1

Principi costituzionali della pubblica amministrazione artt

28 97 2411319 novembre 2013

Prof avv Ignazio LAGROTTA

bull Art 28 ndash principio di responsabilitagrave

bull Art 97 ndash principio di buon andamento ed imparzialitagrave

bull Art 113 ndash principio di giustiziabilitagrave

2

Chi egrave il giurista

bull Il termine giurista accomuna tutti coloro che si dedicano alle attivitagrave professionali riguardanti la formazione lrsquoapplicazione lrsquoesposizione e la trasmissione del diritto

bull I giuristi si sono radicati nella tradizione occidentale grazie al loro prestigio culturale e al loro successo pratico tanto da costituire il minimo comune denominatore tra le esperienze di civil law e di common law

Le trasformazioni in atto

bull A) La dimensione transnazionale del lavoro del giuristandash 1) Le legislazione in vigore trova sempre piugrave spesso

origine da istanze sovranazionalindash 2) Rilevanza diretta nellrsquoordinamento italiano di decisioni

giurisprudenziali prese da organi non nazionalindash 3) Misurarsi con esperienze straniere significa ridefinire

il rapporto lingua-diritto e fare proprio il bagaglio concettuale della traduzione giuridica

ndash 4) I fenomeni citati incidono anche sul modo di lavorare dei giuristi

ndash 5) Importanza della comparazione

Le trasformazioni in atto

bull B) Lrsquoimpatto della rivoluzione informatica e telematica sul lavoro del giurista ndash 1) Informatica e conoscenza giuridicandash 2) Informatica e regole giuridichendash 3) Informatica e diffusione dei materiali

giuridicindash 4) Informatica e organizzazione del lavoro dei

giuristi

ndash 5) Informatica e formazione del giurista

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

bull Art 28 ndash principio di responsabilitagrave

bull Art 97 ndash principio di buon andamento ed imparzialitagrave

bull Art 113 ndash principio di giustiziabilitagrave

2

Chi egrave il giurista

bull Il termine giurista accomuna tutti coloro che si dedicano alle attivitagrave professionali riguardanti la formazione lrsquoapplicazione lrsquoesposizione e la trasmissione del diritto

bull I giuristi si sono radicati nella tradizione occidentale grazie al loro prestigio culturale e al loro successo pratico tanto da costituire il minimo comune denominatore tra le esperienze di civil law e di common law

Le trasformazioni in atto

bull A) La dimensione transnazionale del lavoro del giuristandash 1) Le legislazione in vigore trova sempre piugrave spesso

origine da istanze sovranazionalindash 2) Rilevanza diretta nellrsquoordinamento italiano di decisioni

giurisprudenziali prese da organi non nazionalindash 3) Misurarsi con esperienze straniere significa ridefinire

il rapporto lingua-diritto e fare proprio il bagaglio concettuale della traduzione giuridica

ndash 4) I fenomeni citati incidono anche sul modo di lavorare dei giuristi

ndash 5) Importanza della comparazione

Le trasformazioni in atto

bull B) Lrsquoimpatto della rivoluzione informatica e telematica sul lavoro del giurista ndash 1) Informatica e conoscenza giuridicandash 2) Informatica e regole giuridichendash 3) Informatica e diffusione dei materiali

giuridicindash 4) Informatica e organizzazione del lavoro dei

giuristi

ndash 5) Informatica e formazione del giurista

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Chi egrave il giurista

bull Il termine giurista accomuna tutti coloro che si dedicano alle attivitagrave professionali riguardanti la formazione lrsquoapplicazione lrsquoesposizione e la trasmissione del diritto

bull I giuristi si sono radicati nella tradizione occidentale grazie al loro prestigio culturale e al loro successo pratico tanto da costituire il minimo comune denominatore tra le esperienze di civil law e di common law

Le trasformazioni in atto

bull A) La dimensione transnazionale del lavoro del giuristandash 1) Le legislazione in vigore trova sempre piugrave spesso

origine da istanze sovranazionalindash 2) Rilevanza diretta nellrsquoordinamento italiano di decisioni

giurisprudenziali prese da organi non nazionalindash 3) Misurarsi con esperienze straniere significa ridefinire

il rapporto lingua-diritto e fare proprio il bagaglio concettuale della traduzione giuridica

ndash 4) I fenomeni citati incidono anche sul modo di lavorare dei giuristi

ndash 5) Importanza della comparazione

Le trasformazioni in atto

bull B) Lrsquoimpatto della rivoluzione informatica e telematica sul lavoro del giurista ndash 1) Informatica e conoscenza giuridicandash 2) Informatica e regole giuridichendash 3) Informatica e diffusione dei materiali

