Regione Autonoma della Sardegna · turismo, di un piano sanitario, di un piano energetico...

Repubblica Italiana

Unione Europea

Regione Autonoma della Sardegna Centro Regionale di Programmazione

2005 - 2007

Approvato dalla Giunta Regionale il 4.11.2004

DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA

Documento di Programmazione Economica e Finanziaria 2005-2007

Regione Autonoma della Sardegna

& Indice

1. Una nuova stagione di sviluppo ...................................................................................................7

1.1. I principali indirizzi strategici ..............................................................................................8

1.2. Il Programma Regionale di Sviluppo ..................................................................................11

1.3. Le priorità..............................................................................................................................12

1.4. Il reale controllo delle entrate e della spesa.......................................................................14

1.4.1. La gestione del demanio e patrimonio regionale .......................................................15

1.5. Una nuova comunicazione con i cittadini .........................................................................16

2. Il quadro macroeconomico ........................................................................................................19

2.1. La dinamica del Pil ...............................................................................................................19

2.2. La Sardegna e i mercati esteri .............................................................................................20

2.3. La struttura produttiva ........................................................................................................20

2.4. Il Turismo..............................................................................................................................22

2.5. I fattori di competitività .......................................................................................................23

2.5.1. L’attività innovativa ......................................................................................................23

2.5.2. Il capitale umano ..........................................................................................................23

2.5.3. Il sistema della formazione professionale...................................................................25

2.5.4. Il mercato del lavoro.....................................................................................................26

2.5.5. Una competitività da recuperare.................................................................................28

3. La riforma della Regione .............................................................................................................43

3.1. Riforma istituzionale e organizzativa.................................................................................43

3.2. Riforma della programmazione ..........................................................................................44

3.3. Attuazione del Titolo V - Parte II della Costituzione .........................................................45

3.4. Decentramento amministrativo ..........................................................................................46

4. Le politiche della conoscenza .....................................................................................................47

4.1. Istruzione e cultura ..............................................................................................................47

4.1.1. Beni culturali.................................................................................................................48

4.1.2. Beni librari e documentari...........................................................................................49

4.1.3. Editoria e informazione................................................................................................49


Regione Autonoma della Sardegna 4

4.1.4. Arte, cultura, lingua .....................................................................................................50

4.2. Formazione professionale ....................................................................................................50

4.3. Politiche per la ricerca.........................................................................................................52

4.4. I progetti per la società dell’informazione .........................................................................54

5. Le strategie ambientali e territoriali...........................................................................................59

5.1. Una strategia integrata per la sostenibilità ambientale ....................................................59

5.1.1. Ambiente e sviluppo .....................................................................................................59

5.1.2. La sostenibilità ambientale nelle politiche di sviluppo..............................................59

5.1.3. Gli strumenti di governo per lo sviluppo sostenibile.................................................60

5.1.4. Le scelte ambientali.......................................................................................................61

5.2. Verso lo schema di assetto territoriale e ambientale.........................................................64

5.2.1. L’assenza storica di una politica del territorio ...........................................................64

5.2.2. Un nuovo governo del territorio .................................................................................65

6. Sviluppo della base produttiva e del lavoro ..............................................................................67

6.1. Politiche per l’impresa .........................................................................................................67

6.2. Politiche sui settori produttivi .............................................................................................69

6.2.1. Sviluppo rurale e agricolo............................................................................................69

6.2.2. Industria ........................................................................................................................73

6.2.3. Turismo..........................................................................................................................75

6.2.4. Commercio ....................................................................................................................77

6.2.5. Artigianato.....................................................................................................................78

6.3. Politiche del lavoro...............................................................................................................79

6.3.1. Lavoro e sicurezza sociale............................................................................................79

7. Reti e infrastrutture .....................................................................................................................83

7.1. Trasporti................................................................................................................................83

7.2. Potenziamento della rete viaria...........................................................................................86

7.3. Risorse Idriche ......................................................................................................................89

7.4. Politiche energetiche............................................................................................................90

8. La salute, i servizi al cittadino, la casa .......................................................................................93

8.1. Sanità .....................................................................................................................................93

8.2. Politiche sociali .....................................................................................................................94

8.3. Lo sport..................................................................................................................................95



8.4. Politiche giovanili.................................................................................................................96

8.5. Politiche per la casa..............................................................................................................96

9. L'attuazione del POR 2000–2006 ..............................................................................................99

9.1. La spesa effettiva................................................................................................................ 100

10. Altre risorse programmatiche ............................................................................................... 107

10.1. L’Intesa Istituzionale di Programma.............................................................................. 107

10.2. Programmazione negoziata nazionale .......................................................................... 109

10.3. Leader + Sardegna .......................................................................................................... 111

10.4. Interreg III A Sardegna – Corsica - Toscana................................................................ 111

10.5. Piano di Rinascita ............................................................................................................ 112

10.6. PIST................................................................................................................................... 112

11. La manovra di bilancio .......................................................................................................... 113

11.0.1. La prospettiva delle entrate..................................................................................... 113

11.0.2. La situazione finanziaria......................................................................................... 119

11.0.3. Copertura del disavanzo ......................................................................................... 122

11.0.4. L’indebitamento al 31.12.2004.............................................................................. 122

11.0.5. L’indebitamento nel periodo 2005-2007 in rata annua ..................................... 126

11.0.6. Quadro di raffronto degli stanziamenti 2004-2005 ........................................... 129

11.0.7. La manovra di bilancio 2005-2007 ...................................................................... 130

11.0.8. Conclusioni .............................................................................................................. 130



11.. UUnnaa nnuuoovvaa ssttaaggiioonnee ddii ssvviilluuppppoo

Il Dpef 2005-2007 segna l’avvio di profondi mutamenti nelle strategie, nel metodo e negli strumenti dello sviluppo regionale, richiesti dalla nuova e forte domanda di governo che caratterizza la presente legislatura. Una legislatura nata con un sistema elettorale inedito per l’isola, che seppure non scaturito dalla nostra specialità politica e storica prelude a una maggiore stabilità e incisività di poteri dell’esecutivo. Tale profonda innovazione istituzionale rappresenta un’occasione storica per la Sardegna, in quanto può favorire il definitivo abbandono di un vecchio modello di sviluppo non autopropulsivo, legato a una visione contingente e non strategica dei trasferimenti pubblici di risorse rinvenienti dall’esterno.

La carenza di una visione strategica degli interessi della comunità regionale e dei possibili percorsi di sviluppo, che è tipica delle economie assistite e dei relativi modelli di ‘dipendenza’, è testimoniata anche nella nostra isola dalla cronica latitanza di adeguati strumenti di programmazione e dei relativi traguardi economici e sociali.

Quanto agli strumenti di programmazione, la Sardegna manca ancora oggi di un piano del turismo, di un piano sanitario, di un piano energetico aggiornato, di un piano di assetto del territorio, ma soprattutto manca di un programma regionale di sviluppo quale si ritrova nelle regioni europee e italiane più attrezzate, che consenta di elaborare e gestire con una strategia unitaria i diversi piani di ambito e settore.

Quanto ai traguardi economici e sociali, il capitolo seguente di sintesi del quadro economico e sociale riporta i risultati del citato modello di crescita, dipendente dai trasferimenti e sostanzialmente privo di una autonoma capacità di programmazione:

- una dinamica del prodotto interno lordo regionale che segna un crescente divario dal 1970 al 2002 negli indici pro-capite rispetto alla media italiana, con la permanenza di rilevanti sacche di povertà (oltre il dieci per cento della popolazione);

- una drammatica carenza di competitività dell’economia isolana, testimoniata da una produttività del lavoro in ribasso di 10 punti rispetto alla media nazionale fra il 1970 e il 2002, da una capacità di esportazione sul PIL che ci vede al terz’ultimo posto fra le regioni italiane e da una capacità di esportare “prodotti a elevata o crescente produttività” (15,1 % sul totale dell’export nel 2002) molto inferiore alla media delle regioni meridionali (34,6);

- una forza lavoro tra le meno qualificate d’Europa, ben indietro anche rispetto ai nuovi partner comunitari dell’Est (su 261 regioni UE la Sardegna si trova al 252° posto per numero di laureati sulla popolazione), mentre altre regioni europee che trent’anni fa si trovavano in condizioni simili alle nostre hanno raggiunto i vertici delle classifiche comunitarie e dei paesi OCSE negli indici di istruzione e qualificazione grazie ad adeguate politiche;



- uno sfruttamento del territorio contingente e caotico che ha determinato un ciclo di sviluppo turistico anch’esso tipico delle economie e delle culture dipendenti: ad una fase ascendente, caratterizzata dalla forte concentrazione stagionale e territoriale in ambienti costieri di straordinario valore, fa ora seguito una fase discendente legata alla progressiva svalorizzazione delle peculiarità territoriali dell’ambiente isolano, anche a causa delle costruzioni lineari di seconde case sulle coste e della trasformazione di vasti spazi costieri in énclaves turistiche, nate con capitali esterni senza alcun controllo verso ricadute economiche stabili. Tale ciclo si è evoluto negativamente, con il calo dei turisti stranieri iniziato pochi anni fa e il possibile ridimensionamento delle presenze nell’anno in corso, proprio mentre i modelli di fruizione turistica andavano affinandosi sotto gli aspetti della domanda di naturalità degli ambienti, del maggiore radicamento nelle culture locali, della efficienza e competitività dei servizi sullo scenario internazionale.

Le nuove condizioni di stabilità istituzionale e di tendenziale maggiore efficienza delle catene decisionali di governo rappresentano un valido presupposto, in termini di programmazione delle politiche di intervento, per una progressiva rimozione delle storiche e pesanti tare dello sviluppo regionale con il coinvolgimento della societa regionale nei suoi più alti livelli di rappresentanza. Tuttavia, proprio la necessità di ripensare profondamente le politiche di sviluppo e di definire ex novo importanti strumenti di programmazione, tra cui un intero sistema di monitoraggio dei risultati, storicamente assente nella Regione con la parziale eccezione dei monitoraggi obbligatori dei programmi comunitari, rappresenta una sfida particolarmente critica per la legislatura 2004-2009. Una sfida di cui il presente DPEF delinea i contenuti di fondo e per la quale offre un primo approccio, in attesa di una riformulazione degli stessi strumenti di programmazione, incluso il DPEF, secondo gli indirizzi e le forme indicate nel Documento.

1.1. I principali indirizzi strategici La Regione Sarda intende applicare nell’azione di governo e di programmazione le strategie di fondo dello sviluppo e della pianificazione sostenibile, nelle forme coerenti con il contesto storico, territoriale e ambientale dell’isola.

Il concetto di sviluppo sostenibile, se inquadrato alla luce dei protocolli internazionali e dei programmi comunitari (Agenda 21 ONU, Risoluzione di Göteborg, Carta di Aalborg, Sesto Programma di Azione Ambientale dell’Unione Europea 2001-2010), implica precisi orientamenti tecnici nella elaborazione e attuazione dell’intera programmazione regionale e locale, non ancora recepiti a sufficienza nel nostro contesto e nell’ordinamento regionale. Sulla base del noto principio generale espresso dal Rapporto Bruntland per l’ONU del 1987, secondo cui lo sviluppo è sostenibile quando “è in grado di soddisfare i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità che le generazioni future riescano a soddisfare i propri", si è determinato infatti un progressivo affinamento di metodologie per l’analisi e la progettazione della sostenibilità su scala internazionale, regionale e locale.

La Risoluzione di Goteborg, adottata nella Terza Conferenza sull’Ambiente dei Ministri delle Regioni e dei Leader Politici dell’Unione Europea (1997), ha individuato le Regioni come gli “attori-chiave” dello sviluppo sostenibile, affidando loro il compito di discuterne e promuoverne i contenuti nel territorio, anche incoraggiando le iniziative della Agenda 21



locale (scaturita dalla conferenza UNCED del 1992 quale programma di azione della comunità internazionale in materia di ambiente).

In termini di indirizzo strategico e tecnico i principi della sostenibilità ambientale ed economica influenzano profondamente le modalità di elaborazione di ogni tipologia di piano di sviluppo, in quanto conducono a elaborare bilanci preventivi dei costi e dei benefici di breve, medio e lungo periodo con riferimento:

- alla tendenziale preservazione dei paesaggi e degli ambienti naturali, delle specie vegetali e animali con particolare riferimento alla biodiversità, all’integrità dei suoli e dell’aria;

- alla caratteristiche di rinnovabilità delle risorse energetiche impiegate;

- alla capacità delle comunità locali di sostenere, anche in termini di coesione sociale, le modalità di crescita economica con proprie risorse e con processi decisionali di tipo negoziale – tra istituzioni e con i privati – nel rispetto dei principi di cui ai punti precedenti e con particolare riferimento ai percorsi di sviluppo già avviati con risorse esogene.

Le strategie del Governo regionale si inseriscono più ampiamente nel quadro di indirizzi comunitari, così come delineati nelle dichiarazioni e risoluzioni del Consiglio Europeo. Come è noto l'attuale strategia comunitaria poggia principalmente sul documento Agenda 2000 e sui documenti conclusivi di due Consigli europei, quello di Lisbona del marzo 2000 e quello di Goteborg del giugno 2001, ove si ritrovano le priorità dell'Unione e i risultati da raggiungere entro il 2010, in vista del macro obiettivo, stabilito per il decennio, di "divenire l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”. Gli obiettivi generali economici da raggiungere entro il 2010 sono un tasso medio di crescita economica pari a circa il 3%, un tasso di occupazione vicino al 70% e un tasso di partecipazione della forza femminile al lavoro superiore al 60%.

Il Consiglio europeo di Goteborg ha poi pienamente affermato la priorità dello sviluppo sostenibile e il carattere trasversale della politica ambientale, che richiede verifiche di sostenibilità nei programmi e progetti settoriali in relazione ai diversi campi produttivi e servizi.

Con la successiva dichiarazione di Barcellona (marzo 2002) l’Unione Europea ha assunto ulteriori indirizzi volti alla creazione di un ambiente favorevole per l’imprenditorialità e la competitività, quale chiave per la crescita e la creazione di lavoro, invitando gli Stati membri non solo a ridurre il livello globale degli aiuti di Stato espressi in percentuale del PIL, ma a riorientare tali aiuti verso obiettivi orizzontali d'interesse comune e a destinarli ad effettive carenze del mercato. A tale riguardo la Regione intende condurre, nel primo periodo della legislatura, una verifica intensiva del reale impatto sull’economia regionale delle forme di incentivazione alle imprese sinora erogate, al fine di elaborare un nuovo assetto delle politiche di incentivazione sulla base dei criteri presentati nel Dpef.

In coerenza con le strategie comunitarie il Governo regionale intende inoltre dare uno straordinario impulso, con specifici progetti, alle politiche della conoscenza, adottando azioni finalizzate a:

- un incremento nel medio periodo dei livelli di riuscita scolastica e di istruzione;



- il riordino degli strumenti regionali di intervento nel campo della ricerca con particolare attenzione alle connessioni di competenze con il sistema produttivo regionale;

- la verifica di efficienza ed efficacia del sistema della formazione rispetto alle sfide della competitività, con la creazione di una banca dati idonea a rendere conto delle qualifiche create e del loro impatto sul mercato del lavoro;

- la riorganizzazione degli strumenti e delle competenze nel campo della ‘società dell’informazione’ (ICT), in relazione a distinti filoni di spesa sulle grandi infrastrutture e reti telematiche orizzontali e sui progetti di settore (pubblica amministrazione, sanità, trasporti, territorio e ambiente, istruzione, formazione, ecc.).

Costituisce inoltre essenziale indirizzo di strategia politica e programmatica della Regione la messa a punto e discussione con le parti istituzionali, sociali ed economiche di un modello di convivenza e benessere sociale integrato con le politiche di coesione comunitarie e fondato sulle peculiarità storiche, territoriali e ambientali dell’isola. Rientrano in tale indirizzo:

- le azioni tese a migliorare la qualità della convivenza in termini di bassa conflittualità nei territori (come rilevabile dalle statistiche comunitarie nei raffronti interregionali);

- le azioni tese a contrastare i fenomeni di povertà, emarginazione e malessere sociale, anche attraverso il ricorso alla sussidiarietà sociale con un supporto sistematico al terzo settore;

- gli interventi volti a definire e migliorare, con priorità per la aree soggette a spopolamento, i valori di un sistema di indicatori di qualità della vita integrato nei contesti insediativi dell’isola.

In materia di politiche del lavoro, la strategia di intervento della Regione si basa sul principio che un lavoro duraturo e di qualità può scaturire solo dallo sviluppo. Nel passato decennio le raccomandazioni dell’OCSE e della UE hanno sostenuto un progressivo ridimensionamento delle “politiche passive” per il lavoro (sussidi alla disoccupazione, pensionamenti anticipati e altre forme assistenziali) in favore delle cosidette “politiche attive” (servizi pubblici all’impiego, formazione breve, misure a favore dell’inserimento dei giovani, delle categorie svantaggiate). Gli studi condotti sull’andamento del mercato del lavoro negli anni Novanta in Europa hanno tuttavia dimostrato che le politiche attive del lavoro:

- non determinano di per sé una crescita occupazionale (la quale resta essenzialmente legata al potenziale economico della regione nel contesto di mercato), ma solo lo spostamento sociale delle condizioni di “occupabilità” a favore di alcune categorie (giovani tirocinanti, diplomati in corsi di formazione, partecipanti a piani di inserimento professionale, …);

- rischiano di far passare in secondo piano le cause strutturali della disoccupazione, con la riproposizione inerziale di misure non monitorate negli effetti.

Le misure di politica attiva del lavoro, pertanto, necessitano di una puntale azione di monitoraggio e di una attenta valutazione di impatto. La Regione interverrà, in particolare, per migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi per l’impiego e per favorire l’inserimento lavorativo attraverso pacchetti formativi brevi individualizzati, a seguito di rilevazione dei fabbisogni aziendali, oltre che con tirocini aziendali agevolati. Nell’attuazione di tali interventi, in particolare di quelli formativi, è necessario prevenire la proliferazione di



interessi e clientele volte al mero mantenimento dei programmi pubblici. Le politiche attive del lavoro, d’altro canto, possono migliorare l’efficienza dell’incontro fra domanda e offerta e dunque rivestire un ruolo complementare rispetto alle strategie per l’occupazione, che saranno perseguite dalla Regione attraverso:

- il sostegno alla imprenditorialità, condotto sui tre versanti a) della cultura tecnica di impresa (con l’attitudine a perseguire le più opportune forme di coesione interaziendale), b) delle facilitazioni all’avvio, all’insediamento e alla pratica di impresa, c) dell’attitudine alla ricerca e all’innovazione di processo e prodotto;

- il sostegno alle risorse umane e alla conoscenza verso più alti livelli di istruzione e una migliore formazione di lungo periodo.

La opportunità di mantenere una netta distinzione fra interventi per lo sviluppo e interventi assistenziali rivolti ai lavoratori espulsi e ai disoccupati, peraltro, non deve implicare l’abbandono di misure di protezione sociale – con una particolare attenzione per le categorie più critiche quali i disoccupati ultracinquantenni – specie in una regione come la Sardegna che da tempo è investita dagli effetti sociali del ridimensionamento di una base industriale e produttiva alimentata in misura rilevante, negli ultimi decenni, da apporti finanziari pubblici dispersivi e carenti di valutazioni ex post.

1.2. Il Programma Regionale di Sviluppo Entro il primo anno di operatività del DPEF, il 2005, la Regione intende perfezionare il Programma Regionale di Sviluppo (PRS) che costituirà il riferimento programmatico per l’intera legislatura. Si tratta di uno strumento inedito per il sistema istituzionale regionale, che verrà organizzato in piani e progetti attrezzati metodologicamente con un adeguati mezzi sia in termini di risorse organizzative e professionali che di controllo e valutazione dei risultati con idonee batterie di indicatori. Il Programma Regionale di Sviluppo costituirà per la regione un riferimento stabile ma duttile, verificabile e aggiornabile ogni anno attraverso il DPEF, strumento quest’ultimo che, come in altre realtà regionali, diverrà un supporto attuativo del PRS finalizzato al resoconto degli stati di attuazione dei piani e progetti, alla adozione degli opportuni correttivi e innovazioni, alla elaborazione della manovra finanziaria e di bilancio in rapporto al quadro aggiornato della spesa.

Il PRS, come in altre Regioni (Lombardia, Toscana, ecc.) costituirà la necessaria cornice regionale di un processo di programmazione che si fonda essenzialmente sulla partecipazione attiva delle Comunità locali con una propria autonoma progettualità di sviluppo, tecnicamente supportata ove richiesto dalla Regione attraverso le proprie strutture interne, gli enti e le agenzie controllate.

Tra i principali piani e progetti del PRS vi saranno, a regime: il piano di assetto territoriale e ambientale, che previa ampia fase di concertazione con i partenariati economici e sociali e le autonomie locali conterrà le linee guida regionali di sviluppo del territorio cui dovranno conformarsi la pianificazione di settore e quella locale; il piano agricolo regionale, con le priorità tematiche di sviluppo rurale e le linee di attività a favore dei territori rurali e delle filiere agroindustriali; il piano sanitario, improntato alla ottimizzazione dell’offerta di servizi nel territorio in rapporto alla domanda e al miglior rapporto fra costi e benefici entro rigorosi



vincoli di bilancio; il piano dello sviluppo turistico sostenibile, che anche alla luce delle più recenti tendenze di mercato presenterà le opzioni di fondo per il recupero e la migliore valorizzazione delle tipicità ambientali e culturali regionali, nel rispetto dei carichi antropici sostenibili dalle aree più critiche; i progetti per la promozione e l’attrazione di impresa, ricondotti entro un corpo organico di incentivazioni alla luce dei vincoli e delle strategie comunitarie e realizzati con l’ausilio di un sistema di enti e agenzie di sviluppo razionalizzato e in collaborazione con le associazioni d’impresa; il piano straordinario dell’istruzione e della formazione, che partendo dall’analisi dei drammatici ritardi accumulati nell’isola definirà priorità e strumenti di intervento collegati a un sistema di indicatori di risultato. Oltre a tali piani e progetti inediti, il PRS ricomprenderà la verifica e aggiornamento del piano dei trasporti, del piano delle acque, del piano dei rifiuti, del piano energetico, dei progetti per la società dell’informazione. Sarà inoltre elaborato il Piano di Gestione del Distretto Idrografico della Sardegna, conformemente alla direttiva quadro comunitaria in materia di acque (2000/60/CE).

Il presente DPEF assume un carattere propedeutico rispetto al futuro PRS, illustrando gli indirizzi strategici, lo scenario complessivo di riforma, il quadro degli interventi e delle risorse. Per quel che concerne detto quadro degli interventi e delle risorse, talora impropriamente denominato “Ciclo unico di programmazione” (a indicare una organicità in realtà largamente carente), il presente Documento si incentra principalmente sugli aspetti del Bilancio regionale e del POR 2000-2006, mentre le altre fonti finanziarie e programmatiche più importanti (Intesa Istituzionale di Programma e relativi APQ, Delibere Cipe, P.I.C., Piano di Rinascita) vengono richiamate nel decimo capitolo.

1.3. Le priorità Il DPEF 2005-2007 introduce una nuova visione integrata dello sviluppo regionale, quale passo iniziale del processo di programmazione che condurrà al citato Programma Regionale di Sviluppo e alla sua attuazione. Tuttavia esso si colloca anche in uno scenario di autentiche emergenze economiche, territoriali e sociali, che impongono un quadro di priorità all’azione di governo:

• il controllo delle risorse è per l’ente pubblico regionale una priorità assoluta, che riguarda ovviamente il lato delle entrate e quello della spesa. La Regione Sarda ha perso progressivamente il controllo delle entrate, sopratutto di quelle di derivazione statale (Titolo II), che hanno subito una continua e inspiegata erosione: è necessario acquisire in modo paritetico con lo Stato le basi informative che consentano un reale controllo del gettito Irpef e ridefinire le quote di spettanza sulle imposte, chiedendo l’attuazione degli impegni già assunti dallo Stato (Accordo stipulato col Governo il 22/11/2001) sulla parificazione dei regimi delle entrate fra Regioni autonome, in revisione del Titolo III dello Statuto. La Regione potenzierà pertanto le proprie competenze interne per la gestione delle entrate e attiverà la Commissione paritetica prevista dal citato Accordo; sarà inoltre realizzato un sistema unico di monitoraggio della spesa, estendendo e potenziando qualitativamente l’attuale sistema del POR;

• la riforma della Regione. Il DPEF descrive un preciso modello di riforma della Regione, non più autoreferenziale rispetto a tradizionali assetti e suddivisioni di competenze



amministrative, ma tagliato sul fabbisogno organizzativo della programmazione e della gestione dei programmi di sviluppo. La riforma della Regione è un processo a più livelli: la definizione di una nuova forma di autonomia, la riorganizzazione interna, l’attuazione del principio di sussidiarietà e decentramento amministrativo verso gli enti territoriali; l’attuazione del principio della ‘sussidiarietà orizzontale’ (favorendo l’autonoma iniziativa dei cittadini per attività di interesse generale, a norma dell’art. 118 della Costituzione) e della semplificazione amministrativa ad ogni livello istituzionale;

• istruzione e formazione. Le azioni più urgenti e immediate, già avviate, riguardano la razionalizzazione degli interventi a favore delle risorse umane, con un più attento controllo della qualità dei progetti, delle risorse professionali impegnate e dei risultati ottenuti. L’elaborazione di un piano straordinario per l’incremento dei livelli di qualificazione professionale medio-superiore e di istruzione universitaria costituisce un traguardo prioritario del Governo regionale, unitamente alla riforma normativa e organizzativa dell’intero sistema della formazione professionale, che deve perdere ogni connotato di assistenzialismo;

• potenziamento della base produttiva e del lavoro. Il DPEF regionale ha una possibilità di manovra sui fattori (fiscalità, sistemi di incentivazione e agevolazione, investimenti pubblici) molto più limitata rispetto al DPEF nazionale e non è sotto questo aspetto neppure comparabile ad esso. Altrettanto limitata è, conseguentemente, la possibilità di porre precisi obiettivi macroeconomici, quali la crescita del PIL e dell’occupazione, che siano connessi a rapporti causali verificabili con spese e interventi di livello meramente regionale. Il complesso delle priorità descritte e delle politiche di seguito dettagliate, tuttavia, consentono di delineare un quadro virtuoso di tendenziale riduzione dei divari di crescita economica rispetto al Centro-Nord e di miglioramento dell’occupazione, quest’ultima considerata come dato “Full Time Equivalent”, ovvero in termini di “Unità di lavoro” Istat. Il percorso di crescita economica della Sardegna ha seguito traiettorie dettate da una politica dirigistica e strategicamente fragile come quella della grande industria chimica e petrolchimica. E’ tuttavia un percorso che, per quanto squilibrato, ha creato una base industriale e produttiva e un patrimonio di competenze che deve essere salvaguardato e valorizzato. Il Governo regionale, anche attraverso un nuovo coordinamento interno e interdisciplinare dell’Intesa Istituzionale di Programma e dei relativi Accordi Quadro, darà nuovo impulso ai programmi di sostegno e rilancio produttivo, a partire dall'Accordo per la chimica.

• internazionalizzazione. I livelli di esportazione della nostra isola, ai margini della dinamica delle regioni italiane, rivelano l’emergenza di una scarsa capacità competitiva delle imprese sarde. Con il pieno ricorso alle risorse del POR e del PON sarà attuato un programma di internazionalizzazione per le imprese sarde fondato non sulla semplice erogazione di aiuti ma su una forma di assistenza unificata alle imprese verso tutte le problematiche dell’export;

• sviluppo locale e rurale. La Regione Sarda ha attivato tardi e male strumenti importanti per lo sviluppo locale come i PIT, che sono stati deprivati degli apporti progettuali e finanziari degli imprenditori e ridotti con poche eccezioni a trasferimenti agli Enti Locali



per la realizzazione di opere pubbliche, pur selezionate e monitorate secondo le regole del POR. La nuova politica regionale per lo sviluppo locale e rurale (da realizzare in coerenza con la riforma della PAC) prevede la creazione – già avviata con risorse POR – di una base informativa permanente, su scala comunale, che consentirà di ‘territorializzare’ l’intera spesa pubblica e la dinamica economica d’impresa. Sarà così possibile elevare il livello della progettualità locale, attuare politiche anti-spopolamento e realizzare maggiori sinergie fra iniziative private e infrastrutture pubbliche, dando una immediata priorità alle aree più penalizzate;

• turismo sostenibile. L’assenza di strumenti di pianificazione e controllo sulle coste ha reso doverosa e pressochè obbligata una tutela d’emergenza. L’obiettivo è quello di non snaturare maggiormente il patrimonio ambientale dell’isola e le sue peculiari caratteristiche di richiamo turistico. Alla attuale fase di emergenza dovrà seguire una ragionata politica del turismo, rispetto a cui sono già iniziate le riflessioni tecniche e politiche, volta a massimizzare i benefici economici intersettoriali evitando ogni ulteriore depauperamento ambientale;

• ricerca. La Sardegna ha avviato con risorse pubbliche e private importanti iniziative nel campo della ricerca, che però non fanno ancora sistema. Si procederà ad aggiornare il piano regionale per la ricerca e a definire un chiaro assetto normativo e strumentale per il settore che definisca univocamente soggetti e ruoli;

• politiche sociali. La Sardegna è affetta da una emergenza sociale che va oltre le statistiche pur preoccupanti sui livelli di povertà. L’intera politica di governo sarà riorientata in funzione degli obiettivi di coesione sociale interna, ma anche in questo ambito occorre attrezzarsi rapidamente per affrontare i bisogni più urgenti. L’intervento della Regione è volto a superare la storica concezione dell’assistenza sociale in termini di politica passiva (effettuata a fronte delle richieste di aiuto), che è frammentaria e fonte di diseguaglianze, a favore di una politica di protezione attiva e programmata, che avviene con la ricognizione delle aree di bisogno e il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati.

1.4. Il reale controllo delle entrate e della spesa Un ultimo essenziale elemento per inquadrare la natura del presente DPEF è dato dai vincoli di bilancio. La legislatura in corso è auspicabilmente, grazie ai richiamati presupposti di stabilità e governabilità, una legislatura in grado come non mai di avviare a soluzione i nodi strutturali dello sviluppo dell’isola. Ma sicuramente è anche, come non mai, una legislatura fondata su vincoli di bilancio inderogabili. L’ultima parte del Dpef illustra i dettagli di una struttura delle entrate finanziarie della R.A.S. estremamente critica: un problema mai realmente affrontato dalla Regione con lo Stato, che si affianca a quello di una spesa stratificatasi nel tempo con l’ormai noto e rituale ricorso all’indebitamento. Il risultato è dato da quelli che nel linguaggio corrente vengono denominati “buchi di bilancio”, ovvero il compito proibitivo, ricevuto in eredità, di dover soddisfare, pur dopo aver eliminato le voci superflue o comunque derogabili della spesa, le necessità di cassa dell’amministrazione regionale per gli impegni determinati da leggi e programmi, ivi inclusi quelli per investimenti e sviluppo.



I dati di bilancio illustrati nell’ultima parte del DPEF evidenziano circa 3 miliardi di euro di disavanzo reale nel 2003, una cifra pari a circa il doppio di quanto era stato preventivato nella precedente gestione finanziaria (attraverso procedure che sono poi state dettagliatamente contestate dalla Corte dei Conti).

L’indebitamento complessivo (stock di debito) della Regione è cresciuto di circa 6 volte dal 2001 al 2003 ed è pari a circa 2,2 MLD (oltre 1.300 euro per ogni cittadino sardo), in un rapporto che rispetto alle entrate correnti è pari a circa il 53 %. In termini di flusso, il ricorso previsionale al credito incide sul fabbisogno finanziario del 2004 per il 19 % circa.

Il Governo regionale, a fronte di tale situazione di bilancio emergenziale, effettuerà una politica di risanamento finanziario attraverso la capillare revisione delle voci di spesa e dei residui passivi, nonché attraverso la dismissione di proprietà e partecipazioni non strategiche. Tale opera di risanamento sarà condotta secondo criteri di gradualità, al fine di non penalizzare le politiche di sviluppo e la spesa sociale. Un dettagliato piano temporale di rientro dal debito sarà possibile nei prossimi mesi, non appena sarà chiarito e quantificato con certezza il quadro delle entrate finanziarie dallo Stato a legislazione vigente, che attualmente presenta numerosi elementi di incertezza (vedi par. 10.01).

L'azione del Governo regionale mira pertanto a riproporre immediatamente e con forza due obiettivi: rendere effettiva l'applicazione della norma statutaria che prevede la compartecipazione ai sette decimi dell'IRPEF e trasformare in quota fissa (in misura non inferiore ai sette decimi) la quota variabile IVA.

Verrà inoltre costituita in tempi brevi una task force sulle entrate per la puntuale definizione delle connesse problematiche e il monitoraggio dei dati. Nell’ultimo decennio, infatti, la quota del gettito Irpef corrisposto alla Sardegna è decresciuta di circa il 30 % rispetto all’andamento del gettito nazionale.

1.4.1. La gestione del demanio e patrimonio regionale

La perdita progressiva da parte della Regione Sarda del controllo delle entrate, come evidenziato al punto precedente, unita alla imprecisa conoscenza della massa immobiliare regionale e alla sua sottoutilizzazione, impone soluzioni legislative ed organizzative non più procrastinabili in tema di demanio e patrimonio regionale.

Occorre garantire l’ efficace utilizzo dello strumento patrimoniale nella gestione delle entrate e delle spese regionali, anche al fine di porre rimedio all’allarmante rapporto tra introiti e spese inerenti tale cespite che si coglie dai risultati generali della gestione patrimoniale degli ultimi anni. Occorre pertanto approvare una legge che consenta:

a) la amministrazione unificata del patrimonio immobiliare della Regione e degli Enti strumentali;

b) una efficace ricognizione dei beni demaniali e dei beni del patrimonio immobiliare pubblico funzionale alla compiuta applicazione dell’ art. 14 dello Statuto Regionale e, specie se suscettibili di utilizzazione economica, alla loro costante valorizzazione, anche mediante forme indirette di gestione;



c) la accelerazione delle attività di alienazione del patrimonio immobiliare non suscettibile di utilizzo per finalità istituzionali anche attraverso procedure di cartolarizzazione;

d) l’adeguamento della normativa regionale, in tema di contenuti e finalità del conto del patrimonio, ai principi dettati dal legislatore statale ed ai principi valutativi esplicitati dal Sistema europeo dei conti (SEC 95) al fine di garantire la veridicità delle poste di bilancio.

Non ultimo dovranno essere sostenute e rafforzate tutte le iniziative tese al trasferimento, dallo Stato alla Regione Sarda dei proventi derivanti dalla gestione del demanio marittimo, analogamente a quanto già avvenuto per le altre Regioni a statuto speciale.

1.5. Una nuova comunicazione con i cittadini Il nuovo corso della politica regionale in termini di governabilità, trasparenza ed efficacia della spesa esige anche, intrinsecamente, un ripensamento del ruolo della comunicazione, anche attraverso un apposito piano.

Il Piano di comunicazione aiuterà la Regione ad anticipare le richieste, individuare i problemi, soddisfare i bisogni dei cittadini e degli utenti dei servizi.

Ai fini di un documento di programmazione quale il Dpef gli elementi più rilevanti sono tre:

1. il rafforzamento della mediazione sociale, con un sistema di consultazione costante del Partenariato economico-sociale e di coinvolgimento del terzo settore;

2. la comunicazione e diffusione dei dati, sia in termini tecnici che discorsivi, inerenti la realizzazione dei diversi piani e progetti di governo, in prospettiva entro lo schema del PRS, con l’attivazione di strumenti interattivi di dialogo con i cittadini;

3. la rilevazione di indicatori di soddisfazione del cittadino, così come prevista dalle logiche di sostenibilità locale e nell’ottica metodologica dei progetti di “indicatori comuni europei”.

Con riferimento al primo punto, la Regione attiverà un forum permanente per la consultazione e gli approfondimenti in occasione dei principali appuntamenti della programmazione regionale (DPEF, Programma Generale di sviluppo, singoli piani di ambito e settore). Altre forme di consultazione e studio verranno inoltre attivate attraverso il supporto istituzionale del CREL.

Nel contesto del futuro Piano di comunicazione, la Regione procederà alla attivazione nel proprio sito telematico di ambiti di consultazione inerenti le batterie degli indicatori di realizzazione e di risultato dei propri programmi e progetti, potenziando o riorientando inoltre una parte delle attuali risorse professionali dei propri URP (uffici di relazione con il pubblico) ai fini della gestione di nuovi strumenti di interattività entro il sito. Sarà così possibile, per il comune cittadino, non solo conoscere i contenuti di programmi e progetti, ma anche verificare le positività e le criticità di attuazione e infine intervenire con segnalazioni e suggerimenti che saranno classificati per materia e presi in esame. Tali funzionalità potranno rivelarsi particolarmente utili nel corso della elaborazione del programma regionale di sviluppo di legislatura, che secondo quanto sperimentato in altri contesti regionali potrà valersi delle segnalazioni e contributi partecipativi dei cittadini, con l’ausilio di strumenti telematici idonei a gestire innumerevoli contatti in spazi di tempo relativamente ristretti.



Per quel che riguarda la rilevazione della soddisfazione del cittadino, essa si inserisce fra i più moderni strumenti di supporto alle logiche europee di coesione e sostenibilità. La Regione procederà in due direzioni sinergiche: in primo luogo verranno attivati dei ‘termometri’ mirati in relazione a tematiche selezionate particolarmente sensibili, quali l’indice di soddisfazione sul funzionamento dei pronto soccorso, l’efficienza di alcune tratte di trasporto, l’utilizzo di servizi sociali, servizi scolastici e per l’istruzione ecc. Le rilevazioni saranno effettuate da soggetti indipendenti in tendenziale collaborazione con le associazioni dei consumatori. In secondo luogo sarà attivato un progetto più ampiamente strutturato di rilevazione della soddisfazione dei cittadini su una batteria di indicatori inerenti le attrattività insediative e la qualità della vita, in coerenza con le schede metodologiche relative ai progetti comunitari sugli indicatori comuni di soddisfazione del cittadino intesi anche come strumento di orientamento per le politiche locali.



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2.1. La dinamica del Pil I dati sulla produttività del sistema economico sardo messi a confronto con quelli riguardanti il Mezzogiorno e il Centro-Nord evidenziano come in passato la produttività sarda sia stata molto elevata: il suo livello nel 1970 risultava vicino alla media italiana, più simile quindi ai livelli del Centro-Nord (indice pari a 106) che non a quelli del resto del Mezzogiorno (indice pari a 86). Tuttavia, la posizione relativa della nostra regione è peggiorata costantemente negli anni successivi. Nel 1990 l’indice sardo di produttività risulta perfino inferiore a quello meridionale. Il dato più recente del 2002 conferma che la Sardegna presenta un livello di produttività pressoché identico a quello del Mezzogiorno, inferiore alla media italiana dell’11%, con valori molto distanti dal 105 del Centro-Nord.

L’analisi dei tassi di crescita medi della produttività permette di capire meglio la dinamica di questi aggregati. Nei primi due decenni analizzati la Sardegna presenta tassi di crescita inferiori rispetto alle altre aree del paese. Il periodo maggiormente critico è rappresentato dagli anni ’80, periodo in cui la produttività appare crescere in Sardegna sensibilmente meno che nelle altre aree del paese (0,26% contro l’1,71 della media nazionale). Gli ultimi anni segnalano un andamento migliore. Tra il 1990 ed il 2002 la Sardegna ha tassi di crescita del Pil per occupato leggermente superiori alla media italiana. Tuttavia i differenziali osservati nei tassi di crescita tra Sardegna e le altre zone del paese non sono tali da far pensare ad un effettivo recupero dell’indice di produttività sardo verso valori vicini alla media nazionale in tempi brevi.

L’andamento della produttività relativa sarda è stato influenzato negativamente dall’aumento dei tassi di partecipazione della forza lavoro e dalla profonda trasformazione della struttura produttiva regionale, che ha portato a un maggior peso del settore dei servizi e ad un ridimensionamento sostanziale della grande industria. Negli ultimi trenta anni la produttività sarda si è allontanata dai livelli delle aree più ricche del Paese, mentre il Mezzogiorno, pur partendo da livelli considerevolmente inferiori rispetto alla Sardegna, ha visto migliorare la propria posizione relativa.

Così come per la produttività, anche il Pil pro-capite ha in Sardegna un sostanziale trend negativo di lungo periodo, con un peggioramento della propria posizione relativa. In particolare, negli anni ’70 e ’80 la Sardegna è cresciuta di circa 1 punto percentuale in meno ogni anno rispetto al resto del Paese, mentre negli ultimi anni il Pil pro-capite sardo è cresciuto a valori molto vicini alla media nazionale.

