Presidente di Assemblea - Luiss Guido Carli

NICOLA LUPO

Presidentedi Assemblea

Estratto da:

DIGESTOdelle Discipline Pubblicistiche

Aggiornamento****

con la collaborazione diRaffaele Bifulco - Alfonso Celotto - Marco Olivetti

INDICE

Aiuti di Stato di O. Porchia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p. 1

Certificazione antimafia di A. Cisterna . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 12

Citta metropolitana di F. Pinto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 23

“Codificazione” e principi generali (dir. amm.) di A. Cioffi . . . . . . . . . . » 37

Convenzioni e consuetudini costituzionali di M. Cavino . . . . . . . . . . . . » 45

Costituzione e diritto dell’Unione europea di P. Ivaldi . . . . . . . . . . . . » 59

Dialogo competitivo (dir. amm.) di R. Tomei e V. Sciancalepore . . . . . . . . » 69

Diritti fondamentali (Unione europea) di I. Queirolo . . . . . . . . . . . . » 78

Diritto della concorrenza nell’Unione europea di F. Munari . . . . . . . . . » 93

Diritto dell’Unione europea e diritto comunitario di L. Schiano di Pepe . . . . . » 121

Diritto vivente di M. Cavino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 134

Discrezionalita tecnica di P. Lazzara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 146

Finanza di progetto di G. Romitelli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 181

Fonti del diritto F. Modugno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 192

Legge-provvedimento regionale di P. Vipiana . . . . . . . . . . . . . . . . » 250

Libera circolazione dei capitali di F. Persano . . . . . . . . . . . . . . . . » 263

Mandato d’arresto europeo di R. Calvano . . . . . . . . . . . . . . . . . » 282

Notificazione del ricorso (giur. amm.) di F. de Leonardis . . . . . . . . . . . » 296

OMC (Organizzazione mondiale del commercio) di A. Ligustro . . . . . . . . » 316

Ordine e ordinanza nel diritto amministrativo di R. Cavallo Perin . . . . . . . » 336

Organismo di diritto pubblico di M. G. Della Scala . . . . . . . . . . . . » 340

Orientamento sessuale nell’ordinamento costituzionale italiano di F. Angelini . . » 364

Pregiudiziale comunitaria di R. Mastroianni . . . . . . . . . . . . . . . . » 399

Pregiudizialita amministrativa di P. Chirulli . . . . . . . . . . . . . . . . » 420

Presidente di Assemblea di N. Lupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p. 444

Referendum regionale di V. De Santis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 481

Responsabilita dello Stato per violazione del diritto dell’Unione europea di R. Bifulco » 506

Roma capitale di G. Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 524

Scioglimento del Consiglio regionale di D. Coduti . . . . . . . . . . . . . . » 535

Sistemi elettorali (Italia) di M. Cosulich . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 557

Spazio giudiziario europeo di S. M. Carbone e C. E. Tuo . . . . . . . . . . . » 580

INDICE 3

Presidente di AssembleaBibliografia: AA.VV., Studi pisani sul Parlamento, II, a cura diE. Rossi, Pisa, 2008; AA.VV., Studi pisani sul Parlamento, III, acura di E. Rossi, Pisa, 2009; Bilancia, L’imparzialita perduta (aproposito dei Presidenti di Assemblea parlamentare), in Studi inonore di Gianni Ferrara, Torino, 2005, I, 311-343; Ceccherini, Ipoteri dei Presidenti di assemblea di interpretazione e supplenzadei regolamenti parlamentari, in Profili di diritto parlamentare inItalia e in Spagna, a cura di Rolla-Ceccherini, Torino, 1997,77-109; Ciancio, Riforma elettorale e ruolo garantistico del Pre-sidente di assemblea parlamentare: un modello in crisi?, DS,1996, 405-438; Ciaurro, «Presidenti delle assemblee parlamen-tari», in Enc. giur., XXIV, Roma, 1991, 1-12; Cuccodoro, LaPresidenza d’Assemblea politica1, Firenze, 1980, ristampa inte-grata 1998; D’Ambrosio, Il potere di esternazione del Presidentedi Assemblea parlamentare, Rass. P, 1999, 682-710; C. De Caro,La struttura delle Camere, in Martines-Silvestri-De Caro-Lip-polis-Moretti, Diritto parlamentare1, Rimini, 1992, 99-173; e inId., Diritto parlamentare2, Milano, 2005, 73-137; A. Di Giovine,Modelli di speakership parlamentare e stile esternatorio dei Pre-sidenti delle Camere, in Associazione italiana dei costituzio-nalisti, Annuario 2000. Il Parlamento, Atti del XV Convegnoannuale, Firenze 12/13/14-10-2000, Padova, 2001, 373-398; DiMuccio, Il Presidente della Camera dei Deputati nel periodostatutario: 1848-1939. Una cronaca parlamentare, FA, 1979, I,2005-2054, e 2324-2344; Dickmann, Presidenti delle Camere,Rass. P, 2010, 523-544; G. Ferrara, Il Presidente di Assembleaparlamentare, Milano, 1965; Gianfrancesco, Il ruolo dei Presi-denti delle Camere tra soggetti politici e arbitri imparziali, in Leregole del diritto parlamentare tra maggioranza e opposizione, acura di Gianfrancesco-Lupo, Roma, 2007, 11-29; N. Greco,Funzione di rappresentanza ed autonomia politica dei Presiden-ti di assemblee parlamentari, Montecitorio, 1967, n. 1-2, 5-24 en. 3-6, 3-18; Iacometti, I Presidenti di Assemblea parlamenta-re, Milano, 2001; Labriola, Il Presidente di assemblea parla-mentare. Il caso italiano dopo l’introduzione della legge eletto-rale maggioritaria, in Associazione per gli studi e le ricer-che parlamentari, Quaderno n. 12. Seminario 2001, Torino,2002, 91-100; Manzella, Il parlamento1, Bologna, 1977; e Ilparlamento3, Bologna, 2003; D. Marra, Le funzioni del Presi-dente della Camera nell’ordinamento italiano, Bollettino di in-formazioni costituzionali e parlamentari, 1990, n. 1, 107-110;Mencarelli, Il Presidente di assemblea parlamentare: profilistorici e posizione dell’istituto nell’attuale congiuntura politico-costituzionale, No, 1994, 71-89; Mohrhoff, Introduzione ad unostudio sugli aspetti storico-politici, giuridico-costituzionali e re-

golamentari-consuetudinari dell’istituto presidenziale del Parla-mento italiano: 1848-1963, Roma, 1962; Morsiani, Il ruolo deiPresidenti delle Camere, in La prassi degli organi costituzionali,a cura di Barbera-Giupponi, Bologna, 2008, 407-418; Nocilla,Le dimissioni del Presidente della Camera e la sua posizionecostituzionale, GiC, 1971, 2808-2813; Pinelli, «Atti congiuntidei Presidenti delle due Camere», in Enc. dir., Agg., I, Milano,1997, 200-221; Id., Il Presidente di assemblea parlamentare, inAssociazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Qua-derno n. 9. Seminario 1998, Torino, 1999, 67-82; G. Romano, Ipresidenti delle Camere: vecchi miti, nuove certezze ed un’ipotesidi futuro, in Il Filangieri. Quaderno 2007. Il Parlamento delbipolarismo. Un decennio di riforme dei regolamenti delle Ca-mere, a cura di Lippolis, Napoli, 2008, 287-338; Sciortino, IlPresidente di Assemblea parlamentare, Torino, 2002; Sica, Rilie-vi sulla Presidenza delle Assemblee politiche, RDP, 1951, I, 238-282; Siclari, Primi appunti per una voce “Presidente di assem-blea parlamentare”, QR, 2009, 89-104; Sorrentino, Presidentedella Repubblica e Presidenti delle Camere, in Il Presidente dellaRepubblica, a cura di Luciani-Volpi, Bologna, 1997, 155-169;Torre, Il magistrato dell’Assemblea. Saggio sui presidenti par-lamentari, Torino, 2000; A. Torre, Presidente di assemblea par-lamentare, in Diz. Cassese, Milano, 2006, V, 4459-4465; R. Tosi,Lavori delle Camere e mediazione dei Presidenti, DS, 1973, 525-555; Traversa, Il Presidente della Camera dei deputati (1983), inId., Il Parlamento nella Costituzione e nella prassi (Studi), Mi-lano, 1989, 425-433; Tucciarelli, La funzione di garanzia delPresidente della Camera dei deputati, in Il Parlamento della Re-pubblica. Organi, procedure, apparati, n. 9, Camera dei deputa-ti, Roma, 1998, 571-600; Vozzi, sub art. 63, in Comm. della Cost.Branca, Bologna-Roma, 1983, 383-459.

Legislazione: si fa rinvio al testo.

Sommario: 1. Una figura cruciale, ma complessa e in costantemutamento. – 2. L’elezione dei Presidenti e la durata del man-dato. – 3. La posizione dei Presidenti, in rapporto ai compo-nenti dell’Assemblea. – 4. La classificazione tradizionale del-le funzioni del Presidente di Assemblea e il suo ripensamen-to. – 5. Le funzioni dei Presidenti nel sistema parlamentare. –6. (Segue). Il Presidente “giudice” (e la Giunta per il regola-mento). – 7. (Segue). Il Presidente “garante dell’autonomiaparlamentare” (e l’Ufficio di presidenza). – 8. (Segue). Il Pre-sidente “coordinatore” (e la Conferenza dei capigruppo). –9. Le funzioni dei Presidenti nel sistema costituzionale el’espansione del cosiddetto “potere di esternazione”. – 10. (Se-gue). Le funzioni di rango costituzionale: in particolare, il pa-rere sullo scioglimento delle Camere. – 11. (Segue). Le funzionidi rango legislativo: in particolare, i poteri di nomina. – 12. Leletture della dottrina, alla luce del panorama comparato e delleevoluzioni della prassi.

1. Una figura cruciale, ma complessa e in costantemutamento.La figura dei Presidenti di Assemblea occupa unaposizione di assoluta centralita nello sviluppo ditutti i procedimenti che si svolgono in Parlamen-to: si e notato percio che, in pratica, per tale or-gano, come per un “obbligato crocevia”, passanecessariamente tutta la vita parlamentare (1);e che esso e il «punto di chiusura e di garan-zia della tenuta complessiva della macchina par-lamentare» (2), la quale e una macchina perdefinizione plurale, articolata e complessa. E per-cio naturale che, nello studio di tale figura, pres-

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soche tutti i principali nodi del diritto parlamen-tare vengano, come si suol dire, al pettine.Si pensi, ad esempio, a quella che puo individuar-si come la doppia anima del diritto parlamentare:il quale e, per un verso, regola di auto-organiz-zazione di un collegio e, per altro verso, una par-te — in qualche modo l’avanguardia, in quantoparticolarmente vicina alla politica — del dirittocostituzionale (3). Ecco, allora, che, se e vero cheogni Assemblea, o meglio ogni organo collegiale,deve necessariamente avere un suo Presidente, eanche vero, pero, che i Presidenti di Camera eSenato non sono soltanto i presidenti di quei col-legi (titolari cioe delle funzioni che ogni presi-denza di organo collegiale assume pur con le op-portune varianti), ma, in virtu di tale posizione,sono chiamati altresı a svolgere una serie di fun-zioni assai delicate anche al di fuori delle rispet-tive Assemblee: alcune delle quali, come si vedra,di sicuro rilievo costituzionale, spesso crucialinell’equilibrio della forma di governo e che sisono andate decisamente ampliando negli ultimidecenni, anche per effetto delle caratteristiche diun dibattito pubblico sempre piu spettacolarizza-to e personalizzato (4).Oppure, si rifletta un attimo sulla questione della“tenuta” delle regole del diritto parlamentare edei modi attraverso cui assicurarne il rispetto esanzionarne la violazione. Anche qui, come si ri-levera meglio in seguito, i Presidenti di Assem-blea sono chiamati a svolgere una funzione deci-siva, in quanto spetta anzitutto a loro farsi garantidell’osservanza del regolamento e della stessaCostituzione nell’attivita delle Camere, in tutte leloro molteplici articolazioni, nell’esercizio di unafunzione da piu parti qualificata come di caratte-re materialmente giurisdizionale (5); e, al tempostesso, decidere se e in che misura opporsi allepossibili “incursioni” nella dinamica parlamenta-re ad opera del Governo, del Presidente dellaRepubblica, della Corte costituzionale, nonchedel potere giudiziario e di altri soggetti estraneirispetto alle Camere, assolvendo cosı, specie inquesti ultimi casi, ad un compito difensivo del-l’autonomia della politica rispetto ai princıpi del-lo stato di diritto.Emerge da subito, dunque, il carattere complessoe polifunzionale della figura del Presidente di As-semblea: elevata carica ad un tempo istituzionalee politica, che non e semplice ricostruire schema-ticamente e unitariamente nei suoi lineamenti difondo (6). Anche perche con riguardo ad essa sie assistito, pure limitandoci alla sola esperienza

italiana, ad un costante mutamento del suo ruolo,in connessione con le profonde e frequenti evo-luzioni registrate nella forma di governo e nelsistema politico, ma altresı — come accade un po’per tutti gli organi monocratici (7) — in relazionealle caratteristiche che contraddistinguono lepersone di volta in volta chiamate a ricoprire talecarica: costoro, infatti, tendono naturalmente areinterpretarla a seconda del proprio percorsopersonale e delle proprie predisposizioni, in rap-porto al contesto storico e politico in cui opera-no (8). Per cui, con riguardo a tale istituto comea pochi altri, sussiste — come e stato giustamentesegnalato — il «rischio di un appiattimento del-le ricostruzioni scientifiche sulla fase contingen-te» (9): rischio a cui, in qualche misura, anche icontenuti di questa voce finiscono inevitabilmen-te per essere esposti.

(1) Cfr., ad esempio, C. De Caro, La struttura delle Ca-mere, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti,Diritto parlamentare1, Rimini, 1992, 107 s. e L. Gianniti,«Presidente di Assemblea parlamentare», in Dizionariocostituzionale, a cura di M. Ainis, Roma-Bari, 2000, 354 s.(2) Cosı G. Romano, I presidenti delle Camere: vecchimiti, nuove certezze ed un’ipotesi di futuro, in Il Filangieri.Quaderno 2007. Il Parlamento del bipolarismo. Un decen-nio di riforme dei regolamenti delle Camere, a cura di V.Lippolis, Napoli, 2008, 288.(3) In origine la prima anima del diritto parlamentareera quella dominante: cfr., per tutti, S. Romano, Sullanatura dei regolamenti delle Camere parlamentari, AG,1906, ora in Id., Scritti minori, I, Diritto costituzionale,Milano, 1950, 213 s. Nella vigenza della Costituzionerepubblicana essa tende a passare in secondo pianonelle elaborazioni dottrinali (cfr., tra gli altri, Floridia,Il regolamento parlamentare nel sistema delle fonti, Mi-lano, 1986, spec. 173 s. e F. Modugno, Regolamenti par-lamentari e autonomia della funzione delle Camere, in Ildiritto costituzionale come regola e limite al potere.Scritti in onore di Lorenza Carlassare. I. Delle fonti deldiritto, a cura di Brunelli-Pugiotto-Veronesi, Napoli,2009, 223 s.), seppure con eccezioni (in particolare, cfr.Manetti, La legittimazione del diritto parlamentare, Mi-lano, 1990, spec. 132 s.) e con qualche riemersione nellaprassi (ad es., nella c.d. consuetudine nemine contradi-cente).(4) Cfr., infra, i parr. 9-12.(5) Cfr., sin dal titolo, A. Torre, Il magistrato dell’assem-blea. Saggio sui presidenti parlamentari, Torino, 2000. Cfr.anche, infra, il par. 5.(6) Da cio, ad es., il frequente ricorso, in dottrina, all’im-magine del “Giano bifronte”: cfr., da ultimo (e anche perulteriori e piu risalenti riferimenti), E. Gianfrancesco, Ilruolo dei Presidenti delle Camere tra soggetti politici earbitri imparziali, in Le regole del diritto parlamentarenella dialettica tra maggioranza e opposizione, a cura diGianfrancesco-Lupo, Roma, 2007, 11 s.(7) Sottolinea il fatto che il Presidente di Assemblea sial’unico organo a struttura monocratica ad operare nel-

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l’ordinamento parlamentare G. Ferrara, Il Presidente diAssemblea parlamentare, Milano, 1965, 31 s.(8) Per un approccio che tiene efficacemente conto anchedi questi elementi, nella ricostruzione dell’evoluzione delruolo del Presidente della Repubblica, cfr. Baldassarre-Mezzanotte, Gli uomini del Quirinale. Da De Nicola aPertini, Roma-Bari, 1985, spec. 23 s. Sul punto, anche perun monito ad evitare il rischio di cadere in un approcciocomportamentistico o psicologico, cfr. A. Torre, Il magi-strato dell’Assemblea, cit., spec. 12 s.(9) Cosı C. Pinelli, Il Presidente di assemblea parlamen-tare, in Associazione di studi e ricerche parlamentari,Quaderno n. 9. Seminario 1998, Torino, 1999, 67 s., spec.71.