giuridicindash 4) Informatica e organizzazione del lavoro dei

giuristi

ndash 5) Informatica e formazione del giurista

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Le trasformazioni in atto

bull A) La dimensione transnazionale del lavoro del giuristandash 1) Le legislazione in vigore trova sempre piugrave spesso

origine da istanze sovranazionalindash 2) Rilevanza diretta nellrsquoordinamento italiano di decisioni

giurisprudenziali prese da organi non nazionalindash 3) Misurarsi con esperienze straniere significa ridefinire

il rapporto lingua-diritto e fare proprio il bagaglio concettuale della traduzione giuridica

ndash 4) I fenomeni citati incidono anche sul modo di lavorare dei giuristi

ndash 5) Importanza della comparazione

Le trasformazioni in atto

bull B) Lrsquoimpatto della rivoluzione informatica e telematica sul lavoro del giurista ndash 1) Informatica e conoscenza giuridicandash 2) Informatica e regole giuridichendash 3) Informatica e diffusione dei materiali

giuridicindash 4) Informatica e organizzazione del lavoro dei

giuristi

ndash 5) Informatica e formazione del giurista

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Le trasformazioni in atto

bull B) Lrsquoimpatto della rivoluzione informatica e telematica sul lavoro del giurista ndash 1) Informatica e conoscenza giuridicandash 2) Informatica e regole giuridichendash 3) Informatica e diffusione dei materiali

giuridicindash 4) Informatica e organizzazione del lavoro dei

giuristi

ndash 5) Informatica e formazione del giurista

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Raccom Parl Eur e Cons del 18122006 definisce cosa sonondash Risultati dellrsquoapprendimentondash Conoscenzendash Abilitagravendash Competenze

6

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Formazione univ in Italia e in Europa

bull Sintesindash I processi formativi devono valorizzare i

risultati dellrsquoapprendimentondash Questi ultimi sono definiti in termini di

bull conoscenze (sapere)bull abilitagrave (saper fare)bull competenze (saper essere)

7

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

bull AllUniversitagrave si apprende il sapere giuridico Non si apprendono quasi per nulla le abilitagrave del giurista

bull Limiti della formazione post lauream del giurista

8

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

La distinzione tra sapere e abilitagrave

ndash La padronanza dei principi e delle regole che governano il diritto dei contratti egrave cosa diversa dallrsquoessere in grado di scrivere il testo di un contratto che tuteli in concreto gli interessi di un determinato soggetto che deve contrarre un mutuo con una banca

ndash Il sapere giuridico corrisponde al patrimonio sapienziale accumulato dai giuristi Detto sapere egrave la base su cui il giurista innesta il proprio lsquosaper farersquo

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Esempio di abilitagrave problem solving

ndash Una delle principali attivitagrave del giurista consiste nel risolvere problemi si pensi allrsquoipotesi classica del giudice chiamato a dirimere una controversia dando ragione e torto alle parti in conflitto

ndash La capacitagrave di risolvere problemi si articola in tre distinte fasi (corrispondenti ad altrettante abilitagrave)

bull a) riconoscere il problema bull b) trovare la regola (di origine normativa ovvero

giurisprudenziale ovvero dottrinale) che si applica al problema

bull c) applicare la regola al problema

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Importanza delle abilitagrave

ndash Nei modelli formativi che oggi connotano lrsquoinsegnamento universitario del diritto egrave enfatizzata la trasmissione di conoscenze (proprie dei diversi settori scientifico-disciplinari) molto meno la trasmissione delle abilitagrave

ndash Viceversa possono essere considerate lsquoespertersquo solo le persone che possiedono

bull a) la capacitagrave di proceduralizzare e rendere operativo il proprio sapere

bull b) la capacitagrave di mettere in relazione la conoscenza con le caratteristiche ambientali e le richieste del compito

bull c) la capacitagrave di autoregolare i processi mentali implicati nellrsquoesecuzione di un compito

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

12

Prospettiva storica

bull Esigenza originaria limitare il potere assoluto del sovrano

bull Costituzionalismo spersonalizzazione del potere dallrsquoidentificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunitagrave in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona

bull Nucleo dello Stato di diritto in cui la fonte del potere non risiede nella volontagrave del sovrano ma in un atto legislativo da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

13

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

bull Diritto Costituzionale (i ldquorami altirdquo)ndash Definizione delle relazioni giuridiche fra

cittadini e fra cittadini e Statondash Ripartizione delle diverse funzioni statali