Il divario dell’economia sarda rispetto alle aree più industrializzate del Paese è, nel complesso, notevolmente aumentato negli ultimi 30 anni. La Sardegna partiva negli anni ’70 da livelli di produttività e PIL pro-capite più vicini al Centro-Nord che non al Sud, ma presentava negli anni successivi un andamento peggiore rispetto al resto del Paese. Questo fenomeno, se da

* L’analisi economica contenuta nel presente capitolo è stata elaborata in collaborazione con il CRENoS – Università di Cagliari.



una parte ha avvicinato i valori sardi a quelli del resto del Meridione, da cui invece si distanziava nettamente nei primi anni ’70, ha allontanato ancor di più la Sardegna dai valori delle aree più sviluppate.

I tassi di crescita sia della produttività che del Pil pro-capite sardi risultano negli ultimi anni simili o superiori alla media nazionale, anche se occorre interpretare tale dato con cautela. I differenziali di crescita sono troppo bassi per poter parlare di inversione di tendenza: anche nell’ipotesi in cui la Sardegna continuasse a crescere a tassi più elevati rispetto alla media nazionale, occorrerebbero ben 60 anni per dimezzare il divario che attualmente separa il Pil pro-capite isolano da quello italiano. Inoltre la Sardegna è poco influenzata dalla congiuntura internazionale a causa dell’esiguità degli scambi con l’estero. Questa scarsa apertura fa sì che la nostra regione non sia in grado di beneficiare pienamente delle fasi di boom economico, anche se, per contro, risente meno delle altre delle fasi avverse di congiuntura internazionale con bassa domanda e recessione.

2.2. La Sardegna e i mercati esteri Nel periodo compreso tra il 1991 ed il 2002 la quota delle esportazioni sarde rispetto al dato nazionale e a quello del Mezzogiorno è caratterizzato da un trend negativo, che diventa ancor più significativo se valutato nell’ambito di un contesto in cui l’Italia ha visto diminuire sensibilmente la sua quota di esportazioni di merci sul totale mondiale. Sorprende invece positivamente il Mezzogiorno, che ha visto la propria quota aumentare in modo rilevante a partire dai primi anni ’90.

La disaggregazione regionale dei dati relativi alla quota di esportazioni sul Pil per l’anno 2001 trova la Sardegna in 18esima posizione rispetto alle altre regioni italiane, mentre nel 1986 la Sardegna occupava in questa classifica l’undicesimo posto.

Considerando la disaggregazione dell’export a livello settoriale, si nota che più del 50% delle esportazioni sarde rientrano nel settore dei prodotti petroliferi raffinati. Al secondo posto troviamo il settore dei prodotti chimici con circa il 15% e, a seguire, i prodotti della metallurgia e gli alimentari e bevande: emerge chiaramente una reale difficoltà dell’Isola ad esportare verso i mercati esteri.

2.3. La struttura produttiva L’analisi della struttura produttiva della Sardegna pone in evidenza elementi di notevole trasformazione che sono, da una parte, il risultato di tendenze generali dell’economia che hanno prodotto mutamenti in tutto il mondo industrializzato e, dall’altra, la conseguenza di alcune peculiarità sarde. Le variazioni della quota di ciascun settore sul valore aggiunto totale consentono una prima valutazione di queste trasformazioni.

Nella tabella 1.3 è riportata la percentuale del valore aggiunto settoriale rispetto al valore aggiunto totale negli anni compresi tra il 1970 ed il 2002, per la Sardegna, il Mezzogiorno ed il Centro-Nord. I dati relativi all’industria evidenziano come questo settore si sia ridimensionato in termini relativi in tutto il Paese. Tuttavia, tra il 1970 ed il 2002 il settore industriale si è ridimensionato in Sardegna più che altrove. La quota di valore aggiunto industriale sul totale è passata in Sardegna dal 33,7% del 1970 al 21,4, del 2002. Nello stesso



periodo nel Mezzogiorno questa quota è diminuita dal 28,3% al 21,2%, mentre nel Centro-Nord è passata dal 37,4% al 30,9%.

A differenza della Sardegna, nel resto del Mezzogiorno la diminuzione della quota dell’industria totale è da attribuirsi interamente al ridimensionamento del settore delle costruzioni. Emerge infatti la sostanziale tenuta (in termini di quota sul valore aggiunto totale) del settore industria in senso stretto nel Mezzogiorno, tendenza che non si osserva nelle altre parti del Paese. Per quanto riguarda il valore aggiunto dell’industria in senso stretto, la Sardegna, pur avendo avuto in passato una quota superiore, presenta attualmente una quota inferiore a quella del Mezzogiorno.

La Sardegna si differenzia dal resto del Paese anche nel settore dell’agricoltura. Mentre nelle altre aree del paese vi è una diminuzione costante della quota di valore aggiunto agricolo sul totale, in Sardegna si nota una caduta drammatica della quota settoriale nel periodo compreso tra il 1970 ed il 1990 (quota che passa dal 9,1% al 3,5%), con una successiva consistente ripresa del settore che nel 2002 si attesta al 4,6%.

Infine, una nota caratteristica comune a tutte le aree del Paese è la forte espansione del settore dei servizi. In Sardegna questa espansione è stata persino più marcata che altrove. Nel 1970 il valore aggiunto dei servizi costituiva il 57% del valore aggiunto totale sardo. Attualmente i servizi costituiscono il 74% del valore aggiunto totale sia in Sardegna che nel resto del Mezzogiorno, ed il 66,6% nel Centro-Nord. Emerge in modo evidente il fenomeno della terziarizzazione dell’economia. L’aumento dell’importanza del settore dei servizi è un fenomeno di lungo periodo presente in tutte le economie avanzate. Da un lato vi è stata una ri-allocazione di molte produzioni industriali in aree extra-europee, in cui la forza lavoro è più a buon mercato, fatto che aiuta a spiegare il ridimensionamento del settore industriale. Inoltre, in questi ultimi anni è aumentata significativamente la domanda di servizi sia da parte delle famiglie che da parte delle imprese.

Se si considera il valore aggiunto per occupato, nel complesso i dati a partire dagli anni ’70 indicano una netta perdita di competitività della struttura produttiva sarda nei confronti del resto del Paese: il dato sulla produttività totale relativo al 1970 mostra come la produttività sarda fosse sostanzialmente in linea con la produttività media italiana (solo del 3% inferiore), mentre il dato del 2002 mostra un differenziale del 13%.

L’indice della produttività industriale sarda è infatti inferiore alla media nazionale, mentre in precedenza l’indice risultava sempre superiore o uguale alla media. Sebbene gli alti valori della produttività sarda nel settore industriale dei primi anni ’70 siano da attribuirsi al massiccio dispiego e al tipo di investimenti realizzati nell’industria sarda durante gli anni ’60 e primi anni ’70, quasi esclusivamente concentrati nell’industria pesante, il trend negativo oramai trentennale non può che preoccupare.

Il settore delle costruzioni, negli ultimi anni, evidenzia in Sardegna una dinamica della produttività migliore rispetto alle altre aree del Paese, nonostante fra il 1999 ed il 2002 la produttività di questo settore sia diminuita in tutte le regioni.

Il dato relativo all’agricoltura evidenzia un recente trend positivo per la nostra regione. Infatti, sebbene l’indice della produttività agricola sarda sia diminuito nel trentennion 1970-2000, passando da un valore di 109 a 80, in realtà è aumentato in modo significativo proprio



negli ultimi anni. Nel 1990 questo indice, pari a 61, denunciava un divario di quasi il 40% rispetto alla media di produttività italiana. Il dato più recente indica invece un divario pressoché dimezzato. Nel decennio 1990-99 la produttività agricola in Sardegna è cresciuta di circa il 9% all’anno, contro il 5,8% del Mezzogiorno e il 6,7% del Centro-Nord. Questa analisi, insieme al dato relativo all’aumento della quota del valore aggiunto di questo settore, conferma l’attuale dinamicità del settore agricolo sardo. Soprattutto, evidenzia come l’agricoltura sarda abbia saputo, dopo anni di profonda crisi, avviare un processo di profonda trasformazione e ammodernamento, benchè permangano un marcato divario (20%) che ci separa dalla produttività media italiana e una ancor piccola quota di esportazioni del settore.

Anche nel settore dei servizi infine persiste un divario di produttività tra Sud e Centro-Nord. Sia l’indice di produttività dei servizi sardo che quello meridionale sono significativamente inferiori alla media nazionale per tutto il periodo analizzato. Il dato più recente relativo al 2002 indica un divario sardo del 12%, superiore a quello fatto registrare dal resto del Mezzogiorno.

2.4. Il Turismo Il settore del turismo, con l’effetto moltiplicativo determinato dalle iniezioni di spesa provenienti dai non residenti, può innescare circoli virtuosi di crescita anche in settori che non sono direttamente influenzati dal fenomeno turistico, ma che operano a monte della domanda finale e forniscono beni e servizi alle imprese a diretto contatto con il turista. In linea di massima dunque maggiore è l’integrazione fra settori produttivi, maggiori sono i benefici per il territorio e la popolazione. Attualmente questi benefici in Sardegna, in termini di valore aggiunto attivato dalla spesa turistica, sono stimati intorno al 7% del totale del valore aggiunto regionale, una quota che può crescere se si considera che i risultati di altre regioni turisticamente più forti della Sardegna in alcuni casi registrano quote superiori al 12%.

Se tuttavia si attua una gestione dei beni ambientali miope, che privilegi i guadagni immediati a scapito di una oculata preservazione dei valori ambientali, si avrà una espansione troppo rapida dell’offerta, il che è accaduto in parte anche in Sardegna negli ultimi anni. Inoltre, in assenza di integrazione col resto del tessuto produttivo è possibile che il turismo determini una crescita delle importazioni nette riducendo i benefici per il territorio.

Il turismo isolano è ancora fortemente caratterizzato da un’elevata concentrazione delle presenze nei periodi di punta estivi e una scarsa differenziazione dei prodotti offerti. L’offerta ricettiva in Sardegna è generalmente di elevata qualità. Il settore alberghiero rappresenta la parte più consistente del parco ricettivo regionale, ma la dinamicità registrata nella crescita delle strutture alternative come gli agriturismo e i Bed & Breakfast è un segnale positivo rispetto ai tentativi di destagionalizzazione e diversificazione del prodotto.

Il livello di domanda registrato negli ultimi anni è crescente e rappresenta di per sé un indicatore del gradimento della nostra regione come meta turistica (tabella 1.4, grafico 1.2). Va tuttavia sottolineata la sempre più limitata capacità di attrazione dei turisti stranieri, che è un indice di perdita di competitività. Inoltre la clientela straniera è strategica in quanto la sua capacità di spesa eccede in media del 35% rispetto alla spesa italiana. La spesa media del turista che sceglie la Sardegna come meta di vacanza, infatti, è inferiore alla media nazionale, un dato che si pone in contrasto rispetto a modelli di fruizione turistica basati sulla qualità



ambientale e indica l’assenza di una politica del turismo capace sia di selezionare i target di clientela, sia di alimentare adeguatamente durante il soggiorno un’offerta di prodotti e servizi locali complementari.

2.5. I fattori di competitività

2.5.1. L’attività innovativa

Nonostante la dinamica positiva delle imprese, le attività di ricerca e sviluppo svolgono ancora un ruolo marginale all’interno dell’economia regionale, soprattutto per quanto concerne il settore privato. Nella tabella 2.1 è riportata la quota del Pil destinata alla spesa per ricerca e sviluppo nel periodo compreso fra il 1996 e il 2001. Se si considera la spesa totale, la quota di R&S sul Pil risulta in Sardegna leggermente più bassa rispetto al Mezzogiorno e molto al di sotto della media del Centro-Nord. Inoltre non vi è una tendenza al miglioramento: la spesa totale negli ultimi anni non solo sembra essersi stabilizzata, dopo la leggera crescita degli anni novanta, ma rispetto al periodo precedente è mutata la composizione, essendo cresciuta la spesa delle amministrazioni pubbliche e diminuita quella delle imprese. Tutto ciò è in controtendenza rispetto alle regioni del Centro-Nord, ma anche a quelle del Mezzogiorno, in cui la spesa delle imprese è stabile o in leggero aumento.

Anche nel 2001, come negli anni precedenti, la spesa in R&S delle imprese sarde rappresenta una quota del Pil (0,06%) molto inferiore non solo al valore registrato nel Centro-Nord (0,66%) ma anche rispetto a quello del Mezzogiorno (0,20%). L’opposto dicasi per la quota delle amministrazioni pubbliche, che continua a collocarsi su livelli superiori a quelli delle aree di riferimento (0,63% contro 0,55% e 0,57% rispettivamente).

Per quanto riguarda l’output della ricerca sono indicativi i dati dell’attività brevettale. Secondo dati CRENoS, mentre nel corso del quinquennio 1996-2000 il numero delle domande di brevetto per 100.000 abitanti depositate da istituzioni di ricerca operanti in Sardegna è stato in media più elevato rispetto alla media del Mezzogiorno (2,14 contro 1,70), i dati più recenti relativi al 2002 non confermano questa tendenza. La Sardegna si colloca al penultimo posto (all’ultimo è la Basilicata) con un valore di appena 1,5 domande di brevetto per 100.000 abitanti contro 2,1 nel Mezzogiorno e ben 22,7 nel Centro-Nord.

2.5.2. Il capitale umano

La letteratura economica sullo sviluppo considera il capitale umano come una delle variabili fondamentali che spiegano i differenziali di crescita fra le regioni. A un maggiore livello di istruzione/formazione sono associati fra l’altro una maggiore coesione sociale, una riduzione del crimine, decisioni politiche più informate e benefici intergenerazionali dovuti alla trasmissione della conoscenza dai genitori ai figli. Tuttavia, al capitale umano di una nazione o regione sono soprattutto legate la produttività della manodopera e le possibilità di sviluppo dei settori innovativi, in grado di fornire contenuti ad alta redditività anche al resto del sistema.

L’Europa è nel campo della formazione/istruzione una realtà altamente disomogenea e la Sardegna, insieme al resto dell’Italia si trova tra le aree maggiormente in ritardo. I dati si



riferiscono al capitale umano della nostra regione valutato sia nel livello di istruzione della popolazione, sia nel livello di formazione della forza lavoro nel senso più ampio. Infatti, per capitale umano di un’area si indica la produttività della forza lavoro, che può essere legata: al cosiddetto capitale educativo, ovvero ad un determinato livello di istruzione della forza lavoro; a processi di accumulazione della conoscenza non formali, on the job training; a più specifica formazione professionale.

Se l’Italia è agli ultimi posti tra i paesi industrializzati per quanto riguarda le dotazioni di capitale umano, il confronto tra Sardegna ed il resto delle regioni italiane ed europee rende il quadro ancor più negativo. Malgrado sia ragionevole attendersi all’interno di uno stesso Paese un’alta eguaglianza nei livelli di istruzione tra le diverse aree, l’analisi dei dati italiani sul capitale educativo regionale dagli anni ’60 ad oggi presenta, invece, disparità significative. Le differenze regionali osservate rispecchiano il divario in termini di Pil pro-capite tuttora esistente tra le regioni del Centro-Nord e quelle più arretrate del Meridione.

I dati si riferiscono ai livelli di istruzione della popolazione attiva, così come riportati nei censimenti della popolazione degli anni 1961, 1971, 1981 e 1991. Inoltre, non essendo ancora disponibili i dati regionali relativi all’ultimo anno di censimento, per il 2001 i dati sono relativi livelli di istruzione della forza lavoro (rilevazione campionaria Istat).

La misura sintetica del livello di istruzione regionale è rappresentata dagli anni medi di istruzione (Tabella 2.2): tale indice viene calcolato moltiplicando gli anni di studio totali relativi a ciascun livello di istruzione per la percentuale di coloro che hanno effettivamente conseguito quel titolo di studio. I dati analizzati indicano come il Mezzogiorno nel suo complesso fosse e continui ad essere l’area del Paese con il più basso livello di capitale educativo. Nel 1961 il Centro-Nord possedeva una forza lavoro con, in media, più di sei anni di istruzione, mentre il Sud supera appena i cinque anni.

Il divario tra Sardegna, Mezzogiorno e Centro-Nord appare in costante diminuzione nel corso degli anni, passando dal 17% circa nel 1961 al 5% nel 2001. Sebbene la Sardegna abbia dunque colmato in parte il divario che la distanziava dal Centro-Nord, ha tuttavia peggiorato nel corso del tempo la propria posizione relativa. Nel 1961, con 5,4 anni di istruzione, la nostra regione superava seppur di poco il dato meridionale. I dati del 2001 evidenziano invece che la Sardegna è attualmente la penultima regione dopo la Basilicata negli anni medi di istruzione della sua forza lavoro.

L’analisi dei dati disaggregati per livelli di istruzione conferma l’andamento negativo della regione. Attualmente la Sardegna è la regione che ha la percentuale più elevata di popolazione attiva che decide di terminare il suo corso di studi a livello di scuola dell’obbligo. E, non sorprendentemente, si colloca all’ultimo posto insieme alla Puglia come forza lavoro in possesso di diploma di scuola secondaria.

Il divario tra Sardegna e resto del Paese è allarmante, anche perché nel corso degli anni non accenna a diminuire. La Sardegna negli ultimi anni è la regione con la più alta percentuale di giovani che non conseguono il diploma di scuola secondaria. Nel 2002 la nostra regione ha circa il 51% di giovani compresi tra i 18 e 24 anni che non arrivano al diploma di scuola secondaria. Il dato 2002 relativo al Mezzogiorno nel suo complesso è del 44,5%, mentre il Centro-Nord distanzia la nostra isola di oltre 14 punti percentuali. Tale percentuale sta diminuendo con il passare degli anni, in quanto tra il 1998 ed il 2002 la quota è scesa dal



55,2% al 51,3%. Tuttavia, anche in questo caso il Mezzogiorno ha fatto meglio della Sardegna, che ha aumentato la percentuale di giovani diplomati del 7% circa in 5 anni, contro il 10% del Mezzogiorno.

Per capire il livello del nostro ritardo in questo campo bisogna ricordare che tra gli obiettivi stabiliti dall’Unione Europea per il 2010 al primo punto troviamo quello di portare l’85 % dei 20-24enni al titolo di diploma di scuola secondaria. Per raggiungere tale obiettivo la Sardegna dovrebbe quindi passare nei prossimi cinque anni dal 50% circa di abbandoni nella scuola secondaria al 15%. Senza un deciso cambiamento nel tipo di interventi attuati, ovvero senza interventi efficaci sulle nuove generazioni e sulla istruzione degli adulti, è inutile dire che tale obiettivo appare irraggiungibile anche al di là della scadenza posta.

Anche la bassa percentuale di laureati denuncia il ritardo crescente della Sardegna. Attualmente la Sardegna ha il 10% della popolazione attiva in possesso di laurea, meno della media del Mezzogiorno (11,4%), e del Centro-Nord (12,2%). Ma il dato che forse colpisce maggiormente si ricava dalle statistiche regionali europee. Dati recenti dell’Unione Europea rivelano che la Sardegna, con il suo 8,2% di popolazione totale in possesso di laurea o titolo equivalente, si colloca al 252° posto su 261 regioni europee (NUTS2), comprese le 54 regioni dei paesi nuovi entranti (Romania e Bulgaria incluse, tabella 2.3).

L’analisi dei dati sulla spesa regionale in conto capitale del Settore Pubblico Allargato permette di disaggregare la spesa per settori di intervento. La Sardegna, insieme alle altre regioni a statuto speciale, ha una spesa pro-capite totale superiore alla media italiana: spende infatti 1.653 euro, contro una media nazionale pari a 911 euro e una media del Mezzogiorno di 977 euro. Eppure, se si analizzano le singole voci di spesa si scopre che per l’istruzione spendiamo meno della media nazionale: 40 euro, contro i 44 euro spesi in media in Italia, di cui 48 nel Centro-Nord e 38 nel resto del Mezzogiorno. Questa voce di spesa comprende gli esborsi per la costruzione, il funzionamento e la gestione delle scuole pubbliche, le spese per l’edilizia universitaria e la gestione delle Università ad esclusione della spesa in conto capitale per la ricerca scientifica.

In tutte le regioni a statuto speciale si spende di più in istruzione rispetto alla Sardegna. Il Trentino Alto Adige spende 207 euro per abitante in istruzione, la Val d’Aosta 79, il Friuli 51. In termini percentuali, la Sardegna spende in istruzione il 2,4% del PIL. Quote di spesa in istruzione inferiori si riscontrano solo in Basilicata e Molise. Lombardia, Toscana, Trentino e Campania spendono oltre il 7%.

2.5.3. Il sistema della formazione professionale

Il sistema di formazione professionale comprende l’attività di formazione iniziale, tesa a favorire l’inserimento nel mercato del lavoro, e l’attività di formazione continua, finalizzata ad assicurare la permanenza nello stesso.

Sia in termini di numero di corsi attivati che in termini di numero di allievi iscritti la Sardegna è il fanalino di coda tra le regioni italiane, seguita solo dal Molise. In particolare, in Sardegna si rileva una riduzione del 76% nel numero di corsi attivati tra il periodo iniziale considerato e il 2001-02: si passa da 865 a 209 in soli due anni. Per ottenere un quadro più indicativo delle distribuzioni dell'utenza all’interno della formazione professionale è utile



aggregare i dati raccolti per macrotipologie: formazione giovani” (formazione di I e II livello, raccordo formazione-istruzione, i corsi di istruzione e formazione tecnica superiore e i corsi per gli apprendisti), formazione adulti occupati (contratti di formazione lavoro e utenza lavoratori occupati) e formazione adulti disoccupati (soggetti a rischio di esclusione, i disoccupati, l’occupazione femminile e i lavoratori in mobilità).

La quota degli iscritti nella nostra isola diminuisce in tutti i tre i gruppi: scompare la formazione adulti occupati, si contrae in modo forte la formazione adulti disoccupati e diminuisce leggermente anche l’utenza della formazione giovani. La scelta della nostra regione di concentrare la formazione sull’utenza giovani non porta comunque a coprire il fabbisogno formativo della stessa classe. Gli indicatori di copertura per le altre tipologie di utenza mostrano che solo lo 0,2% degli adulti disoccupati risulta essere interessato da attività di formazione nel 2001-02. Il rapporto era del 3,6% solo due anni prima. Ancora una volta sono tassi che si discostano enormemente dalla media del Sud, 1,6%, e dalla media nazionale, 7,2%.

Se da una parte è importante valutare in termini quantitativi il prodotto formativo (numero di corsi attivati e di allievi coinvolti), un controllo fondamentale per una valutazione di coerenza degli andamenti concerne il settore della spesa. In linea con le conclusioni appena tratte sugli andamenti quantitativi ci si dovrebbe aspettare una spesa regionale in forte diminuzione per i periodi considerati. La tabella 2.4 riporta i valori della spesa media per la formazione professionale rispetto alle unità di forza lavoro. A parità di spesa (in valore assoluto), regioni con tassi di disoccupazione bassi e tassi di partecipazione alla forza lavoro alti riveleranno valori per la spesa media più bassi. La Sardegna, dopo una fase di crescita della spesa per unità della forza lavoro nel 1998-2000, mostra una leggera riduzione nel 2001 attestandosi a 146 euro. Il dato è di gran lunga più alto della media del Sud (85,7) ma anche della media delle regioni del Nord-Est (111,3) e del Nord-Ovest (68,3). La spesa regionale sarda è dunque elevata e indicherebbe una volontà regionale ad investire in formazione, tuttavia il dato contrasta con gli andamenti decrescenti della quantità di formazione, misurata dal numero dei corsi e dagli allievi coinvolti. Non disponendo di informazioni di valutazione indipendente sulla qualità dei corsi offerti, o sugli investimenti infrastrutturali effettuati, il dato sembra indicare una spesa per allievo crescente in modo esponenziale nella nostra regione.

2.5.4. Il mercato del lavoro

L’analisi del mercato del lavoro negli ultimi undici anni induce a ritenere che permanga l’inversione di tendenza rispetto ai record negativi di tassi di disoccupazione e di caduta occupazionale toccati durante la contrazione ciclica del 1993-94 e nel periodo immediatamente successivo. I tassi di occupazione continuano a crescere e la disoccupazione a diminuire anche nell’ultimo anno, sebbene l’economia cresca a tassi inferiori all’1 % del PIL. Di fronte a tale andamento incerto e rallentato dell’economia isolana, almeno fino al 2002, la ripresa dei tassi di occupazione può esere connessa anche agli specifici interventi di politica economica degli ultimi anni iniziati con il “Pacchetto Treu” e rafforzatisi con il Piano di Azione Nazionale per l’Occupazione (PAN). Diventa quindi importante ponderare la ripresa occupazionale degli ultimi anni con la diversa natura di alcuni dei nuovi contratti: il tempo parziale (part-time) e la temporaneità.



Gli ultimi 10 anni sono stati caratterizzati da una ripresa dell’emergenza occupazionale che ha coinvolto la Sardegna in una dimensione ben più ampia. Tassi di disoccupazione crescenti sono diventati negli anni ’90 una costante tra diversi paesi europei e il fenomeno ha generato ampie discussioni su un caso Europa da contrapporre all’esperienza degli USA, paese con più bassi tassi di disoccupazione e maggiori flussi di uscita ed entrata fra i disoccupati.

La probabilità di non lavorare, o restare senza lavoro, si rivela più alta per i giovani e per la componente femminile della forza lavoro. Cresce il numero dei lavoratori disoccupati da oltre un anno e cresce anche la durata media della disoccupazione. Inoltre, l’elemento territoriale (regionale) appare comune anche ai paesi con tassi di disoccupazione più bassi. A seguito del Consiglio Europeo di Lussemburgo (fine 1997) i paesi dell’Unione Europea si sono impegnati in una strategia coordinata per affrontare il problema della disoccupazione attraverso l’implementazione dei Piani di Azione Nazionali per l’Occupazione (PAN).

In Italia i principali provvedimenti a favore della crescita occupazionale sono stati avviati con il Pacchetto Treu (Norme in materia di promozione dell'occupazione) che ha introdotto, incentivato e regolamentato il lavoro interinale, i contratti a termine, i contratti di formazione lavoro, gli apprendistati, i tirocini formativi, la formazione professionale e la riduzione degli orari di lavoro (part-time).

Le indagini sulle Forze di Lavoro contengono tre indicatori che sintetizzano lo stato della domanda e offerta di lavoro: tasso di attività (forze di lavoro su popolazione dai 15 anni in su), tasso di disoccupazione (disoccupati su forze di lavoro) e tasso di occupazione (occupati su popolazione in età di lavoro, convenzionalmente compresa tra i 15 e i 65 anni).

A partire dal 1993 l’andamento dei tassi mostra una differenza favorevole nei valori della Sardegna rispetto al resto d’Italia, pur confermando una carenza occupazionale generalizzata nel Mezzogiorno e nelle Isole. L’Isola, infatti, si colloca in una posizione nettamente superiore al Mezzogiorno per quanto riguarda i tassi di attività e occupazione. Analogamente l’andamento del tasso di disoccupazione nel periodo considerato si è attestato nell’ultimo anno (2003) al di sotto della media del Mezzogiorno.

Il tasso di attività in Sardegna ha segnato un andamento abbastanza regolare nell’ultimo decennio, con valori compresi tra il 45,1% del 1993 ed il 47% del 2003. Sono dati che denotano una crescita delle forze di lavoro più alta rispetto alla popolazione dai 15 anni in su. La Sardegna soffre di un dato di bassa attività, che sebbene superiore alla media meridionale ha mostrato durante la prima metà degli anni 90 un gap rispetto ai valori riscontrabili nelle regioni italiane più attive. A partire dal 1997 è cominciata un’inversione di tendenza, con un netto avvicinamento dei tassi di attività sardi alla media nazionale, contrariamente al Mezzogiorno che anche negli anni recenti conferma una tendenza al ribasso. L’Isola si attesta nel 2003 su un tasso di attività del 47%, leggermente inferiore rispetto al tasso riferito alla Penisola (49,1%), ma più alto di quello del Mezzogiorno (44%).

Anche il tasso di occupazione, dopo aver segnato un andamento discendente dal 1992 (47,6% in Sardegna) al 1995 (42,2%), ha ripreso a crescere dal 1996 per attestarsi sul 47,8% nel 2003. Dal raffronto con i tassi di occupazione del Mezzogiorno (44,7%) e dell’Italia (56,9%) si nota nota che anche rispetto a tale grandezza l’Isola si colloca fra le Nord e Sud, nonostante sia ancora lontana dalla media nazionale. In termini di crescita dell’occupazione, la Sardegna



mostra un rallentamento negli ultimi due anni, che per il 2003 è comune alle altre regioni del sud del Paese.

Sul versante disoccupazione, il differenziale della Sardegna (16,9% nel 2003) e del Mezzogiorno (17,7%) rispetto alla media della Penisola è sempre marcato: la differenza percentuale tra i valori dell’Isola rispetto alla media nazionale è di ben 8,2 punti percentuali.

Dopo aver segnato un notevole incremento nella prima metà degli anni '90, il tasso di disoccupazione ha mostrato un trend discendente a partire dal 1999. Pur mantenendo il citato divario rispetto alla Penisola la Sardegna si è attestata nel corso degli anni ’90 su valori inferiori di quelli del Meridione; tuttavia, rispetto al tasso meridionale la differenza è andata attenuandosi negli ultimi anni arrivando a colmarsi nel 2002. Dal 2001 al 2002 vi è stato un rallentamento dell’impatto sui tassi di disoccupazione delle politiche attuate negli anni recenti in tutto il territorio nazionale ma soprattutto in Sardegna. Nell’ultimo anno la variazione della disoccupazione è stata di nuovo sostenuta (1,5%): il dato del 2003 conferma un’ulteriore tendenza al ribasso registrando un calo di ben 4,1 punti percentuali dal 1999.

La difficoltà per i giovani sardi a trovare un’occupazione al termine della scuola dell’obbligo o del diploma resta in ogni caso cronica. Il dato assume contorni drammatici per i giovani dai 15 ai 29 anni, che per il 34,5% cercano lavoro e non lo trovano. La carenza di nuove opportunità di lavoro per i giovani appare evidente anche dal confronto dello stesso dato con quello nazionale (27,1%) e va attenuandosi soltanto con il passare dell’età. Infatti la fascia che va dai 30 ai 64 anni segna un tasso di disoccupazione di appena l’11,4% in Sardegna e del 5,6% nel resto d’Italia.

Sul fronte della disoccupazione femminile i dati più recenti (tabella 3.1) confermano un trend di forte diminuzione del tasso di disoccupazione (23,6% contro il 26,7% nel 2002) mentre nel 1995 era di ben 31,3 punti percentuali. Rimane alto, tuttavia, il divario tra l’Isola e il resto del Paese dove il tasso di disoccupazione femminile si è attestato su un valore dell’11,7% (era del 12,3% nel 2002).

2.5.5. Una competitività da recuperare L’analisi dei principali indicatori macroeconomici della Sardegna mostra un graduale peggioramento della posizione relativa della Sardegna rispetto alla media nazionale. In particolare i dati sulla produttività settoriale segnalano una complessiva perdita di competitività della nostra isola, che si allontana dalle regioni più ricche del Paese e tende sempre più ad allinearsi al Mezzogiorno. I dati relativi alle esportazioni indicano chiaramente la scarsa dinamicità della struttura produttiva sarda, che arriva solo al 18esimo posto tra le venti regioni italiane quando si considera la quota di esportazioni sul Pil nel 2002.

Indicazioni simili si ricavano dai dati recentemente pubblicati dall’ISTAT (settembre 2004) sulle cosiddette “variabili di rottura”, che vengono costantemente monitorate per valutare i cambiamenti indotti nella struttura socio-economica meridionale dalle azioni previste dal piano di sviluppo del Mezzogiorno. Le variabili sono descritte nella tabella 4.1 dove si riporta il valore corrispondente per l’Italia, il Mezzogiorno e la Sardegna, con la posizione relativa della nostra isola rispetto alle altre regioni italiane.

Oltre ai dati sulle esportazioni, tra le variabili di rottura troviamo il grado di dipendenza



economica misurato come percentuale di esportazioni nette (importazioni-esportazioni) rispetto al Pil: anche in questo caso la Sardegna si colloca al 18esimo posto nella classifica nazionale, con un livello di dipendenza superiore persino alla media del Mezzogiorno e che non mostra segni di miglioramento nell’arco degli ultimi cinque anni.

La Sardegna si colloca invece al terzo posto, confermando la posizione relativa già occupata nel 1997, per l’intensità di accumulazione di capitale (investimenti fissi lordi in percentuale del Pil), con un valore significativamente più elevato di quello relativo alla media italiana e a quella meridionale. Questo dato, tuttavia, deve essere interpretato con grande cautela: se, da una parte, una elevata intensità di accumulazione del capitale permette di far crescere la dotazione infrastrutturale, elemento sicuramente positivo per una regione in ritardo di sviluppo, d’altra parte questa accumulazione non si è tradotta in maggior crescita economica e, di conseguenza, in una riduzione del divario che separa la Sardegna dalla media del Paese in termini di Pil pro-capite.

La mancata chiusura del divario è probabilmente dovuta alla composizione degli investimenti, con un peso eccessivo per le infrastrutture materiali: in Sardegna si spende troppo in questo tipo di infrastrutture e troppo poco in infrastrutture immateriali, come denunciano i dati relativi alla capacità di innovazione (variabile R9), con una spesa pubblica in ricerca e sviluppo pari ad appena lo 0,69% del Pil (inferiore alla media del Mezzogiorno). Rispetto alle altre regioni, la Sardegna si trova, infatti, in 14esima posizione, dato tanto più negativo se si considera che sono state perse 3 posizioni dal 1997 e che altre regioni meridionali come la Campania, la Sicilia e la Basilicata si trovano nella prima parte della graduatoria nazionale. La scarsa capacità di innovazione si traduce in una ridotta capacità di attrazione degli investimenti esteri (15° posto) e in una limitatissima capacità di esportare prodotti ad elevata e crescente produttività (18° posto), con una caduta vertiginosa della competitività dell’economia sarda negli ultimi cinque anni e la perdita di ben 6 posizioni.

Non stupisce a questo punto se la Sardegna occupa le ultime posizioni anche per quanto riguarda la partecipazione della popolazione al mercato del lavoro: la carenza di opportunità occupazionali produce effetti di scoraggiamento nei potenziali lavoratori, come emerge anche dai dati ISTAT sulla nuova rilevazione delle forze lavoro. Si può rimarcare, invece, un miglioramento nella capacità di offrire lavoro regolare, in quanto la Sardegna presenta una quota di unità di lavoro irregolari (19.8) inferiore rispetto alla corrispondente del Mezzogiorno (22.9), ma purtroppo ancora significativamente più elevata rispetto alla media nazionale (15.3).

Nella capacità di attrazione dei consumi turistici la Sardegna, con un valore (6.3 giornate di presenza per abitante) superiore al dato italiano (6.0), mantiene la decima posizione nel panorama nazionale. Tale posizione - di per sé non negativa – è un chiaro indice di quanto ancora sia necessario fare per valorizzare le risorse naturali e il patrimonio culturale dell’isola. Il dato della Sardegna è molto vicino alla media meridionale (3.2 giornate) e molto lontano da quello delle prime sei regioni. Il Trentino Alto Adige e la Val d’Aosta guidano la classifica con un numero di giornate pari rispettivamente a 41,1 e 27,5.

Riguardo la variabile “Capacità di finanziamento” delle imprese (R12), negli ultimi anni si registra una tendenza alla diminuzione del differenziale nei tassi attivi applicati in Sardegna , differenziale che tuttavia permane a causa non solo della struttura produttiva con imprese di



dimensione ridotta e un peso minore dell’industria manifatturiera, ma anche a causa della maggiore rischiosità del credito nell’isola.

Per quanto riguarda la capacità di sviluppo dei servizi sociali (variabile R11) la Sardegna occupa una buona posizione, ben al di sopra di quella relativa al Mezzogiorno, mentre vede peggiorare considerevolmente la sua posizione, dalla nona alla 15esima, rispetto alle condizioni di legalità e coesione sociale (variabile R13).



Tabelle e grafici

Tabella 1.1 Prodotto interno lordo per occupato, 1970-2002

A. Indici (media italiana = 100)

1970 1980 1990 2002

Sardegna 101 100 86 89

Mezzogiorno 86 88 88 88

Centro-Nord 106 105 105 105

B. Tassi di crescita

1970-79 1980-89 1990-99 1999-02

Sardegna 2,64 0,26 1,82 0,76

Mezzogiorno 2,85 1,86 1,55 0,67

Centro-Nord 2,66 1,64 1,55 0,41

Italia 2,71 1,71 1,56 0,47

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati ISTAT

Tabella 1.2 Prodotto interno lordo pro-capite, 1970-2002

A. Indici (Media Italiana = 100)

1970 1980 1990 2002

Sardegna 89 82 76 77

Mezzogiorno 73 72 69 69

Centro-Nord 115 115 118 118

B. Tassi di crescita

1970-79 1980-89 1990-99 1999-02

Sardegna 2,06 1,49 1,50 2,22

Mezzogiorno 3,03 1,77 1,27 2,41

Centro-Nord 3,19 2,43 1,54 1,61

Italia 3,13 2,20 1,49 1,87




Grafico 1.1 Quota delle esportazioni sul PIL, 1986-2001 (anno base: 1986=100)

0

50

100

150

200

250

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Nord Centro Mezzogiorno Sardegna




Tabella 1.3 Composizione percentuale del Valore Aggiunto Totale: Industria, Agricoltura, Servizi

1970 1980 1990 2002

Sardegna Agricoltura 9,1 5,4 3,5 4,6

Industria 33,7 30,8 26,7 21,4

Industria in senso stretto 17,2 18,9 18,2 14,7

Costruzioni 16,5 12,0 8,5 6,7

Servizi 57,2 63,8 69,7 74,0

Mezzogiorno Agricoltura 9,8 6,9 4,5 4,5

Industria 28,3 26,7 23,5 21,2


Costruzioni 12,8 9,0 7,8 5,7

Servizi 61,9 66,4 72,0 74,2

Centro-Nord Agricoltura 4,1 3,3 2,6 2,5

Industria 37,4 35,1 32,8 30,9


Costruzioni 7,7 5,8 5,2 4,8

Servizi 58,5 61,6 64,6 66,6




Tabella 1.4 Presenze registrate nelle strutture ricettive della Sardegna per provenienza (anno 2003). Confronto con il dato nazionale (anno 2002).

Area Nazionalità

italiani stranieri Totali

Cagliari

es. alberghieri 1.755.948 469.245 2.225.193

es. complementari 602.703 121.133 723.836

totali 2.358.651 590.378 2.949.029

Nuoro

es. alberghieri 967.990 317.658 1.285.648


totali 1.394.362 438.309 1.832.671

Oristano

es. alberghieri 140.723 47.692 188.415


totali 216.842 89.655 306.497

Sassari

es. alberghieri 2.251.211 1.230.101 3.481.313

es. complementari 1.356.013 604.803 1.960.817

totali 3.607.224 1.834.904 5.442.130

Sardegna

es. alberghieri 5.115.872 2.064.696 7.180.569

es. complementari 2.461.207 888.550 3.349.758

totali 7.577.079 2.953.246 10.530.327

Mezzogiorno

es. alberghieri 34.703.805 15.375.152 50.078.957

es. complementari 14.687.351 5.282.736 19.970.087

totali 49.391.156 20.657.888 70.049.044

Italia

es. alberghieri 133.295.056 97.837.167 231.132.223

es. complementari 66.392.064 47.722.763 114.114.827

totali 199.687.120 145.559.930 345.247.050

Fonte: Per la Sardegna dati provvisori EPT 2003, per l'Italia e per il Mezzogiorno dati ISTAT 2002.



Grafico 1.2 Presenze turistiche in Sardegna

0

2

4

6

8

10

12

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Pre

senz

e tu

ristic

he (m

ilion

i)

alberghiere extralb. italiani stranieri totali



Tabella 2.1 Spesa per R&S come percentuale del PIL

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Imprese pubbliche e private

Sardegna 0,08 0,09 0,09 0,06 0,06 0,06 0,06

Mezzogiorno 0,16 0,19 0,17 0,17 0,17 0,21 0,20

Centro-Nord 0,65 0,65 0,64 0,63 0,63 0,64 0,66

Italia 0,53 0,54 0,52 0,52 0,51 0,54 0,55

Amministrazioni pubbliche

Sardegna 0,50 0,57 0,51 0,63 0,61 0,63 0,63

Mezzogiorno 0,43 0,43 0,43 0,56 0,52 0,56 0,55

Centro-Nord 0,48 0,48 0,47 0,55 0,53 0,53 0,57

Italia 0,47 0,47 0,46 0,55 0,53 0,53 0,57

Totale

Sardegna 0,58 0,67 0,60 0,68 0,67 0,69 0,69

Mezzogiorno 0,59 0,62 0,60 0,73 0,69 0,77 0,75

Centro-Nord 1,13 1,13 1,11 1,18 1,15 1,17 1,23

Italia 1,00 1,01 0,99 1,07 1,04 1,07 1,13

Fonte: Istat, Statistiche sulla ricerca scientifica



Tabella 2.2 Livelli di istruzione della popolazione attiva.