2. L’elezione dei Presidenti e la durata del man-dato.I regolamenti di Camera e Senato, in attuazionedell’art. 63, 1o co., Cost. ai sensi del quale “cia-scuna Camera elegge fra i suoi componenti ilPresidente e l’Ufficio di presidenza”, dedicanouna specifica e dettagliata disciplina all’elezionedel Presidente di assemblea (artt. 4 reg. Cam. ereg. Sen.). E evidente che le modalita con cui edisciplinata tale elezione, e poi anche i modi concui, in effetti, essa avviene, incidono non pocosulla legittimazione del Presidente e quindi sulcome ciascun Presidente interpreta il proprioruolo, in particolare quanto ai rapporti con le di-verse forze politico-parlamentari nei confrontidelle quali egli esercita larga parte delle sue fun-zioni (10).Oggetto di questa disciplina sono anzitutto lemodalita di elezione, che e a scrutinio segreto suscheda, e i quorum necessari perche questa abbiavalidamente luogo. Con lo scopo di assicurargliun sicuro prestigio e un’ampia legittimazione iregolamenti richiedono che sul nome del Presi-dente converga un consenso quanto piu possibileampio: per evitare pero che cio porti a situazionidi stallo, che minerebbero evidentemente alla ra-dice la funzionalita dell’organo parlamentare,sono previsti — sul modello di quanto stabiliscel’art. 83, 3o co., Cost. per l’elezione del Presiden-te della Repubblica — una serie di quorum “ascalare”.Per l’elezione del Presidente e percio necessaria,nel primo scrutinio, alla Camera, una maggioran-za pari a due terzi dei voti dei componenti, epercio detta “costituzionale” (11); al Senato, neiprimi due scrutini, basta invece la maggioranzaassoluta dei componenti. Al secondo scrutiniosono richiesti, sempre alla Camera, due terzi deivoti dei presenti; mentre al Senato e sufficiente,al terzo scrutinio, da svolgersi il giorno successi-vo, la maggioranza assoluta dei presenti. Dopo il

terzo scrutinio alla Camera occorre la maggio-ranza assoluta dei presenti; al Senato, invece, siprocede al ballottaggio tra i due precedentemen-te piu votati (senza percio alcuna soglia minima),prevalendo, in caso di parita, il piu anziano (e cioanche al fine di assicurare in tempi certi la coper-tura dell’organo supplente del Presidente dellaRepubblica).Dunque, quorum piuttosto elevati, specie nei pri-mi scrutinii, che riflettono il tentativo, compiutocon chiarezza dai regolamenti del 1971, di valo-rizzare il ruolo super partes dei Presidenti di As-semblea (12): per un verso, riproducendo l’ampioconsenso che gia avevano ottenuto, nel 1968, ipresidenti Fanfani e Pertini; e, per altro verso,prefigurando la convenzione costituzionale in au-ge per piu di un quindicennio, tra il 1976 e il 1994(seppure con una brevissima interruzione nel1992) e poi abbandonata all’indomani dell’ado-zione di leggi elettorali di tipo maggioritario, inbase alla quale, se la Presidenza del Senato e sta-ta sempre attribuita ad un esponente della mag-gioranza di governo, alla Presidenza della Came-ra e stato eletto un deputato candidatosi nelleliste del maggior partito di opposizione (13). Sipuo inoltre ricordare che, piu di recente, nellalogica di un recupero pieno della posizione diterzieta dei presidenti di assemblea — e fors’an-che della convenzione appena ricordata — si eprospettata, appunto alla luce del passaggio al si-stema maggioritario, una ulteriore elevazione delquorum per l’elezione dei due Presidenti, in mo-do da sottrarla alla disponibilita della maggioran-za di ciascuna Assemblea (14).Le norme dei due regolamenti fissano inoltre ilmomento in cui occorre procedere all’elezionedel Presidente, facendo sı che tale elezione rap-presenti uno dei primissimi atti delle nuove Ca-mere. Una volta individuato il Presidente prov-visorio, in base a criteri automatici, legati all’an-zianita, di eta (al Senato, il senatore piu anziano,salvo rinuncia) o di carica (alla Camera, dove talefunzione spetta al «piu anziano per elezione tra ivicepresidenti della legislatura precedente», ov-viamente se rieletti; o, eventualmente, tra quellidelle legislature anteriori; o, in ultima analisi, aldecano per eta), e una volta costituitisi, in base acriteri analoghi, l’Ufficio di presidenza provviso-rio e la Giunta provvisoria per la verifica dei po-teri, in modo da poter completare la proclama-zione dei membri del collegio (15), il primoadempimento e appunto quello dell’elezione delPresidente di Assemblea. Non e casuale che tale


adempimento possa persino precedere la costitu-zione dell’unita organizzativa fondamentale, in-torno alla quale risulta essere articolata tutta lastruttura di Camera e Senato, ossia la formazionedei gruppi parlamentari (la quale deriva dalle di-chiarazioni di appartenenza che i deputati devo-no formalizzare entro due giorni e i senatori en-tro tre giorni dalla prima seduta): l’elezione delPresidente, infatti, non richiede ne che coloro cheinformalmente “si candidano” a tale carica (16)abbiano preventivamente aderito ad un gruppoparlamentare; ne che vi siano esplicite indicazio-ni di voto da parte dei singoli gruppi.Diverso e il discorso per la tappa successiva, co-stituita dall’elezione dei componenti dell’Ufficiodi presidenza (denominato, al Senato, Consigliodi Presidenza), ossia di quattro vicepresidenti, trequestori e otto segretari, la quale di solito avvie-ne, con voto limitato, a gruppi gia costituiti (17).Tant’e che il regolamento della Camera richiedeche nell’Ufficio di presidenza siano rappresentati«tutti i gruppi parlamentari esistenti all’atto dellasua elezione», impegnando il Presidente neo-eletto a promuovere a tale scopo, le opportuneintese tra i gruppi medesimi; e stabilisce che, ovecio nonostante vi siano gruppi non rappresentatiin tale collegio (anche perche costituitisi succes-sivamente alla sua elezione), si debba procedereall’elezione di ulteriori segretari (18). Al Senato,invece, per effetto di una serie di ben quattrosuccessive modifiche all’art. 5 del regolamentoapprovate tra il 1993 e il 2007 si e cercato diindividuare un punto di bilanciamento, nellacomposizione del Consiglio di presidenza, tra ilprincipio di rappresentativita (di tutti i gruppi; oalmeno di quelli costituiti “di diritto”), come si evisto prevalente alla Camera, e quello di propor-zionalita (qui inteso nella sua accezione “bipola-re”: ai sensi del quale pure una maggioranza me-no frammentata dell’opposizione dovrebbe poteressere tale anche in seno a tale organo) (19). In-vero, un punto di equilibrio soddisfacente nonsembra finora essere stato raggiunto. Lo dimo-stra, tra l’altro, il fatto che la disciplina attuale, laquale stabilisce un tetto massimo pari a due se-gretari aggiuntivi, eletti cioe al fine di rappresen-tare gruppi altrimenti non presenti nel Consigliodi Presidenza, e stata subito derogata, sulla basedi una disposizione transitoria, volta appunto apermettere di oltrepassare tale tetto, con effettilimitati alla XVI Legislatura (la prima cui avreb-be dovuto applicarsi il tetto in questione) (20),essa consente ai gruppi non rappresentati, pur-

che costituiti ad inizio legislatura, di chiedere chesi proceda all’elezione di un ulteriore segretario;al tempo stesso abilitando pure i gruppi di mag-gioranza a chiedere l’elezione ancora di un se-gretario “a compensazione”, ossia qualora l’ele-zione in deroga alteri a favore dei gruppi di op-posizione l’equilibrio numerico all’interno delConsiglio di Presidenza (ossia faccia sı che igruppi che costituiscono la maggioranza dell’as-semblea non siano tali anche in seno a tale col-legio piu ristretto) (21).Oggi, sia il Presidente della Camera, sia il Presi-dente del Senato durano in carica per l’intera le-gislatura; diversamente, in cio, dai presidenti del-le commissioni permanenti, per i quali e neces-saria una nuova elezione, a seguito del rinnovodella composizione delle stesse commissioni, cheha luogo all’incirca a meta legislatura (22). Vaconsiderato, in proposito, che non sempre e statocosı: in epoca statutaria, infatti, ai sensi dell’art.43 della Carta albertina, il Presidente della Ca-mera era eletto, insieme a vicepresidenti e segre-tari, «al principio di ogni sessione, per tutta la suadurata» (pur potendo essere confermato nellacarica, a seguito della nuova votazione). Del re-sto, nel parlamentarismo statutario, la sessionecostituiva la fase autonoma e costituzionalmentenecessaria in cui si articolavano i lavori delle dueCamere, non ancora rette dal principio di conti-nuita (23).Il passaggio e stato invero assai delicato e si ecompiuto anzitutto al Senato, ove il regolamentodel 1948, anziche far riferimento all’inizio di ognisessione, e fondandosi sulla circostanza per cui laCostituzione repubblicana ignora del tutto la no-zione di sessione (24), si e richiamato, nel disci-plinare la presidenza provvisoria dell’Assembleae l’elezione del Presidente, alla «prima sedutadopo le elezioni» (25). Alla Camera, invece, laquestione e stata sciolta nel novembre 1949, al-lorquando, dopo aver adottato implicitamente ilregolamento prefascista, si e proceduto all’elabo-razione di un suo testo coordinato con la nuovacarta costituzionale: tra l’altro, percio, prendendoatto della scomparsa di ogni riferimento alla “ses-sione”. Il nodo e stato affrontato con molto “ga-lateo istituzionale” e fors’anche con un pizzico diipocrisia: il Presidente della Camera Gronchi in-sistendo per un rinnovo biennale dell’Ufficio dipresidenza e l’Assemblea approvando invece, an-che alla luce della disciplina adottata dal Senato,una questione sospensiva (26) che ha posto lepremesse di quella equiparazione, in fatto prima


che in diritto (27), tra la permanenza in caricadell’Ufficio di presidenza dell’Assemblea e la du-rata della legislatura; equiparazione che costitui-sce, da allora in poi, una assai significativa costan-te — sancita soltanto nel 1971 attraverso esplicitenorme regolamentari — dell’esperienza parla-mentare repubblicana.E evidente che la stabilita della carica del Presi-dente di Assemblea ne ha decisamente incremen-tato l’autorevolezza (28), a maggior ragione neiconfronti di quei Governi di breve e precaria du-rata, assolutamente prevalenti nella prima fasedella storia repubblicana, rendendo percio talecarica piu appetibile per figure di primo pianodella scena politica (29).Al tema della permanenza in carica si collegano,evidentemente, il problema della configurabilitadella revoca dei Presidenti di Assemblea e quel-lo delle modalita con cui dare seguito alle lorodimissioni. Riguardo al primo, si e discusso indottrina se il rapporto tra Presidente e Assem-blea possa qualificarsi in termini fiduciari; e,eventualmente, se, in analogia al rapporto inter-corrente tra Parlamento e Governo, l’Assembleapossa “sfiduciare” o comunque revocare il Pre-sidente che a suo tempo essa stessa ha elet-to (30). La prassi, a livello nazionale, invero, di-versamente da quella dei consigli regionali (31),non ha conosciuto esempi di questo tipo e havisto, anzi, l’espressa e ripetuta negazione dellapossibilita, financo per organi minori come lecommissioni bicamerali, di “sfiduciare” il pro-prio Presidente (32). In effetti, ipotesi siffatte disfiducia nei confronti del Presidente di Assem-blea appaiono difficilmente configurabili anchesul piano formale, non essendo chiaro con qualeatto tale decisione possa essere assunta (salvo,forse, l’ipotesi di un voto contrario dell’Assem-blea sul bilancio interno) (33).Nell’esperienza repubblicana non sono mancati,invece, casi di dimissioni presentate dai Presiden-ti di Assemblea, variamente motivate: talvoltaproprio con il fine, da parte del Presidente dimis-sionario, di verificare l’effettiva ampiezza delconsenso sulla sua permanenza in carica (34). Es-se — nonostante qualche diversa opinione dottri-nale (35) — sono state in genere, ove motivate daragioni di ordine politico, sottoposte al voto del-l’Assemblea, la quale in piu circostanze le ha re-spinte, ad amplissima maggioranza, quando nonall’unanimita, cosı rinsaldando il supporto al tito-lare della carica presidenziale (36). In tempi re-centi, si e invece assistito allo svolgimento di di-

battiti in Assemblea, in genere sollecitati dalleopposizioni, incentrati pressoche esclusivamentesulla valutazione del ruolo del Presidente, ma ov-viamente non destinati in alcun modo a conclu-dersi con una votazione (37).

(10) Anche se, ovviamente, resta vero quanto affermavaLucifredi (Alcuni aspetti della riforma dei regolamentiparlamentari, Rass. P, 1971, 583 s., spec. 595), ossia che «ilprestigio di qualsivoglia Presidente nasce dalla sua per-sonalita, cioe dal suo passato, dalla sua notorieta, dallasua reputazione, dalle sue capacita, dal modo con cui euso ad avvalersene, e via dicendo, non dal numero deivoti confluiti su di lui all’atto della sua elezione, che, ovela sua personalita lo meriti, puo essere altissimo, anchesenza che una norma regolamentare lo prescriva».(11) Cosı A. Manzella, Il parlamento3, Bologna, 2003,143, con evidente riferimento al quorum necessario perl’approvazione, senza la possibilita di ricorso al referen-dum, delle leggi costituzionali fissato all’art. 138 Cost.Analogo (ancorche riferito ad un organo diverso: il Par-lamento in seduta comune, integrato dai delegati regio-nali) e anche il quorum fissato per l’elezione del Presi-dente della Repubblica, limitatamente ai primi due scru-tini (essendo poi sufficiente la maggioranza assoluta deicomponenti), dall’art. 83 Cost.(12) In precedenza, il regolamento della Camera preve-deva a quorum “mobili”, in quanto riferiti non ai com-ponenti dell’assemblea, ma ai voti espressi: cfr. S. Tosi,Diritto parlamentare, Milano, 1974, 124. La previsione dimaggioranze aggravate per l’elezione dei presidenti diassemblea era stata auspicata, tra gli altri, da Maccanico,Aspetti costituzionali della riforma dei regolamenti parla-mentari, in Studi per il XX anniversario dell’AssembleaCostituente, 5 (Le Camere. Istituti e procedure), Firenze,1969, 453 s., spec. 467, al fine di rafforzarne le «funzionialtissime di garanzia» e il «loro ruolo nella vita costitu-zionale dello Stato».(13) Su di essa si tornera infra, nel par. 12.(14) Cfr. Clementi-Gianfrancesco, L’adeguamento deiregolamenti parlamentari al sistema bipolare, in Per farfunzionare meglio il Parlamento. Quarantaquattro mode-ste proposte, a cura di Manzella-Bassanini, Bologna, 2007,35 s., spec. 37 s. e 47.(15) Cfr. gli artt. 2 e 3 del regolamento del Senato e delregolamento della Camera. Alla Camera, in caso di ugua-le anzianita di elezione dei vicepresidenti, si ricorre acolui che ha ottenuto piu voti: cfr. G.F. Ciaurro, «Presi-denti delle assemblee parlamentari», in Enc. giur., XXIV,Roma, 1991, 4. Sulla ratio alla base della previsione, pri-ma al Senato e poi anche alla Camera, della Giunta prov-visoria, legata all’esigenza di far partecipare anche i par-lamentari subentranti all’elezione del Presidente, cfr. S.Tosi, op. cit., 122.(16) Nel senso che non puo essere accolta la richiesta diprocedere alla presentazione e alla discussione prelimi-nare delle candidature a Presidente in quanto l’Assem-blea, in tale sede, costituisce un mero seggio elettoralecfr., da ultimo, A.S., 29-4-2008 (ove si e chiarito che nonsono ammessi interventi per la presentazione di candida-ture o discussioni delle stesse, ne dichiarazioni di voto),su cui cfr. Piccirilli, E possibile avanzare candidature insede di elezione del Presidente del Senato?, in www.am-ministrazioneincammino.luiss.it, 21-5-2008.


