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RAPPORTO GENERALE

SUL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFORMANCE

2011 NEI COMUNI METROPOLITANI

Il presente documento (*) fornisce un quadro sintetico delle risultanze dell’analisi condotta sul Ciclo della Performance 2011 per i 15 Comuni delle aree metropolitane. Il Rapporto illustra la situazione complessiva delle amministrazioni, al fine di individuare il livello di adeguamento alla riforma, e i principali punti di forza e le criticità che tale adeguamento ha comportato per ciascuna amministrazione. (*) Ai Comuni oggetto del Rapporto è stato richiesto di inoltrare alla Commissione eventuali osservazioni entro il 20 settembre 2013. Sono pervenute osservazioni dai Comuni di Bologna, Catania, Firenze, Genova e Torino. Il presente Rapporto contiene gli aggiornamenti apportati a seguito delle osservazioni pervenute.

Luglio 2013

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INDICE

1. PREMESSA .............................................................................................................................................................. 3

2. IL PERCORSO DI ADEGUAMENTO AL D.LGS. 150/2009 DA PARTE DEI COMUNI .............................. 4

3. I RISULTATI DELL’ANALISI ............................................................................................................................. 5

3.1 ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE E NUCLEI DI VALUTAZIONE: DALLA

DENOMINAZIONE ALLE FUNZIONI ........................................................................................................................ 5 3.2 IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE E ADEGUAMENTI REGOLAMENTARI ..................................................................................................................................................... 9 3.3 AVVIO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE ................................................................................................................................................ 10 3.4 CONSUNTIVO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI RENDICONTAZIONE .......... 14 3.5 STANDARD E STRUMENTI DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI ........................................................................ 19

4. CONCLUSIONI. .................................................................................................................................................... 22

ALLEGATO 1 – ELENCO DOCUMENTI INVIATI DAI COMUNI ALLA CIVIT ............................................. 24

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1. PREMESSA

Nell’ambito delle proprie attività istituzionali, la Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CiVIT) è chiamata a vigilare sulla corretta applicazione dei principi e degli strumenti individuati dal D. Lgs. n. 150/2009.

A seguito della attività di verifica a campione dei Piani e Relazioni degli enti locali, prevista dall’art. 13, comma 6, lett. c) del D. Lgs. n. 150/2009, la Commissione ha ritenuto utile svolgere un’indagine esplorativa sullo stato d’attuazione del ciclo di gestione della performance nei grandi Comuni cosiddetti “metropolitani”, rappresentativi cioè delle grandi aree urbane del territorio nazionale, ed afferenti alle possibili “Città metropolitane”.

A tal fine è stata inviata, in data 26/02/2013, una lettera ai Sindaci dei 15 Comuni “metropolitani” richiedendo la trasmissione dei principali documenti implementati nel ciclo della performance 2011, ed una sintetica illustrazione del percorso di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 intrapreso dal Comune.

I documenti trasmessi dalle amministrazioni (si veda Allegato 1), in alcuni casi integrati dai documenti disponibili sui siti web istituzionali, sono stati esaminati, con il fine di monitorare lo stato di attuazione del percorso di adeguamento che i Comuni metropolitani hanno inteso intraprendere, e di evidenziarne i principali punti di forza e di miglioramento.

La scelta dell’anno 2011 deriva dal fatto che questo rappresentava la prima annualità per la quale era, alla data di avvio di tale indagine di monitoraggio, potenzialmente disponibile la Relazione sulla performance, il documento che rappresenta concretamente la conclusione del ciclo della performance (la cui scadenza è prevista, per le PA centrali, il 30 giugno dell’anno successivo).

Per ciascuno dei principali temi oggetto dell’analisi, saranno presentati i tratti salienti, con alcune esemplificazioni ed approfondimenti di casi specifici.

Lo scopo del presente Rapporto è non solo quello di trovare le uniformità tra diverse esperienze di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009, ma anche di valorizzare le diversità, al fine di fornire spunti per un costruttivo confronto, in ottica di benchmarking e benchlearning, tra le diverse realtà territoriali.

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2. IL PERCORSO DI ADEGUAMENTO AL D.LGS. 150/2009 DA PARTE DEI COMUNI

Il D. Lgs. n. 150/2009, sin dalla sua prima impostazione, ha inteso tutelare e valorizzare l’autonomia garantita agli Enti locali dalla Costituzione, indicando espressamente, negli art. 16 e 31, le disposizioni ai cui principi gli enti locali devono adeguare i propri ordinamenti.

Sulla spinta di tale autonomia normativa ed organizzativa, punto di forza degli Enti locali, il percorso di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 si è, in effetti, rivelato ricco di vitalità e di soluzioni “originali”. Al tempo stesso, ha rivelato una necessità di regolamentazione e di interpretazioni comuni, che potesse far emergere i punti di novità e di continuità con le norme e la prassi in materia di programmazione e controllo e con il sistema dei controlli interni, già espressamente previste (ed applicate da oltre un decennio) dal D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL).

Il percorso di adeguamento si è quindi sviluppato, sin dall’emanazione del D. Lgs. n. 150/2009, attraverso la costruzione condivisa di regole e linee guida, che ha visto CiVIT in un ruolo di indirizzo1, e l’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), firmataria di un protocollo sia con il Ministro per pubblica amministrazione e la semplificazione sia con CiVIT, in un ruolo di coordinamento, supporto ed affiancamento.

1 Il sito della CiVIT contiene una sezione dedicata alle Autonomie territoriali, e per i Comuni, ai rapporti con ANCI http://www.civit.it/?page_id=4479

27 Ottobre

2009

•D.lgs 150, “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”

Settembre 2010

•Protocollo tra Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) e Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT), ai sensi del comma 2 dell’art.13 del D.lgs 159/2009

Dicembre 2010

•Delibera CiVIT n. 121/2010 , "Osservazioni in ordine al documento avente ad oggetto “L’applicazione del Decreto legislativo n.150/2009 negli Enti Locali: le Linee guida dell’ANCI in materia di Ciclo della Performance”

Dicembre 2010

•Riedizione delle Linee Guida ANCI, alla luce delle osservazioni formulate da CiVIT con Delibera n.121/2010

Novembre 2012

•Linee guida ANCI in materia di trasparenza ed integrità •Delibera CiVIT n. 23/2012, "in tema di nomina degli Organismi indipendenti di valutazione presso le

regioni, gli enti regionali, le amministrazioni del servizio sanitario nazionale e gli enti locali"

Febbraio 2013

•Position paper "Controlli interni e Ciclo della performance alla luce dell’art.3 del D.L. 174/2012", elaborato nell'ambito del progetto "Valutazione della performance" promosso dal Dipartimento della Funzione Pubblica

Figura 1 I principali indirizzi del percorso di adeguamento dei Comuni al Ciclo della performance

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3. I RISULTATI DELL’ANALISI

3.1 ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE E NUCLEI DI

VALUTAZIONE: DALLA DENOMINAZIONE ALLE FUNZIONI

Analogamente a quanto avviene per le PA centrali, anche per i Comuni il ciclo della performance rappresenta un processo di governance articolato e dinamico, che coinvolge gli organi politici (Sindaco, Giunta, Consiglio), il vertice direzionale (Direttore e/o Segretario generale), il personale dirigente e non dirigente, i cittadini/utenti e gli altri stakeholder.

Tra gli elementi di novità previsti dal D. Lgs. n. 150/2009 (art.14) vi è l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV), di cui gli Enti locali possono, nella loro autonomia, avvalersi o meno2.

Si rileva che 5 Comuni su 15 hanno istituito un organismo di controllo denominato OIV: si tratta, non a caso, delle 5 città più estese per popolazione residente e per dimensioni organizzative.