A. Anni medi di istruzione

1961 1971 1981 1991 2001

Centro-Nord 6.0 6.9 8.2 9.6 10.8

Mezzogiorno 5.1 6.2 7.8 9.1 10.5

Sardegna 5.4 6.6 8.0 9.0 10.3

B. Laureati

1961 1971 1981 1991 2001

Centro-Nord 2.4% 3.6% 5.3% 7.8% 12.2%

Mezzogiorno 2.1% 3.5% 5.6% 7.5% 11.4%

Sardegna 2.2% 3.6% 5.4% 6.7% 10.1%

C. Diplomati

1961 1971 1981 1991 2001

Centro-Nord 6.3% 10.3% 18.9% 29.7% 42.0%

Mezzogiorno 5.0% 9.5% 17.4% 25.6% 36.0%

Sardegna 5.2% 9.9% 16.0% 23.1% 33.9%

D. Scuola dell'obbligo*

1961 1971 1981 1991 2001

Centro-Nord 89.0% 85.3% 75.5% 62.3% 45.8%

Mezzogiorno 78.2% 79.4% 74.8% 65.8% 52.6%

Sardegna 82.6% 82.4% 77.8% 69.6% 56.0%

* In questo aggregato sono compresi coloro che non hanno concluso le elementari




Tabella 2.3- Percentuale di persone in possesso di un titolo di studio superiore al diploma

scuola secondaria, 2002

REGIONI

1 Bruxelles (Belgio) 37,3

2 Ile de France (Francia) 35,0

3 Stockholm 34,7

4 Pais Vasco (Spagna) 34,1

5 Madrid 34,0

6 South East (Gran Bretagna) 34,0

. .

252 Sardegna 8,2

253 Basilicata 8,1

254 Centru (Romania) 7,9

255 Sterea Elleda (Grecia) 7,8

256 Valle d'Aosta 7,7

257 Norte (Portogallo) 7,2

258 Severozapad (Repubblica Ceca) 7,2

259 Sud (Romania) 7,1

260 Nord-Est (Romania) 7,0

261 Algarve (Portogallo) 6,7

Media Unione Europea a 15 paesi 22,0

Media Unione Europea a 25 paesi 21,0

Italia 10,2

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati Eurostat



Tabella 2.4 Spesa media per formazione professionale rispetto alla forza lavoro. Anni 1998-2001. Valori in euro

Regioni 1998 1999 2000 2001

Sardegna 121,5 127,1 150,6 146,1

Nord -Ovest 85,7 63,8 69,7 68,3

Nord –Est 75,3 75,5 84,9 111,3

Centro 41,2 48,9 50,8 53,7

Sud 73,3 104,8 87,3 85,7

Totale 71,0 76,3 74,6 79,7

Fonte: Elaborazioni ISFOL



Tabella 3.1 Tasso di disoccupazione per classi di età e sesso

Maschi e Femmine

2003 1995

Provincie 15-24 15-29 30-64 15-64 15-24 25-29 30-64 15-64

Sassari 33,2 25,4 10,5 14,1 39,9 31,6 9,7 16,0

Nuoro 36,1 28,9 10,7 15,1 41,4 33,8 9,7 16,9

Cagliari 50,9 41,5 12,0 19,2 59,5 49,9 13,8 24,4

Oristano 49,5 35,9 13,0 18,7 45,4 35,5 11,6 18,7

Sardegna 43,6 34,5 11,4 17,0 50,4 41,3 11,9 20,5

Italia 27,1 19,6 5,6 8,8 33,8 25,4 6,4 11,8

Maschi

2003 1995

Province 15-24 15-29 30-64 15-64 15-24 25-29 30-64 15-64

Sassari 27,0 20,0 7,5 10,4 30,2 30,2 7,2 11,5

Nuoro 28,5 23,4 8,8 12,1 34,9 34,9 6,6 11,9

Cagliari 46,8 37,5 8,6 15,0 52,3 52,3 10,1 18,9

Oristano 35,3 25,6 10,8 14,3 33,2 33,2 8,9 13,2

Sardegna 36,8 28,9 8,5 13,1 41,8 33,5 8,7 15,3

Italia 24,2 17,2 4,1 6,9 29,9 21,6 4,8 9,1

Femmine

2003 1995

Province 15-24 15-29 30-64 15-64 15-24 25-29 30-64 15-64

Sassari 43,8 34,2 15,7 20,3 56,5 48,0 16,2 26,7

Nuoro 50,4 37,6 14,5 20,7 53,5 47,0 16,0 26,4

Cagliari 56,0 46,8 17,9 26,0 68,9 58,2 21,9 35,1

Oristano 64,9 50,0 16,5 25,5 63,1 50,0 18,8 30,8

Sardegna 53,3 42,5 16,6 23,6 63,3 53,4 19,2 31,3

Italia 30,9 22,7 8,0 11,7 38,7 30,4 9,6 16,3

Fonte: Elaborazione CRENoS su dati ISTAT, Forze lavoro trimestrali



Tabella 4.1 - Variabili di rottura

Variabile Italia Mezzogiorno Sardegna Posizione relativa della Sardegna rispetto alle

20 regioni - ultimo anno

Posizione relativa della Sardegna

rispetto alle 20 regioni - 1997

Ultimo anno

R1 Capacità di esportare 21.4 9.3 7.7 18 17 2002

R2a Grado di apertura dei mercati: importazioni 20.8 10.9 14.2 12 12 2002

R2b Grado di dipendenza economica -0.8 17.1 17.7 18 18 2001

R3 Capacità di attrazione dei consumi turistici 6.0 3.4 6.3 10 10 2002

R4 Intensità di accumulazione del capitale 20.8 21.6 24.4 3 3 2001

R5 Capacità di attrazione di investimenti esteri 100.4 0.59 0.09 15 15 2002

R6 Partecipazione della popolazione al mercato del lavoro

61.4 53.7 56.7 15 15 2003

R7 Capacità di offrire lavoro regolare 15.3 22.9 19.8 14 16 2001

R8 Capacità di esportare prodotti a elevata o crescente produttività

30.8 34.6 15.1 18 12 2002

R9 Capacità innovativa 1.11 0.75 0.69 14 11 2001

R10 Capacità di sviluppo dei servizi alle imprese 16.4 14.4 13.4 16 15 2001

R11 Capacità di sviluppo dei servizi sociali 9.9 6.3 8.9 10 11 2002

R12 Capacità di finanziamento 0.07 1.82 1.2 13 15 2002

R13 Condizioni di legalità e coesione sociale 12.9 14.6 12.9 15 9 2000

Legenda R1: Valore delle esportazioni di merci in % del PIL; R2a: Valore delle importazioni di merci in % del Pil; R2b: Importazioni nette in percentuale del Pil; R3: Giornate di presenza (italiani e stranieri) nel complesso degli esercizi ricettivi per abitante: R4: Investimenti fissi lordi in % del Pil; R5: Investimenti diretti lordi dall'estero su investimenti diretti netti in EU15 (o/oo); R6: Tasso di attività totale della popolazione in età 15-64 anni; R7: Unità di lavoro irregolari sul totale unità di lavoro (%); R8: Quota % del valore delle esportazioni dei prodotti ad elevata crescita della domanda mondiale sul totale delle esportazioni. I

settori selezionati: prodotti chimici e fibre, macchine elettriche, ottiche e di precisione; mezzi di trasporto; prodotti delle attività informatiche, professionali ed imprenditoriali; prodotti di altri servizi pubblici, sociali e personali;

R9: Spese in R&S della Pubblica Amministrazione, dell'Università e delle imprese pubbliche e private in percentuale del Pil; R10: Unità di lavoro nel settore "attività immobiliari e imprenditoriali" sul totale unità di lavoro dei servizi destinabili, %; R11: Persone di 14 anni e più che hanno partecipato a riunioni di volontariato, di associazioni ecologiche, per i diritti civili, per la

pace o hanno svolto attività gratuita per associazioni di volontariato sul totale della popolazione di 14 anni e più (%); R12: Differenziale dei tassi attivi a breve termine sui finanziamenti per cassa con il Centro-Nord; R13: Crimini violenti per 10.000 abitanti.

Fonte: Istat



33.. LLaa rriiffoorrmmaa ddeellllaa RReeggiioonnee

3.1. Riforma istituzionale e organizzativa Le recenti riforme costituzionali hanno modificato in senso federalista la forma dello Stato e hanno mutato la forma di governo regionale, per cui si rende necessaria l’adozione di un nuovo statuto di autonomia. Il Governo regionale seguirà il procedimento statutario mettendo a disposizione del Consiglio le proprie risorse e le proprie competenze.

Le innovazioni in corso si riflettono peraltro in maniera significativa anche sull’assetto organizzativo della Regione, con importanti ripercussioni che richiedono inderogabili adattamenti e riforme non solo nella Regione in senso stretto ma anche nel più ampio sistema regionale comprensivo degli enti strumentali e delle agenzie.

L’attuazione del federalismo amministrativo, sia a livello statale sia a livello regionale, determinerà un considerevole passaggio di competenze e trasferimenti di funzioni e compiti amministrativi alla Regione, e da questa agli Enti Locali, che richiederà una profonda riorganizzazione della Amministrazione e dei suoi apparati. Dovrà emergere con chiarezza il ruolo della Regione quale ente di programmazione, di indirizzo e di controllo e un forte e deciso ridimensionamento delle sue funzioni di amministrazione attiva, diretta e indiretta, in applicazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza, sanciti dalla Carta costituzionale. Conseguentemente, ma anche come esigenza da tempo sentita di riformare l’intero sistema degli apparati strumentali della Regione secondo regole e principi di economicità e di efficacia, dovrà essere immediatamente avviata la ormai improcrastinabile riforma degli enti regionali, tramite accorpamento, soppressione o modifica degli stessi.

Dovranno essere altresì attuate, in via prioritaria, le attività strumentali alla effettiva operatività delle nuove Province e attivate tutte le iniziative a garanzia di una loro maggiore flessibilità nella assunzione di personale, anche in deroga ad eventuali limiti posti dalla normativa nazionale.

In rapporto alla mutata forma di governo regionale che ha modificato le prerogative del Presidente della Regione, con conseguenti cambiamenti nei rapporti istituzionali e nelle competenze della Giunta e degli Assessorati, dovranno essere ridefinite le competenze del Presidente, della Giunta e degli assessori, nonché i settori di pertinenza di ciascun Assessorato, attualmente stabiliti con la L.R. 1/77, e dovrà essere realizzata la riforma dell’organizzazione amministrativa della Regione.

Le riforme saranno orientate a ricondurre l’apparato regionale ad una reale coerenza organizzativa (secondo quanto previsto dal D. Lgs 76/2000) con le citate funzioni di programmazione, indirizzo e controllo. La Regione, infatti (per motivi ovviamente non dipendenti dalla volontà del personale assunto), ha oggi una struttura organizzativa e finanziaria non centrata a sufficienza sulla propria missione caratteristica, costituita dalla promozione e facilitazione dello sviluppo economico, sociale e territoriale attraverso adeguati programmi di intervento.



L’azione di riforma dovrà pertanto condurre a una importante trasformazione dell’apparato regionale in coerenza con i compiti di programmazione. Tale obiettivo generale verrà perseguito attraverso alcuni essenziali passaggi:

a) il riordino delle competenze in capo agli Assessorati, con particolare riferimento a quelle inerenti le attività produttive, l’istruzione e formazione, l’innovazione orizzontale nelle tecnologie dell’informazione e comunicazione;

b) la riforma degli strumenti di programmazione, al fine di creare una catena logico attuativa consequenziale fra PRS, DPEF e bilancio pluriennale;

c) la riforma del bilancio, che deve essere riclassificato in funzione delle tipologie di spesa per lo sviluppo regionale e collegato a un sistema di indici di efficienza che pongano in rilievo i risultati quali-quantitativi del Rendiconto generale;

d) la creazione di un sistema unico di monitoraggio sul complesso di interventi della Regione, coerente (e interfacciabile) con i sistemi di monitoraggio ministeriali e comunitari e collegato a un corpo coerente di indicatori di realizzazione e di risultato;

e) la riorganizzazione dell’intera amministrazione a più livelli, attraverso: un nuovo modello organizzativo calibrato in funzione della realizzazione dei programmi e degli obiettivi; un più articolato sistema dei controlli, da quello strategico a quello di gestione, che permetta la verifica dei risultati; politiche per il personale con sistemi di reclutamento e selezione che verifichino attitudini e competenze e una formazione interna volta allo sviluppo delle professionalità; una ulteriore riforma della dirigenza in funzione della responsabiliz-zazione e incentivazione ai risultati; un piano di comunicazione che faccia conoscere e valorizzi l’azione di governo della Regione, favorendo i processi di erogazione dei servizi e le relazioni col pubblico;

f) il riordino e la razionalizzazione del sistema di enti e agenzie regionali.

Va rimarcato che i predetti passaggi di riforma e aggiornamento istituzionale non derivano solo da opzioni politiche ed elaborazioni tecniche, ma anche da obblighi normativi rinvenibili nelle leggi nazionali che da alcuni anni a questa parte hanno ristrutturato la programmazione e il bilancio per le pubbliche amministrazioni. La simmetria fra missioni operative, e dunque programmi e progetti di sviluppo, e la struttura finanziaria e organizzativa dell’amministrazione pubblica è prescritta infatti dalle leggi a partire dalla seconda metà degli anni Novanta, dal D. Lgs 279/97 in poi.

3.2. Riforma della programmazione Tra le priorità riportate nella parte introduttiva del DPEF vi è la riforma degli strumenti di programmazione, da realizzarsi nel quadro di concertazione economica e sociale, al fine di creare una efficiente catena di elaborazione e attuazione che va dalle strategie generali e dalle priorità politiche ai singoli progetti.

L’assenza di un disegno complessivo di sviluppo ha costituito in Sardegna un forte handicap per la programmazione regionale, ivi inclusa l’elaborazione dei programmi dell’Obiettivo 1 negli ultimi 10 anni (dal 1994), che secondo i documenti della CE dovevano appunto svilupparsi entro un chiaro rapporto strategico e funzionale con “il programma di sviluppo”



delle regioni. La Regione Sarda si doterà entro il 2005 dello strumento del PRS, Programma Regionale di Sviluppo, quale bussola politico-programmatica della legislatura. Il PRS, aggiornabile annualmente, dovrà essere composto da piani, sottoprogrammi e progetti caratterizzati da elementi metodologici comuni: un sistema di obiettivi verificabili, la specificazione di strumenti e procedure, delle risorse organizzative, del quadro finanziario, dei metodi di controllo dei risultati in termini di efficienza (indicatori di realizzazione) e di efficacia (indicatori di risultato e di impatto).

Il DPEF, secondo anello della catena programmatoria, va ridefinito con funzioni analoghe a quelle dei DPEF delle regioni che hanno il PRS. Dall’attuale documento di programmazione triennale “a scorrimento”, interamente rielaborato ogni anno, si passerà a un documento annuale che contiene: lo stato di attuazione dei progetti del PRS e le disposizioni finanziarie e organizzative idonee a consentirne o velocizzarne l’attuazione; eventuali aggiornamenti ai progetti ed eventuali nuovi progetti da inserire nel PRS; l’impostazione politica della manovra di bilancio e i vincoli finanziari con il quadro d’insieme di tutte le fonti in entrata e uscita.

Per quanto concerne il terzo anello della programmazione, ovvero la legge di bilancio, il D. Lgs 76/2000 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni), oltre a riconfermare nella classificazione della spesa le tradizionali unità elementari dei capitoli di bilancio e le “unita' previsionali di base” – che devono essere suddivise in unita' relative alla spesa corrente, unita' relative alla spesa in conto capitale e unita' per il rimborso prestiti – ha espressamente introdotto nel bilancio la classificazione in “funzioni obiettivo”, da individuare con riguardo alle specifiche definizioni delle politiche regionali di sviluppo.

Con la riclassificazione del bilancio regionale saranno inserite le funzioni obiettivo della programmazione e le tabelle finanziarie di raccordo con il DPEF. Si perverrà nel contempo a un riordino unitario della attuale normativa (L.R. 11/83) stratificatasi con un elevato numero di modifiche prodotte di anno in anno.

3.3. Attuazione del Titolo V - Parte II della Costituzione La Regione deve recuperare i propri ritardi nella applicazione del principio della sussidiarietà (secondo cui le competenze amministrative devono essere a collocate al livello più basso possibile), così come stabilito dall’articolo 118 della Costituzione, nonché dagli articoli 4 e 5 del D. Lgs. 267/2000 e dalla Carta Europea della Autonomia Locale (L. 439/89), attuando il riordino delle funzioni amministrative e definendo le procedure di conferimento delle funzioni agli Enti Locali.

La Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3 recante “Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione” ha introdotto profondi cambiamenti nell’ordinamento delle Regioni e degli Enti locali, instaurando un nuovo sistema istituzionale orientato verso la realizzazione di un ampio regionalismo. L’art. 10 della predetta legge ha disciplinato la fase transitoria disponendo che, nelle more dell’adeguamento dei rispettivi statuti “…le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.



Nelle more della più organica riforma statutaria si pone pertanto la necessità di dare immediata attuazione all’art. 10 della predetta legge per garantire alla Regione l’esercizio della “più ampia autonomia” di cui già può disporre. Infatti, anche per la Regione Sarda si realizza, sin da ora, ossia a statuto invariato, un considerevole ampliamento delle competenze legislative, ferme restando, peraltro, le maggiori competenze, rispetto alla riforma costituzionale, già previste nello Statuto speciale. Si dovrà, pertanto, operare per rendere effettivo tale ampliamento attraverso il trasferimento alla Regione di nuove e maggiori funzioni amministrative e dei relativi beni e risorse, trasferimento che potrà avvenire attraverso l’elaborazione o la modifica di norme di attuazione dello Statuto.

La riforma ha comportato non solo una nuova ripartizione di potestà legislative tra lo Stato e le Regioni a favore di una maggiore autonomia regionale, ma anche la rottura del parallelismo tra competenze legislative e funzioni amministrative, affidando queste ultime ai Comuni secondo i principi di sussidiarietà e di adeguatezza. Soprattutto, ha sancito il riconoscimento della pari dignità istituzionale di tutte le componenti della Repubblica, dallo Stato alle Regioni agli Enti Locali territoriali, che devono improntare i loro rapporti secondo i principi di leale collaborazione e partecipazione paritaria alle politiche di interesse comune.

Saranno pertanto disciplinati, a partire dall’istituzione del Consiglio delle Autonomie locali e della Conferenza Regione - Enti locali, tutti gli strumenti e le procedure idonee a rendere effettivi tali principi, consolidando la pratica della concertazione già positivamente realizzata per l’elaborazione delle prime proposte di decentramento amministrativo.

3.4. Decentramento amministrativo Anticipando la riforma in senso federale del titolo V della Costituzione, con la c.d. riforma Bassanini era stato avviato un primo importante processo di decentramento amministrativo. In particolare, con il D. lgs 112/98, si conferirì a Regioni ed Enti Locali un ampio numero di funzioni e compiti amministrativi per settori organici di materie. La Regione Sardegna con una norma di attuazione dello Statuto, D. lgs 234/2001, ha recepito il D. lgs 112 avviando un primo considerevole conferimento di funzioni amministrative agli Enti Locali.

In attuazione della predetta norma di attuazione è stato elaborato, nella passata legislatura, un disegno di legge ampiamente condiviso dalle autonomie locali. Si tratta del frutto del lavoro del cd. tavolo tecnico bilaterale Regione – Enti Locali ed è stato approvato all’unanimità dalla Conferenza Regione – Enti locali. Sulla base del lavoro svolto saranno attivate tutte le iniziative legislative e procedurali per portare a compimento l’attuazione del D. lgs 234/2001, anche al fine di acquisire le relative risorse statali.

La complessità dei servizi richiesti e la piccola dimensione dei Comuni della Sardegna impone inoltre una rinnovata attenzione per forme di incentivazione dell’unione di Enti Locali finalizzata all’offerta di servizi in forma aggregata, così come previsto dal D. Lgs 267/2000.

Saranno inoltre attivate le procedure di individuazione e di assegnazione delle risorse finanziarie, organizzative e umane da destinare agli enti locali per l’esercizio delle funzioni conferite, in stretto raccordo con gli Assessorati degli Enti locali e del Bilancio e in concertazione con le Autonomie locali.



44.. LLee ppoolliittiicchhee ddeellllaa ccoonnoosscceennzzaa

4.1. Istruzione e cultura Nel campo dell’istruzione scolastica, la maggiore criticità è data dalla bassa percentuale di diplomati e dai tassi elevati di abbandoni scolastici e formativi. L’obiettivo generale è pertanto quello di riaffermare la centralità della scuola pubblica ed elevare la qualità del sistema d’istruzione e formazione, con lo scopo prioritario di combattere il fenomeno della dispersione scolastica, che in Sardegna si presenta in forma molto grave e in una misura più alta rispetto ad altre regioni europee ed italiane.

Gli obiettivi specifici, che confluiranno in un piano organico per le risorse umane entro il programma regionale di sviluppo, sono i seguenti:

- definire un sistema stabile di integrazione tra i sistemi dell’istruzione, della formazione, dell’università e della ricerca e tra questi e il mondo dell’impresa;

- aumentare entro il 2007 il numero relativo degli studenti con diploma di istruzione superiore;

- costruire, attraverso la concertazione con le parti istituzionali, economiche e sociali interessate, un sistema integrato di istruzione e formazione per tutto l’arco della vita, anche al fine di evitare il rischio della scelta precoce verso la formazione breve a discapito di un regolare corso di studi, mediante la predisposizione di una nuova ed organica legislazione e programmazione sul sistema dell’istruzione in Sardegna come previsto dal D. lgs 112/98 e dal Titolo V della Costituzione;

- sostenere insegnanti e formatori nell’acquisizione e nell’aggiornamento delle materie di insegnamento per il rinnovamento dei contenuti e dei programmi scolastici, nonché delle metodologie didattiche in modo da migliorarne la motivazione e rendere più attraente l’apprendimento da parte degli studenti;

- garantire entro il 2007 l’accesso per le scuole e gli istituti di formazione a internet e alle risorse multimediali, accelerando e sviluppando il progetto MARTE, estendendibile ad altre regioni italiane per sostenere scambi e confronti;

- sperimentare “i distretti formanti” per la connessione di reti scolastiche con uffici pubblici, enti territoriali e agenzie di formazione legate alla scuola;

- finanziare e incentivare, in collaborazione con Province, Comuni e Direzione scolastica, la messa a norma degli edifici scolastici, con ulteriori piani di finanziamento dell’edilizia e mediante lo sviluppo di un’anagrafe regionale per consentire il costante controllo della situazione degli edifici.

La Regione perseguirà la crescita dei livelli di istruzione intervenendo sui punti critici di tutta la catena formativa, a partire dalla scuola dell’obbligo (anche potenziando il ricorso a borse di studio) sino al percorso universitario. La Sardegna, come emerge dai dati riportati nella parte del DPEF sul quadro economico e sociale, ha una bassa quota di laureati, inferiore alla gran parte delle regioni italiane ed europee.



L’obiettivo è dunque quello di aumentare il numero dei persone in possesso di laurea, attraverso incentivi alla qualità della didattica e della ricerca. Le azioni strategiche al riguardo saranno:

- promuovere lo sviluppo di un sistema universitario integrato della Sardegna, esercitando le competenze di programmazione, coordinamento e indirizzo;

- promuovere il raccordo costante dell’attività delle due Università della Sardegna relativamente alla programmazione didattica (compresa attivazione dei corsi di laurea e apertura e mantenimento di sedi decentrate), al sostegno della ricerca scientifica, agli interventi per il diritto allo studio, all’edilizia universitaria;

- istituire un’anagrafe informatizzata e condivisa della produzione scientifica e dei brevetti dei docenti delle università nonchè dei ricercatori di altri enti o centri di ricerca operanti in Sardegna;

- incentivare la creazione di centri di eccellenza;

- attivare specifici interventi a favore degli assegnisti e del personale docente o di ricerca precario dell’Università per favorire il ricambio generazionale e l’ingresso di nuove energie.

In particolare, l’obiettivo di ridurre il tasso di abbandono e accorciare i tempi di permanenza all’università verrà perseguito aumentando il numero dei prestiti d’onore, sostenendo e raccordando l’attività degli ERSU di Cagliari e Sassari, aumentando il numero e gli importi delle borse di studio e rivedendone i criteri di attribuzione verso una pari opportunità per le diverse aree disciplinari.

4.1.1. Beni culturali

La ridotta disponibilità sul bilancio di risorse finanziarie per la tutela e la valorizzazione dei beni archeologici ed artistici della Sardegna ha portato ad un drastico ridimensionamento dei piani di conservazione e tutela e dei programmi di completamento dei musei locali. La mancanza di adeguati strumenti, anche normativi, non ha consentito inoltre la realizzazione di un’offerta di beni e servizi integrata, utile per attrarre anche flussi turistici destagionalizzati.

Il Governo regionale intende valorizzare le risorse culturali e proteggerle dal deterioramento con una efficace azione di tutela, attraverso l’ottimizzazione ed il coordinamento degli interventi di livello regionale, nazionale e comunitario. A tal fine si propone di realizzare una adeguata politica di conservazione e restauro dei monumenti; di garantire la continuità nella gestione dei siti, dei beni e dei servizi già fruibili ed inseriti nei circuiti culturali e turistici; di superare l’attuale dispersione dell’offerta e le carenze organizzative e scientifiche dei musei locali finanziati a vario titolo dalla Regione. In particolare si intende:

1. introdurre standard di qualità da verificare periodicamente in vista della realizzazione di una rete regionale dei musei e dei siti archeologici e monumentali che possa anche essere di supporto alle realtà più deboli;



2. potenziare e migliorare la comunicazione didattica, la qualità scientifica, e l’efficacia delle attività espositive, dotando gli istituti di programmi e direzione stabili anche attraverso forme associative e consortili;

3. incrementare l’inventariazione e la catalogazione dei beni culturali della Sardegna, già avviate con il Centro regionale di catalogo, in raccordo con quelle analoghe del Ministero competente;

4. predisporre una normativa regionale organica in materia di tutela, conservazione e valorizzazione dei beni culturali nell’ambito di un sistema museale regionale, favorendone il collegamento con iniziative di carattere produttivo e di servizio collegate al tessuto imprenditoriale regionale.

4.1.2. Beni librari e documentari

Biblioteche e archivi sono i luoghi della memoria delle comunità, oltre che un servizio essenziale sotto il profilo educativo e dell’informazione e dell’accesso alle fonti della conoscenza. Per quanto in Sardegna vi sia una diffusa presenza di biblioteche comunali e locali e non manchino iniziative rivolte all’ordinamento e alla valorizzazione degli archivi, non è pienamente compiuto il processo di collegamento in rete, di innovazione tecnologica degli istituti e di coordinamento di tutte le tipologie degli istituti. Inoltre gli Enti Locali incontrano difficoltà a garantire con proprie risorse finanziarie e umane il regolare svolgimento delle attività di servizio al pubblico. Infine per il materiale raro e di pregio esiste il rischio di deterioramento e perdita. Fra gli interventi previsti vi sono pertanto quelli volti a:

- garantire il sostegno agli Enti Locali per la continuità nella gestione dei servizi bibliotecari, archivistici ed informativi;

- sviluppare il sistema bibliotecario e documentario regionale con una paritaria partecipazione di tutte le biblioteche esistenti in Sardegna;

- potenziare l’apparato tecnologico e funzionale delle biblioteche della Sardegna, anche con incentivi finanziari in base ai risultati raggiunti nella quantità e nella qualità dei servizi effettivamente erogati al pubblico;

- valorizzare e tutelare il patrimonio librario e documentario raro e di pregio attraverso un maggior sostegno finanziario a biblioteche pubbliche e private;

- dare continuità ai piani di intervento offerti dal centro regionale di restauro.

4.1.3. Editoria e informazione

La Regione promuove e sostiene le attività di informazione, comunicazione e le attività editoriali in un’ottica di pluralismo delle fonti informative. A tale scopo le spese e gli interventi saranno ottimizzati:

1. verificando i risultati conseguiti con la L.R. 22/98 (de minimis), anche rispetto alla normativa europea in materia di concorrenza;



2. potenziando e sviluppando il sistema delle fonti informative locali (editoria libraria, periodica, radio-televisiva), attraverso l’innovazione tecnologica, la crescita aziendale e la progettualità culturale e imprenditoriale.

4.1.4. Arte, cultura, lingua

La Sardegna non è più solo un luogo che accoglie manifestazioni ed eventi prodotti altrove, ma è anche un terreno fertile di produzione artistica originale e apprezzata oltre i confini regionali. Il Governo regionale intende dare nuovo impulso alle attività artistiche e culturali sia per il loro valore intrinseco, sia quali espressioni della creatività locale che interagiscono con il contesto e lo qualificano in termini di dinamismo e atrattività.

La normativa regionale attuale, tuttavia, non consente di offrire agli artisti gli spazi necessari per la loro crescita professionale e adeguate occasioni di formazione, inoltre limita la possibilità di selezionare le produzioni e manifestazioni artistiche e culturali più valide.

La Regione pertanto intende favorire la formazione degli artisti attraverso una politica di scambi appoggiando la realizzazione di partenariati internazionali. Sarà inoltre effettuata una azione di riordino della normativa regionale di settore in funzione degli obiettivi delineati, anche prevedendo l’istituzione di apposite sedi di valutazione.

Un cruciale ambito di intervento è inoltre quello della cultura identitaria, per promuovere la conoscenza della cultura sarda nelle sue molteplici espressioni e valorizzare il patrimonio linguistico nel contesto di una più generale educazione e formazione al plurilinguismo. La vitalità delle culture e delle lingue è garantita da una condizione naturale di flessibilità, apertura al confronto, al mutamento, agli scambi. La carta europea del 1992 sulle culture e lingue minoritarie riconosce le diversità culturali e linguistiche come elementi preziosi del patrimonio culturale europeo.

La L.R. 26/97 (Promozione e valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna) non è ancora stata attuata organicamente, inoltre si sono incontrate difficoltà nei tentativi finora compiuti verso una possibile standardizzazione linguistica. Gli obiettivi sono pertanto quelli di valutare i risultati dei progetti e delle attività finora finanziate, qualificare gli operatori, rivedere i criteri di finanziamento, valutare l’opportunità di favorire processi di standardizzazione linguistica.

4.2. Formazione professionale A tutti, ed in particolare ai nostri giovani, indipendentemente dalla condizione economica e sociale, deve essere garantita pari opportunità di accesso a un grado elevato di istruzione e ad una formazione professionale di qualità.

Oltre il 50% dei nostri disoccupati è senza qualifica professionale e senza titolo di studio. La Sardegna è tra le regioni con il più alto tasso di dispersione scolastica ed è al 17° posto per numero di laureati e diplomati. Investire in istruzione e in crescita professionale in Sardegna è oggi fondamentale per favorire il processo di crescita e di sviluppo della regione, in modo da:



1. rendere il sistema della formazione professionale adeguato nei soggetti, nei processi e nei risultati al compito fondamentale di aumentare le competenze e le capacità dell’offerta di lavoro;

2. rendere coerenti e programmare le attività formative con il programma di sviluppo socio economico della Sardegna;

3. razionalizzare e moralizzare la spesa pubblica nel settore;

4. creare momenti di collaborazione tra scuola, formazione professionale e università;

5. creare un sistema di formazione permanente, continua e ricorrente volta a migliorare la cultura e la professionalità dei lavoratori (dipendenti, autonomi e imprenditori) in tutto il loro iter lavorativo professionale, anche accompagnando i processi di riconversione lavorativa.

Per quanto riguarda l’obbligo formativo, occorre ribadire che il diritto all’istruzione è costituzionalmente garantito e che in quanto tale deve essere di esclusiva competenza dello Stato e quindi coperto da finanziamento statale.

La Regione deve contribuire a superare i limiti e le distorsioni della legge Moratti con azioni che garantiscano maggiormente il diritto all’istruzione dei ragazzi, in particolare di quelli economicamente e socialmente più svantaggiati, combattendo la dispersione scolastica attraverso misure idonee a garantire il pieno diritto allo studio, anche attraverso una maggiore formazione e sensibilizzazione del personale docente e una maggiore dotazione di mezzi e strumenti adeguati.

Per gli altri due canali dell’istruzione e formazione e dell’apprendistato è necessario costruire una più stretta integrazione e collaborazione tra scuola e formazione, per consentire ai giovani maggiori possibilità di transito tra un sistema e l’altro, riqualificando l’istruzione tecnico professionale con un maggior peso della cultura di base per far si che essa abbia pari dignità culturale rispetto al percorso della scuola. Tale processo dovrà essere avviato con il coinvolgimento delle imprese e delle organizzazioni “bilaterali”.

Come detto, in materia di formazione il triennio 2005/2007 dovrà essere caratterizzato da profondi cambiamenti, da attuarsi con l’approvazione di una legge organica di riforma della formazione e dell’istruzione che preveda il trasferimento delle competenze gestionali alle Province, lasciando alla Regione i compiti di programmazione, coordinamento e controllo. Tali cambiamenti saranno indirizzati in particolare:

- al sostegno della formazione continua, a quella post-diploma e post-laurea, anche con incentivi alla mobilità formativa e con ricorso alla concessione di borse di studio;

- a una decisa attenzione alle politiche di pari opportunità;

- a operare in raccordo con le istituzioni Universitarie per percorsi formativi di alto livello e innovativi;

- all’utilizzo di enti ed istituti altamente qualificati con competenze specifiche ed esperienza nel settore.



La formazione professionale è sempre più strumento strategico delle politiche attive del lavoro, purchè sia una formazione professionale di qualità. A tale scopo è necessaria una riforma che dia soluzioni adeguate alle attuali criticità del sistema con le seguenti azioni:

• l’accreditamento degli enti deve essere reso più selettivo, trasparente e controllabile con riguardo anche alle competenze didattiche e pedagogiche degli operatori;

• la costruzione di un sistema regionale e territoriale di rilevamento dei fabbisogni formativi e professionali, che porti a definire una rete di supporto all’attività di programmazione regionale, già definita nella L. 47/79, in coerenza con le esigenze del mercato del lavoro e soprattutto con il programma di sviluppo socio - economico della Regione. A livello territoriale i soggetti competenti saranno le Province (già individuate per competenza dalla riforma delle Autonomie Locali) attraverso i nuovi servizi per l’impiego.

• la garanzia di standard di qualità omogenei;

• la costruzione di un sistema regionale di valutazione e monitoraggio su tutto il sistema della formazione, anche al fine di rilevare gli esiti occupazionali, con particolare attenzione ai “corsi finalizzati aziendali”, rendendo effettivamente applicabili le sanzioni laddove gli impegni assunti dalle imprese e sulla cui base siano stati assegnati i finanziamenti pubblici non risultino rispettati;

• la regolamentazione delle modalità di accesso all’insegnamento nella formazione professionale, definendo i requisiti minimi e le forme generali di reclutamento dei docenti da parte dei soggetti che gestiscono attività formative a finanziamento pubblico;

• la definizione di regole specifiche che consentano di avviare e monitorare nell’isola la gestione della formazione continua nelle aziende anche attraverso gli organismi riconosciuti dallo Stato (enti bilaterali) per la gestione dei Fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua.

La formazione deve essere sottratta a qualunque accezione assistenziale. Pertanto, pur mantenendo fermi gli istituti che garantiscono il diritto allo studio (spese di trasporto e mensa) è opportuno abolire quelle forme di aiuto che si configurano come un salario d’ingresso surrettizio che può distorcere i motivi dell’adesione dei giovani alla formazione professionale.

4.3. Politiche per la ricerca La Regione è stata sino ad oggi largamente deficitaria nella organizzazione e gestione dei programmi per la ricerca. Il “Piano Regionale per la Ricerca e lo Sviluppo Tecnologico” è stato approvato solo nel 2003, tre anni dopo l’avvio del POR. Il POR, peraltro, in tale settore presenta uno stato di avanzamento più che deludente (meno dell’8 % di risorse spese sulla Misura 3.13 a fine 2003). Ancora oggi, infine, manca una norma che definisca gli strumenti e i soggetti del sistema regionale della ricerca, anche in termini di coerenza e compatibilità con le regole comunitarie, né è stata effettuata una valutazione complessiva dei costi e dei



risultati dell’ingente impegno finanziario che la Regione ha sinora profuso sia direttamente che attraverso il controllato Consorzio 21.

La Regione è pertanto impegnata prioritariamente:

- a rilanciare la spendita dei fondi POR e delle altre fonti finanziare, a partire dagli aiuti alla ricerca e all’innovazione da erogare con il tetto dei 100.000 Euro del de minimis;

- a definire un nuovo sistema regionale di promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico alle imprese nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di aiuti.

La definizione di un nuovo sistema regionale della ricerca è già stata avviata con la revisione di metà percorso del POR. La Regione si avvarrà della possibilità, maturata a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, di poter realizzare interventi anche nelle prime tre linee di intervento previste dal QCS in materia di ricerca e sviluppo tecnologico, che nel precedente periodo di programmazione erano riservate al livello nazionale. Sono state pertanto inserite nel POR rimodulato tutte le 5 linee di intervento del QCS:

1) ricerca e sviluppo dell’industria e dei settori strategici nel Mezzogiorno;

2) rafforzamento e apertura del sistema scientifico;

3) sviluppo del capitale umano di eccellenza;

4) azioni organiche per lo sviluppo locale;

5) innovazione nelle applicazioni produttive.

Le linee di intervento 1), 2), 4) e 5), che afferiscono al FESR, saranno attuate nell’ambito della Misura 3.13, con tre modalità distinte. La linea di intervento 3), che afferisce al FSE, sarà attuata nell’ambito della Misura 3.7.

Nella linea di intervento 1), oltre ai Cluster Innovativi Territoriali già previsti dal piano regionale per la ricerca è stato inserito un nuovo cluster, in collegamento con la misura 1.6, riguardante le Fonti di Energia Rinnovabili (FER), in particolare Solare termodinamico e Idrogeno.

Le modalità di intervento sono tre: azioni di promozione e animazione; incentivazione diretta alle imprese; coordinamento delle strutture per la ricerca (con la realizzazione di laboratori di filiera, banche dati e altre infrastrutture soft, completamenti di infrastrutture hard).

Parallelamente alla attuazione dei progetti del POR sarà effettuata una verifica sulla attuazione e attualità del Piano per la ricerca, anche riattivando gli organismi previsti dallo stesso Piano come strutture di supporto: il Forum regionale per la ricerca e lo sviluppo tecnologico (e il relativo Comitato Direttivo) e lo specifico Gruppo di lavoro tecnico coordinato dal CRP.

Il piano prevede il principio della tendenziale territorializzazione delle strategie e delle politiche di ricerca, con l’obiettivo generale di sintonizzare la dimensione regionale delle politiche nazionali di ricerca e innovazione con le esigenze socioeconomiche espresse dal contesto regionale e migliorarne le potenzialità.

Per il conseguimento di tale obiettivo, e per favorire la realizzazione di un effettivo collegamento tra il sistema imprenditoriale e il sistema della ricerca scientifica sardo, il piano prevede le seguenti azioni:



§ la promozione di un ambiente favorevole alla ricerca e all'innovazione, mediante l'introduzione delle misure giuridiche, finanziarie e di accompagnamento ritenute necessarie;

§ l'incentivazione di partenariati tra il settore pubblico e il settore privato al fine di incentivare la creazione e la diffusione di imprese di ricerca finalizzate allo sviluppo delle conoscenze suscettibili di applicazioni produttive;

§ il potenziamento del ruolo del parco scientifico e tecnologico, dove la contiguità di diverse tipologie di "pionieri" dell'innovazione (università, centri di ricerca, imprese) favorisce le applicazioni produttive della ricerca;

§ lo sviluppo di risorse materiali ed umane per la ricerca: infrastrutture e attrezzature, strutture universitarie e di formazione, strutture per la creazione e la crescita di imprese innovative, iniziative per attirare i ricercatori a livello locale o a promuovere gli scambi di personale;

Tali funzioni saranno regolate e integrate da una regia regionale operante con la riorganizzazione del citato Forum regionale per la ricerca e lo sviluppo tecnologico. Sarà inoltre elaborata a breve dal Gruppo di lavoro tecnico coordinato dal CRP la proposta di revisione organica degli strumenti e dei soggetti pubblici operanti nel settore in Sardegna, al fine di chiarire, nel rispetto delle regole sulla concorrenza, le modalità di interazione fra capitale pubblico e privato, separando la gestione di servizi promozionali e di sviluppo della ricerca rispetto a un nuovo sistema regolamentato di ingresso del capitale pubblico nei soggetti che svolgono direttamente attività di ricerca.

4.4. I progetti per la società dell’informazione Il tema della Società dell’Informazione, introdotto dalla Commissione Europea fra i grandi filoni progettuali e finanziari della UE, richiede nei soggetti regionali responsabili della definizione delle strategie e dell’organizzazione degli interventi un grande sforzo di chiarificazione e coordinamento, senza il quale la vasta tipologia di interventi che fa capo a tale tema strategico resterebbe in bilico fra una possibile reale efficacia, in termini di modernizzazione e crescita competitiva della nostra isola, e forti rischi di dispersione ed enorme spreco di risorse come in una sorta di nuova e immateriale cattedrale nel deserto.