(17) A stare alla tempistica posta dai regolamenti, invero,pure l’Ufficio di presidenza potrebbe essere eletto ancorain assenza dei gruppi, dovendo deputati e senatori dichia-rare il proprio gruppo di appartenenza entro rispettiva-mente 2 o 3 giorni dalla prima seduta dell’Assemblea e igruppi dovendo essere convocati, dai presidenti di Came-ra e Senato, entro 4 o 7 giorni, sempre decorrenti dallaprima seduta (artt. 14 e 15 reg. Cam.; artt. 14 e 15 reg.Sen.). Tuttavia, le disposizioni dei due regolamenti par-lamentari richiamate nel testo, che fanno riferimento al-l’appartenenza dei membri dell’Ufficio di presidenza aidiversi gruppi e le stesse indicazioni provenienti dallaprassi stanno a dimostrare come, nella realta, almenol’adesione dei parlamentari ai gruppi avvenga anterior-mente all’elezione dell’Ufficio di presidenza: sul puntocfr. S. Tosi, op. cit., 126 s.(18) Cfr. l’art. 5, co. 3o-6o, del regolamento della Camera.Sulla presenza necessaria di tutti i gruppi nell’Ufficio dipresidenza della Camera cfr. la valutazione positiva di A.Manzella, Il parlamento, cit., 143 e quella negativa di S.Tosi, op. cit., 127 s.(19) Cfr., tra gli altri, Di Cesare, Il Consiglio di Presiden-za del Senato tra principio rappresentativo e principiomaggioritario: i problemi sollevati dalle modifiche succes-sive al regolamento, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 31-5-2007.(20) E non si puo non rilevare che tale deroga sia avve-nuta, paradossalmente, in una legislatura in cui i gruppicostituiti in Senato sono stati appena 6 (incluso il gruppomisto): uno dei quali (quello dell’Italia dei valori) risul-tava non avere rappresentanti in seno all’Ufficio di pre-sidenza per come eletto ad inizio legislatura. Su di uncaso per piu versi analogo, verificatosi pero alla Cameraall’inizio della VI Legislatura (dove il regolamento, comesi e ricordato, richiede la presenza di tutti i gruppi nel-l’Ufficio di presidenza) e risoltosi con le dimissioni delparlamentare eletto “erroneamente” cfr. S. Tosi, op. cit.,127.(21) Cfr., da ultimo, la modifica al regolamento del Sena-to approvata il 18-11-2009, che ha introdotto un’appositadisposizione transitoria (non numerata e invero non an-cora ricompresa nel testo del regolamento disponibile sulsito www.senato.it): su di essa cfr. Griglio-Perniciaro,Una disposizione che “non trova pace”: (ancora) una va-riazione nella composizione del consiglio di presidenzadel Senato, in www.osservatoriosullefonti.it, 2009, n. 3.(22) Cfr. l’art. 21, 7o co., reg. Sen. e l’art. 20, 5o co., reg.Cam. In teoria, la formulazione di quest’ultima disposi-zione sembrerebbe richiedere un ulteriore rinnovo, de-corso il secondo biennio della legislatura. Ma la prassi sie incaricata di evitare tale evenienza, tra l’altro facendoin genere slittare di qualche mese il primo (ed unico)rinnovo. Per le commissioni bicamerali, invece, i presi-denti, anche ove eletti al loro interno, durano in caricaper l’intera legislatura.(23) Cfr., anche per un parallelo con l’uso del medesimotermine nella sessione di bilancio, Zangani, I recenti svi-luppi delle procedure parlamentari di bilancio: la terzafase dell’evoluzione in atto, in Il parlamento nella transi-zione, a cura di Traversa-Casu, Milano, 1998, 137 s., spec.160 s.; M. Olivetti, Le sessioni di bilancio, in Il parlamen-to repubblicano (1948-1998), a cura di S. Labriola, Mila-no, 1999, 575 s., spec. 623.(24) Sul punto cfr., tra gli altri, F. Bassanini, Gli effettidella fine della legislatura sui procedimenti legislativi pen-denti, Milano, 1968, spec. 139 s. e Traversa, Legislatura

(1974), in Id., Il Parlamento nella Costituzione e nellaprassi (Studi), Milano, 1989, 191 s.(25) Cosı l’art. 2, 1o co., del testo del regolamento delSenato approvato il 18-6-1948.(26) Cfr. A.C., I Legislatura, doc. I, n. 5, presentata il24-10-1949, 29 e A.C., I Legislatura, res. sten., 14-11-1949,13364. La Giunta per il regolamento prende atto della«proposta del suo Presidente di fissare in un biennio» lapermanenza in carica dei membri dell’Ufficio di presi-denza, precisando peraltro che essi sono rieleggibili, e laformula all’Assemblea, specificando tuttavia che i com-ponenti della Giunta hanno «tenuto a dichiarare che acio addivenivano unicamente perche l’iniziativa era statapresa dal Presidente». In Assemblea, poi, e il democri-stiano Dominedo, sempre piuttosto vicino alle posizionidel Presidente Gronchi nei dibattiti sulle questioni rego-lamentari, che formula una questione sospensiva, in mo-do da consentire, «in una materia che tocca, con caratteridi parita o almeno di analogia, il funzionamento di am-bedue i rami del Parlamento», di «studiare preliminar-mente un coordinamento con il Senato della Repubbli-ca». Dopo che l’onorevole Ambrosini, a nome dellaGiunta, si e rimesso sul punto all’Assemblea, questa ap-prova la sospensiva.(27) A tale conclusione perviene pure chi, come G. Fer-rara (Il Presidente di Assemblea parlamentare, cit., 60)ritiene allora assenti, nei due regolamenti, le norme vol-te a determinare per quanto tempo debba restare in ca-rica il Presidente (essendo dirette a stabilire, quelle inessere fino al 1971, solo quando il Presidente debba es-sere eletto).(28) Sul collegamento tra stabilita e autorevolezza deiPresidenti di Assemblea cfr., ad esempio, I. Torres Mu-ro, Los organos de gobierno de las Camaras Legislativas:Presidente, Mesa y Junta de portavoces en el Derecho par-lamentario espanol, Congreso de los Diputatos, Madrid,1987, 125 s. e A. Martin, Le President des AssembleeParlementaires sous la Ve Republique, LGDJ, Paris, 1996,92 s. (ove anche ulteriori indicazioni di tipo comparato).(29) Cfr., anche infra, il par. 10.(30) Per la soluzione affermativa: G. Ferrara, Il Presi-dente di Assemblea parlamentare, cit., spec. 65 s.; S. Tosi,op. cit., 140 s.; G.F. Ciaurro, op. cit., 10; Chimenti, Prin-cipi e regole delle assemblee politiche, Torino, 2004, 53 s.Critici sul punto sono, invece, Nocilla, Le dimissioni delPresidente della Camera e la sua posizione costituzionale,GiC, 1971, 2809 s.; Vozzi, sub art. 63, in Commentariodella Cost. Branca, Bologna-Roma, 1983, spec. 395 s.;Sciortino, Il Presidente di Assemblea parlamentare, Tori-no, 2002, spec. 171 s.; C. De Caro, La struttura delle Ca-mere, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti,Diritto parlamentare2, Milano, 2005, 73 s., spec. 79.(31) Indicazioni in Rivosecchi, I regolamenti dei consigliregionali: uno strumento giuridicamente inutile ad assicu-rare il riposizionamento delle Assemblee nella forma digoverno regionale, in corso di pubblicazione in Le riformedei regolamenti dei Consigli regionali, in Studi parlamen-tari e di politica costituzionale.(32) Si vedano, da ultime, le vicende relative al Presiden-te della Commissione di vigilanza sulla RAI, Villari,esponente dell’opposizione ma eletto con i voti dellamaggioranza. Posta per la Commissione l’impossibilita di“sfiduciarlo” e a seguito delle dimissioni di 37 dei 40 com-ponenti della Commissione bicamerale, i Presidenti diCamera e Senato, d’intesa tra loro, rinnovarono integral-mente la composizione della stessa dopo che altrettanti


pareri delle due Giunte per il regolamento avevano af-fermato che tale rimedio puo ritenersi rientrante nellefunzioni dei medesimi Presidenti: «in situazioni straordi-narie e in via eccezionale, e configurabile — a frontedella evidente impossibilita di funzionamento di organiessenziali per l’esercizio di rilevanti competenze parla-mentari — il potere di procedere al rinnovo dell’organostesso in capo ai Presidenti delle Camere». Cosı A.C.,boll. giunte e comm., 21-1-2009, 14 s.; in senso sostanzial-mente convergente cfr. A.S., boll. giunte e comm., 21-1-2009, 1 s. In dottrina, cfr. Rescigno, A proposito delleconvenzioni costituzionali (la nomina del Presidente dellaCommissione parlamentare per l’indirizzo generale e lavigilanza dei servizi radiotelevisivi), in Diritto pubblico,2008, 911 s.; Piccione, La Commissione di vigilanza RAIall’inizio della XVI legislatura: tra anomalie di composi-zione, poteri di revoca, e scioglimento degli organismi bi-camerali (cronaca di un’elezione infelice sfociata in con-flitto di attribuzione), GiC, 2009, 3581 s.; Mazzina, Quiscustodiet custodes? Spunti di riflessione sul “caso Villari”,in www.costituzionalismo.it, 15-5-2009; Ghiribelli, LaCommissione parlamentare per l’indirizzo generale e lavigilanza dei servizi radiotelevisivi dopo il “caso Villari”alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 69/2009, in www.forumcostituzionale.it, 20-5-2009 e Vicenzi,La Commissione Rai: una vicenda del tutto singolare, giu-ridica ovvero politica, Rass. P, 2009, 69 s.(33) In tal senso, cfr., tra gli altri, Traversa, Il Presidentedella Camera dei deputati (1983), in Il Parlamento nellaCostituzione e nella prassi, cit., 433.(34) Cfr., anche per il richiamo ad alcuni casi di tal fatta(riferiti a Merzagora, il 27-6-1957 e il 30/31-3-1960; a Fan-fani, il 21-11-1969; e a Pertini, il 7-7-1969), Nocilla, Ledimissioni del Presidente della Camera e la sua posizionecostituzionale, cit., 2812 s.(35) In questo senso, C. De Caro, La struttura delle Ca-mere, 2005, cit., 79.(36) Ad es., cfr. le dimissioni del Presidente della CameraGronchi, respinte con un voto dell’Assemblea (A.C., ILegislatura, res. sten., 6-2-1952, 35298 s.). Nel caso delledimissioni di Fanfani da Presidente del Senato, motivatecon l’intervenuta elezione a segretario politico della De-mocrazia cristiana, l’Assemblea si limito invece ad unapresa d’atto (in esito ad un apposito dibattito: cfr. A.S.,VI Legislatura, res. sten., 26-6-1973, 7913 s.). Per una ra-gionata esposizione della prassi, con il richiamo ai prece-denti, cfr. Placanica, Dimissioni (di parlamentari), inBollettino di informazioni costituzionali e parlamentari,1994, n. 1, 187 s.(37) Per due esempi, riferiti al Presidente della CameraViolante (il 29-7-1999) e al Presidente del Senato Pera(il 2/3-10-2001), cfr. C. De Caro, La struttura delle Ca-mere, 2005, cit., 80 e, piu diffusamente, G. Romano, op.cit., 301 s.

3. La posizione dei Presidenti, in rapporto ai com-ponenti dell’Assemblea.Il 2 marzo 1877, con una decisione rimasta cele-bre negli annali parlamentari, all’indomani del-l’avvento della sinistra liberale al potere, l’allo-ra Presidente della Camera Crispi fece espungereil suo nome dalla “chiama” (ossia dall’elenco deideputati che si usava, e si usa tuttora, per pro-

cedere alle votazioni che si svolgono, appunto,per appello nominale) (38). Da quel precedente,che i successori di Crispi «trovarono sı corretto(...) che vi si uniformarono sempre scrupolosa-mente» (39), e dalla circostanza che i Presiden-ti di Assemblea da allora in poi, salvo rarissimeeccezioni (40), abbiano evitato di prendere partealle votazioni, si ricava concordemente, in dottri-na, l’esistenza di una consuetudine costituziona-le (41): nel senso, appunto, del divieto, per i Pre-sidenti di Camera e Senato, di partecipare allevotazioni che in Assemblea hanno luogo. Di que-sta consuetudine si prende atto in modo diversonei due rami del Parlamento: alla Camera non siconsidera per nulla il Presidente ai fini della vo-tazione, che viene peraltro conteggiato (seppurein forma implicita) tra i presenti ai soli fini delnumero legale; al Senato, invece, tra il numero deisenatori presenti e quello dei senatori votanti sus-siste lo scarto di almeno una unita, in quanto ilPresidente di Assemblea (titolare o, in sua assen-za, il vicepresidente di turno) risulta d’ufficio in-cluso tra i presenti, ma non tra i votanti.Di vera e propria consuetudine non sembra inve-ce potersi parlare quanto al divieto di partecipa-zione al voto per il vicepresidente di turno (quel-lo, cioe, che in quel momento sta presiedendo ilavori dell’assemblea), per il Presidente provviso-rio ne, a maggior ragione, per i presidenti di com-missione: nel primo caso, si e probabilmente da-vanti ad una convenzione costituzionale o ad unaregola di correttezza costituzionale (42), che e fa-cilmente aggirabile (nelle votazioni per appel-lo nominale, alternando piu vicepresidenti alloscranno presidenziale) e che ha talvolta subitoderoghe; nel secondo e nel terzo caso, sembratrattarsi, al piu, di una mera regola di correttezzacostituzionale, spessissimo derogata, dal momen-to che e rimessa allo “stile” del Presidente prov-visorio e del Presidente di commissione, oltre cheagli equilibri tra maggioranza e opposizione chein concreto si verificano, la decisione sul se par-tecipare o meno alle votazioni (cosı come quelladi abbandonare, eventualmente, lo scranno diPresidente di commissione ove svolga le funzionidi relatore, e cosı via) (43).Il Presidente di Camera e Senato, dunque, nonpartecipa alle votazioni in Assemblea (mentre siritiene che possa votare in seno agli organi colle-giali che presiede, e in particolare in Ufficio dipresidenza) (44) ed e l’unico parlamentare a nonessere membro di alcuna Commissione perma-nente. Continua, invece, ad essere iscritto ad un


gruppo parlamentare, al pari di tutti gli altri com-ponenti di Camera e Senato (in genere quellocorrispondente al partito nelle cui liste e statoeletto; ma non sono mancati casi di iscrizione, aseguito dell’elezione a Presidente di assemblea,al gruppo misto) (45), e ad essere percio un sog-getto a pieno titolo politico; anche se, di solito,non partecipa attivamente alla vita del suo grup-po parlamentare e tende altresı a limitare, alme-no sul piano formale, la sua partecipazione all’at-tivita del partito politico di appartenenza ed aisuoi organi direttivi, ove ne sia membro (46).E discusso fino a che punto queste caratteristiche,unitamente alla titolarita di poteri aventi autono-mo rilievo nel sistema istituzionale — che saran-no analiticamente richiamati nei prossimi para-grafi —, rendano la figura dei Presidenti di As-semblea distinguibile anche su un piano giuridi-co-formale da quella degli altri parlamentari: secioe esso vada configurato come un primus interpares o se, al contrario, esso goda di uno statuscostituzionale differenziato da quello degli altrideputati o senatori.Le indicazioni piu recenti provenienti dalla giu-risprudenza costituzionale sembrano andare nelsenso di negare l’esistenza di una netta differen-ziazione rispetto agli altri parlamentari: differen-ziazione la quale sarebbe idonea, in particolare, agiustificare, per i soli Presidenti di Assemblea (in-sieme al Presidente della Repubblica, al Presi-dente del Consiglio e, secondo solo una delle dueleggi in questione, altresı al Presidente della Cor-te costituzionale) e non anche per gli altri mem-bri delle Camere, la sospensione, in corso di man-dato, dei processi penali che li riguardino, secon-do quanto, per ben due volte, aveva disposto illegislatore.Gia nella sentenza n. 24/2004, relativa al cosid-detto “lodo Maccanico-Schifani”, la Corte costi-tuzionale, nel dichiarare l’illegittimita dell’art. 1legge n. 140/2003, ha riscontrato una violazionedel principio di eguaglianza sancito dall’art. 3Cost., rilevando che tale disciplina distingueva,«per la prima volta sotto il profilo della paritariguardo ai principi fondamentali della giurisdi-zione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio deiministri e della Corte costituzionale rispetto aglialtri componenti degli organi da loro presiedu-ti» (47). Ancora piu esplicita e stata, in proposito,la Corte nella sentenza n. 262/2009, sul cosiddetto“lodo Alfano”, che ha dichiarato costituzional-mente illegittima la legge n. 124/2008: ai sensi ditale pronuncia, infatti, «non e configurabile una

significativa preminenza dei Presidenti delle Ca-mere sugli altri componenti, perche tutti i parla-mentari partecipano all’esercizio della funzionelegislativa come rappresentanti della Nazione e,in quanto tali, sono soggetti alla disciplina unifor-me dell’art. 68 della Costituzione» (48).Altri orientamenti della giurisprudenza costitu-zionale, piu risalenti, avevano invece sottolineatola peculiare posizione del Presidente di Assem-blea. Il riferimento e, soprattutto, alla delibera-zione del 29-1-1977, resa in sede di verifica deipoteri, con la quale la Corte costituzionale ha af-fermato che le funzioni di Presidente della Ca-mera, in quanto caratterizzate, sul piano sog-gettivo-organizzativo, dall’imparzialita e dall’in-dipendenza e in quanto volte, sul piano ogget-tivo-funzionale, a realizzare garanzie di ordinecostituzionale, siano da ritenersi equivalenti aquelle di magistrato di Cassazione (49). Il che— a prescindere da ogni valutazione circa il me-rito della decisione appena riassunta — certa-mente non puo sostenersi con riguardo agli altricomponenti delle due Camere.Giova segnalare che un problema per qualcheverso simile si e posto, di recente, con riferimentoal Parlamento europeo, a margine del compro-messo con cui si e stabilito che il numero deimembri di tale collegio, a regime, non potra es-sere «superiore a 750, piu il Presidente» (cosıl’art. 14, par. 2, del Trattato sull’Unione Euro-pea). All’indomani della definizione di tale ac-cordo, l’allora titolare della carica, Pottering, an-ziche sottolineare come in tal modo il Presidentedel Parlamento europeo, in quanto espressamen-te citato dal trattato, avrebbe finito per accresce-re il proprio prestigio, si e affrettato a precisareche tale decisione non aboliva il diritto di votospettantegli nelle deliberazioni del colle-gio (50); diritto che, pur essendo nella pratica po-co utilizzato, puo forse farsi discendere dall’art.20, par. 3, del regolamento del Parlamento euro-peo (vigente allora come oggi), laddove stabilisceche «Il Presidente puo prendere la parola in unadiscussione solo per esporre lo stato della que-stione e richiamare alla medesima; se intende par-tecipare a una discussione, abbandona il seggiopresidenziale e puo rioccuparlo solo dopo che ladiscussione sulla questione sia terminata» (51).