(funzione esecutiva legislativa giudiziaria) sia a livello orizzontale che verticale

ndash Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

14

Principio della separazione dei poteri

bull Potere legislativo produrre le norme che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es Cc) o che definiscono lrsquointeresse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge)

bull Potere giudiziario applicare le leggi (ius-dicere) cioegrave individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertagrave dei singoli soggetti giuridici (sentenza)

bull Potere esecutivo attuare le leggi cioegrave provvedere al perseguimento dellrsquointeresse pubblico modificando lrsquoampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

15

Diritto amministrativo

bull Definire le modalitagrave ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i ldquorami bassirdquo)

bull Insieme delle norme giuridiche che regolanondash organizzazione e mezzi della pa ndash attivitagrave della pandash relazioni fra la pa ed altri soggetti dellrsquoordinamento

nellrsquoesercizio delle attribuzioni definite dalla legge

bull Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione nella misura in cui definiscono diritti fondamentali principi e limiti generali allrsquoazione dei pubblici poteri fini inderogabili dellrsquoazione pubblica

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

16

Riserva di legge e principio di legalitagrave

bull Nucleo comune atto legislativo come fonte del potere

bull Prospettiva costituzionale (riserva di legge) strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario) spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre si veda art 95)

bull Sparse nella costituzione (es 13 23 41 52 95 97 etchellip)

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

17

segue

bull Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalitagrave rispetto alla riserva di legge (Giannini Sorace)ndash Principio di legalitagrave avrebbe portata costituzionale

solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive

bull Tuttavia art 97 adotta una prospettiva piugrave ampia in cui il principio di legalitagrave assume rilievo anche come principio organizzativo

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

18

segue

bull Attribuzione delle competenze effettuato in base allrsquoordinamento degli uffici a sua volta organizzati secondo disposizioni di leggendash Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso

sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge anche se poi lrsquoeffettiva istituzione concreta dellrsquoente o individuazione dellrsquoorgano egrave effettuato da una fonte sub-legislativa

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

19

Principio di legalitagrave

bull Prospettiva amministrativa (principio di legalitagrave) adottata dallrsquoart 97 rapporto fra legge da un lato ed attivitagrave ed organizzazione amministrativa dallrsquoaltro in base al qualendash attivitagrave trova il proprio fondamento in una norma

attributiva (principio di legalitagrave in senso formale)bull Accento sulla natura garantista del principio

ndash norma attributiva deve definire gli scopi che guidano lrsquoazione amministrativa (principio di legalitagrave in senso sostanziale)

bull Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformitagrave del risultato definito dallrsquoatto rispetto alle finalitagrave per le quali egrave attribuito il potere

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

20

segue

bull Esposito 1930 non vi egrave piugrave in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi e non vi sono piugrave sottoposti a potestagrave legislativa diversa da quella degli altri cittadini e non vi egrave piugrave lsquopersonalitagraversquo della legge neacute pluralitagrave di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti Id 9 un regime nel quale si riconosce al cittadino ad ogni cittadino la capacitagrave di creare il diritto e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante e che non vi siano duci e seguaci e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacitagrave di collaborare alla determinazione del comune destinohellip un tale regime non afferma solo il principio della pari dignitagrave di ogni cittadino ma della sovrana dignitagrave di tutti i cittadini

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

21

segue

bull il principio di legalitagrave infatti non si esaurisce nellrsquoesistenza della previa norma legislativa ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dellrsquoart 97 chiama il buon andamento dellrsquoamministrazione (oggi specificato nei riferimenti allrsquoeconomicitagrave allrsquoefficienza e allrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa)

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

22

segue

bull i precetti a cui essa deve attenersi individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti indicare gli altri interessi pubblici e privati che possono essere sacrificati stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilitagrave di emergere)

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

23

segue

bull ciograve che caratterizza rispetto a quella giurisdizionale lrsquoattivitagrave amministrativa egrave il potere discrezionale inteso come potestagrave di valutazione e di ponderazione degli interessi in gioco al fine del miglior perseguimento dellrsquointeresse pubblico concreto affidato dalla legge alla cura dellrsquoamministrazione

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

24

segue

bull Sebbene incanalata nelle regole tracciate dal legislatore e nei criteri elaborati dalla giurisprudenza la discrezionalitagrave dellrsquoamministrazione presenta ampi margini di libertagrave nei quali possono collocarsi scelte strategiche o drsquoindirizzo politico-amministrativo la cui definizione spetta naturalmente al vertice politico della stessa amministrazione Ciograve pone il problema sempre travagliato del rapporto tra lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione e la sua soggezione allrsquoindirizzo governativo