La Società dell’Informazione non è un tema per specialisti ma è un tema per i cittadini, sia in quanto tali, anche nel loro rapporto con la Pubblica Amministrazione, sia suddivisi nelle varie categorie di operatori e fruitori professionali (imprenditori, medici, ecc.), che sono portatori di competenze le quali devono essere poste alla base della ideazione degli interventi. La grande scommessa della Società dell’Informazione è infatti quella della capacità di organizzare e diffondere l’informazione e la conoscenza da parte del sistema economico e sociale regionale: da tale capacità discendono i filoni progettuali e in subordine le scelte tecniche e tecnologiche. Il DPEF affronta il tema secondo uno schema espositivo in tre punti che rappresentano altrettante problematiche ancora aperte:

1) i contenuti, ovvero le tipologie progettuali, da distinguere fra infrastrutture di rete e sistemi informativi telematici di settore e da ricondurre ad una strategia integrata;



2) i diversi contenitori programmatici da sottoporre a coordinamento (Assi e Misure del POR, APQ con lo Stato);

3) la ripartizione delle competenze amministrative entro la R.A.S., da riorganizzare entro un disegno unitario.

Com’è noto il tema dello sviluppo della Società dell’Informazione è una delle priorità del POR e più in generale dell’Unione Europea, sottolineata dalla Strategia di Lisbona. In Sardegna, dopo l’esperienza del cosiddetto “Piano Telematico Regionale” (i cui interventi superstiti confluirono nella misura 6.3 del POR), è stata deliberata dalla G.R. (29 aprile 2003) una “Strategia per lo Sviluppo della Società dell’Informazione in Sardegna”.

Tra gli atti programmatici più importanti conseguenti all’adozione di tale Strategia sono da citare le modifiche del Complemento di Programmazione per le Misure 6.3 e 6.4, le attività relative alla definizione dei progetti da inserire nell’APQ “Società dell’Informazione” (da finanziare principalmente sui fondi ex Delibera CIPE 17/2003 e 83/2003) e la revisione di metà percorso del POR relativamente alle misure 6.3 e 3.18 (già Misura 6.4); le delibere CIPE 19/2004 e 20/2004 che programmano la disponibilità di fondi per i prossimi progetti.

La strategia, che va aggiornata alla luce del nuovo quadro delle politiche in materia, sia a livello comunitario che nazionale, deve essere concentrata sulle seguenti aree prioritarie di contenuti ed interventi:

I. Sviluppo delle azioni di sensibilizzazione e alfabetizzazione, ad attuazione di strategie per E-learning/ICT training/Life- long learning e sviluppo di servizi a supporto di tali processi;

II. Sviluppo di servizi di E-Government e di ammodernamento della PA;

III. Sviluppo di servizi di E-Business, ovvero iniziative integrate per la definizione e realizzazione di nuovi servizi per le imprese, viste in chiave di filiera, distretto, catena di fornitura, ecc. per la formazione di competenze adeguate e per la creazione di un ambiente favorevole all’innovazione (compresi i servizi pubblici alle imprese);

IV. Sviluppo di servizi di E-Health (telemedicina);

V. Sviluppo della Banda Larga.

La Regione opererà su tali aree di intervento attraverso i seguenti strumenti:

1. Per tutto ciò che riguarda eLearning, Life Long Learning, ICT Learning, esiste un’apposita misura del POR, la 3.18 (ex 6.4) per la quale, stante la vitale importanza di tali azioni, andrà rafforzata la visione strategica e il coordinamento con gli altri interventi nel campo della Società dell’Informazione;

2. nel campo dell’E-Government un primo intervento riguarderà il miglioramento operativo della macchina amministrativa regionale, con la realizzazione di un sistema informatico e telematico integrato che inplica l’attuazione di interventi sia in infrastrutture che in processi e procedure. Oltre a tale intervento prioritario verranno realizzati altri interventi quali i progetti per lo sviluppo dell’e-Government negli Enti Locali, tra cui gli interventi selezionati e parzialmente finanziati nell’ambito dell’Avviso per la selezione dei progetti afferente alla prima fase del Piano nazionale



per l’e-Government (per i quali verrà avviata un’attività di concertazione volta a coinvolgere il più vasto numero di Enti Locali e con i quali andranno anche concertate delle linee di indirizzo tali da orientare i progetti in campo ICT presentati in ambito PIT e favorire il riuso delle soluzioni). Tutti questi interventi, a cui si aggiungono le numerose iniziative nazionali da parte del CNIPA prevalentemente su fondi CIPE, dovranno essere riportati a un quadro unitario che permetta di massimizzare l’utilità degli investimenti;

3. per quanto riguarda le azioni a favore dell’E-business, queste saranno definite e immediatamente attivate con la collaborazione delle strutture regionali competenti (Industria, Artigianato, Turismo, Commercio, Agricoltura);

4. le azioni a favore dell’E-Health, che già comprendono tre progetti relativi a servizi di Telemedicina da sviluppare in partenariato con il CNIPA, saranno anch’esse definite e attivate a breve con la collaborazione delle strutture regionali competenti;

5. nel campo delle iniziative per lo sviluppo della Banda Larga si procederà alla realizzazione con la massima priorità del progetto sul Sistema pubblico di connettività e cooperazione Regionale (progetto per la Sardinian Qualified Community Network e ICAR), presentato in risposta all'Avviso del MIT scaduto il 15 settembre u.s relativo alla realizzazione dell'interoperabilità e cooperazione applicativa sia a livello regionale che interregionale.

Oltre a tali iniziative verrà proseguita la positiva esperienza del consorzio Janna, che permetterà di disporre di infrastrutture di cablaggio alternative a quelle dell’operatore ex-monopolista per i collegamenti oltre i confini dell'isola. Entro la fine del 2004 verrà inoltre definito con Infratel (Società di servizio del Ministero delle Comunicazioni) il Piano Territoriale per la Banda Larga in cui saranno definite le azioni con fondi statali in questo campo, da concordare con l’Amministrazione Regionale.

È fondamentale che venga in primo luogo elaborato un documento condiviso che tenga conto del progetto sul Sistema Pubblico di Connettività di cui sopra.

I principali contenitori programmatici e fonti di finanziamento per le linee di intervento sopra indicate sono il POR 2000-2006 e le delibere CIPE per le Aree Sottoutilizzate (n. 17/2003 e 83/2003).

Il quadro generale degli investimenti verrà definito in un apposito Accordo di Programma Quadro (APQ) “Società dell’Informazione”, che dovrà comprendere gli interventi di iniziativa regionale individuati dalla D.G.R. 47/41 del 22.12.2003 (e-government regionale, connettività regionale e SITR), nonché i seguenti progetti del programma “Per il Sud e non solo”: Centri di Acquisto Territoriali (CAT), Centri di Accesso Pubblico si Servizi Digitali Avanzati (CAPSDA), Centri Servizi Territoriali (CST), Rete dei Medici di Medicina Generale(RMMG), Telemedicina Specializzata. Si tratta di progetti coordinati dal Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA), struttura tecnica a disposizione del MIT,in accordo con le Regioni. Oltre a tali progetti, entrerà in APQ (attraverso un atto aggiuntivo) anche il programma “Servizi larga Banda”, anch’esso finanziato con la Delibera CIPE 83/2003. Si ricordano,, inoltre i due “Piani di eccellenza” presentati all'interno del programma “ICT per i territori di eccellenza”.



È essenziale per la Regione giungere alla firma dell’APQ “Società dell’informazione” entro il 2004.

Con i fondi della Misura 6.3 del POR verranno realizzati i seguenti interventi (i cui contenuti sono stati richiamati in precedenza): Interventi per la realizzazione della Rete Telematica Regionale; Interventi per la realizzazione della RUPAR; Interventi per la realizzazione della “Regione digitale”; Interventi per la realizzazione dell’“Isola digitale”; Interventi di creazione del sistema informativo territoriale e cartografico della Sardegna (SITR); Interventi per il potenziamento e la riqualificazione dei servizi bibliotecari e archivistici.

Per l’effettivo avvio di tali progetti, il primo punto da risolvere è quello relativo alla governance dell’attuazione della Strategia, ossia la ripartizione delle competenze amministrative e l’attività di coordinamento, controllo e concertazione con le parti istituzionali, economiche e sociali prevista nella Strategia stessa.

Se appare evidente che i progetti settoriali debbano essere realizzati dai rami dell’Amministrazione Regionale che sono o saranno ‘ordinariamente’ competenti per materia, è fondamentale il ruolo di un coordinamento centrale che supporti e programmi in maniera unitaria gli interventi nel campo dell’innovazione e dell’ICT. Si tratta anche di un'esigenza nei confronti dell'esterno (Stato e UE), dato che viene richiesta alla Regione un'interfaccia unica nella concertazione, che a sua volta si faccia carico di attivare e guidare le strutture competenti per materia. Oltre che nei confronti di Stato e UE, l'interfaccia unitaria è indispensabile anche nei confronti del partenariato istituzionale, economico e sociale che deve essere coinvolto nella politica di diffusione della Società dell'Informazione.

Le azioni di sistema da attivare immediatamente sono state definite nell'Allegato A5 al Rapporto di Valutazione Intermedia del POR Sardegna 2000-2006 e comprendono una serie di impegni organizzativi e un piano di comunicazione. In particolare si dovrà:

1. dare attuazione, secondo la Strategia approvata, alla costituzione di “organismi unici e centralizzati” che svolgono “attività di pianificazione, regia e gestione … per evitare ridondanze, sfasamenti e incoerenze tra le iniziative da intraprendere”;

2. definire una strategia per l’attivazione della fase 3.b.: “Definizione del Piano d’azione a partire dalle opzioni strategiche” che sia compatibile con i tempi del POR, coinvolgendo in modo sostanziale le parti sociali”;

3. ridefinire le rappresentanze all’interno del “Centro di Competenza Regionale per l’e-government e la società dell’informazione” (CRC Sardegna) per inserirvi le rappresentanze economiche e sociali;

4. definire un piano di comunicazione, munito di risorse adeguate ed integrato con il piano formativo, che dia sistematicità ed efficacia alle iniziative comunicative, aumentando l’interesse ed il consenso attorno alla costruzione della Società dell’Informazione.

A ciò si aggiunge la necessità immediata di un aggiornamento della Strategia, a causa dei mutamenti interni ed esterni alla Regione, avendo cura di separare gli elementi strategici veri e propri dal Piano di Attuazione da costruire in maniera dinamica e coerente.

Fra le essenziali attività di governance del Forum vi sono infine le attività di concertazione con gli EELL sui progetti più pertinenti l’impatto e la diffusione locale dei temi dell’ICT.



55.. LLee ssttrraatteeggiiee aammbbiieennttaallii ee tteerrrriittoorriiaallii

5.1. Una strategia integrata per la sostenibilità ambientale

5.1.1. Ambiente e sviluppo

L’importanza delle tematiche ambientali nella programmazione economica e nelle politiche di sviluppo è oramai una consapevolezza acquisita in tutte le società avanzate. Ma a tale principio, enunciato e tradotto in atti di indirizzo generali, manca ancora una reale, concreta diffusione nelle politiche di sviluppo in grado di incidere significativamente sui comportamenti dei cittadini e quindi sui livelli di qualità della vita. In Sardegna la difficoltà di coniugare le politiche di sviluppo con la tutela dell’ambiente è una costante storica ancora non pienamente risolta. Per memoria, ma anche per i riflessi che alcune scelte hanno sul presente, possiamo ricordare: i conflitti tra sviluppo e impatto sull’ambiente determinati dalla lunga attività mineraria ed estrattiva, il taglio della risorsa forestale per usi energetici, l’insediamento di grandi complessi industriali petrolchimici, lo sfruttamento eccessivo dei terreni per la pastorizia, sino ad una attività turistica basata per molta parte su insediamenti residenziali con grande consumo di territorio e ambiente.

5.1.2. La sostenibilità ambientale nelle politiche di sviluppo

Nel campo dell’energia, i capisaldi della politica regionale sono il risparmio e l’efficienza energetica, l’aumento della quota di energia prodotta da fonti rinnovabili, la riduzione delle emissioni nette di gas serra. Per garantire la sostenibilità della politica energetica regionale, verranno portate avanti le seguenti azioni:

- rielaborazione del Piano energetico regionale e sua contestuale Valutazione Ambientale Strategica (VAS); promozione di modalità di generazione sostenibili; redazione di piani attuativi per specifiche linee d’azione (es. fonti rinnovabili); campagna per l’energia sostenibile articolata nelle due linee d’azione: risparmio ed efficienza energetica e comunità sostenibili (per ridurre l’impatto della produzione di energia);

- promozione di progetti pilota, quali foresta sostenibile (produzione di energia da biomassa come elemento della gestione economica del bosco) e risparmio energetico in edilizia (integrazione delle politiche energetiche sostenibili nella pianificazione urbanistica).

La politica industriale regionale non può prescindere dal miglioramento della sostenibilità ambientale delle attività produttive, sia in termini di efficienza ambientale dei processi che di implementazione dei sistemi di gestione ambientale. Per garantire la sostenibilità della politica regionale nel settore industriale sono previste le seguenti azioni:

- promuovere l’adesione a sistemi di certificazione e gestione ambientale dei processi e dei prodotti;



- assicurare il rispetto delle norme ambientali da parte delle imprese, migliorare il sistema dei controlli e rafforzare il ruolo dell’ARPA in questo settore;

- modificare la LR 15/94, integrando i criteri di selezione per incentivare le imprese a migliorare le proprie prestazioni ambientali;

- recuperare e riqualificare le aree industriali esistenti;

- promuovere le imprese “verdi”, quali quelle operanti nel settore delle fonti rinnovabili, del riciclo dei rifiuti, etc.

Le strategie di politica del turismo, coerenti con gli “Orientamenti per un turismo sostenibile” elaborati dalla Commissione Europea nel 2003, intendono caratterizzarsi per l’azione di sistema su destinazioni, settori dell’offerta, operatori e turisti. All’interno delle azioni volte a dare attuazione al Sistema Turistico Locale regionale, si mirerà a superare le situazioni di criticità ambientale attraverso la diversificazione territoriale e temporale dell’offerta, l’adozione di misure per la crescita dei diversi strumenti di certificazione volontaria, la partecipazione consapevole delle comunità locali e dei turisti anche grazie all’adozione di Agende 21 Locali per il turismo, la stima di modelli locale di capacità di carico.

Anche la nuova politica agricola comune si pone obiettivi di sostenibilità, condizionando il finanziamento degli interventi al rispetto delle norme in materia di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare, sanità animale e vegetale e protezione degli animali, come pure all'obbligo di mantenere la terra in buone condizioni agronomiche ed ecologiche (la cosiddetta "condizionalità").

In materia urbanistica, gli elementi di sostenibilità ambientale possono essere perseguiti con le seguenti azioni:

- integrazione, attraverso la VAS, delle componenti ambientali negli strumenti di pianificazione urbanistica e paesaggistica regionali;

- sostegno all’adozione, da parte degli Enti Locali, degli strumenti di pianificazione previsti dalla normativa (piano del traffico, piano energetico per le città al di sopra dei 50.000 ab., zonizzazione acustica, piani per la riduzione dell’inquinamento atmosferico previa zonizzazione, misure di prevenzione del rischio incendio);

- assistenza agli Enti Locali nella programmazione dello sviluppo per garantirne la sostenibilità (raccolta delle informazioni ambientali e analisi del territorio, elaborazione di criteri per la sostenibilità ambientale locale).

5.1.3. Gli strumenti di governo per lo sviluppo sostenibile

La legislazione ambientale è ormai, nella gran parte, un prodotto derivato della normativa comunitaria, a sua volta caratterizzata da un quadro di regole inderogabili diretto a garantire un omogeneo livello minimo di protezione ambientale. La trasposizione della normativa ambientale nell’ordinamento regionale è, invece, in forte ritardo e a ciò si aggiunge la carenza di strumenti di pianificazione e programmazione. Per questo il Governo regionale punterà a dotare la Regione di un quadro normativo, programmatico e di pianificazione in grado di



rendere più chiara e meno discrezionale l’azione dell’Amministrazione regionale e di dare certezze ai cittadini.

In tale quadro diventa prioritaria l’approvazione della legge sull’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente in Sardegna (ARPAS), che permetterà di:

- superare la sovrapposizione di competenze tra diversi organismi;

- migliorare il monitoraggio e la conoscenza degli ecosistemi, dei principali fattori di pressione ambientale e delle risposte finora date.

Ai fini dell’attuazione del POR 2000-2006, l’Autorità Ambientale è stata chiamata a svolgere un importante ruolo per l’integrazione della componente ambientale in tutti i settori di azione dei Fondi, nonché per assicurare la conformità di tali azioni con la politica e la legislazione comunitaria in materia di ambiente.

La procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) nell’attuale contesto viene spesso ancora considerata e vissuta come un ostacolo allo sviluppo territoriale e socioeconomico. Le ragioni di tale insofferenza trovano radice soprattutto nel deficit di cultura programmatoria e pianificatoria che affligge ormai da lungo tempo la nostra Regione. La VIA, peraltro, se da un lato rappresenta un indispensabile strumento di integrazione ambientale nel campo delle politiche territoriali e delle opere pubbliche, richiede un urgente intervento di riordino regionale.

La procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) per piani e programmi - prevista dalla direttiva 42/2001 ed operativa dal 2004 – è lo strumento che consente la valutazione degli effetti di piani e programmi sull’ambiente. La novità della VAS consiste, quindi, nella possibilità di spostare a monte del progetto definitivo la considerazione e l’appropriata valutazione dell’impatto ambientale delle scelte di infrastrutturazione e di insediamento. L’ambito di applicazione riguarda i futuri piani e programmi di settore (agricolo, forestale, energetico, industriale, dei trasporti, turistico…) e di assetto territoriale, che costituiscono il quadro di riferimento per il successivo assoggettamento dei progetti alla procedura di VIA. Il Governo regionale, coerentemente con le disposizioni comunitarie, adotterà questo strumento di valutazione provvedendo a disciplinarne l’iter procedurale.

5.1.4. Le scelte ambientali

La Sardegna, nella sua posizione al centro del bacino occidentale del Mediterraneo, rappresenta un fenomeno peculiare per caratteristiche ambientali. Il 20% del territorio regionale è interessato dalla costruzione della rete ecologica regionale, che deve essere intesa come un moderno processo di pianificazione integrata. La politica regionale è orientata al superamento della concezione dei parchi e delle riserve come aree isolate, da qui l'obiettivo di “mettere in rete” tali aree essenziali per l’economia dei territori interessati.

Questo processo di costruzione della rete ecologica sarà perseguito favorendo l’adesione e la partecipazione attiva delle popolazioni locali, in modo tale che le azioni di salvaguardia e di tutela non siano concepite come un sistema di gravami e di limitazioni per le comunità ma come una occasione di sviluppo.



Il Governo regionale intende riassumere, dopo anni di inerzia, la piena responsabilità nella realizzazione dei parchi regionali, promuovendo anzitutto, con specifiche iniziative legislative, amministrative e finanziarie, laddove le condizioni di consenso siano mature, l'avvio di esperienze pilota capaci di diffondere nel medio periodo effetti emulativi sulle altre realtà territoriali.

La riforma della politica forestale, voluta con la L.R. 24/99 (istituzione dell’Ente Foreste), ancora non ha prodotto gli effetti che il legislatore aveva disegnato attraverso la norma. Il soggetto unico che attua l’intera politica forestale pubblica, uno degli scopi della riforma, è una realtà, ma ancora nulla è stato fatto per giungere all’obiettivo più ambizioso che era, ed è, quello di rendere finalmente disponibile il grande patrimonio pubblico rappresentato dai perimetri forestali. Non è più ammissibile che circa 200.000 ettari di territorio, con altissime valenze ambientali e paesaggistiche, sui quali l’amministrazione regionale ha investito per oltre 50 anni dotandoli delle principali infrastrutture e di pregevolissime strutture ad uso plurimo, non vengano poste a disposizione delle comunità locali per consentire la nascita e lo sviluppo di attività che sono, per la loro natura, sostenibili.

La Regione intende dare pertanto piena attuazione alla legge di riforma, anche intervenendo sulla riorganizzazione dell’Ente Foreste e attraverso il Piano Forestale, per consentire che il patrimonio demaniale entri nel circuito dello sviluppo locale fungendo da volano per tutte le iniziative legate alla valorizzazione delle aree interne.

Le politiche regionali in materia di risorse idriche hanno finora privilegiato, anche per ciclici problemi emergenziali legati agli usi civili, gli aspetti connessi alla disponibilità quantitativa della riserva, piuttosto che gli interventi finalizzati al miglioramento qualitativo. Tuttavia lo stato delle acque si riflette su aspetti centrali della vita sociale ed economica della Regione, quali: la qualità delle acque di balneazione (con gli immediati intuitivi riflessi sul turismo e le attività connesse); la qualità delle acque per la vita dei pesci e dei molluschi (fattore condizionante per tutto il settore della pesca); la qualità delle acque ad uso civile (con riflessi diretti sulla gestione del sistema idrico integrato e sul settore agricolo).

Per ricondurre a unitarietà il governo della risorsa idrica riveste un ruolo centrale il Piano di tutela delle acque, in via di definizione, quale strumento di pianificazione strategico della risorsa idrica nel suo complesso.

Intimamente legata alla tutela delle acque, la tutela del suolo rappresenta un aspetto fondamentale nella politica di protezione e valorizzazione del territorio regionale. La Sardegna presenta ben 150.000 ha di aree a rischio idrogeologico, comprendenti aree a rischio alluvione e aree a rischio frana. E’ pertanto prioritario procedere agli interventi di ripristino e messa in sicurezza di tali siti, che ne consentano il riutilizzo a fini insediativi e produttivi e contestualmente aumentino il livello di sicurezza per le popolazioni. Il riferimento per tali interventi è rappresentato dal Piano di Assetto Idrogeologico (PAI).

Occorre al riguardo rilevare che la Sardegna non è ancora provvista di un Piano di Bacino, strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale vengono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione della acque. Pertanto è prioritaria per l’Amministrazione l’attuazione delle procedure per il suo completamento e la piena operatività dell’Autorità di Bacino.



A partire dal 2007 non si avranno più risorse POR né risultano rifinanziamenti su base triennale della legge 183/89 pertanto, in assenza di finanziamenti speciali di provenienza statale o comunitaria il conseguimento degli obiettivi principali, in termini di risultati attesi e in particolare la rimozione delle condizioni di criticità del suolo in aree a rischio idrogeologico e il miglioramento delle condizioni di sicurezza dei sistemi insediativi, produttivi e naturali anche ai fini della prevenzione, saranno interamente affidati alla disponibilità di risorse regionali, con una necessità residua pari a circa Meuro 552 .

Altro aspetto fondamentale è quello della protezione e gestione delle coste. Le aree costiere stanno subendo importanti modificazioni per cause naturali (ad es. l’erosione colpisce circa il 23% delle spiagge, secondo lo studio di seguito citato), ma anche per la molteplicità di pressioni legate ad attività antropiche (turismo, industria, agricoltura, pesca, acquacoltura), che agiscono sulla costa entrando spesso in conflitto tra di loro e con le esigenze di tutela degli habitat naturali e del paesaggio. E’ necessario al riguardo aggiornare e ampliare gli studi morfodinamici e sedimentologici (quali il progetto “Dinamica dei litorali”, CNR-Università di Cagliari, 2000; la Carta del rischio elaborata dal Gruppo Difesa Catastrofi Idrogeologiche - CNR, 2003) e monitorare sistematicamente la fascia costiera.

In materia di gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati, è necessario evidenziare che la Regione non rispetta i livelli di raccolta differenziata previsti dalla normativa nazionale di settore (D. Lgs 22/97, c.d. Decreto Ronchi) e presenta le percentuali di raccolta differenziata più basse fra tutte le regioni italiane. La bassa percentuale di rifiuti oggetto di raccolta differenziata comporta anche che lo smaltimento dei rifiuti sia in gran parte affidata alla discarica, contrariamente alle previsioni della normativa comunitaria.

Per quanto riguarda la bonifica dei siti inquinati la Sezione bonifiche del Piano Regionale di gestione dei rifiuti ha stimato circa 747 siti inquinati e potenzialmente contaminati. Una problematica significativa inerente i siti da bonificare è rappresentata, oltre che dalle aree industriali nei quali prioritariamente deve intervenire il soggetto che ha causato l’inquinamento, dalle aree minerarie dismesse, in cui sono emersi importanti fenomeni di contaminazione ambientale dovuti principalmente alle discariche. La piena operatività del Parco Geominirario, Storico ed Ambientale della Sardegna consentirà di avviare azioni pilota per la sperimentazione di nuove tecniche di inertizzazione.

La prevenzione degli incendi boschivi e rurali resta fra le priorità della politica ambientale, posto che gli incendi gravano negativamente non solo sul patrimonio boschivo ma anche sulle altre risorse economiche, ambientali e sulla stabilità e benessere sociale. L’obiettivo di diminuire il numero ed i danni causati dagli incendi non può essere più perseguito con il semplice aumento della repressione. E’ necessaria l’azione coordinata di tutti gli Assessorati della Regione e di tutti gli enti territoriali. Inoltre, la prevenzione non deve essere affidata ad effimeri provvedimenti annuali, quali le prescrizioni antincendio previsti dalla L.353/00.

Occorre inoltre interrompere il perverso nesso di causalità fra le tensioni occupative e gli incendi. Anche al fine di ridurre gradualmente le assunzioni stagionali per la lotta antincendio, la Regione incrementerà l'impegno di promozione e sostegno alle Associazioni di Volontariato.



5.2. Verso lo schema di assetto territoriale e ambientale

5.2.1. L’assenza storica di una politica del territorio

La convergenza fra approcci economici e approcci territoriali alle politiche di sviluppo rappresenta una delle più rilevanti novità emerse negli ultimi due decenni, e la ricerca di strumenti integrati che la realizzino pienamente appare oggi un campo aperto alla riflessione e a pratiche innovative. La legislazione sarda aveva anticipato tale convergenza con la L.R. 33/75 “Compiti della Regione nella programmazione”, che ancora oggi è la legge quadro di riferimento della programmazione regionale, in cui si fa esplicito riferimento alla necessità di definire uno “schema di assetto territoriale” integrato con il piano generale di sviluppo. Si tratta, tuttavia, di una previsione normativa inattuata.

Nel 1980 e nel 1989 furono avviati dalla Regione (C.R.P.) studi e ricerche per la definizione degli schemi di assetto del territorio regionale. Il primo di questi studi è il “Rapporto sullo schema di assetto del territorio regionale”, che parte dalla descrizione dello “stato di salute” del territorio regionale e, attraverso la configurazione della “centralità” riferita ad un gran numero di servizi e l’apprezzamento dell’ “accessibilità” delle reti principali di comunicazione interne, giunge ad una prima individuazione delle caratteristiche strutturali del sistema territoriale sardo.

In uno scenario istituzionale completamente mutato, dovuto al processo di riforma degli Enti Locali che si sarebbe concretizzata nella L. 142/90, gli ulteriori studi su “Territorio e Ambiente in Sardegna” (condotti dal 1987 al 1990), identificarono, scomparsi gli Organismi Comprensoriali, il nuovo ente intermedio nella Provincia e, recependo le istanze di nuove province da parte dei territori della Gallura, dell’Ogliastra e del Sulcis-Iglesiente, definirono sette aree programma come ambiti ottimali della nuova programmazione.

Tali importanti studi e schemi di indirizzo non sono però stati recepiti in alcun modo attraverso atti ufficiali di programmazione.

La pianificazione territoriale urbanistica non ha avuto in Sardegna migliore fortuna. Nel 1989, dopo quarant’anni dalla promulgazione dello Statuto dell’autonomia sarda e in ritardo di quasi 15 anni dalle altre regioni a statuto ordinario, entrò in vigore la prima legge regionale organica di riforma urbanistica, la n. 45. La legge nacque già arretrata rispetto al dibattito urbanistico ed alle innovazioni che le altre leggi regionali avevano introdotto, ma con un elemento di sostanziale novità: individuò nei Piani Territoriali Paesistici (PTP) ex lege 431/85 gli strumenti di coordinamento territoriale di livello regionale, insieme agli schemi di assetto del territorio (non ben definiti), alle direttive e ai vincoli. Si volle in tal modo creare degli strumenti di verifica, così come già avevano fatto la Liguria e l’Emilia Romagna, della compatibilità paesistica e ambientale delle scelte di localizzazione territoriale.

I PTP non erano estesi a tutto il territorio regionale, bensì a 14 ambiti territoriali comprendenti il perimetro litoraneo costiero dell’isola per una fascia di almeno due chilometri di profondità. Ovvero non si riconoscevano meritevoli di conservazione tutti i beni paesistico-ambientali dell’isola, ma solo quelli ad alto valore aggiunto, appunto quelli costieri. Con sette decreti del Presidente della Repubblica sono stati annullati, nell’agosto del 1998, sette dei tredici PTP approvati dalla Giunta Regionale nel 1993. I decreti presidenziali



conclusero la procedura attivata nel 1994 da un’associazione ambientalista, che presentò a tal fine altrettanti ricorsi straordinari al Capo dello Stato. Altri ricorsi furono presentati al TAR di Cagliari, che si è espresso annullando 6 dei rimanenti 7 PTP nel 2003.

E’ importante, nell’ottica di una nuova stagione della pianificazione territoriale in Sardegna, richiamare le argomentazioni fondamentali del parere del Consiglio di Stato, e conseguentemente del TAR Sardegna, sulle quali si basa l’annullamento dei tredici PTP, che risultavano “viziati” per:

− carenza di motivazione, in quanto privi della documentazione di studio a supporto delle scelte di trasformabilità operate su un territorio sottoposto a pianificazione paesistica;

− eccesso di potere per illogicità e contradditorietà, laddove consentivano la realizzazione di opere pubbliche e private in zone sulle quali essi stessi in linea di principio dichiarano l’esigenza di una piena tutela paesistica;

− illegittimità, laddove consentivano la trasformazione di zone gravate da usi civici, che invece sono vincolate per legge dello Stato;

− eccesso di potere per omessa valutazione dei dati relativi all’edificabilità e in quanto nell’individuazione delle singole aree non vi è la pronuncia del tetto massimo delle volumetrie compatibili.

Con la soppressione dei tredici P.T.P. sono scomparsi gli ultimi strumenti, sebbene solo difensivi, della pianificazione territoriale di livello regionale, ma soprattutto non esiste più alcuno strumento di verifica della compatibilità paesistico-ambientale dei progetti pubblici e/o privati. Non vi è modo quindi di sapere se le trasformazioni territoriali in atto o in via di definizione operate tramite gli strumenti settoriali o generali della programmazione regionale siano coerenti con un contestuale modello di sviluppo sostenibile, peraltro anch’esso da definire.

5.2.2. Un nuovo governo del territorio

Il concetto di “sviluppo sostenibile” sul quale si fonda la politica regionale non è legato ad un equilibrio statico, ovvero non nega l’evoluzione storica dei paesaggi che costituiscono l’identità di un territorio, bensì contiene ed esalta i valori di convivenza sociale con un rinnovato senso di radicamento nel territorio. La pianificazione territoriale che si intende rilanciare deve dunque essere lo strumento di un contratto sociale che coniughi sviluppo, conservazione e crescita civile e culturale delle popolazioni insediate.

Poiché le politiche territoriali si sviluppano anche e necessariamente per linee operative settoriali (l’ambiente, l’urbanistica, i lavori pubblici, i trasporti, ..), gli interventi di settore devono essere costantemente indirizzati e verificati con riferimento ad obiettivi unitari e integrati di sistema, di livello regionale.

Per gli ordini di motivi espressi è necessario costruire un nuovo quadro normativo e strumentale in materia urbanistica ed ambientale, puntando a realizzare una diretta relazione fra identità, valori culturali, bisogni locali e sviluppo regionale. La priorità, a tale riguardo, è data dalla difesa del nostro patrimonio paesaggistico e ambientale: pertanto occorre ripristinare al più presto quel complesso di regole e di vincoli alle trasformazioni attraverso



un nuovo Piano Paesaggistico Regionale che recepisca il D. Lgs 42/2004 (Decreto Urbani) e realizzi tre fondamentali obiettivi:

- la salvaguardia di tutto il patrimonio ambientale e paesistico della Sardegna, sia costiero che dell’entroterra;

- la tutela, riqualificazione e riuso del patrimonio abitativo esistente con lo scopo di rafforzare il valore dei nostri centri urbani, della nostra identità edilizia ed insediativa;

- una decisa scelta di qualità negli interventi edilizi e nelle politiche urbanistiche ed infrastrutturali, per superare definitivamente una fase di emergenza e necessità quasi sempre associata a scadente qualità.

E’ fondamentale, al riguardo, non far percepire il Piano Paesaggistico come un piano di vincoli: pertanto è necessario procedere anche alla contestuale e coordinata definizione di un Piano Regionale per il Turismo Sostenibile, anche al fine di sciolgliere i nodi fondamentali dello sviluppo di un settore che dimostra gli evidenti segni di una crisi legata a una lunga fase di crescita sregolata.

Infine occorre pervenire, con le opportune analisi e studi preparatorii, ad un unico o Piano di assetto territoriale e ambientale. Un piano siffatto non può che essere costruito attraverso un percorso di cooperazione istituzionale con i Comuni, le Province e le parti economiche e sociali, che precisi in modo chiaro le modalità di co-pianificazione.



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6.1. Politiche per l’impresa La Regione Sarda sconta una ripartizione e organizzazione delle competenze in materia di politiche per l’impresa che è da tempo inadeguata. Una delle priorità per l’Amministrazione è data pertanto dal riordino e accorpamento delle competenze degli Assessorati in materia, con la riforma della L.R. 1/77, e dalla connessa riorganizzazione del sistema di servizi alle imprese che fa capo al proprio apparato di enti e di agenzie governative (BIC Sardegna, Consorzio 21, Osservatorio Industriale).

Nelle more di tali riforme, peraltro, la Regione ha già avviato una razionalizzazione degli interventi per la promozione di impresa attraverso il POR 2000-2006, in particolare con la revisione di metà percorso del POR definita nel 2004. La politica per le imprese quale emerge dal POR si fonda sugli elementi di seguito descritti.

Il potenziamento della cultura e della capacità tecnica di impresa viene perseguito: a) con il trasferimento agli imprenditori di informazioni su temi specifici e strategici, monitorandone gradimento ed efficacia; b) attraverso l’erogazione di servizi reali agevolati quali consulenze per il migliore assetto organizzativo e tecnologico, l’innovazione di processo e di prodotto, la realizzazione di sistemi di qualità e relativa certificazione anche ambientale, l’accesso a forme di finanza innovativa. L’erogazione dei servizi reali alle imprese in ambito POR (che compartecipano ai costi secondo le regole del POR), avverrà sulla base di una carta dei servizi unitaria, attraverso un unico sportello congiuntamente organizzato dalle diverse agenzie.

La nascita di nuove imprese sarà promossa attraverso servizi di assistenza globale al neo imprenditore, ovvero di ‘incubazione’, non necessariamente erogati entro incubatori che ospitano fisicamente le sedi aziendali ma anche in forma telematica. La Regione faciliterà in varie forme l’approvvigionamento di capitale necessario per avviare una nuova azienda: attraverso lo strumento dei prestiti d’onore, riservato alla prima esperienza imprenditoriale, con le misure di seed capital del POR e incentivando con forme di garanzia l’attività di merchant banking a favore di nuove iniziative produttive.

L’internazionalizzazione delle imprese, ovvero la promozione dell’export e dell’espansione extra regionale delle aziende sarde, sarà favorita in primo luogo con un Progetto Regionale per l’Internazionalizzazione (PRINT), che partendo dai fabbisogni, espliciti e latenti, delle imprese definirà strategia complessiva, linee prioritarie di intervento e azioni. Inoltre, per accrescere le esportazioni delle imprese sarde, attraverso le misure del POR verrà perseguita l’attivazione di percorsi strutturati di internazionalizzazione.

L’attrazione di imprese esterne verrà avviata sulla base di un piano di marketing territoriale che dovrà contenere:

- la definizione del marketing mix della regione, considerando l’insieme delle risorse del territorio funzionali ad una strategia di attrazione di investimenti (sia risorse materiali -infrastrutture primarie e utilities, incentivi- che risorse immateriali -servizi, pubblica amministrazione, lavoro, credito, qualità della vita);



- una strategia, articolata territorialmente, per il potenziamento dei fattori di attrattività, sulla base della analisi di cui al punto precedente;

- un progetto di attrazione delle imprese fondato principalmente su tipologie aziendali e settoriali ritenute elettive per la Sardegna, con iniziative intergrate rivolte ai mercati ritenuti prioritari;

- la illustrazione dei servizi di accoglienza e assistenza all’insediamento aziendale, progettati secondo una logica di interlocuzione unitaria con l’imprenditore (one stop shop);

- la definizione di una rete organizzativa internazionale stabile (con il prioritario utilizzo di reti esistenti quali quella delle Camere di Commercio), al di fuori di estemporanei interventi e missioni, per la promozione della nostra isola quale sede di insediamenti produttivi;

- la definizione della struttura di coordinamento regionale deputata alla attuazione del piano di marketing territoriale, coordinata da un manager contrattualizzato anche sui risultati;

- l’organizzazione della rete dei soggetti preposti all’attività di marketing territoriale;

- la definizione del piano di comunicazione sistemico regionale.

L’intera politica per le imprese della Regione Sarda è orientata a valorizzare e potenziare le competenze aziendali e consulenziali presenti in Sardegna. A tale scopo, le agenzie governative regionali, secondo quanto previsto dal POR, dovranno limitare la loro attività agli aspetti progettuali, organizzativi e gestionali dei programmi di assistenza e promozione di impresa, mentre per l’erogazione dei servizi dovranno ricorrere a competenze esistenti sul mercato, da accreditare in base a requisiti di professionalità periodicamente convalidati.

La selezione delle professionalità consulenziali da accreditare per l’attuazione dei programmi ha come scopo la tutela della concorrenza in condizioni di pari opportunità di accesso e dovrà avvenire attraverso metodologie idonee a garantire trasparenza e imparzialità. Le prestazioni erogate dai consulenti esterni dovranno essere monitorate nell’efficienza ed efficacia anche ai fini dei successivi contratti. Per i servizi alle imprese da disciplinare attraverso bandi dovrà essere prevista, oltre alla ordinaria partecipazione ai bandi di tutti i soggetti comunitari idonei, l’esclusione a norma di legge dei soggetti coinvolti nella elaborazione dei bandi stessi.

Agire per creare un contesto favorevole alle attività imprenditoriali è una priorità della Regione e a tal fine la Regione ha in atto, attraverso il POR, Asse IV (Sviluppo Locale), un progetto di supporto tecnico e metodologico per favorire la diffusione degli sportelli unici per le imprese (diffusione che nell’isola è fortemente in ritardo rispetto ad altre regioni) secondo modelli di servizio omogenei. E’ inoltre in fase attuativa iniziale un progetto di potenziamento delle aree di insediamento produttivo basato sulla rilevazione della domanda effettiva. Riguardo le aree di insediamento produttivo è necessario procedere ad una urgente riflessione sui risultati economici e sulle potenzialità future dei consorzi industriali, al fine di pervenire a un disegno di riorganizzazione di tali istituti o alla loro sostituzione con forme organizzative più efficienti ed efficaci per l’erogazione dei servizi.



In materia di incentivazioni alle imprese la Regione assume come compito prioritario la approvazione di una norma quadro che da un lato recepisca gli aspetti procedurali del D. Lgs 123/98 (Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese) e dall’altro gli orientamenti comunitari che auspicano una progressiva riduzione in rapporto al PIL degli incentivi in conto capitale, a favore di misure direttamente finalizzate a incidere sul potenziale competitivo delle imprese. Nel riordino della normativa, che dovrà avvenire evitando sovrapposizioni con il sistema di aiuti nazionale, dovrà essere previsto il ricorso sistematico alla analisi dei risultati aziendali ed economici dei regimi di aiuto. Al riguardo sarà portato a termine, entro i primi mesi del 2005, un primo studio di impatto sulla L.R. 15/94 (Incentivi per le attività industriali).

La politica di incentivazione alle imprese della Regione si fonda, in termini di indirizzo generale, sul graduale passaggio da una tradizionale concezione degli incentivi destinati a categorie produttive verso una modalità di incentivazione “per programma” (ad es. programmi per le filiere produttive) e “per area” (ad es. per l’attuazione di progetti integrati promossi dalle comunità locali). Tale nuova concezione dei regimi di incentivazione per programma e per area consentirà, nella attuale fase di crescente scarsità di risorse pubbliche, di puntare su una più marcata transitorietà e concentrazione degli incentivi, ferme restando ove opportune le diversificazioni degli stessi per tipologie aziendali (quali microimprese, cooperazione, artigianato). La transitorietà degli incentivi è volta a ridurre i rischi di perdita di efficienza e competitività delle imprese derivanti da una sistematica e attesa riduzione dei costi di investimento con fondi pubblici. La concentrazione territoriale consentirà di perseguire meglio le finalità di sviluppo locale attraverso progetti integrati, con il reale coinvolgimento progettuale e finanziario della componente imprenditoriale e dunque superando la deludente esperienza dei PIT, strumento distorto nella concreta applicazione (spesso ridotto a meri elenchi di opere pubbliche, per quanto utili nel contesto locale) rispetto alle finalità e al disegno originario del Quadro Comunitario di Sostegno.