(38) Cfr., per tutti, Mancini-Galeotti, Norme ed usi delParlamento italiano, Camera dei deputati, Roma, 1887,96, i quali ricordano peraltro che nel primo trentennio diapplicazione dello statuto «i presidenti della Camera


(non possiamo dir nulla di quelli del Senato, perche inquella Assemblea non fu mai adottata la votazione no-minale) si astenevano raramente dal votare e si guarda-vano bene dal farlo nelle questioni di fiducia».(39) Cosı ancora Mancini-Galeotti, op. cit., 96.(40) Le principali eccezioni, risalenti all’epoca statutaria,riguardano deliberazioni “patriottiche”: cfr., anche perdue esempi, G.F. Ciaurro, op. cit., 3.(41) In questo senso, tra gli altri, G. Ferrara, Il Presiden-te di Assemblea parlamentare, cit., 51 e F. Sacco, Corret-tezza (diritto costituzionale), in Diz. Cassese, Milano,2006, II, 1536 s., spec. 1539.(42) In questo secondo senso, cfr. F. Sacco, op. cit., 1539.(43) Sul Presidente provvisorio, cfr. Piccirilli, Il Presi-dente provvisorio partecipa alla votazione per eleggere ilPresidente del Senato?, in www.amministrazioneincammi-no.luiss.it, 19-5-2006, ove si nota che i presidenti provvi-sori hanno iniziato a prendere parte alla votazione a par-tire dalla XII Legislatura (ossia dal 1994).(44) Nella XV Legislatura, in particolare, ha destato uncerto scalpore la decisione, assunta dall’Ufficio di presi-denza della Camera con il voto decisivo del PresidenteBertinotti, di autorizzare la costituzione di nuovi gruppi,composti da meno di 20 deputati: cfr., tra gli altri, R. Bin,Rappresentanza e Parlamento. I gruppi parlamentari e ipartiti, in La democrazia dei partiti e la democrazia neipartiti, a cura di S. Merlini, Passigli, Firenze, 2009, 253 s.,il quale ricorda che il Presidente era «direttamente inte-ressato perche in gioco c’era proprio la sua formazionepolitica».(45) Si veda, di recente, la scelta in tal senso compiuta dalPresidente della Camera Casini, il quale peraltro, al ter-mine della XIV Legislatura, ha aderito al gruppo parla-mentare dell’UDC (nel cui simbolo il nome di Casinifigurava espressamente): cfr., in proposito, G. Romano,op. cit., 325.(46) Parla, in proposito di «partecipazione meramentenumerica» al gruppo parlamentare Nocilla, Le dimissio-ni del Presidente della Camera e la sua posizione costitu-zionale, cit., 2812. Sul punto si avra modo di tornare: cfr.,infra, il par. 12. Nel frattempo, vanno ricordate le giacitate dimissioni del Presidente del Senato Fanfani, nel1973, in quanto eletto segretario di un partito. E, nellelegislature piu recenti, le dimissioni da Presidente di unpartito (il CCD-Centro cristiano democratico), nel 2001,del Presidente della Camera Casini (il quale, peraltro,nelle successive elezioni del 2006 si e presentato in vestedi leader del suo partito).(47) Cosı la sentenza n. 24/2004, GiC, 2004, 370 s., connote di L. Elia, La Corte ha fatto vincere la Costituzione,ivi, 394 s., e di Stammati, Una decisione condivisibile mes-sa in forse da un impianto argomentativo perplesso e nonpersuasivo, ivi, 398 s.(48) Cosı C. Cost., n. 262/2009, GiC, 2009, 3645 s.(49) La decisione — spesso richiamata a supporto dellaposizione imparziale e simil-giurisdizionale dei presidentidi assemblea (ad es., Fois, Relazione di sintesi, in Il Par-lamento nella Costituzione e nella realta. Atti, regolamentie prassi della Camera nella VII legislatura, Milano, 1979,587 s., spec. 611 s. e Sorrentino, Presidente della Repub-blica e Presidenti delle Camere, in Il Presidente della Re-pubblica, a cura di Luciani-Volpi, Bologna, 1997, 155 s.,spec. 161) — e perlopiu oggetto di rilievi critici in dottri-na: cfr., a caldo, D’Orazio, Magistrati della giurisdizionesuperiore ordinaria ed esercizio di funzioni non giudizia-

rie, GiC, I, 1977, 1401 s. e S. Bartole, “Cursus honorum”e Corte costituzionale, FI, 1978, V, 89 s.; nonche Cucco-doro, La presidenza d’assemblea politica, Firenze, ristam-pa integrata, 1998, 100 s. e I. Torres Muro, op. cit., 61. Insenso adesivo cfr., invece, Di Ciolo-Ciaurro, Il dirittoparlamentare nella teoria e nella pratica4, Milano, 2003,250 s. Va ricordato, inoltre, che, nella specie, il Presidentedella Camera Bucciarelli Ducci, eletto giudice costituzio-nale dal Parlamento in seduta comune, nella specie, nonaveva mai effettivamente esercitato le funzioni di magi-strato di Cassazione.(50) Cfr., in proposito, Fasone, Quando i seggi... non tor-nano. A proposito dei membri del Parlamento europeospettanti all’Italia e del trattato di riforma, in www.ammi-nistrazioneincammino.luiss.it, 13-11-2007.(51) Una disposizione analoga era presente nel primoregolamento della Camera dei deputati statutaria, dell’8-5-1848 (come e noto, di ispirazione franco-belga: cfr. am-piamente Ferrari Zumbini, Tra idealita e ideologia. IlRinnovamento costituzionale nel Regno di Sardegna fra laprimavera 1847 e l’inverno 1848, Torino, 2008, spec. 167s.): ai sensi dell’art. 10 di tale regolamento, il Presidente«non puo prendere la parola nella discussione, eccettoche per presentarne lo stato, e ricondurla alla questionenel caso che se ne sia allontanata. Se egli desidera discu-tere e d’uopo che lasci lo stallo presidenziale, ne puoriprenderlo se la discussione sulla materia vertente non eterminata».

4. La classificazione tradizionale delle funzionidel Presidente di Assemblea e il suo ripensamento.Negli indici analitici che corredano le edizioni“ufficiali” dei regolamenti di Camera e Senato irichiami agli articoli che individuano le funzionispettanti a ciascun Presidente sono assai nume-rosi e giungono ad occupare un numero di paginecompreso tra 8 e 11. Detto altrimenti, resta so-stanzialmente ancora vero che non vi e disposi-zione, contenuta nei regolamenti parlamentari,«che non si riferisca a poteri del Presidente, de-scrivendoli ovvero accennandovi» (52). Non ecerto possibile, percio, ricostruire qui analitica-mente le singole funzioni — ne i diversi atti, aforma orale o a forma scritta, con cui esse si espli-cano — attribuite o comunque esercitate dai Pre-sidenti di Assemblea, essendo preferibile propor-si piuttosto di classificare le funzioni medesime,aggregandole intorno ai principali ruoli svolti daidue Presidenti.La classificazione dominante, nella dottrina costi-tuzionalistica italiana, delle funzioni dei Presi-denti di Assemblea si deve all’autore della prima,fondamentale e tuttora assai utile e attuale — inparticolare laddove evidenzia il contributo delPresidente nel rapporto tra la maggioranza e ilGoverno, oltre che, ovviamente, in quello tramaggioranza e opposizione — monografia sul te-


ma, Giovanni Ferrara. Tale studioso, trattandodei “poteri” spettanti al Presidente in Parlamen-to, li distingue a seconda delle loro finalita in:«a) poteri di attivazione delle funzioni parlamen-tari; b) poteri di nomina; c) poteri di direzionedei lavori parlamentari; d) poteri di controllo e diesternazione» (53).La classificazione appena riferita e sicuramentemolto accurata e acuta, tant’e che a tutt’oggi vi sifa frequente riferimento — talvolta, apportando-vi qualche limitata variazione — nel dare contodelle principali funzioni dei Presidenti di Assem-blea (54). Classificazioni alternative sono stateprospettate, ma finora senza raccogliere partico-lare seguito. Si e ad esempio proposta una distin-zione tra poteri a rilevanza esterna, da un lato, epoteri di carattere interno, dall’altro: per poi sud-dividere questi ultimi in a) ordinatori, b) direttivi,c) programmatori ed arbitrali (55); o, piu di re-cente, per poi ipotizzare un’articolazione sia dellaprima categoria (a seconda che si tratti di poteridi nomina di autorita indipendenti; di ulterioripoteri di nomina; o di poteri diversi dalle nomi-ne), sia della seconda (in poteri normativi e po-teri decisionali: questi a loro volta disinti in po-teri di mediazione; di controllo sugli emenda-menti; di controllo sulle votazioni) (56). O, anco-ra, si e immaginata, di recente, una classificazionefunzionale articolata in ben undici distinte cate-gorie (57).Anche questi tentativi rappresentano una spiadell’esigenza di procedere ad un ripensamentodella classificazione prevalente, alla luce dei pro-fondi mutamenti intervenuti, nella forma di go-verno, nell’assetto partitico, nel peso del Parla-mento e nello stesso ruolo dei Presidenti di As-semblea, dalla meta degli anni ’60 ad oggi (58), senon altro al limitato fine di procedere all’aggre-gazione, nell’ambito della presente voce, delleprincipali funzioni dei Presidenti di Assemblea.Non che — si ripete — la classificazione tradizio-nale non sia tuttora praticabile, con risultati de-cisamente soddisfacenti; ma forse una diversa ar-ticolazione delle funzioni dei Presidenti di As-semblea, che si appoggi su alcune elaborazionidottrinali nel frattempo intervenute (59), oltreche sull’esperienza repubblicana fin qui sviluppa-tasi, dovrebbe consentire — si spera — di coglie-re in misura piu chiara l’espansione del catalogofunzionale che sembra essersi verificata in questianni (60) e, dunque, a valutare piu correttamentein che modo i Presidenti di Camera e Senato si

collochino, oggi, nell’ordinamento parlamentaree nel sistema costituzionale in genere.In questa chiave, ci si propone anzitutto di esa-minare le funzioni che a ciascun Presidente spet-tano nell’ambito del sistema parlamentare, nellasua qualita di vertice di un ramo del Parlamento.Queste saranno raggruppate in tre categorie, ten-denzialmente corrispondenti ai tre organi colle-giali che il Presidente presiede, e che, in variomodo, lo possono o lo devono coadiuvare nel-l’esercizio di alcune (in genere le piu rilevanti) ditali funzioni. Percio: funzioni di interprete e giu-dice delle regole parlamentari (con l’ausilio dellaGiunta per il regolamento); funzioni di garanziadell’autonomia parlamentare (con l’ausilio del-l’Ufficio di presidenza); funzioni di coordinamen-to e programmazione (con l’ausilio della Confe-renza dei capigruppo).Successivamente, si ripercorreranno le funzioniche il Presidente di Assemblea svolge nel sistemacostituzionale (61): ossia quelle che sono rivolteanzitutto ad altri soggetti dell’ordinamento costi-tuzionale, collocati al di fuori delle aule parla-mentari, e che spettano al Presidente di Assem-blea in se, in quanto figura costituzionale autono-ma, in grado di esprimere gli interessi permanentidel sistema istituzionale e del Parlamento nellaspecie (62), in qualche misura persino prescin-dendo dalle modalita con cui si configura il rap-porto tra il Presidente, una volta eletto, e la suaAssemblea.In questo ambito, oltre al generale “potere diesternazione” del Presidente, che, pur apparen-do di dubbia configurabilita in termini di fun-zione autonoma, si e andato decisamente e pro-gressivamente espandendo negli ultimi quindicianni (63), rientrano le cosiddette “funzioni co-stituzionali” dei Presidenti di Assemblea (64):quelle, cioe, espressamente attribuite loro dallaCostituzione (o da leggi costituzionali o anche,come si vedra, da consuetudini costituzionali).Accanto a queste si possono collocare altresı unaserie di funzioni, talvolta dette “legislative” inquanto previste non direttamente dalla Costitu-zione, bensı da disposizioni di legge, ma egual-mente destinate a riversare i propri effetti al di ladei confini di palazzo Madama o di palazzoMontecitorio e quindi, piu o meno incisivamente,nell’ambito del sistema costituzionale. Funzioniche in larga parte consistono in poteri di nominadei vertici di organismi di varia natura, e in par-ticolare di autorita indipendenti, e che peraltro


sono state, come si vedra, non poco ridimensio-nate negli ultimi anni, per effetto dell’azione del-lo stesso legislatore.

(52) Cosı G. Ferrara, Il Presidente di Assemblea parla-mentare, cit., 90.(53) Cosı G. Ferrara, Il Presidente di Assemblea parla-mentare, cit., 91 s. Sull’attualita della monografia di Fer-rara cfr. anche Bilancia, L’imparzialita perduta (a pro-posito dei Presidenti di Assemblea parlamentare), in Studiin onore di Gianni Ferrara, Torino, 2005, I, 311 s.(54) Ad es., cfr. S. Tosi, op. cit., 136 s.; Traversa, Il Pre-sidente della Camera dei deputati (1983), cit., 425 s.; D.Marra, Le funzioni del Presidente della Camera nell’or-dinamento italiano, in Bollettino di informazioni costitu-zionali e parlamentari, 1990, n. 1, 107 s. e A. Torre, Pre-sidente di assemblea parlamentare, in Diz. Cassese, Mila-no, 2006, V, 4459, spec. 4460 s. Con alcune, limitate va-rianti, si vedano Cuccodoro, op. cit., 134 s.; G.F. Ciaurro,op. cit., 5 s. e Sicardi, «Parlamento (organizzazione efunzionamento)», in Digesto/pubbl., X, Torino, 1995, 645s., spec. 662.(55) Cosı Vozzi, op. cit., 403 s.(56) In questi termini, C. Tucciarelli, La funzione digaranzia del Presidente della Camera dei deputati, in IlParlamento della Repubblica. Organi, procedure, appara-ti, 9, Camera dei deputati, Roma, 1998, 571 s., spec. 575 s.(57) Il riferimento e a Dickmann, Presidenti delle Came-re, Rass. P, 2010, 523 s., spec. 528 s. e le categorie sono leseguenti: a) di rappresentanza e di attestazione; b) direlazione con il Governo nel quadro della forma di go-verno; c) di garanzia della legalita costituzionale e inter-na nell’esercizio delle funzioni parlamentari; d) di desi-gnazione e nomina dei componenti degli organi parla-mentari; e) di convocazione; f) di coordinamento e diorganizzazione dei lavori parlamentari; g) di gestione deilavori parlamentari; h) di vaglio dell’ammissibilita degliatti parlamentari; i) di assegnazione e trasmissione degliatti; j) di cura delle relazioni con il CNEL, la Corte deiconti, l’ISTAT; k) di gestione dell’ordine e della sicurezzanelle sedi delle Camere e delle risorse finanziarie.(58) Per una ricostruzione di questi mutamenti, dal puntodi vista dei Presidenti di Assemblea, cfr. Iacometti, I Pre-sidenti di Assemblea parlamentare, Milano, 2001, spec.325 s. e Sciortino, op. cit., spec. 64 s.(59) Si fa riferimento soprattutto a A. Manzella, il qua-le, nelle varie edizioni de Il parlamento (ad esempio, nella3a ed., cit., rispettivamente 51 s., 140 s., 148 s., 269 s.),qualifica il Presidente di Assemblea come praetor, comecoordinatore, come arbitro e come moderatore. Cfr., inproposito, nel senso di valorizzare questa articolazionedella figura presidenziale, anche Iacometti, op. cit., 281.(60) Cfr., per tale espressione, A. Torre, Presidente diassemblea parlamentare, cit., 4460 s.(61) Di «facies costituzionale» del Presidente di Assem-blea parla Cuccodoro, op. cit., 89 s. Rilevano la «costi-tuzionalizzazione» dei Presidenti di Assemblea C. DeCaro, La struttura delle Camere, 2005, cit., 74 s. e Sicardi,op. cit., 661. Sulla «configurazione istituzionale della Pre-sidenza delle Assemblee politiche» come «elemento ri-levante di qualificazione costituzionale» cfr. E. Sica, Ri-lievi sulla Presidenza delle Assemblee politiche, RDP,1951, I, 239.