Al di là della denominazione, tali organismi sono caratterizzati da un significativo numero di componenti esterni: il 60% degli OIV/Nuclei risulta a composizione totalmente esterna, nominati sulla base di requisiti di professionalità ed esperienza (art. 14 comma 7) e, in molti casi, vi è evidenza delle relative selezioni pubbliche. Va tuttavia segnalato che, a quanto risulta dall’esame dei regolamenti e degli atti di nomina, tutti i componenti di tali OIV/Nuclei presentano un incarico, anche nel caso di organismi “indipendenti”, che comunque decade alla scadenza del mandato del Sindaco, con eventuale temporanea proroga concessa per consentire l’avvicendamento dei nuovi OIV/Nuclei.

2 Cfr. Delibera CiVIT n. 23/2012, “le regioni e gli enti locali (…) hanno la facoltà, e non l’obbligo, di costituire l’OIV, in quanto, nella loro autonomia, possono affidare ad altri organi i compiti previsti dai principi di cui alle disposizioni del d lgs. n. 150/2009 indicate nel citato art. 16”

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La Tabella 1 riporta la denominazione degli organismi, la loro composizione e una classificazione delle funzioni (direttamente o indirettamente) assimilabili a quelle previste per gli OIV dall’art. 14 del D. Lgs n. 150/2009.

Tabella 1 - Gli OIV/Nuclei dei Comuni metropolitani: denominazione, composizione, funzioni

Comune Denominazione N. Componenti

Di cui interni

Funzioni assimilabili ad articolo 14 del D. Lgs. n. 150/2009

Bari Nucleo di Valutazione 3 1 Comma 4.a) e 4.e)

Bologna Nucleo di Valutazione 3 0 Comma 4 a), c), d), g).

Cagliari Nucleo di Valutazione 4 1 Comma 4 c), e)

Catania Nucleo di valutazione 3 0 Comma 4 e)

Firenze OIV 3 0 Comma 4 a), b), c), d), e),h)

Genova Nucleo di Valutazione 4 2 Comma 4. b), d), e), g), h)

Messina Nucleo di Valutazione 3 0 Comma 4 a), b), c), d), e), h); comma 5).

Milano OIV 3 0 Comma 4. b), d), e), g), h)

Napoli OIV 3 0 Comma 4 e), g)

Palermo Nucleo di Valutazione (+Nucleo di Controllo Interno)

4 0 Comma 4 d)

Reggio Calabria Nucleo di Valutazione 3 0 Comma 4 a), b), c), d), e), f), h)

Roma OIV 3 1 Comma 4 c), d), e), g), h)

Torino Nucleo di valutazione - OIV 4 3 Comma 4 a), c), e), g)

Trieste Nucleo di Valutazione 3 2 Comma 4 a), b), e)

Venezia Nucleo di Valutazione 1 0 Comma 4 a), b), c), d), e), f), g), h).

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Figura 2- Gli OIV/Nuclei - La percentuale di componenti esterni all'Ente

In generale, dai regolamenti esaminati, emerge un ampio spettro di funzioni attribuite ai Nuclei/OIV, spesso direttamente assimilabili a quelle indicate dal D. Lgs n. 150/2009, art. 14 comma 4 ed all’art. 19 comma 1. Le funzioni assimilabili “ex art. 14” più diffuse tra gli OIV/Nuclei dei Comuni metropolitani sono: la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice (e), il monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema e l’elaborazione di una relazione annuale (a), la validazione della Relazione sulla performance o documento analogo (c), la comunicazione tempestiva delle criticità riscontrate (b), la promozione e l’attestazione dell’assolvimento degli obblighi in materia di trasparenza , integrità e pari opportunità (g, h). Un aspetto di rilievo è che alcuni organismi denominati Nuclei presentano un numero di funzioni ex art. 14 maggiore rispetto agli stessi OIV; pertanto la denominazione, in tal senso, può risultare persino fuorviante.

Allo stesso tempo si segnala come, oltre a tali funzioni analoghe a quelle previste dal D. Lgs n. 150/2009, gli OIV/Nuclei dei Comuni metropolitani abbiano spesso assegnate ulteriori funzioni, quali, fra tutte, quella di valutazione dei dirigenti e di controllo strategico.

Dall’esame dei Regolamenti comunali trasmessi si è potuto constatare che il tema della composizione e del ruolo attributo a tale organismo è uno di quelli con maggiore variabilità delle soluzioni adottate dai 15 Comuni metropolitani. Si veda, ad esempio, la soluzione introdotta dal Comune di Torino: un Nucleo di Valutazione, composto complessivamente da quattro membri, di cui 3 interni (il Direttore Generale, il Direttore Generale Vicario, il Direttore del Servizio Centrale Organizzazione) ed uno esterno, con funzioni di Organismo Indipendente di Valutazione di tipo monocratico (art. 27 e 28 del regolamento di organizzazione e ordinamento della dirigenza), con competenze simili a quelle dell’art. 14 del D.lgs. 150/2009, tra cui la funzione di “asseverazione” (termine utilizzato in sostituzione di “validazione”).

In un caso (Messina), nonostante fosse inizialmente previsto l’OIV con Regolamento adottato il 14/11/2011, si è successivamente deciso, una volta costatata la non obbligatorietà per i Comuni di istituire un nuovo organismo, di reintrodurre e riconfermare, con modifica dello stesso regolamento nel 2012, il Nucleo di valutazione.

tutti esterni 60%

più della metà esterni

27%

meno della metà esterni

13%

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Riguardo agli Enti che hanno optato per il passaggio da Nucleo di Valutazione ad OIV, può essere esemplificativo il caso del Comune di Napoli che, pur avendo sancito, con apposita deliberazione di Giunta, la “corrispondenza sostanziale” tra i principi enunciati dal D. Lgs. n. 150/2009 ed il sistema di programmazione, controllo e valutazione già vigente, ha comunque ritenuto opportuno, considerata la cessazione delle funzioni del Nucleo di valutazione, di istituire, ai sensi dell’art. 14, “il nuovo organismo di valutazione individuato dal D. Lgs. n. 150/2009 per garantire la terzietà della valutazione ed il perseguimento della trasparenza dell’azione amministrativa (...)”. Ciononostante, tra le funzioni indicate nel Regolamento sul funzionamento dell’OIV, questo mantiene anche la funzione, precedentemente assegnata al Nucleo di valutazione, di valutazione (monitoraggio e verifica del grado di conseguimento obiettivi) di tutti i dirigenti, apicali e non apicali, con pubblicazione sul sito dei risultati della valutazione stessa; lo stesso OIV svolge anche funzioni di organismo di conciliazione.

Tra le funzioni previste per l’OIV del Comune di Reggio Calabria vi è anche quella della compilazione della graduatoria delle valutazioni individuali (art. 19, comma 1 del D. Lgs. n. 150/2009), escluso il personale non dirigente. Il Nucleo di valutazione del Comune di Palermo, composto da 4 componenti, di cui uno supplente, ha una attribuzione di funzioni di tipo generale (“ha per oggetto la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale, nonché ogni altra funzione prevista per legge, per Regolamento, dal CCNL o da altri fonti normative”).

Tutti i regolamenti esaminati prevedono espressamente l’indicazione dei casi di esclusione e di incompatibilità, secondo i principi dell’art. 14, comma 8 del D. Lgs. n. 150/2009. Il regolamento sul funzionamento dell'OIV adottato dal Comune di Napoli, contiene, ad esempio, un Codice Etico che reca i principi guida ed i valori cui i componenti dell’OIV devono attenersi.