La Regione sarà parallelamente impegnata a definire e rivendicare in ambito comunitario un adeguato sistema di compensazioni dei maggiori costi permanenti di impresa (nelle forniture energetiche, nei trasporti) connessi alla condizione di insularità, condizione che implica l’esclusione della Sardegna da alcune tipologie di grandi investimenti infrastrutturali e dalle relative esternalità (reti autostradali, ferroviarie anche ad alta velocità, reti energetiche). Tale sistema di compensazioni, che a differenza delle incentivazioni deve avere un carattere permanente per quanto saranno permanenti gli svantaggi di costo, si inserisce in una logica di ‘continuità territoriale’ entro l’ottica comunitaria della coesione sociale ed esula pertanto dall’ambito dei regimi di aiuti alle imprese.

6.2. Politiche sui settori produttivi

6.2.1. Sviluppo rurale e agricolo

L’orientamento dello sviluppo economico e sociale dell’agricoltura in Sardegna si coniuga con le linee della Politica Agricola Comunitaria. Non si può inoltre non tenere conto degli impatti a breve termine dell’allargamento dell’Unione Europea e degli sviluppi sull’accordo agricolo in sede di WTO. La recente riforma della PAC ha mutato radicalmente il sistema degli aiuti e



ha effetti diretti su tutto il sistema agricolo isolano, in cui gli elementi del mercato interagiscono profondamente con quelli cosiddetti di “sviluppo rurale”.

La tendenziale linea introdotta dalla “Riforma Mc Sharry” che voleva che gli aiuti agli agricoltori fossero sempre più slegati dalla produzione ha trovato la sua logica conclusione nella previsione degli aiuti ‘disaccoppiati’, cioè il sistema che prevede di trasferire risorse finanziarie alle imprese agricole basandosi su un precedente storico e slegando completamente l’impresa dall’obbligo di produrre, richiedendosi semplicemente la continuazione dell’attività agricola, anche generica e di semplice mantenimento fondiario connesso all’adempimento degli obblighi dell’ecocondizionalità .

La scelta adottata dall’Italia sull’adozione di un sistema di pagamenti completamente disaccoppiato, condivisibile sotto l’aspetto delle ricadute finanziarie, presenta aspetti distorsivi e potenzialmente iniqui: svantaggio per le aree marginali, rischio dell’abbandono di produzioni di pregio, possibili difficoltà per il ricambio generazionale in agricoltura. L’attività della Regione deve tendere a massimizzare i vantaggi che questa riforma comporta riducendone al contempo gli svantaggi, in particolare nei comparti fondamentali per l’agricoltura sarda, come quelli ovicaprino e del grano duro.

Occorre pertanto favorire il mantenimento dell’attività agricola e l’orientamento al mercato delle imprese puntando sul requisito della qualità, elemento sempre più discriminante negli acquisti di prodotti alimentari. I principi della sicurezza, della qualità e della tutela dell’origine dei prodotti devono essere le linee guida della politica agricola regionale.

Il miglioramento della competitività del nostro sistema si impone anche in vista dell’avanzamento del processo avviato dalla Conferenza di Barcellona, che prevede la creazione di un’area di libero scambio nel bacino euromediterraneo entro il 2010 e l’abbattimento delle barriere doganali ancora esistenti, in particolare con i Paesi nordafricani. Il nostro sistema sarà fortemente sollecitato da questo aumento di concorrenza, viste anche le caratteristiche dei paesi interessati.

A tale proposito il sistema agricolo isolano può peraltro contare su alcuni punti di forza. In primo luogo la posizione geografica strategica nell’area mediterranea, in modo da fare diventare l’isola uno snodo fondamentale per i commerci e gli scambi d’area. In secondo luogo la qualità delle produzioni e il bagaglio di conoscenza dei produttori e dei trasformatori sardi. Occorre dunque accelerare il potenziamento delle filiere produttive, garantendo una stretta correlazione tra le varie fasi e coordinando allo scopo le politiche incentivanti.

Se queste sono le dinamiche attuali, gli indirizzi di politica agricola hanno come oggetto non tanto singoli comparti quanto l’intero sistema agricolo e rurale. Lo sviluppo rurale, secondo pilastro della politica agricola comune, va inteso come politica fondamentale di accrescimento non solo di singoli settori produttivi ma direttamente dei sistemi territoriali. Oltre l’80 % del territorio isolano può essere considerato “rurale” e gli interventi diretti a rendere vivibile e competitivo questo spazio hanno ricadute positive su tutta l’Isola.

La dichiarazione di Cork nel 1996 sanciva il principio della preferenza rurale, considerando lo sviluppo delle zone rurali come priorità fondamentale per attivare dinamiche di sviluppo dell’Unione Europea. Con la dichiarazione di Salisburgo nel 2003 si è ampliato tale concetto, individuando alcuni concetti base a cui devono ispirarsi le politiche ed i programmi:



- assicurare la vitalità del territorio rurale e salvaguardarne la diversità con l’agricoltura ‘multifunzionale’, volta alla valorizzazione del paesaggio naturale e del ricco bagaglio di tradizioni, usanze e capacità;

- favorire la competitività del settore agricolo con la diversificazione, l’innovazione e la tutela dei prodotti di pregio.

In tale contesto il ruolo dell’imprenditore agricolo è visto non solo come produttore di beni primari, bensì anche come soggetto attivo della conservazione del territorio e dell’ambiente, cioè come produttore di beni pubblici e di esternalità positive. Dalle linee direttrici esposte discendono gli obiettivi per gli interventi nelle aree rurali, dove soprattutto l’agricoltura ha un ruolo strategico, promovendo misure che salvaguardino i livelli occupativi e combattano lo spopolamento rurale. Per il rilancio della competitività delle imprese, particolare attenzione va data all’incentivazione delle forme associative, cooperative e consortili dei produttori.

Occorre considerare in ogni caso che si opera in un contesto fortemente regolamentato, soprattutto a livello comunitario. Tranne poche eccezioni ormai marginali, tutti i prodotti agricoli sono regolamentati da Organizzazioni Comuni di Mercato che spesso limitano fortemente la possibilità di aumenti di produzione o assoggettano a forti limiti anche gli interventi strutturali. Anche gli interventi di miglioramento delle strutture produttive sono soggetti a precisi limiti normativi e ai regimi di aiuti.

Pertanto lo sviluppo delle linee direttrici indicate dovrà avvenire all’interno di un quadro che è già delineato ed in parte in fase di attuazione. Ciò che manca è il respiro strategico, il ricondurre ad unità logica le azioni attivate e l’attivazione di nuovi interventi, in pratica la costruzione di una coerenza interna dell’azione pubblica in agricoltura.

La fase attuale deve essere vista anche come fase preparatoria della nuova politica rurale europea per il periodo 2007-2013, per la quale si prevede una profonda riorganizzazione degli strumenti operativi con un unico programma di sviluppo rurale, cofinanziato da un unico fondo, ed all’interno del quale inserire tutti gli strumenti che impattano nel mondo agricolo e nelle aree rurali: le misure di integrazione al reddito, gli interventi strutturali e i programmi di sviluppo territoriale.



Il sistema di obiettivi del DPEF 2005-2007, quale discende dagli indirizzi esposti, è il seguente:

Obiettivo Linee di attività / Programma operativo

Presidio del territorio • Infrastrutturazione rurale • Mantenimento attività agricola esistente, favorendo il ricambio

generazionale • Imboschimento e prevenzione • Incentivazione della multifunzionalità • Piani integrati di sviluppo territoriale

Salvaguardia della biodiversità • Tutela di ambienti agricoli esposti a rischio desertificazione • Mantenimento e miglioramento dei spazi boschivi

• Introduzione di metodi di Buona Pratica Agricola (BPA) e rispetto della ecocondizionalità

• Regolamentazione biodiversità e OGM

Valorizzazione delle aziende in grado di puntare sulle produzioni territoriali di grande qualità, anche favorendo i processi di trasformazione in loco e l’innovazione tecnologica

• Investimenti nelle aziende agricole e di trasformazione commercializzazione (filiera)

• Valorizzazione prodotti agricoli di qualità (incentivazione nuove DOP, sistemi di qualità, contributi per la certificazione di qualità)

• Promozione prodotti agricoli di qualità • Incentivazione dell’agricoltura biologica • Introduzione di un Sistema di Qualità Regionale • Approccio di filera e concentrazione dell’offerta, mediante lo

sviluppo dell’associazionismo e l’incentivazione dei patti di filiera

• Incentivazione della ricerca applicata

Diversificazione dell’attività dell’azienda agricola • Sviluppo dell’ospitalità rurale (agriturismo) • Incentivazione di attività artigianali tradizionali • Sviluppo dell’offerta di servizi da parte dell’azienda agricola

(ambientali, didattici, etc.)

Favorire la crescita professionale e manageriale • Rafforzamento dell’attività di formazione professionale specifica in ambito agricolo

• Valorizzazione delle funzioni dei CAA • Riqualificazione dell’offerta di assistenza tecnica pubblica • Introduzione di sistemi di consulenza aziendale

Creazione di distretti rurali e distretti agroalimentari di qualità

• Territorializzazione delle vocazionalità agricole in un ottica distrettuale, attraverso un’analisi territoriale dettagliata e l’introduzione di piani di sviluppo territoriale mirati

Utilizzo strategie di marketing territoriale • Promozione e pubblicità istituzionale • Promozione e qualità dell’agriturismo mediante l’istituzione di

un sistema di classificazione • Elaborazione di un marchio territoriale collettivo coordinato con

il sistema di marchi di qualità nel settore agroalimentare

Sviluppare una nuova cultura dell’acqua • Efficientamento delle strutture gestionali e di controllo dei Consorzi di bonifica

• Incentivazione dell’utilizzo di soluzioni tecniche ed organizzative finalizzate alla riduzione dei consumi idrici nell’ambito delle gestione delle risorse idriche da parte dei consorzi di bonifica



6.2.2. Industria

Le difficoltà dell’industria sarda non sono solo congiunturali ma derivano da un sistema produttivo che perde competitività a causa delle debolezze strutturali (quali la forte polarizzazione nelle fasce dimensionali basse e la scarsa propensione all’export e all’innovazione) e da alcune specializzazioni settoriali sempre più difficili da difendere.

Lo scenario competitivo degli anni novanta, caratterizzato da un’accelerazione della globalizzazione, della concorrenza e del processo di integrazione monetaria europea, ha determinato un contesto economico instabile e solo una contenuta minoranza di imprese, che hanno saputo reagire positivamente, ha prodotto un effetto di crescita qualitativa del sistema regionale.

E’ necessario pertanto avviare politiche industriali che da un lato perseguano con efficacia la via della qualità e dell’innovazione e che al tempo stesso definiscano interventi in grado di affrontare la drammatica crisi industriale che molti territori della regione attraversano.

L’abbassamento delle barriere tecniche ed istituzionali al commercio, unito all’organizzazione della produzione su scala globale, creerà nuove opportunità di crescita, ma rappresenterà sempre di più una minaccia, penalizzando la competitività delle imprese di piccole dimensioni che trovano spazio economico solo nel territorio in cui sono nate.

La modernizzazione del sistema non passa più attraverso la somma di singoli casi di successo ma richiede un’azione coordinata a livello di sistema, illustrata nell’ambito delle politiche per l’impresa e per la ricerca, che va attuata elevando il livello delle risorse umane, promuovendo lo sviluppo di servizi di qualità, creando reti di connessioni con le fonti di innovazione tecnologica, rafforzando i rapporti con il sistema finanziario, snellendo la burocrazia e favorendo la collaborazione tra imprese e Pubblica Amministrazione.

Particolare attenzione deve essere posta ai territori colpiti da gravi crisi industriali, nei quali la chiusura di importanti impianti ha determinato o sta determinando gravi conseguenze sociali. La Regione, ove sarà necessario, attiverà iniziative volte alla ricerca di iniziative imprenditoriali sostitutive.

E’ importante anche in campo industriale incidere sul complesso sistema delle relazioni e delle interconnessioni tra le imprese, soprattutto in relazione al completamento e/o rafforzamento di filiere regionali. L’azione di marketing territoriale che deve fare questa regione per attrarre nuove imprese non è infatti solo quella di stimolare flussi di investimento, ma soprattutto di creare forme di partnership tra imprenditorialità di altri territori e soggetti che operano nella regione (imprenditori, università, istituti di ricerca, centri di servizio). Le iniziative da insediare devono basarsi su un progetto industriale innovativo e competitivo e non essere attratte da meri incentivi finanziari.

La politica di settore della Regione persegue l’obiettivo di elevare la qualità dello sviluppo industriale attraverso le seguenti linee di intervento.

Misurazione degli effetti delle politiche industriali regionali, attraverso un sistema di monitoraggio e valutazione degli interventi, idoneo a rilevare le ricadute territoriali degli interventi.



Supporto finanziario alle imprese per la realizzazione di investimenti innovativi e di qualità. In relazione a questo obiettivo è necessario tenere presente il contesto comunitario, che dopo il 2006 vedrà mutare le regole in materia di aiuti di stato a finalità regionale. L’intervento regionale sarà attuato attraverso:

- le Leggi Regionali 15/1994, 21/1993 e 17/1993 che concedono contributi alle pmi industriali per il finanziamento di piani di investimento, le quali verranno modificate nella direzione di una maggiore selettività delle spese ammissibili e introducendo indicatori volti a premiare il potenziale competitività e innovativo;

- gli incentivi nazionali trasferiti alla Regione e in particolare le leggi 1329/65, 598/94 e 140/97, non attive da alcuni anni, che favoriscono gli investimenti aziendali di impianti, in particolare processi produttivi innovativi, l’acquisizione di servizi qualificati in materia di tutela ambientale, certificazioni di qualità, organizzazione e informatizzazione, commercializzazione e sicurezza sui luoghi di lavoro.

Per quanto concerne i contratti di programma per progetti di investimento nel territorio regionale, la Regione promuoverà programmi di investimento finalizzati a generare significative ricadute nei settori con maggiore potenzialità.

Il rafforzamento delle capacità finanziarie delle imprese sarà perseguito con la sperimentazione di azioni che prevedono il consolidamento delle strutture patrimoniali e finanziarie delle imprese sarde attraverso interventi sul capitale di rischio e con la concessione di prestiti partecipativi. Inoltre particolare attenzione verrà dedicata alla tematica dei consorzi fidi, sperimentando forme di intervento che ne accrescano la capacità di credito volta al potenziamento dei fondi rischi, ai fini di elevare la capacità innovativa delle imprese.

Obiettivo generale della Regione, che ovviamente ricomprende le imprese industriali, è quello di favorire la crescita delle esportazioni e la massima partecipazione del sistema economico regionale ai processi di internazionalizzazione, riunendo e coordinando le misure di intervento e i soggetti preposti all’attuazione degli interventi stessi. La attrazione di nuove imprese industriali, che si inserisce nel già descritto contesto progettuale dell’attrazione d’impresa e del piano di marketing territoriale, rappresenta inoltre un cruciale banco di prova riguardo la capacità regionale di affrontare le sfide della competitività.

Fondamentale in campo industriale è la capacità di sviluppare un’organica politica energetica. L’obiettivo è quello di verificare le potenzialità di produzione energetica e le reali necessità del sistema industriale, sia in atto che in prospettiva, aggiornando in relazione ad esse il Piano energetico regionale.

Un ambito fortemente critico è quello degli interventi volti a riqualificare le aree in crisi: territori quali Porto Torres, Ottana, Arbatax e Assemini, per citare i principali, necessitano di nuove strategie di sviluppo che consentano da un lato di affrontare la grave crisi e dall’altro di riqualificare tali aree ponendo in essere azioni e politiche innovative. L’obiettivo deve essere quello di ricreare sistemi produttivi forti e capaci di stimolare condizioni di sviluppo dell’area.

L’attuazione degli accordi Stato-Regione sulla chimica è un momento fondamentale di tale politica, in quanto consente di ridisegnare strutturalmente il comparto consegnando ai



territori nuove realtà produttive e infrastrutturali in grado di assicurare agli stessi un rinnovato progetto di sviluppo.

L’obiettivo di migliorare le possibilità insediative presenti all’interno del territorio verrà perseguito fissando preliminarmente specifiche direttive per il finanziamento delle infrastrutture e stabilendo criteri selettivi per l’ammissibilità delle proposte. Come già rilevato nella parte della politica generale per l’impresa la Regione, ove necessario, sperimenterà modalità gestionali differenti delle aree industriali.

Le attività estrattive rappresentano una consolidata realtà economica regionale, che deve essere sostenuta preservando e tutelando le risorse ambientali e paesaggistiche del territorio. La Regione assume quindi l’obiettivo di realizzare un Piano delle Attività Estrattive che consenta di valutare costi e benefici delle diverse tipologie di attività. In tale contesto uno degli obiettivi è quello di rivisitare il sistema normativo sulle attività estrattive, al fine di pervenire ad una disciplina normativa organica e coerente.

Particolare attenzione dovrà essere dedicata al sistema delle partecipazioni regionali, individuando una strategia che consenta da un lato di ridurre nel tempo i fabbisogni finanziari e dall’altro di ridisegnare gli obiettivi e gli indirizzi del sistema partecipativo. Occorre pertanto valutare le possibilità in grado di imprimere al sistema svolte strutturali che ricollochino i soggetti in un contesto produttivo fondato su requisiti di validità economico-finanziaria. In tal senso da un lato saranno approfondite le ipotesi di riqualificazione concernenti la Mineraria Silius e la Carbosulcis, per quanto concerne quest’ultima anche in relazione a più generali progetti di sviluppo e di crescita in campo energetico, dall’altro sarà accelerata l’attività liquidatoria per le attività ormai prive di rilevanza e potenzialità produttive.

6.2.3. Turismo

Il turismo rappresenta il settore economico di maggior potenzialità e il volano di un possibile nuovo modello di sviluppo economico e sociale: esso deve, però, non solo utilizzare tutte le risorse di cui dispone, ma interagire in modo sinergico con l’artigianato e il commercio per cogliere opportunità, mezzi, capitali, tecnologia e valorizzare produzioni locali e tipiche di una cultura antica e ricca di diversità.

La somma e la correlazione di questi elementi deve assumere la fisionomia di un sistema economico integrato, in cui si otterranno risultati nella misura in cui i progetti finalizzati e le conseguenti azioni saranno condivisi col metodo della concertazione con tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti nel territorio.

E’ sul fronte della concentrazione spaziale e temporale che continuano a rilevarsi le principali criticità per il mercato turistico regionale: il 2003 conferma l’estrema concentrazione dei flussi nei mesi di punta (fra luglio e agosto il 53% delle presenze complessive) a scapito dei periodi di bassa stagione, ancora modestamente significativi. Al contempo, la gran parte dell'offerta turistica continua a concentrarsi sulla costa, con oltre il 96% del totale. Conseguentemente l’indice di utilizzazione lorda degli esercizi ricettivi si attesta su un valore nettamente inferiore alla media nazionale.



La Regione ritiene strategico invertire questa tendenza e mirare a raggiungere gli indici medi nazionali, avvicinando quelli delle regioni trainanti. Anche attraverso una gestione più efficiente degli esercizi si moltiplicherà la redditività del comparto turistico, a parità di impatto ambientale, e si contribuirà ad attivare un modello virtuoso di fruizione in grado di coniugare qualità ambientale e crescita del reddito turistico. Inoltre, operare in un ambito di elevata qualità ambientale consentirà ad ogni struttura ricettiva di rafforzare nel tempo la propria competitività e remuneratività, in un contesto mediterraneo sempre più attento alla qualità ed alla specificità piuttosto che all'appiattimento ed alla banalizzazione delle mete turistiche.

Il quadro congiunturale regionale dimostra quanto il turismo sia allo stesso tempo un settore importante per la Regione, ma potenzialmente ad alto rischio. Importante perché rappresenta una grande opportunità di sviluppo rapido e integrato, dal quale possono trarre beneficio diversi settori dell'economia regionale, quali i mestieri del mare e, in particolare, la pesca artigianale, l’agro-alimentare, l’artigianato, i servizi. Ad alto rischio per l’eccessiva concentrazione spazio-temporale dei fattori di pressione.

Dunque, condizione necessaria perché il turismo costituisca un reale fattore di crescita economica è il mantenimento di una elevata qualità ambientale; la sostenibilità del modello di fruizione è un presupposto essenziale per un turismo che deve basarsi sull’integrazione costa-interno, tra prodotto turistico balneare e patrimonio ambientale e culturale localizzato nell’entroterra.

Le potenzialità della domanda di turismo sostenibile sono in questo senso elevate. Soprattutto in riferimento al bacino del Mediterraneo emerge il crescente interesse per le risorse turisticamente rilevanti di tipo ambientale e socio-culturale da parte di una utenza caratterizzata da una capacità di spesa media e medio-alta. Recenti analisi sul fenomeno turistico regionale mostrano come la concezione tradizionale di viaggio risulti sempre meno rilevante, segnando il passo rispetto a fattispecie molto più vicine alla dimensione del turismo sostenibile.

L’ambiente si configura dunque come un fattore capace di orientare le scelte di vacanza e di influenzare quelle di destinazione. Sotto questo aspetto nella nostra Regione si rileva frequentemente la mancata corrispondenza tra i desideri espressi dai turisti in termini di requisiti ambientali ed ecologici, e la loro effettiva realizzazione in termini di offerta, da cui una certa incoerenza strutturale tra il sistema di produzione della vacanza e una domanda stratificata e sempre più diversificata.

La strategia di intervento della Regione intende mirare all'integrazione della pianificazione turistica nella pianificazione territoriale, alla riqualificazione dell'offerta ricettiva, alla sua diversificazione, all'allargamento reale dell'operatività delle singole strutture, al rafforzamento delle competenze specifiche. Di fatto, nonostante in Sardegna sia ancora presente un forte contrasto fra area costiera ad elevata vocazione turistica ed aree interne con bassa vocazione turistica, emergono esperienze positive legate a nuove forme di turismo, caratterizzate da flessibilità, segmentazione, integrazione trasversale fra prodotti, anche grazie alla crescente adozione da parte degli attori locali di strumenti volontari ispirati ai principi della concertazione e della programmazione negoziata. In questa direzione la Regione intende continuare a promuovere una collaborazione attiva con l’Agenzia delle



Nazioni Unite per la Protezione Ambientale, nel quadro delle iniziative già avviate in vista della definizione di un protocollo mediterraneo per la Gestione Integrata delle Aree Costiere.

In tale contesto strategico gli indirizzi politici della Regione mireranno ad assicurare adeguati flussi finanziari a favore del settore almeno ai livelli attuali, ad implementare le politiche di promozione di un unitario Prodotto Sardegna, a distribuire in modo equilibrato investimenti e opportunità tra coste e zone interne.

A tal fine si opererà per la costruzione di un sistema di raccolta, gestione ed elaborazione di informazioni inerenti le attività di competenza dell’Assessorato del Turismo anche attraverso l’azione dell’Osservatorio Turistico Regionale, da integrarsi col patrimonio di conoscenza territoriale che la Regione intende ottimizzare per la formulazione e la valutazione delle politiche.

Il concetto di sostenibilità sarà il filo conduttore che sottenderà alle azioni nel comparto turistico. Sostenibilità ambientale, nel privilegiare con manovre creditizie il ripristino di strutture in disuso o l’adeguamento e l’allineamento a standards europei di compatibilità ambientale. Sostenibilità culturale, nel promuovere, valorizzandolo in ambito turistico, l’immenso patrimonio etnografico, artistico e musicale dell’Isola. Sostenibilità sociale, nel favorire disciplinare e adeguare forme di ospitalità diffusa e ancora nell’avviare politiche attive per l’allungamento della stagionalità turistica.

Particolare attenzione, anche sotto il profilo del reperimento di aggiuntive risorse economiche, sarà dedicata al processo di trasformazione dell’ ente regionale di promozione turistica dall’attuale stato a quello di Agenzia, che opererà per la programmazione , la promozione e lo sviluppo turistico territoriale.

Nuovi programmi operativi scaturiranno dalle risorse economiche provenienti dai trasferimenti statali previsti dalla Legge 135/2001 anche mediante l’istituzione dei sistemi turistici locali.

Saranno privilegiate mediante il sostegno finanziario le azioni consortili delle imprese turistiche. Nei siti di maggior interesse culturale saranno favoriti interventi, anche in concorso con altri Enti pubblici, tesi al miglioramento dei servizi di accoglienza. Saranno in questo ambito privilegiati progetti con partecipazioni finanziarie provenienti da POR dell’Assessorato del Turismo e dell’Assessorato dei Beni Culturali ed inoltre saranno incentivati interventi di recupero, di messa in sicurezza e di offerta al pubblico di nuovi siti anche mediante manovre attrattive di capitali privati.

6.2.4. Commercio

Il comparto del commercio, nel quadro più ampio della globalizzazione dell’economia nonché delle regole della Unione Europea sulla liberalizzazione dei mercati, necessita di una razionalizzazione e di un ammodernamento strutturale.

Occorre governare i processi dello sviluppo della grande distribuzione secondo una logica di accompagnamento graduale verso la grande trasformazione in atto, riservando in ogni modo grande attenzione al commercio esistente nei centri storici da rivitalizzare.



Il tutto non può prescindere dalla tutela dell’elemento fondamentale e finale del mercato: il consumatore. Pertanto è ormai improrogabile l’approvazione di un disegno di legge sulla disciplina generale del commercio. Le nuove disposizioni avranno lo scopo di rafforzare il sistema sia attraverso il rinvigorimento degli esercizi esistenti, mediante tutela delle piccole e medie imprese, sia attraverso lo schema di pianificazione urbanistico-commerciale che fisserà le linee base per le nuove iniziative imprenditoriali, tenuto conto dell’esigenza di non far ricadere negativamente le innovazioni sull’attuale tessuto economico.

Altro importante impegno sarà diretto all’attivazione degli interventi della L.R. 9/2002 sugli incentivi ai commercianti, fino ad oggi bloccata dalla nota vicenda giurisdizionale ed i cui programmi operativi dovranno entro breve tempo produrre gli effetti attesi dall’utenza.

6.2.5. Artigianato

L’artigianato è uno degli assi portanti dell’economia dell’Isola e in quanto tale necessita di un particolare impegno per favorirne una crescita equilibrata e solida, sia in termini quantitativi che in termini qualitativi, e la sua sempre maggiore integrazione con gli altri comparti produttivi. L’obiettivo generale di rafforzare l’impresa artigiana verrà perseguito attraverso una serie di azioni.

Occorre esaltare e incentivare il ricorso all’associazionismo economico tra le piccole imprese artigiane, per contrastare e superare i limiti derivanti dalla dimensione eccessivamente ridotta; tali aggregazioni possono massimizzare i loro effetti positivi soprattutto nell’ambito della commercializzazione (consorzi per l’export, istituzione di marchi collettivi, ecc.) e nel rapporto col sistema creditizio (consorzi fidi, cooperative di garanzia).

E’ altresì opportuno incoraggiare la qualificazione professionale di tutti gli operatori del comparto sostenendo la formazione continua, la certificazione di prodotto e di processo nelle imprese e favorendo il ricorso all’innovazione tecnologica e l’utilizzo dei risultati della ricerca scientifica.

La L.R. 51/93, che ha suscitato una forte e crescente domanda verrà sottoposta a revisione, in concertazione con le Associazioni di Categoria, al fine di graduare gli interventi e monitorarne le ricadute economiche, in modo da conciliare la limitatezza delle risorse disponibili con la necessità di dare impulso alle imprese artigiane, privilegiando gli start up.

Importante, per le caratteristiche e peculiarità del lavoro artigiano, è garantire adeguatamente il passaggio delle conoscenze tra generazioni attraverso appositi provvedimenti, quali la L.R. n. 12 sul sostegno all’assunzione di apprendisti.

Nel settore dell’artigianato è anche necessario provvedere con urgenza alla riorganizzazione e razionalizzazione delle funzioni e dell’attività dell’Isola, Istituto al quale dovrà essere affidato il compito di promuovere con maggiore efficienza ed efficacia l’artigianato artistico e tipico della Sardegna, la tutela della cultura e delle tecniche espressive nonché le sue reinterpretazioni in chiave moderna.

Occorre, infine, mantenere le azioni di valorizzazione del sistema artigianale sardo integrandole con le misure dell’Asse IV del POR, che prevedono come destinatari ultimi anche le imprese artigiane.



6.3. Politiche del lavoro La riduzione della disoccupazione e la creazione di lavoro stabile sono obiettivi programmatici primari della Regione, che saranno perseguiti puntando su identità, ambiente, innovazione, conoscenza e sviluppo locale integrato.

Gli strumenti di intervento, come pure le risorse disponibili, sono in parte rinvenibili nel disegno di intervento tracciato dal P.O.R. 2000-2006 e dai relativi Complementi di Programmazione, che in fase di riscrittura alla luce delle modifiche apportate dalla revisione di metà periodo ricomprende qualificanti interventi innovativi e sperimentali. L’obiettivo della crescita occupazionale si può realizzare solo attraverso una nuova stagione di programmazione pubblica economica e sociale che coinvolga tutte le parti sociali e le nostre autonomie locali, per promuovere uno sviluppo sostenibile basato: sulle risorse locali, sull’innovazione, sull’integrazione fra i settori produttivi, sull’ambiente e la tutela del territorio, sulla promozione delle pari opportunità fra uomini e donne e sull’inclusione sociale e lavorativa delle fasce deboli, su quei servizi che garantiscono il miglioramento della qualità della vita, sulla salvaguardia della nostra storia e della nostra cultura.

Gli interventi strategici non si esauriscono peraltro con i finanziamenti comunitari, in quanto obiettivi prioritari saranno le leggi di incentivazione alle imprese, intese come strumenti volti a combattere la disoccupazione favorendo lo sviluppo economico, nonché le iniziative miranti ad incentivare l’emersione dell’economia sommersa e la lotta al lavoro irregolare.

Discorso a parte merita la definitiva attuazione della riforma dei servizi per l’impiego, solo avviata nel corso del 2003 con l’approvazione della L.R. n. 9 di recepimento del D.Lgs. 180/2001. Occorre colmare il divario e il ritardo enormi accumulati dalla Sardegna in termini di governo del mercato del lavoro e di riorganizzazione dei servizi per l’impiego.

Insieme all’attuazione della riforma dei servizi dell’impiego riveste importanza primaria l’introduzione di norme che consentano di evitare o quantomeno rendere meno negativo l’impatto di alcune riforme introdotte dalla recente legge Biagi in materia di mercato del lavoro, anche utilizzando le opportunità offerte dal vigente testo dell’art. 117 della Costituzione, che attribuisce competenza legislativa concorrente allo Stato e alle Regioni in materia di tutela e sicurezza del Lavoro, secondo il principio di sussidiarietà.

Inoltre si cercherà di attribuire un maggiore ruolo culturale, sociale ed economico al mondo degli emigrati sardi, volto a valorizzarne le capacità promozionali a vantaggio dei prodotti e dei servizi offerti dalle imprese operanti nell’isola. A tal fine si dovrà sostenere l’intervento organico di partenariato con le organizzazioni degli emigrati attraverso il potenziamento e lo sviluppo, nelle varie nazioni interessate, dei “Centri di Servizio”, vere e proprie ambasciate commerciali che si impegnano a incrementare la collaborazione e gli scambi tra le associazioni imprenditoriali e i potenziali clienti esteri.

6.3.1. Lavoro e sicurezza sociale

Ai fini di una migliore programmazione di tutte le politiche attive del lavoro è necessario avviare un monitoraggio di tutte le attività dell’Assessorato e dell’Agenzia Regionale del Lavoro in termini di rapporto costi – risultati, in quanto a fronte di importanti risorse



finanziarie impegnate, non sempre si è riscontrata un’attenta valutazione delle ricadute concrete in termini di occupazione e di sviluppo.

Lo stesso piano straordinario per il lavorova rivisitato tenuto conto dei risultati fin qui ottenuti.

Occorre inoltre garantire a tutti coloro che si trovano in situazioni economicamente svantaggiate, ai nuovi poveri, forme di sostegno integrate che evitino la loro emarginazione e consentano condizioni di vita dignitose, anche (compatibilmente con le possibilità di copertura finanziaria) attraverso un insieme di misure integrate che vadano oltre la semplice corresponsione di un sussidio (formazione, inserimento lavorativo, accesso gratuito ai servizi essenziali).

In materia di sicurezza sociale l’obiettivo non può che essere quello di una generale revisione dei criteri di assegnazione dei contributi agli enti interessati, anche per evitare duplicazioni degli interventi. E’ necessaria, a tale proposito, una legge organica di riordino delle erogazioni.

Politiche attive sul costo del lavoro di cui alla L.R. 36/98

La Legge Regionale 36/98, norma in linea con l’evoluzione della normativa in materia di abbattimento del costo del lavoro e coerente con la normativa Europea, rappresenta una buona risposta alla necessità degli imprenditori ed implicitamente a coloro che attendono un posto di lavoro. Il suo bacino di utenza è però talmente ampio da richiedere risorse troppo elevate per le finanze regionali. Ciò avviene anche perchè vengono sostenuti settori non strategici quali gli studi professionali e gli esercizi pubblici che assumono con contratti di part time verticale.

Risulta pertanto necessario giungere ad una selezione dei settori e degli ambiti di intervento, al fine di contemperare la scarsità di risorse con il mantenimento di un impatto strategico della norma.

Cooperazione e Imprenditorialità giovanile

Nell’area della cooperazione risulta oramai indifferibile una normativa organica che aggiorni leggi risalenti addirittura agli anni ’50 e affronti anche la problematica della Cooperazione Sociale e quella dell’imprenditoria giovanile.

Azioni positive per l’imprenditoria femminile: L. 215/92 e L.R. 26/2000

La legge 215/92 prevede la concessione di agevolazioni dirette a promuovere l’uguaglianza sostanziale e le pari opportunità per uomini e donne nell’attività economica ed imprenditoriale. La Sardegna ha da due anni scelto di integrare le risorse statali con un proprio finanziamento, istituendo, in applicazione dell’art. 3 della L.R. 26/2000, il Fondo Regionale per lo sviluppo dell’imprenditoria femminile (art. 33 L.R. 17/2000).

Norme per il diritto al lavoro dei diversamente abili, L. 68/1999 – L.R. 20/2002.

Il Consiglio Regionale ha varato nel dicembre 2002 il testo normativo per l’istituzione del Fondo Regionale per i diversamente abili, ai sensi dell’articolo 14 della L. 68/1999, indispensabile per l’attuazione degli interventi per l’inserimento lavorativo dei soggetti



svantaggiati. Il triennio, sulla base di quanto avviato nel 2003 e nei primi mesi del 2004, dovrà registrare la messa a regime degli interventi. Di immediata realizzazione dovrà essere la costituzione del Comitato Regionale che deve elaborare il programma degli interventi, la cui completa realizzazione comporta l’assegnazione di maggiori risorse statali.

Stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili

Le risorse interessate, al momento ancora rilevanti, sono orientate alla definizione, da cercare congiuntamente alle Autonomie locali, dei piani di stabilizzazione dei lavoratori impegnati in attività socialmente utili. Nel corso del 2005 si punta alla stabilizzazione del bacino residuo di circa 1.200 lavoratori, attraverso alcuni progetti speciali da presentare all’Amministrazione Statale per il relativo finanziamento con risorse straordinarie aggiuntive.

Un particolare aspetto da evidenziare è la dequalificazione professionale dei L.S.U., che esige un immediato intervento.

Decentramento e riforma dei Servizi per l’Impiego

E’ stato recentemente pubblicato il DPCM che fissa le regole per l’opzione da parte del personale del Ministero del Lavoro, in vista del suo trasferimento alla Regione e agli Enti Locali, nonché le regole per il trasferimento delle risorse finanziarie necessarie. E’ pertanto urgente giungere (entro i sei mesi successivi alla citata pubblicazione) all’emanazione di una legge organica di riordino generale delle politiche del lavoro. Occorre in pratica giungere alla riorganizzazione amministrativa dei servizi per l’impiego, disciplinando il ruolo delle Province e degli altri Enti locali, la fisionomia ed i compiti dei servizi territoriali per l’impiego, le funzioni da attribuire all’Agenzia del Lavoro.

Le risorse 2004-2006 della misura 3.1 del POR, a seguito dell’approvazione della suddetta norma di organizzazione dei servizi per l’impiego, dovranno essere impiegate per la concreta realizzazione degli stessi nella nuova connotazione derivante dalla legge di riforma.

Emigrazione e Immigrazione

Le politiche dell’emigrazione devono interagire utilmente con le politiche per l’internazionalizzazione attiva, valorizzando il ruolo delle associazioni di emigrati come ambasciatori commerciali del prodotto sardo in senso lato e studiando una nuova normativa che consenta ai circoli di emigrati di assumere un ruolo più moderno, flessibile ed efficace.

La Regione assumerà un ruolo attivo nello stimolare un maggiore coinvolgimento dei giovani (emigrati di seconda e terza generazione) che attualmente trovano scarso interesse a partecipare attivamente alla vita sociale dei Circoli. Particolare attenzione sarà posta nell’elaborazione dei progetti regionali al fine di promuovere quelli che prevedano stage in Sardegna per i figli di emigrati miranti.

Anche la nostra regione, al pari delle altre, è inoltre meta di flussi di immigrati provenienti da paesi più poveri in cerca di occupazione e di migliori condizioni di vita. Ciò comporta la necessità di prendere in considerazione le questioni relative all’incontro e alla integrazione di soggetti, culture, religioni e lingue differenti, con le problematiche proprie di una società multietnica. Gli interventi diretti a favorire l’accoglienza nel nostro tessuto sociale ed economico degli immigrati sono stati finora sperimentali e non strutturati, oggi devono



tendere alla acquisizione dell’idea che gli immigrati sono i nuovi cittadini. Questo implica il riconoscimento in loro favore dei fondamentali diritti di cittadinanza e, in primo luogo, il diritto al lavoro e alle opportunità formative di inserimento.



Sardegna Mezzogiorno Italia

indicatore 1999 63,2 91,8 100,0indicatore 1991 55,2 94,1 100,0









Indice generale infrastrutture (economiche e sociali)

Indice di dotazione di impianti e reti energetico-ambientali

Indice di dotazione delle strutture e reti per la telefonia e la telematica

Indice di dotazione delle reti bancarie e servizi vari

Indice generale infrastrutture economiche

Indice di dotazione della rete stradale

Indice di dotazione della rete ferroviaria

Indice di dotazione dei porti (e bacini di utenza)

Indice di dotazione dei aeroporti (e bacini di utenza)

77.. RReettii ee iinnffrraassttrruuttttuurree

La situazione infrastrutturale dell’isola è sintetizzabile con la tabella seguente, che va assunta in termini indicativi, poste le notevoli difficoltà di ‘standardizzare’ gli indici di dotazione infrastrutturale fra regioni e territori diversi.

Fonte: Unioncamere, 2004

Come si evince dai dati, alcuni indici sono peggiorati fra 1l 1991 e il 1999 ad indicare, naturalmente, non un peggioramento in termini assoluti, ma un accresciuto divario rispetto agli standard nazionali.

7.1. Trasporti Il sistema delle infrastrutture e dei trasporti in Sardegna è caratterizzato dalla forte carenza di una politica di “sistema unitario”, integrata con la definizione delle destinazioni e dell’intensità d’uso del territorio proprie della pianificazione territoriale. L’assenza di una visione e di un approccio sistemici si è tradotta in un crescente impegno di risorse economico-finanziarie cui non è corrisposto un apprezzabile spostamento dalla mobilità privata verso la mobilità collettiva. L’incidenza del mezzo collettivo, infatti, in Sardegna copre soltanto 8,1% della mobilità totale contro un 16,5% della media nazionale (elaborazione Ptm su dati Isfort).

La mancanza di un approccio sistemico è altresì responsabile del significativo ritardo accumulato dalla Sardegna nella integrazione modale tra gomma e ferro, e tra ferro, gomma e infrastrutture portuali e aeroportuali, cui l’Accordo di Programma Quadro (APQ) sulla Mobilità del marzo 2004 ha dato una parziale risposta non ancora completamente trasformata in realtà.



L’inefficacia dei sistemi di controllo e di vigilanza ha poi ulteriormente contribuito ad una spesa non sempre efficiente, con la duplicazione di servizi destinatari di contributi svolti da una pluralità di soggetti non governati nella loro azione complessiva e con la non piena possibilità di dare risposta alla domanda ed al diritto di mobilità delle zone interne.

In termini di obiettivi, l’evoluzione del sistema delle infrastrutture e dei trasporti della Sardegna trova il suo più ampio quadro di riferimento nelle indicazioni previste dal Libro Bianco fino al 2010 della Commissione della Unione Europea, dal Piano Operativo Nazionale (PON) e Regionale (POR) 2000-2006 e dal Piano Generale dei Trasporti (PGT) 2000 – 2006.

