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PRIME NOTE INFORMATIVE Note per la lettura delle disposizioni di interesse per gli enti locali

LEGGE 7 agosto 2015, n. 124 “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”

PRIME NOTE Note per la lettura delle disposizioni di interesse per gli enti locali

Riforma della pubblica amministrazione pagina 2 di 12

1. INTRODUZIONE È stata approvata la legge 7 agosto 2015, n. 124 sulla riforma della Pubblica Amministrazione, riguardante essenzialmente i seguenti ambiti: la cittadinanza digitale, la dirigenza pubblica, l’anticorruzione, il lavoro pubblico, le camere di commercio, gli enti di ricerca, le società partecipate pubbliche, i servizi pubblici locali e nuove misure di semplificazione procedimentale. Tale legge, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 187 del 13 agosto 2015, entrerà in vigore il prossimo 28 agosto 2015 e si inserisce nella direzione già tracciata dal precedente decreto legge 24 giugno 2014, n.90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Al fine di semplificare e rendere maggiormente trasparente l’azione amministrativa, sono state introdotte importanti modifiche ricadenti sia sulla disciplina dei procedimenti sia sull’organizzazione degli uffici delle pubbliche amministrazioni. Gli enti locali sono stati direttamente coinvolti da questo processo di riforma, che non ha risparmiato gli ordinamenti delle Regioni a Statuto Speciale, posto che tali misure devono ritenersi applicabili “compatibilmente con i rispettivi Statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (cfr. art. 22 della l. 124/15). La legge in commento verrà esaminata per comodità espositiva sotto un duplice profilo: da un lato, le misure di immediata attuazione; dall’altro, le deleghe conferite al Governo per emanare decreti legislativi e/o regolamenti ex l. 400/88 nella cornice dei principi e criteri enunciati.



2. EFFETTI IMMEDIATI All’interno del novero delle misure di immediata attuazione si possono distinguere gli istituti di nuova introduzione dalle modifiche apportate alla disciplina già vigente, specie per quel riguarda la legge 7 agosto 1990, n. 241.

2.1 SILENZIO ASSENSO TRA PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI L’art. 3 rappresenta una delle novità più significative poiché

introduce il “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” all’art. 17-bis della legge 241/90.

Si tratta di un istituto nuovo, che non deve essere confuso con il più risalente silenzio assenso previsto dall’art. 20 della legge 241/90, che – al contrario dell’istituto in commento – opera soltanto nei confronti dei privati.

La finalità sottesa all’istituto consiste nella semplificazione delle procedure e nella riduzione dei tempi in relazione alla conclusione di procedimenti amministrativi che involgano atti di spettanza di altre pubbliche amministrazioni, quali assensi, concerti o nulla osta comunque denominati.

L’art. 3 stabilisce un termine certo entro il quale debbano essere comunicati tali atti da parte delle pubbliche amministrazioni coinvolte, decorso il quale gli stessi si intendono acquisiti.

Il termine – che può essere soggetto ad interruzione qualora vengano rappresentate esigenze istruttorie o richieste particolari da parte delle amministrazioni coinvolte – varia a seconda che il procedimento amministrativo abbia ad oggetto gli interessi sensibili della tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini.

In questi casi, infatti, l’ordinario termine di 30 giorni viene sostituito dal più ampio termine di 90 giorni, sempre decorrente dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente.

Si tratta di una novità di prim’ordine, atteso il consueto atteggiamento di riguardo da parte del legislatore nei confronti dei settori sensibili dell’ordinamento, solitamente estranei alle misure di semplificazione amministrativa (si pensi, infatti, alle deroghe previste dalla SCIA).

Un’altra novità saliente è data dalla previsione di un potere sostitutivo in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale è chiamato a decidere – previa deliberazione del Consiglio dei Ministri – in caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali.

Si segnala, infine, che l’ultimo comma del neo art. 17-bis esclude l’applicazione di tale istituto “nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi”.