(62) Il riferimento alla rappresentanza degli interessi isti-tuzionali o permanenti delle assemblee parlamentari sirinviene in larga parte della letteratura: cfr. G. Ferrara,Il Presidente di Assemblea parlamentare, cit., spec. 219 s.;A. Manzella, Il parlamento, cit., 143 s.; G. Romano, op.cit., 298 s. (il quale parla di “interesse alla continuita del-l’Istituzione parlamentare”). Per una valorizzazione diquesto ruolo, in chiave rappresentativa dell’assemblea,nei confronti di organi costituzionali o di rilievo costitu-zionale, di enti o autorita indipendenti, cfr. gia N. Greco,Funzione di rappresentanza ed autonomia politica deiPresidenti di assemblee parlamentari, Montecitorio, 1967,n. 1-2, 5 s.(63) Il rilievo sulla progressiva espansione del potereesternatorio e ormai pacifico in dottrina: cfr., tra gli altri,D’Ambrosio, Il potere di esternazione del Presidente diAssemblea parlamentare, Rass. P, 1999, 682 s., spec. 706 s.;A. Di Giovine, Modelli di speakership parlamentare e stileesternatorio dei Presidenti delle Camere, in Associazioneitaliana dei costituzionalisti, Annuario 2000. Il Parla-mento. Atti del XV Convegno annuale, Firenze 12/13/14-10-2000, Padova, 2001, 373 s., spec. 386 s.; Bergonzini, Sei Presidenti d’Assemblea si atteggiano a serial speaker, inQuad. C, 2007, 339 s.; G. Romano, op. cit., spec. 322 s.Tutt’altro che univoca e, invece, la valutazione di talefenomeno: cfr., infra, il par. 9.(64) La formula e gia in G. Ferrara, Il Presidente diAssemblea parlamentare, cit., 261 s. Di «attribuzioni co-stituzionali» parla E. Sica, op. cit., 269.

5. Le funzioni dei Presidenti nel sistema parla-mentare.Le funzioni che il Presidente e chiamato ad eser-citare all’interno della sua Assemblea, o meglionell’ambito del sistema parlamentare, sono rias-sunte dai regolamenti di Camera e Senato, en-trambi all’art. 8. Tutti e due i regolamenti richia-mano la funzione di “rappresentare” la Camera oil Senato; quella di assicurare il “buon andamen-to” dell’amministrazione (e, alla Camera, anche“dei suoi lavori”); quella di “fare osservare il re-golamento” (e, al Senato, altresı di regolare l’at-tivita di tutti i suoi organi); quella di dirigere ladiscussione (alla Camera, anche di moderarla),mantenere l’ordine, dare la parola, porre le que-stioni (al Senato, anche di giudicare della ricevi-bilita dei testi), stabilire l’ordine delle votazioni(alla Camera, anche chiarendone il significato),proclamare i risultati; infine, quella di sovrinten-dere alle funzioni di Questori e Segretari.Le due disposizioni individuano, dunque, sin dasubito, un “nucleo duro” delle funzioni dei Pre-sidenti di Camera e Senato nel sistema parlamen-tare: facilmente individuabile, al di la delle diffe-renze terminologiche, che risultano largamentesfumate e, dunque, poco significative ove, prose-guendo nella lettura dei regolamenti, si vada poiad esaminare la disciplina delle singole attribu-


zioni presidenziali (caratterizzata peraltro da nonpoche asimmetrie tra i poteri dei due Presidenti,specie in tema di programmazione dei lavori).Nello svolgere questa lettura, ci si avvede che al-cune volte il Presidente e configurato come tito-lare esclusivo di determinati poteri; altre volte,invece, specie per le funzioni piu rilevanti, il Pre-sidente — in Italia, come del resto in altri ordi-namenti (65) — puo o, in taluni casi, deve eser-citarle avendo sentito l’avviso o in seno ad uncollegio minore, da lui stesso presieduto (e nelquale il Presidente, diversamente da quel che ac-cade in Assemblea, prende esplicitamente posi-zione, esercita una influenza spesso notevolissimae, talvolta, partecipa persino alla votazione) (66).Anzi, come si e accennato, e proprio in corrispon-denza dei tre organi collegiali minori presiedutidal Presidente di Assemblea (Giunta per il rego-lamento, Ufficio di presidenza, Conferenza deicapigruppo) che possono aggregarsi i tre princi-pali gruppi di funzioni che ciascun Presidente echiamato a svolgere nel sistema parlamentare.

(65) Il rilievo per cui il Presidente di Assemblea e «ingenere affiancato da organi collegiali» e in De Vergot-tini, Diritto costituzionale comparato7, I, Padova, 2007,519 s. Ulteriori indicazioni in A. Torre, Il magistrato del-l’assemblea, cit., spec. 322, che nella collegialita dellestrutture presidenziali vede una «ulteriore garanzia dellaneutralita».(66) Per un caso di voto decisivo del Presidente in senoall’Ufficio di presidenza cfr. la vicenda richiamata supra,nella nt. 44.

6. (Segue). Il Presidente “giudice” (e la Giuntaper il regolamento).Il primo gruppo di funzioni spettanti al Presiden-te puo ricondursi al suo ruolo di “giudice” deldiritto parlamentare. E, infatti, al Presidente diassemblea che compete, come si e visto, «fareosservare» il regolamento di ciascuna Camera.Questo, invero, e il parametro che deve guidarepraticamente tutte le sue opzioni, venendo speci-ficamente in rilievo allorquando il Presidente siachiamato a decidere su di un richiamo al regola-mento (eventualmente sentendo l’assemblea, chevota per alzata di mano: art. 41 reg. Cam. e art.92 reg. Sen.); o a valutare l’ammissibilita di unemendamento (art. 89, reg. Cam., il quale preve-de, anche in questo caso, la possibilita di consul-tare l’Assemblea; art. 97, 1o co., reg. Sen., il qualeparla, per tale ipotesi, di “improponibilita” degliemendamenti) o di un atto di sindacato ispettivo(art. 139 bis reg. Cam., che non prevede l’appelloall’Assemblea e contiene regole applicabili, in

quanto compatibili, anche agli altri atti di inizia-tiva parlamentare; art. 146 reg. Sen.); o a stabilirela praticabilita di una richiesta di scrutinio segre-to, valutando se essa rientri nelle ipotesi in cuitale scrutinio e consentito dal regolamento (sen-tendo, qualora lo ritenga necessario, la Giuntaper il regolamento: art. 49, co. 1 sexies, reg. Cam.;art. 113, 5o co., reg. Sen.); o, ancora, a dirigere emoderare la discussione, dando la parola, ponen-do le questioni, stabilendo l’ordine delle votazio-ni, chiarendo il significato del voto e annunzian-done il risultato (secondo quanto previsto dai giaricordati artt. 8 reg. Cam. e reg. Sen.); o, infine, arisolvere un conflitto di competenza tra piu com-missioni permanenti (art. 72, 4o co., reg. Cam., ilquale prevede, anche in questo caso, che, ove ilPresidente lo ritenga necessario, la questionepossa essere deferita alla Giunta per il regola-mento; art. 34, 5o co., reg. Sen., che invece rimettela decisione del conflitto al solo Presidente, sen-titi pero i presidenti delle Commissioni interessa-te) (67).Invero, il parametro del giudizio affidato al Pre-sidente si rivela essere piu ampio rispetto al testodel regolamento della Camera o del Senato (te-sto da leggersi, ovviamente, anche sulla scortadelle interpretazioni adottate in precedenza, dal-lo stesso Presidente o dalla Giunta per il regola-mento, relativamente a casi analoghi), estenden-dosi in almeno tre direzioni, in modo da abbrac-ciare le principali fonti del diritto parlamentare:verso il basso, in modo da includervi i regolamen-ti parlamentari “speciali” e quelli “minori” (o didiritto parlamentare amministrativo), cui il rego-lamento maior fa frequente riferimento, implicitoo esplicito (68), e in qualche ipotesi, anche i re-golamenti dei gruppi parlamentari (69); in lineaorizzontale, arricchendosi con le norme della le-gislazione vigente, alle quali i regolamenti di Ca-mera e Senato fanno spesso, a partire dagli anni’70 e poi con maggiore intensita, dagli anni ’80,rinvio (da interpretarsi, di solito, come rinvio“mobile”) (70); infine, verso l’alto, dovendosi ri-tenere che al Presidente spetti altresı il compi-to di far osservare — almeno in prima battuta —la carta costituzionale (e, attraverso il rinvio daquesta operato, anche altre fonti, come anzitut-to, ove vengano in rilievo, le norme dell’UnioneEuropea).Quest’ultima estensione, in linea verticale, non e,invero, pacifica. Se alcuni autori la hanno valoriz-zata al massimo grado, individuando proprio intale parametro la linea di riconduzione ad unita


della funzione dei Presidenti di Assemblea inquanto «uomini della Costituzione» (71), si e so-stenuta, per contro, una lettura piu restrittiva del-la funzione presidenziale di controllo della «co-stituzionalita della vita parlamentare»: in nomedi questa lettura solo quando «l’applicazione del-la norma regolamentare traduce un principio co-stituzionale, allora il Presidente d’assemblea, inquanto tutore del regolamento — ma solo inquella veste — potra dirsi anche controllore me-diato di costituzionalita» (72). Tuttavia, va consi-derato che in tal modo si finirebbe per rimettereal regolamento una sorta di “recepimento” dellenorme costituzionali che, altrimenti, in Parlamen-to rischierebbero di risultare irrilevanti. Le indi-cazioni derivanti dalla prassi appaiono, in propo-sito, piuttosto contraddittorie: in non poche occa-sioni il Presidente ha incluso anche norme costi-tuzionali (e, in qualche caso, norme dell’Unioneeuropea) nel proprio parametro di giudizio (73);in altre, invero, ha evitato di farlo, sagomando inmodo piu restrittivo detto parametro, ma cosıfacendo ha spesso finito per abdicare ad un ruoloche invece dovrebbe spettargli, almeno nei casiin cui i principi costituzionali, ove adeguatamen-te presi in considerazione, anche sulla scorta del-la giurisprudenza della Corte costituzionale odegli orientamenti espressi dalla Presidenza del-la Repubblica, si prestino a guidare in una certadirezione l’esercizio dei poteri attribuitigli dairegolamenti (74). Nello Stato costituzionale ilParlamento ha perso i suoi tradizionali caratteridi sovranita, essendo anch’esso pienamente sot-toposto alle prescrizioni costituzionali, pure aprescindere da un apposito “recepimento” di taliprescrizioni: e anche il Presidente e percio tenu-to ad assicurarsi che le delibere camerali nonvadano in contrasto con la carta costituzionale etentino anzi di valorizzarne al massimo le indi-cazioni (75).In quanto “giudice” il Presidente e altresı, evi-dentemente, interprete del regolamento: l’attivitadi interpretazione della norma da riferire al casoconcreto e, come si sa, presupposto necessariodell’attivita di applicazione della stessa, e a que-sta, percio, inscindibilmente connessa (76).Si pensi, ad esempio, al vaglio di ammissibilitadegli emendamenti, e in particolare di quelli rife-riti ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge o ai disegni di legge finanziaria (ora leggedi stabilita) e di bilancio. In proposito, le normeregolamentari, oltre ad essere differenziate nonpoco tra Camera e Senato, specie con riguardo ai

disegni di legge di conversione dei decreti-leg-ge (77), lasciano infatti uno spettro piuttosto am-pio di possibilita al Presidente di Assemblea, ilquale, una volta individuata una “soglia di am-missibilita”, e tenuto a escludere preventivamen-te dalla votazione dell’Assemblea le proposteemendative (presentate da parlamentari di mag-gioranza e opposizione, ma anche dal Governo)che si collochino al di sotto di tale soglia (78).Ovviamente, il vaglio assume poi caratteri ancorpiu delicati quando il testo sottoposto al giudiziodi ammissibilita sia costituito da un maxiemenda-mento su cui il Governo si accinge a porre laquestione di fiducia, da un testo, percio, da con-siderarsi inemendabile per l’Assemblea e, salvo(estremamente improbabili) sorprese, destinatoad essere approvato “in blocco”: in questo caso,la dichiarazione presidenziale di inammissibili-ta, che per prassi si esercita anche pro quota,con riferimento cioe a singoli commi, costituiscel’unico possibile contributo parlamentare rispet-to alla formazione di un testo legislativo, la cuiformazione e in genere integralmente rimessa alpresentatore del maxiemendamento, e dunqueallo stesso Governo (79).L’ambito interpretativo di cui dispone il Presi-dente di Assemblea nell’esercizio dei poteri inquestione e assai ampio, specie allorquando, co-me accade nella stragrande maggioranza dei casi,la sua decisione risulti essere insindacabile adopera di ulteriori soggetti: ossia, in particolare,dall’Assemblea e dalla Corte costituzionale.In primo luogo, da considerarsi ormai sostanzial-mente superato e, infatti, l’appello all’Assembleasulle decisioni assunte, in applicazione del rego-lamento, dal Presidente. Tale appello, azionabileda parte di ciascun parlamentare, era previsto, suirichiami al regolamento come sulle altre questio-ni incidentali, dal regolamento della Camera sta-tutaria, in applicazione del principio generaledell’appellabilita delle decisioni presidenziali da-vanti all’Assemblea. Esso, inoltre, continua acomparire, con riferimento ai principali poteridei rispettivi presidenti, in molti regolamenti deiconsigli regionali, ove se ne fa, in genere, piutto-sto frequente applicazione (80).Come e facile immaginare, si tratta di un appellodal significato tutt’altro che marginale, perche fası che la decisione sull’applicazione del regola-mento sia presa sulla base non di valutazioni eargomenti di carattere tecnico-giuridico, bensı diconsiderazioni di ordine prettamente politico, es-sendo in sostanza rimessa alla volonta della mag-


gioranza dell’Assemblea (81). E evidente, percio,che, per non vedersi “sbugiardato” dalla sua As-semblea, il Presidente tenda, nella vigenza di unadisciplina di tal fatta, a decidere comunque, alme-no di regola, conformemente agli orientamentidella maggioranza.Per effetto di un percorso sviluppatosi progressi-vamente nella prassi, e in parte rifluito anche nel-la lettera delle disposizioni regolamentari vigenti,specialmente a seguito della revisione regola-mentare del 1971, si sono per un verso ridotte leprevisioni regolamentari di appelli all’Assembleanei confronti delle decisioni presidenziali (82);per altro verso, e soprattutto, la scelta di rimette-re ad un voto dell’Assemblea una certa questionee stata legata alla volonta dello stesso Presidente,che ne ha fatto un uso progressivamente semprepiu scarso e sporadico, preferendo in genere de-cidere direttamente in proposito (83). Come si eaccennato, il coinvolgimento dell’Assemblea e at-tualmente consentito, da entrambi i regolamenti,per la risoluzione dei richiami al regolamento edal solo regolamento della Camera per l’ammis-sibilita degli emendamenti (ma non degli atti disindacato ispettivo): sempre, peraltro, previaesplicita opzione del Presidente — ormai davve-ro rarissima (84) — di non esercitare i poteri a luispettanti, ma di investirne l’Assemblea.In secondo luogo, e noto che, per effetto dellagiurisprudenza costituzionale inauguratasi con lasentenza n. 9/1959, l’interpretazione delle normeposte dai regolamenti parlamentari e rimessa aciascuna Camera (e quindi anzitutto al suo Pre-sidente); e che la Corte costituzionale si e riser-vata, invece, di esprimersi esclusivamente sull’in-terpretazione delle norme costituzionali, anzitut-to al fine di rilevarne l’eventuale violazione.Inoltre, anche rispetto a questo confine, pur asuo tempo autorevolmente giudicato “insoddi-sfacente” perche idoneo comunque a lasciareuna sfera di autonomia eccessiva a ciascun ramodel Parlamento (85), la giurisprudenza costitu-zionale ha compiuto qualche ulteriore passo in-dietro: nel senso che non sempre ha svolto finoin fondo neppure il ruolo che allora si era rita-gliata, ad esempio allorquando si e trattato diinterpretare l’art. 64, 3o co., Cost. riguardo alcomputo degli astenuti (86); o quando ha ritenu-to superabili, nei «procedimenti legislativi spe-ciali», le indicazioni pur esplicite presenti nel-l’art. 72, 1o co., Cost. riguardo al previo esame inCommissione e all’approvazione “articolo perarticolo” di tutti i progetti di legge (87).