Il DPEF 2005 – 2007 pone come principali obiettivi strategici:

• la concreta attuazione degli investimenti infrastrutturali previsti nell’APQ del marzo 2004 e dal POR Asse VI, introducendo gli opportuni meccanismi di controllo e verifica dello stato di attuazione;

• l’approvazione definitiva del Piano Regionale dei Trasporti, integrato con gli interventi infrastrutturali previsti dall’APQ del marzo 2004;

• l’avvio di una profonda riforma del Trasporto Pubblico Locale (TPL), attraverso il recepimento e l’adozione di una legge regionale di attuazione del D. lgs 422/97 e successive modifiche, promuovendo la razionalizzazione dei sistemi di trasporto in una logica di gerarchizzazione dei vettori, dell’integrazione modale e tariffaria, dell’eliminazione delle duplicazione dell’offerta di servizi, del ricorso a modalità innovative per le aree a domanda debole e la promozione delle modalità a minor impatto ambientale;

• la realizzazione della continuità territoriale delle merci, volta ad attenuare gli svantaggi socioeconomici legati al fenomeno dell’insularità, definendo ed attivando gli opportuni strumenti di controllo e verifica dei livelli di servizio resi.

• il rafforzamento del progetto della Sardegna come piattaforma europea infrastrutturale e di servizi, integrando il corridoio plurimodale di scambio, la rete a maglie larghe interna, la rete di infrastrutture e servizi di integrazione interna con una organizzazione efficiente dell’intero sistema in parte a regia regionale.

Da tali indirizzi discendono le azioni principali di seguito delineate.

A) La legge regionale di attuazione del decreto legislativo 422/97, che costituirà la cornice di riferimento di un “Sistema Integrato di Trasporto regionale”, dovrà prevedere:

- Il Piano Regionale dei Trasporti come documento di indirizzo;

- i Servizi Minimi di interesse regionale;

- la valutazione dell’efficacia dell’attuale regime concessorio del Trasporto Pubblico Locale e la sua ridefinizione alla luce degli obiettivi del PRT e dell’evoluzione della normativa di riferimento;

- il trasferimento delle competenze che non richiedono l’esercizio unitario della Regione agli Enti Locali e la coerente predisposizione del Piano Triennale dei Servizi, che permette la costruzione di un quadro delle risorse destinate ai servizi minimi (Regione), ai servizi aggiuntivi (Enti Locali) e agli investimenti.



Nel contesto di attuazione del disegno di legge, dovrà essere, in particolare, rafforzato il ruolo dell’Osservatorio Regionale della Mobilità, quale centro di gestione del database informativo sulla mobilità, in grado di aggiornare costantemente i dati di riferimento del PRT e del Piano Triennale dei Servizi.

B) In ambito POR, per le infrastrutture di Trasporto occorre distinguere tra le azioni previste dalla misura 6.1, rivolte al completamento della rete della grande viabilità e delle intermodalità, e quelle previste dalla 6.2, interventi di “mobilità sostenibile”, rivolti alla ottimizzazione dei sistemi del trasporto pubblico entro i territori metropolitani di Cagliari e Sassari.

Con la misura 6.1 il grosso impegno infrastrutturale avviato solo parzialmente in passato ha consentito, col recupero degli impegni pregressi, una condizione di overbooking, con quote di impegni che hanno già superato la capacità di spesa della misura (167.055.000,00) del 129%., mentre i pagamenti risultano al 60,9%, in presenza di flussi di spesa rilevanti, connessi alla conclusione di importanti cantieri.

Ai sensi della convenzione Regione-ANAS (che è il beneficiario finale della misura) le risorse del FERS liberate dai progetti coerenti verranno orientate alla realizzazione di ulteriori interventi di completamento della maglia viaria fondamentale.

Con l’approvazione dello Studio di fattibilità per il potenziamento del trasporto ferroviario merci in Sardegna si sono inoltre concretizzati i presupposti per l’avvio della sottomisura “intermodalità”.

Anche per la misura 6.2, intieramente dedicata ad interventi di mobilità sostenibile, lo sviluppo infrastrutturale del passato ha consentito un livello di impegno pari al 38,52 % del costo programmato, con pagamenti pari al 10,6%.

Le priorità operative assunte con delibera della G.R. nel giugno 2004, che recepiscono le conclusioni della commissione tecnica appositamente nominata, riguardano interventi di ottimizzazione del trasporto pubblico sia nell’area metropolitana di Cagliari che in quella di Sassari.

C) In tema di continuità territoriale delle merci, le motivazioni della proposta scaturiscono dalla insularità della Sardegna come vincolo geografico in grado di minare una piena realizzazione del mercato unico e del principio di libera circolazione delle merci. Di tale situazione comune ad altre isole della Unione Europea lontane dalle coste continentali, anche le istituzioni comunitarie hanno preso coscienza. Con il Trattato di Amsterdam per la prima volta viene affermato il principio che le isole hanno diritto ad un regime differenziato rispetto alle altre regioni europee.

D) Un ulteriore iniziativa, che dovrà fondarsi su una apposita norma, è quella per l’attrazione di traffico passeggeri internazionale aereo per la Sardegna. L’esame dei trend di traffico dei passeggeri aerei evidenzia che su un totale complessivo di circa 4,7 milioni poco più di 0,6 milioni sono di provenienza internazionale (comunitaria ed extra-comunitaria). Più in particolare, i dati di traffico del 2003 evidenziano come oltre l’80% del traffico internazionale faccia capo agli aeroporti di Alghero ed Olbia. L’esperienza positivamente maturata da Olbia ed Alghero va ampliata ed estesa anche all’aeroporto di Cagliari, che deve sviluppare appieno le notevoli potenzialità della nuova infrastruttura aeroportuale.



L’obiettivo della Regione è quello di raggiungere nel triennio 2005 – 2007 un incremento significativo di passeggeri nazionali, triplicando nel contempo il numero attuale dei passeggeri internazionali.

E) Per quanto riguarda il sistema ferroviario, le risorse disponibili sono finalizzate agli interventi infrastrutturali funzionali all’obiettivo di ridurre, entro il quadriennio 2004-2007, i tempi di percorrenza sulle tratte di Cagliari – Sassari - Portotorres e di Cagliari - Chilivani-Olbia - Golfo Aranci, in misura tale da elevare il livello di concorrenzialità con le altre modalità di trasporto. Inoltre si prevede il potenziamento della linea ferroviaria per realizzare lo spostamento modale di quote traffico dal sistema su gomma a quello su ferro. Le risorse disponibili sono date nella maggior parte in competenza Rete Ferroviaria Italiana (RFI) e per una minima quota in competenza della Regione Autonoma della Sardegna.

F) Anche per quanto attiene il trasporto marittimo i recenti, gravi incidenti occorsi negli scali di Portovesme, Portotorres ed Olbia fanno emergere la necessità di un intervento coordinato ed unitario dell’Amministrazione, a fronte della crescita che caratterizza il settore: il sistema Olbia-Golfo Aranci si conferma tra i primi snodi portuali d’Italia con 4.800.000 passeggeri trasportati (e 4.600.000 tonnellate di merce su Ro-Ro); in relazione alla maggiore durata delle corse seguono Portotorres, con 1.600.000 passeggeri ed una movimentazione merci di circa 5.600.000 tonnellate, peraltro composta per almeno un 60% da rinfuse chimiche e petrolifere), mentre Cagliari registra una movimentazione molto più ridotta, con circa 650.000 passeggeri e 3.000.000 di tonnellate di merce nel 2003.

Anche per la portualità Cagliaritana, penalizzata dalla maggiore distanza dai mercati del centro-Nord, si prospetta peraltro una importante acquisizione di ruolo, che alle movimentazioni prodotte dal petrolchimico (Portofoxi è il primo porto petrolifero d’Italia) accosterà quelle conseguenti alla recente operatività del Porto canale, oramai inserito nella rete del transhipment mondiale.

G) La Regione infine perseguirà con nuovo impulso l’obiettivo della “Sardegna piattaforma logistica del mediterraneo”. In coerenza con il PRT e attraverso una politica di offerta di servizi il concetto di insularità può essere ribaltato, facendone un punto di forza che, attraverso il mare all’esterno e un sistema di circuiti a rete all’interno, rompa l’isolamento avvicinando la Regione alle grandi direttrici di relazioni economiche del Mediterraneo, ma anche interfacciandosi agevolmente con le aree più deboli e marginali del proprio territorio.

7.2. Potenziamento della rete viaria La Sardegna è, tra le regioni del Mezzogiorno, quella più carente in termini di rete stradale, in quanto priva di autostrade, alla cui assenza è chiamata a supplire la rete statale primaria che assolve la funzione di collegamento celere tra i poli più importanti dell’Isola.

Il sistema viario della Sardegna è inserito nel più complesso sistema dei trasporti isolano rappresentato dalla integrazione e sinergia tra rete stradale e le altre reti ferroviaria, portuale ed aeroportuale. L’obiettivo di un complessivo adeguamento del sistema viario della Sardegna è stato attuato sinora attraverso la concentrazione delle risorse, in coerenza con le indicazioni del Piano Regionale dei Trasporti, su interventi volti al completamento della maglia viaria fondamentale, e specificamente:



- l’ottimizzazione dei collegamenti con l’esterno, che interessano specificamente le tre principali porte d’ingresso della Sardegna (Olbia-PortoTorres-Cagliari);

- l’adeguamento della grande comunicazione Nord-Sud (SS 131 e SS 131DCN);

- il complessivo adeguamento della rete viaria di interesse regionale di primo e secondo livello, al fine di abbattere la condizione di “doppia insularità” dei territori dell’interno.

Il raggiungimento degli obiettivi posti appare purtroppo tutt’altro che scontato, alla luce della estrema lunghezza degli iter procedurali che caratterizza il settore: ad es. i primi incarichi per il completamento dell’itinarario Nuova SS125 Cagliari - Tortolì risalgono al 1989, mentre per la conclusione dei lavori sull’intero itinerario si ipotizza la data del 2009.

Importanti risultati sono stati peraltro raggiunti in termini di dotazione finanziaria. Con l’Accordo Programma Quadro del 2003, che aggiorna l’Accordo sulla viabilità statale in Sardegna stipulato in attuazione dell’Intesa Istituzionale di Programma e sottoscritto da Regione e Governo nell’aprile del 1999, si sanciva l’esistenza di dotazioni finanziarie per un importo pari a 1.078.000 migliaia di Euro, di cui 623.000 da fonti comunitarie e nazionali, 181.000 assegnati dal CIPE sui fondi per le aree depresse e per quelle sottoutilizzate e 277.000 derivanti da fondi ex POP 1994-1999 e POR 2000-2006.

Tali risorse, come può desumersi dal pertinente stato di attuazione, hanno prodotto sinora soltanto l’avvio di pochi cantieri pur essendo le relative progettazioni avviate, in alcuni casi, da oltre un sessennio (si citano, ad esempio, i casi della SS 291 Sassari-Alghero, del 1° lotto della SS 133bis Olbia – Arzachena, della SS 195 Cagliari-Pula, della SS 130 relativa agli svincoli tra Cagliari e Decimomannu e della SS 128 dal bivio Monastir al bivio Serri).

In altri casi, come quelli relativi ai fondi assegnati dal CIPE alla Regione, e da questa assegnate per quota parte agli Enti locali, non sono state avviate neanche le relative progettazioni o le stesse sono in grave ritardo (fatta eccezione per i tratti interessanti la SS 131 le cui progettazioni sono state affidate da oltre un decennio) con un immobilizzo di risorse finanziarie incompatibile con gli obiettivi di infrastrutturazione del territorio.

Dunque nonostante l’oggettiva gravità delle condizioni della circolazione (si pensi alla incidentalità elevate di tratte quali la SS195 o la SS554) e l’ingente copertura finanziaria disponibile risulta difficile spendere le risorse in tempi brevi, in ragione della estrema incertezza che caratterizza le procedure approvative proprie del settore:

- l’individuazione del tracciato è un processo non semplice, che richiede il coinvolgimento di tutti gli attori territoriali, ed è frequente, per motivi legati alla necessità di ridurre l’impatto sul territorio, la revisione delle ipotesi progettuali assunte in prima battuta;

- la durata della procedure di VIA può essere superiore al biennio;

- per le Procedure di gara risulta una durata media di circa un anno, e la stessa può interrompersi a seguito di ricorsi giurisdizionali;

- i tempi di cantiere possono essere negativamente influenzati da elementi di difficoltà imprevisti propri della complessità dei lavori;



- ulteriore elemento di incertezza può derivare da difficoltà economiche delle aziende affidatarie, che non sempre riescono a portare a termine gli impegni assunti in sede di gara.

Vi è dunque l’assoluta esigenza di riportare a efficienza l’intero sistema, anche attraverso gli opportuni aggiornamenti programmatici, e ove si rilevi la non fattibilità di interventi dotati di copertura si dovrà dare priorità ad altri immediatamente cantierabili.

A ciò potrà pervenirsi attraverso una rafforzata presenza della Regione nel settore della viabilità, con una forte azione di coordinamento e vigilanza sui diversi attori che interagiscono nell’attuazione dei programmi, azione che può essere svolta dall’Assessorato dei Lavori Pubblici, che ai sensi dell’Intesa Stato Regione è il responsabile dell’Attuazione degli interventi dell’APQ Viabilità.

Si interverrà presso il Governo nazionale e l’ANAS per pervenire ad un miglioramento dell’efficienza complessiva del sistema agendo sulle seguenti direttrici :

- l’accesso a quote di finanziamento ANAS per il completamento delle progettazioni della SS 131 già affidate dalla Regione;

- potenziamento delle strutture del Compartimento ANAS della Sardegna per quanto attiene gli studi di fattibilità dei progetti e alla stessa attività di progettazione;

- rafforzamento delle strutture tecnico-amministrative dell’ANAS – Direzione generale con competenza sulla viabilità statale dell’Isola;

- attivazione di un flusso costante di informazione Regione - ANAS (Direzione Generale e Compartimento regionale) circa l’attuazione degli interventi;

- istituzione della stazione appaltante presso il Compartimento ANAS della Sardegna;

- riduzione dei tempi per l’esecuzione dei lavori con contrazione dei tempi contrattuali (anche con l’obbligatorietà del 2° e 3° turno lavorativo giornaliero e il premio di accelerazione).

Analoghe misure di accelerazione verranno adottate, peraltro, con riferimento agli interventi relativi al completamento della rete viaria regionale e provinciale, oggetto di precedenti atti di programmazione regionale per i quali venga accertata la permanenza dei relativi finanziamenti in capo agli enti delegati. Con riferimento a tali opere la Giunta regionale approverà entro il 30 marzo 2005 il nuovo quadro di riferimento programmatico con i relativi termini perentori per l’appalto dei lavori.

Sul piano della nuova programmazione una particolare attenzione dovrà essere prestata alla domanda di accessibilità territoriale delle aree interne, così come viene espressa non solo dalle richieste delle popolazioni residenti ma, in modo netto, dalle esigenze del mondo produttivo. A tale riguardo occorrerà riconsiderare criticamente alcune scelte di programma effettuate nella scorsa legislatura che hanno privilegiato, invece, la realizzazione di nuovi tracciati a pesante impatto ambientale, peraltro non ricompresi dal Piano regionale dei trasporti nella rete di interesse regionale di primo e secondo livello e comunque privi dei necessari studi di fattibilità.



7.3. Risorse Idriche Il sistema di approvvigionamento idrico della Sardegna ha manifestato negli ultimi decenni un basso livello di affidabilità, mostrando la sua inadeguatezza a seguito delle pesanti sollecitazioni determinate dalle fluttuazioni climatiche registrate negli ultimi due decenni.

La vulnerabilità del sistema infrastrutturale di accumulo e di vettoriamento non ha consentito una razionale programmazione pluriennale della risorsa idrica, esponendo il territorio a gravi situazioni di emergenza che hanno interessato non solo i settori produttivi ma anche le utenze civili. Al problema mediterraneo della scarsità delle risorse si associa, tuttavia, un comportamento sociale ed economico poco attento alle pratiche di risparmio.

E' necessario pertanto diffondere sempre più il concetto di gestione integrata dell’acqua come strategia in grado di salvaguardare la risorsa idrica per le prossime generazioni, all'interno di una visione d'insieme delle relazioni tra ambiente e società. Più specificamente, il modello di gestione dell’acqua deve essere orientato alla politica di contenimento della domanda, attraverso l'uso di strumenti tecnici (l’utilizzo di tecniche d'irrigazione più efficienti e di culture meno idroesigenti, l'irrigazione nei cicli stagionali più favorevoli e dei suoli più fertili, il recupero delle risorse non convenzionali, come il riutilizzo delle acque reflue e di quelle con differenti requisiti qualitativi), economici (tariffe sia per unità consumata sia con sistemi volumetrici crescenti, che sono in grado di indurre una riduzione dei consumi), culturali (educazione e informazione del pubblico) e legali.

Obiettivo primario diventa quello di superare la condizione di continua emergenza e avviare a soluzione permanente le problematiche aperte, operando nel rispetto di due vincoli fondamentali:

a) la definizione del livello minimo di idroesigenze settoriali, che consente di creare le condizioni previste dal piano generale di sviluppo economico e sociale dell’isola.

b) la verifica cha tale livello di utilizzazione delle risorse naturali sia compatibile con gli obiettivi primari di sostenibilità ambientale.

Un obiettivo concreto è la riforma del settore, imposta del resto dall’entrata in vigore della Direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque. Essa costituisce il pilastro fondamentale per la promozione dell’uso sostenibile delle risorse idriche nei prossimi decenni.

Gli obiettivi di sviluppo, gestione e utilizzo razionale delle risorse idriche saranno perseguiti con un complesso di misure operative, tra cui:

- individuare i bacini idrografici presenti nel territorio e assegnarli al distretto idrografico della Sardegna per il quale deve essere individuata un’autorità competente;

- effettuare l'analisi delle sue caratteristiche, l'esame dell'impatto delle attività umane sulle acque e l'analisi economica dell'utilizzo idrico;

- predisporre un piano di gestione e un programma operativo che tenga conto dei risultati delle analisi e degli studi preliminari di settore;



- incentivare gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente attraverso politiche dei prezzi e garantire che i vari comparti dell'economia diano un adeguato contributo al recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi per l'ambiente e le risorse;

- introdurre meccanismi di riequilibrio del sistema tariffario in relazione alla sostenibilità delle stesse tariffe per l’utente finale;

- definire il bilancio idrico e l’analisi dell’economia idrica;

- procedere alla revisione delle concessioni con carattere sistematico e generalizzato, sia per evitare contenziosi nei confronti di diritti acquisiti connessi con specifici impegni convenzionali, sia per riconsiderare complessivamente gli equilibri tra gli usi;

- definire basi di dati statistiche aggiornate in modo puntuale e sistematico.

Gli obiettivi e le misure operative indicate possono essere conseguiti attraverso interventi di carattere legislativo, la pianificazione e la definizione delle regole operative, i programmi infrastrutturali. Di particolare importanza è la definizione di un corpo organico di leggi e regolamenti che consenta di rendere efficace l’azione di governo della risorsa acqua da parte dell’Amministrazione Regionale e che stabilisca un adeguato modello organizzativo del servizio di gestione de sistema idrico multisettoriale.

Per quel che riguarda gli strumenti pianificatori, entro il 2004 saranno completati il Piano di tutela delle acque e il Piano stralcio di bacino regionale per l’utilizzo delle risorse idriche ai sensi della legge 183/89, della legge 36/94 e del Dlgs n. 152/99.

Tuttavia l’aspetto più rilevante riguarda la necessità di impostare immediatamente i nuovi strumenti pianificatori previsti dalla Direttiva 2000/60/CE, che prevede la definizione, entro il 2008, del Piano di Gestione del Distretto Idrografico il quale integra in un unico documento pianificatorio gli aspetti qualitativi, quantitativi ed economici della razionale utilizzazione delle risorse idriche, superando così la logica degli studi di settore.

Gli studi preliminari del Piano devono essere avviati immediatamente, anzi per alcuni di essi i termini previsti dalla Direttiva sono ormai di fatto superati (scadenza prevista 2004).

7.4. Politiche energetiche Il settore energia sta attraversando un periodo di rilevanti cambiamenti per l’effetto combinato delle politiche comunitarie di integrazione e apertura alla concorrenza, delle iniziative nazionali di liberalizzazione e privatizzazione dell’industria energetica e, infine, delle politiche di sviluppo sostenibile e compatibile con l’ambiente.

In questo scenario, alla Pubblica Amministrazione spetterà sempre più un ruolo di indirizzo e regolazione del mercato e di tutela dell’interesse economico generale, nonché degli interessi di rilevanza sociale ed ambientale, lontano pertanto dai pregressi interventi diretti, finanziari e gestionali, esercitati tramite le aziende di Stato, che avevano caratterizzato fino ad oggi i mercati energetici europei.

In questo nuovo contesto si inserisce l’azione politica di gestione del settore energetico da parte della Regione Sarda, afflitta dagli storici problemi connessi all’insularità e dal



conseguente aggravio della bolletta energetica regionale. Tale azione si può riassumere in due principali versanti: metanizzazione e promozione delle fonti rinnovabili.

Per quanto concerne la metanizzazione è in corso, da parte dell’Assessorato dell’Industria, la predisposizione dell’aggiornamento dell’APQ metano in base a quanto previsto dalla delibera n. 42/36 del 04.12.2001. Tale aggiornamento si rende necessario in quanto lo scenario previsto nell’APQ, firmato nel 1999, è sostanzialmente mutato e vede la Sardegna come area di passaggio del metanodotto e non più punto di arrivo. Il Governo si è impegnato per la realizzazione del metanodotto Algeria-Sardegna-Corsica-Liguria-Francia (come da collegato alla Legge finanziaria 2002, che prevede uno stanziamento di 175 milioni di euro tra il 2002 e 2004 per gli studi di fattibilità destinati alla suddetta opera).

Da ciò consegue che l’APQ Metano dovrà riguardare solo le problematiche relative alla distribuzione del gas all’interno dell’Isola, con la predisposizione di un idoneo progetto di riorganizzazione della distribuzione nelle varie aree attualmente non rientranti nei finanziamenti del precedente PON Energia 1994-99, stralciando così la parte riguardante l’adduzione del gas. Per quanto riguarda la rete interna è stato approvato con delibera n.21/20 del 03/05/2004 il “Piano di metanizzazione per le reti urbane e relative infrastrutture, adozione Linee di indirizzo” così come previsto dall’APQ. Il passo successivo dovrà essere la stesura del relativo bando che individui gli interventi di prima priorità da finanziare nell’ambito delle disponibilità dell’APQ Energia.

Per la promozione delle fonti rinnovabili, il POR 2000-2006 prevede alcuni interventi in materia energetica. Mediante la Misura 1.6 si è cercato di salvaguardare l’impegno per il raddoppio al 2010 della quota regionale, molto bassa, di energia rinnovabile (dal 2 al 4%), promuovendo innanzi tutto la salvaguardia dell’unica fonte endogena, quella idroelettrica, mediante il mantenimento in esercizio delle attuali centrali che si avvicinano in gran parte al limite teorico del loro periodo di vita tecnico-economica. Verranno, inoltre, realizzate due micro centrali idroelettriche per lo sfruttamento dell’energia potenziale dell’acqua trasportata dagli acquedotti idropotabili, in via di realizzazione.

E’ inoltre in corso il “Programma Tetti Fotovoltaici” che, in base al decreto del Ministero dell’Ambiente del 16/03/2001, prevede una contribuzione pubblica pari al massimo al 50% del costo destinata alle PMI che intendono installare impianti fotovoltaici. E’ altresì in corso il programma “Solare termico” che, in base al Decreto del Direttore Generale per l’Inquinamento e i Rischi Industriali (Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio) del 24/07/2002, prevede incentivi nella misura massima del 30% del costo di investimento per la realizzazione di impianti solari termici per la produzione di acqua calda sanitaria.

Il futuro aggiornamento del Piano regionale energetico definirà, dopo alcuni interventi urgenti di prevenzione ambientale quali quelli condotti nel campo dell’energia eolica, il quadro e le proiezioni temporali del fabbisogno per imprese e cittadini, delle fonti e dei relativi costi comparati rispetto alle altre regioni.



88.. LLaa ssaalluuttee,, ii sseerrvviizzii aall cciittttaaddiinnoo,, llaa ccaassaa

8.1. Sanità La Politica Sanitaria per il triennio 2005-2007 sarà orientata alla riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale, sotto il profilo clinico e sotto il profilo economico, in primo luogo attraverso la realizzazione e l’approvazione del Piano Sanitario Regionale 2005-2007, cui seguirà il processo di attuazione e di monitoraggio degli obiettivi. Il superamento della storica carenza di un documento di programmazione costituisce infatti il primo passo verso la definizione di un sistema di regole e di strumenti in grado di consentire il governo dell’intero servizio sanitario regionale.

Il Piano Sanitario Regionale dovrà fra l’altro perseguire:

- il potenziamento dell’assistenza sul territorio, nelle sue diverse funzioni di prevenzione e di erogazione dell’assistenza, attraverso la concreta attivazione dei Distretti socio-sanitari quali unità organizzative e funzionali più vicine al cittadino, dotate di reale autonomia; lo sviluppo di forme di assistenza alternative al ricovero, in particolare a domicilio del paziente, sarà inoltre la linea di intervento da privilegiare in assoluto su tutto il territorio regionale, anche in ragione delle benefiche ricadute sull’intero sistema di offerta e sulla sua capacità di risposta ai bisogni dei più deboli;

- la riorganizzazione della rete ospedaliera, allo scopo di adeguarla alla reali esigenze dei cittadini, garantendo appropriatezza e qualità degli interventi e dei percorsi diagnostico terapeutici ed evitando inutili duplicazioni. La parziale trasformazione di alcuni piccoli ospedali in strutture a bassa intensità assistenziale potrà consentire il miglioramento della qualità dell’assistenza e la salvaguardia dei livelli di occupazione; la riqualificazione degli ospedali delle zone interne sarà delineata tenuto conto del ruolo che tali strutture possono svolgere in termini di coesione sociale, di mantenimento delle persone in difficoltà nel proprio ambiente di vita e di contrasto alle tendenze allo spopolamento. Nel complesso, l’intera offerta ospedaliera dovrà essere programmata sviluppando un sistema a rete che risponda in modo coordinato alla domanda della popolazione sarda. Il modello a rete “hub and spoke” (un perno di assistenza con centri periferici collegati) che prevede la creazione di strutture assistenziali con differenti gradi di complessità organizzativa, rappresenta un modello da sperimentare al fine di favorire una risposta appropriata ed efficiente su tutto il territorio regionale;

- la formazione del personale sanitario, risorsa che ancor prima delle infrastrutture e delle tecnologie rappresenta lo strumento fondamentale per il buon funzionamento del sistema sanitario. A tal fine saranno sviluppati programmi di riqualificazione e formazione, definiti sulla base di una attenta analisi dei fabbisogni formativi degli operatori e in coerenza con le necessità del Sistema Sanitario Regionale, anche prevedendo modalità di valutazione dei risultati e delle ricadute in termini di miglioramento della qualità dell’assistenza; specifica attenzione sarà dedicata alla crescita diffusa della cultura del diritto alla salute e della garanzia della sua esigibilità, nonché alla responsabilizzazione di tutti i soggetti all’uso appropriato dei servizi e delle risorse disponibili;



- riqualificazione e rafforzamento della struttura amministrativa e tecnica dell’Assessorato dell’Igiene e della Sanità, attraverso l’acquisizione di capacità e competenze che consentano di sviluppare azioni reali di governo (clinico ed economico) del Servizio Sanitario Regionale;

- l’istituzione di un’Agenzia Regionale dei Servizi Sanitari con compiti di supporto tecnico all’azione dell’Amministrazione Regionale in materia di analisi dei bisogni, di individuazione degli strumenti e di verifica dei risultati del Sistema Sanitario;

- il ridisegno e la riqualificazione del Sistema Informativo Sanitario, allo scopo di favorirne una reale finalizzazione alle esigenze conoscitive e di valutazione dell’Amministrazione Regionale e delle Aziende Sanitarie nonché alla semplificazione delle procedure di accesso ai servizi da parte dei cittadini. A tal fine saranno avviate con il Ministero dell’Innovazione iniziative di collaborazione e sostegno, anche attraverso la sottoscrizione di un Accordo di Programma;

- la definizione di un Piano triennale di rientro delle Aziende Sanitarie allo scopo di migliorare la capacità dell’intero Sistema di garantire il rispetto dei vincoli di bilancio soprattutto nell’attuale fase di risanamento della finanza pubblica regionale. A tal fine le azioni saranno principalmente rivolte, in coerenza con l’obiettivo di garanzia dei livelli essenziali di assistenza, al recupero di efficienza nell’uso delle risorse e alla verifica dell’appropriatezza dei percorsi di diagnosi e cura, in vista di una più adeguata allocazione delle risorse disponibili. In tale contesto, sarà messo a punto un insieme di strumenti volti a monitorare le prescrizioni mediche, a favorire il miglioramento delle politiche di acquisto delle aziende sanitarie, a rafforzare la responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nell’impiego delle risorse e a promuovere l’uso appropriato dei servizi, compreso il riordino del sistema di compartecipazione al costo delle prestazioni e la definizione di un sistema di esenzioni tale da garantire maggiore equità nella ripartizione degli oneri per la sanità pubblica.

8.2. Politiche sociali La Sardegna necessita di un progetto di riforma volto a promuovere, coerentemente con la più recente legislazione nazionale, una svolta culturale nell’impostazione delle politiche sociali, che non devono essere più concepite come mero sostegno economico o contributo riparatorio nelle situazioni di maggiore degrado, ma devono essere sviluppate come rete integrata di interventi e servizi, rivolti a tutti gli individui, senza alcun vincolo di appartenenza, su tutto il territorio regionale. A tal fine, il Governo intende procedere lungo due principali linee di azione: la programmazione sociale e il riordino della disciplina della materia.

Ai fini della gestione degli interventi, particolare attenzione sarà rivolta al possibile ruolo e funzione della cooperazione sociale.

Programmazione sociale

Il Piano Sociale della Regione Autonoma della Sardegna, da avviare con modalità e tempi analoghi a quelli del Piano Sanitario, si propone di dare avvio alla istituzione di un Sistema Integrato di Interventi e Servizi Sociali, prevedendo una più chiara definizione dei centri di coordinamento e di responsabilità delle azioni. L’obiettivo è favorire il superamento della



storica tendenza a concepire l’assistenza sociale in termini di mera politica passiva (frammentaria, categoriale e fonte di diseguaglianze) a favore di una politica di protezione attiva e programmata rivolta, con il diretto coinvolgimento e le responsabilità condivise di soggetti pubblici e privati, alla generalità dei cittadini. La ricognizione delle aree di bisogno e dell’offerta attuale, la definizione degli obiettivi di sistema e dei traguardi di efficacia, l’individuazione degli strumenti operativi e strategici costituiscono i principali elementi attorno ai quali potrà essere realizzato il documento di programmazione sociale. Particolare attenzione sarà dedicata all’avvio dei Piani di Zona. Il rafforzamento delle politiche attive nei confronti dei settori più carenti potrà essere realizzato a partire dalla ricostruzione del quadro complessivo delle risorse disponibili e dall’analisi della loro allocazione attuale.

Riordino e adeguamento della legislazione

La realizzazione di un Sistema Integrato di Interventi e Servizi Sociali richiede in via prioritaria la messa a punto di strumenti legislativi organici e moderni, in linea con le più recenti innovazioni e riforme, recepite a livello nazionale e in alcune realtà regionali. Attualmente, la normativa sarda - frammentaria e datata - rischia infatti di costituire un ostacolo alla realizzazione di un sistema di servizi rispettoso delle priorità nei bisogni, integrato nelle diverse aree di azione e coordinato ai vari livelli di responsabilità. Obiettivo strumentale all’azione di governo è il riordino complessivo della normativa di settore attraverso la predisposizione, in stretta collaborazione con l’attività del legislativo, di una legge quadro dell’assistenza sociale che consenta un ammodernamento complessivo della disciplina nonché l’adeguamento alla legislazione statale (in particolare ai principi della legge 328/2000).

8.3. Lo sport Quello dello sport non può essere un tema minore nel processo di sviluppo regionale. Non solo perché le discipline sportive svolgono una funzione sociale primaria di educazione e di tutela della salute che deve essere garantita dalle istituzioni, ma anche perché le infrastrutture del settore concorrono ad incrementare la qualità della vita e l’attrattività generale (insediativa, turistica) di un’area.

Oggi il settore presenta una serie di punti deboli: una tendenza all’abbandono della pratica sportiva; l’inadeguata attenzione ai vivai giovanili; la mancanza di una idonea pianificazione nella realizzazione e gestione delle strutture sportive a livello comunale e sovracomunale; la carenza di coordinamento tra i diversi soggetti pubblici e privati interessati alla promozione delle attività sportive.

La Regione ha pertanto intenzione di portare avanti, unitamente al Coni, alla scuola, agli enti e società sportive e all’Istituto universitario di Scienze motorie, un ampio progetto di avviamento allo sport, che consenta ai giovani di essere soggetti attivi e non passivi nella scelta delle discipline, e più in generale di valorizzare compiutamente il potenziale sociale, occupazionale ed attrattivo della pratica sportiva. Nell’ambito di tale progetto saranno applicati indicatori che consentano di valutare la qualità degli interventi in rapporto alle ricadute positive sul territorio.



8.4. Politiche giovanili Nel vasto campo delle problematiche giovanili le istituzioni sono scarsamente presenti. Tra gli elementi di criticità più pressanti vi è la devianza giovanile nelle periferie urbane degradate e in alcuni centri dell’entroterra. Obiettivo generale della Regione è quello di migliorare la conoscenza dei bisogni e della condizione delle nuove generazioni, per programmare in modo più adeguato gli interventi e i servizi e offrire strumenti di orientamento ai molti operatori che, a vario titolo, si misurano con questo multiforme universo.

Quali obiettivi e strumenti specifici ci si propone di:

1. raccogliere informazioni relative all'aggregazione informale dei giovani, alle domande emergenti, ai cambiamenti di sensibilità e di orientamento, ecc.;

2. rivitalizzare il settore delle politiche giovanili in raccordo con le rappresentanze giovanili sia in ambito universitario e scolastico che associativo in generale;

3. promuovere e valorizzare forme di aggregazione giovanile e esperienze di volontariato all’insegna della solidarietà e della cooperazione regionale, interregionale e internazionale.

8.5. Politiche per la casa A partire dal 1971 (Legge 865/71) la politica pubblica per la casa si è articolata su due filoni, quello dell’edilizia sovvenzionata e quello dell’edilizia agevolata-convenzionata.

Il primo filone si rivolge a quelle categorie sociali così deboli da non potersi procurare un tetto né ovviamente mediante l’acquisto, ancorché agevolato, né mediante l’affitto di una casa. Così, con consistenti finanziamenti pubblici, attraverso gli Istituti per le case popolari, e marginalmente anche dei Comuni, si è via via costituito un patrimonio abitativo che viene dato permanentemente in locazione a tali famiglie, a canone sociale, ossia stabilito dalla legge e sostanzialmente rapportato alle situazioni reddituali.

Il secondo filone si rivolge invece a quelle famiglie che, se aiutate attraverso forme di agevolazione (mutui agevolati, contributi a fondo perduto, ecc.) riescono ad accedere alla proprietà della casa. A tale forma di sostegno si è provveduto attraverso gli interventi di edilizia agevolata-convenzionata (mutui agevolati e, più recentemente, contributi a fondo perduto, per la costruzione di alloggi da parte di cooperative e imprese destinati poi ai soci od acquirenti).

Dal 1979 sino al 2003 la Regione ha attivato, con i fondi del Piano decennale per l’edilizia ed anche con proprie risorse integrative, programmi d’intervento a favore delle due citate linee d’intervento. Il più recente di tali programmi è quello denominato “Programma straordinario ERP” approvato nel 2003 e in corso di attuazione per circa 121 milioni di euro.

La Regione ha inoltre attivato, dal 1986, il Fondo per l’Edilizia abitativa (L.R. n. 32/85) con il quale attraverso la concessione di mutui agevolati individuali ha favorito ed incentivato l’acquisto, la costruzione ed il recupero di alloggi.

E’ mancata invece, sia a livello statale che regionale, salvo sporadici episodi, una politica pubblica organica rivolta ad incentivare e sostenere la locazione privata, cosicché è rimasta



sostanzialmente priva di sostegno quella categoria di soggetti non così disagiata da poter accedere all’edilizia sociale, ma nemmeno in grado di provvedere direttamente, neppure tramite incentivi, all’accesso alla proprietà della casa, con canoni di locazione sempre meno tollerabili in rapporto alle situazioni reddituali.

A fronte di tale situazione, gli strumenti di sostegno messi in campo dal Governo sono o poco efficaci (Fondo nazionale istituito con la legge 431/1998) o episodici (interventi straordinari della legge 21/2001). Appare unanimemente riconosciuto che una efficace politica per la casa debba fondarsi sulla realizzazione di un consistente patrimonio da destinare alla locazione a canone moderato. In sede regionale può essere avviato un primo programma d’intervento che utilizzi, almeno in parte e per la quota non utilizzata per gli interventi di edilizia sovvenzionata, le risorse immediatamente disponibili o reperibili per tale finalità secondo procedure già sperimentate, risorse realisticamente stimabili in circa 60 milioni di Euro per il triennio.

Per quanto riguarda Fondo nazionale per la locazione di cui alla legge 431/98, destinato a concedere contributi alle famiglie non in grado di sostenere gli oneri dell’affitto, occorre prevedere una partecipazione finanziaria della Regione ad integrazione degli stanziamenti statali, che consenta di modificare le modalità di intervento estendo i benefici a favore di una fascia sociale compresa tra l’edilizia sociale vera e propria e l’edilizia agevolata, oggi esclusa.

Relativamente all’edilizia agevolata, invece, ovvero alle agevolazioni concesse con il Fondo per l’Edilizia Abitativa (L.R. n. 32/85), occorre valutare l’opportunità di elevare il massimale di mutuo almeno sino ad un importo più aderente all’accresciuto valore di mercato degli alloggi e limitando contestualmente l’agevolazione all’effettivo bisogno (limitare, ad esempio, l’intervento a coloro che possono documentare “l’impossidenza” di una abitazione per tutto il triennio che precede la domanda di mutuo). Si ritiene, inoltre, che debba essere soppressa la possibilità di ottenere, in luogo del concorso negli interessi, l’equivalente contributo a fondo perduto che determina spesso una lievitazione del prezzo dell’alloggio, ossia finisce con l’essere concessa, in tutto o in parte, a favore del venditore.

Una nuova politica della casa della Regione non può prescindere dalla riforma degli Istituti Autonomi per le Case Popolari, che costituiscono lo strumento operativo principale a favore delle categorie più disagiate, ma sono ancora organizzati sulla base dei provvedimenti legislativi succedutisi dal primo dopoguerra al 1971. Occorre pertanto trasformare gli attuali 4 IACP dell’Isola, enti morali-strumentali fondati sulle disposizioni del. R.D. n. 1165 del 1938 e costituiti per soddisfare il bisogno primario della casa, in Azienda regionale per l'Edilizia Abitativa, quale nuovo protagonista nel settore dell'edilizia pubblica che non vuole più essere un semplice ente pubblico ma un'azienda operante con i criteri di economicità, redditività ed efficienza caratteristici di un'economia di mercato.

La trasformazione da Istituto in Azienda, con un’articolazione territoriale corrispondente alle nuove circoscrizioni territoriali, è improcrastinabile nel momento in cui lo Stato, non più in grado di garantire i finanziamenti a pioggia derivanti dai piani pluriennali (865/71, 513/77, 457/78), ha sostanzialmente delegato le funzioni alle Regioni, passando, nel settore dell'intervento costruttivo pubblico, da un mercato monopolistico a un mercato competitivo.



99.. LL''aattttuuaazziioonnee ddeell PPOORR 22000000––22000066

Il Programma Operativo Regionale (POR) è strutturato, come in tutte le regioni dell’Obiettivo 1, secondo gli Assi previsti dal Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) approvato dalla Commissione Europea il 1° Agosto 2000.

Il POR persegue due obiettivi generali, il primo prioritario, il secondo complementare:

1. “assicurare alla Sardegna un tasso di crescita (PIL) superiore a quello medio della UE, entro il quarto anno del settennio 2000-2006” (dal 2003), assumendo lo stesso obiettivo del QCS;

2. “perseguire la coesione economica e sociale delle aree interne dell’isola”.

Le grandi aree d’intervento (Assi) entro cui è stato programmato il POR sono costituite da :

Asse I : Valorizzazione delle risorse naturali ed ambientali (“Risorse Naturali”), 8 misure, 26,6% delle risorse.

Asse II : Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (“Risorse Culturali”), 4 misure, 9,7% delle risorse.

Asse III : Valorizzazione delle risorse umane (“Risorse Umane”), 13 misure, 14,5% delle risorse.