In generale, dalle informazioni trasmesse dagli Enti e da quelle disponibili sui siti web, difficilmente si riesce a cogliere l’attività dell’OIV/Nucleo effettivamente svolta durante l’anno. Al di là della pubblicazione degli atti di nomina e dei curriculum vitae, abbastanza frequenti, non sono resi disponibili atti dell’OIV/Nucleo, quali, ad esempio, attestati di validazione e sintesi delle carte di lavoro. Infatti, dall’esame dei regolamenti sarebbero otto i Comuni ai cui OIV/Nuclei sono state attribuite funzioni assimilabili alla validazione ai sensi dell’art. 14 comma 4 lettera c) ma, ad un esame sostanziale delle Relazioni sulla performance o di analoghi documenti di rendicontazione (si veda par. 3.4), tale funzione di validazione – fondamentale per garantire la non autoreferenzialità – appare poco diffusa.

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3.2 IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE

E ADEGUAMENTI REGOLAMENTARI Tutti i Comuni metropolitani hanno adeguato i loro ordinamenti ai principi del D. Lgs n. 150/2009 (art. 16 comma 2), prevalentemente con aggiornamenti dei Regolamenti di organizzazione e/o con l’adozione dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance (art. 7). Tabella 2 - I principali atti di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 adottati dai Comuni metropolitani

Comune Principali atti di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009

Bari Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale (adottato con delibera di Giunta n.162/2011 e modificato con n. 298 del 6/6/2011)

Bologna

Aggiornamento del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del Giunta del 14/10/2009 e succ. modifiche

Regolamento sul sistema dei controlli interni, approvato dal Consiglio comunale il 7/1/2013 Documento “Ciclo di gestione della performance. Linee guida per la misurazione e la valutazione della

performance organizzativa ed individuale” (Del. Giunta del 4/6/2013)

Cagliari “Agg. del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Cagliari –

Recepimento delle disposizioni del D. Lgs n. 150/2009 (Riforma brunetta) sul sistema di valutazione e premiante” (Del. Giunta n. 28 del 17/02/2011)

Catania Agg. del Regolamento degli uffici e dei servizi (Del. di Giunta n. 948 del 02/08/2010) Regolamento integrato funzionamento dei controlli interni (Del. Consiglio n. 15 del 2/2/2013)

Firenze Agg. del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del. Giunta n. 448 del

15/12/2010 e succ. mod.) Sistema di valutazione della performance (Del. Giunta del 11/08/2012, su proposta dell’OIV)

Genova Agg. del “Regolamento sull'Ordinamento degli Uffici e dei Servizi” (Del. Giunta n. 504 del

30/12/2010 Sistema di misurazione e valutazione della performance

Messina Regolamento “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance – premi e merito ai sensi del D.lgs. 150/2009” /(Deliberazione di Giunta Comunale n. 1385 del 14/11/2011 e succ mod.)

Milano Agg. del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, con allegato Sistema di

misurazione e valutazione della Performance del Comune di Milano (Del. Giunta Comunale. n.1200 del 22/04/2011

Napoli

Documento sulla compatibilità del sistema di programmazione, controllo e valutazione del Comune di Napoli con i principi del D. Lgs. n. 150/2009 (Del. Giunta n.111 del 22/02/2011)

Regolamento funzionamento dell'OIV, comprensivo anche di Codice Etico (Del.Giunta 6/10/2011) nuovo "Sistema di valutazione delle performance dirigenziali del Comune di Napoli" (Sispe) (Del.

Giunta n. 590 20/07/2012) Palermo Agg del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del. Giunta 285/2010)

Sistema di misurazione e valutazione della performance (Del. Giunta n. 41/2012) Reggio Calabria

Agg. del Sistema di valutazione (Del. Giunta 14/09/2009), e successiva adozione del Sistema Permanente della Performance nel 2012)

Roma Regolamento disciplina del "Ciclo della programmazione, pianificazione, controllo, misurazione e

valutazione della performance" (Del. Giunta n.116/2010) Regolamento attività dell’Organismo indipendente di valutazione (OIV) (Del. Giunta 11/05/2011) Sistema di “Misurazione della performance e valutazione della dirigenza” (2011)

Torino Documento “Ciclo di gestione della performance e Sistema di misurazione e valutazione della

performance” (Del. Giunta Marzo 2011) Agg. Regolamento organizzazione e ordinamento della dirigenza (con parte relativa ad OIV) (2012) Regolamento per la disciplina dei controlli interni (approvato dal Consiglio febbraio 2013)

Trieste Regolamento sistema pianificazione, programmazione e controlli interni (Del. Consiglio Marzo 2013)

Venezia Agg. al Regolamento sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi. Regolamento sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance (Del.Giunta n.69

2013

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La Tabella 2 evidenzia il ruolo fondamentale del vertice politico, rappresentato dalla Giunta che, secondo il TUEL, ha potestà regolamentari in materia di organizzazione. Recentemente le modifiche al D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL) introdotte dal D.L. n. 174/2012 convertito in legge n. 213/2012 in tema di ampliamento del sistema dei controlli interni (art. 147 e seg.), hanno previsto un maggiore ruolo per il Consiglio, che deve approvare il “Regolamento sui controlli interni”. Alcuni dei Comuni esaminati hanno adottato, nei primi mesi del 2013, tale atto, talvolta non solo formalmente, bensì cogliendo l’occasione per evidenziare le sinergie, anche terminologiche, tra ciclo di gestione della performance ex D. Lgs. n. 150/2009 e sistema dei controlli interni, cercando di scongiurare il rischio di coesistenza tra normative e linguaggi “paralleli” e di duplicazione di adempimenti. Sul fronte dei contenuti dei Sistemi adottati, dall’analisi di tali atti di regolamentazione si riscontra come tutti i Comuni abbiano previsto nei loro Sistemi la misurazione e la valutazione sia della performance organizzativa sia di quella individuale, con riferimento sia al personale dirigente sia a quello non dirigente.

3.3 AVVIO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI

PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE

La prima fondamentale fase del ciclo di gestione della performance è quella della “definizione ed assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori” (art. 4 comma 2, lettera a) del D. Lgs. n. 150/2009).

In particolare, in questa fase del ciclo della performance, i Comuni metropolitani, come tutti gli Enti locali, si basano necessariamente sul patrimonio di strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n. 267/2000.

Come si può vedere dalla Tabella 3, nelle modalità di avvio del ciclo di gestione della performance e di elaborazione del Piano della performance o di altro documento di “rappresentazione della performance” (art. 10, comma 1 del D. Lgs n. 150/2009), ciascun Ente, nell’esercizio della propria autonomia, ha cercato di trovare la soluzione più adatta alle proprie esigenze.

Al di là della denominazione del documento, si può affermare che la totalità di questi documenti contiene gli obiettivi, in alcuni casi strategici a valenza pluriennale (solitamente integrati/ricondotti ai Programmi della RPP), in molti altri casi operativi (annuali) e individuali affidati ai dirigenti (solitamente attraverso il PEG/PDO). La principale criticità è costituita dalla frammentazione degli obiettivi nei vari documenti e, spesso, la perdita di leggibilità nella declinazione (cascading) dagli obiettivi strategici agli obiettivi operativi fino a quelli individuali.

Sul tema cruciale degli indicatori si può affermare, seppure a grandi linee, che è presente – stante l’esperienza del PEG/PDO del D. Lgs. n. 267/2000 – un diffuso livello di “capacità misurativa”, sia in termini di presenza degli indicatori e dei loro target, sia in termini di presenza di sistemi informativi che supportano l’Ente a livello strumentale ed organizzativo.

A volte l’utilizzo di indicatori è parziale, nel senso che non è presente per tutti gli obiettivi, e lo stesso vale per i target. Spesso si avvisano i problemi già riscontrati per altre tipologie di PA: netta prevalenza di indicatori di processo che si configurano come una descrizione delle attività e delle

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fasi temporali previste, piuttosto che essere focalizzati sui risultati delle stesse attività nei confronti dei cittadini e altri stakeholder.