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

25

segue

bull La soluzione offerta dal testo costituzionale egrave nelle linee fondamentali tracciata dallrsquoart 97 tra lrsquoindirizzo politico del governo e lrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione si frappone la legge cui egrave riservata la disciplina dellrsquoorganizzazione dei pubblici uffici la determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle responsabilitagrave proprie dei funzionari La legge interviene o dovrebbe intervenire per consentire da un lato al potere politico di impartire nellrsquoambito di essa le direttive dellrsquoazione amministrativa e dallrsquoaltro per assicurare al funzionario le cui competenze e responsabilitagrave sono dalla stessa legge garantite il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico che egrave condizione essenziale dellrsquoimparzialitagrave

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

26

segue

bull Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalitagrave deriva anche da principio dellrsquoazionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della pa (artt 24 e 113 Cost)ndash Solo se crsquoegrave un parametro legislativo egrave

possibile sindacare la legittimitagrave dellrsquoazione amministrativa (Casetta)

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

27

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato della pa

bull Quando la pa agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatariondash PROB Si applica il principio di legalitagrave

bull Art 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilitagrave dei funzionari

bull Art 1 comma 1 l 24190 tutta lrsquoattivitagrave della pa persegue i fini determinati dalla legge anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

segue

bull Art 1

bull 1 Lattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza secondo le modalitagrave previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti noncheacute dai principi dellordinamento comunitario (2)

bull 1-bis La pubblica amministrazione nelladozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (3)

bull 1-ter I soggetti privati preposti allesercizio di attivitagrave amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1 con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge (4)

bull 2 La pubblica amministrazione non puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria

bull (1) Rubrica inserita dallrsquoarticolo 21 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (2) Comma modificato dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera a) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 1) della legge 18 giugno 2009 n 69

bull (3) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15

bull (4) Comma aggiunto dallrsquoarticolo 1 comma 1 lettera b) della legge 11 febbraio 2005 n 15 e successivamente modificato dallarticolo 7 comma 1 lettera a) numero 2) della legge 18 giugno 2009 n 69 e dallarticolo 1 comma 37 della Legge 6 novembre 2012 n 190

28

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

29

Principio di legalitagrave ed attivitagrave di diritto privato

bull Principio di legalitagrave opera come vincolo di scopo anche per lrsquoattivitagrave di diritto privato (Marzuoli) ma con conseguenze diversendash Provvedimento amministrativo emanato in violazione

del principio di legalitagrave invaliditagravendash Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di

scopo responsabilitagrave amministrativa del funzionario salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontagrave (annullabilitagrave) oppure lrsquoannullamento dellrsquoatto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

30

Principio della responsabilitagrave della pa

bull In origine il sovrano non puograve sbagliare norme diverse per la sua responsabilitagrave

bull Stato di diritto anche il sovrano egrave vincolato dalle norme quindi se le viola paga

bull Responsabilitagrave assoggettabilitagrave dellrsquoautore di un illecito ad una sanzionendash Lrsquoimpatto sul sistema degli incentivi dei

funzionari

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

31

Il principio di responsabilitagrave dei pubblici dipendenti

bull Infine secondo quanto disposto dallrsquoart 28 Cost ldquoi funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di dirittirdquo Alla responsabilitagrave diretta dei funzionari pubblici lrsquoart 28 Cost prevede inoltre una responsabilitagrave solidale dello Stato e degli Enti pubblici

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

32

Segue art 28 Cost

1 Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilitagrave secondo le leggi civili penali ed amministrative

2 La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario

bull NB art 23 DPR 31957 funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave

bull Non egrave incostituzionale se non egrave comunque esclusa la responsabilitagrave dello Stato (C Cost 268)

bull Nonostante lrsquoart 28 dunque egrave rimasta anche la responsabilitagrave diretta della pa

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

33

Il dovere di fedeltagrave

bull Strettamente connesso ai principi suesposti egrave il dovere di fedeltagrave alla Repubblica imposto dallrsquoart 54 Cost a tutti i cittadini e specificamente a quelli ai quali sono affidate funzioni pubbliche Ad essi egrave imposto il dovere di adempiere le proprie funzioni con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi previsti dalla legge