Asse IV : Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (“Sistemi locali di sviluppo”), 21 misure, 31,37% delle risorse.

Asse V : Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata (“Città”), 3 misure, 6,0% delle risorse.

Asse VI : Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (“Reti e nodi di Servizio”), 4 misure, 11,1% delle risorse.

Alla misura 7.1 “Assistenza tecnica” del POR sono state assegnate, infine, 0,3% delle risorse.

Rinviando alle puntuali osservazioni svolte dal “Valutatore Indipendente” nelle Relazione di metà periodo (dicembre 2003), è necessario sottolineare che non si sono avuti riscontri sulla capacità del POR di centrare gli obiettivi macroeconomici generali.

Per quanto riguarda il raggiungimento del primo obiettivo, malgrado la sovrapposizione degli effetti derivanti dagli interventi finanziati nel precedente POP 1994-1999, da fondi CIPE (aree depresse) e da altre risorse ordinarie centrali e regionali, nel periodo 1998 – 2002 il PIL della UE è cresciuto mediamente del 8,7 %, nel Mezzogiorno del 7,4%, in Italia del 6,8, mentre in Sardegna si fermato al 5,8%.

Riguardo il secondo obiettivo, non si dispone ancora di dati che consentano di misurare il fenomeno, ma è certo che lo strumento principe attraverso il quale si intendeva agire sullo sviluppo e la coesione sociale delle aree interne (PIT) è stato metodologicamente messo a punto solo nel 2001 e ancora nella seconda metà del 2004 doveva essere concluso il processo



di programmazione dei primi 13 PIT a cui veniva destinato, con il I° bando 2001, solo un quarto delle risorse che il POR ha previsto di dedicare a questo strumento di sviluppo locale.

Il POR Sardegna nasce, inoltre, con un handicap iniziale: l’assenza di una approfondita analisi della situazione economica e sociale di partenza, delle disuguaglianze da colmare sul territorio, di strategie settoriali da perseguire e quindi dell’individuazione di un sistema di priorità da soddisfare soprattutto in settori chiave per lo sviluppo economico e sociale della Regione nell’ottica di una visione della conservazione e valorizzazione delle risorse esistenti. In altri termini, è mancato il quadro di riferimento di un reale programma regionale di sviluppo.

Nei settori per i quali non esiste una normativa che prescrive la preventiva messa a punto di Piani o programmi, i punti di riferimento strategici sono stati così individuati man mano che venivano programmate ed attuate le misure, perseguendo un approccio pragmatico ma non necessariamente sistemico.

A dicembre 2003 i segni della difficoltà di rispettare l’obiettivo di destinare il 40% delle risorse del POR alla programmazione dei PIT erano già tutti evidenti. Tale situazione ha indotto a una riflessione sulla riduzione della risorse da destinare alla programmazione integrata dei PIT, prevista nella revisione di metà percorso del POR (dal 40% al 20% del totale delle risorse POR). Gli elementi più critici sono così sintetizzabili:

§ Emerge la difficoltà degli Enti territoriali di individuare “idee guida” intorno a cui costruire operazioni coerenti e sinergiche da costituire in Progetto Integrato. A volte l'Assistenza tecnica fornita si è rivelata insufficiente, in altri casi è stata considerata un ostacolo alla composizione degli interessi del territorio.

§ Da oltre dieci anni il territorio regionale è stato interessato da numerosi strumenti di programmazione nazionali e regionali di vario tipo (uno studio del Formez ne individua oltre 100), ciascuno con proprie procedure e sistemi di valutazione e meccanismi attuativi. Il territorio non riesce a mettere a sistema tali strumenti per ridisegnare un sentiero di sviluppo locale sulla base di realistiche vocazioni del territorio.

§ Le proposte di PIT non presentano nella maggior parte dei casi elementi di novità per la creazione di un “focolaio” di sviluppo. Si è constatata inoltre una forte carenza di iniziative di pronta realizzazione. Gli Enti Locali spesso non riescono ad individuare iniziative di eccellenza anche per la difficoltà di autofinanziare preliminarmente studi e progettazioni. E’ molto debole pertanto la capacità di distaccarsi da modelli tradizionali di utilizzazione “a cascata” delle risorse pubbliche.

Per dare forza ai processi di sviluppo integrato il POR ha previsto la Misura 4.4, finalizzata anche a definire aiuti mirati alle imprese localizzate in quei territori di cui viene individuata, attraverso una adeguata analisi, la vocazione produttiva.

9.1. La spesa effettiva Al 31 marzo 2004 la spesa pubblica effettivamente sostenuta sul POR (Fonte: Ragioneria Generale dello Stato) ammontava al 27,1 % per la Sardegna, che rispetto alle altre Regioni dell’Obiettivo 1 risultava terza, preceduta solo dalla Basilicata (31,2 %) e dal Molise (31,1), e



seguita con una performance notevolmente inferiore dalla Calabria (20,3), dalla Puglia (19,1), dalla Campania (17,7) e dalla Sicilia (16,6).

Anche in Sardegna, ovviamente, la performance raggiunta dai quattro fondi ha consentito di scongiurare a fine 2003 l’applicazione del “disimpegno automatico” delle risorse non spese. Peraltro, il 58,37 % della spesa (al 30.6.04) era dovuto alla rendicontazione di "progetti coerenti": si tratta di spese relative a progetti antecedenti il POR ma compatibili con gli obiettivi e i criteri di ammissibilità del POR, che potevano essere rendicontate purchè l'impegno delle relative somme fosse stato assunto fra il 5.10.99 (data di notifica del POR) e l'8.8.2000 (data della decisione della Commissione) e purchè comunicate in unico elenco alla CE entro il giugno 2003.

Nell FESR, la spesa è cresciuta quasi del 39% nel 2003 rispetto all’anno precedente. Tra le Misure del Fondo appare più che soddisfacente la performance della 6.1 “Corridoio plurimodale Sardegna Continente”, che risulta aver speso alla fine del 2003 il 60% del costo totale, seguita dalla misura 1.1 “Ciclo integrato dell’acqua”, la cui spesa raggiunge a fine anno quasi il 50% del costo ammesso. Nel complesso tutte le Misure del Fondo presentano un apprezzabile incremento della spesa rispetto ai dati rilevati nel 2002. Il confronto tra l’esecuzione finanziaria reale e le previsioni di spesa riportate nel Complemento di Programmazione mostrano un risultato soddisfacente del Fondo: complessivamente la spesa al 31.12.2003 ha raggiunto quasi il 75% del valore previsto. Per le misure 1.1 “Ciclo integrato dell’acqua” e 1.3 “Difesa del suolo” la spesa sostenuta ha superato le previsioni, mentre per la maggior parte delle misure l’avanzamento finanziario raggiunge comunque almeno il 70% di quanto previsto.

Nel FSE, sempre a fine 2003, sono state effettuate erogazioni per un ammontare complessivo pari al 19% circa dello stanziamento pubblico. Nell’ambito delle Misure cofinanziate dal FSE, si conferma la performance soddisfacente della Misura 3.3 “Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal mercato da più di sei o dodici mesi”, che ha dato luogo a spese per circa l’85% della posta finanziaria. Interessanti, infine, appaiono gli esiti delle Misure 3.2 e 3.7. La Misura 3.2 “Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti nella logica dell’approccio preventivo” ha fatto registrare pagamenti per il 52,29% del budget, mentre la 3.7 “Formazione superiore e universitaria” ha speso nel complesso risorse per euro 8.959.123,74, pari al 43,74% della quota programmata per l’intero ciclo di programmazione.

La capacità di spesa delle misure del FEOGA si attesta al 19,70% delle risorse pubbliche programmate. L’obiettivo previsionale di spesa fissato per il 31.12.2003 è stato pressoché raggiunto, infatti la spesa rendicontata e certificata dall’Autorità di Pagamento è pari al 99,84% del target previsto. All’avanzamento finanziario hanno contribuito in particolar modo le misure 4.19 “Ricomposizione fondiaria”, 4.20 “Sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali connesse allo sviluppo dell’agricoltura” e 4.21 “Insediamento giovani agricoltori” e, in minor misura, la 4.9 “Investimenti nelle aziende agricole”, 4.10 “Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli” e 4.11 “Commercializzazione dei prodotti agricoli di qualità”.



L’avanzamento finanziario del Fondo SFOP continua a mostrarsi modesto. La capacità di spesa si attesta al 6% dello stanziamento pubblico e al 47,21% del valore previsionale da raggiungere al 31.12.2003. L’insoddisfacente livello dei pagamenti realizzati al 31.12.2003 non ha comportato la perdita delle risorse finanziarie assegnate in quanto per lo SFOP il termine di applicazione del disimpegno automatico per le annualità 2000-2002 è fissato al 31.12.2004.

Nella tabella n 9.1 riguardante la situazione registrata nel sistema MONIT al 30 Giugno 2004, le Misure del POR sono state riclassificate sulla base della loro missione più rilevante per consentire una visione strategica sia di quanto è stato fatto finora, sia di quanto resta da fare nei settori cardine d’intervento pubblico su cui è fondato lo sviluppo economico e sociale della regione e il nuovo programma di Governo.



Tabella 9.1- Stato di attuazione del POR per tipologia di interventi (30 giugno 2004)

"OPERAZIONI COERENTI"

ALTRE OPERAZIONI

TOTALE

A B C D E F

1.INFRASTRUTTURE 2.029.584.636,00 1.482.734.314,87 1.109.496.931,57 568.504.725,23 189.320.191,66 757.824.916,891.1 Ambiente -Risorse naturali 921.857.000,00 560.771.606,29 517.445.368,72 344.153.541,53 38.255.311,17 382.408.852,701.1.1 Ciclo integrato acqua: fognature-depurazione-acquedotti

1.1 510.653.000,00 265.491.082,22 342.755.974,92 235.294.255,34 26.999.427,08 262.293.682,42

1.1.2 Difesa del suolo 1.3 275.606.000,00 203.785.623,54 110.759.204,56 62.156.765,63 10.091.305,22 72.248.070,851.1.3 Gestione integrata rifiuti, bonifica siti inquinati e tutela dall'inquinamento

1.4 74.388.000,00 57.473.418,82 45.963.083,69 31.390.308,37 1.067.695,60 32.458.003,97

1.1.4 Rete ecologica regionale 1.5 41.327.000,00 32.922.435,88 17.967.105,55 15.312.212,19 96.883,27 15.409.095,461.2 Energia 1.6 19.883.000,00 1.099.045,83 0,00 0,00 0,00 0,001.3 Beni Culturali 2.1 - 2.2 - 2.3 337.914.000,00 292.228.347,95 141.206.886,00 35.722.450,32 37.466.337,52 73.188.787,841.4 Infrastutture scolastiche 3.12 54.752.000,00 33.118.892,09 19.921.472,96 4.175.103,79 12.716.962,95 16.892.066,741.5 Infrastrutture agricole 1.2 - 4.13 -4.14 - 4.20 223.391.636,00 125.349.511,71 90.522.110,90 23.278.086,65 45.269.883,76 68.547.970,411.6 Infrastrutture riqualificazione aree urbane 5.1 - 5.2 191.846.000,00 201.703.023,82 68.805.353,61 26.105.565,98 16.523.294,60 42.628.860,581.7 Infrastrutture per i trasporti 6.1 - 6.2 299.824.000,00 269.562.933,01 271.595.739,38 135.069.976,96 39.088.401,66 174.158.378,621.8 Infrastrutture per il turismo e servizi collegati 4.05 98.456.000,00 109.683.938,26 9.436.367,69 0,00 4.533.789,36 4.533.789,36

2. SERVIZI PER IL MERCATO DEL LAVORO, PER L'IMPRESA E LA PA.

3.1 - 3.4 - 3.10 -4.2 - 4.3 - 4.4 - 7.1 122.397.000,00 54.965.854,87 40.978.199,21 1.200.882,80 20.665.866,41 21.866.749,21

3. ISTRUZIONE E FORMAZIONE 1.8 - 2.4 - 3.2 - 3.3 - 3.5 - 3.6 - 3.7 - 3.8 - 3.9 - 4.6 - 4.18 - 5.3 - 6.4

507.656.000,00 205.332.636,04 201.914.187,13 37.116.522,03 104.095.526,47 141.212.048,50

4. SOCIETA INFORMAZIONE E RICERCA

1.7 - 3.13 - 6.3 205.295.000,00 134.760.373,41 20.906.818,76 8.822.717,71 5.475.283,76 14.298.001,47

5. INCENTIVI ALLE IMPRESE 852.852.404,00 670.700.976,37 452.288.946,42 48.889.547,71 154.371.844,19 203.261.391,90

5.1 Aiuti alle imprese manifatturiere e di servizio 3.11- 4.1 200.097.000,00 162.080.456,80 172.249.843,99 44.895.873,95 15.141.638,96 60.037.512,91

5.2 Aiuti nel settore della pesca 4.7 - 4.8 75.991.040,00 34.283.382,50 12.476.300,74 3.993.673,76 1.444.316,34 5.437.990,10

5.3 Aiuti alle imprese agricole4.9 - 4.10 - 4.11 - 4.12 - 4.15 - 4.16 - 4.17- 4.19 - 4.21

576.764.364,00 474.337.137,07 267.562.801,69 0 137.785.888,89 137.785.888,89

TOTALE (*) 3.717.785.040,00 2.548.494.155,56 1.825.585.083,09 664.534.395,48 473.928.712,49 1.138.463.107,97

* al netto della "premialità" UE (4%) e Nazionale (6%).

RISORSE PROGRAMMATE

(compreso cofinanziamento ente)

IMPEGNI AL 30-6-04

PAGAMENTI AL 30-6-04

AREE D'INVESTIMENTO MISURE PORRISORSE

PUBBLICHE



Con la classificazione adottata emerge in particolare che :

§ il 55 % circa delle risorse del POR sono dedicate alla realizzazione di infrastrutture di diverso tipo, di cui il 44% riguardano l’Ambiente – Risorse Naturali (57 % ciclo integrato dell’acqua, fognature, depurazione, acquedotti; 31 % opere per la difesa del suolo; 8% gestione integrata dei rifiuti; 5% rete ecologica regionale). Il 75% della spesa finora registrata nell’area delle infrastrutture deriva da “progetti coerenti”.

§ oltre il 23 % è destinato a diverse forme di aiuti alle imprese, in particolare agricole (per quasi il 68 % del totale degli aiuti); seguono gli aiuti alle imprese manifatturiere e di servizio (un quarto del totale) e gli aiuti al settore delle pesca per il restante 9% circa. Il 24% circa della spesa registrata nell’area degli incentivi alle imprese deriva da “progetti coerenti”.

§ il 14 % circa è dedicato al settore dell’istruzione e della formazione in tutte le sue forme. Il 26% circa di tale spesa deriva da “progetti coerenti”.

§ 3 % circa è stato destinato alla fornitura di servizi reali nel mercato del lavoro, per le imprese, la Pubblica Amministrazione. Quasi il 5,5 % di tale spesa deriva da progetti coerenti.

§ infine, solo il 5,5 % circa delle risorse è destinato a finanziare investimenti nella Ricerca e nella Società dell’Informazione (ma diverse misure contribuiscono alla diffusione della SI con investimenti incorporati). Il 62 % della spesa finora registrata deriva da “progetti coerenti”.

Dai dati ufficiali disponibili, emerge (Tabella 9.2) che a Giugno 2004 era stato programmato, dopo quattro anni di attività, il 68% delle risorse del POR (3.914.427.040,00 euro) e di queste, il 70 % erano state oggetto di impegni giuridicamente rilevanti.

Sempre al giugno 2004, la spesa cumulata del POR ammontava a 1.142.996.897,33 euro (di cui oltre il 58 % costituita da “progetti coerenti” rendicontabili), pari al 62% degli impegni assunti.

In termini di capacità d’impegno (da valutare alla luce dell'incidenza di "progetti coerenti") al primo posto si colloca il settore delle “infrastrutture per il trasporto” ( 90,59 %) ed all’ultimo, il settore “Infrastrutture per il turismo e servizi collegati” ( 9,58 %) a fronte della media del POR di 49,10 %.

A fronte della media del POR del 12,75 %, la più alta capacità di spesa al netto dei progetti coerenti è stata fatta registrare dal settore “Aiuti alle imprese agricole” (23,89 %) e dalle “Infrastrutture scolastiche” (23,23 %) , mentre la più bassa è quella del settore “Gestione integrata dei rifiuti” (1,44 %) e degli aiuti alla Pesca (1,90 %).



Tabella 9.2 - Indici di efficienza gestionale del POR ( 30.6.2004)

AREE D'INVESTIMENTO MISURE POR Capacità impegno

Capacità di spesa

al lordo dei progetti coerenti

Capacità di spesa

al netto dei progetti coerenti

Capacità di

utilizzo

C/A % * F/A % E/A % F/C %

1.INFRASTRUTTURE 54,67 37,34 9,33 68,30

1.1 Ambiente -Risorse naturali 56,13 41,48 4,15 73,90

1.1.1 Ciclo integrato acqua: fognature-depurazione-acquedotti 1.1 67,12 51,36 5,29 76,52

1.1.2 Difesa del suolo 1.3 40,19 26,21 3,66 65,23

1.1.3 Gestione integrata rifiuti, bonifica siti inquinati e tutela dall'inquinamento 1.4 61,79 43,63 1,44 70,62

1.1.4 Rete ecologica regionale 1.5 43,48 37,29 0,23 85,76

1.2 Energia 1.6 0,00 0,00 0,00 0,00

1.3 Beni Culturali 2.1 - 2.2 - 2.3 41,79 21,66 11,09 51,83

1.4 Infrastutture scolastiche 3.12 36,38 30,85 23,23 84,79

1.5 Infrastrutture agricole 1.2 - 4.13 -4.14 - 4.20 40,52 30,69 20,26 75,73

1.6 Infrastrutture riqualificazione aree urbane 5.1 - 5.2 35,86 22,22 8,61 61,96

1.7 Infrastrutture per i trasporti 6.1 - 6.2 90,59 58,09 13,04 64,12

1.8 Infrastrutture per il turismo e servizi collegati 4.5 9,58 4,60 4,60 48,05

2. SERVIZI PER IL MERCATO DEL LAVORO, PER L'IMPRESA E LA PA.

3.1 - 3.4 - 3.10 -4.2 - 4.3 - 4.4 - 7.1 33,48 17,87 16,88 53,36

3. ISTRUZIONE E FORMAZIONE

1.8 - 2.4 - 3.2 - 3.3 - 3.5 - 3.6 - 3.7 - 3.8 -

3.9 - 4.6 - 4.18 - 5.3 - 6.4

39,77 27,82 20,51 69,94

4. SOCIETA INFORMAZIONE E RICERCA 1.7 - 3.13 - 6.3 10,18 6,96 2,67 68,39

5. INCENTIVI ALLE IMPRESE 53,03 23,83 18,10 44,94

5.1 Aiuti alle imprese manifatturiere e di servizio 3.11- 4.1 86,08 30,00 7,57 34,85

5.2 Aiuti nel settore della pesca 4.7 - 4.8 16,42 7,16 1,90 43,59

5.3 Aiuti alle imprese agricole 4.9 - 4.10 - 4.11 - 4.12

- 4.15 - 4.16 - 4.17- 4.19 - 4.21

46,39 23,89 23,89 51,50

TOTALE (**) 49,10 30,62 12,75 62,36

* vedi Tab. 9.1 ** al netto della "premialità" UE (4%) e Nazionale (6%).

Fonte: Autorità di Gestione – C.R.P. - Ottobre 2004



L’accelerazione data alla spesa totale del POR al 30 Giugno 2004 è dovuta per il 18% alla presenza di progetti coerenti, e quindi già avviati al momento dell’approvazione ufficiale del POR.

Considerando che tutti i progetti coerenti rendicontabili sono stati già programmati, che l’incremento medio della spesa annua è stata nel periodo 2000 – 2003 di circa 36,6 % e ipotizzando che anche a fine 2004 sarà rispettata tale media, nel periodo 2005 – 2008 per poter spendere tutte la risorse pubbliche disponibili nel POR (il POR ammonterà a 4.282.484.782,11 euro con l’aggiunta di 334 meuro provenienti dalla “premialità” nazionale e comunitaria), sarà necessario, mediamente, più che raddoppiare la spesa annua, impostando una efficiente macchina gestionale soprattutto per quei fondi che più manifestano segni di rallentamento di tutte la fasi programmatiche ed attuative.

Gli elementi sopra riportati sono estratti da una analisi articolata sullo stato di attuazione del POR condotta nell'ottobre 2004 dall'Autorità di Gestione. Nel corso del lavoro di analisi è emersa la grave mancanza di una banca dati in grado di fornire una visione completa dei vari aspetti territoriali e di risultato degli investimenti pubblici programmati, sia in corso che conclusi, a valere delle diverse fonti di finanziamento disponibili. La messa a punto e attivazione di una tale banca dati, pertanto, costituisce uno degli obiettivi prioritari del DPEF, funzionale non solo al controllo gestionale del POR ma anche al coordinamento complessivo degli investimenti e interventi pubblici della R.A.S.



1100.. AAllttrree rriissoorrssee pprrooggrraammmmaattiicchhee

Il presente paragrafo elenca le principali risorse programmatiche e finanziarie d’interesse regionale non interne al bilancio e al POR.

10.1. L’Intesa Istituzionale di Programma L’Intesa Istituzionale di Programma, firmata a Roma il 21 aprile 1999 tra il Governo e la Giunta regionale, e la successiva integrazione degli accordi del 22 novembre 2001, costituiscono l’atto con cui sono stabiliti tra Governo e Giunta regionale obiettivi di comune interesse, per i quali è indispensabile l’azione coordinata dei soggetti sottoscrittori nelle fasi di programmazione, progettazione, attuazione delle azioni, secondo modalità e tempi specificati dagli Accordi di Programma Quadro (A.P.Q.).

Nell’Intesa originaria vennero individuati i seguenti temi: Energia; Formazione; Ricerca scientifica; Promozione e sviluppo delle attività produttive; Viabilità e trasporti interni; Trasporti esterni e continuità territoriali; Ambiente e sistema parchi; Tutela del paesaggio; Regime delle entrate fiscali; Demanio e patrimonio; Servitù militari. Con aggiornamento del 2001 l’Intesa ricomprese le seguenti aree di interesse: Tariffe agevolate settore aereo e marittimo per i passeggeri; Continuità territoriale delle merci; Metanodotto Algeria-Sardegna-Europa; A.P.Q. – Acqua; Accelerazione delle opere pubbliche in corso e individuazione delle nuove opere di interesse strategico nazionale (assi viari principali, collegamento bacini idrici nord-sud Sardegna, piattaforma logistica mediterranea per le autostrade del mare); Progettazione e realizzazione di un modello di informatizzazione della PA di livello nazionale e internazionale con particolare riferimento all’area mediterranea; Revisione del titolo III dello Statuto con l’obiettivo di equiparare le entrate tributarie della Sardegna a quelle delle altre regioni a statuto speciale.

Con la deliberazione CIPE n. 36 del 3 maggio 2002 (Riparto risorse aree depresse 2000-2004), si è inteso creare un collegamento tra Intesa, Programmazione Negoziata e Fondi Strutturali dell’Unione Europea introducendo, nella ripartizione e spesa delle risorse, i principi di coerenza programmatica, avanzamento procedurale e premialità, principi confermati dalle delibere del 2003 e del 2004.

Il quadro finanziario complessivo è riportato nella tabella seguente. Nella pagina successiva viene presentato il quadro sinottico dell’APQ Sviluppo Locale, di particolare rilievo per le interrelazioni con altri strumenti di programmazione quali l’Accordo di Programma per la chimica.

Intesa Istituzionale di Programma – Regione Sardegna al 31/12/2003

Valori in milioni di euro

N. progetti Costo totale

Costo realizzato Economie Impegni Pagamenti

Valore complessivo 416 2.865,96 397,63 57,73 738,21 330,95



QUADRO DI RIFERIMENTO DELL’A.P.Q. SVILUPPO LOCALE (evidenziati gli importi presunti/attesi)

Fonte Risorse Pubbliche (ml/euro) Risorse EE.LL/Privati

(ml/euro) Risorse A.P.Q. DESTINAZIONE

Stato RAS Totale Totale Totale Delibera CIPE 17/2003 50,000 0,000 50,000 0,000 50,000 Infrastrutture Patti Territoriali Delibera RAS n. 27/25 del 01.08.2002 0,000 5,420 5,420 3,850 9,270 Infrastrutture Patti Territoriali Delibera CIPE 16/2003 - Patti Territoriali - da programmare 12,240 0,000 12,240 12,240 24,480 Iniziative e infrastrutture

Accordo Chimica 14 luglio 2003 (Fondo Unico MEF) 100,000 0,000 100,000 100,000 200,000 Iniziative Ottana Accordo Chimica 14 luglio 2003 (MAP) 100,000 0,000 100,000 100,000 200,000 Iniziative Porto Torres, Assemini Accordo Chimica (RAS – Fondo P.N.) 0,000 100,000 100,000 100,000 200,000 Iniziative aree diverse da Ottana

Accordo Chimica – Contratti di Localizzazione 35,.00 0,000 0,000 35,000 35,000 Iniziative Ottana individuate da Sviluppo Italia e richiamate nel Verbale Accordo

del 19.12.2003 Art. 10 L.F. 2003 – Accordo Programma Sardegna Centrale 0,000 20,000 20,000 20,000 40,000 Iniziative produttive e infrastrutture (da

programmare) Contratto d’area Sardegna Centrale 0,000 3,612 3,612 3,612 7,224 Iniziative produttive (da programmare) Contratto d’area Sulcis Iglesiente 0,000 3,612 3,612 3,612 7,224 Iniziative produttive (da programmare) Contratti di programma per i quali si è disposto un cofinanziamento –approvati dal CIPE 17,110 2,500 19,610 13,800 33,410 ALIM (SS)

79,243 35,987 115,230 69,180 184,410 Consorzio Turistico Sardegna Ovest (OR) Contratti di programma per i quali si è disposto un cofinanziamento in istruttoria – da approvare dal CIPE 115,970 10,000 125,970 88,300 214,270 Consorzio Costa dei Fenici –

Euroallumina SpA

TOTALE RISORSE 474,563 181,131 655,694 549,594 1.205,288


Regione Autonoma della Sardegna

10.2. Programmazione negoziata nazionale

Programmazione negoziata

Gli strumenti di Programmazione Negoziata nazionale presenti sul territorio regionale sono riconducibili alle seguenti tipologie:

- Patti Territoriali. - Contratti d’Area - Contratti di Programma - Contratti di Localizzazione

Patti Territoriali

Nel Territorio della Regione Sardegna sono stati attivati quindici Patti Territoriali (L. 23 dicembre 1996, n. 662):

- un patto territoriale di prima generazione, approvato secondo la vecchia procedura; - cinque patti partecipanti al bando del 10.10.1999; - nove patti agricoli che hanno partecipato al bando del 15.05.2000.

Il contributo statale concesso per i Patti Territoriali ammonta a € 261.997.675,92 ed è finalizzato al finanziamento delle iniziative imprenditoriali e di una iniziativa infrastrutturale (Patto Nuoro), mentre il contributo regionale è pari a € 55.426.417,83 e finanzia interamente le infrastrutture di supporto delle iniziative imprenditoriali.

Iniziativa Contributo statale Contributo regionale

ANGLONA VERDE 3.992.247,98 0,00 DELLE BARONIE 4.744.803,15 0,00 AREA DELL'IGLESIENTE 8.510.667,42 0,00 BASSA GALLURA 45.827.544,71 0,00 NUORO 22.915.760,71 0,00 RIVIERA DI GALLURA 10.734.324,24 0,00 AREA DEL GOCEANO E MONTEACUTO 8.891.275,49 4.189.550,01

AREA VASTA DI CAGLIARI 38.991.297,70 7.065.543,55 GUSPINESE - ARBURESE – VILLACIDRESE 18.039.839,49 15.420.938,20

MARMILLA TREXENTA MEDIO CAMPID. 20.696.493,77 15.336.704,08

MEDIO CAMPIDANO 11.342.472,90 4.842.299,89 BASSO SULCIS 6.452.281,96 5.627.577,77 SARRABUS – GERREI 34.280.859,59 1.549.370,70 SARCIDANO VERDE 7.142.707,37 1.291.142,25 THARROS 2000 19.435.099,44 103.291,38 Totale 261.997.675,92 55.426.417,83



Contratti d’Area

I Contratti d’Area, definiti dalla Legge n. 662 del 23 dicembre 1996 e disciplinati dalla Del.CIPE 21 marzo 1997 (Disciplina della programmazione negoziata), sono finalizzati al finanziamento di iniziative imprenditoriali ed infrastrutturali per favorire la creazione di nuova occupazione nei settori dell’industria, agroindustria, servizi e turismo. Tra il 1998 ed il 2004 in Sardegna sono stati sottoscritti 3 contratti d’area e 5 protocolli aggiuntivi, come indicato nella tabella che segue.

Contratto d’Area Data

sottoscrizione Sottoscrizione 1° Protocollo

Sottoscrizione 2° Protocollo

2° Protocollo ( completamento)

Responsabile Unico

Sassari-Alghero-Porto Torres

30-05-1998 19-03-1999 19-07-2002 12-01-2004 Provincia di Sassari

Sulcis-Iglesiente 22-06-1999 19-07-2001 nessuno nessuno Provincia di Cagliari

Ottana 15-05-1998 18-02-1999 nessuno nessuno Provincia di Nuoro

Contratti di Programma

Tra il 2001 e il 2003, il CIPE ha approvato e sono attualmente in fase di attuazione sei Contratti di Programma. Nella seduta del 29.09.2004 il CIPE ha approvato il Contratto “Alim”.

Contratti di Programma Approvati

Investimento Totale

Contributo statale

Cofinanziamento regionale

Cofinanziamento privato

Saras 2 256.664.000 138.999.000 - 117.665.000 Saras 3 116.325.000 51.890.000 - 64.435.000 Atlantis 21.175.000 14.276.000 - 6.899.000

Latte 116.236.887 43.982.512 13.759.770 58.494.605 Sandalia 102.565.500 35.065.910 15.238.060 52.261.528 Girasole 34.602.612 11.952.423 9.779.256 12.870.933

Alim 32.288.000 17.495.000 2.500.000 12.293.000

Totale 679.856.999 313.660.845 41.277.086 324.919.066

Le domande di accesso presentate o confermate a seguito dell’emanazione del D.M. 12.11.2003 e sulle quali la Regione ha espresso il proprio parere favorevole sono:

Contratti di Programma Approvati

Investimento Totale

Contributo statale

Contributo regionale

EuroAllumina 75.192.850,00 nd 5.000.000,00

Costa dei Fenici 139.089.520,00 nd 5.000.000,00

Sardegna Ovest 129.281.000,00 nd 35.987.000,00

Totale 343.563.370 nd 45.987.000



I Contratti di Localizzazione

I “Contratti di Localizzazione”, inseriti nel “Progetto pilota di localizzazione” di cui alle delibere CIPE del 19 dicembre 2002 n. 130 e del 9 maggio 2003 n. 16, promossi da Sviluppo Italia, Ministero delle Attività Produttive e Ministero dell’Economia e delle Finanze, perseguono l’obiettivo di localizzare investimenti di imprese la cui maggioranza del capitale è partecipato da soggetti esteri nelle regioni Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna. La Regione Autonoma della Sardegna aderisce alla procedura per l’attuazione del progetto pilota di localizzazione da attuarsi attraverso i contratti di localizzazione con Deliberazione n.17/4 del 13.04.04.

Allo stato attuale i Contratti di Localizzazione per i quali sono state attivate iniziative da parte dei proponenti sono quattro per un totale di investimento pari a € 286.000.000,00, di cui due localizzati nell’area di Ottana (Nu) e gli altri nella zona di Samatzai (Ca) e di Porto Torres (SS).

L’Accordo di Programma per la chimica

Con la firma dell’Accordo di Programma per la qualificazione dei poli chimici della Sardegna, sottoscritto presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 14.12.2003, il Governo ha assunto l’impegno di preservare e sviluppare i poli chimici della Sardegna assicurando la disponibilità di 100 milioni di euro. Altri 100 milioni di euro saranno resi disponibili dalla Regione mentre ulteriori 100 saranno assicurati dal Governo. Tali risorse finanziarie saranno spese attraverso la sottoscrizione di Contratti di Programma. Le aree interessate dall’Accordo sono quelle di Ottana, di Assemini e di Porto Torres.

E’ emersa l’esigenza che l’insieme degli strumenti che saranno attivati in attuazione dell’Accordo di programma sulla chimica siano inseriti e disciplinati all’interno dell’Accordo di programma quadro sviluppo locale (APQ sviluppo locale) già previsto nell’ambito della intesa istituzionale Stato-Regione ed in fase di definizione a cura del competente Assessorato della programmazione.

10.3. Leader + Sardegna Il Programma Leader+ Sardegna è stato approvato dalla Commissione Europea con Decisione n° 248 del 19 febbraio 2002.

Le risorse finanziarie del Programma Leader + Sardegna ammontano complessivamente a € 52.571.000, di cui: 26.890.000 euro provenienti dal Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia. (FEOGA); 6.274.000 euro di risorse statali; 10.756.000 euro di risorse regionali e 8.651.000 euro di cofinanziamento dei privati.

10.4. Interreg III A Sardegna – Corsica - Toscana Il Programma di cooperazione transfrontaliera Interreg III A Italia - Francia “Isole”, a cui partecipano la Sardegna, la Corsica e la Toscana, è stato approvato dalla Commissione Europea con Decisione C(2001) 4016 del 18.12.2001; l’arco operativo del Programma va dal



24.11.2000 al 31.12.2008, e le zone eligibili per la Sardegna sono le Province di Sassari e Nuoro.

Alla Sardegna spetta un contributo pubblico totale pari a 60 milioni di Euro, di cui 30 di contributo FESR, 21 di cofinanziamento statale e 9 di cofinanziamento regionale.

10.5. Piano di Rinascita Lo stanziamento del Piano di Rinascita ex L. 402/94 per il quinquennio 1994-1998 (poi esteso fino al 1999), è di 461,1 Meuro (892,9 miliardi di lire). Il Programma della L. 402/94 anni 1994-1999, a distanza di sei anni dalla sua approvazione da parte del Cipe, è da considerarsi nel suo complesso ormai concluso: le risorse assegnate ed effettivamente trasferite dal Cipe alla Regione Sardegna sono state impegnate ed erogate.

Rimane il nodo del “Problema energetico regionale”: non vi è certezza sui tempi necessari perché l’intervento possa attuarsi e l’immobilità delle risorse a esso destinate preclude alla Regione Sardegna la possibilità di richiedere al Cipe il trasferimento dell’ultima annualità spettante relativa all’anno 1999 pari a 90 Meuro, la cui erogazione è legata ad uno stato di attuazione del Programma stesso. Il Programma aveva infatti destinato, nel 1999, 51,6 Meuro a favore del processo di metanizzazione della Sardegna. Le risorse risultano immobilizzate: situazione dovuta principalmente ai mutati scenari riguardanti l’approvvigionamento del metano e, in particolare, il passaggio della Sardegna da obiettivo finale del trasporto del gas a passaggio di un nuovo metanodotto dall’Africa al Continente europeo.

10.6. PIST Nel 1999 i Comuni delle Isole Minori che aderiscono all’ANCIM hanno redatto un “Documento Unico Programmatico Isole Minori” (DUPIM 2000-2006) e sottoscritto un Accordo di Programma Quadro di Sviluppo Locale, con le Regioni Campania, Lazio, Sicilia, Puglia, Toscana e Sardegna, e con Ministeri interessati a detto programma, avente per oggetto specifico un Programma Integrato di Sviluppo Territoriale per le isole minori (PIST ).

Il CIPE, con Delibera del 16.02.2000, ha assegnato € 51.645.689,91 per iniziative a favore delle Isole Minori, di cui 13.169.650,93 € alla Sardegna. Il PIST predisposto dalla Regione Sardegna comprende due realtà diverse: l’Arcipelago del Sulcis, con i Comuni di Carloforte, Calasetta e S. Antioco e l’Arcipelago di La Maddalena.

Ad oggi sono state trasferite alla Ras le prime due tranche del finanziamento (60 %) e una quota limitata al 36% della terza e ultima tranche per problemi di liquidità presso le casse del CIPE.



1111.. LLaa mmaannoovvrraa ddii bbiillaanncciioo

11.0.1. La prospettiva delle entrate

Il quadro previsionale delle entrate regionali del prossimo triennio, intimamente collegato allo scenario nazionale, è carico di incognite e di incertezze.

Nei prossimi anni le manovre di finanza pubblica dovrebbero coniugare la riduzione della pressione fiscale con i tagli selettivi alla spesa pubblica improduttiva e il rilancio dell'innovazione e della ricerca. La riduzione delle tasse dovrebbe riguardare, secondo le intenzioni del Governo nazionale, l'alleggerimento dell'IRPEF e la deduzione di una significativa percentuale del costo del lavoro dalla base imponibile dell'Irap. Dovrà essere portata a compimento la riforma dell'IRPEF, contemplata nella delega fiscale (L. 7 aprile 2003 n. 80), che prevede la trasformazione di questo tributo nell'IRE con l'ampliamento della platea dei contribuenti e la diminuzione dei livelli di imposizione. Dovranno, inoltre, essere definiti nell'ambito dei principi ispirati al federalismo fiscale i parametri per la territorializzazione dei gettiti tributari, per consentire a Comuni, Province, città metropolitane e Regioni la compartecipazione al gettito dei tributi erariali. Le Regioni non potranno modificare, per tutto il 2004, le aliquote dell'Irap e dell'addizionale IRPEF e dovranno concorrere al risanamento della finanza pubblica mediante il rispetto dei Patti di Stabilità, da conseguire attraverso il contenimento delle spese correnti e il rigoroso controllo delle gestioni sanitarie.

1.313

1.274

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Gen-Ago 2003 Gen-Ago 2004

Entrate derivanti dalla compartecipazione tributi erariali

L’Irpef ha generato un gettito di 624 milioni di euro (-22 milioni di euro, pari al 3,43%). L’Irpeg, che include le entrate relative alla nuova Imposta sul reddito delle società (Ires), ha dato un gettito di 50 milioni di euro ( -3 milioni di euro, pari al -6,13%).

Le entrate relative all’imposta di fabbricazione sono state di 397 milioni di euro (-8 milioni di euro, pari al -1,97%), quelle relative all’imposta di registro di 18 milioni di euro (-3 milioni di euro, pari al -40,8%). L’imposta di bollo ha generato entrate per 14 milioni di euro (-2 milioni di euro, pari al –10,7%), mentre l’imposta sulle successioni e donazioni ha fatto registrare entrate per 621 mila euro (-400 mila di euro, pari al -41,8%). Infine, si registra, in negativo, l’imposta ipotecaria che ha generato entrate per 8 milioni di euro (-4 milioni di euro, pari al -34,4%).

-2,96%



Si evidenziano in positivo, invece, l’imposta sui tabacchi con un gettito di 151 milioni di euro (+12 milioni di euro, pari al +9,04%) e l’imposta sul consumo dell’energia elettrica con un gettito di 10 milioni di euro (+1 milione di euro, pari al +9,09%).

Non si conoscono le spettanze regionali delle quote relative alla tassa sulle concessioni governative derivanti dal gettito delle tasse di CC.GG, in quanto, l’Amministrazione Finanziaria Statale da qualche anno non regionalizza il gettito di detti tributi. Si è in attesa che il Centro Operativo dell’Agenzia delle Entrate di Pescara stipuli un’apposita convenzione con l’Ente Poste per la risoluzione del problema in esame.

I dati relativi alla quota dell’IVA non vengono indicati, in quanto ad oggi la stessa non è rapportata al gettito riscosso nell'isola, ma la quota spettante alla Sardegna viene contrattata annualmente tra Stato e Regione.

674

699

600

613

540 560 580 600 620 640 660 680 700

Imposte dirette

Imposte indirette

Entrate derivanti dalla compartecipazione ai tributi erariali

Gen-Ago 2004 Gen-Ago 2003

Previsioni entrate tributarie regionali triennio 2005-2007

Le spettanze tributarie regionali del triennio 2005-2007 sono state stimate complessivamente in 3.348 milioni di euro nel 2005, 3.261 milioni nel 2006 e in 3.314 milioni nel 2007. Nel presente DPEF, le spettanze 2005 risulterebbero in crescita del 3,8% rispetto alle entrate previste nel Bilancio regionale 2004.

Detto incremento deriva principalmente dalle quote pregresse dei tributi sostitutivi (comma 6, art. 25 della L. 448/2001) e dalle quote compensative spettanti alla Regione per i minori gettiti conseguenti ai crediti d’imposta concessi dall'amministrazione finanziaria statale (art. 64 della L. 289/2002), stimate complessivamente in 150 milioni euro.