Una maggiore attenzione critica ai poteri presi-denziali sembrerebbe invero emergere da unapiu recente pronuncia, in cui la Corte costituzio-nale — seppure a costo di svalutare il vaglio pre-sidenziale di ammissibilita degli atti di sindacatoispettivo — ha ritenuto che la dichiarata inam-missibilita di un’interrogazione parlamentarenon sia sufficiente a rendere tale “proposta diinterrogazione” un atto estraneo all’esercizio del-le funzioni parlamentari ai fini della riconducibi-lita dello stesso nella sfera dell’insindacabilita exart. 68, 1o co., Cost. E lo ha fatto anche sulla basedell’argomento che, poiche «contro la decisionepresidenziale non e previsto, almeno esplicita-mente, ne viene praticato alcun rimedio, nemme-no in forma di appello all’assemblea, ben si com-prende come legare indissolubilmente al vagliopositivo di ammissibilita la caratterizzazione del-l’atto come esercizio di funzione parlamentare, eviceversa, significherebbe attribuire al Presidentedella Camera un potere assoluto incidente su unaprerogativa — quella della insindacabilita — che,benche indirizzata a rafforzare lo statuto dell’or-gano parlamentare, si riferisce pur sempre allaliberta di espressione di ogni singolo membrodelle Camere» (88).Inoltre, va considerato che il Presidente puo al-tresı procedere all’interpretazione in via generaledelle disposizioni regolamentari (o anche costitu-zionali) che egli e chiamato ad applicare. Questopotere interpretativo-normativo (89), spessoesercitato tramite proprie circolari (“interpreta-tive”, appunto), trova alcuni fondamenti all’inter-no dei due regolamenti: un fondamento vago, magenerale, nel gia citato art. 8 del regolamento delSenato, laddove gli affida il compito di “regolare”l’attivita di tutti gli organi del Senato, «facendoosservare il regolamento»; un fondamento un po’piu esplicito, ma anche piu limitato nell’oggetto,nell’art. 22, co. 1 bis, del regolamento della Ca-mera, allorquando rimette al Presidente la speci-ficazione degli ambiti di competenza di ciascunacommissione permanente (90).Il potere di interpretare in via generale le normeregolamentari — la cui rilevanza ha fatto parla-re, in dottrina, di Presidente “Praetor” e di fun-zione di jurisdictio spettante al Presidente (91)— si esercita soprattutto attraverso l’adozione dilettere circolari, rivolte cioe ad una serie indefi-nita o comunque piuttosto ampia di destinatari(ad es., tutti i presidenti delle commissioni per-manenti o tutti i capigruppo), le quali possonoessere rese pubbliche, secondo modalita diverse


(ma comunque, a nostro avviso, nel complessoinsoddisfacenti) alla Camera e al Senato (92).Tale potere ha trovato ampie e significative ap-plicazioni: si pensi alla circolare sul sindacatoispettivo (poi in larga parte trasfusa nel gia ri-cordato art. 139 bis reg. Cam.), a quella sui par-lamentari da considerarsi in missione, a quellesull’istruttoria legislativa e sulla redazione tecni-ca dei testi legislativi (93).Sia nelle funzioni di giudice, sia in quelle di inter-prete del regolamento il Presidente di Assembleae affiancato da un’apposita Giunta: denominataappunto “Giunta per il regolamento”, da lui stes-so presieduta (94), composta da almeno 10 parla-mentari nominati dallo stesso Presidente «nonappena costituiti i gruppi parlamentari» (95). Ul-teriori componenti (secondo l’art. 18, 2o co., reg.Sen., fino ad un massimo di quattro) possono es-sere nominati, previo parere della Giunta mede-sima, per «assicurarne una piu adeguata rappre-sentativita», tenendo peraltro presenti (come pre-cisa l’art. 16, 1o co., reg. Cam., seppure “per quan-to possibile”) «criteri di proporzionalita tra i varigruppi». Anche qui, dunque, emerge la questionedel delicato equilibrio tra i principi di rappresen-tativita e di proporzionalita (e dunque di rispettodel principio di maggioranza): rispetto all’Ufficiodi presidenza, pero, in questo caso l’individuazio-ne di un punto di equilibrio e resa un po’ piufacile dal fatto che la formazione della Giunta echiaramente successiva alla costituzione dei grup-pi (i quali, in concreto, suggeriscono al Presidentei parlamentari da nominare); e, soprattutto, dallaprevisione secondo cui all’individuazione deicomponenti si procede con nomina presidenziale,anziche con elezione (con voto limitato) da partedell’Assemblea (96).In sintesi, il ruolo della Giunta per il regolamentoe: a) necessario ed essenziale ogni qualvolta sitratti di modificare il testo del regolamento gene-rale; b) resta necessario, ma con peso minore, al-lorquando occorra invece andare a modificare iregolamenti “speciali”; c) diviene, infine, mera-mente eventuale, in quanto rimesso integralmen-te alla volonta del rispettivo Presidente di As-semblea, nei restanti casi.Piu in dettaglio, spetta alla Giunta per il regola-mento l’esame di ogni proposta di modifica delregolamento della Camera e del Senato, primache essa giunga all’attenzione dell’Assemblea.Non solo. In applicazione della disciplina intro-dotta nel 1990 nei commi 3 bis e 3 ter dell’art. 16del regolamento della Camera — e che in larga

parte ha codificato e perfezionato una decisionepresidenziale, nota come “lodo Iotti”, risalente al1981 (97) — alla Giunta spetta una sorta di “mo-nopolio della penna” in tema di riforme dei re-golamenti parlamentari: nel senso che anche lapredisposizione degli emendamenti alla propostapresentata dalla Giunta compete, almeno in pri-ma istanza, non direttamente ai singoli deputati,ma alla Giunta medesima, sulla base di “principie criteri direttivi” questi sı presentabili, in As-semblea, da ogni deputato (98).Certo, al di la della suggestiva formula tralatizia,introdotta al momento dell’istituzione di tale or-gano, nel 1888, e ancor oggi presente nell’art. 16,3o co., del regolamento della Camera, secondocui «la Giunta propone all’Assemblea le modifi-cazioni e le aggiunte al regolamento che l’espe-rienza dimostri necessarie», e chiaro che ai Pre-sidenti di Assemblea, autonomamente e all’in-terno della Giunta per il regolamento, spetta unruolo significativo nel promuovere e nel sagoma-re — o, simmetricamente, nel rallentare o nelbloccare — le riforme dei regolamenti parlamen-tari. Non a caso, alcune caratteristiche, anche per-sonali, dei due presidenti di allora, Pertini e Fan-fani, si possono rinvenire, in controluce, nei testidei regolamenti approvati dalla Camera e dal Se-nato nel 1971, cosı come alla loro concorde vo-lonta si deve che l’azione dei due rami del Parla-mento si sia svolta in modo coordinato, almenodal punto di vista temporale (99). E anche alcunetra le riforme piu significative approvate in segui-to vengono frequentemente collegate al nomedel Presidente allora in carica: si pensi, ad esem-pio, alle ripetute riforme del regolamento dellaCamera approvate nel corso degli anni ’80, sullaspinta della Presidente Iotti (100); alla riformadel regolamento del Senato del 1988, legata alnome del Presidente Spadolini (101); o a quelladel regolamento della Camera del 1997, connessaalla figura del Presidente Violante (102).Il ruolo della Giunta e invece necessario ma me-no determinante, almeno sul piano formale, allor-quando si tratti di modificare, o di riscrivere in-tegralmente, norme contenute nei regolamenti“speciali”: alla Camera, l’adozione (e le modifi-che) dei regolamenti della Giunta delle elezioni edella Giunta per le autorizzazioni devono, primache dall’Assemblea (che delibera a maggioranzaassoluta dei componenti), essere esaminate dal-la Giunta per il regolamento (oltre che, prelimi-narmente, dalla Giunta alla quale essi si applica-no) (103); simile, seppure all’apparenza in ordine


inverso, e al Senato il procedimento previsto aifini della formazione del regolamento per la ve-rifica dei poteri, dovendo la proposta proveniredalla Giunta per il regolamento, sentita la Giuntadelle elezioni e delle immunita (104).Per il resto, e quindi anzitutto nell’interpretazio-ne e nell’applicazione del regolamento, il coinvol-gimento della Giunta per il regolamento e confi-gurato come meramente eventuale: qui, la deci-sione sul se consultare o meno la Giunta e rimes-sa ad una valutazione dello stesso Presidente diAssemblea, il quale, quando decide di convocaretale organo, finisce evidentemente per essernecondizionato, fors’anche vincolato, perlomenonei casi in cui la Giunta sia in grado di manife-stare un orientamento chiaro, mediante l’appro-vazione — preferibilmente ad ampia maggioran-za — di un parere. Nelle ipotesi in cui tale pareresia approvato con uno stretto margine e, ancorpiu chiaramente, ove all’approvazione di un pa-rere non si giunga neppure, sara evidentemente ilPresidente a trarre la sintesi dagli orientamentiemersi in seno alla Giunta e a decidere la que-stione, comunque dichiarando di aver utilizzato illavoro svolto in quella sede.Invero, puo forse rilevarsi, specie nella prassi del-la Camera, anche se pure lı non priva di eccezio-ni, una tendenza nel senso di richiedere il pareredella Giunta per il regolamento — o almeno unadiscussione, preventiva o, in taluni casi, successi-va, in seno a tale organo — ogni volta che il po-tere di interpretazione del regolamento ridondiin una sorta di potere di integrazione dello stesso,allo scopo di colmare lacune o silenzi del dirittoparlamentare scritto (105); oppure, come e acca-duto in piu casi, quando addirittura si trasformiin un potere di deroga — puntuale o generale,quest’ultima perlopiu disposta “in via sperimen-tale” — a previsioni contenute nel regolamen-to (106). Il fatto che il confine tra interpretazione,integrazione e disciplina in deroga si riveli essere,spesso, assai labile non dovrebbe costituire un ali-bi per marginalizzare il ruolo della Giunta per ilregolamento; cio specie in un parlamentarismo ditipo maggioritario e bipolare, posto che tale or-gano rappresenta uno dei pochi luoghi in cui ilPresidente di Assemblea puo essere chiamato agiustificare in forma almeno parzialmente pubbli-ca (107) e a discutere le decisioni che intendeassumere, nelle sue vesti di “giudice” del dirittoparlamentare, eventualmente richiamando inmodo espresso e analizzando i precedenti di voltain volta invocati a supporto di tali decisioni (108).

Ove cio non accadesse spontaneamente, sarebbeforse utile costruire, anche sul modello di alcuneesperienze straniere (109), procedimenti piu for-malizzati, in particolare nei casi in cui si riconoscaesplicitamente al Presidente, in contraddittorionecessario con la Giunta per il regolamento, ilcompito di disciplinare l’attivita parlamentare inintegrazione o in deroga rispetto a norme chesono state a suo tempo approvate a maggioranzaassoluta dall’assemblea.Giova infine segnalare che altri, anziche di giudi-ce, preferiscono parlare del Presidente di Assem-blea, sempre con tendenziale riferimento alle fun-zioni appena ricordate, come “magistrato” del-l’Assemblea (110); o come “custode” del regola-mento (111); o, ancora, come “arbitro” (112). Leprime due locuzioni possono invero considerar-si sostanzialmente equivalenti a quella qui pro-posta: anche se la prima, per le ragioni che si di-ranno (113), mal si presta ad essere utilizzata perfar riferimento al complessivo ruolo spettante -al Presidente di Assemblea nel nostro ordina-mento; mentre la seconda, non priva di risonanzeschmittiane nel parallelo con il ruolo del Presi-dente della Repubblica quale “custode della Co-stituzione” (114), appare forse eccessivamenteatecnica.L’utilizzo della nozione di “arbitro”, almeno setale termine viene inteso in senso tecnico-giuri-dico, finisce invece, a ben vedere, per alterare nonpoco i termini del discorso, in quanto fa venire inrilievo, ancora, le due “anime” del diritto parla-mentare. Posto che, come e noto, il “giudice” e ilsoggetto determinato dall’ordinamento per la tu-tela dei diritti e degli interessi legittimi, le cuidecisioni si impongono in quanto attraverso diesse si manifestano l’autorita dei pubblici poteri ela forza delle norme che egli e chiamato ad ap-plicare, mentre l’“arbitro” e individuato dalleparti, nell’ambito della loro autonomia negoziale,seppur in modo tale da garantirne una posizionedi terzieta, e gli effetti della decisione arbitralesulla sfera giuridica delle parti si fondano appun-to su tale volonta (115), il qualificare il Presiden-te di Assemblea come arbitro non pare priva diconseguenze comportando l’accoglimento dellatesi per cui il diritto parlamentare sarebbe il frut-to di un’auto-limitazione delle forze politico-par-lamentari, la cui legittimazione si fonderebbe nonsull’ordinamento generale, ma sulle convenzioniper effetto delle quali le forze politiche si repu-tano tenute al rispetto di tale diritto (116). Finen-do cosı per appoggiare su una legittimazione di


tal tipo anche l’organo incaricato di assicurarne,in forma quasi esclusiva, il rispetto, in quanto fadiscendere dall’autolimitazione delle forze politi-che anche l’autorita del Presidente di Assemblea,nella sua opera di interprete e di applicatore deldiritto parlamentare.

(67) Come si avra modo di sottolineare (cfr., infra, il par.8), quest’ultima attribuzione presidenziale si presta adessere ricondotta altresı, forse con maggiore pertinenza,nell’ambito della funzione di coordinamento. Sintomati-co di cio puo considerarsi altresı la circostanza che, allaCamera, nonostante il disposto regolamentare, la Giuntaper il regolamento non venga pressoche mai coinvoltaper dirimere un conflitto di competenza tra le commis-sioni parlamentari.(68) I regolamenti minori vengono in rilievo, evidente-mente, soprattutto nella funzione del Presidente qualegarante dell’autonomia dell’istituzione parlamentare: cfr.anche, infra, il par. 11.(69) Cfr., in particolare, l’art. 53, 7o co., reg. Sen., ai sensidel quale «I regolamenti interni dei gruppi parlamentaristabiliscono procedure e forme di partecipazione checonsentano ai singoli senatori di esprimere i loro orien-tamenti e presentare proposte sulle materie comprese nelprogramma dei lavori o comunque all’ordine del giorno»(disposizione peraltro, finora, sostanzialmente disapplica-ta, nonostante alcuni condivisibili tentativi di valorizzarlacompiuti in sede dottrinale: cfr. A. Manzella, Il parla-mento, cit., 97); e, con riferimento ai rapporti tra le com-ponenti politiche costituite all’interno del gruppo misto,l’art. 15 bis, 2o co., reg. Cam., che affida al Presidente ilcompito di giudicare sugli eventuali ricorsi avverso deli-berazioni degli organi direttivi del gruppo misto.(70) Per es., si puo ricordare il potere di stralcio presi-denziale sui disegni di legge finanziaria e sui disegni dilegge collegati, previo parere della Commissione bilancio(e, al Senato, altresı del Governo): art. 126, 3o co., e art.126 bis, co. 2 bis, reg. Sen. e art. 120, 2o co., e art. 123 bis,1o co., reg. Cam. (in dottrina, cfr. Sciortino, op. cit., 186s.). Ma altresı — unico caso di citazione testuale di unalegge ad opera del regolamento parlamentare — l’art. 49,co. 1 bis, reg. Cam., ove stabilisce che «Non e consentitolo scrutinio segreto nelle votazioni concernenti la leggefinanziaria, le leggi di bilancio, le leggi collegate, previstedalla legge 23 agosto 1988, n. 362, e tutte le deliberazioniche abbiano comunque conseguenze finanziarie». In dot-trina, sull’intarsio tra legge e regolamento parlamentare,cfr., tra gli altri, A. Manzella, Il parlamento, cit., 46 s.;Floridia, op. cit., 339 s.; Gianniti-Lupo, Corso di dirittoparlamentare, Bologna, 2008, 39 s. e F. Modugno, op. cit.,246 s.(71) Cfr. A. Manzella, Il parlamento, cit., 142. Cfr. an-che, infra, il par. 12.(72) Cosı, in particolare, anche per le espressioni virgo-lettate, S. Tosi, op. cit., 133 s.(73) In particolare, possono richiamarsi gli orientamentidei Presidenti di Assemblea in materia di inammissibilitadegli emendamenti e riguardo al controllo sulla confor-mita ai “principi supremi” dell’ordinamento costituziona-le riferito alle proposte di riforma costituzionale: su cuicfr. Mene, Ammissibilita ed ordine di votazione degliemendamenti tra ostruzionismo, integrazione normativa equalita delle leggi, in Il Parlamento nella transizione, a