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

34

I principi di imparzialitagrave e di buon andamento della pubblica

amministrazione

bull I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazione

bull Lrsquoart 97 Cost comma 1 prevede chebull Tale articolo individua due principi caratterizzanti

lrsquoazione della pubblica amministrazione ilbull principio di imparzialitagrave e il principio del buon

andamento

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

35

Segue

Il principio di imparzialitagrave della pubblica amministrazionebullIn base al suddetto principio lrsquoorganizzazione della pubblica amministrazione deve avvenire inbullmaniera imparziale Per cui in senso negativo lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullconcerne la sua organizzazione e consiste nella non discriminazione dei soggetti coinvoltibullnellrsquoazione amministrativa In senso attivo il principio di imparzialitagrave si esplica in riferimentobullallrsquoattivitagrave della pubblica amministrazione che deve perseguire i propri obiettivi in manierabullimparziale traducendo sul piano amministrativo il generale principio di eguaglianza sancitobulldallrsquoart 3 Cost Questo tuttavia non esclude che la pubblica amministrazione possa esprimerebullvalutazioni discrezionali circa interessi diversi ma impone che le sue decisioni vengano presebullnellrsquoosservanza della legge e senza alcuna arbitraria discriminazione tra i soggetti coinvoltibullLrsquoimparzialitagrave dellrsquoamministrazione egrave ribadita dallrsquoart 98 comma 1 Cost che specifica che ldquoibullpubblici impiegati sono al servizio elusivo della Nazionerdquo e dal successivo comma 3 del medesimobullarticolo che prevede la possibilitagrave di stabilire con legge limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti

bullPRINCIPI COSTITUZIONALI SULLAbullPUBBLICA AMMINISTRAZIONEbullI pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicuratibullil buon andamento e lrsquoimparzialitagrave della pubblica amministrazionebullpolitici per alcune categorie di funzionari pubblici magistrati militari di carriera in servizio attivobullfunzionari ed agenti di polizia rappresentanti diplomatici e consolari allrsquoestero

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

36

Principio di imparzialitagrave (art 97)

bull Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dellrsquointeresse pubblico)

bull ne da neutralitagrave (assenza di interesse)

bull Riguarda sia lrsquoorganizzazione che lrsquoattivitagrave della pa (art 97)

bull Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art 2)

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

37

Segue imparzialitagrave ed organizzazione

bull separazione fra indirizzo politico ed amministrazione astensione in caso di conflitto di interessi

bull Vedi anche ndash art 98 Cost obbligo di fedeltagrave alla Nazionendash art 97 comma 3 accesso mediante concorso

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

38

Segue imparzialitagrave ed attivitagrave

bull Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali motivazione nelle decisioni procedimento da seguire per poter decidere partecipazione di tutti gli interessatindash La costituzionalizzazione del principio del giusto

procedimento profili problematici nella giurisprudenza della C Cost

bull Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dellrsquoazione amministrativandash Diritto drsquoaccesso ai documenti

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

39

Il principio del buon andamento della pubblica amministrazione

bull 1048766 Il principio del buon andamento espresso dallrsquoart 97 Cost impone che lrsquoazione amministrativa

bull debba svolgersi secondo regole di buona amministrazione Pertanto la stessa dovragrave attenersi ai

bull criteri di efficacia e di efficienzabull Lrsquoefficienza della pubblica amministrazione egrave determinata dal rapporto

intercorrente tra i risultatibull raggiunti dallrsquoazione amministrativa e la quantitagrave delle risorse impiegatebull Lrsquoefficacia dellrsquoazione amministrativa concerne invece la capacitagrave di

conseguire gli obiettivi che sibull erano preventivamente fissatibull Efficacia ed efficienza costituiscono perciograve due parametri distinti e non

coincidenti Potrebbebull infatti sussistere lrsquoipotesi di una amministrazione efficiente in relazione alle

poche risorse ad essabull attribuite ma non efficace cosigrave come viceversa quella di una

amministrazione che pur essendo inbull grado di raggiungere gli obiettivi prefissi (efficacia) non lo faccia in maniera

efficiente

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

40

Principio di buon andamento

bull Duplice contenutondash Efficacia rapporto risultatiobiettivindash Efficienza rapporto risultatirisorse

bull Necessario percheacute gli incentivi della pa sono diversi da quelli privatindash Legge deve individuare il fine dellrsquoattivitagravendash Fondamento costituzionale dellrsquoattivitagrave di controllo

della pa

bull Riguarda sia il singolo atto che soprattutto lrsquoattivitagrave complessiva di un ente

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

41

Azionabilitagrave delle situazioni giuridiche soggettive

bull Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art 24)

bull Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art 113)

bull Prob nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non egrave tutelabile salvondash Diritti derivanti dalla Costituzionendash Violazione del principio di imparzialitagrave

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Vizi dellrsquoatto amministrativo

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere (con i suoi corollari)