2.2 POTERE DI AUTOTUTELA L’art. 6 della legge in commento modifica alcune disposizioni della legge 241/90, abrogando altresì il comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 recante “la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)”. In primo luogo, sono stati sostituiti i commi 3 e 4 dell’art. 19 della l. 241/90, che disciplina la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). Più precisamente, è stata modificata la seconda parte del comma 3, relativa al potere di conformazione dell’attività illegittima del privato. La nuova disposizione prevede infatti che “Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell’attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure stesse, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata”. Il successivo comma 4, ed i conseguenti rinvii ad altre disposizioni sanzionatorie, è stato poi modificato nel seguente modo: “Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies”. Secondariamente, l’art. 6 della legge in commento è intervenuta sull’art. 21 della l. 240/91, aggiornando l’originario riferimento alla “denuncia” (DIA) con quello attuale della “segnalazione” (SCIA) ed abrogando il comma 2. In terzo luogo, è stato stabilito un limite alla sospensione del provvedimento amministrativo che può essere disposta dall’organo che lo ha emanato ai sensi dell’art. 21-quater della l. 241/90, il cui secondo comma è stato integrato dal seguente periodo: “La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies”. Inoltre, il medesimo art. 6 ha modificato l’art. 21-nonies concernente l’annullamento d’ufficio. È stato infatti fissato un tetto massimo al “termine ragionevole” previsto dalla norma come presupposto per l’attivazione del potere di riesame, che deve essere “non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato a seguito di silenzio assenso. Questo limite temporale può tuttavia essere derogato dalle amministrazioni qualora si tratti di “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato” come previsto dal comma 2-bis aggiunto al citato art. 21-nonies; in tali casi è



inoltre “fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”. Da ultimo, è stato abrogato il comma 136 dell’art. 1 della 30 dicembre 2004, n. 311, che prevedeva una specifica ipotesi di annullamento d’ufficio, come di seguito riportato nel testo non più vigente: “Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L'annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall'eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall'acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.

2.3 ONORIFICENZE L’art. 9 della legge in commento interviene nell’ambito dell’Ordine al merito della Repubblica Italiana, modificando la relativa disciplina e le funzioni attribuite agli organi. Tale materia non interessa le autonomie locali, pertanto non ci si dilungherà oltre.

2.4 AVVOCATURA DELLO STATO Il successivo art. 12 attiene all’organizzazione degli uffici dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, e segnatamente la materia della natura e della durata degli incarichi direttivi. Anche questa norma non coinvolge direttamente l’ordinamento degli enti locali, pertanto non sarà oggetto di trattazione.

2.5 PUBBLICO IMPIEGO L’art. 14 introduce alcune misure organizzative a livello generale di favor nei confronti dei dipendenti pubblici al fine di conciliare le esigenze di vita con quelle strettamente lavorative della struttura di afferenza. La disposizione interviene su più fronti, prevedendo che le amministrazioni pubbliche promuovano il “telelavoro”, stipulino convenzioni con asili nido e scuole dell’infanzia e organizzino – anche attraverso accordi con altre amministrazioni pubbliche – servizi di supporto alla genitorialità aperti anche durante i periodi di chiusura scolastica. Tali misure dovranno essere adottate dalle amministrazioni in conformità agli indirizzi e linee guida, che saranno definiti con direttiva da emanare dal Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza unificata. Al fine di ampliare la tutela delle dipendenti vittime di violenza di genere, il citato art. 14 è intervenuto anche con riferimento al d.lgs. 165/01