cura di Traversa-Casu, cit., 203 s., spec. 265 s. e Piccirilli,L’emendamento nel processo di decisione parlamentare,Padova, 2008, spec. 159 s.(74) Volendosi citare, ad esempio, due decisioni presiden-ziali assunte nell’ultimo decennio, si puo fare riferimento,in primo luogo, alla lettura estremamente riduttiva del-l’obbligo di votare le leggi “articolo per articolo” ex art.72, 1o co., Cost. proposta dal Presidente del Senato Perain risposta ad un messaggio del Presidente della Repub-blica Ciampi in cui esprimeva gravi dubbi di costituzio-nalita sulla prassi dei maxiemendamenti (cfr. A.S., XIVLegislatura, boll. giunte e comm., 27-12-2004, 25 s. e, peruna critica, volendo, N. Lupo, Emendamenti, maxi-emen-damenti e questione di fiducia nelle legislature del mag-gioritario, in Le regole del diritto parlamentare nella dia-lettica tra maggioranza e opposizione, cit., 41 s., spec. 105s.). E, in secondo luogo, alla mancata considerazione del-la giurisprudenza costituzionale sul c.d. “lodo Schifani”(e dunque della sentenza n. 24/2004, gia citata) in occa-sione dell’esame parlamentare del “lodo Alfano”, in par-ticolare allo scopo di definire, da parte del Presidentedella Camera Fini, il regime di applicazione del “votosegreto” (cfr. A.C., XVI Legislatura, res. sten., 8-7-2008,37 s.), su cui cfr., criticamente, N. Lupo, Una legge appro-vata in gran fretta, sulla base dei “peggiori” precedenti, inIl lodo ritrovato. Una quaestio e un referendum sulla leggen. 124 del 2008, a cura di Bin-Brunelli-Guazzarotti-Pu-giotto-Veronesi, Torino, 2009 (e-book), 163 s., spec. 167 s.(75) Che quanto auspicato non sempre accada e piuttostoevidente. Sempre a titolo esemplificativo si puo ricorda-re, come esempio di delibera assunta in contrasto con iprecetti costituzionali (in questo caso, l’art. 56, 2o co.,Cost., ove stabilisce che il numero dei deputati e pari a630), quella con cui la Camera decise, con un ordine delgiorno, di non attribuire i c.d. “seggi fantasma”: appro-vando un ordine del giorno con il quale si e stabilito dinon attribuire affatto tali seggi (A.C., XIV Legislatura,res. sten., 15-7-2002; in dottrina cfr. Spadacini, Regoleelettorali e integrita numerica delle Camere. La mancataassegnazione di alcuni seggi alla Camera nella XIV Legi-slatura, Brescia, 2003, spec. 82 s.).(76) Cfr., per tutti, Tarello, L’interpretazione della legge,Milano, 1980, spec. 47 s.(77) Mentre il regolamento del Senato non prevede unospeciale regime di ammissibilita degli emendamenti aidisegni di legge di conversione dei decreti-legge, l’art. 96bis, 7o co., reg. Cam. stabilisce che il Presidente dichiari«inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntiviche non siano strettamente attinenti alla materia del de-creto-legge». Sui problemi originati da questa asimme-tria regolamentare cfr. ampiamente Di Porto, La decre-tazione d’urgenza nella XIV legislatura: spunti da una ri-cognizione, Rass. P, 2006, 855 s.; Piccirilli, L’emenda-mento nel processo di decisione parlamentare, cit., 195 s.,nonche, volendo, Gianniti-Lupo, op. cit., 213 s.(78) Sottolinea il fatto che «dietro ogni emendamento,per quanto apparentemente insignificante, c’e la politica;c’e la regolazione e la composizione di interessi» G. Ro-mano, op. cit., 313 s.(79) Sul punto, cfr., specie con riferimento alla prassi del-la Camera, N. Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti equestione di fiducia nelle legislature del maggioritario, cit.,spec. 46 s.; Piccirilli, L’emendamento nel processo di de-cisione parlamentare, cit., 271 s. e G. Romano, op. cit., 315s. In Senato, almeno in una prima fase, il Presidente haritenuto non esercitabile un vaglio di ammissibilita sugli


emendamenti su cui il Governo intendesse porre la que-stione di fiducia. Ma un effetto non dissimile da quelloprodottosi alla Camera, anche se con un’esposizione mi-nore del Presidente di Assemblea, e derivato dal coinvol-gimento, su tale testo, della Commissione bilancio, chia-mata ad esprimere comunque la propria valutazione sultesto del maxiemendamento prima della sua sottoposi-zione all’Assemblea.(80) Cfr., per un quadro comparato, Piccirilli, La Giuntaregionale “in” Consiglio: la disciplina del procedimentolegislativo in Assemblea nei regolamenti consiliari di Pie-monte e Lombardia, in corso di pubblicazione in Studiparlamentari e di politica costituzionale, cit., e, per indi-cazioni anche sulla prassi, Mabellini, Il ruolo “politico”del Presidente di assemblea: il caso della Sicilia, inwww.osservatoriosullefonti.it, luglio 2010.(81) Nel senso che la prassi per la quale il Presidente «sirimette alla deliberazione della maggioranza nelle que-stioni regolamentari dubbie» costituisce «un modo diprocedere che contraddice la ratio della funzione presi-denziale» cfr. Zagrebelsky, Ostruzionismo parlamentaredell’opposizione e della maggioranza. Uso degli articoli30, 44, 65 e 92 del regolamento, in Il parlamento nellaCostituzione e nella realta, cit., 391 s., spec. 402 s.: «se ilPresidente deve essere garanzia, e evidente che non sipuo ammettere questo equipollente tra decisione presi-denziale e decisione della Camera: la decisione dell’As-semblea equivale a decisione della maggioranza». Con-tra, cfr. F. Colonna, Intervento, in Il parlamento nellaCostituzione e nella realta, cit., 81 s., spec. 89 s.(82) Alcune indicazioni puntuali in proposito in R. Tosi,Lavori delle Camere e mediazione dei Presidenti, DS,1973, 544 s.(83) Ad es., sottolineano l’importanza della decisionepresidenziale e la sua “solitudine istituzionale” C. DeCaro, La struttura delle Camere, 2005, cit., 82 e G. Ro-mano, op. cit., 311 s. Espressamente nel senso che in basead una prassi consolidata, la Presidenza non si avvaledella facolta di sentire l’Assemblea «nel caso di decisio-ni aventi ad oggetto richiami al regolamento, sia a sal-vaguardia dell’univocita e costanza degli indirizzi inter-pretativi presidenziali, sia perche non appare opportunoche l’interpretazione della norma regolamentare vengarimessa a decisioni assunte a maggioranza», cfr. il parereespresso dalla Giunta per il regolamento della Camera il24-10-1996 (in A.C., boll. giunte e comm., 24-10-1996,7 s.). Mancano invero, a quanto risulta, studi analiticidiretti a ricostruire questa evoluzione della prassi, cheinvece sembra segnare in modo decisivo il ruolo del Pre-sidente di Assemblea, in particolare nelle sue funzioni di“giudice”.(84) Nelle ultime legislature l’unico caso in cui il Presi-dente della Camera ha deciso di non decidere ha riguar-dato un emendamento al c.d. “lodo Schifani”, che incide-va direttamente sullo status dei Presidenti di Assemblea(A.C., XIV Legislatura, res. sten., 18-6-2003, 83). Cfr., inproposito, la segnalazione di Gambale, Il Presidente dellaCamera puo rimettere all’Assemblea la decisione sull’am-missibilita di emendamenti?, in www.amministrazionein-cammino.luiss.it, 16-3-2004; e, in dottrina, Piccirilli,L’emendamento nel processo di decisione parlamentare,cit., 124.(85) C. Cost., n. 9/1959, GiC, 1959, 237 s., con nota di P.Barile, Il crollo di un antico feticcio (gli interna corporis)in una storica (ma insoddisfacente) sentenza, ivi, 240 s.

(86) C. Cost., n. 78/1984, GiC, 1984, 456 s.(87) C. Cost., n. 391/1995, GiC, 1995, 2824 s., con nota diGuzzetta, Questioni in tema di entrata in vigore, limiti esindacabilita (per i vizi formali) della legge di conversione,ivi, 1995, 4493 s.(88) Cosı C. Cost., n. 379/2003, GiC, 2003, 3869 s., su cui,criticamente, Giupponi, Insindacabilita (del) parlamenta-re e “ingerenza qualificatoria” della Corte costituzionale:verso la giustiziabilita dei regolamenti delle Camere?, ivi,3882 s. e F. Rosa, In tema di insindacabilita delle opinioniespresse dai parlamentari: quando l’atto tipico manca mavi e comunque (ad opinione della Corte) esercizio dellafunzione, CP, 2004, 2792 s. Concordemente con la Cortecfr., invece, A. Pace, Postilla. Gli atti riconducibili allafunzione parlamentare restano tali, anche se inammissibili,GiC, 2003, 3890 s.(89) Parla, in proposito, di un vero e proprio potere nor-mativo spettante ai presidenti C. Tucciarelli, op. cit.,577 s.(90) In attuazione di tale articolo cfr. la «Lettera circo-lare sugli ambiti di competenza delle Commissioni per-manenti (art. 22, 1o co. bis)» adottata il 16-10-1996 e pub-blicata sul sito Internet. Successivamente, sono interve-nute alcune specificazioni ulteriori, anche a seguito dimodifiche legislative o costituzionali, ma di queste letterenon vi e stata alcuna forma di pubblicita. Cfr. anche infra,la nt. 91.(91) Cfr., per tutti, A. Manzella, Il parlamento, cit., 51 s.(92) Alla Camera come al Senato sono pubblicate sul sitoInternet solo le (poche) circolari aventi una veste forma-le tipizzata (e alla Camera, per una breve fase, altresı unanumerazione progressiva). Invero, fino al 1992, alla Ca-mera venivano periodicamente pubblicati volumi in cui siraccoglievano lettere e circolari del Presidente, raggrup-pate per tema. Al momento, percio, non e prevista alcunaforma di pubblicita per larghissima parte delle letterecircolari del Presidente, anche laddove esse modifichinocircolari precedentemente adottate e pubblicate o com-portino deroghe alla disciplina regolamentare (da ultima,ad es., cfr. la lettera del Presidente Schifani del 1o dicem-bre 2009 sulle procedure di raccordo con l’Unione euro-pea successivamente all’entrata in vigore del trattato diLisbona, su cui cfr. Fasone, Sulle proposte volte ad ade-guare la legge n. 11 del 2005 e i regolamenti parlamentarial Trattato di Lisbona, in www.osservatoriosullefonti.it,2010, n. 1, 5 s.).(93) I riferimenti nel testo sono da intendersi, rispetti-vamente: alla circolare del Presidente della Camera del21-2-1996 (sulle modalita applicative delle norme del re-golamento in materia di ammissibilita di documenti delsindacato ispettivo); alla circolare del Presidente dellaCamera del 21-2-1996 (sulle modalita applicative dellenorme del regolamento in materia di missioni); alle cir-colari dei Presidenti di Camera e Senato del 10-1-1997(sulla istruttoria legislativa nelle Commissioni); alle cir-colari dei Presidenti di Camera e Senato del 20-4-2001(sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tec-nica dei testi legislativi).(94) Si noti che all’inizio la Giunta per il regolamento— cosı come, del resto, le altre Giunte — non era presie-duta dal Presidente della Camera, bensı da uno dei 9deputati indicati dallo stesso Presidente. E a partire dal1900, in significativa connessione con l’adozione di unregolamento garantista, che si decide — modificandol’art. 12, 1o co., lett. a) di quel regolamento — di affidarnela presidenza allo stesso Presidente della Camera (pro-


babilmente anche allo scopo di evitare il ripetersi dellevicende parlamentari di fine secolo). Con l’attribuzionedella Presidenza della Giunta per il regolamento al Pre-sidente di Assemblea si gettano, evidentemente, le basiper il riconoscimento e per l’espansione delle funzionidel Presidente “giudice”. Per le vicende legate all’appro-vazione di questo regolamento, all’indomani della “crisiparlamentare di fine secolo”, cfr. Ungari, Profilo storicodel diritto parlamentare in Italia. Corso universitario1970-1971, Assisi, s.d. (ma 1971), 79 s.; Di Muccio, Il re-golamento della Camera dei deputati dal 1900 al 1922(Una cronaca parlamentare). Parte prima, in Bollettino diinformazioni costituzionali e parlamentari, 1987, n. 1, 21s., spec. 49 s.; e, piu specificamente, Curreri, La proce-dura di revisione dei regolamenti parlamentari, Padova,1995, 139 s.; Tanda, Introduzione, in Le riforme regola-mentari di fine secolo, a cura di Tanda, Camera dei depu-tati, Roma, 1996, 1 s., spec. 33 s. e Lacche, La lotta per ilregolamento: liberta politiche, forma di governo e ostru-zionismo parlamentare. Dalle riforme Bonghi al regola-mento Villa del 1900, in I regolamenti parlamentari neimomenti di “svolta” della storia costituzionale italiana, acura di Gianfrancesco-Lupo, in Giornale di storia costitu-zionale, 2008, n. 15, 33 s., spec. 45.(95) Cfr. art. 16, 1o co., reg. Cam.; artt. 17 e 18 reg. Sen.(96) Questo ultimo elemento ha fatto sı, ad es., che al-l’inizio della XVI Legislatura il Presidente della CameraFini, previo parere della stessa Giunta per il regolamento,abbia potuto nominare un undicesimo deputato a mem-bro della Giunta per il regolamento, allo scopo di conci-liare il criterio della proporzionalita con quello della rap-presentanza di tutti i gruppi (nella specie, essendo statoescluso il gruppo misto): cfr. A.C., XVI Legislatura, boll.giunte e comm., 21-5-2008, 2 s. Similmente, all’inizio dellaXV Legislatura il Presidente della Camera Bertinottiaveva proceduto alla nomina di due deputati, apparte-nenti a gruppi altrimenti non rappresentati: cfr. A.C., XVLegislatura, boll. giunte e comm., 16-5-2006, 3 s.(97) Cfr. A.C., VIII Legislatura, res. sten., 4-11-1981,35408 s., su cui cfr. Curreri, op. cit., 358 s.(98) Cfr., tra gli altri, Curreri, op. cit., 525 s. e Cerreto,L’adozione e la modifica dei regolamenti parlamentari, inFunzioni parlamentari non legislative e forma di governo:l’esperienza dell’Italia, a cura di Dickmann-Staiano, Mi-lano, 2008, 25 s., spec. 55 s. Anche il Senato — nonostanteil silenzio serbato sul punto dal suo regolamento che la-scerebbe immaginare una perfetta assimilazione al pro-cedimento legislativo — ha conosciuto di recente prassinon dissimili: cfr. Griglio-Perniciaro, Proporzionalita erappresentativita nell’organizzazione parlamentare. Uncaso emblematico: il Consiglio di Presidenza del Senato,in corso di pubblicazione in Rass. P.(99) Sullo stimolo alla riforma regolamentare provenien-te dai due Presidenti, sin dai loro discorsi di insediamentoe sui loro riflessi regolamentari, cfr., tra gli altri, R. Tosi,op. cit., spec. 546 s.; S. Tosi, op. cit., 136 s.; Cuccodoro,op. cit., spec. 56 s.; Iacometti, op. cit., 328 s.; Rivosecchi,Regolamenti parlamentari del 1971, indirizzo politico equestione di fiducia: un’opinione dissenziente, in I regola-menti parlamentari nei momenti di “svolta” della storiacostituzionale italiana, cit., 143 s. Sul ruolo di Fanfani, cfr.ora A. Manzella, Fanfani Presidente del Senato e la ri-forma del regolamento parlamentare, relazione al Conve-gno su Amintore Fanfani. Storico dell’economia e Statista,Roma, 26/27-3-2009, paper.

