si incentra su quattro obiettivi principali:

ridurre significativamente il costo dell’energia per i consumatori e le imprese, allineando prezzi

e costi a quelli europei al 2020;

raggiungere e superare gli obiettivi ambientali e di decarbonizzazione dell’economia definiti

dalla politica europea (tabella 6.1).

migliorare la nostra sicurezza di approvvigionamento soprattutto nel settore del gas, e ridurre la

dipendenza dall’estero

favorire la crescita economica sostenibile attraverso lo sviluppo del settore energetico.

56

Nel 2020, in base alle stime, la realizzazione della Strategia energetica farà risparmiare all’Italia sulla

fattura energetica complessiva 14 miliardi di euro all’anno (sugli attuali 62) con una riduzione della

dipendenza dall’estero dall’84% dei consumi complessivi al 67%; porterà al 20% l’incidenza

dell’energia rinnovabile sui consumi totali e al 36-38% la quota sui consumi elettrici (in entrambi i casi

circa il doppio rispetto al 2010) e farà calare i consumi primari rispetto allo scenario inerziale al 2020

del 24%; attiverà 180 miliardi di investimenti di qui al 2020, di cui 110 – 130 per la green economy.

Rispetto ai 180 miliardi complessivi di investimenti previsti, 60-70 miliardi sono previsti per le energie

rinnovabili, 50 - 60 miliardi per l'efficienza energetica, 50 -60 miliardi per i settori tradizionali (rete di

trasporto e distribuzione gas; rigassificatori, gasdotti e stoccaggi; generazione, trasmissione e

distribuzione elettrica; E&P idrocarburi). La copertura dei 180 miliardi di euro dovrebbe pesare per il

50% sugli strumenti di incentivazione (investimenti privati in parte supportati da incentivi) e

investimenti regolati e per l'altro 50% da investimenti privati.

Nel medio lungo periodo, per il raggiungimento degli obiettivi sopra citati, la Strategia energetica si

articola nelle seguenti sette priorità.

Efficienza energetica. E’ lo strumento che: permette di ridurre i costi energetici grazie al

risparmio dei consumi; consente una riduzione dell’impatto ambientale (è lo strumento più

economico per la riduzione dei gas climalteranti, con un ritorno degli investimenti molto positivo

per il Paese); permette il miglioramento della sicurezza dell’approvvigionamento e la riduzione

della dipendenza energetica. In particolare, l’efficienza energetica consentirà di risparmiare più

di 55 MtonCO2 e consentirà di evitare l’importazione di 8 miliardi di euro all’anno di combustibili

fossili. Questo settore è quello con maggiori ricadute in termini di crescita per l’economia

nazionale. Da analisi condotte dal Nucleo si rileva che al 2020 questo settore, col suo indotto,

potrebbe contribuire alla creazione di oltre 20.000 nuovi posti di lavoro all’anno. L’insieme delle

misure contenute nella Strategia energetica per l’efficienza energetica vengono stimate in 15

miliardi di euro di sostegno pubblico cumulato al 202040

. Tali misure sono in grado di stimolare

circa 60 miliardi di euro di investimenti complessivi. Gli obiettivi di risparmio energetico imposti

dalla Strategia sono riportati nel grafico 6.1.

Mercato competitivo del gas e Hub sud-europeo. Per l’Italia è fondamentale creare un

mercato interno concorrenziale e completamente integrato con gli altri Paesi europei. Nei

prossimi 20 anni l’Europa aumenterà notevolmente l’importazione di gas (circa 190 miliardi di

metri cubi in più) e per il nostro paese può esserci l’opportunità di diventare un importante

40

Pari a circa 2 miliardi di euro l’anno. Questa cifra comprende sia le defiscalizzazioni che interventi sul regime tariffario di energia elettrica e gas tramite l'emissione di titoli di efficienza energetica o certificati bianchi. Nella delibera adottata a marzo riguardante il piano emissioni si richiede di valutare la possibilità di estendere fino al 2020 il meccanismo dei certificati bianchi aumentandone l'estensione dell'incentivo. In una prima bozza si prevedeva di quadruplicare il volume complessivo dei certificati bianchi dati come incentivi a progetti di efficienza energetica.

57

crocevia per l’ingresso del gas dal Sud verso l’Europa. Questo obiettivo comporterà

investimenti per migliorare la sicurezza degli approvvigionamenti e la realizzazione di un

mercato unico europeo ed avrà lo scopo di ridurre il differenziale del prezzo, nel 2011 paria 5,7

euro/MWh, con i mercati Nord europei.

Sviluppo sostenibile delle energie rinnovabili. L’Italia si pone obiettivi più ambiziosi

dell’Unione Europea in materia di produzione di energia rinnovabile, contribuendo in modo

significativo alla riduzione delle emissioni, e al raggiungimento dell’obiettivo di sicurezza

energetica. A tale scopo è di grande rilevanza il controllo della spesa per gli incentivi (grafico

6.2) per allineare quest’ultimi alla media europea e spingere verso lo sviluppo dell’energia

termica rinnovabile. Tuttavia la spesa italiana rimarrà maggiore di quella europea anche dopo il

taglio al tasso di crescita dell’ammontare di incentivi versati Il Governo, nel settore delle

rinnovabili elettriche, ha già messo in atto strumenti che ridurranno la velocità di crescita degli

incentivi dai 10 miliardi di euro all’anno del 2011 ai 12,5 miliardi nel 2015 (mentre senza

interventi sarebbero cresciuti fino a 15 miliardi all’anno). Il livello complessivo degli incentivi

resta comunque molto alto e a legislazione vigente al 2020 l’impegno complessivo avrà

superato i 200 miliardi di euro. Per quanto riguarda le rinnovabili termiche è stato istituito un

conto energia termico che a fronte di 900 milioni di euro (tetto complessivo attuale fino al 2020).

di incentivi genererà dai 15 ai 20 miliardi di euro di investimenti cumulati al 2020. Gli usi termici

di energia fino ad ora hanno inciso poco nella crescita del settore delle fonti energetiche

rinnovabili in quanto oggetto di scarsa incentivazione. L'emanazione del decreto ministeriale

per la promozione degli usi termici dell'energia da fonte rinnovabili, avvenuta con decreto

pubblicato sulla Gazzetta del 2 gennaio 2013 ha voluto rivedere e introdurre nuovi sistemi di

incentivazione per questo settore.

Obiettivo della Strategia energetica nazionale è ridurre complessivamente il livello di incentivazione

per le rinnovabili elettriche che negli ultimi due anni hanno usufruito di un livello di incentivazione

nettamente superiore alla media europea e non aggiornato alla diminuzione del costo della tecnologia

garantendo la crescita sostenibile del settore.

Le rinnovabili rappresenteranno un segmento centrale della green economy e una opportunità di

ripresa economica. Obiettivo della politica energetica nazionale sarà di adeguare il livello di

incentivazione, diminuendolo fino al raggiungimento della grid parity (momento in cui il costo

dell’energia prodotta con tecnologie rinnovabili è pari a quella prodotta con fonti fossili), cogliendo così

i benefici della forte riduzione attesa del costo di produzione dell’energia con le tecnologie rinnovabili

(-53% per costo di investimento nel fotovoltaico entro il 2035) sia in termini di minori prezzi per le

imprese di bolletta per gli utenti.

Sviluppo delle infrastrutture e del mercato elettrico. La Strategia prevede lo sviluppo di un

mercato elettrico libero, efficiente e pienamente integrato con quello europeo, sia in termini di

58

infrastrutture che di regolazione. A tal fine saranno necessari investimenti nello sviluppo della

rete elettrica nazionale.

Ristrutturazione della raffinazione e della rete di distribuzione dei carburanti.

Produzione di idrocarburi nazionali.

Modernizzazione del sistema di governance. E’ un aspetto che influenza molto lo sviluppo

degli investimenti nel settore energetico e per il quale sono allo studio sia modifiche della

Costituzione al fine di rivedere il criterio della competenza concorrente, sia titoli autorizzativi più

snelli e veloci.

Nella fase di redazione e verifica del documento “Obiettivo Crescita: l’Agenda del Governo”, il Nucleo

ha trasmesso ai competenti uffici del DIPE, ed in particolare all'Ufficio III, proprie valutazioni in merito

alla Strategia energetica nazionale. In particolare è stata posta notevole attenzione sulla coerenza

delle misure contenute nella Strategia energetica con il piano nazionale di riduzione dei livelli di gas

serra. È stato più volte sollevato il fatto che l'attuazione della sola Strategia energetica nazionale non

è sufficiente a rispettare gli obblighi comunitari in termini di riduzione delle emissioni di CO2 e che a tal

fine saranno ancora necessarie nuove misure contenute nella delibera n.17 del marzo 2013. Su

queste misure in sede di CIPE è stato chiesta una valutazione circa i costi e i benefici delle misure

(non contenute in piani di settore) che verrà avviata nelle prossime fasi dell'attività del nucleo.

In coerenza con quanto previsto dalla Strategia energetica nazionale, ai sensi dell’articolo 3 della

legge 99/2009, il CIPE sarà chiamato ad approvare il Piano predisposto dal Ministro dello sviluppo

economico contenente le priorità, le opere e gli investimenti strategici di interesse nazionale, compresi

quelli relativi al fabbisogno energetico. Questo piano, dovrà essere predisposto in seno al documento

pluriennale di programmazione su cui il nucleo potrà verificare la coerenza delle misure contenute con

gli obiettivi più ampi di programmazione.

6.2 Il Piano di azione nazionale per la riduzione dei livelli di emissioni di gas serra

Come detto sopra, con la citata delibera n. 17/2013, il CIPE ha approvato il Piano nazionale per la

riduzione dei gas serra.

L’obiettivo della delibera è stato in primo luogo l’aggiornamento del quadro emissivo nazionale per il

periodo di validità del Protocollo di Kyoto.

Successivamente la delibera ha posto l’attenzione alla definizione dei trend per il periodo post Kyoto

(2013- 2020), individuando un piano di misure volte alla riduzione dei gas serra al fine di rispettare gli

impegni comunitari per il 2020.

Per quando riguarda il periodo di attuazione del Protocollo di Kyoto, il CIPE ha preso atto del quadro

emissivo nazionale consolidato al 2010 che viene riportato nella tabella n. 6.2 .

59

Il Comitato, in seguito, ha deliberato in merito alla distanza dell’Italia d’obiettivo di Kyoto (tabella n.

6.3) stabilendo che entro il 30 novembre del 2013 il Ministro dell’ambiente presenterà al CIPE un

Piano con le possibili opzioni per rispettare l’obiettivo imposto da Kyoto, con particolare riferimento

all’individuazione del portfolio di crediti di carbonio da acquistare sul mercato del carbonio.

Durante l’istruttoria, è stata segnalata la necessità di tenere in considerazione la valutazione dei dati

sui serbatoi di carbonio e sugli assorbimenti forestali nazionali, prima della definizione degli oneri.

Questo permetterebbe di conseguire un importante risparmio complessivo, stimabile in circa 10 milioni

di tonnellate di CO2 all’anno.

Per quanto riguarda il post Kyoto, la Decisione n.406/2009/CE ha stabilito che per ogni Stato membro,

le emissioni del 2013 non dovranno superare la media delle emissioni di gas ad effetto serra relativa

agli anni 2008, 2009 e 2010 e che nel 2020 in l’Italia il livello di emissioni dovrà essere inferiore del -

13% rispetto ai livelli del 2005.

Per quanto riguarda l’Italia, sono fissati i limiti emissivi massimi in funzione di due differenti valori di

fattori di emissioni (Global Warming Potential, GWP).41

La differenza tra le due righe della tabella n.

6.4 è dovuta al riferimento di due differenti rapporti scientifici relativi ai fattori di emissione.

Attualmente la comunità internazionale usa i fattori tabellati nel 2° rapporto dell’Intergovernal Panel on

Climate Change (IPCC) e dovrà convertirli in funzione dell’entrate in vigore del 4° rapporto dell’IPCC

cosi come stabilito anche dalla decisione 162 del 2013.

Per il rispetto di questi vincoli comunitari la delibera adottata dal CIPE prende in considerazione due

differenti scenari: 1) lo scenario emissivo tendenziale, che tiene conto di tutte le misure, adottate fino

al dicembre 2010; 2) lo scenario emissivo con misure che è determinato tenendo conto degli effetti

delle misure in fase di attuazione e delle nuove misure da adottare dalla Strategia Energetica

nazionale.

Inoltre, al fine di mantenere il paese in un percorso emissivo idoneo al rispetto dei vincoli comunitari,

la delibera pone in essere nuovi impegni utili ad avviare il processo di decarbonizzazione

dell’economia italiana. Le azioni individuate dalla delibera in via prioritaria riguardano:

la necessità di confermare fino al 2020 le detrazioni di imposta per l’efficienza energetica in

edilizia;

la possibilità di estendere al 2020 il meccanismo del conto termico per la promozione di

impianto termici alimentati da fonti rinnovabili;

la necessità di estendere dal 2017 al 2020 il meccanismo dei certificati bianchi potenziando la

realizzazione di grandi progetti di risparmio energetico per la cogenerazione ed il

teleriscaldamento;

41

I fattori di emissione sono costanti moltiplicative, basati su evidenza scientifica, che permettono di rapportare differenti gas serra (metano, vapore d’acqua, ozono, protossido di azoto, etc) ad un unico dato espresso in CO2 equivalente.

60

la rimodulazione della fiscalità energetica tendendo conto della Direttiva Comunitaria relativa

alla tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità;

l’introduzione di benefici fiscali per gli investimenti in tecnologie a basso impatto ambientale;

l’introduzione di un “Catalogo delle tecnologie, dei sistemi e dei prodotti per la

decarbonizzazione dell’economia italiana” con interventi a favore delle imprese che utilizzino e

impieghino tecnologia presente sul Catalogo;

il rifinanziamento del Fondo rotativo in attuazione del Protocollo di Kyoto con parte delle entrate

derivanti dai proventi delle aste delle quote di CO2 ai sensi del decreto legislativo di

recepimento della direttiva 2009/29/CE;

nuove misure di promozione delle fonti rinnovabili elettriche;

nuove misure e standard nei trasporti.

Tra tutte le misure messe in atto dal Governo in questo periodo va sottolineata l’importanza di quelle

relative alla promozione delle fonti rinnovabili elettriche. La produzione di energia da fonte rinnovabile,

secondo le stime del Gestore dei Servizi Energetici, ha coperto nel 2012 il 27% del consumo interno

lordo di energia elettrica, mentre nel 2011 era del 24%, nel 2010 del 22,4% e nel 2008 del 16 %.