Tabella 3 - Denominazione e contenuti dei Piani della performance 2011 e documenti assimilabili

Comune Documento di pianificazione/programmazione Obiettivi Indicatori Target

Bari PDO SI SI SI

Bologna

RPP, Piano poliennale dei lavori pubblici e degli investimenti, Bilancio di Previsione Pluriennale, Bilancio di Previsione Annuale, Bilancio a Budget Annuale

SI PARZIALE PARZIALE

Cagliari Piano della performance SI PARZIALE PARZIALE

Catania PDO SI SI SI

Firenze RPP e PEG/PDO SI SI SI

Genova RPP PEG e PDO SI SI SI

Messina RPP, Bilancio, Programma triennale lavori pubblici, Programmazione fabbisogni de personale, PEG, PDO

SI PARZIALE PARZIALE

Milano Linee programmatiche, Piano Generale di Sviluppo, RPP,PDO, PEG SI SI SI

Napoli RPP, PEG, PDO, Piano degli Standard SI SI PARZIALE

Palermo RPP/PEG/PDO SI NO NO

Reggio Calabria PDO SI PARZIALE NO

Roma Piano della performance SI SI SI

Torino PEG/PDO SI SI SI

Trieste RPP SI NO NO

Venezia Documento "Obiettivi 2011" e PEG 2011 SI SI SI

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Figura 3 – I contenuti dei Piani della performance (e documenti assimilabili)

L’analisi dei documenti di programmazione (e dei successivi documenti di rendicontazione) ha permesso, seppure a grandi linee, di verificare la presenza o meno, negli obiettivi strategici dei Comuni, di temi rilevanti e trasversali per il miglioramento delle PA. Mentre temi come la trasparenza o le pari opportunità risultano raramente oggetto di specifici obiettivi, sono invece piuttosto diffusi obiettivi su temi specificatamente rilevanti per gli enti locali, quali quello della razionalizzazione e riorganizzazione delle società partecipate e, in generale, del contenimento dei costi.

Gli unici due Comuni che hanno adottato un documento ex novo denominato “Piano della performance” sono Cagliari e Roma; in entrambi i casi, il Piano della performance non sostituisce gli altri strumenti previsti dalla normativa (PEG, PDO) ma ne rappresenta un completamento ed una lettura sulla base dei principi del D. Lgs. n. 150/2009.

Il Piano della performance 2011 del Comune di Cagliari, organizzato nei contenuti in linea con la delibera CiVIT n. 112/2010, è stato adottato a fine anno, ma nella sostanza raccoglie atti di programmazione già adottati in precedenza: gli obiettivi strategici e generali del PEG ed i Programmi della RPP.

Il Piano della performance 2011del Comune di Roma, pubblicato sul sito in versione ipertestuale, permette una navigazione all’interno di un albero della performance molto articolato, attraverso i diversi livelli di programmazione e le diverse articolazioni municipali; nell’organizzazione dei contenuti il Piano risulta coerente alle indicazioni della delibera CiVIT n. 112/2010.

100%

87% 80%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Obiettivi Indicatori Target

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Tra le esperienze più articolate si segnala quella del Comune di Milano che intende il Piano della performance non come documento “reale”, ma come insieme integrato di cinque documenti di programmazione già esistenti (si veda Tabella 3). L’Ente, per gestire tale processo di programmazione (per sua natura complesso ed articolato), adotta il Piano triennale degli Obiettivi per step successivi e con differenti livelli di responsabilità: la Giunta (vertice politico) approva gli obiettivi (distinti in: obiettivi d'impatto di livello strategico, di risultato ed operativi) con l'indicazione dei responsabili e delle date di conclusione delle attività mentre, successivamente, con determinazione dirigenziale del Direttore generale, sono approvati gli elementi di dettaglio, compresi gli indicatori, ai fini della valutazione individuale.

Soluzione analoga è quella del Comune di Bologna, il cui Piano della performance non rappresenta un nuovo documento di programmazione, ma l’”evoluzione e il punto di sintesi di strumenti di pianificazione e controllo che l’Ente ha adottato già da tempo” (dalle Linee guida per la misurazione e la valutazione, giugno 2013). Per facilitare la lettura sistemica del “Piano della performance” è stata predisposta una mappa, in formato grafico, che evidenzia le relazioni tra i diversi documenti di programmazione e di rendicontazione.

Una strada simile, ma con qualche variazione, è quella intrapresa dal Comune di Firenze, che, da una parte ha inteso mantenere, con funzioni di Piano della performance, i “tradizionali” documenti di programmazione triennale ed annuale RPP e PEG/PDO (questi ultimi due opportunamente unificati per snellire il sistema di obiettivi e supportati da materiale divulgativo che ne facilita la comprensione da parte del cittadino); dall’altra parte ha voluto elaborare, in fase di rendicontazione, la Relazione sulla performance come documento ad hoc, coerente con le indicazioni CiVIT (si veda paragrafo successivo). Anche il Comune di Torino ha scelto di non realizzare un Piano della performance ex novo, ma di mantenere il Piano esecutivo di gestione ed il Piano dettagliato degli obiettivi, pur rinnovati nei contenuti, quali strumenti cardine di partenza del ciclo, anticipando quella “unificazione organica”, in ottica di semplificazione, prevista dalla recente modifica del D. Lgs. n. 267/2000 avvenuta con la legge n. 213/2012. Il Comune di Napoli ha inteso integrare i “tradizionali” RPP, PEG e PDO con il Piano degli Standard” (si veda più avanti).

Il Comune di Reggio Calabria nel 2011 presentava, come principale documento di avvio del ciclo, un Piano dettagliato degli obiettivi molto schematico e con obiettivi misurati solo attraverso il termine massimo previsto per il raggiungimento dello stesso; a riprova della gradualità del percorso di adeguamento, va segnalato come già nel 2012, anche attraverso la partecipazione a progetti nazionali di affiancamento (“Valutazione della performance”, promosso dal Dipartimento della Funzione Pubblica in collaborazione con FORMEZ PA), ci sia stato un cambiamento: sono stati adottati il Piano della performance 2012-2014, con una organizzazione dei contenuti coerente con la delibera CiVIT n. 112/2010, il Piano degli obiettivi 2012, ed il nuovo Sistema di misurazione e valutazione della performance.

Sotto il profilo dell’efficienza dei processi, si segnala come il Comune di Venezia, per non “tardare” l’avvio del ciclo delle performance causato dallo slittamento dell’approvazione del Bilancio di previsione (e quindi del PEG), abbia optato per l’adozione di un “Documento Obiettivi” definito “preliminare” con cui assegnare ai dirigenti gli obiettivi, successivamente recepiti nel PEG. Anche il Comune di Catania ha approvato il PDO, contenente gli obiettivi gestionali e gli

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indicatori, prima dell’approvazione del Bilancio e del PEG finanziario, attraverso un processo bottom-up di coinvolgimento dei dirigenti.

In generale, va comunque segnalata la tendenza, particolarmente evidente nel 2011, ad approvare – per vincoli di natura oggettiva - gli strumenti di programmazione economico-finanziaria ad anno già ampiamente avviato, con conseguente ritardo della programmazione gestionale e nell’assegnazione degli obiettivi.

Al tempo stesso, va evidenziato come gli Enti locali qui esaminati abbiano mostrato una buona capacità di adattamento agli eventi esterni; in particolare, l’anno preso in considerazione dalla presente analisi, ovvero il 2011, è stato caratterizzato da elezioni amministrative (15-16 maggio) per molti dei Comuni esaminati (Torino, Milano, Napoli, Trieste, Bologna, Cagliari, Reggio Calabria). Ciò a ha comportato, inevitabilmente, un processo di ri-programmazione in corso d’anno, con l’adozione di nuove linee programmatiche da parte del Sindaco (la strategia), la conseguente rimodulazione/assestamento della programmazione operativa (gli obiettivi) e le successive modifiche della struttura organizzativa e delle posizioni dirigenziali.