(T.U. Pubblico Impiego), introducendo il comma 1-ter all’art. 30 (“Passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse”), di seguito riportato: “La dipendente vittima di violenza di genere inserita in specifici percorsi di protezione, debitamente certificati dai servizi sociali del comune di residenza, può presentare domanda di trasferimento ad altra amministrazione pubblica ubicata in un comune diverso da quello di residenza, previa comunicazione all’amministrazione di appartenenza. Entro quindici giorni dalla suddetta comunicazione l’amministrazione di appartenenza dispone il trasferimento presso l’amministrazione indicata dalla dipendente, ove vi siano posti vacanti corrispondenti alla sua qualifica professionale”. Sul punto va rimarcato come la materia del pubblico impiego trovi, nell’ordinamento regionale valdostano, una specifica disciplina nella legge regionale 23 luglio 2010, n. 22, che nondimeno deve essere coordinata con i principi desumibili dal Testo Unico del Pubblico Impiego, che – ai sensi dell’art. 1, co. 3 – costituiscono per le Regioni a Statuto speciale “norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica”. Per quel che riguarda, infine, l’assegnazione temporanea dei lavoratori dipendenti alle amministrazioni pubbliche, l’art. 14 in discorso ha modificato l’art. 42-bis, co. 1, secondo periodo, del d.lgs. 151/01, limitando le ipotesi di dissenso ai soli “casi o esigenze eccezionali”.

2.6 FORZE ARMATE L’art. 15 del provvedimento in commento ha modificato il codice dell’ordinamento militare, prevedendo importanti novità in materia di rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale per il personale delle Forze armate. Trattandosi di materia sottratta alla competenza degli enti locali, la disposizione in discorso non verrà annotata.



3. DELEGHE AL GOVERNO Ferme restando le specifiche novità di immediata attuazione sopra delineate, la legge in commento prevede un più ampio progetto di riforma della Pubblica Amministrazione che si estrinseca essenzialmente nei decreti legislativi e nei regolamenti che dovranno essere emanati dal Governo entro i termini stabiliti. La procedura di adozione dei decreti legislativi risulta per lo più la medesima: la proposta spetta al Ministro competente in materia, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e del parere del Consiglio di Stato, da rendersi entro 45 giorni. Sono inoltre previsti alcuni passaggi attraverso le commissioni parlamentari competenti. Trattandosi di deleghe conferite al Governo, la disamina più approfondita avverrà a seguito dell’emanazione del decreto e/o del regolamento delegati; allo stato, dunque, ci si atterrà all’esposizione delle novità generali previste dal legislatore.

3.1 CARTA DELLA CITTADINANZA DIGITALE L’art. 1 istituisce la Carta della cittadinanza digitale, che comprende una serie di istituti – su tutti il diritto di accesso documentale in modalità digitale e la semplificazione delle modalità di fruizione dei servizi alla persona, con conseguente riduzione delle ipotesi di accesso fisico agli sportelli pubblici – la cui disciplina è demandata al Governo nel rispetto dei seguenti principi e criteri:

- adeguamento dell’ordinamento amministrativo alle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), predisponendo anche adeguati strumenti all’uopo (ad esempio attraverso la piena diffusione della connessione a banda larga, del wi-fi e dei pagamenti digitali ed elettronici);

- definizione del livello minimo di sicurezza, qualità, fruibilità, accessibilità e tempestività dei servizi on line (e conseguenti sanzioni per le amministrazioni che non si conformano);

- ridefinizione dei procedimenti amministrativi in attuazione del principio “innanzitutto digitale” (digital first);

- previsione di un domicilio digitale per cittadini e imprese; - razionalizzazione dei meccanismi delle strutture di governance in

materia di digitalizzazione.

3.2 CONFERENZA DI SERVIZI L’art. 2 si propone di far fronte alle criticità mostrate nel corso degli anni dall’istituto della conferenza di servizi, specie per quel che riguarda l’incertezza dei tempi di conclusione della procedura semplificata. In particolare, il Governo è stato delegato a riordinare la disciplina in materia di conferenza di servizi nel rispetto dei seguenti principi e criteri



direttivi: - riduzione delle ipotesi di obbligatorietà della conferenza di servizi; - previsione di modelli di istruttoria pubblica per garantire la

partecipazione anche telematica degli interessati; - riduzione dei termini procedimentali o fissazione dei medesimi

qualora siano assenti; - estensione della disciplina semplificata anche ai settori sensibili

dell’ordinamento, un tempo fatti salvi dall’applicazione della conferenza di servizi (tutela della salute, patrimonio storico-artistico, ambiente);

- previsione di ipotesi particolari di decadenza dal potere di autotutela in caso di inerzia dell’amministrazione coinvolta;

- previsione di meccanismi decisionali e procedure di riesame nel caso di valutazioni negative da parte delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili;

- definizione di termini tassativi per richieste di integrazioni documentali o chiarimenti.