Anche nel 2012 il settore che è cresciuto di più in Italia è quello relativo al solare fotovoltaico +68% su

cui ancora insistono le attenzioni degli investitori, grazie anche agli effetti dei decreti ministeriali relativi

alla promozione dell’energia rinnovabili del 6 luglio 2012. Hanno conosciuto una crescita consistente

anche il settore dell’energia eolico con +37% e dell’energia dalle biomasse con + 8%, mentre

l’energia idraulica si è contratta per il secondo anno consecutivo, del 10% tornando ai livelli del 2008

(tabella n. 6.5).

6.3 Linee strategiche per l’adattamento ai cambiamenti climatici, la gestione sostenibile e la

messa in sicurezza del territorio

Un’importante tematica di cui è stata data comunicazione al CIPE e su cui il Comitato sarà chiamato a

deliberare nei prossimi mesi riguarda le politiche per l’adattamento ai cambiamenti climatici, la

gestione sostenibile e la messa in sicurezza del territorio.

Il Ministero dell’ambiente ha trasmesso un documento concernente le Linee strategiche per

l’adattamento ai cambiamenti climatici volto ad interessare i Ministri su una nuova politica di gestione

e governo del territorio. Questo documento è stato redatto ai sensi delle nuove direttive comunitarie

che esortano gli Stati Membri a dotarsi di una apposita strategia nazionale basata sulle conoscenze

scientifiche su impatti, vulnerabilità ed adattamento ai cambiamenti climatici.

A causa della maggiore quantità di energia presente nell’atmosfera, la temperatura media globale è

aumentata in questi ultimi anni di più di 2°C con un tasso di crescita medio di 0,13°C per decennio,

circa il doppio degli ultimi 100 anni. Le proiezioni, basate sui sei scenari di emissione dell’IPCC per la

fine del XXI secolo, indicano un aumento della temperatura globale fino a 4°C che sta avendo effetti

sul clima considerevoli.

61

Tra questi effetti, si riporta: l’innalzamento del livello dei mari, lo scioglimento dei ghiacciai, l’aumento

dell’altezza delle onde che causa erosione costiera, la desertificazione alle medie latitudini e

soprattutto l’aumento dell’intensità delle tempeste con relativa frequenza con notevoli eventi

alluvionali.

Il costo degli eventi metereologici estremi in Italia potrebbe arrivare a superare i 4 miliardi di euro

all’anno. Sulla base delle analisi effettuate, le aree ad elevata vulnerabilità per i rischi di frane ed

alluvioni rappresentano circa il 10% della superficie italiana (29.500 kmq) e riguardano l'89% dei

Comuni (6.631).

È stato stimato che, per gli interventi di prevenzione e messa in sicurezza del territorio nazionale,

oltreché di ripristino, sarebbero necessari investimenti per almeno 40 miliardi di euro.

Assumendo una scala di priorità basata sulle misure infrastrutturali e gestionali più urgenti, tenendo

conto della tipologia di interventi, e considerando i tempi di realizzazione delle infrastrutture

necessarie per la messa in sicurezza stimati in circa 15 anni, gli investimenti dovrebbero essere

ripartiti tra:

interventi pubblici per gli interventi che riguardano infrastrutture, reti o altre attività di

competenza pubblica (60% pari a circa 1.600 milioni di euro l’anno).

investimenti privati (30% pari a circa 800 milioni di euro l’anno), che potrebbero essere

sostenuti con credito di imposta a detrazione parziale dei costi.

incentivi a favore di imprese, cooperative o associazioni che assumano la gestione e

manutenzione delle aree agricole e boschive abbandonate (10% pari a circa 270 milioni di euro

l’anno.

Secondo quando comunicato al CIPE, l’elaborazione della “Strategia nazionale di adattamento ai

cambiamenti climatici, la gestione sostenibile e la messa in sicurezza del territorio” deve tenere conto

di 10 priorità di intervento: limitazione degli usi dei suoli a fini urbani e produttivi; contenimento del

consumo del suolo; manutenzione corsi d’acqua; gestione acque reflue; recupero terreni degradati;

ripristino gestione del suolo; manutenzione dei boschi e sicurezza idrogeologica; gestione dei boschi

demaniali anche con finalità produttive di biomasse; vulnerabilità delle coste; informazioni climatiche.

Ai fini dell’attuazione della Strategia, si individuano tre azioni prioritarie:

l’approvazione da parte del CIPE, entro il 1 marzo di ogni anno a partire dal 2014, di un piano

annuale di interventi (da inserire in un documento di programmazione pluriennale ai sensi del

D.Lgs 228 del 2011) per l'adattamento ai cambiamenti climatici, la gestione sostenibile e la

messa in sicurezza del territorio, previa intesa con i Ministri delle politiche agricole e forestali,

delle infrastrutture e dei trasporti, dell’economia e delle finanze e della funzione pubblica e

sentita la Conferenza unificata;

la costituzione di un fondo nazionale per il periodo 2013-2020, alimentato dal 40 per cento dei

proventi delle aste dei permessi di emissione di cui alla direttiva europea 2009/29/CE e da un

62

prelievo determinato annualmente, su ogni litro di carburante consumato, fino al

raggiungimento di 2 miliardi di euro all’anno.

l’approvazione da parte del Governo, di un ddl per l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria

per la copertura dei rischi connessi agli eventi climatici estremi.

Per la prima volta si inizia ad affrontare in maniera preventiva il problema relativo all'adattamento agli

effetti dei cambiamenti climatici. Sicuramente la strategia italiana dovrà essere adeguata recependo i

principi di quella europea adottata il 16 aprile 2013 e sarà necessario prevedere una politica comune

europea anche per questo settore.

L'attuazione della Strategia appare comunque molto onerosa per il Paese dal punto di vista finanziario

ma è senza dubbio necessario trovare una soluzione per mettere in sicurezza il territorio nazionale.

63

Tabella 6.1. Obiettivi contenuti nel Pacchetto Europeo “Clima ed Energia: Europa al 2020”

Riduzione Gas Serra

[Milioni di Tonnellate

CO2/anno]

Sviluppo Rinnovabili

[incidenza su consumi

finali totale, %]

Efficienza Energetica

[consumi primari

energetici Mtep]

Dato di Partenza 575 10 209

Obiettivo Europeo 2020 472 17 167

Obiettivo SEN 2020 455 19-20 158

Fonte: Allegato al Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 8 marzo 2013, Strategia Energetica Nazionale SEN

Tabella 6.2. Quadro Emissivo nazionale consolidato per fonte da Inventario Nazionale.

1990 42

1995 2000 2005 2007 2008 2009 2010

(MtCO2eq)

Da usi energetici, di cui: 419,5 432,5 449,7 471,9 458,3 449,3 405,5 415,7

Industrie energetiche 134,8 140,5 152,6 160,5 161,6 156,9 131,8 133,2

Industria 90,6 86,8 84,0 80,4 75,9 72,4 56,0 61,4

Trasporti 104,0 115,6 122,6 127,5 128,9 123,8 119,4 118,8

Residenziale commerciale 69,1 68,3 71,7 85,1 75,0 79,5 81,7 86,1

Agricoltura (usi energetici) 9,2 9,6 8,9 9,3 8,7 8,5 8,6 8,1

Altro 11,9 11,6 9,9 9,1 8,2 8,2 8,0 8,1

Da altre fonti, di cui: 97,4 99,5 101,9 102,8 97,5 92,3 86,0 85,6

Processi industriali e F-gas 365 35,9 36,2 42,6 38,6 35,6 30,9 32,0

Agricoltura 40,6 40,5 40,1 37,4 37,4 36,1 34,8 33,7

Rifiuti 17,9 20,8 23,2 20,7 19,4 18,7 18,5 18,2

Altro 2,4 2,2 2,3 2,1 2,1 1,9 1,8 1,7

Totale, di cui 516,9 531,9 551,6 574,7 555,8 541,6 491,5 501,3

ETS n.a. n.a. n.a. 226,0 226,4 220,7 184,9 191,5

non ETS n.a. n.a. n.a. 348,7 329,4 320,9 306,6 309,8

Fonte: Inventario Nazionale delle Emissioni dei Gas serra Conforme alle indicazioni dell’Intergovernment Panel on Climate

Change (IPCC) consultabile cul sito web nella sezione GHG Data.

42

Le emissioni settoriali per l’anno 1990, pari a 516,9, sono quelle utilizzate per determinare l’Ammontare

Assegnato dell’Italia (delibera CIPE n. 135 del 11 dicembre 2007), valore che sarà assunto quale riferimento per la verifica di adempimento dell’obiettivo di Kyoto. Tale valore non coincide con il valore relativo all’anno 1990 riportato nell’inventario nazionale delle emissioni di gas ad effetto serra che risulta invece pari a 519,2.

64

Tabella 6.3. Identificazione della distanza dall’obiettivo di Kyoto

2008 2009 2010 2011 2012

(MtCO2eq.)

Emissioni nazionali, di cui:

ETS 201,6 201,6 201,6 201,6 201,6

non ETS 320,9 306,7 309,8 305,4 294,7

CERs/ERUs già acquistati 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0

Emissioni nazionali (inclusi CERs/ERUs) 520,5 506,3 509,4 505,0 494,3

Obiettivo di Kyoto 483,3 483,3 483,3 483,3 483,3

Distanza dall’obiettivo di Kyoto 37,2 23,0 26,1 21,7 11,0

Fonte: Delibera CIPE n.17/2013

Tabella 6.4. Limite massimo delle emissioni di Gas serra per il periodo post Kyoto per l’Italia

Assegnazione (MtCO2eq. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Calcolato in base ai fattori di

emissione indicati nel 2°

rapporto IPCC)43

310,1 308,1 306,2 304,2 302,2 300,2 298,3 296,3

Calcolato in base ai fattori di

emissione indicati nel 4°

rapporto IPCC)

317,8 315,6 313,5 311,3 309,2 307,1 304,9 302,8

Fonte: decisione CE n. 162 del 2013

Tabella 6.5. Andamento della Produzione di energia da Fonte Energetica rinnovabile in Italia, in GWh

2008 2009 2010 2011 2012 VAR % 20102

Solare 193 676 1.906 10.730 18.000 68%

Eolico 4.861 6.543 9.126 10.140 13.900 37%

Biomasse 5.966 7.557 9.440 11.320 12.250 8%

Geotermia 5.520 5.342 5.376 5.650 5.570 -1%

Idraulica 41.623 49.137 51.117 46.350 41.940 -10%

TOTALE 58.163 69.255 76.965 84.190 91.660 9%

Fonte: elaborazione del Nucleo su dati del Gestore dei Servizi Energetici.

43

Ai sensi di quanto stabilito all’articolo 1, tali obiettivi saranno aggiornati per tenere conto delle emissioni degli impianti “nuovi entranti” nel sistema ETS per il periodo 2013-2020. Tali emissioni sono al momento stimate in circa 10 MtCO2.

65

Grafico 6.1. Andamento dei consumi primari di Energia: Previsioni contenute nella SEN

Fonte:

Allegato al Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 8 marzo 2013, Strategia Energetica Nazionale

Grafico 6.2. Obiettivi per lo Sviluppo delle Fonti Energetiche Rinnovabili secondo la SEN

Fonte:

Allegato al Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 8 marzo 2013, Strategia Energetica Nazionale SEN

66

7. POLITICHE AGRICOLE

7.1 Piani di Sviluppo Rurale (PSR) e Politica Agricola Comune (PAC)

Anche per l’anno 2012, le Regioni sono riuscite ad attribuire tutte le risorse comunitarie assegnate per

i rispettivi PSR regionali, con la consueta accelerazione nei mesi finali dell’anno per evitare il

disimpegno automatico dei fondi comunitari. La normativa europea prevede infatti che le risorse non

spese entro il 31 dicembre del secondo anno successivo all’anno dell’impegno di bilancio (la

cosiddetta regola «N+2») vengano automaticamente disimpegnate e ritornino nelle casse dell’Unione

europea.

Negli ultimi due mesi del 2012 restavano ancora da assegnare quasi 700 milioni di euro comprensivi

della dotazione finanziaria del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), ma

l’operazione è stata completata con la chiusura dell’anno,

L’avanzamento percentuale della spesa complessivamente attribuita all’Italia per il settennio 2007-

2013 è stato complessivamente, di circa il 52 % a fine 2012, contro il 37% a fine 2011.

Ad esclusione delle regioni Lazio e Sicilia, che devono ancora superare il 50% delle risorse loro

assegnate, tutte le altre regioni sono riuscite a raggiungere un avanzamento di spesa per il periodo

2007-2013 tra il 50% ed il 60%, con punte di oltre il 60% per la Lombardia, la Valle d’Aosta e la

Provincia Autonoma di Trento. La Provincia Autonoma di Bolzano ha ottenuto finora il miglior risultato

con il 79,6% (Tabella 7.1).

Il 2012 è stato anche l’anno nel quale a livello comunitario si è cercato di raggiungere l’intesa per

quanto riguarda il nuovo quadro finanziario per il periodo di programmazione 2014-2020. Il dibattito

sulle risorse da assegnare al capitolo agricolo è stato certamente il più approfondito, studiato e

combattuto.

Nel precedente periodo di riferimento, il settennato 2007-2013, il budget riservato al mondo agricolo,

sia per quanto riguarda le spese connesse al mercato e pagamenti diretti che per lo sviluppo rurale,

ha assorbito circa il 42% delle risorse comunitarie.

Dopo anni di polemiche all’interno dell’UE sulla necessità di ridimensionare in modo drastico le risorse

da destinare alla PAC, e dopo che a novembre 2012 al summit dei Capi di Stato e di Governo, non si

era riusciti a raggiungere un accordo proprio su questo punto, finalmente a febbraio 2013 si è arrivati

ad un accordo tra tutti i Paesi Membri.

Tale accordo prevede che la dotazione globale per gli aiuti diretti e per le misure di gestione dei

mercati calerà del 17%, da 336,6 miliardi di euro per il 2007-2013 a 277,8 miliardi di euro per il nuovo

periodo 2014-2020. Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, confrontando i due periodi di

programmazione, si passerà da 96 a 85 miliardi di euro, con un calo medio del 12%. Questi ribassi

sono maggiori di quelli per il bilancio dell’UE nel suo insieme (-3,5%) e dunque comportano una

riduzione del peso dell’agricoltura nello stesso dal 41,8% del totale al 38,5%.