42

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

I PRINCIPI GENERALI CORRELATI E SINTESI

a) I PRINCIPI SULLE FUNZIONI il principio di sussidiarietagravebull art 5 del Trattato sullrsquoUnione Europea principio di sussidiarietagrave con riguardo ai

rapporti fra Stati membri e istituzioni dellrsquoUnionebull lrsquoUE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze assegnate e gli Stati sono titolari di quelle residue

(tassativitagrave delle competenze)

bull allrsquoUE sono attribuite solo le competenze necessarie per raggiungere gli scopi dellrsquoUnione (principio di proporzionalitagrave)

bull art 118 della Costituzione Italianabull laquole funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario siano

conferite a Province Cittagrave metropolitane Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezzaraquo (sussidiarietagrave verticale riguarda la distribuzione delle funzioni allrsquointerno della pubblica amministrazione multilivello)

bull laquoStato Regioni Cittagrave metropolitane Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attivitagrave di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietagraveraquo (sussidiarietagrave orizzontale attiene ai rapporti fra poteri pubblici e societagrave civile)

43

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

b) I PRINCIPI SULLrsquoATTIVITAgrave laquolrsquoattivitagrave amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed egrave retta da criteri di economicitagrave di efficacia di imparzialitagrave di pubblicitagrave e di trasparenza (hellip) noncheacute dai princigravepi dellrsquoordinamento comunitarioraquo (art 1 l 2411990)

1 Principio di efficienzapone in rapporto la quantitagrave di risorse impiegate con il risultato dellrsquoazione amministrativa egrave efficiente lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge il massimo risultato con il minor impiego delle risorse a disposizione

2 Principio di efficaciamette in rapporto i risultati effettivamente ottenuti con gli obiettivi prefissati egrave efficace lrsquoattivitagrave amministrativa che raggiunge gli obietti programmati

3 Principio di economicitagraveriguarda la capacitagrave di unrsquoorganizzazione di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo in modo efficace i propri obiettivi

L rsquoapplicazione di questi principi consente di verificare la coerenza dellrsquoattivitagrave amministrativa complessiva di un apparato rispetto alla missione affidatagli e di verificare lrsquoeffettivo buon andamento dello stesso

44

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

c) I PRINCIPI SULLrsquoESERCIZIO DEL POTERE DISCREZIONALE

1) principio di imparzialitagravebull consiste nel divieto di discriminazione ed egrave posto a garanzia della paritagrave di trattamento

(par condicio) e dellrsquoeguaglianza dei cittadini di fronte allrsquoamministrazione

bull a esso sono funzionali altri principi (es trasparenza pubblicitagrave motivazione degli atti)

bull puograve entrare in tensione con il principio della responsabilitagrave politica delle amministrazioni che le inserisce nel circuito politico amministrativo i vertici politici possono ingerirsi nella funzione di gestione cercando di condizionare le scelte amministrative per i propri tornaconti elettorali

45

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

2) principio di proporzionalitagravebull richiede allrsquoamministrazione un giudizio sulla base di tre criteri

ndash lrsquoidoneitagrave che mette in relazione il mezzo adoperato con lrsquoobiettivo da perseguire (vanno scartate le misure che non sono in grado di raggiungere il fine)

ndash la necessarietagrave che mette a confronto le misure ritenute idonee e orienta la scelta su quella che comporta il minor sacrifico possibile degli interessi incisi dal provvedimento

ndash lrsquoadeguatezza che consiste nella valutazione della scelta finale in termini di tollerabilitagrave della restrizione o incisione nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento

bull egrave espressione del principio generale della ragionevolezza egrave illogico impiegare un mezzo che eccede quello strettamente necessario per raggiungere un obiettivo

bull funge da guida per il legislatore nel momento in cui disciplina i poteri delle amministrazioni

46

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

3) principio del legittimo affidamentobull mira a tutelare le aspettative ingenerate dalla pubblica

amministrazione con un proprio atto o un proprio comportamentondash Es per esercitare il potere dellrsquoannullamento drsquoufficio di un provvedimento illegittimo

lrsquoamministrazione deve valutare gli interessi dei destinatari del provvedimento e considerare il tempo ormai trascorso (art 21-nonies l 2411990)

bull implica che lrsquoamministrazione sia prevedibile e coerente nel proprio agire

bull si ricollega al principio generale della certezza del diritto si vuole garantire un quadro giuridico stabile e chiaro essenziale in unrsquoeconomia di mercato fondata sul calcolo razionale