3.4 CONSUNTIVO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI

RENDICONTAZIONE

La conclusione del ciclo della performance è rappresentata, secondo l’art. 4, lettera f) del D. Lgs n. 150/2009, dalla “rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi”.

In Tabella 4 sono riportate le soluzioni adottate dai Comuni metropolitani per rendicontare i risultati del ciclo di gestione della performance 2011. Accanto alla denominazione del documento utilizzato, sono indicati, in sintesi, i casi in cui è presente nel documento una effettiva rendicontazione del raggiungimento degli obiettivi organizzativi e degli esiti della valutazione individuale. Dalla Figura 4 si evince che il 20% dei Comuni metropolitani ha effettivamente rendicontato sia la performance organizzativa sia quella individuale, il 47% solo l’organizzativa, mentre il 30% non rendiconta nessuna delle due.

Tabella 4 – Denominazione e contenuti delle Relazioni sulla performance 2011 (e documenti assimilabili)

Comune Documento di rendicontazione Raggiungimento obiettivi organizzativi e valutazioni individuali

Bari PDO - Schede di rilevazione al 31/12/2011 1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi organizzativi

Bologna Consuntivo Piano delle attività con grado raggiungimento obiettivi

1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi organizzativi (mancano target e valore consuntivo degli indicatori)

Cagliari Relazione al rendiconto della gestione -

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Comune Documento di rendicontazione Raggiungimento obiettivi organizzativi e valutazioni individuali

Catania Bilancio consuntivo e report trimestrali sulle attività per ciascuna Unità Organizzativa (non pubblicati sul sito)

-

Firenze Relazione sulla performance (validata dall'OIV)

1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi organizzativi: 99.76% (programmi RPP, obiettivi strategici e obiettivi di PEG; mancano target e valore consuntivo degli indicatori) 2) Punteggio sintetico individuale medio per categoria di personale dirigente e non dirigente

Genova Stato di attuazione RPP, Consuntivo di PEG e Consuntivo PDO

1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi organizzativi 2) Punteggio di valutazione individuale dei dirigenti per fasce (62,63% dei dirigenti hanno raggiunto il 100% degli obiettivi) e dei dipendenti, pubblicati soltanto ex-post nella sezione premialità del sito

Messina Referto di gestione

1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 80%, calcolato anche per centro di responsabilità e su alcuni singoli obiettivi organizzativi (manca valore target e consuntivo degli indicatori)

Milano

Stato di attuazione dei programmi RPP (Rendiconto di gestione), Relazione sui risultati del controllo di gestione , Consuntivo di PDO

1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 92,43%, calcolato anche per ciascun dipartimento e servizio (mancano target e valore consuntivo degli indicatori)

Napoli Referto sulla programmazione dell'anno 2011 (a cura della DG)

1) Grado di raggiungimento degli obiettivi per fasce: 43% degli obiettivi raggiunti o parzialmente raggiunti (mancano target e valore consuntivo degli indicatori)

Palermo Bilancio Sociale -

Reggio Calabria

Rendiconto di gestione -

Roma Relazione sulla performance (approvata dall'OIV)

1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi organizzativi (mancano target e valore consuntivo degli indicatori)

Torino Relazione sulla performance (asseverata dall'OIV)

1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi organizzativi

Trieste Relazione al rendiconto della gestione -

Venezia Referto del controllo di gestione

1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 86,2%, calcolato anche per ciascun dipartimento (mancano target e valore consuntivo degli indicatori)

2) Punteggio medio, minimo e massimo di valutazione individuale del personale non dirigente per fasce

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Figura 4 – Rendicontazione obiettivi e valutazione individuale

Sono tre i Comuni che hanno elaborato, come documento di rendicontazione dei risultati, la Relazione sulla performance ai sensi dell’art. 10 del D. Lgs. n. 150/2009 (Firenze, Roma e Torino), validata dagli OIV.

La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Firenze si segnala per la coerenza, seppure parziale, alle indicazioni della delibera CiVIT n. 5/2011 e per la capacità di riuscire a rendicontare – in maniera sintetica e comprensibile – un Piano della performance molto articolato. La Relazione, dopo una breve sezione di analisi del contesto esterno ed interno e dopo la sintesi del grado di raggiungimento dei programmi (valore medio) riporta, per ciascun programma, le rappresentazioni grafiche degli alberi della performance (obiettivo strategico, azioni strategiche e obiettivi di PEG/PDO) e la misurazione del grado di raggiungimento di ciascun obiettivo di PEG/PDO; nell’ultima sezione, la Relazione riporta sinteticamente i risultati delle valutazioni delle performance individuali dei dirigenti, delle posizioni organizzative e del personale non dirigente. Tuttavia, la Relazione potrebbe anche illustrare, ad esempio, i valori previsti e consuntivati delle fasi e degli indicatori associati agli obiettivi del PEG e l’utilizzo delle risorse umane e finanziarie associate a ciascun obiettivo. Inoltre, la Relazione appare complessivamente poco “autocritica”: a fronte di un grado di realizzazione medio complessivo molto elevato (99,8%), manca una specifica sezione dedicata all’analisi delle cause degli eventuali scostamenti.

La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Roma, presentata in occasione della Giornata della Trasparenza, rendiconta tutti gli obiettivi strategici (di medio periodo) previsti nel Piano della performance 2011-2013, dedicando una specifica attenzione alle informazioni e ai dati, di tipo quantitativo e qualitativo, sui principali servizi resi alla cittadinanza; in particolare, sia quelli erogati direttamente dalla struttura amministrativa dell’Ente, sia gestiti tramite Società, Aziende e Istituzioni, facendo anche ampio ricorso ai risultati delle indagini di citizen satisfaction sui servizi pubblici locali. La Relazione risulta coerente con le indicazioni della delibera CiVIT n. 5/2012 ma, mentre l’analisi dei risultati è supportata da dati ed informazioni anche su base storica, l’analisi della performance relativa alle attività gestionali è solo parziale, e non presenta i valori, a

solo organizzativa

47%

organizzativa + individuale

20%

nessuna 33%

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preventivo ed a consuntivo, degli indicatori. Particolarmente significativa è inoltre la parte della Relazione sull’analisi delle cause sugli scostamenti degli obiettivi non completamente conseguiti.

La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Torino rendiconta i risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi ed alle “specifiche di performance” individuate nel PEG/PDO, con particolare riferimento agli obiettivi e indicatori strategici di Ente e di Direzione. Le schede sulla performance delle Direzioni comprendono, oltre alla dettagliata elencazione degli indicatori associati, anche un quadro delle risorse umane e finanziarie complessivamente utilizzate dalle Direzioni (non per singoli obiettivi) e terminano con una sezione di commento al fine di esaminarne i motivi degli scostamenti. Si ritiene condivisibile la scelta di elencare distintamente gli “obiettivi con target raggiunto” e gli “obiettivi parzialmente conseguiti o non conseguiti”. Complessivamente la Relazione rappresenta, per i cittadini e gli stakeholder, un giacimento informativo esteso; sarebbe però auspicabile prevedere una maggiore sintesi, ad esempio attraverso la misurazione del valore medio della performance organizzativa ed individuale.

Gli altri Comuni hanno invece optato per mantenere i documenti di rendicontazione già previsti tra la strumentazione fornita dal D. Lgs. n. 267/2000, cercando di connotarli di contenuti assimilabili alla Relazione sulla performance.