67

Fortunatamente l’Italia, per quanto riguarda lo Sviluppo rurale, è riuscita, grazie ad un’assegnazione

specifica di 1,5 miliardi di euro, a salvaguardare la sua quota che nel bilancio pluriennale 2007-2013

era di circa 9 miliardi di euro.

Queste cifre sono tuttavia ancora soggette a cambiamento. Infatti, a marzo 2013 il Parlamento

europeo ha respinto l’accordo tanto faticosamente raggiunto sul bilancio 2014-2020, per riaprire il

negoziato proprio con il Consiglio europeo, anche se le cifre su cui l’accordo è stato trovato,

difficilmente subiranno modifiche significative.

7.2 Industria alimentare

Nel 2012 l’industria agroalimentare italiana è riuscita ad aumentare del 2,3% il fatturato rispetto

all’anno precedente, portandolo a 130 miliardi di euro, malgrado il contesto economico

particolarmente difficile.

Tuttavia tale aumento è stato inferiore al tasso di inflazione e la produzione in volume si è ridotta del –

1,4%. A testimonianza delle difficoltà del settore il numero degli occupati si è ridotto di 5.000 unità a

405.000 e i consumi alimentari interni sono rimasti fermi in valore assoluto a 208 miliardi di euro,

come l’anno precedente, ma con una riduzione in termini reali del 3% circa.

Solo le esportazioni hanno sostenuto il comparto dell’industria alimentare italiana, con un aumento

dell’8%, a 24,8 miliardi di euro, anche se il tasso di crescita ha leggermente rallentato rispetto al +10%

dei due anni precedenti.

Da sottolineare che le aziende del settore sono sempre più export oriented; infatti di fronte ad un

mercato interno particolarmente saturo e piatto nei consumi, lo sbocco dell’export continua ad avere

un ruolo strategico sempre più importante. Il peso dell’export sul fatturato globale del settore

alimentare cresce, dal 17% nel 2010 al 18% nel 2011 e al 19% nel 2012.

Tuttavia l’industria alimentare rimane meno orientata alle esportazioni dell’industria manifatturiera: al

2011, l’export ha inciso nell’alimentare per il 18% della produzione e nel manifatturiero del 34%.

Questo dato evidenzia da un lato le potenzialità di crescita delle esportazioni per l’alimentare, dall’altro

la persistenza di limiti strutturali ancora da superare, tra i quali certamente la grande frammentazione

produttiva del settore alimentare e l’enorme diffusione della contraffazione che colpisce pesantemente

le potenziali esportazioni alimentari italiane proprio sui mercati esteri emergenti, potenzialmente i più

promettenti.

I più importanti paesi di sbocco per l’export dell’industria alimentare sono stati nel 2012 la Germania,

dove l’export raggiunge i 4,2 miliardi di euro, in aumento del 4,7% rispetto all’anno prima, la Francia a

quota 3 miliardi di euro (+ 5,2%), gli USA con una quota di 2,6 miliardi di euro (+8,9%) ed il Regno

Unito a quota 2,2 miliardi di euro (+6,1%).

Effettuando un confronto a livello comunitario i prodotti agroalimentari di qualità (DOP, IGP e STG)

hanno, raggiunto quota 239 a fine 2011, su di un totale di 1069 prodotti certificati nell’insieme dell’UE.

68

Riassumendo, l’Italia è il paese europeo con il più alto numero di prodotti agroalimentari di qualità

certificati UE, pari al 22% dei prodotti certificati , ad indicare le specificità uniche del territorio italiano e

un potenziale significativo di crescita.

Tabella 7.1) PSR 2007-2013 - Avanzamento della spesa pubblica effettivamente sostenuta. Dati al 31 dicembre 2012

Risorse Programmate 2007 -

2013, in milioni di euro Avanzamento spesa totale

sostenuta, in milioni di euro Percentuale di avanzamento della spesa

sul totale del programma

Dotazione finanziaria

complessiva Spesa cumulata dal 1/1/2007

al 31/12/2012

Regione Dotazione finanziaria

complessiva Quota FEASR

Spesa pubblica

sostenuta di cui FEASR

Abruzzo 426,33 192,57 196,61 88,72 46,12%

Bolzano 330,19 148,21 262,98 117,75 79,64%

Emilia-Romagna 1.157,89 527,82 603,63 269,19 52,13%

Friuli Venezia Giulia 265,68 119,77 146,69 65,41 55,21%

Lazio 700,43 315,42 335,76 152,22 47,94%

Liguria 290,14 114,62 151,16 58,81 52,10%

Lombardia 1.026,03 471,11 650,20 294,87 63,37%

Marche 482,28 217,61 251,07 111,52 52,06%

Molise 206,58 92,96 103,93 46,32 50,31%

Piemonte 974,09 442,02 514,73 227,18 52,84%

Sardegna 1.284,75 571,60 662,35 294,70 51,55%

Toscana 870,53 388,96 435,62 192,42 50,04%

Trento 278,76 108,57 192,74 77,38 69,14%

Umbria 785,81 353,61 414,05 182,96 52,69%

Valle d'Aosta 123,65 56,11 85,90 37,80 69,47%

Veneto 1.042,16 478,16 542,25 251,24 52,03%

Basilicata 667,93 384,63 354,15 203,70 53,02%

Calabria 1.087,60 650,15 556,69 331,66 51,18%

Campania 1.809,98 1.110,77 759,19 459,42 41,94%

Puglia 1.595,09 927,83 807,72 464,68 50,64%

Sicilia 2.172,96 1.271,84 1.073,24 659,19 49,39%

TOTALE 17.578,87 8.944,32 9.100,67 4.587,15 51,77%

Fonte: Rete rurale nazionale su dati Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)

69

8. L’ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)

La qualità della regolazione è ormai considerata una vera e propria policy di importanza strategica,

nell’ambito di una crisi diffusa che ha investito non solo la disponibilità di risorse, ma la percezione

stessa della qualità e utilità degli interventi pubblici, in un contesto globalizzato dove la competitività

territoriale è sempre più rilevante. Il tema è particolarmente attuale in Italia, dove l’attrattività verso gli

investimenti esteri e in generale il sistema imprenditoriale sono penalizzati dalle criticità relative

all’efficacia, coerenza e onerosità dei provvedimenti normativi e amministrativi. Tali criticità, con

particolare riferimento agli oneri amministrativi e ai meccanismi di consultazione, sono state

recentemente evidenziate in modo analitico e articolato nel Rapporto OCSE pubblicato a maggio

2012, alla cui redazione il gruppo AIR ha collaborato attivamente.

Il tema della valutazione ex ante dei provvedimenti attraverso lo strumento dell'AIR ha pertanto

ricevuto una rinnovata attenzione sia in ambito internazionale che nazionale; nel 2012 e nel 2013

diverse iniziative istituzionali hanno impresso un’accelerazione al processo di riforma e riqualificazione

dei relativi provvedimenti e procedure, orientando di conseguenza il lavoro del Gruppo AIR. In

particolare:

è stata avviata l’attività istruttoria per promuovere anche in Italia la diffusione di best practices

europee (come ad esempio Regno Unito e Svezia), finalizzate a favorire le imprese attraverso

il contrasto al fenomeno del così detto “goldplating”, ovvero l’introduzione, in sede di

recepimento delle direttive europee, di adempimenti e oneri ulteriori rispetto a quelli definiti dal

regolatore comunitario (cfr. punto 2.4). In esito a tale istruttoria tecnica, il 12 aprile 2013 è

stata pubblicata la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri per disciplinare le modalità

con cui le amministrazioni statali assicurano il rispetto dei livelli minimi di regolazione previsti

dalle direttive europee, in attuazione delle disposizioni introdotte dalla legge 180/2011 e dalla

Legge di stabilità per il 2012 (legge183/2011), che ha apportato modifiche alla Legge

246/2005 (che, fra l’altro, disciplina l’AIR e VIR);

in coerenza con alcune delle Raccomandazioni OCSE, nel primo semestre 2013 il

Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei

Ministri, con il supporto tecnico del Gruppo AIR, ha avviato la consultazione pubblica relativa

al nuovo Regolamento in materia di AIR, Verifica di Impatto Regolatorio (VIR) e consultazione,

destinato a sostituire gli attuali DPCM 170/2008 e DPCM 212/2009.

Nell’ambito del contesto sopra richiamato, il Gruppo AIR del Nucleo ha proseguito anche negli anni

2012 e 2013 la propria attività di supporto al DAGL, finalizzata alla revisione degli strumenti

metodologici di cui il Dipartimento si avvale per il coordinamento delle attività di valutazione della

regolazione. Il Gruppo AIR ha inoltre svolto l’istruttoria tecnica delle più rilevanti relazioni AIR e VIR

pervenute nel corso dell’anno.

70

Le principali linee di lavoro svolte dal Gruppo AIR negli anni 2012 e 2013 possono essere

efficacemente sintetizzate richiamando le attività svolte dal Gruppo stesso in base ad un programma

concordato con il DAGL, in affiancamento all'Ufficio studi, documentazione giuridica e qualità della

regolazione. Per facilitare la lettura, si riporta nel seguito un breve richiamo a ciascuna delle attività

realizzate per il DAGL, distinguendole in due grandi ambiti, rispettivamente internazionale e nazionale.

Si richiama, infine, l’attività svolta a supporto del DIPE in materia di programmazione del Fondo

sviluppo e coesione, collaborando con l’Ufficio investimenti immateriali, ambiente, sviluppo e coesione

territoriale.

8.1. Attività svolte dal Gruppo AIR del Nucleo in ambito internazionale

8.1.1. Collaborazione con le istituzioni europee

Il Nucleo ha fornito al DAGL un supporto metodologico in relazione ai lavori dell’High Level Group of

national regulatory expert (HLG), gruppo di alto livello che fornisce indicazione metodologiche alla

Commissione europea sui temi della qualità della regolazione. Ad aprile 2013, un componente del

Gruppo AIR ha partecipato a Bruxelles ai lavori del working group “Evaluation” congiuntamente con il

direttore dell’Ufficio studi, documentazione giuridica e qualità della regolazione. Tale gruppo si

occuperà, all’interno dell’HLG, di definire le metodologie di valutazione ex post della regolazione

comunitaria ed il conseguente apporto informativo degli Stati Membri nell’ambito delle analisi condotte

dalla Commissione europea anche alla luce della comunicazione “EU-Regulatory Fitness” del 12

dicembre 2012.

Nell’ambito dei lavori del Consiglio UE, il Nucleo ha collaborato con il DAGL a definire la posizione del

nostro Governo in relazione alle bozze di raccomandazioni in via di definizione in tema di qualità della

regolazione all’interno del “Gruppo Mertens” e del “Gruppo Competitività e crescita”. A tal fine, sono

stati redatti i documenti di lavoro alla base delle raccomandazioni che il Consiglio si appresta ad

adottare, con particolare riferimento a: la procedura di valutazione degli emendamenti del Consiglio;

l’esame delle AIR della Commissione da parte del Consiglio; le raccomandazioni sul futuro della smart

regulation. Nell’ambito di queste attività, il Gruppo AIR ha anche assicurato il supporto tecnico alla

definizione congiunta da parte dei diversi Dipartimenti interessati (DAGL, Dipartimento della funzione

pubblica e Dipartimento delle politiche europee) delle proposte italiane. Tali attività si collegano a

quelle relative alla procedura di “AIR ascendente” su cui il Gruppo AIR si sta da tempo impegnando a

supporto del DAGL (cfr. punto 2.1).

8.1.2. Partecipazione alla consultazione pubblica della Commissione europea in materia

di smart regulation

Il Gruppo AIR ha collaborato alla elaborazione del documento di risposta alla consultazione pubblica

svolta dalla Commissione europea dal 27 giugno 2012 al 21 settembre 2012 per la valutazione ed il

71

rilancio dell’agenda di smart regulation. Nel documento44

sono state espresse le valutazioni dell’Italia

in merito ai seguenti aspetti:

- analisi di impatto della regolazione ex ante ed ex post;

- misurazione degli oneri amministrativi;

- raccolta dei dati e monitoraggio dei risultati;

- consultazione (hanno risposto 108 soggetti, di cui 33 autorità pubbliche).

8.1.3. Partecipazione al “Regulatory Policy Committee 2012 Survey” dell’OCSE

Il Gruppo AIR ha collaborato all’elaborazione delle risposte relative alla rilevazione del Regulatory

Policy Committee dell’OCSE per l’anno 2012, con particolare riguardo alla Parte III “Regulatory Policy

Evaluation”. Le informazioni richieste sono relative all’esistenza, ai contenuti ed alle modalità di

pubblicazione di rapporti periodici sui sistemi di analisi ex ante della regolazione, consultazione,

valutazione ex post della regolazione e programmi di riduzione degli oneri amministrativi. Sono state,

inoltre, fornite informazioni dettagliate circa i contenuti dei rapporti periodicamente elaborati dalla

Presidenza su questi temi, i link dei siti istituzionali dove gli stessi sono disponibili e le strutture

responsabili della loro pubblicazione.

Infine, il Gruppo AIR ha curato l’elaborazione delle informazioni relative alla presenza ed ai contenuti

di indicatori di performance riguardanti l’AIR e la VIR.

8.1.4. Indagine OCSE sulla valutazione dell’impatto concorrenziale in accordo con

l’Autorità Antitrust

Nel corso del 2012 il Gruppo AIR del Nucleo ha collaborato con il DAGL all’indagine, promossa

dall’OCSE, in tema di valutazione dell’impatto concorrenziale. Le risposte all’indagine, fornite, per

quanto di competenza, dal DAGL e dall’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, hanno

riguardato i seguenti aspetti:

- quadro normativo dell’analisi di impatto concorrenziale;

- attuazione e del monitoraggio dell’analisi di impatto concorrenziale;

- analisi della definizione delle nuove norme e della revisione di norme in vigore;

- analisi di impatto concorrenziale;

- grado di trasparenza delle analisi;

- ricorso alle guidelines OCSE per definire le metodologie di analisi di impatto concorrenziale.

Il Gruppo AIR ha anche elaborato dati quantitativi richiesti dall’OCSE e relativi al numero di AIR che

includono forme di analisi di impatto concorrenziale ed alla tipologia di impatti considerati.

44

Il documento, elaborato congiuntamente dal DAGL e dal Dipartimento della funzione pubblica, è pubblicato sul sito della Commissione europea all’indirizzo http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/smart_regulation/consultation_2012/docs/public_authority/italy_presidency_council_ministers_en.pdf

72

8.1.5. Documento OCSE “2013 Economic Survey – Italy”

Nell’ambito della periodica indagine promossa dal Dipartimento economico dell’OCSE “Economic

Survey” relativa al nostro Paese, tra gli argomenti trattati figurava la riforma della Pubblica

Amministrazione, con una serie di raccomandazioni e analisi relative agli strumenti di qualità della

regolazione. A tale riguardo, Il Gruppo AIR ha supportato il DAGL al fine di fornire precisazioni ed

informazioni dettagliate in merito alle riforme realizzate e in corso nel nostro Paese, con specifico

riferimento all’AIR ed alla VIR.