3.3 PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI RELATIVI ALL’ESERCIZIO DI

ATTIVITÀ ECONOMICHE Con riferimento ai procedimenti amministrativi inerenti all’insediamento di stabilimenti produttivi, alla realizzazione di opere di interesse generale e all’avvio di attività imprenditoriali, l’art. 4 della legge in commento delega il Governo ad adottare un regolamento che disciplini l’esercizio del potere sostitutivo – secondo idonee forme di raccordo con gli enti locali, laddove coinvolti – ritagliato in capo al Presidente del Consiglio dei ministri o suo delegato nelle ipotesi previste dallo stesso art. 4.

3.4 INDIVIDUAZIONE ESPRESSA DEI PROCEDIMENTI SEMPLIFICATI L’art. 5 delega il Governo ad individuare in modo preciso ed espresso i procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, nonché quelli per i quali è necessaria l’autorizzazione espressa o sufficiente una comunicazione preventiva. Si tratta di una misura ad evidente vantaggio dei privati, poiché si propone di fare chiarezza in un settore che risulta attualmente evanescente, posto che non è prevista alcuna classificazione dei procedimenti in base alla diversa natura del titolo abilitativo.



3.5 ANTICORRUZIONE, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA Anche la materia della prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza è stata oggetto di specifica attenzione da parte del legislatore che, all’art. 7, ha delegato il Governo ad adottare decreti legislativi integrativi e correttivi del d.lgs. 33/13 in materia di trasparenza degli atti amministrativi. Il decreto legislativo dovrà ispirarsi ai seguenti principi e criteri direttivi:

- precisazione dell’ambito soggettivo di applicazione del decreto; - previsione di misure organizzative per la pubblicazione on line; - precisazioni riguardanti il piano nazionale anticorruzione, i piani di

prevenzione della corruzione e la relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione;

- individuazione dei soggetti competenti ad irrogare le sanzioni; - riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di

accesso anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati; 3.6 RIORGANIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE STATALE

L’art. 8 delega il Governo a riorganizzare gli uffici e il personale delle amministrazioni statali ovvero una materia che esula dall’ambito di trattazione del presente commento.

3.7 CAMERE DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO E

AGRICOLTURA L’art. 10 ha interessato la disciplina delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, prevedendo una delega al Governo per razionalizzarne la presenza sul territorio, riducendone i costi e ridefinendone le funzioni istituzionali.



3.8 DIRIGENZA PUBBLICA La riforma della dirigenza pubblica costituisce oggetto di apposita delega da parte dell’art. 11 della legge in commento, le cui novità possono essere così sinteticamente riepilogate:

- istituzione di ruoli unici specificatamente per dirigenti statali, regionali e degli enti locali (con riferimento a questi ultimi è richiesta la previa intesta in sede di Conferenza tra Stato-città ed autonomie locali);

- l’abolizione della figura dei segretari comunali e provinciali e conseguente attribuzione dei compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa, in capo ai dirigenti degli enti locali;

- previsione, per i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, della facoltà di nominare, in alternativa al dirigente apicale, un direttore generale e affidamento in tali ipotesi delle funzioni di controllo della legalità dell’azione amministrativa a un dirigente di ruolo;

- previsione, con riferimento all’accesso alla dirigenza, di requisiti e criteri di selezioni ispirati alle migliori pratiche utilizzate in ambito internazionale, nonché periodicità del relativo concorso;

- revisione dell’ordinamento della Scuola nazionale dell’amministrazione;

- riordino delle disposizioni in materia di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare;

- omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio nell’ambito di ciascun ruolo unico;

- predisposizione di una disciplina transitoria; - definizione delle modalità di conferimento degli incarichi di direttore

generale, direttore amministrativo, direttore sanitario e ove previsto, dalla legislazione regionale, direttore dei servizi socio-sanitari, delle aziende e degli enti del servizio sanitario nazionale;

- previsione di ipotesi di revoca dell’incarico dirigenziale e di divieto di rinnovo in settori sensibili ed esposti a rischio di corruzione , in presenza di condanna anche non definitiva da parte della Corte dei conti al risarcimento del danno erariale per condotta dolosa.