In diversi casi i documenti di rendicontazione non presentano una declinazione immediata degli obiettivi strategici (triennali) in obiettivi operativi (annuali). Ad esempio, il consuntivo RPP del Comune di Genova contiene gli obiettivi strategici, ovvero derivanti dalle linee di mandato declinati nei Programmi, mentre gli obiettivi operativi sono previsti nel PEG. La rendicontazione di questi ultimi avviene in due documenti distinti, seppur interconnessi: il report consuntivo di PEG (collegato alle azioni strategiche della RPP) ed il report consuntivo PDO. Invece, nei casi in cui è stata redatta la Relazione sulla performance il collegamento tra obiettivi strategici e obiettivi operativi risulta di più immediata lettura.

Il Referto di gestione 2011 del Comune di Messina, oltre a presentare valutazioni sugli aspetti finanziari ed un approfondimento sulla gestione degli acquisti, illustra i risultati aggregati degli obiettivi del PEG/PDO e di alcuni singoli obiettivi particolarmente rilevanti. Si segnala come il Comune abbia trasmesso alla CiVIT anche la Relazione sulla performance 2011, elaborata dal Segretario generale nel luglio 2012 e trasmessa all’ufficio di gabinetto del Sindaco ma, di fatto, mai approvata a seguito delle dimissioni del Sindaco, cui è subentrato il Commissario straordinario.

A volte, ad un sistema articolato e organico di programmazione non corrisponde un sistema di rendicontazione che, conformemente alle finalità della Relazione sulla performance prevista dal D. Lgs. n. 150/2009, “evidenzi a consuntivo i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse”.

Ad esempio, il Consuntivo del Piano dettagliato degli obiettivi/Piano della Attività del Comune di Bologna, seppur molto articolato, fornisce il grado di raggiungimento degli obiettivi senza descrivere gli indicatori di performance, evidenziando invece la tempistica delle singole azioni degli obiettivi. L’Ente, pur realizzando altre forme, seppur innovative, di rendicontazione sociale (Bilancio sociale, Bilancio Ambientale, Bilancio di genere, Bilancio trasparente ed accessibile, Atlante delle trasformazioni urbane), non sembra prevedere forme di rendicontazione specifiche sulla performance organizzativa ed individuale.

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I principali documenti di rendicontazione dei risultati utilizzati dal Comune di Palermo sono due: il Rendiconto di gestione, obbligatorio per legge, ed il Bilancio sociale, strumento volontario che l’Ente elabora sin dal 2004, al fine di rendicontare ai cittadini i risultati dell'azione amministrativa. Il documento, per organizzazione dei contenuti e finalità, è in parte assimilabile alla Relazione sulla performance prevista dal D. Lgs. n. 150/2009, in quanto contiene una precisa rendicontazione che tiene conto della declinazione (cascading) degli obiettivi, dal programma del Sindaco alle azioni amministrative gestionali; ciò che manca, è un più diretto collegamento con gli obiettivi organizzativi ed individuali assegnati nel PEG/PDO e con i relativi indicatori.

In generale, nei documenti di rendicontazione esaminati, non sempre risulta chiaro il legame con la corrispondente fase di programmazione, rientrando nella citata problematica della frammentazione. Inoltre, si avverte la difficoltà di trovare il giusto trade off tra sintesi ed analisi. Da una parte, vi sono modalità di rendicontazione prevalentemente descrittive dei risultati supportate solo parzialmente da dati quantitativi; dall’altra parte, si riscontrano documenti di rendicontazione rappresentati da report tecnici, molto estesi e di difficile lettura. Con riferimento all’effettiva capacità di misurazione e rendicontazione degli obiettivi - fine principale della Relazione sulla performance -, ci sono documenti che riescono ad indicare il valore medio complessivo del raggiungimento degli obiettivi organizzativi del Comune, ma non ne descrivono poi il raggiungimento per singolo obiettivo; viceversa, documenti che misurano con molto dettaglio e dovizia di dati i singoli obiettivi, non sintetizzano i risultati a livello complessivo di Ente. Inoltre, spesso la rendicontazione disponibile concerne solamente gli obiettivi di PEG/PDO, tipicamente operativi/gestionali (annuali), piuttosto che gli obiettivi strategici (triennali).

Un altro limite dei documenti di rendicontazione è, a volte, l’autoreferenzialità, per evitare la quale occorre, da una parte, un effettivo coinvolgimento degli stakeholder lungo tutto il ciclo della performance, e dall’altra, che gli OIV, in posizione di indipendenza, esercitino la funzione di validazione della Relazione sulla performance, attualmente ancora poco diffusa.

Si ricorda che, ai fini di un corretto funzionamento del ciclo (art. 18, comma 2, del D. Lgs. n. 150/2009, di diretta applicazione per gli Enti locali), è vietata la distribuzione in maniera indifferenziata sulla base di automatismi ed incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche ed attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione. Tuttavia, i documenti di rendicontazione individuati, a differenza della Relazione sulla performance, sono spesso successivi (e non precedenti) o indipendenti rispetto alla distribuzione della premialità (ad esempio, nel caso di Napoli, il referto contiene una sintesi dei dati sulla distribuzione dell’indennità di risultato ricevuta dai dirigenti per il 2011). Anche laddove l’OIV valida la Relazione sulla performance, non è presente alcuna sintesi delle carte di lavoro (o comunque del processo di validazione) e spesso l’approvazione da parte del vertice politico è successiva e non precedente all’approvazione (Roma e Firenze, mentre per Torino l’“asseverazione” avviene in un momento successivo all’approvazione da parte del Direttore Generale). Invece, nel caso dei Nuclei non si hanno sostanziali informazioni sulle attestazioni/validazioni precedenti alla distribuzione della premialità. In maniera analoga, i dati relativi alla premialità, secondo diversi livelli di aggregazione, vengono pubblicati nel’apposita sezione “Amministrazione trasparente” soltanto in due casi (Genova e Venezia).

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Inoltre, nonostante fossero previste in alcuni Sistemi, non risultano trasmesse e pubblicate le Relazioni sul funzionamento sul sistema della valutazione, della trasparenza ed integrità dei controlli interni da parte degli OIV/Nucleo (art. 14, comma 4, lettera a) del D. Lgs. n. 150/2009).

Va invece considerato positivamente che i documenti di rendicontazione analizzati assumano un buon livello di “legittimazione democratica”, in quanto vengono adottati dalla Giunta e – nel caso delle Relazioni al Rendiconto di gestione - anche dal Consiglio.

A parte il caso di Roma, che ha organizzato una specifica Giornata della Trasparenza, non sono illustrate le modalità di coinvolgimento attivo degli stakeholder nel ciclo della performance.

3.5 STANDARD E STRUMENTI DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI

La maggior parte dei Comuni “metropolitani” (87%) ha adottato strumenti della qualità dei servizi quali le Carte dei servizi, per l’intero Ente o per singoli settori (a volte anche per le società partecipate), quasi sempre comprensive di standard di qualità, di cui almeno la metà riferibili a dimensioni aggiuntive alla tradizionale dimensione relativa ai tempi di erogazione dei servizi. L’80% dei Comuni ha anche adottato - inclusa nella Carta dei servizi o come documento a se stante (è questo il caso di Roma e Milano) - gli Standard di qualità, ossia i livelli di qualità che l’amministrazione si impegna a mantenere, collegati ad indicatori riferibili a determinate dimensioni (delibere CiVIT nn. 88/2010 e 3/2012).

Tabella 5 – Carte dei Servizi e Standard di qualità

Comune Carta dei servizi Standard di qualità Dimensioni aggiuntive

tempistica

Bari NO NO NO

Bologna SI (solo su Servizi

educativi per la prima infanzia)

NO NO

Cagliari SI SI SI

Catania NO NO NO

Firenze SI

(Polizia municipale) SI NO

Genova SI SI SI

Messina SI SI NO

Milano SI

(solo su Servizio bibliotecario urbano) SI NO

Napoli SI SI SI

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Comune Carta dei servizi Standard di qualità Dimensioni aggiuntive

tempistica

Palermo SI SI SI

Reggio Calabria SI

(solo per Servizi di refezione scolastica, carta dei servizi sociali)

SI SI

Roma SI

(solo per alcuni servizi di alcuni municipi)

SI SI

Torino SI SI SI

Trieste SI SI NO

Venezia SI SI SI

Percentuale 87% 80% 53%

Va evidenziata la maggiore diffusione delle Carte dei servizi rispetto alle PA centrali, certamente legata alla maggiore vicinanza al cittadino e alla “prossimità” dei servizi erogati dai Comuni.