8.2. Attività svolte dal Gruppo AIR del Nucleo in ambito nazionale

8.2.1. Estensione della procedura AIR alla normativa comunitaria (Air ascendente)

È proseguita nel corso del 2012 l’attività di supporto al DAGL nella definizione di una procedura per

valutare l’impatto atteso sul sistema italiano della normativa comunitaria in via di definizione. Tale

procedura – da definire congiuntamente al Dipartimento per le politiche europee – tiene conto delle

disposizioni introdotte dalla Legge 24 dicembre 2012, n. 234 (“Norme generali sulla partecipazione

dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione Europea”), la

quale ha disciplinato, tra l’altro, tempi e modalità dell’attività informativa del Governo al Parlamento

circa l'impatto dei progetti di atti dell’Unione, dal punto di vista sia finanziario, sia degli effetti

sull'ordinamento nazionale, sulle competenze regionali e delle autonomie locali, sull'organizzazione

delle pubbliche amministrazioni e sulle attività dei cittadini e delle imprese.

8.2.2. Istruttoria tecnica finalizzata al nuovo Regolamento in materia di AIR, VIR e

consultazioni

Consultazione di esperti e docenti

Il Gruppo AIR è stato fortemente impegnato ad impostare e realizzare, in supporto al DAGL, un

programma di consultazione volto a raccogliere opinioni e suggerimenti su una nuova disciplina in

materia di AIR, VIR e consultazione. A tale riguardo, nei mesi di agosto e settembre 2012, per circa

sette settimane, è stata realizzata una consultazione sui contenuti della nuova disciplina riservata a

docenti ed esperti. Il Gruppo AIR ha collaborato alla definizione del documento illustrativo dei

contenuti della nuova disciplina, all’elaborazione del documento volto a chiarire obiettivi, contenuti e

termini della consultazione, all’esame delle risposte pervenute. A seguito della consultazione sono

stati aggiornati alcuni aspetti della nuova disciplina.

Consultazione pubblica

Successivamente alla consultazione riservata a docenti ed esperti, il Gruppo AIR ha partecipato alla

organizzazione e realizzazione della consultazione pubblica sui contenuti della nuova disciplina

73

(accessibile dalla homepage del Governo), secondo le migliori pratiche a livello internazionale. Oltre

alla presentazione dell’iniziativa, in cui sono specificati obiettivi, destinatari, termini e modalità di

partecipazione, il Gruppo AIR ha collaborato alla definizione della struttura del questionario on-line

tramite cui era possibile inviare opinioni e suggerimenti sui contenuti della nuova disciplina. Il

questionario è stato elaborato secondo una struttura modulare differenziata per tipologia di

rispondente. La consultazione, avviata il 22 aprile 2013, è terminata il 31 maggio 2013. Si tratta della

prima consultazione pubblica organizzata dal Governo sul tema della qualità della regolazione a cui si

è pervenuti anche a seguito della ricognizione delle migliori pratiche effettuata dal Gruppo AIR (Figg.

1-2-3)

8.2.3. Valutazione delle Relazioni AIR, azioni di capacity building e feedback

Nel corso del periodo in esame il Gruppo AIR è stato incaricato di effettuare un’analisi approfondita e

trasversale delle relazioni AIR pervenute al DAGL al fine di evidenziarne i principali punti di forza e di

debolezza. Sulla base di un set predefinito di indicatori, sono state esaminate le principali AIR

pervenute al Dipartimento e, alla luce delle evidenze raccolte, sono stati elaborati dei report di

valutazione.

Tali analisi hanno confermato alcuni dei problemi già emersi in passato circa le difficoltà incontrate nel

porre in essere processi di valutazione compiuti con riferimento, in particolare:

- al reperimento dei dati;

- alla stima degli effetti sui destinatari della regolazione;

- alla considerazione di opzioni alternative di intervento.

Permangono, nella sostanza, le difficoltà organizzative già precedentemente messe in luce, sia in

relazione all’avviamento della programmazione normativa – la cui frammentarietà pone problemi in

merito al contingentamento dei tempi disponibili per l’elaborazione delle analisi – sia in merito alla

definizione di forme di collaborazione, nel corso dell’AIR e della VIR, con i Nuclei di valutazione degli

investimenti. Altro aspetto di rilievo riguarda il permanere di difficoltà nel porre in essere processi

strutturati e stabili di consultazione pubblica, nonostante reiterati interventi normativi abbiano spinto in

questa direzione. Questa criticità incide inevitabilmente anche sulla capacità delle amministrazioni di

assicurare una maggiore trasparenza ai processi decisionali pubblici.

Sono stati, successivamente, organizzati una serie di incontri con gruppi di amministrazioni in cui i

componenti del Gruppo AIR hanno illustrato i risultati dell’indagine svolta ed hanno condiviso con i

referenti AIR dei Ministeri i possibili miglioramenti alle analisi di impatto realizzate. Queste riunioni,

generalmente apprezzate dalle amministrazioni, sono state anche una occasione per approfondire

alcuni aspetti di natura organizzativa relativi alle modalità di svolgimento delle AIR ed hanno

consentito di ricostruire i processi di analisi seguiti dai diversi ministeri.

74

8.2.4. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sul rispetto dei livelli minimi di

regolazione

Si è concluso nel corso del 2013 l’iter di approvazione della direttiva sul rispetto dei livelli minimi di

regolazione europea. Per l’elaborazione di tale direttiva il Gruppo AIR ha fornito un supporto al DAGL

con particolare riguardo alla metodologia di valutazione degli effetti derivanti dal superamento del

livello minimo di regolazione dettato dalle direttive europee in via di recepimento.

L’obiettivo della direttiva è frenare il fenomeno del “gold plating”, ovvero l’introduzione, in sede di

recepimento di direttive europee, di adempimenti ed oneri ulteriori rispetto a quelli definiti dal

regolatore europeo. La direttiva stabilisce che, nell’ambito dell’AIR, l’amministrazione proponente

include tra le opzioni considerate quella relativa al livello minimo previsto dalla direttiva europea ed

indica, per ciascuna opzione, l’eventuale superamento del livello minimo. Al riguardo, qualora

l’amministrazione ritenesse necessario superare tale livello, la valutazione dell’opzione preferita sarà

integrata con i seguenti elementi:

- valutazione dei maggiori oneri derivanti dal superamento dei livelli minimi;

- valutazione dell’estensione dell’ambito soggettivo rispetto a quanto previsto dalla direttiva

in via di recepimento;

- valutazione dei benefici derivanti dal superamento dei livelli minimi di regolazione e che ne

giustificano la necessità.

8.2.5. Supporto all’esame delle Relazioni AIR

E’ proseguita anche nel 2012 e nel 2013 l’attività di supporto del Gruppo AIR del Nucleo alla

valutazione delle Relazioni AIR pervenute al DAGL, con particolare riferimento a quelle ritenute di

particolare complessità e rilevanza e alla stesura della relazione annuale al Parlamento.

La Fig.4 illustra le AIR pervenute dai ministeri nel periodo 2007-2013. Risulta evidente la diminuzione

negli anni 2012-2013, dovuta anche ad una diminuita attività normativa e alla decretazione d’urgenza.

Nel corso del 2012 sono state elaborate dalle amministrazioni centrali 134 Relazioni AIR, in calo del

10% rispetto al 2011; di queste, oltre il 23% proviene dal Ministero degli esteri (per il quale le relazioni

sono più che raddoppiate, da 14 a 32), seguito dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (10%) e,

a pari livello (circa l’8%), dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (includendo tutti i Dipartimenti), dal

Ministero dell’economia e dal Ministero dell’interno. Il numero di relazioni è aumentato, oltre che per

gli Esteri, anche per il Ministero del lavoro (da 5 a 7) ed è rimasto immutato per la Presidenza del

Consiglio e il Ministero dell’interno, diminuendo per tutti gli altri Ministeri.

Le Fig.5 e le Fig. 6 e 7 illustrano la distribuzione delle Relazioni AIR per amministrazione negli anni

2011, 2012 e 2013. Le variazioni sono dovute all’andamento dell’attività normativa nei diversi settori e,

come rilevato, alla tipologia di atti approvati.

8.2.6. Workshop 18 aprile 2012 “Small Business Act, Statuto delle imprese e Test PMI”

75

Il workshop, organizzato dal DAGL, si è tenuto presso la sala monumentale della galleria Sordi e ha

visto la presenza di rappresentanze regionali, delle autorità indipendenti e delle Amministrazioni

centrali. Sono stati trattati i seguenti temi: Evoluzione storica e strategia dello SBA; Analisi d’impatto e

SBA; Il Test PMI all’interno dello SBA e dello Statuto delle imprese; Test PMI e politica di coesione;

Misurazione degli oneri amministrativi (MOA) ex ante e budget regolazione. Sui temi trattati sono state

sviluppate relazioni illustrate nel corso degli interventi e rese disponibili attraverso il sito web del

DAGL.

8.2.7. Nuovo sito dell’Ufficio studi, documentazione e qualità della regolazione

È stata fornita assistenza al DAGL anche in merito ai contenuti della sezione del nuovo sito dedicata

all’AIR ed alla VIR che sarà realizzata nell’ambito di una più generale revisione del sito del

Dipartimento. Il Gruppo AIR ha, in particolare, fornito suggerimenti volti a passare da contenuti di tipo

prettamente normativo ad una struttura basata sui processi di analisi, sul legame tra le varie fasi del

ciclo di valutazione della regolazione e sulla maggiore trasparenza delle informazioni disponibili.

8.3. Attività svolta dal Gruppo AIR del Nucleo a supporto della programmazione

del fondo sviluppo e coesione

E’ proseguita anche negli anni 2012-2013 l’attività di collaborazione del Gruppo AIR nell’istruttoria di

atti programmatici riguardanti le politiche di coesione in ambito nazionale e regionale (Infrastrutture,

Università, Rischio idrogeologico, Beni culturali, disinquinamento, revisione PAR, piano azione e

coesione, ecc.). Tale attività si è concretizzata nella predisposizione di note valutative per l’Ufficio

investimenti immateriali, ambiente, sviluppo e coesione territoriale, quali supporto alla stesura

dell’appunto generale CIPE.

76

La consultazione pubblica sul nuovo regolamento AIR aprile-maggio 201345

45

Le figure sono tratte dalla Relazione al Parlamento sullo stato di applicazione dell’AIR redatta dal DAGL, alla cui stesura il gruppo ha collaborato.

77

Le Relazioni AIR pervenute al DAGL

Fig.4 - Relazioni AIR 2007-2013

111

72

169

207

150134

96

0

50

100

150

200

250

.2007 .2008 .2009 .2010 .2011 .2012 .2013

Rela

zio

ni

AIR

78

Fig.5 – Distribuzione Relazioni AIR per Ministero. Anni 2011, 2012 e 2013.

Fig. 6 AIR per Ministero 2012

Figura 2 - Distribuzione delle AIR tra le amministrazioni. Anno 2012

0

5

10

15

20

25

30

35

Affari esteri Infrastrutture e

trasporti

Interno Econ. e Finanze PCM e suoi

Dipartimenti

Sviluppo econ. Salute Lavoro Istruzione Ambiente Pol. Agricole Giustizia Difesa Beni Culturali

Amministrazione

Nu

mero

A

IR

79

FIG. 7 AIR per Ministero 2013

Figura 1 - Distribuzione delle Air tra le Amministrazioni. Anno 2013

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Interno PCM e suoi

Dip.

Affari Esteri Infrastrutture e

Trasporti

Salute Sviluppo

Economico

Ambiente Giustizia Economia e

Finanze

Politiche

Agricole

Beni Culturali

e Turismo

Lavoro

Amministrazioni

nu

me

ro A

IR

80

9. LE GRANDI OPERE FERROVIARIE IN ITALIA

I Governi che si sono succeduti a partire dalla metà degli anni Novanta ad oggi, contemporaneamente

alla realizzazione e al completamento del Sistema AV/AC Torino-Milano-Napoli, attualmente in

esercizio, si sono impegnati nella programmazione e nell’avvio di importanti opere ferroviarie che

implementano il sistema alta velocità/alta capacità italiano già realizzato e che sono incluse nella rete

Trans-europea dei trasporti - Trans European Networks Transport (TEN-T) di cui alle decisioni n.

1692/96/CE e successivi aggiornamenti.

Sono in corso di progettazione o in fase di avvio dei lavori ovvero in corso di realizzazione la “Galleria

di base del Brennero”, la “linea AV/AC Milano Verona: tratta Treviglio-Brescia”, la “Tratta AV/AC Terzo

Valico dei Giovi”, il “Collegamento internazionale Lyon-Torino”, la “Direttrice ferroviaria Napoli-Bari”.

Le citate opere ferroviarie sono state incluse in strumenti di programmazione46

di livello nazionale

differenti per modalità di finanziamento e attuazione ma tutti riconducibili alla volontà dello Stato di

realizzare le opere. A queste opere già avviate si aggiungono le tratte ferroviarie dell’Asse ferroviario

Lyon-Torino-Trieste-Divaca-Budapest-confine ucraino (ex corridoio 5) comprese tra Verona e Trieste,

per la maggior parte ancora in fase di progettazione preliminare.