3.9 ENTI PUBBLICI DI RICERCA Al fine di favorire e semplificare le attività degli enti pubblici di ricerca e rendere le procedure e le normative più consone alla peculiarità degli scopi istituzionali di tali enti, l’art. 13 delega il Governo ad emanare decreti legislativi in materia.

3.10 DELEGHE DI SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA L’art. 16 delega il Governo ad emanare, secondo i principi ed criteri delineati al comma 2, decreti legislativi di semplificazione dei seguenti settori:

- lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa;

- partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche; - servizi pubblici locali di interesse economico generale.

3.11 PUBBLICO IMPIEGO

L’art. 17 stabilisce che gli emanandi decreti legislativi in materia di riordino del pubblico impiego debbano essere adottati dal Governo, dopo aver sentito le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. L’art. 17 disciplina anche i principi e i criteri direttivi a cui il Governo dovrà attenersi, fra cui compare – a titolo esemplificativo - la soppressione del voto minimo di laurea per la partecipazione ai concorsi.

3.12 SOCIETÀ IN HOUSE L’art. 18 delega il Governo all’adozione di un provvedimento che riordini la disciplina delle partecipazioni societarie da parte delle pubbliche amministrazioni. Tale riordino dovrà avvenire nel rispetto della tutela della concorrenza e dei principi e criteri direttivi, di seguito richiamati:

- distinzione tra i diversi tipi di società pubbliche in relazione alla loro attività e agli interessi che perseguono;

- razionalizzazione e riduzione del sistema delle partecipazioni pubbliche con precisi limiti alla loro costituzione e criteri per il loro mantenimento e funzionamento (economicità, efficienza);

- definizione del regime di responsabilità degli amministratori; - rafforzamento dei criteri pubblicistici nella gestione delle società

(tetto alle retribuzioni); - ancoraggio dei compensi degli amministratori ai risultati di gestione; - previsione della possibilità di piani di rientro ed eventuale

commissariamento per le società in perdita; - con riferimento alle società partecipate dagli enti locali sono inoltre

previsti criteri e principi specifici ai quali si rinvia per una più attenta disamina (cfr. lett. m)).



3.13 SERVIZI PUBBLICI LOCALI DI INTERESSE ECONOMICO

GENERALE Il decreto legislativo per il riordino della disciplina in materi di servizi pubblici locali di interesse economico generale dovrà essere adottato dal Governo in conformità dei principi e criteri direttivi enunciati dall’art. 19. Tale disposizione, in linea generale, prevede che i comuni e le città metropolitane individuino le attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, in modo tale da garantire l’omogeneità dello sviluppo e della coesione sociale.

3.14 PROCESSO DAVANTI LA CORTE DEI CONTI L’art. 20 delega il Governo ad adottare un decreto legislativo recante il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi la Corte dei Conti.

3.15 DISPOSIZIONI DI LEGGE RELATIVE ALL’ADOZIONE DI

PROVVEDIMENTI ATTUATIVI Al fine di semplificare il sistema normativo e i procedimenti amministrativi l’art. 21 delega il Governo ad adottare decreti legislativi che abroghino o modifichino le disposizioni contenute in leggi entrate in vigore dopo il 31 dicembre 2011 e che prevedano provvedimenti non legislativi di attuazione.

4. DISPOSIZIONI FINALI La legge in commento prevede, infine, alcune disposizioni di chiusura, e segnatamente la già citata clausola di salvaguardia di cui all’art. 22 e le disposizioni finanziarie di cui all’art. 23.

A cura del raggruppamento aggiudicatario della procedura per l’affidamento di servizi legali di assistenza e consulenza giuridica

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