Va segnalato che al momento lo Stato non ha ancora messo a disposizione della Regione i dati relativi ai tributi sostitutivi e alle minori entrate derivanti dalla concessione dei crediti d'imposta e che pertanto le attuali previsioni potrebbero essere modificate nel corso dell'esercizio. Va pure rimarcato che il criterio adottato nella quantificazione delle quote IVA da corrispondere nel prossimo triennio, in attesa della modifica statutaria, è lo stesso stabilito dalla precedente Giunta regionale in sede di predisposizione del bilancio di previsione 2004: richiesta di accordo per la definizione della quota variabile, corrispondente ai 3 decimi del

-3,63%

-2,19%



presunto gettito, che sarà riscosso nell'isola, anzichè richiesta di quantificazione annuale pari alla quota devoluta l'anno precedente incrementata del tasso di inflazione programmata.

Fra le altre entrate, si prevede una crescita dell'IRPEF e dell'IRPEG (mediamente + 2,3% annuo); le quote regionali dell'imposta di fabbricazione si stimano invece sostanzialmente stabili; l'imposta sul consumo dell'energia elettrica cresce mediamente del 3% annuo così come l'imposta sul consumo dei tabacchi.

Le previsioni concernenti le imposte e tasse sugli affari risultano di difficile formulazione in quanto per questi tributi non sono disponibili i dati dei pagamenti effettuati tramite gli uffici postali. Nel corso degli anni, le compartecipazioni regionali alle imposte e tasse sugli affari sono significativamente calate pur facendo registrare una crescita in campo nazionale. Ciò è dovuto principalmente al fatto che lo Stato ha notevolmente aumentato le tariffe dei tributi in esame, ma ha riservato a sé tutto il maggior gettito derivante dai predetti aumenti. Conseguentemente, l'aliquota di compartecipazione effettiva al gettito si è significativamente ridotta, in alcuni casi dimezzata, per l'imposta di bollo, ad esempio, l'aliquota di compartecipazione effettiva risulta di 4,5 decimi anzichè di 9 decimi come previsto stautariamente.

Obiettivi prioritari del Governo regionale

Pur tenuto conto che ai deludenti livelli di crescita delle entrate negli ultimi anni hanno concorso in larga misura anche le misure adottate dal Governo nazionale, rivolte a favorire e a incentivare lo sviluppo e l'occupazione (i crediti d’imposta hanno determinato ad esempio l'abbattimento dei redditi imponibili causando la riduzione dei gettiti tributari soggetti a compartecipazione), il consistente scostamento che si rileva fra il forte innalzamento del livello delle spese e il basso tasso di crescita delle entrate (in particolare di quelle compartecipate, come noto, senza vincolo di destinazione) non può non destare forte preoccupazione.

Compito della Giunta Regionale sarà pertanto quello di correggere ed eliminare i limiti e le criticità del vigente regime finanziario regionale e di rendere più semplici e trasparenti i meccanismi connessi all'acquisizione delle entrate. Al riguardo la revisione del titolo III dello Statuto e la riscrittura delle norme d'attuazione rappresentano la strada obbligata per giungere in tempi brevi ad una più equa ripartizione delle risorse e alla equiparazione delle entrate tributarie isolane a quelle delle altre Regioni a Statuto speciale.

Detti obiettivi sono stati peraltro già ricompresi nell’Intesa Istituzionale di Programma, stipulata fra Governo nazionale e regionale dell’aprile del 1999, che prevedeva la costituzione di una Commissione Paritetica per la formulazione delle proposte indirizzate a :

- ricostituire il livello delle entrate proprie sia attraverso la revisione delle quote di devoluzione del gettito tributario previsto dalle lett. a), b), d) all'art. 1 della legge 122/1983, sia attraverso la determinazione in quota fissa della devoluzione dell'IVA di cui alla lett. g) del medesimo articolo;

- verificare le modalità di calcolo delle devoluzioni, al fine di garantire che tra le quote di spettanza regionale, siano comprese anche quelle afferenti ai redditi prodotti nella Regione ma versate ad uffici situati al di fuori del territorio regionale.



L'azione del Governo regionale sarà pertanto da subito tesa al perseguimento di due obiettivi: rendere effettiva l'applicazione della norma statutaria che prevede la compartecipazione ai sette decimi dell'IRPEF e trasformare in quota fissa (in misura non inferiore ai sette decimi) la

quota variabile IVA.

Attualmente una rilevante parte di reddito prodotto nel territorio regionale, e che da luogo a fattispecie tributarie maturate nell’Isola, è sottratto alla compartecipazione. L'Ufficio Studi e Politiche Economico-Fiscali del Ministero dell'Economia e delle Finanze ha recentemente effettuato delle analisi volte alla regionalizzazione dei gettiti tributari.

Sulla base di dette analisi, l'IRPEF relativa all'esercizio 2000, pagata dai cittadini sardi, risulta pari a 2.429 milioni di euro (con un'imposta pro capite pari a 1.519 euro). Per il medesimo anno alla Regione sono stati devoluti, a titolo di compartecipazione all'IRPEF, 989 milioni di euro corrispondenti al 40,7% del gettito contabilizzato dal precitato Ufficio Studi ministeriale.

Pare del tutto evidente che, pur facendo riferimento all'interpretazione statale (non condivisa dalla Regione) del termine "riscosso", individuato nella norma statutaria per definire la base di calcolo utilizzata per quantificare le spettanze regionali (che comporta l'esclusione dalla compartecipazione di quanto materialmente tassato fuori dal territorio regionale, ad esempio le imposte sul reddito delle persone fisiche generate dalle pensioni INPS e dai redditi dei

dipendenti statali), una decurtazione pari al 41,8% non possa essere giustificata in alcun modo.

La conferma dell'inadeguatezza degli attuali meccanismi di contabilizzazione e quantificazione delle spettanze regionali viene fornita dai trend di crescita del PIL regionale, che risulta non allineato ai trend di crescita delle annuali spettanze regionali IRPEF, pur

dovendo le stesse essere corrisposte alla Regione in misura proporzionale ai redditi isolani.

Detti problemi potranno essere risolti con la riscrittura delle norme di attuazione dello Statuto. Tali norme dovranno indicare con precisione criteri, meccanismi e tempi di lavorazione e trasmissione dei flussi tributari, al fine di cancellare quel carattere di ambiguità

19.95220.968

22.333 23.13124.193 24.973

26.518 27.594

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

REGIONE: Andament o P I L

in milioni di euro

Raffronto variazioni % annuali fra incassi IRPEF statale e quote IRPEF regionali

-0,8%6,5%

0,2%9,8%

3,4%

-1,1%2,8%-0,2%9,0%

3,1%

1999 2000 2001 2002 2003

Stato Regione

Raffronto fra variazioni % annuali PIL regionale

e quote IRPEF regionali

5,1%

3,6%4,6%

3,2%6,2%

4,1%

6,5%

17,1%

-0,8%-5,4%

9,0% -0,2% 2,8% -1,1%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002PIL IRPEF



e indeterminatezza che aveva consentito agli uffici finanziari statali la possibilità di adottare, sulla base di interpretazioni unilaterali, procedure e modalità applicative assai svantaggiose per la Regione.

L'altro obiettivo, considerato strategico dalla Giunta, è la trasformazione in quota fissa della quota variabile IVA. Al riguardo, si rammenta che la norma statutaria aveva previsto che, in relazione alle spese necessarie ad adempiere le proprie funzioni normali, alla Regione dovesse essere annualmente assegnata, in misura variabile e in forma contrattata, una quota IVA.

In tal modo sarebbe stato possibile adeguare tempestivamente il livello delle entrate regionali a quello delle spese.

Nel corso degli anni, invece, lo Stato ha unilateralmente stabilito, sulla base di un ordine del giorno approvato dal Senato (confermato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri), che la quota da corrispondere alla Sardegna fosse pari a quella corrisposta l’anno precedente, maggiorata del tasso

d’inflazione programmato. Attualmente, la quota IVA regionale viene quindi definita in maniera automatica, conservando solo formalmente le modalità della contrattazione prevista dallo Statuto.

Di conseguenza, gli importi riconosciuti alla Regione, in termini reali, anziché crescere, relazionandosi ai livelli di spesa, si sono ridotti. A fronte di una sostanziale riduzione del cespite in esame, la Regione nel corso degli anni, a seguito della progressiva diminuzione delle assegnazioni statali, ha effettuato numerosi interventi con fondi regionali sostituendosi allo Stato in svariati e fondamentali ambiti e delicati spazi,

6 15

5 5 8 5 7 7

6 3 4 6 6 8 6 2 2 5 9 4 5 7 8

6 9 6

8 3 8

7 4 9

8 5 0

19 9 1 19 9 2 19 9 3 1994 19 9 5 1996 19 9 7 19 9 8 19 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

Gettito IVA riscosso nel territorio regionalein milioni di euro

2.601

2.211

1.470

2.409

3.606

2.1882.717

2.820

2.300

3.2663.2393.504

3.948

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

Spesa Corrente Regionalevalori in milioni di euro

150157 157 162 166

172 176 180 182 185 188 191 194

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Quote IVA corrisposte alla regionevalori in milioni di euro



senza ricevere alcuna contropartita in entrata. Ci si riferisce, in tutta evidenza, alla formazione professionale, alle politiche attive del lavoro e all’edilizia abitativa, al finanziamento delle attività degli enti locali e a quelli in favore delle aziende agricole.

Raf f ronto variazioni percentuali annuali fra spesa corrente regionale e quote Iva

12,7%

8,2%-0,8%42,0%

-18,4%

3,8%24,2%

-39,3%

49,7%

-15% 3,2%

-33,5%

1,60% 1,57% 1,62% 1,65% 1,1%

2,27% 2,32% 3,61% 2,5%

63,9% 0,0% 4,7%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Spesa corrente IVA quota Reg

Inoltre, a decorrere dal 1990 si è stabilito che la Sardegna dovesse compartecipare con proprie risorse al finanziamento della Servizio Sanitario Nazionale. Le aliquote di compartecipazione alla spesa sono state ripetutamente innalzate: zero sino a tutto il 1989, 7% dal 1990, 10,5% dal 1993, 19,5% dal 1995, 25% dal 1996, fino ad arrivare nel 1997 all'attuale aliquota di compartecipazione alla spesa sanitaria pari al 29%.

Alla luce delle considerazioni esposte è fermo intendimento della Giunta regionale rivendicare, nell'ambito di un federalismo fiscale ancorato ai principi di solidarietà, una compartecipazione al gettito IVA corrispondente ai sette decimi del gettito del tributo riscosso nell'isola (a fronte della quota attualmente devoluta alla Sardegna, di poco superiore ai 2 decimi del gettito riscosso) comparabile a quanto riconosciuto alle altre Regioni a Statuto Speciale, per le quali l'aliquota di compartecipazione varia dagli 8 ai 10 decimi.



11.0.2. La situazione finanziaria

* Risultato presunto in assenza di contrazione dei mutui autorizzati a pareggio

Autorizzati Contratti

1997 339.115.929 - 673.938.552 253.838.566 516.456.899

1998 - 650.893.212 - 1.324.831.764 626.978.675

1999 - 368.976.434 - 1.693.808.715 788.928.197

2000 - 613.751.181 - 2.307.559.380 492.204.083

2001 - 685.901.678 - 2.993.461.057 914.128.712

2002 - 451.284.913 - 3.444.745.971 1.113.400.000 750.000.000

2003 526.179.661 - 2.918.566.310 1.161.655.000 1.075.879.000

Mutui a pareggio (investimenti)

QUADRO DELLE RISULTANZE DI GESTIONE E DI AMMINISTRAZIONE NEL PERIODO 1997/2004

Risultatodi gestione

Risultato diamministrazioneAnni

*2004 - 1.143.320.000 - 4.061.886.310 1.143.320.000

* Risultato presunto in assenza di contrazione dei mutui autorizzati a pareggio

Autorizzati Contratti

1997 339.115.929 - 673.938.552 253.838.566 516.456.899 1997 339.115.929 - 673.938.552 253.838.566 516.456.899

1998 - 650.893.212 - 1.324.831.764 626.978.675 1998 - 650.893.212 - 1.324.831.764 626.978.675

1999 - 368.976.434 - 1.693.808.715 788.928.197 1999 - 368.976.434 - 1.693.808.715 788.928.197

2000 - 613.751.181 - 2.307.559.380 492.204.083 2000 - 613.751.181 - 2.307.559.380 492.204.083

2001 - 685.901.678 - 2.993.461.057 914.128.712 2001 - 685.901.678 - 2.993.461.057 914.128.712

2002 - 451.284.913 - 3.444.745.971 1.113.400.000 750.000.000 2002 - 451.284.913 - 3.444.745.971 1.113.400.000 750.000.000

2003 526.179.661 - 2.918.566.310 1.161.655.000 1.075.879.000 2003 526.179.661 - 2.918.566.310 1.161.655.000 1.075.879.000

Mutui a pareggio (investimenti)

QUADRO DELLE RISULTANZE DI GESTIONE E DI AMMINISTRAZIONE NEL PERIODO 1997/2004

Risultatodi gestione

Risultato diamministrazioneAnni

*2004 - 1.143.320.000 - 4.061.886.310 1.143.320.000 *2004 - 1.143.320.000 - 4.061.886.310 1.143.320.000

L’esame dei dati e il relativo grafico seguente mostrano l’andamento della situazione finanziaria della Regione nel periodo 1997-2004 e rappresentano una situazione caratterizzata da una crescita abnorme del disavanzo di amministrazione. Tale disavanzo ammonta, a chiusura dell’esercizio 2003, ad euro 2.918.566.310, registrando un decremento di euro 526.179.660 rispetto a quello maturato a tutto il 2002. Disavanzo che, in assenza di contrazione dei mutui autorizzati a pareggio della spesa in conto investimenti per l’anno 2004 (euro 1.143.320.000), potrebbe giungere a chiusura dell’esercizio 2004 ad oltre 4.000.000.000 di euro.

Come risaputo, l’autorizzazione alla contrazione dei mutui cessa di avere effetto al termine dell’esercizio cui il bilancio si riferisce, per cui, in sede di consuntivo, le entrate per mutui autorizzati e non contratti iscritte in bilancio costituiscono “minori accertamenti”, e come tali concorrono quali componenti negativi nella determinazione del risultato di chiusura dell’esercizio. Mentre le correlate autorizzazioni di spesa, qualora impegnate o conservate, generano residui passivi, cioé debiti che trovano soddisfazione in esercizi successivi e, come tali, concorrono negativamente alla determinazione dello stesso risultato di gestione.



ANDAMENTO DEL DISAVANZO

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 * 2004

Ris. ammin

Ris. gestione

Mutui Contratti

-5.000

-4.000

-3.000

-2.000

-1.000

0

1.000

2.000

mil €

MutuI autorizzati

ANDAMENTO DEL DISAVANZO

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 * 20041997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 * 2004

Ris. ammin

Ris. gestione

Mutui Contratti

-5.000

-4.000

-3.000

-2.000

-1.000

0

1.000

2.000

mil €

-5.000

-4.000

-3.000

-2.000

-1.000

0

1.000

2.000

mil €

MutuI autorizzati

Ne deriva che il disavanzo di amministrazione sinora maturato può definirsi come “debito in corso di perfezionamento” e non come “debito effettivo”, essendo lo stesso un risultato di competenza (prende cioè in considerazione il momento giuridico in cui nasce per l’amministrazione regionale il diritto a riscuotere e l’obbligo a pagare) e tiene, quindi, conto non solo delle situazioni di fatto (incassi e pagamenti) ma anche delle situazioni giuridiche, cioè della gestione dei residui (che relativamente alla spesa si distinguono in residui formali e di stanziamento). Debito effettivo sarebbe se, convertiti anche i residui di stanziamento in impegni, dovessero giungere, nello stesso esercizio, a pagamento tutti gli impegni assunti. Caso questo meramente teorico, poiché occorre tener conto dei tempi, fisiologici o meno, di trasformazione degli impegni in pagamenti.

Inoltre, la condizione che le varie leggi finanziarie hanno imposto per la contrazione dei mutui a pareggio, ovvero l’effettiva esigenza di cassa, ha notevolmente e quasi unicamente contribuito a ridurre il disavanzo di amministrazione. Infatti, l’emissione dei BOR nel 1997 e la contrazione dei mutui nel 2002 e nel 2003, (pari complessivamente a euro 2.342.335.000) hanno reso meno pesanti i risultati di gestione e di conseguenza migliorato il risultato di amministrazione che, altrimenti, avrebbe registrato un’entità assai più negativa (6.404.221.310 di euro).

In virtù di quanto sopra rappresentato, l’Amministrazione contrae unicamente la parte dei mutui destinata a integrare le disponibilità di cassa, con gli effetti sui conti finanziari sopra esposti. D’altra parte la lentezza dei procedimenti della spesa regionale, con particolare riferimento a quella in conto capitale, è stata la motivazione che ha spinto il legislatore a



condizionare l’effettiva contrazione dei mutui alle esigenze di liquidità. Ciò al fine di evitare giacenze di fondi in cassa – da riversare alla tesoreria unica centrale (con conseguente rallentamento dei trasferimenti statali) – nonché il pagamento di interessi.

Il ricorso allo strumento dell’indebitamento ha condotto all’attuale negativa situazione finanziaria (soprattutto nel periodo 2001-2004, in cui se ne raddoppia l’utilizzo, passando da una media di 1.083 mln di euro rispetto a quella del periodo 1997-2000 di 540 mln di euro). L’assenza di un’attenta politica di entrate e di contenimento della spesa in relazione alle proprie entrate, inoltre è la causa della negatività dell’attuale deficit finanziario.

A tale risultato, pesantemente negativo, consegue un estremo irrigidimento della possibilità di manovra di bilancio.

La precedente manovra finanziaria 2004-2006, mediante la cancellazione degli impegni assunti sino a tutto il 2000 e l’eliminazione dei residui di stanziamento (salve alcune tipologie di spesa), stimava, al 31.12.2003, un abbattimento del disavanzo di amministrazione per euro 1.700.000.000, e, conseguentemente, prevedeva in euro 1.663.746.000 il disavanzo medesimo.

Tale abbattimento aveva come scopo quello di “liberare” capacità di indebitamento a favore di autorizzazioni di mutuo per investimenti anziché a copertura del disavanzo. L’operazione, pertanto, ha consentito la previsione di un nuovo mutuo a pareggio della manovra finanziaria 2004 – 2006 per 1.143.320.000 di euro.

In merito alla suesposta operazione la Corte dei Conti, in sede di parificazione del rendiconto 2003, ha rappresentato “numerose perplessità” sulla stessa, dichiarando:

“Le disposizioni in argomento suscitano numerose perplessità. Innanzitutto non sembra facile rinvenire i confini giuridici – allo stato della vigente normativa statale e regionale – dell’istituto “economia di impegno” che, semmai, evoca una contraddizione in termini.

Ma particolare preoccupazione deve manifestarsi per il fatto che sembrerebbe, per tale via, disporsi la cancellazione di impegni di spesa formalmente assunti, senza tenere nel dovuto conto le implicazione sulle obbligazioni giuridiche evidentemente sottostanti. La stessa norma consente, infatti, di far fronte alle obbligazioni in argomento attingendo al fondo regionale per i residui perenti.

Quanto alla copertura in bilancio per far fronte alle eventuali richieste degli aventi titolo per effetto delle obbligazioni giuridiche in realtà ancora sussistenti, è risultato che è stato cospicuamente impinguato il fondo speciale ex art. 31 legge di contabilità regionale.

Per trattandosi di problematiche afferenti all’analisi del bilancio 2004 va ancora puntualizzato, in primo luogo, che pare risultare divergente la previsione contenuta nell’art. 1, comma 8 cit. legge finanziaria 2004, ove si quantifica un risparmio stimato in 1.700 miliardi di euro, rispetto alla quantificazione, cui è, viceversa, pervenuta la Corte (780,5 milioni di euro).”

Il conto consuntivo 2003, predisposto anche sulla base della disposizione di cui all’articolo 1, comma 5, della legge finanziaria 2004 (cancellazione residui), ha riscontrato un maggior disavanzo rispetto a quello preventivato. Si è infatti passati da una previsione di euro 1.663.746.000 ad un registrato di euro 2.918.566.309,87.



Importo che, come già detto, sommato al saldo finanziario negativo del 2004 (che si presume pari alla mancata contrazione del mutuo autorizzato a pareggio tra le entrate e le uscite del bilancio 2004 di euro 1.143.320.000) porterebbe il disavanzo di amministrazione a tutto il 31.12.2004 ad euro 4.061.886.310.

La manovra finanziaria per il triennio 2005-2007 si trova pertanto obbligata a tener conto di questo considerevole disavanzo, che deve trovare copertura nell’esercizio successivo.

11.0.3. Copertura del disavanzo

Le leggi finanziarie degli esercizi precedenti a quello in cui si è verificato il disavanzo hanno sempre dato copertura allo stesso mediante l’autorizzazione alla contrazione di mutui di importo pari al disavanzo medesimo.

Oggi, l’applicazione di tale sistema comporterebbe il sostenimento di una rata di ammortamento di circa 378 milioni di euro, che sommata alle rate dei mutui in ammortamento (circa euro 298 milioni) e di quelli in contrazione (circa euro 20 milioni) porta ad un complessivo onere di circa 696 milioni di euro.

Onere che eccede del 17,27% la “reale” capacità di indebitamento della Regione, che è pari ad euro 593.558 milioni (calcolata detraendo dalle entrate tributarie ed extratributarie di natura permanente le spese a carattere obbligatorio †).

E’ conseguente che tale sistema non possa trovare piena applicazione nella manovra finanziaria oggetto del presente DPEF.

Occorre, pertanto, provvedere alla copertura del disavanzo oltre che col solito sistema del ricorso al credito – limitando lo stesso ad un importo non superiore a 2.300.000.000 euro – anche con interventi straordinari - per la quota residua - quali:

- la privatizzazione del patrimonio regionale che interessi:

a) la dismissione del patrimonio immobiliare disponibile;

b) la dismissione delle partecipazioni azionarie;

- acquisizione di maggiori entrate (crediti IRPEF) (vedasi paragrafo sulla politica delle entrate);

- riduzione dell’ammontare dei residui e contenimento della formazione degli stessi.

11.0.4. L’indebitamento al 31.12.2004

L’indebitamento (cioè il debito residuo) della Regione al 31 dicembre 2004 è pari a circa 2.188 mln. di euro, a fronte di un effettivo ricorso al credito per complessivi circa 2.722 mln di euro. Si tratta di uno stock di debito che proviene, in minima parte dall’operazione dei BOR e dal mutuo per il ripianamento del disavanzo ASL 1990 (204 mln. di euro) effettuati nel 1997, e in gran parte dai mutui contratti nel 2002 (667 mln.di euro) e nel 2003 (1.145 mln.

† Devono intendersi tali le spese destinate a: organi istituzionali – personale – funzionamento – funzionamento Enti Strumentali regionali e locali – integrazione del 29% al Fondo Sanitario Nazionale – compartecipazione regionale al P.O.R.; che sommano a circa 1.862 milioni di euro.



di euro) a copertura di spese di investimento, del ripianamento del disavanzo ASL del 2000 e per il piano straordinario del lavoro, proseguiti anche nel 2004 (172 mln. di euro).

Successivamente alla operazione dei BOR, l’Amministrazione regionale non ha provveduto a contrarre mutui se non a fronte dell’esistenza di un’effettiva esigenza di cassa. Tale scelta, come già detto, è derivata da una serie di fattori che possono essere riassunti brevemente:

- nella stessa tipologia delle spese di investimento, caratterizzata da un tempo abbastanza rilevante tra il momento dell’impegno e quello in cui l’impegno si traduce nell'effettivo pagamento (spesso per opere realizzate da enti terzi);

- la contrazione del mutuo al momento dell’impegno e non in considerazione dell’andamento della spesa effettiva, avrebbe determinato un aumento di liquidità a fronte del quale, in assenza dell’esigenza del pagamento, si sarebbero registrate alcune conseguenze negative, quali:

a) sul livello di detenibilità in tesoreria regionale (3% delle entrate finali, pari allo stato attuale a circa 150 mln di euro) con il conseguente obbligo di riversare le risorse acquisite al conto infruttifero presso la Tesoreria centrale;

b) sul livello di trasferimenti da parte dello Stato che avrebbe fatto segnare un rallentamento degli stessi.

L’accensione di mutui a partire dal 2002 è collegata ad alcuni cambiamenti, verificatisi dal 2001, così sintetizzabili:

• per un trend fisiologico sono arrivati a pagamento impegni assunti in esercizi precedenti;

• si è verificata un’accelerazione della spesa nel corso degli ultimi anni (cui non sono estranei né la chiusura del POP 94/99, né i meccanismi premianti/punitivi relativi alla gestione dei fondi comunitari di cui al QCS 2000/2006, né in parte alcune misure di semplificazione delle procedure, che si sono tradotte in aumenti della capacità di spesa più sotto il profilo del volume che della velocità di spendita.)

I fattori sopra esposti si sono concretizzati nella richiesta dell’anticipazione di cassa ai tesorieri nel corso dell'ultimo mese dell'esercizio 2001 per un ammontare di 243 mln. di euro, e nuovamente al termine del 2002 per 392 mln. di euro.

In relazione a tale situazione si è provveduto a contrarre mutui per spese d’investimento dal 2002 (750 mln. euro con la Cassa Depositi e Presiti) e ancora nel corso del 2003 per un totale di circa 1.076 mln. di euro (500 mln. di euro con la CC.DD.PP; circa 476 mln. di euro sempre con la CC.DD.PP; 100 mln. di euro con la BEI). Nel corso degli stessi anni sono stati, inoltre, contratti altri mutui a copertura di specifiche autorizzazioni di spesa:

- 19 mln. di euro per trasferimenti di capitale a Enti Locali e Istituti Autonomi delle Case Popolari, bando 2001;

- 144 mln. di euro per il ripiano dei disavanzi sanitari del 2000 delle AA.SS.LL.; entrambi con la CC.DD.PP.

A tutto il 30 settembre 2004 sono stati contratti anche il mutuo, per 172 mln. di euro, per il Piano straordinario del lavoro - finanziamento delle iniziative locali per lo sviluppo ed occupazione, ex art. 19 L.R. 37/98 (annualità 2003) in ammortamento dal 1° luglio 2004, e



una parte del mutuo relativo a trasferimenti di capitale ad EE.LL. e II.AA.CC.PP. bando 2002, per circa 6 mln. di euro, in ammortamento dal 2005.

In conseguenza dell’accensione di tali mutui lo stock di debito, che aveva toccato il punto più basso al 31 dicembre 2001 (pari a circa 374 mln. di euro), è cresciuto nuovamente a circa 1.089 mln. di euro al 31 dicembre 2002 e a 2.201 mln. di euro al 31 dicembre 2003.

A seguito dei mutui contratti a tutto il 30 settembre 2004 sopra riportati lo stock di debito al 31 dicembre 2004 ammonta a circa 2.188 mln. di euro.

TABELLA A

STOCK DEL DEBITO

migliaia euro

CONSUNTIVI Al 31 dicembre

di cui: 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

per mutui 1984/2001 532.360 525.752 478.454 427.938 373.969 320.263 263.135 203.307

per mutui 2002 769.000 718.147 667.248

per mutui 2003 1.219.879 1.145.154

per mutui 2004 172.442

TOTALEA 532.360 525.752 478.454 427.938 373.969 1.089.263 2.201.161 2.188.151



In conseguenza della crescita dell’indebitamento gli indici finanziari maggiormente rilevanti quali lo stock di debito/entrate correnti e il servizio del debito (capitale e interessi) / entrate correnti mostrano tale andamento‡ nella tabella seguente:

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 prev.

Debito pro-capite (in euro)

313,00 286,00 258,00 227,00 661,00 1.336,00 1.324,00

Debito/entrate correnti %

14,71% 13,72% 10,99% 8,41% 27,22% 53,74% 52,73%

Servizio del debito/entrate

correnti % 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,7% 3,3% 6,0%

ANDAMENTO DEL RAPPORTOTRA LO STOCK DEL DEBITO E LE ENTRATE CORRENTI

Periodo 1998-2004

8,41%

27,22%

52,73%53,74%

14,71% 13,72%10,99%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 prev.

Debito/entrate correnti%

‡ I dati delle entrate correnti sono desunti dai consuntivi, mentre nel 2004 sono desunti dal bilancio di

previsione.

Il dato dello stock di debito si riferisce allo stock di debito al 31 dicembre di ogni anno.



11.0.5. L’indebitamento nel periodo 2005-2007 in rata annua

Gli oneri derivanti da obblighi già assunti in conseguenza di azioni di ricorso al credito, mutui e prestiti obbligazionari, risultano, per il triennio di riferimento del presente DPEF, della seguente entità:

TABELLA B

(in migliaia di euro)

Norma autorizzativa 2005 2006 2007 Anno

terminale

L.R. 9/96 art. 63 - Disavanzo UU.SS.LL. 1990 (euro 37.554)

4.877 4.960 5.049 2007

L.R. 8/97 - art. 1 - (BOR nazionale) (euro 103.291)

13.268 13.429 13.601 2007

L.R. 8/97 - art. 1 - (BOR estero) (euro 413.165)

53417 54.222 55.079 2007

Art. 1 L.R. 7/2002 per investimenti: euro 750.000 euro 500.000

78.688 53.958

76.438 52.458

74.188 50.958

2017 2018

Art. 1 - L.R. 3/03 – Investimenti (euro 475.879)

43.971 43.971 43.971 2018

POR (Fondo FESR) 2000-2006 (euro 100.000)

10.792 10.492 10.192 2018

L.R. 11/03 – Disavanzo ASL

(euro 144.000) 17.698 17.698 17.698 2013

Art. 6, c. 15, L.R. 6/2001- Sofferenze EE.LL. – bando 2001 (euro 19.000)

1.858 1.858 1.858 2017

Art. 19, L.R. 37/98 Piano Straordinario Lavoro – annualità 2003 (euro 172.000)

18.820 18.304 17.788 2019

Art. 6, c. 15, L.R. 6/2001 – Sofferenze EE.LL. – bando 2002 (euro 6.165)

567 567 567 2019

TOTALE B 297.915 294.398 290.949



A tale entità va aggiunto l’onere della rata di ammortamento dei mutui autorizzati dalla vigente legislazione e in corso di contrazione nell’esercizio 2004, e con rate di ammortamento a decorrere dal 2005 o dal 2006:

TABELLA C


Norma autorizzativa 2005 2006 2007 Anno terminale

Art. 19 L.R. 37/98 – Piano lavoro - Annualità 2004 (euro 172)

19.078 18.562 18.046 2019

Mutuo per interventi art. 19 L.R. 37/98 autorizzato con l'art. 18 L.R. 3/2003 - Annualità 2005 (euro 98.000)

10.870 10.576 2020

Art. 6, c. 15, L.R. 6/2001 sofferenze EE.LL - bando 2003 (euro 20.000)

1.333 1.333 1.333 2019

TOTALE C 20.411 30.765 29.995

Se agli importi sopraindicati si aggiunge l’onere di ammortamento dei mutui a copertura del disavanzo di amministrazione a tutto il 31 dicembre 2004, per un importo sino ad euro 2.500.000.000, (ammortamento per 15 anni e decorrenza 1.1.2005)


TABELLA D 2005 2006 2007

Mutuo disavanzo al 2004 214.162 214.162 214.162

si ha che il totale complessivo degli oneri di ammortamento dei mutui sopra rappresentati risulta essere pari a


2005 2006 2007

Totale (B+C+D) 532.488 539.325 535.106



A fronte di tale onere d’indebitamento le entrate disponibili che definiscono la “capacità legale” di indebitamento della Regione ai sensi dell’art. 37, comma 3, della legge regionale n. 11 del 1983 risultano essere pari a:


2005 2006 2007

Titolo I (*) 2.358.791 2.422.331 2.475.143

Titolo III 62.167 62.167 62.167

Titolo IV 35.000 35.000 35.000

Totale 2.455.958 2.519.498 2.572.310

(*) dedotta IRAP e Addizionale IRPEF

Ne consegue che “l’impegno” della Regione in termini di indebitamento ammonta negli anni 2005, 2006 e 2007 rispettivamente al 21,7%, al 21,4% e al 20,8% delle proprie entrate disponibili.

La capacità d’indebitamento della Regione, però, va ricalcolata definendo un limite tecnico più idoneo, che si ottiene detraendo dalle entrate disponibili le spese aventi carattere obbligatorio§, che porta detta capacità ad un importo di circa 593.558 migliaia di euro annui.

Da ciò consegue che il predetto indebitamento negli anni 2005 – 2007 assorbe rispettivamente il 89,7%, il 90,7% ed il 90,2% della capacità d’indebitamento effettiva, come sopra determinata, e consente, per la residua quota, un ulteriore ricorso al credito per un importo sino a 580.000.000 di euro. Indebitamento che a termini dell’art. 30 della L. 350 del 2002 può essere destinato solo ed esclusivamente alla copertura di spese per investimenti del settore pubblico. Non è più consentito, quindi, l’utilizzo dell’indebitamento a copertura di investimenti del settore privato.

Per quanto precedentemente esposto sulla necessità di ricorrere all’effettiva contrazione di mutui, potrebbe non essere conveniente provvedere alla copertura del disavanzo mediante ricorso agli stessi mutui in un’unica soluzione, ma più conveniente abbattere lo stesso in più tranches. Ciò consentirebbe una maggiore elasticità di manovra, anche mediante ulteriore ricorso all’indebitamento, anche se, occorre ribadire, limitata a favore degli investimenti nel settore pubblico.

§ Spese per il personale, per gli organi istituzionali, per il funzionamento, per il funzionamento di enti

strumentali, regionali ed enti locali, l’integrazione del 29% al FSN, la compartecipazione regionale al POR; per un totale di euro 1.862.400



11.0.6. Quadro di raffronto degli stanziamenti 2004-2005

Il raffronto fra le poste di bilancio per gli anni 2004 e 2005 presenta le seguenti previsioni:


Entrate ** 2004 2005 Differenza

Fondi regionali 3.397.978 3.462.000 †† + 64.022

Assegnazioni statali 1.593.775 1.593.775 0

Mutuo piano straor. lavoro

ex art. 19, L.R. 37/98 172.000 98.000 - 74.000

Mutuo a pareggio 1.143.320 0 - 1.143.320

Totale 6.307.093 5.153.775 - 1.154.092

La differenza di 1.154.092.000 rappresenta il 18,2% dell’entrata complessiva e il 24,5% di quella relativa ai soli Fondi regionali.

Nella previsione di ricorrere al mercato per un mutuo a pareggio dell’importo di euro 500.000.000 la suddetta differenza passa a 654.092.000 rappresentando il 10,37% dell’entrata complessiva e il 13,8% dei Fondi regionali.

Al riguardo occorre rilevare come, nei periodi precedenti, l’acquisizione di risorse – a copertura delle manovre finanziarie – sia avvenuta mediante ricorso allo “strumento dell’indebitamento” e lo stesso, mediamente, abbia rappresentato oltre il 20% delle risorse medesime.

Ne consegue che un utilizzo così importante, dello strumento dell’indebitamento non accompagnato da misure diverse di acquisizione di “entrate proprie” e la necessaria contrazione dei mutui a soddisfazione degli obblighi di spesa (pagamenti), che impegnano i bilanci con i relativi oneri di pagamento, vincolano e limitano notevolmente l’attuale manovra. Manovra che può trovare “respiro” solo attraverso “nuove entrate”.

La politica di acquisizione di tali entrate – vuoi mediante il riconoscimento di quanto spettante a termini del vigente Titolo III dello Statuto, vuoi mediante modifica dello stesso, vuoi mediante azioni dirette si pone, pertanto, quale obbiettivo principale del presente DPEF insieme a un contenimento ed a una riqualificazione della spesa.

** Al netto delle poste relative alla copertura dei disavanzi di amministrazione (1.663.746.000 euro nel 2004 e

2.500.000.000 nel 2005).

†† Comprende l’incremento di 94.000.000 euro di quota IVA e 150.000.000 quale quota tributi sostitutivi IRPEF.



11.0.7. La manovra di bilancio 2005-2007

L’ipotesi di un bilancio a “legislazione vigente” formulato al netto delle entrate e delle spese derivanti dalle assegnazioni statali e dal Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 – fatte pari a 1.593.775.000 nel periodo 2005/2007 e che non rilevano per il successivo esame in quanto a destinazione vincolata –, attiene alla previsione di un bilancio triennale nel quale sono rappresentate le autorizzazioni di spesa per il triennio che scaturiscono dalla legislazione in vigore, dalla dotazione necessaria al funzionamento di alcuni fondi di riserva, dagli oneri di ammortamento dei mutui in contrazione e autorizzati e dalla quota di compartecipazione della Regione al “Quadro Comunitario di Sostegno”.

In sintesi si ha la seguente situazione finanziaria:


2005 2006 2007

Entrate 3.560.000 3.315.762 3.478.574

Spese 4.714.092 4.226.556 4.436.600

Differenza - 1.154.092 - 910.794 - 958.026

che comporta un reperimento di risorse di circa 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni del triennio 2005–2007.

Per quanto precedentemente detto, avendo oramai quasi raggiunto la reale capacità d’indebitamento, cioè l’effettiva capacità di sostenere gli oneri derivanti dall’ammortamento dei mutui, ipotizzando un ricorso al credito (unicamente per finanziare spese d’investimento del settore pubblico) per un ammontare di 500.000.000 di euro, si registra un’eccedenza di spese, correnti e di investimento, di 654.000.000 di euro per l’anno 2005, di 910.000.000 per il 2006 e di 958.000.000 per l’anno 2007, eccedenze che possono essere recuperate con misure volte all’acquisizione di entrate e al contenimento di spese.

Il processo di formazione del bilancio, per il triennio 2005-2007, pertanto, deve essere impostato su una rigorosa riconsiderazione degli interventi, i quali devono essere ridimensionati all’effettiva capacità di copertura e di erogazione di spesa da parte della Regione, nonchè su una puntale rivisitazione della legislazione vigente, indirizzata alla valorizzazione ed al contenimento della relativa spesa.

11.0.8. Conclusioni

Il risanamento della finanza regionale si pone quale primo e necessario obiettivo da conseguire.

Il ricorso al credito (che, con riferimento all’anno 2004, copre oltre il 18,9% del fabbisogno finanziario) che è stato configurato in questi ultimi anni come l’unica via percorribile in una situazione caratterizzata dal sempre più ridotto volume delle risorse finanziarie rispetto alle funzioni e alle attività della Regione, senza essere accompagnato di una politica di



acquisizione di entrate o di contenimento di spese, ha provocato estrema rigidità nel bilancio regionale, limitando inizialmente e impedendo attualmente qualunque possibilità di manovra e di programmazione delle risorse a disposizione.

La manovra di bilancio, pertanto, dovrà essere impostata come segue:

- deve essere attuata una rigorosa politica di eliminazione delle spese improduttive e di riqualificazione di quelle di difficoltosa utilizzabilità, a beneficio dei settori di spesa “portanti” e funzionali allo sviluppo economico e sociale;

- deve essere attuata una politica di entrate volta alla piena ed effettiva applicazione dell’art. 8 del vigente Titolo III dello Statuto;

- deve essere contenuto allo stretto necessario il ricorso all’indebitamento, anche in considerazione che lo stesso può essere utilizzato unicamente a copertura degli investimenti pubblici;

- non deve includere nuovi o maggiori interventi, e, nell’eventualità di un loro inserimento, la relativa copertura deve essere necessariamente ricercata nelle risorse previste dalla vigente legislazione; conseguentemente gli accantonamenti nel fondo per nuovi oneri legislativi prevederanno un’unica riserva destinata al cofinanziamento delle iniziative ammesse al contributo comunitario;

- le spese di funzionamento devono essere limitate a quelle strettamente legate al soddisfacimento di obbligazioni in essere ed a quelle volte a garantire le normali attività amministrative escludendo quelle finalizzate al soddisfacimento di nuovi o maggiori bisogni: se ne prevede una flessione in misura non inferiore al 10%;

- le spese per il personale devono essere limitate alle sole “presenze”, pertanto non dovranno essere previste nuove assunzioni - salvo motivate eccezioni - ma deve essere impostata una politica di riorganizzazione del personale, anche attraverso la riallocazione, la formazione, la riconversione e la riqualificazione dello stesso;

- la spesa corrente in genere, ivi compresi i trasferimenti a qualsiasi titolo, deve tendere ad abbattimento progressivo del 10 per cento;

- non devono essere previsti ulteriori stanziamenti per quelle spese di investimento o in conto capitale che presentino consistenti residui o non abbiano raggiunto il limite di impegno dell’80 per cento previsto dall’articolo 1, comma 20, lett. a), della L.F. 2001; al riguardo si specifica che, per gli interventi che trovano attuazione mediante “fondi” gestiti dagli Istituti di Credito, si deve tener conto delle disponibilità sussistenti nei fondi medesimi in relazione all’andamento del fabbisogno rappresentato dagli stessi istituti e dalla reale capacità di spesa;

- per i trasferimenti a favore degli enti strumentali vigono, in quanto applicabili, le limitazioni di cui sopra e i trasferimenti ad essi assegnati sono fissati nella misura prevista per l’anno 2004, salvo casi eccezionali di maggiori esigenze (specifiche disposizioni conseguenti al DPEF verranno stabilite con delibera della G.R.).

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