A livello europeo la Decisione 884/2004/CE ha individuato tra i progetti prioritari con inizio dei lavori

previsto entro il 2010 che interessano il territorio italiano, la Galleria del Brennero (1 Asse ferroviario

Berlino-Palermo), la Galleria del Moncenisio (6 Asse ferroviario Lyon-frontiera ucraina), la tratta

Genova-Milano/Novara-frontiera svizzera: Terzo Valico dei Giovi (24 Asse ferroviario Genova-

Rotterdam). Attualmente è in corso la revisione della suddetta decisione (COM(2011)650 del 19

ottobre 2011) che prevede nell’ambito del c.d. “Core network” i seguenti progetti prioritari, da

finanziare nel periodo 2014-2020, che interessano il territorio italiano:

1 Corridoio Baltico-Adriatico

Wien-Graz-Klagenfurt-Udine-Venezia-Ravenna

3 Corridoio Mediterraneo

Lyon-Torino

Milano-Brescia (

46

I principali piani e programmi che interessano le grandi opere ferroviarie sono i seguenti:

Piano generale dei trasporti e della logistica 2001

Contratti di programma tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e RFI S.p.a. 2001-2005 e 2007-2011

1° Programma delle infrastrutture strategiche 2001 e successivi aggiornamenti

Sistema AV/AC – Resto del sistema

Piano nazionale per il sud 2011 e relativi Contratti istituzionali di sviluppo

Piano di azione e coesione 2011

Legge n. 191/2009 art. 2 commi 232-234 (norma sui lotti costruttivi)

81

Brescia-Venezia-Trieste

5 Corridoio Helsinki-Valletta

Galleria di base del Brennero

Fortezza-Verona

Napoli-Bari

Napoli-Reggio Calabria

Messina-Palermo

6 Corridoio Genova-Rotterdam

Genova-Milano/Novara-confine svizzero

Con riferimento alle sole opere da realizzare per lotti costruttivi, nel 2010, anno in cui è entrata in

vigore la norma (vedi in seguito), il valore complessivo delle opere (Galleria del Brennero, Tratta

Treviglio-Brescia e Terzo Valico dei Giovi) era pari a 13,1 miliardi di euro, a fronte del quale lo Stato

ha assunto l’impegno di finanziare, per tranche (i lotti costruttivi appunto), l’importi di 9,8 miliardi di

euro. Dal 2010 ad oggi lo Stato ha assegnato alle tre opere circa 2 miliardi di euro. Nel frattempo

l’impegno dello Stato è salito a circa 10,7 miliardi di euro.

Con riferimento invece a tutte le sei opere del TEN-T prese in considerazione, il valore complessivo

oggi stimato sulla base dei progetti approvati o degli importi riportati sui documenti di

programmazione, è pari a circa 31,7 miliardi di euro, cui corrisponde, al netto delle disponibilità al

2010 e delle assegnazioni disposte dai Governi tramite il CIPE nel periodo 2010-2013 e pari a circa

3,6 miliardi di euro, un fabbisogno residuo di circa 22,7 miliardi di euro. Appare evidente quanto sia

gravoso, per le sole opere prese in considerazione, l’impegno finanziario da intraprendere nei

prossimi anni.

Tutti i progetti hanno incontrato difficoltà, perlopiù legate ai finanziamenti, ma non solo, nella fase

progettuale o quella di avvio della realizzazione. Di seguito si riporta una breve sintesi delle principali

vicende alla origine di ritardi, aumenti di costo o riduzione delle risorse disponibili.

La Galleria di base del Brennero, i cui progetti preliminare e definitivo sono stati approvati

rispettivamente nel 2004 e nel 2009, ha registrato un ritardo di 18 mesi nella fase di avvio (da inizio

2010 a metà 2011) con conseguente spostamento della data prevista di conclusione dei lavori dal

2022 al 2025, ritardi imputabili a recepimento delle prescrizioni e delle modifiche disposte dalle

autorità competenti, nonché ad approfondimenti degli aspetti tecnici, realizzativi e logistici del

progetto; tutto ciò ha comportato un ulteriore incremento del costo a vita intera – già passato in

precedenza da 3.575 milioni di euro a 4.140 milioni di euro – da 4.140 milioni di euro a 4.865 milioni di

euro e la perdita di circa 220 milioni di euro di finanziamento UE. Inoltre il secondo lotto costruttivo,

concernente lo scavo delle gallerie principali e inizialmente previsto con un costo di 2.728 milioni di

euro da finanziare in unica soluzione, è stato frazionato in 3 lotti di cui solo uno è stato finanziato per

297 milioni di euro con la recente delibera n. 28/2013: la combinazione dei due eventi (incremento di

82

costo e frazionamento del 2° lotto) equivale ad un definanziamento sulle risorse necessarie nel 2012-

2013 pari 2.894 milioni di euro.

Il progetto preliminare del Quadruplicamento della linea Fortezza-Verona è stato oggetto di ben due

delibere di approvazione che non sono state registrate dalla Corte dei conti (2007 e 2008), a causa

della insufficiente individuazione delle fonti di copertura finanziaria, prima di pervenire alla

approvazione di un primo lotto – Fortezza-Ponte Gardena – (dei 4 di cui è costituita la infrastruttura)

con la delibera 82/2010; successivamente, sempre a causa della scarsità di risorse, è stato approvato

il progetto definitivo di un sub-lotto funzionale del suddetto primo lotto del valore di 44 milioni di euro,

pari al 2% del valore complessivo stimato della infrastruttura. Il sub-lotto ha anche avuto ulteriori

difficoltà di copertura finanziaria con attribuzione di risorse poi rivelatesi non disponibili (il c.d. fondo

ferrovia accantonato dalla Società concessionaria della Autostrada del Brennero) e successiva nuova

assegnazione (marzo 2013).

La linea AV/AC Milano-Verona, facente parte del c.d. “resto” del Sistema AV/AC, inizialmente limitato

alla tratta AV/AC Torino-Milano-Napoli, è stata oggetto di affidamento negli anni ’90 al Consorzio

Cepav Due; l’approvazione del progetto preliminare dell’intera infrastruttura è avvenuto nel dicembre

2003, mentre con la delibera n. 81/2009 è stato approvato il progetto definitivo della tratta Treviglio-

Brescia. L’avvio del quadruplicamento della linea ferroviaria compresa tra Milano e Padova risultava

previsto nel contratto di programma RFI 2001-2005 (art. 14 comma 4): per il finanziamento dell’opera

si è adottato nel 2002 il modello di finanziamento ai sensi dell’art. 75 della legge 289/2002 (c.d.

modello Ispa), con finanziamento a carico di Infrastrutture S.p.a. e integrazione dello Stato per l’onere

legato al servizio del debito verso Ispa per la parte non remunerabile dai flussi di cassa generati dallo

sfruttamento economico delle linee AV/AC. Nel dicembre del 2003 è stata sottoscritta una nuova

convenzione tra TAV S.p.a. e RFI S.p.A. .Oltre al progetto preliminare della Tratta Milano-Verona il

CIPE ha approvato anche i progetti preliminari del Nodo di Verona (gennaio 2008, la relativa delibera

non è stata registrata dalla Corte dei conti) e della tratta Verona-Padova (marzo 2006), limitatamente

alle tratte di 1^ fase tra Verona e Montebello e tra Grisignano di Zocco e Padova, con l’esclusione cioè

dell’attraversamento di Vicenza.

Nella legislatura 2006-2008 si è optato per una diversa modalità di attuazione, ritenuta meno onerosa,

esplicitata con la delibera n. 13/2007 limitatamente alla tratta Treviglio-Brescia, e che si è

concretizzata nella revoca delle concessioni di cui all’articolo 13 della legge n. 40/2007,

nell’affidamento del completamento dell’iter progettuale, autorizzativo e realizzativo dell’opera a RFI

Spa e nella decisione di affidare l’opera in appalto mediante gara ad evidenza pubblica ai sensi del

decreto legislativo n. 163/2006. Con la stessa delibera è stato fissato il costo della suddetta tratta in 2

miliardi di euro.

Con la delibera n. 81/2009 è stato approvato il progetto definitivo della tratta Treviglio-Brescia, mentre

nel frattempo, ai sensi dell’articolo 12 del decreto legge n. 112/2008, il General contractor Cepav Due

è nuovamente divenuto il titolare della Convenzione relativa alla tratta, mentre RFI manteneva il ruolo

83

di soggetto aggiudicatore, in quanto rimaneva valida la revoca della concessione - rilasciata a TAV

dall’Ente Ferrovie dello Stato in data 7 agosto 1991 - di cui al decreto legge n. 7/2007. Con il

successivo inserimento dell’opera nel gruppo di opere da realizzare per lotti costruttivi,

l’autorizzazione all’avvio del primo lotto costruttivo (delibera n. 85/2010) e il finanziamento del

secondo lotto costruttivo (delibera n. 85/2011) si è concluso il travagliato iter approvativo e di

finanziamento dell’opera, che è in corso di realizzazione limitatamente al 1° lotto costruttivo (per il 2°

lotto costruttivo è in corso la progettazione esecutiva). Rimane ancora da approvare il progetto

definitivo e da finanziare la tratta Brescia-Verona, considerata da RFI meno prioritaria.

Il collegamento internazionale Torino-Lione, dopo l’approvazione del progetto preliminare avvenuta

nel dicembre 2003 e l’autorizzazione all’avvio dell’escavazione del cunicolo esplorativo di Venaus, ha

subito uno stop dovuto alle contestazioni del “territorio” della fine del 2005, cui è seguita una lunga

fase di negoziazione e ridefinizione del tracciato in territorio italiano coordinata dall’arch. Mario Virano.

L’opera è “ripartita” con l’approvazione, nel novembre 2010, con l’approvazione del progetto definitivo

“diretto” del Cunicolo esplorativo di Chiomonte-La Maddalena e conseguente autorizzazione allo

scavo. I lavori son stati avviati con non poche difficoltà entro il termine fissato dalla UE.

Successivamente, con la delibera n. 57/2011, è stato approvato in linea tecnica il progetto preliminare

del “Nuovo collegamento ferroviario Torino – Lione, Sezione internazionale, Parte comune italo-

francese, tratta in territorio italiano” nelle more della conclusione del negoziato in corso tra l'Italia e la

Francia per la ripartizione dei costi dell'infrastruttura ferroviaria. Nella delibera si indicava un costo

stimato della parte comune pari a 10 miliardi di euro, di cui, presumibilmente, circa la metà imputabile

all’Italia.

Con la delibera n. 6/2012 sono state confermate le riduzioni sul Fondo sviluppo e coesione relative

alla assegnazione di 12 milioni di euro di cui alla delibera n. 86/2012, destinate al Cunicolo della

Maddalena, e contestualmente riassegnate su nuovi fondi nell’ambito degli interventi indifferibili e

provvisti di titoli giuridici perfezionati (art. 33, comma 3, legge n. 183/2011).

Con la delibera 23/2012 il CIPE ha poi assegnato 10 milioni di euro a valere sulle risorse recate

dall’articolo 32, comma 1, del decreto legge n. 98/2011 per le opere e misure compensative atte a

favorire l’inserimento territoriale della “Nuova linea ferroviaria Torino – Lione. Le opere beneficiarie del

finanziamento sono state solo recentemente individuate con la delibera n. 29/2013. Con la stessa

delibera n. 23/2012 il CIPE ha preso atto dello stato procedurale dell’intera opere e in particolare

che in data 30 gennaio 2012 è stato firmato, quale protocollo addizionale al citato Accordo

sottoscritto il 29 gennaio 2001, l’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo

della Repubblica francese concernente la disciplina della costruzione e della futura gestione

della “sezione transfrontaliera” della parte comune italo-francese dell’opera;

che l’Accordo prevede la realizzazione per fasi funzionali della parte comune italo-francese del

nuovo collegamento ferroviario Torino - Lione e individua la prima fase funzionale nella sezione

transfrontaliera compresa tra Saint-Jean-de-Maurienne in Francia e Susa in Italia;

84

che in base al richiamato Accordo, la predetta “sezione transfrontaliera” si interconnette con la

linea storica a Susa, mentre la citata delibera n. 57/2011 prevede l’interconnessione a Chiusa

San Michele;

che la ripartizione del costo della suddetta sezione transfrontaliera, stimato sulla base del

progetto definitivo in corso di elaborazione e validato-certificato da un soggetto esterno

indipendente, al netto del contributo europeo e della parte finanziata dai pedaggi versati dalle

imprese ferroviarie, è previsto per il 57,9% a carico dell’Italia e per il 42,1% a carico della

Francia;

che a detto criterio di ripartizione fanno eccezione i costi per le acquisizioni fondiarie, le

interferenze e le misure di accompagnamento che sono a carico di ogni Stato in funzione del

territorio sul quale le stesse si trovano;

che l’Accordo conferma la ripartizione paritaria tra i due Stati del finanziamento delle prestazioni

relative agli studi, alle ricognizioni e ai lavori preliminari realizzati per l’elaborazione del

progetto, stabilendo inoltre eccezionalmente la presa in carico totale da parte dell’Italia, che

beneficierà della globalità del relativo finanziamento europeo, dei sovra costi derivanti dal

cambiamento del tracciato in Italia del nuovo progetto rispetto a quello originario denominato

“sinistra Dora”;

che le successive fasi funzionali, che saranno regolate con successivi accordi tra i due Stati,

consisteranno nella realizzazione in Francia di una sezione di 33 km circa attraverso il

massiccio di Belledonne e comprendente i tunnel di Belledonne e di Glandon e nella

realizzazione in Italia di un tunnel di circa 19 km tra Susa e Chiusa San Michele.

Si è in attesa della sottoposizione al CIPE del progetto definitivo della 1^ fase funzionale.

I finanziamenti accordati non hanno subito riduzioni; si segnala anzi, in controtendenza con quanto sta

avvenendo per altre opere, una rimodulazione delle annualità della assegnazione consistente nella

anticipazione al 2014 di 3 milioni di euro inizialmente previsti per l’annualità 2015 (delibera 29/2013).

La direttrice ferroviaria Napoli-Bari è l’ultima delle sei grandi opere ferroviarie ad essere stata inclusa

nel programma delle infrastrutture strategiche (8° Allegato infrastrutture - 2010) e in un altro

importante strumento di programmazione finanziaria (Piano nazionale per il Sud - 2011) ed ha subito

una accelerazione procedurale-finanziaria nel 2013-2013 (Governo-Monti) con la approvazione del

Contratto istituzionale di sviluppo, i finanziamenti del piano nazionale per il Sud e del Piano di azione

e coesione, e le approvazioni di tre progetti preliminari da parte del CIPE (Nodo di Bari sud, Napoli-

Cancello, Cancello-Frasso Telesino47

). Rimane da finanziare la parte centrale dell’itinerario per un

47

La delibera n. 3/2013 relativa alla tratta Cancello- Frasso Telesino non è stata registrata dalla Corte dei conti.

85

importo di circa 3,6 miliardi di euro. Inoltre con la revisione della rete TEN-T è previsto l’inserimento

della Direttrice ferroviaria tra i progetti prioritari da finanziare da parte dell’UE entro il 2020.

Le disponibilità dell’opera, e in particolare quelle della tratta Cancello-Frasso Telesino, potrebbero

subire un ridimensionamento a seguito delle riduzioni di legge operate sulle risorse del contratto di

programma RFI e sul Fondo sviluppo e coesione, riduzioni che dovranno essere definitivamente

imputate con il nuovo contratto di programma RFI.