Alcuni Enti adottano un documento unico integrato (Palermo); altri, la maggior parte, una raccolta di Carte dei servizi settoriali (Genova, Messina, Venezia, Torino, Cagliari).

La maggior parte delle Carte dei servizi esaminate riguardano la totalità – o comunque un numero ampio – dei servizi erogati dal Comune; in 5 casi, invece, si tratta di carte dei servizi singole, relative a pochi servizi. In due casi (Milano e Roma), nonostante non ci sia una Carta dei servizi complessiva dell’Ente, sono stati realizzati, a livello esteso, strumenti assimilabili agli standard di qualità.

A volte gli Enti, pur non avendo adottato Carte dei servizi, forniscono ai cittadini degli strumenti che – pur privi di standard di qualità – contribuiscono a migliorare la conoscenza dei servizi erogati. Il Comune di Bari, ad esempio, ha realizzato uno strumento di consultazione ipertestuale su circa 300 servizi, navigabili secondo differenti logiche, quali: l'ordine alfabetico, l'argomento di interesse, la tipologia di stakeholder cui il servizio è rivolto.

Il Comune di Napoli, oltre a prevedere il c.d “Piano degli standard” tra i documenti di avvio del ciclo performance, ha pubblicato nel 2012 la “Guida pratica per il cittadino”, ovvero un ampio documento al quale recentemente (nel 2013) ha affiancato il progetto “Al tuo servizio”; quest’ultimo strumento si configura come una Carta dei servizi on line nella quale il cittadino può, per ciascuna tipologia di prestazione, verificare nome del responsabile e standard di erogazione previsto (tempistica) e, contestualmente, esprimere il proprio giudizio di valutazione.

Vanno sottolineate, come buone pratiche, le esperienze di monitoraggio periodico degli standard di qualità (Genova, Torino, Venezia) e la pubblicazione dei risultati sui siti web istituzionali.

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Inoltre, va segnalato il ricorso diffuso presso la maggior parte dei Comuni alle indagini di customer satisfaction e, sotto il profilo della gestione dei processi, a modelli di quality management come la certificazione ISO 9001:2008.

La Carta dei servizi del Comune di Palermo, pur priva della parte informativa/divulgativa prevista per questo tipo di documento, rappresenta, per oltre 100 servizi erogati al cittadino/utente, gli standard di qualità, suddivisi in dimensioni (qui chiamate “fattori di qualità”), in coerenza con la delibera CiVIT n. 88/2010.

Quasi tutte le Carte dei servizi prevedono informazioni e moduli sulla possibilità da parte dei cittadini di fare reclami; interessante è il caso del Comune di Genova che, per due servizi (refezione scolastica ed asili nido), prevede il modulo per l’ottenimento di un rimborso per violazione degli standard.

Sulle modalità di elaborazione delle Carte dei servizi, si segnala come il Comune di Torino le abbia elaborate, su alcuni rilevanti settori (polizia municipale, lavoro , servizi tributari, verde pubblico, etc.), con la partecipazione attiva delle associazioni dei consumatori.

Analogamente, le carte dei servizi del Comune di Venezia sono elaborate dai Servizi di competenza, in collaborazione con il Servizio Qualità, sulla base delle indicazioni metodologiche contenute nelle "Linee guida per la predisposizione delle carte dei servizi” adottate dalla Giunta Comunale, quindi sottoposte all’approvazione del Direttore Generale e delle associazioni dei consumatori.

Il Comune di Milano ha adottato una Carta dei servizi solamente per un servizio (il sistema bibliotecario urbano), ma ha previsto una apposita sezione del sito denominata “Servizi Certificati”, in cui sono elencati i processi certificati in conformità ai requisiti della Norma UNI EN ISO 9001:2008 con i relativi indicatori di efficienza ed efficacia e i rispettivi target; sono state attivate anche le indagini di customer satisfaction e, soprattutto, risulta da tempo avviato un sistema di gestione e monitoraggio dei reclami.

In alcuni casi, soprattutto nelle città di maggiori dimensioni, gli Enti presentano elementi concreti di consolidamento di tali strumenti all’interno del sistema di programmazione e controllo. Infatti, spesso la mappatura dei servizi e la misurazione degli standard erogati rappresenta una componente della programmazione ed una base informativa da cui poi declinare la elaborazione e misurazione degli obiettivi. Ad esempio il Comune di Torino prevede gli standard, denominati “specifiche di qualità” come parte integrante del Piano della performance. Il Comune di Napoli prevede, tra i documenti di programmazione operativa di durata annuale (PEG, PDO), il c.d. “Piano degli Standard”, documento in cui vengono fissati i livelli “di valore” delle prestazioni riguardanti l'attività ordinaria, creato nel 2004 per consentire al Direttore Generale “di sovrintendere alla gestione dell’Ente perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza”, ed i cui risultati costituiscono una parte della valutazione dirigenziale. Su questa direzione ha deciso di muoversi anche il Comune di Roma che, sulla base dei risultati del primo di ciclo di gestione della performance 2011, ha inteso, nel Piano della performance 2012, sistematizzare l’attività corrente in una “matrice servizi/indicatori”, con riferimento a dimensioni simili a quelle indicate dalla CiVIT in materia di standard di qualità: efficienza, accessibilità, tempestività, trasparenza, efficacia. Il

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Comune di Cagliari da alcuni anni ha implementato un sistema di gestione integrato qualità/etica secondo le direttive di riferimento ISO 9001 e SA 8000 applicato all’intera organizzazione; in tale contesto di approccio sistemico all’innovazione ed al miglioramento continuo, il Comune ha elaborato a fine 2012 un sistema di Carte dei Servizi per il triennio 2013-2015 (alcune delle quali erano già esistenti), con standard di qualità prevalentemente di tipo temporale. Il Comune di Genova, nell’ambito del proprio Sistema di misurazione e valutazione della performance, misura ciascun prodotto/servizio del “portafoglio dei servizi” attraverso indicatori riferiti alle quattro prospettive della Balanced Scorecard (cittadino/cliente, economico-finanziaria, processi interni, apprendimento e crescita).

4. CONCLUSIONI.

La prima riflessione che emerge da questa sintetica analisi è che i Comuni metropolitani hanno risposto al D. Lgs. n. 150/2009 con interesse e reattività, seppur con gradualità, nella consapevolezza che questo potesse rappresentare non un adempimento ma una opportunità per migliorare e completare quel ciclo di programmazione e controllo con cui tali Enti di grandi dimensioni si sono, in questi dieci anni, cimentati.

Il secondo aspetto da sottolineare, conseguente al primo, è quello di una forte autonomia (normativa ed organizzativa) che, pur nei binari dei principi del D. Lgs. n. 150/2009 così come interpretati e personalizzati dalle Linee guida ANCI, ha portato ad una diversificazione delle soluzioni metodologiche ed organizzative adottate dagli Enti per la programmazione, misurazione, valutazione e rendicontazione della performance.

L’autonomia si è rivelata, per alcuni aspetti, un punto di forza, in quanto ha permesso agli Enti di non dover fare “tabula rasa” e – senza disperdere l’esperienza del ciclo di programmazione e controllo – ha consentito di non “rottamare” gli strumenti di programmazione e rendicontazione previsti dal D. Lgs. n. 267/00 (TUEL) bensì di arricchirli. Al tempo stesso, l’autonomia che contraddistingue gli Enti locali ha permesso di manifestare una spinta creativa nella personalizzazione di strumenti e metodi.