47

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

4) principio di precauzionebull comporta che quando sussistono incertezze giuridiche in ordine alla

esistenza o al livello di rischi per la salute delle persone le autoritagrave competenti possono adottare misure protettive senza dover attendere che sia dimostrata in modo compiuto la realtagrave e la gravitagrave di tali rischi

ndash egrave utilizzato principalmente in materia ambientale (es in materia di utilizzo di OGM o di inquinamento elettromagnetico)

bull la Comunicazione della Commissione del 2 febbraio 2000 illustra i fattori che giustificano il ricorso a tale principio (identificazione degli effetti potenzialmente negativi valutazione scientifica incertezza scientifica) e le misure da adottare (decisione di agire o non agire adozione di misure proporzionate e non discriminatorie ecc)

48

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROVVEDIMENTO1 principio della motivazione

bull lrsquoamministrazione ha lrsquoobbligo di motivare i propri provvedimenti (art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 3 l 2411990)

bull attraverso la motivazione il destinatario del provvedimento e il giudice possono ricostruire le ragioni poste a fondamento della decisione dellrsquoamministrazione

bull egrave in relazione con il principio di trasparenza e con quello di imparzialitagrave

2 principio di sindacabilitagrave degli attibull gli atti amministrativi che ledono i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono sempre

assoggettati al controllo giurisdizionale del giudice ordinario o amministrativo

49

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

Segue

d) I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO1 principio del contraddittorio

bull ogni individuo ha il diritto di essere ascoltato prima che lrsquoamministrazione adotti un provvedimento per lui pregiudizievole (v art 41 comma 2 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea artt 7 e segg l 2411990)

2 principio di pubblicitagrave e trasparenza rileva sotto due ambitibull messa a disposizione della generalitagrave degli interessati da parte dellrsquoamministrazione di una serie

di informazioni sulla propria organizzazione e attivitagrave mediante pubblicazione su albi bollettini siti ecc

bull diritto di accesso ai documenti amministrativi (art 22 l 2411990)

3 principio di certezza e celeritagravebull ogni individuo ha diritto a che lrsquoamministrazione tratti le questioni che lo riguardano entro un

termine ragionevole (v art 41 comma 1 Carta dei diritti fondamentali dellrsquoUnione Europea art 2 l 2411990) persegue un duplice scopo

bull tutela gli interessi dei soggetti coinvolti che cosigrave possono programmare le proprie attivitagravebull promuove lrsquoefficienza e lrsquoefficacia della pubblica amministrazione

4 principio di efficienzabull lrsquoamministrazione laquonon puograve aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate

esigenze imposte dallo svolgimento dellrsquoistruttoriaraquo (art 1 comma 2 l 2411990)

50

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

INVALIDITArsquo

bull Difformitagrave tra atto e suo modello legale che determina una lesione degli interessi tutelati dalle norme

bull Consiste nella violazione di norme che conferiscono poteri (secondarie- HHART sulla produzione giuridica- N BOBBIO di azione- E GUICCIARDI)

bull Incide sullrsquoefficacia dellrsquoatto

51

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

REGIMI DI INVALIDITArsquo

bull NULLITArsquo inidoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici

bull ANNULLABILITArsquo idoneitagrave dellrsquoatto a produrre effetti giuridici in modo precario fino a che non intervenga lrsquoannullamento a rimuoverli retroattivamente

Lrsquoannullabilitagrave egrave il regime ordinario del provvedimento invalido la nullitagrave riguarda ipotesi tassative

52

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

DISTINZIONI NELLrsquoINVALIDITArsquoInvaliditagrave totaleInvaliditagrave parziale (solo provvedimenti ad effetti

scindibili)Invaliditagrave propria (vizi dellrsquoatto)Invaliditagrave derivata(vizi di un atto presupposto che si

propagano sullrsquoatto)ndash ad effetto caducantendash ad effetto meramente viziante

Invaliditagrave originariaInvaliditagrave sopravvenuta (legge retroattiva di

interpretazione autentica dichiarazione di incostituzionalitagrave)

53

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

ANNULLABILITArsquo (art 21 octies ln 24190)

bull Incompetenza

bull Violazione di legge

bull Eccesso di potere

54

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

INCOMPETENZA

bull Se il provvedimento egrave stato adottato da organo o soggetto diverso da quello previsto dalla legge

bull Attiene allrsquoelemento soggettivo del provvedimento

bull Si distingue inndash Incompetenza assoluta (carenza di potere)ndash Incompetenza relativa

55

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

VIOLAZIONE DI LEGGE

bull Categoria residuale in cui confluiscono tutte le restanti ipotesi di difformitagrave tra provvedimento e schema legale