Focus sul Terzo Valico dei Giovi

La vicenda relativa all’iter procedurale e di finanziamento del Terzo Valico dei Giovi è molto simile a

quella, sopra riportata, della Tratta Treviglio-Brescia della linea AV/AC Milano-Genova. Si riportano di

seguito i principali eventi concernenti l’opera.

L’opera è stata inclusa nel 1° Programma delle infrastrutture strategiche di cui alla delibera n.

121/2001 nell’”asse ferroviario Ventimiglia-Genova-Novara-Milano (Sempione)”.

Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) 2003-2006 ha individuato, all’interno

del 1° programma delle infrastrutture strategiche gli interventi-chiave dell’azione attivata dal Governo

con la citata delibera n. 121/2001, tra i quali figura l’Asse ferroviario Ventimiglia-Genova-Novara-

Milano (Sempione), articolato nelle tratte Ventimiglia-Genova e Genova-Milano.

Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) 2004-2007 in merito al 1° programma

delle infrastrutture strategiche, ha riporta in apposito allegato l’elenco delle opere potenzialmente

attivabili nel periodo 2004-2007, tra le quali risultava incluso, nell’ambito dell’Asse ferroviario

Ventimiglia-Genova-Novara-Milano (Sempione), l’intervento “AV Milano-Genova”.

Il contratto di programma tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e RFI S.p.A., sul quale il CIPE

ha espresso parere con la delibera n. 44/2001, all’articolo 14.4, ha previsto che, in relazione alle

previsioni di sviluppo del sistema alta capacità, il gestore della rete si impegnasse a completare la

progettazione e i conseguenti dossier di valutazione economica e successivamente ad avviare a

realizzazione il Quadruplicamento della linea Milano-Padova, il “Terzo Valico” ferroviario tra Milano e

Geneva (c.d. Terzo Valico dei Giovi) e l’adeguamento dei nodi interessati, con priorità nell’arco di

validità del contratto, alla tratta Milano-Brescia e alla prima fase funzionale del Terzo Valico dei Giovi.

Con la delibera n. 78/2003 il CIPE ha approvato il progetto preliminare dell’opera con un costo di

4.719 milioni di euro, comprensivo dell’attualizzazione sino alla data di stipula dell’atto integrativo della

convenzione e durante la fase di esecuzione dei lavori, e l’applicazione di una quota per imprevisti e

della quota di “contingencies”; la stessa delibera prevedeva la possibilità avviare in via anticipata

interventi e attività nel primo biennio come lotto funzionale per complessivi 319 milioni di euro, da

finanziare mediante il ricorso a finanziamenti ponte con il sistema bancario, contratti da Ferrovie dello

86

Stato S.p.A o da società controllate, analogamente a quanto previsto per il Sistema AV/AC Torino-

Milano-Napoli nell’ambito della applicazione dell’articolo 75 della legge n. 289/2002, e da estinguere

non appena disponibile, da parte di Infrastrutture S.p.A., la provvista necessaria.48 Non risulta che

questa modalità attuativa sia stata seguita.

Con il decreto emanato il 24 novembre 2004 dal Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con

il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono state estese al c.d. “resto del sistema” le modalità di

intervento già previste nel decreto 23 dicembre 2003, n.117248, relativo alla “linea alta velocità/alta

capacità Torino-Milano-Napoli, ed è stato integrato il contratto di finanziamento tra infrastrutture

S.p.A., Rete ferroviaria italiana S.p.A. (RFI S.p.A.) e TAV S.p.A., determinando l’importo complessivo

finanziabile in 36.000 milioni di euro.

Con la delibera n. 1/2005, il CIPE, ai fini della attuazione dell’art. 75 della legge n. 289/2002 ha

approvato l’aggiornamento del dossier di valutazione economico-finanziaria relativo alla “linea alta

velocità/alta capacità Torino-Milano-Napoli” ed ha approvato i dossier relativi al “Terzo Valico dei

Giovi” e alla “linea alta velocità/alta capacità Milano-Verona-Padova-(Venezia)”, quest’ultimo

limitatamente alla tratta Milano-Verona (nodo di Verona incluso).

Con la delibera n. 118/2005 il CIPE ha approvato l’adeguamento monetario del costo del progetto

preliminare del “Terzo Valico dei Giovi – linea AV/AC Milano-Genova" per l’importo aggiuntivo di 148

milioni di euro, portando il costo complessivo dell'opera a 4.867 milioni di euro a seguito

dell’aggiornamento delle voci relative agli adeguamenti monetari del quadro economico approvato con

la citata delibera n. 78/2003, stimate al 29 settembre 2003 in 331 milioni di euro e in particolare:

l’aggiornamento dell’adeguamento monetario per il periodo compreso tra la stima del

dicembre 2001 e quella del marzo 2003, per un importo aggiuntivo di 5 milioni di euro;

l’aggiornamento dell’adeguamento monetario fino alla stipula dell’atto integrativo, allora

prevista per luglio 2005, per un importo aggiuntivo di 66 milioni di euro;

l’aggiornamento dell’adeguamento monetario durante i lavori, per un importo aggiuntivo di 77

milioni di euro.

L’aggiornamento delle voci di adeguamento monetario era necessario in relazione al tempo trascorso

tra la delibera di approvazione del progetto preliminare e la successiva delibera n. 1/2005, che ha

tracciato l’intero quadro del sistema AV/AC e consentito di definire il rapporto con il Contraente

generale della tratta in questione, con uno slittamento di circa 5 mesi rispetto alle originarie previsioni,

in relazione al diverso tasso di inflazione – effettivo o programmato – rispetto a quello a suo tempo

considerato per le diverse fasi procedimentali.

48

Allegato 2 della delibera n. 78/2003: elenco interventi e attività anticipati: vedi allegato 2

87

Con la delibera n. 80/2006 il CIPE ha approvato il progetto definitivo del “Terzo Valico dei Giovi - linea

alta velocità/alta capacità Milano-Genova” per il valore di 4.962 milioni di euro. Gli aspetti finanziari

dell’opera risultavano disciplinati dalle disposizioni di cui all’art. 75 della legge 27 dicembre 2002 n.

289 (c.d. modello ISPA) e all’art. 1, commi 79-84, della legge n. 266/2005 (aggiornamento del modello

ISPA).49

. L’incremento del costo rispetto al precedente costo di cui alla delibera n. 118/2005 risultava

dovuto al costo aggiuntivo delle prescrizioni, prima indicato in 112 milioni di euro e poi contenuto in 95

milioni di euro al fine di non superare il limite indicato per l'intero sistema AV/AC nel citato decreto

interministeriale del 24 novembre 2004, posto che l'onere residuale di 17 milioni di euro restava a

carico del soggetto aggiudicatore.

Il decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.

133, all’articolo 12, ha apportato modifiche al decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, in merito alla

revoca delle cosiddette “concessioni TAV”, prevedendo che i rapporti convenzionali stipulati dalla

società Treno Alta Velocità S.p.A. (TAV) con i contraenti generali in data 15 ottobre 1991 ed in data

16 marzo 1992 continuassero senza soluzione di continuità con Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (RFI)

e i relativi atti integrativi prevedessero la quota di lavori da affidare da parte dei contraenti generali ai

terzi mediante procedura concorsuale conforme alle previsioni delle direttive comunitarie.

Prima dell’approvazione della norma sui lotti costruttivi (art. 2 commi 232-234 della legge n.

191/2009), anche a seguito di una interlocuzione tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e

Corte dei conti, il CIPE ha autorizzato l’avvio della realizzazione per lotti costruttivi non funzionali di tre

infrastrutture ferroviarie incluse nel programma delle infrastrutture strategiche e nella rete TEN-T: la

Galleria di base del Brennero, la linea AV/AC Milano – Verona e il Terzo valico dei Giovi. In

particolare, per il Terzo Valico dei Giovi, con delibera 6 novembre 2009, n. 101, il CIPE

49

Legge n. 266/2005 (LF 2006) articolo 1 commi 79-84 79. Infrastrutture Spa è fusa per incorporazione con effetto dal 1° gennaio 2006 nella Cassa depositi e prestiti Spa, la quale assume tutti i beni, diritti e rapporti giuridici attivi e passivi di Infrastrutture Spa, incluso il patrimonio separato, proseguendo in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi anche processuali. 80. L'atto costitutivo della Cassa depositi e prestiti Spa non subisce modificazioni. 81. La Cassa depositi e prestiti Spa continua a svolgere, attraverso il patrimonio separato, le attività connesse agli interventi finanziari intrapresi da Infrastrutture Spa fino alla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. Fatto salvo quanto previsto dal citato articolo 75, le obbligazioni emesse ed i mutui contratti da Infrastrutture Spa fino alla data di entrata in vigore della presente legge sono integralmente garantiti dallo Stato. 82. Nell'esercizio delle attività di cui al comma 81, continuano ad applicarsi le disposizioni concernenti Infrastrutture Spa, ivi comprese quelle relative al regime fiscale e al patrimonio separato. 83. La pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale tiene luogo degli atti e delle relative iscrizioni previste dall' articolo 2504 del codice civile, omessa ogni altra formalità. 84. Sono concessi, ai sensi dell'articolo 4, comma 177, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni, a Ferrovie dello Stato Spa o a società del gruppo contributi quindicennali di 100 milioni di euro annui a decorrere dal 2006 per la prosecuzione degli interventi relativi al sistema alta velocità/alta capacità Torino-Milano-Napoli e di 100 milioni di euro annui a decorrere dal 2007 a copertura degli investimenti relativi alla rete tradizionale dell'infrastruttura ferroviaria nazionale

(42).

(42) Comma così sostituito dal comma 975 dell'art. 1, legge 27 dicembre 2006, n. 296.

88

- ha preso atto che il costo aggiornato dell’opera è aumentato a 5.400 milioni di euro,

comprensivo di un nuovo adeguamento monetario per la realizzazione dell’intervento, e che tale

importo figura nell’aggiornamento 2009 del Contratto di programma 2007-2011;

- ha preso atto che le disponibilità finanziarie esistenti risultavano essere pari a 219,5 milioni di

euro, di cui 218,7 a valere su risorse di precedenti Contratti di programma RFI e 0,7 milioni di

euro a valere sulla legge 27 dicembre 1997 n. 450 (legge finanziaria 1998);

- ha assegnato, per la realizzazione di un 1° lotto costruttivo non funzionale della “Linea AV/AC

Genova – Milano: Terzo Valico dei Giovi”, 400 milioni di euro, in forma di contributi quindicennali

comprensivi degli oneri derivanti da eventuali finanziamenti necessari a carico delle risorse della

legge obiettivo e 100 milioni di euro a carico del Fondo infrastrutture di cui all’articolo 6-

quinquies del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6

agosto 2008, n. 133;

- ha autorizzato RFI S.p.A., in qualità di soggetto aggiudicatore, a procedere alla

contrattualizzazione dell’opera intera per lotti successivi costruttivi non funzionali, impegnativi

per le parti nei limiti dei rispettivi finanziamenti che si renderanno effettivamente disponibili a

carico della finanza pubblica;

La legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), all’articolo 2, commi 232-234, ha previsto

la possibilità che con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle

infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, siano individuati

specifici progetti prioritari la cui realizzazione possa essere avviata per lotti costruttivi non funzionali

(c.d. norma sui lotti costruttivi)50

50

Legge n. 191/2009 articolo 2 commi 232-234 il comma 232

- individua, quali requisiti dei citati progetti, l'inclusione nei corridoi europei TEN-T e nel Programma delle infrastrutture strategiche, un costo superiore a 2 miliardi di euro, un tempo di realizzazione superiore a quattro anni dall’approvazione del progetto definitivo, l’impossibilità di essere suddivisi in lotti funzionali d’importo inferiore a 1 miliardo di euro;

- subordina l’autorizzazione del CIPE all’avvio dei lotti costruttivi a una serie di condizioni, quali il contenimento entro 10 miliardi di euro dell’importo complessivo residuo da finanziare relativo all’insieme dei progetti prioritari individuati; l’integrale finanziamento del lotto costruttivo autorizzato; l’esistenza, alla data di autorizzazione del citato primo lotto, di una copertura finanziaria, con risorse pubbliche o private nazionali o della UE, che costituisca almeno il 20 per cento del costo complessivo dell’opera o almeno il 10 per cento del medesimo costo complessivo in casi di particolare interesse strategico e previa adozione, in tal caso, di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; l’esistenza di una relazione a corredo del progetto definitivo dell’intera opera che indichi le fasi di realizzazione dell’intera opera per lotti costruttivi nonché il cronoprogramma dei lavori per ciascuno dei lotti e i connessi fabbisogni finanziari annuali; l’aggiornamento, per i lotti costruttivi successivi al primo, di tutti gli elementi della stessa relazione; l’acquisizione, da parte del contraente generale o dell’affidatario dei lavori, dell’impegno di rinunciare a qualunque pretesa risarcitoria, eventualmente sorta in relazione alle opere individuate con i succitati decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché a qualunque pretesa, anche futura, connessa all’eventuale mancato o ritardato finanziamento dell’intera opera o di lotti successivi;

- precisa che dalle determinazioni assunte dal CIPE non devono derivare, in ogni caso, nuovi obblighi contrattuali nei confronti di terzi a carico del soggetto aggiudicatore dell’opera per i quali non sussista l’integrale copertura finanziaria;

89

In attuazione della citata norma sui lotti costruttivi il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei

trasporti 29 luglio 2010, ai fini dell’applicazione dell’art. 2, comma 232 della citata legge n. 191/2009,

ha attribuito particolare interesse strategico alla realizzazione della “Linea AV/AC Milano - Genova:

Terzo Valico dei Giovi ricompreso nell’Asse ferroviario Ventimiglia - Genova - Novara - Milano

(Sempione)” e il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° ottobre 2010 ha individuato

l’opera in esame quale progetto prioritario ai sensi e per gli effetti dell’art. 2, comma 232 della

medesima legge n. 191/2009;

Il Contratto di programma 2007-2011 per la gestione degli investimenti tra il Ministero delle

infrastrutture e Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. -aggiornamento 2009, sul quale il CIPE si è espresso

con la delibera 13 maggio 2010, n. 27, ha preso atto della norma sui lotti costruttivi ed ha incluso

l’opera nella specifica “tabella A1 – Investimenti realizzati per lotti costruttivi”, indicando il costo a vita

intera, le risorse disponibili e quelle aggiuntive e l’ impegno programmatico dello Stato.