Tra i punti di debolezza vi è l’estrema eterogeneità e frammentazione degli strumenti sia di programmazione sia di rendicontazione, che priva, nel suo complesso, il cittadino e altri stakeholder di una visione unitaria e di una semplice ed immediata comprensione, oltre che della possibilità di un agevole benchmarking. Una carenza di trasparenza si riscontra non tanto sotto il profilo della accessibilità – aspetto invero abbastanza soddisfacente sotto il profilo della disponibilità dei documenti, considerando che spesso (ma non sempre, soprattutto nel caso dei sistemi e adeguamenti regolamentari) molti documenti sul ciclo della performance sono pubblicati nella sezione “Amministrazione trasparente, sottosezione performance” – quanto sotto il profilo della comprensibilità ed immediata leggibilità dell’articolazione e dei contenuti del ciclo della performance.

Anche la validazione delle Relazioni sulla performance da parte degli OIV non è accompagnata da sintesi delle carte di lavoro (o strumenti analoghi) e, nel caso dei Nuclei, sono difficilmente reperibili informazioni sul processo di attestazione/validazione a chiusura del ciclo della performance, nella fase propedeutica alla distribuzione della premialità. La citata diversificazione

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delle soluzioni di adeguamento adottate dai Comuni riguarda anche gli organismi di controllo, ovvero gli OIV/Nuclei, le cui funzioni sono alquanto eterogenee. Da sottolineare, che lo stretto legame di tali organismi con il mandato del Sindaco non sembra recepire lo spirito dell’art. 14 del D. Lgs. n. 150/2009.

Certamente i casi esaminati hanno confermato l’esperienza dei Comuni di grandi dimensioni sul fronte della capacità di programmare per obiettivi e di misurare attraverso indicatori, per la cui misurazione spesso sembra esserci il supporto di articolati sistemi informativi/informatici.

Un particolare valore aggiunto dei Comuni (almeno rispetto alle PA centrali) che la presente analisi porta a confermare, perlomeno dal punto di vista formale, riguarda il tema delle Carte dei servizi (strumento sviluppato in periodo pre-D. Lgs. n. 150/2009) in quanto particolarmente congeniale, dato il carattere di “prossimità” di tali Enti con i cittadini; ora, dopo tale decreto, tale strumento sembra dare segni di affinamento attraverso lo strumento degli standard di qualità.

I maggiori margini di miglioramento riguardano, in generale, la pianificazione e la rendicontazione della performance. Sul primo aspetto è nel frattempo intervenuta, in termini di semplificazione, la legge n. 213/2012 mentre, sul secondo aspetto, non c’è ancora una prassi sistematica (solo in alcuni casi la Relazione sulla performance ha seguito la struttura della delibera CiVIT n. 5/2012) volta all’elaborazione/condivisione di documenti che mostrino ai cittadini – in maniera sintetica con successivi livelli di approfondimento – i risultati della performance organizzativa ed individuale. Inoltre, la “creatività” delle soluzioni (Nuclei che, rispetto alle funzioni previste, sembrerebbero assimilabili a OIV e, al contrario, OIV che sembrano maggiormente assimilabili a Nuclei) e della terminologia utilizzata (ad esempio, asseverazione anziché validazione) può tradursi in una concreta difficoltà di accedere e comprendere i contenuti del ciclo della performance attuato dal Comune.

Usando una metafora, si può affermare, dall’analisi dell’esperienza di queste 15 grandi amministrazioni locali, che il ciclo di gestione della performance rappresenta, agli occhi del cittadino e degli altri stakeholder, un sentiero ricco di informazioni sui principali luoghi di interesse, grazie ad una adeguata capacità di programmazione, strategica ed operativa, e ad una altrettanto sviluppata, seppur migliorabile, capacità di misurazione degli obiettivi tramite indicatori e target. Un sentiero però non sempre lineare, di cui a volte non si riesce a vedere con chiarezza il traguardo, ovvero la effettiva rendicontazione dei risultati organizzativi ed individuali.

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ALLEGATO 1 – ELENCO DOCUMENTI INVIATI DAI COMUNI ALLA CIVIT

Comune Data Documentazione trasmessa

Bari 11/06/2013 1) Illustrazione percorso di adeguamento al D.lgs 150/09 2) PDO 2011 3) Schede rilevazione PDO 2011

Bologna 27/06/2013

1) Sintesi su ciclo di gestione performance 2011, con i link ai vari documenti 2) Linee guida performance (2013) 3) Regolamento sull’ordinamento uffici (mod. 2013) 4) Regolamento controlli interni (2013)

Cagliari 12/06/2013

1) Piano performance (28/12/2011) 2) PEG 2011 (20/20/2011) 3) RPP 2011-2013 ( 5/5/2011) 4) Integrazioni al regolamento sull’ordinamento degli uffici 5) Nomina Nucleo di Valutazione 6) Circolari su sistema di valutazione del personale 7) Studio per revisione PEG (13/4/2011)

Catania 27/07/2013

1) Sintesi su ciclo di gestione performance 2011 2) PDO 2011 3) PEG 2011 4) Delibera consiliare di adeguamento al nuovo assetto dei controlli interni (febbraio 2013) 5) Report trimestrali anno 2011 di alcune Unità Organizzative

Firenze 08/07/2013

1) RPP 2011-2013, comprensivo di piano triennale ob strategici 2) PEG 2011 3) Relazione sulla performance 2011 4) Nota sul percorso di adeguamento al D. lgs. 150/2009

Genova 26/03/2013

1) Sistema di misurazione e valutazione della performance 2) Regolamento uffici e servizi 3) RPP 2011 2013 4) Consuntivo RPP 2011 5) PEG 2011 6) Consuntivo PDO 2011

Messina 13/06/2013

1) RPP 2) Bilancio 3) Programma triennale lavori pubblici 4) Programma tr. Fabbisogni del personale 5) PEG 6) PDO 7) Referto sulla gestione 2011 8) Relazione performance 2011

Milano 11/04/2013

1) Linee Programmatiche del Consiglio Comunale 2006 2) Piano Generale di Sviluppo 2006 2011 3) RPP 2011-2013 4) PEG 2011 e Piano degli obiettivi +Allegati 5) Piano degli obiettivi e Assestamento 2011 2013, 6) Consuntivo P.D.O. 2011 + Allegati 7) Relazione al Rendiconto della Gestione 2011 8) Relazione sui risultati del Controllo di Gestione 2011

Napoli 19/03/2013

1) RPP 2011-2013 2) PEG 2011+Allegati 3) PDO 2011 4) Piano degli standard 5) Referto del controllo di gestione 2011 6) Quadro riepilogativo dei risultati dell’attività di valutazione 2011 7) Rendiconto della gestione 2011

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Comune Data Documentazione trasmessa

Palermo 18/04/2013 E’ stata trasmessa solo la nota illustrativa, con i riferimenti ai principali documenti del ciclo 2011 e 2012: agg. Regolamento degli uffici e dei servizi, adozione della carta dei servizi, Bilancio sociale.

Reggio Calabria 12/06/2013 1) PDO 2011

2) Nuovo Sistema SMVP adottato il 30/3/2012

Roma 04/06/2013 1) Sintesi percorso di adeguamento al D.lgs 150/09, contenente tutti i link ai vari documenti (Regolamenti, Sistema, Piano performance, Relazione Performance, nomina OIV, etc.)

Torino 18/03/2013 1) Regolamento di organizzazione e ordinamento della dirigenza 2) PEG 2011 3) Relazione sulla performance 2011

Trieste n.p. n.p.

Venezia n.p. n.p.

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