56

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

ECCESSO DI POTEREbull Vizio della funzione (F BENVENUTI)bull Violazione del vincolo del fine pubblico imposto

dalla norma attributiva del potere (sviamento di potere)

bull La giurisprudenza ha individuato sintomi dello sviamento le cd figure sintomatiche (quali errore o travisamento dei fatti difetto di istruttoria difetto di motivazione illogicitagrave irragionevolezza contraddittorietagrave disparitagrave di trattamento violazione di circolari norme interne prassi)

57

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

VIZI NON INVALIDANTI (art 21 octies ln 24190)Violazione legge formale o procedimentale

bull Se il provv ha ldquonatura vincolatardquo

bull Se per questa ragione ldquosia paleserdquo che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

Omessa comunicazione drsquoavvio del procedimento

bull Anche per provvedimenti discrezionali

bull Se lrsquoamministrazione dimostra in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso (in giurisprudenza onere a carico del ricorrente)

58Queste illegittimitagrave non provocano lrsquoannullamento

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

NULLITArsquo (art 21 septies ln 24190)

bull Mancanza degli elementi essenziali

bull Difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta)

bull Violazione o elusione del giudicato

59

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

PROVVEDIMENTI DI II GRADORiguardano precedenti attibull Annullamento drsquoufficiobull Convalidabull Sanatoriabull Confermabull Conversionebull Revocabull Recesso unilaterale dai contratti (solo se

previsto da norme speciali- art 21 sexies ln 24190)

60

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

ANNULLAMENTO DrsquoUFFICIO ( art 21 nonies L 2411990)

Rimuove ex tunc il provvedimento

bullCompetenza dellrsquoorgano che ha adottato lrsquoatto o di altro indicato dalla leggebull4 presupposti

ndash Illegittimitagrave del provvedimentondash Ragioni di interesse pubblico (no mero ripristino della

legalitagrave)ndash Ponderazione degli interessi coinvolti compresi quelli dei

destinatari e dei controinteressatindash Deve essere adottato entro un termine ragionevole (tutela

dellrsquoaffidamento)

61

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

ALTRI PROVVEDIMENTI SU ATTI ILLEGITTIMI-Principio di conservazione atti giuridici

bull CONVALIDA elimina il vizio in presenza di ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art 21 nonies ln 24190)

bull SANATORIA lrsquoillegittimitagrave per difetto di un presupposto (fatto o atto) viene meno per effetto del sopravvenire del presupposto

bull CONVERSIONE applicazione analogica art 1424 cc (su provvedimenti nulli o annullabili)

62

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

REVOCA (art 21 quinquies ln 24190)

bull Determina la cessazione (ex nunc) degli effetti del provvedimento

bull Puograve riguardare solo provvedimenti ad effetti durevoli ancora in corso

bull Garantisce la conformitagrave dellrsquoassetto giuridico derivante dal provvedimento allrsquointeresse pubblico

bull Obbliga la pa ad indennizzare gli interessati (salvi casi particolari revoche sanzionatorie o incidenti su rapporti negoziali)

63

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

REVOCA (Segue)bull Puograve essere adottata in caso di (alternative)bull Sopravvenienze

ndash Sopravvenuti motivi di pubblico interesse ndash Mutamento della situazione di fatto

bull Nuova valutazione dellrsquointeresse pubblico originario (jus poenitendi)

64

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65

bull Grazie per lrsquoattenzionehelliphellip

65

• Slide 1
• Slide 2
• Slide 3
• Slide 4
• Slide 5
• Slide 6
• Slide 7
• Slide 8
• Slide 9
• Slide 10
• Slide 11
• Slide 12
• Slide 13
• Slide 14
• Slide 15
• Slide 16
• Slide 17
• Slide 18
• Slide 19
• Slide 20
• Slide 21
• Slide 22
• Slide 23
• Slide 24
• Slide 25
• Slide 26
• Slide 27
• Slide 28
• Slide 29
• Slide 30
• Slide 31
• Slide 32
• Slide 33
• Slide 34
• Slide 35
• Slide 36
• Slide 37
• Slide 38
• Slide 39
• Slide 40
• Slide 41
• Slide 42
• Slide 43
• Slide 44
• Slide 45
• Slide 46
• Slide 47
• Slide 48
• Slide 49
• Slide 50
• Slide 51
• Slide 52
• Slide 53
• Slide 54
• Slide 55
• Slide 56
• Slide 57
• Slide 58
• Slide 59
• Slide 60
• Slide 61
• Slide 62
• Slide 63
• Slide 64
• Slide 65