Anche l’8° Allegato Infrastrutture alla Decisione di finanza pubblica 2011 – 2013, sul quale il CIPE si è

espresso con la delibera n. 81/2010, nel rispetto di quanto previsto dal richiamato comma 234

dell’articolo 2 della legge n. 191/2009, ha dato evidenza, anche in apposito prospetto, degli interventi

sottoposti alla disciplina dei lotti costruttivi, tra cui il “Terzo Valico dei Giovi”.

Successivamente, con delibera n.84/2010, il CIPE ha autorizzato l’avvio della realizzazione per lotti

costruttivi della “Linea AV/AC Milano – Genova: Terzo Valico dei Giovi”, ha autorizzato il primo lotto

delle opere con l’impegno programmatico di finanziare l’intera opera entro il costo totale indicato ed ha

individuato il cronoprogramma annuale delle esigenze finanziarie. Con la stessa delibera il CIPE ha

preso atto che il costo dell’opera risultava pari a circa 6.200 milioni di euro e che tale incremento era

dovuto a:

- 48 milioni di euro per la variante per l’adozione del sistema di segnalamento ERTMS liv. 2

definito successivamente all’approvazione del progetto definitivo;

- 532 milioni di euro per adeguamenti progettuali conseguenti a normative emanate o divenute

vigenti successivamente alla delibera n. 80/2006 e, in particolare, 37 milioni di euro per nuove

modalità degli espropri definite dall’articolo 2, comma 89, della legge 24 dicembre 2007, n. 244

(legge finanziaria 2008), 293 milioni di euro per la ottemperanza al decreto ministeriale 28

ottobre 2005 “sicurezza nelle gallerie ferroviarie”, 141 milioni di euro per la ottemperanza al

decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 come modificato dal decreto legislativo 16 gennaio

il comma 233, stabilisce che con l’autorizzazione del primo lotto costruttivo, il CIPE assume l’impegno programmatico di finanziare l’intera opera ovvero di corrispondere l’intero contributo finanziato e successivamente deve assegnare, in via prioritaria, le risorse che si rendono disponibili in favore dei progetti di cui al comma 232, per il finanziamento dei successivi lotti costruttivi fino al completamento delle opere, tenuto conto del cronoprogramma; il comma 234, stabilisce che il Documento di programmazione economico-finanziaria (ora divenuto Decisione di finanza pubblica) – Allegato Infrastrutture dia distinta evidenza degli interventi di cui ai commi 232 e 233, per il cui completamento il CIPE deve assegnare le risorse secondo quanto previsto dal richiamato comma 233.

90

2008, n. 4, “Nuova modalità di gestione dei materiali di risulta degli scavi”, e 61 milioni di euro

per la ottemperanza alle norme per l’interoperabilità ferroviaria;

- 92 milioni di euro, per l’allungamento dei tempi di completamento dovuto alle nuove modalità di

realizzazione dell’opera (per lotti costruttivi);

- 52 milioni di euro per l’ulteriore adeguamento monetario (il terzo) rispetto al valore incluso nel

Contratto di programma RFI – aggiornamento 2009;

- 105 milioni di euro per imprevisti, calcolati pari a circa il 9 per cento della voce “produzione

contraente generale”;

- 62 milioni di euro per oneri di ingegneria (ITALFERR) e costi di struttura;

- 13 milioni di euro per altri oneri;

compensato da

- -21 milioni di euro per una migliore stima dell’importo delle fidejussioni;

- -82 milioni di euro per la voce “Arbitrato e oneri pregressi” in quanto contabilizzati a carico di

altro progetto di RFI S.p.a. nell’ambito del contratto di programma 2007-2011;

Si riporta di seguito il quadro finanziario dell’opera e la distribuzione annuale delle risorse necessarie

come risultavano dalla presa d’atto della suddetta delibera.

1 Lotti costruttivi milioni di euro

costo aggiornato

disponib.

residuo da finanziare

opere in corso

/contabilizzaz

costo lotto 1

costo lotto 2

costo lotto 3

costo lotto 4

costo lotto 5

costo lotto 6

6.200 720 5.481 140 500 1.100 1.270 1.340 1.200 650

2 Fabbisogno annuale milioni di euro

lotto costo

disponib. nov. 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 totale

1° lotto costruttivo 500 500 120 230 110 40 500

2° lotto costruttivo 1.100 0 250 370 230 130 70 40 10 1.100

3° lotto costruttivo 1.270 0 150 290 250 270 220 90 1.270

4° lotto costruttivo 1.340 0 160 380 360 330 110 1.340

5° lotto costruttivo 1.200 0 150 450 370 230 1.200

6° lotto costruttivo 650 0 420 190 40 650

totale 6.060 500 120 480 630 720 910 1.150 960 860 190 40 6.060

totale cumulato 120 600 1.230 1.950 2.860 4.010 4.970 5.830 6.020 6.060

attività/lavori già eseguiti 140 220

totale generale 6.200 720 6.060

La delibera prescriveva poi che, prima dell’avvio della realizzazione del primo lotto costruttivo

autorizzato, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmettesse l’atto integrativo alla

convenzione vigente tra RFI S.p.a. e COCIV, per la relativa “presa d’atto” anche ai fini dell’efficacia

dell’impegno programmatico di finanziare l’intera opera assunto con la delibera stessa.

In data 11 novembre 2011 è stato sottoscritto l’Atto integrativo tra RFI S.p.A. e Consorzio COCIV.

91

Con l’atto il Consorzio COCIV ha rinunciato, irrevocabilmente, con effetto dall'efficacia dell'Atto

integrativo medesimo, anche in nome e/o per conto delle Consorziate:

a tutte le pretese risarcitorie, a qualsivoglia titolo o ragione, derivanti da fatti, atti e/o eventi

verificatisi fino alla data dell’Atto integrativo stesso comunque connessi alla Convenzione e/o

alla progettazione e/o realizzazione della Linea Milano-Genova (dal 1998 riprogettata come

“Terzo Valico dei Giovi"). In particolare, il Consorzio conferma le rinunce di cui all'Atto di

impegno propedeutico alla autorizzazione al 1° lotto costruttivo, rinuncia a tutte le pretese

risarcitorie fatte valere nel giudizio arbitrale instaurato in data 1° febbraio 2007

a qualunque pretesa, anche futura, connessa con l'eventuale mancato o ritardato

finanziamento dell’opera e/o di lotti costruttivi successivi al primo, senza che il Consorzio e/o

le Consorziate possano comunque pretendere alcunché a qualsiasi titolo, anche, ove occorra,

in deroga a qualsiasi diversa disposizione contenuta nella Convenzione, e fatto salvo solo

quanto previsto nell'articolo 29 recante “Conseguenze della ritardata o mancata assegnazione

delle risorse finanziarie relative ai lotti costruttivi successivi al primo lotto costruttivo”.

L’Atto integrativo riportava inoltre le obbligazioni di RFI S.p.A. e del Consorzio COCIV in relazione,

tra l’altro, a: rischi e obblighi del Consorzio, termini di esecuzione dei lavori, prezzo forfetario, forza

maggiore, valutazione dell’avanzamento dei lavori, adeguamento monetario, pagamenti e

anticipazioni, alta sorveglianza e direzione lavori, varianti e modifiche tecniche in corso d’opera,

controlli e collaudi, garanzie, penalità, responsabilità verso terzi, logistica, impatto ambientale,

pubblicità e riservatezza, qualità, riserve, risoluzione del contratto, organizzazione del consorzio e

affidamenti, tracciabilità dei flussi finanziari e controversie.

Con la delibera n. 83/2011 il CIPE51

ha dovuto attribuire una diversa imputazione della copertura

finanziaria dell’assegnazione disposta a carico del Fondo infrastrutture con la delibera n. 101/2009,

che all’epoca non aveva ancora comportato trasferimento di risorse, ed ha assegnato, previa

adozione del decreto interministeriale 5 dicembre 2011, con il quale il Ministro dell’economia e delle

finanze e il Ministro per la coesione territoriale hanno individuato, su proposta del Ministro delle

infrastrutture e dei trasporti, gli interventi infrastrutturali, che costituiscono opere indifferibili da

finanziare con le risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione e in particolare tra questi la “Linea

ferroviaria AV/AV Genova-Milano. Terzo Valico dei Giovi – I° lotto costruttivo”, a valere sulle risorse

recate dalla legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012) articolo 33, comma 3, (Fondo per lo sviluppo

51

– a seguito della adozione della delibera 11 gennaio 2011, n. 1, concernente “Obiettivi, criteri e modalità di programmazione delle risorse per le aree sottoutilizzate, selezione e attuazione degli investimenti per i periodi 2000-2006 e 2007-2013”, con la quale il Comitato, per effetto della riduzione di 4.990,7 milioni di euro della dotazione finanziaria della missione di spesa “Sviluppo e riequilibrio territoriale” disposta dall’articolo 2 della citata legge n. 122/2010, ha ulteriormente ridotto le assegnazioni FAS di cui alle delibere relative alla programmazione 2000-2006 e 2007-2013, come da tabella allegata alla medesima delibera n. 1/2001, che prevedeva una diminuzione della dotazione del Fondo infrastrutture da 763,865 milioni di euro a 577,048 milioni di euro –

92

e la coesione), 100 milioni di euro per la linea ferroviaria AV/AC Genova-Milano “Terzo Valico dei

Giovi – 1° lotto costruttivo”. Successivamente la delibera n. 6/2012 ha “formalizzato” le riduzioni

complessivamente disposte a carico Fondo per lo sviluppo e la coesione dalla legge confermando il

definanziamento di 100 milioni a carico delle disponibilità del Terzo Valico dei Giovi.

Con la delibera n. 86/2011 il CIPE

- ha autorizzato il secondo lotto costruttivo non funzionale della “Linea AV/AC Genova – Milano:

Terzo Valico dei Giovi”, del valore di 1.100 milioni di euro;

- ha assegnato per la realizzazione del medesimo 2° lotto costruttivo a favore di RFI S.p.A.

1.100 milioni di euro, a valere sulle risorse di cui all’articolo n. 32, comma 1, del decreto legge

n. 98/2011, convertito dalla legge n. 111/2011

Con la delibera 18 febbraio 2013, n. 8, il CIPE, per compensare la rimodulazione dell’assegnazione

di 28,6 milioni di euro al Ministero per i beni e le attività culturali di cui alla delibera n. 137/2012, con

la quale sono state trasferite sulla annualità 2013 le somme appostate sulla annualità 2016, ha

rimodulato l’articolazione temporale della assegnazione a RFI S.p.A. di 1.100 milioni di euro per il 2°

lotto costruttivo del Terzo Valico dei Giovi di cui alla delibera n. 86/2011. La delibera è stata

condizionata alla trasmissione di una nota da parte di RFI da cui si evinca che la rimodulazione

- non incide sui tempi di effettiva disponibilità di risorse così come definiti nell’atto aggiuntivo

alla convenzione sottoscritto tra COCIV e RFI S.p.A.;

- non comporta eventuali “conseguenze nella ritardata o mancata assegnazione delle risorse

finanziarie relative ai lotti costruttivi successivi al primo lotto costruttivo” così come previsto

dall’articolo 29.1 lettera c punti i) ii) e iii) dell’atto aggiuntivo alla Convenzione sottoscritto in

data 11 novembre 2011;

- non si configura come modifica delle attività costituenti il lotto costruttivo ed il connesso flusso

finanziario di risorse così come deliberato dal CIPE con delibera n. 86/2011.

Si riporta di seguito un prospetto di confronto tra le due articolazioni temporali del finanziamento del

2° lotto costruttivo.

euro

delibera 2012 2013 2014 2015 2016 totale

Assegnazione delibera 86/2011 140.000.000 200.000.000 200.000.000 288.000.000 272.000.000 1.100.000.000

Rimodulazione delibera 8/2013 140.000.000 171.430.327 200.000.000 288.000.000 300.569.674 1.100.000.000

Con la delibera 18 marzo 2013, n. 22, il CIPE

- ha confermato il costo a vita intera dell’opera in 6.200 milioni di euro;,

93

- ha ridefinito la articolazione dei lotti costruttivi dell’opera; la nuova articolazione in lotti costruttivi,

rispetto a quella riportata dalla delibera n. 84/2010, prevede per il secondo lotto costruttivo minori

lavori per 106 milioni di euro e minori costi generali (oneri di ingegneria, collaudi e costi di struttura

commisurati alle attività di competenza del lotto, altri costi del contraente generale non inclusi nel

prezzo forfettario) per 134 milioni di euro e per il terzo lotto costruttivo maggiori lavori per 106

milioni di euro e maggiori costi generali per 134 milioni di euro;

Nuova articolazione in lotti costruttivi (milioni di euro)

Lotto Costo

Attività propedeutiche contabilizzate al 2010 140

Primo Lotto Costruttivo 500

Secondo Lotto Costruttivo 860

Terzo Lotto Costruttivo 1.510

Quarto Lotto Costruttivo 1.340

Quinto Lotto Costruttivo 1.200

Sesto Lotto Costruttivo 650

Totale costo a vita intera 6.200

- ha confermato l’autorizzazione al soggetto aggiudicatore a procedere alla contrattualizzazione dei

lotti costruttivi non funzionali successivi, impegnativi per le parti, nei limiti dei rispettivi finanziamenti

che il Governo renderà effettivamente disponibili. A tal fine, la copertura del fabbisogno finanziario

di competenza residuo dovrà essere assicurata in coerenza con il crono programma e le esigenze

di cassa riportate nell’allegato che fa parte integrante della delibera;

- ha disposto che il soggetto aggiudicatore dell’opera provveda a inserire nel bando di gara per

l’affidamento dei lavori dell’opera, tra gli impegni dell’aggiudicatario, la rinuncia a qualunque

pretesa risarcitoria nonché a qualunque pretesa, anche futura, connessa all’eventuale mancato o

ritardato finanziamento dell’intera opera o di lotti successivi; la documentazione attestante il

suddetto impegno dovrà essere trasmessa al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che ne

curerà l’inoltro al CIPE per la relativa presa d’atto e ai fini dell’efficacia dell’impegno programmatico

di finanziare l’intera opera assunto con la delibera n. 84/2010.

Si riportano di seguito i nuovi cronoprogrammi delle attività e di spesa.

94

CRONOPROGRAMMA DELLE ATTIVITA’

CRONOPROGRAMMA DI SPESA

Con riferimento agli aspetti finanziari con la stessa delibera il CIPE ha disposto la riduzione da 1.100 a

860 milioni di euro dell’assegnazione a favore di RFI S.p.A. a valere sulle risorse di cui all’articolo 32,

comma 1, del citato decreto legge n. 98/2011 con la delibera n. 86/2011, per il secondo lotto

costruttivo dell’opera “Linea AV/AC Milano - Genova: Terzo Valico Dei Giovi”, per destinare l’importo

di 240 milioni di euro, articolate in 140 milioni per l’annualità 2012 e in 100 milioni per l’annualità 2013,

a RFI S.p.A. per la copertura finanziaria di quota parte dei contributi in conto impianti per le attività di

95

manutenzione straordinaria previste dallo schema di “Contratto di programma 2012-2014 – parte

servizi per la disciplina delle attività di Manutenzione della rete ferroviaria e delle attività di Safety,

Security e Navigazione tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Poiché a seguito della rimodulazione dei lotti, la realizzazione del secondo e terzo lotto costruttivo

dell’opera è prevista rispettivamente nell’arco degli anni 2013-2018 e 2014-2019, con uno slittamento

di un anno rispetto a quanto previsto dalla delibera n. 86/2011 la delibera ha previsto che RFI S.p.A.

debba trasmettere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti esplicita dichiarazione che tale

slittamento temporale non comporti incrementi del costo a vita intera dell’intervento.

Il decreto legge n, 43/2013, nel testo di conversione approvato dal Senato prevede all’articolo 7-ter

l’autorizzazione di spesa di 120 milioni di euro l’anno per 10 anni con priorità di destinazione alla

prosecuzione dei lavori relativi al Terzo Valico dei Giovi e per il Quadruplicamento della linea

Fortezza-Verona di accesso sud alla Galleria di base del Brennero, dii cui effettivamente disponibili a

bilancio solo 120 per il 2015; la norma tuttavia non indica le quote di finanziamento per ciascuna

opera, quote che dovranno essere attribuite dal CIPE.

Il decreto legge 63/2013 art. 18 comma 13 dispone che per la copertura degli investimenti di cui al

comma 1 si provvede (...) quanto a euro 50 milioni per l'anno 2013, a euro 189 milioni per l'anno 2014,

a euro 274 milioni per l'anno 2015 e a euro 250 milioni per l'anno 2016 mediante corrispondente

utilizzo delle risorse assegnate dal CIPE in favore del secondo lotto del Terzo Valico dei Giovi a valere

sul Fondo di cui all'articolo 32, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con

modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111., con ciò riducendo a 97 milioni di euro le disponibilità

per il 2° lotto costruttivo, inizialmente pari a 1.100 milioni di euro.

La riduzione dovrebbe essere utilizzata per finanziare la manutenzione straordinaria di RFI, posto che

lo stanziamento di 300 milioni di euro per l’anno 2013, di cui all’articolo 2, comma 179, della legge di

stabilità 2013, sembra non essere sufficiente ad assicurare la copertura finanziaria dei lavori di

manutenzione straordinaria della rete ferroviaria inseriti nel contratto di programma.

Da ultimo, con la delibera n. 19 luglio 2013, n. 34, ai sensi dell’articolo 7-ter del decreto legge 26 aprile

2013, n. 43, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 24 giugno

2013, n. 71, il CIPE ha attribuito programmaticamente a RFI S.p.A. – tra l’altro – 802 milioni di euro

per la copertura finanziaria del 2° lotto costruttivo del “Terzo Valico dei Giovi”, ripristinando così le

risorse del 2° lotto costruttivo precedentemente definanziate.

L’attribuzione definitiva delle risorse di sopra per il 2° lotto costruttivo del Terzo Valico dei Giovi, previa

delibera del CIPE, é tuttavia subordinata, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 2, commi 232 e

ss., della legge n. 191/2009, a:

una Relazione che indichi le fasi di realizzazione dell’intera opera per lotti costruttivi, nonché il

cronoprogramma dei lavori per ciascuno dei lotti e i connessi fabbisogni finanziari annuali;

96

una conferma che il nuovo cronoprogramma dell’opera non comporti incrementi del relativo

costo a vita intera;

una assicurazione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in merito al

superamento di quanto disposto dall’articolo 3.2.1 e) dell’Atto aggiuntivo al contratto tra RFI

S.p.A. e COCIV, sottoscritto l’11 novembre 2011, ove si prevede che la comunicazione di RFI al

Consorzio COCIV circa la disponibilità delle risorse finanziarie, cui è subordinata la

contrattualizzazione del 2° lotto costruttivo, potrà avvenire solo dopo che sarà stato raggiunto

un accordo scritto tra le parti i) sulla progettazione definitiva e sul prezzo forfettario degli

adeguamenti progettuali 2010 e ii) sul prezzo forfettario degli aggiornamenti progettuali 2006.

La stessa delibera ha prescritto che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti debba sottoporre al

CIPE entro il 31 dicembre 2013, il nuovo contratto di programma tra il Ministero medesimo e RFI

S.p.A., posto che la validità del contratto di programma 2007-2011, il cui ultimo aggiornamento risale

al mese di gennaio 2012 (delibera n. 4/2012), é in regime di proroga.

Conclusioni

Tutte le sei opere prese in considerazione hanno quindi attraversato in tempi e modi diversi fasi di crisi

procedurale o finanziaria ovvero forti opposizioni da parte dei territori interessati, spesso determinate

da fattori esterni; la conseguenza comune è sempre l’allungamento dei tempi di realizzazione previsti

con conseguente incremento dei costi a vita intera.

Con riferimento in particolare ai soli aspetti finanziari si segnalano le riduzioni operate per legge e

successivamente imputate o potenzialmente imputabili alle singole opere con delibera del CIPE

(Terzo Valico dei Giovi per complessivi 1.003 milioni di euro e Itinerario Napoli-Bari per un importo

minimo di 100 milioni di euro) ma anche le “riduzioni equivalenti” consistenti nei mancati finanziamenti

dei lotti costruttivi nei tempi previsti (Galleria del Brennero, con circa 2.900 milioni di euro di mancati

finanziamenti di parte del 2° lotto costruttivo, ora 3° e 4° lotto), le mancate coperture finanziarie di

progetti preliminari approvati con progetto definitivo parziale (Linea Fortezza-Verona – 1° lotto

funzionale con 1.574 milioni di euro ancora da finanziare e approvazione del progetto definitivo di un

sub-lotto funzionale del costo di 44 milioni di euro) o le approvazioni “in linea tecnica” (Collegamento

internazionale Torino-Lione con un costo a carico dell’Italia valutabile intorno a 4-5 miliardi di euro).

Complessivamente “mancano all’appello” risorse da 4 miliardi di euro (già assegnate o programmate)

a 9,8 miliardi di euro (considerando anche le mancate coperture finanziarie di progetti preliminari.

Si riporta di seguito un grafico che mette in evidenza le conseguenze dei definanziamenti e incrementi

dei costi sui cronoprogrammi dei fabbisogni per competenza.

97

Alla luce degli eventi sopra citati, nonostante le difficoltà finanziarie e di attuazione che hanno

interessato l’avvio della realizzazione del Terzo Valico dei Giovi - ma come evidenziato non solo

questa opera – appare tuttavia evidente la volontà dei Governi succedutisi nel perseguire l’obiettivo di

realizzare l’opera. Infatti mentre a livello programmatico l’opera è confermata in tutti gli strumenti di

programmazione vigenti e il primo lotto costruttivo ha visto completati tutti gli adempimenti finanziari e

attuativi propedeutici all’avvio dei lavori, per il secondo lotto costruttivo, a fronte di disponibilità

passate da 1.100 milioni di euro a 97 milioni di euro, con il decreto legge n. 43/2013 è stata autorizza

la spesa di 120 milioni di euro l’anno per 10 anni con priorità di destinazione alla prosecuzione dei

lavori relativi al Terzo Valico dei Giovi e per il Quadruplicamento della linea Fortezza-Verona di

accesso sud alla Galleria di base del Brennero. L’attuazione della predetta norma è in corso, con una

delibera di assegnazione provvisoria (23/2013) cui dovrà seguirne un’altra di assegnazione definitiva.

Tuttavia si ritengono opportune alcune iniziative e in particolare

in relazione all’ingente fabbisogno residuo per le sei opere citate, quantificabile ora in

19,8 miliardi di euro, e agli stringenti impegni con la UE, sarebbe opportuno indicare un

gruppo ristretto o una “graduatoria” di priorità infrastrutturali, quantomeno in relazione agli

impegni finanziari;

potrebbe essere aggiornata la norma sui lotti costruttivi, con eventuale inserimento di

altre opere (Torino-Lione?) con conseguente aggiornamento e/o riformulazione

dell’impegno dello Stato;

occorre in ogni caso adeguare la articolazione e la programmazione temporale e

finanziaria del Terzo Valico dei Giovi a seguito delle recenti disposizioni di legge;

occorre infine vigilare affinché siano rispettate le tempistiche previste nei

cronoprogrammi al fine di evitare incrementi di costo per adeguamento monetario e

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perdita dei finanziamenti europei, magari introducendo meccanismi sanzionatori nei

confronti dei soggetti responsabili.

APPENDICE

La norma sui lotti costruttivi

Con l’articolo 2, commi 232, 233, 234, della legge finanziaria 2010 è stata introdotta la possibilità di

avviare la realizzazione di specifici progetti prioritari inseriti nel Programma delle infrastrutture

strategiche per lotti costruttivi non funzionali.

I requisiti richiesti ai progetti sono i seguenti (comma 232):

inclusione nel Programma delle infrastrutture strategiche di cui alle delibere 121/2001 e

seguenti;

inclusione nei corridoi europei TEN-T;

costo superiore a 2 miliardi di euro;

tempi di realizzazione superiori a quattro anni dall’approvazione del progetto definitivo;

non suddivisibilità in lotti funzionali di importo inferiore a 1 miliardo di euro.

La procedura individuata (commi 232 e 233) prevede che:

il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle

finanze, propone la individuazione degli interventi;

con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri sono formalmente individuati gli interventi;

il CIPE, con apposita delibera,

- autorizza l’avvio della realizzazione del progetto definitivo per lotti costruttivi individuati dallo

stesso CIPE,

- assume l’impegno programmatico di finanziare l’intera opera ovvero di corrispondere l’intero

contributo finanziario.

successivamente il CIPE, tenuto conto del cronoprogramma, assegna, in via prioritaria, le

risorse che si rendono disponibili in favore dei progetti di cui al punto precedente allo scopo di

finanziare i successivi lotti costruttivi fino al completamento delle opere.

L’individuazione dei progetti e l’avvio della realizzazione per lotti costruttivi è subordinata ad alcune

condizioni (comma 232):

99

l’importo complessivo residuo da finanziare relativo all’insieme dei progetti prioritari non può

essere superiore a 10 miliardi di euro;

il costo del lotto costruttivo autorizzato deve essere integralmente finanziato e deve esservi

copertura finanziaria (con risorse pubbliche o provate nazionali o della UE), alla data

dell’autorizzazione del primo lotto, che costituisca almeno il 20 per cento del costo

complessivo dell’opera;

il progetto definitivo dell’opera completa deve essere accompagnato da una relazione che

indichi:

- le fasi di realizzazione dell’intera opera per lotti costruttivi;

- il cronoprogramma dei lavori per ciascuno dei lotti e i connessi fabbisogni finanziari annuali;

- l’autorizzazione dei lavori per i lotti costruttivi successivi al primo deve essere accompagnata

da un aggiornamento di tutti gli elementi della relazione stessa;

il contraente generale o l’affidatario dei lavori deve assumere l’impegno di rinunciare a

qualunque pretesa risarcitoria, eventualmente sorta in relazione alle opere individuate con i

decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché a qualunque pretesa anche futura

connessa all’eventuale mancato o ritardato finanziamento dell’intera opera o di lotti successivi;

dalle determinazioni assunte dal CIPE non devono derivare in ogni caso nuovi obblighi

contrattuali nei confronti di terzi a carico del soggetto aggiudicatore dell’opera per i quali non

sussista l’integrale copertura finanziaria.

In deroga al secondo punto, nei casi di particolare interesse strategico, è previsto, previa adozione di un

apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che si possa ricorrere alla norma anche

nel caso in cui la copertura finanziaria del primo lotto costruttivo sia inferiore al 20 per cento del costo

complessivo ma comunque superiore al 10 per cento del medesimo costo.

La competenza del CIPE è chiamata in causa dalla norma e la sua attività si esplica in due fasi distinte:

una prima fase in cui individua i lotti costruttivi nell’ambito delle opere individuate con i decreti del

Presidente del Consiglio dei Ministri, autorizza l’avvio della realizzazione per lotti costruttivi previa

verifica delle condizioni di cui al comma 232 e assume l’impegno programmatico di finanziare

l’intera opera;

una fase successiva (che si può esplicare in sub-fasi) nella quale assegna le risorse in favore dei

progetti per finanziare i successivi lotti costruttivi fino al completamento delle opere.

La norma prevede infine (comma 234) che il documento di programmazione economico-finanziaria

(DFP) – allegato infrastrutture dia distinta evidenza degli interventi.

Contratto di programma RFI 2007-2011 - aggiornamento 2009 (delibera CIPE 27/2010)

100

Il contratto di programma 2007-2011 tra RFI S.p.A. e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti –

aggiornamento 2009, sul quale il CIPE ha espresso parere con delibera 27/2010 ha dato evidenza

della approvazione della norma della legge finanziaria relativa ai progetti prioritari inclusi nel

Programma delle infrastrutture strategiche da realizzare per lotti costruttivi, ha preso atto delle

delibere CIPE relative all’avvio per lotti costruttivi della Galleria di base del Brennero, della linea

AV/AC Milano - Verona e del Terzo Valico dei Giovi e dell’avvio della procedura attuativa dell’articolo

2, commi 232-234 della suddetta legge 191/2009, confermando che l’applicazione della norma

dovesse essere limitata ai sopra riportati progetti.

Le tre opere sono state incluse in una apposita tabella del contratto (tabella A1 – investimenti da

realizzarsi per lotti costruttivi non funzionali) nella quale, per ciascuna opera, sono stati indicati:

costo a vita intera;

risorse disponibili al 2008;

risorse aggiuntive 2009 (distinte per fonte);

fabbisogni di competenza (pianificazione di massima);

contabilizzato al 2009;

piano delle contabilizzazioni (pianificazione indicativa);

lotti costruttivi finanziati.

Con l’aggiornamento 2010-2011 del contratto di programma è stata confermata la suddetta

impostazione e sono state aggiornate le tabelle A1 alle assegnazioni per i secondi lotti costruttivi del

terzo Valico dei Giovi e della tratta Treviglio-Brescia della linea AV/AC Milano-Verona.