(100) Cfr., tra gli altri, Traversa, Le “novelle” alla riformadel regolamento della Camera dei deputati del 1971, in Id.,Il Parlamento nella Costituzione e nella prassi, cit., 477 s.;D. Marra, La riforma del regolamento della Camera deideputati (dal 1981 ad oggi), in Associazione per gli stu-di e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 1. Seminari1989-1990, Milano, 1991, 139 s.; Labriola, Il Presidente diassemblea parlamentare. Il caso italiano dopo l’introdu-zione della legge elettorale maggioritaria, in Associazioneper gli studi e le ricerche parlamentari, Quadernon. 12. Seminario 2001, Torino, 2002, 91 s., spec. 97 s. eLippolis, Le riforme degli anni ’80 alla Camera, in I re-golamenti parlamentari nei momenti di “svolta” della sto-ria costituzionale italiana, cit., 161 s.(101) Cfr., per una attenta ricostruzione, Nocilla, La ri-forma del regolamento del Senato del 1988, in I regola-menti parlamentari nei momenti di “svolta” della storiacostituzionale italiana, cit., 173 s.(102) Per l’illustrazione della ratio alla base delle riformedel 1997 cfr. Violante, Premessa a Modificazioni al re-golamento della Camera dei deputati approvate dall’As-semblea nel 1997, Camera dei deputati, Roma, 1998, XI s.Per una rilettura di quelle riforme cfr. Palanza, Le rifor-me del Regolamento della Camera dei Deputati del 1997-1999, in I regolamenti parlamentari nei momenti di “svol-ta” della storia costituzionale italiana, cit., 191 s. e il vo-lume de Il Filangieri. Quaderno 2007. Il Parlamento delbipolarismo. Un decennio di riforme dei regolamenti delleCamere, cit. Nel senso che il venire meno della conven-zione per cui uno dei due Presidenti spettava all’opposi-zione comporti una «crisi che investe il ruolo del Presi-dente di assemblea», che lo rende incapace «di dare l’av-vio a riforme di aggiornamento dei regolamenti, che por-ta al blocco di quella essenziale funzione di adeguamentodelle regole del gioco parlamentare al mutare della for-ma di governo in senso bipolare, con la unica eccezione,per la Camera, del Presidente Violante nel 1997» cfr. DeCesare, Le modificazioni tacite della Costituzione nell’at-tuale sistema parlamentare italiano, Rass. P, 2010, 121 s.,spec. 135 s.(103) Cfr. art. 17, 2o co., e art. 18, 4o co., reg. Cam.(104) Cfr. art. 19, 6o co., reg. Sen.(105) Ad es., si e fatto ricorso, alla Camera, a pareri dellaGiunta per il regolamento in tema di pubblicita dei lavoriin Commissione, di requisiti per la formazione dei gruppi“autorizzati”, di potere dei Presidenti delle Camere diprocedere al rinnovo integrale della Commissione parla-mentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei serviziradiotelevisivi (in quest’ultimo caso, d’accordo con il Se-nato). Il parere della Giunta non vi e stato, ma il Presi-dente della Camera ha ritenuto comunque di esporre leproprie linee interpretative in quella sede, su altre que-stioni cui in tema di applicazione del voto segreto (A.C.,boll. giunte e comm., 7-3-2002, 3 s.).(106) Gli esempi in tal senso sono numerosi: si pensi alleprocedure, adottate in concomitanza con l’entrata in vi-gore della riforma del Titolo V Cost. (16-10-2001); aquelle relative al funzionamento del Comitato per la le-gislazione (16-10-2001 e 6-10-2009); alle procedure di rac-cordo con l’Unione Europea (6-10-2009 e 14-7-2010); in-fine, alle procedure concernenti la nuova legge di conta-bilita (14-7-2010). Invero, negli ultimi tempi, sembra re-gistrarsi un ricorso fors’anche eccessivo a tali proceduredi carattere “sperimentale”, in assenza delle necessarieriforme dei regolamenti delle Camere.


(107) I lavori della Giunta per il regolamento, al pari diquelli delle altre Giunte, sono infatti caratterizzati, di re-gola, da una resocontazione soltanto sommaria, piu dif-fusa alla Camera, piu stringata al Senato. Non e forse uncaso che proprio in questo ramo del Parlamento sia statatalora adottata altresı una forma di resocontazione ste-nografica.(108) Un uso piu intenso della Giunta per il regolamento,specie nel parlamentarismo maggioritario, e suggerito daE. Gianfrancesco, op. cit., 27 s. e da Clementi-Gian-francesco, op. cit., 37 s.(109) Il riferimento e, anzitutto, all’esperienza spagnola,ove e richiesto il parere favorevole dell’Ufficio di presi-denza e della Giunta dei portavoce sulle risoluzioni dicarattere generale che il Presidente predisponga per ov-viare alle lacune del regolamento: cfr. l’art. 32, 2o co., delregolamento del Congreso, su cui cfr. I. Torres Muro, op.cit., 117 s. e Ceccherini, I poteri dei Presidenti di assem-blea di interpretazione e supplenza dei regolamenti parla-mentari, in Profili di diritto parlamentare in Italia e inSpagna, a cura di Rolla-Ceccherini, Torino, 1997, 77 s.,spec. 89 s.(110) Cfr., tra gli altri, A. Torre, Il magistrato dell’Assem-blea, cit., spec. 237 s. e Iacometti, op. cit., 45 s. Parlainvece di “giudice” Fois, op. cit., 612.(111) Cfr., ad es. G.F. Ciaurro, op. cit., 6 e Sciortino, op.cit., 195.(112) Cfr., sin dal titolo, E. Gianfrancesco, op. cit., 11 s.Anche A. Manzella (Il parlamento, cit., 148 s.) usal’espressione “arbitro”, riferendola pero soprattutto allefunzioni del Presidente in seno alla programmazione deilavori (su cui cfr., infra, il par. 8).(113) Cfr., infra, il par. 12.(114) Il riferimento e, ovviamente, a C. Schmitt, Il custo-de della Costituzione, a cura di A. Caracciolo, Milano,1981, spec. 203 s.(115) Cfr., sinteticamente, Ruffini, «Arbitrato (dir. proc.civ.)», in EG24ore, I, Milano, 2007, 554 s.(116) La tesi in questione, come e noto, e stata ripropostada Manetti, La legittimazione del diritto parlamentare,cit., spec. 7 s. e 53 s.

7. (Segue). Il Presidente “garante dell’autonomiaparlamentare” (e l’Ufficio di presidenza).Un secondo gruppo di funzioni presidenziali sem-bra potersi aggregare intorno al ruolo, che il Pre-sidente di Assemblea svolge quale garante del-l’autonomia dell’istituzione parlamentare, e inparticolare del ramo del Parlamento che egli echiamato a presiedere. Nell’esercizio di tali deli-cate funzioni, che attengono al “governo della ca-sa” parlamentare (117) e alla tutela delle prero-gative dell’organo e dei suoi membri, il Presidentedi Assemblea e coadiuvato dall’Ufficio di presi-denza, della cui composizione gia si e detto (118).Nell’identificazione di queste funzioni, va colto ilnesso strettissimo tra attribuzioni esercitate al-l’interno e quelle, invece, prevalentemente rivol-te, sempre a tutela dell’autonomia dell’organoparlamentare, verso l’esterno delle aule parla-

mentari, a riprova della difficolta di distinguerenettamente tra i due volti del Presidente: e intanto in quanto il Presidente e titolare — in viaesclusiva o in seno all’Ufficio di presidenza — diuna serie di poteri da esercitare nelle sedi parla-mentari, di tipo amministrativo, sanzionatorio ed’ordine, che egli puo a buon titolo rivendicarealtresı l’autonomia di tale istituzione nei confron-ti degli altri poteri dello Stato. In assenza di que-sti poteri presidenziali, infatti, la rivendicazione ela difesa della sfera di autonomia parlamentare sirivelerebbero, evidentemente, destituite di ognifondamento, almeno nello Stato costituzionalecontemporaneo, non potendosi certo immaginareun ambito all’interno dell’ordinamento, foss’an-che particolarmente vicino al potere politico, chesia privo di ogni meccanismo volto ad assicurareil rispetto delle norme vigenti, seppure di quelledettate, nella stragrande parte, in piena autono-mia dallo stesso organo parlamentare.La sfera di autonomia in questione include anzi-tutto quei poteri necessari ad assicurare lo stessoordinato svolgimento delle sedute, che si sono inlarga parte gia richiamati, in quanto rilevanti,specie nella risoluzione delle questioni piu con-troverse, altresı ai fini della funzione del Presi-dente quale “giudice” del regolamento. Ci si ri-ferisce a quei poteri, di solito propri di ogni Pre-sidente di organo collegiale ed esercitabili, percio— salvo che essi comportino controverse o inno-vative applicazioni della disciplina regolamenta-re — anche dal vicepresidente di turno (119), manon per questo privi di delicatezza, consistentinel dare la parola, dirigere e moderare la discus-sione, porre le questioni, stabilire l’ordine dellevotazioni, chiarire il significato del voto e annun-ziarne il risultato (per riprendere la terminologiadel gia piu volte ricordato art. 8 reg. Cam.). Inproposito, la Corte costituzionale, proprio facen-do leva su questi poteri, puo ben sostenere chel’art. 64 Cost. non riguarda soltanto l’autonomianormativa, ma si estende al “momento applicati-vo” delle norme regolamentari, include la sceltadelle «misure atte ad assicurarne l’osservanza» e«comporta, di necessita, la sottrazione a qualsiasigiurisdizione degli strumenti intesi a garantire ilrispetto del diritto parlamentare» (120); e altresı,anche appoggiandosi sull’insindacabilita per i vo-ti dati nell’esercizio delle funzioni parlamentariex art. 68, 1o co., Cost., che, «quando i compor-tamenti dei membri delle Camere trovino nel di-ritto parlamentare la loro esaustiva qualificazio-


ne (...) non puo pertanto essere ammesso (...) unsindacato esterno da parte dell’autorita giudizia-ria», pure in deroga al principio di legalita (121).E in nome di questi poteri di direzione dei lavoriche, ad esempio, il Presidente di Assemblea puoaccertare l’esistenza di irregolarita e quindi an-nullare una votazione; oppure disporre la contro-prova; o ancora interpretare l’esito di una vota-zione o delle singole espressioni di voto (ad es.,quando ha luogo tramite schede); o variare l’or-dine delle votazioni, e cosı via (122).Un discorso analogo puo farsi con riguardo aicosiddetti poteri sanzionatori e d’ordine, stretta-mente connessi a quelli appena richiamati e, co-me si puo immaginare, particolarmente delicatianche sul piano spiccatamente politico, perche ingenere destinati ad essere esercitati in occasionidi dure contrapposizioni tra le parti o, comunque,tra i singoli parlamentari. Spettano, percio, al Pre-sidente di Assemblea — e altresı al vicepresiden-te di turno, evidentemente — il potere di richia-mare all’ordine il parlamentare che usi frasi scon-venienti o turbi la seduta; e, ove costui persista,nonostante un ulteriore richiamo (o anche in as-senza di questo), il potere di espellere il parla-mentare, eventualmente sospendendo la sedutaper consentire ai questori di eseguire l’ordinepresidenziale (123).Anche in questo caso, un legame deve cogliersicon la garanzia costituzionale dell’insindacabilitadelle opinioni espresse nell’esercizio delle funzio-ni parlamentari sancita dall’art. 68, 1o co., Cost.Questo legame e stato valorizzato da quella giu-risprudenza costituzionale che, a partire dallesentenze n. 10 e n. 11 del 2000, ha richiesto, per-che tale garanzia possa operare, la sussistenza diun “nesso funzionale” e ha interpretato tale nes-so nel senso che la «riproduzione all’esterno de-gli organi parlamentari di dichiarazioni gia resenell’esercizio di funzioni parlamentari si puo ri-solvere nel senso dell’insindacabilita solo ove siariscontrabile corrispondenza sostanziale di conte-nuti con l’atto parlamentare» (124). In tal modo,la Corte costituzionale e sembrata, almeno in unprimo tempo, valorizzare il controllo svolto daiPresidenti di Assemblea, negando, in particolareriguardo a dichiarazioni rese ad agenzie di stam-pa, che esse fossero idonee ad attivare la garanziaex art. 68, 1o co., Cost., in quanto «espresse in uncontesto del tutto estraneo alle attivita parlamen-tari e quindi fuori della possibile applicazionedelle procedure parlamentari di controllo idoneead evitare, ad esempio, nel testo delle mozioni,

interpellanze od interrogazioni, l’utilizzazione diespressioni lesive “dell’onorabilita dei singoli” ocomunque “espressioni sconvenienti” (art. 139bis del Regolamento della Camera dei deputati)»(125). In un secondo momento, tuttavia, come si eaccennato, la giurisprudenza costituzionale e ve-nuta meno a questa simmetria tra controllo pre-sidenziale e controllo giurisdizionale — nel sensoche, essendoci l’uno, l’altro dovrebbe ritenersiescluso — in particolare laddove ha affermatoche anche una “proposta di interrogazione”, an-teriore cioe al controllo del Presidente di Assem-blea, e idonea a far scattare la garanzia costitu-zionale, che non potrebbe essere rimessa alla solavolonta del Presidente (126).Le sanzioni disciplinari piu gravi sfuggono, inve-ce, alla disponibilita del Presidente di Assemblea,rientrando nella competenza dell’Ufficio di pre-sidenza (la cui composizione in tal caso, al Sena-to, e integrata con i presidenti dei gruppi che nonabbiano espresso propri esponenti all’interno ditale organo) (127). L’Ufficio di presidenza, peral-tro, delibera sulla proposta di sanzione avanzatadal Presidente: potendo disporre, a carico delparlamentare, l’interdizione a partecipare ai lavo-ri non solo delle assemblee, ma di tutti gli organiparlamentari per un massimo di dieci giorni alSenato, di quindici alla Camera.Il Presidente di Assemblea, nella medesima chia-ve di garante dell’autonomia parlamentare, e al-tresı il garante della cosiddetta “immunita di se-de”. Per quella che puo definirsi una vera e pro-pria consuetudine costituzionale (128), a ciascunaCamera spetta una autonomia nella gestione del-la propria sede, che si manifesta sia nell’inviola-bilita dell’aula, dove hanno accesso solo i parla-mentari, i membri del Governo (per espressa pre-visione costituzionale: art. 64, 4o co., Cost.) e (ovepreviamente autorizzati e comunque evitando disedersi sugli scranni dei parlamentari) i funziona-ri delle Camere (129); sia, piu in generale, neldivieto di accesso, per i soggetti estranei (inclusela forza pubblica e, nell’ambito di questa, la po-lizia giudiziaria), nei palazzi parlamentari, divietoche puo subire deroghe puntuali solo ad operadel Presidente di Assemblea (e, nei palazzi in cuiabbiano sede organi bicamerali, previa intesa deidue Presidenti) (130). In via generale, le condi-zioni e le modalita per l’ammissione degli estra-nei (e dunque, anzitutto, dei giornalisti parlamen-tari e dei rappresentanti di interesse) nella sededi Camera e Senato sono invece stabilite dall’Uf-ficio di presidenza (131).


Pure in questo caso, e evidente — anche nellagiurisprudenza costituzionale che ha riconosciutotale autonomia (132) — la connessione tra attri-buzioni rivolte all’esterno e quelle invece diretteall’interno: il Presidente puo escludere l’accessodi estranei, facendosi garante dell’autonomia del-l’organo, proprio perche esiste una forza pubblicache e posta alle sue dirette dipendenze, la quale eabilitata ad intervenire solo dietro suo ordi-ne (133); o, eventualmente, dietro ordine dei que-stori, assistiti dal segretario generale (134).In deroga al principio della separazione tra poli-tica e amministrazione — il quale subisce nonpoche attenuazioni ove si tratti di riferirlo nonalle amministrazioni governative o a quelle deglienti territoriali, ma alle strutture di supporto de-gli organi costituzionali (135) — il Presidente diAssemblea e chiamato altresı ad assicurare il“buon andamento” dell’amministrazione interna.Certo, in questo caso, gran parte dei poteri devo-no essere esercitati dall’Ufficio di presidenza:quest’organo, infatti, e titolare anzitutto del po-tere normativo in materia, spettando ad esso l’ap-provazione dei regolamenti “minori” di dirittoparlamentare amministrativo, concernenti cioel’amministrazione, la contabilita, lo status delpersonale, le modalita di affidamento a terzi diattivita «non direttamente strumentali all’eserci-zio di funzioni parlamentari» (136). Anche i po-teri amministrativi piu rilevanti spettano all’Uffi-cio di presidenza: tra questi, la nomina, su propo-sta del Presidente, del segretario generale, che eposto al vertice dell’amministrazione (137), e ladelibera del progetto di bilancio, previamentepredisposto dal collegio dei questori (138).Tuttavia, le deroghe ai principi fondanti delloStato costituzionale non possono spingersi oltre,e in particolare devono salvaguardare il principiodell’imparzialita e dell’indipendenza del giudice.L’Ufficio di presidenza non puo percio esercitarepiu, neppure indirettamente, i poteri connessi al-l’autonomia giurisdizionale, pure spettante alleCamere, e nota come “autodichia” (in particola-re, per le controversie di lavoro dei propri dipen-denti e per quelle che attengano agli atti di am-ministrazione concernenti i dipendenti). E statala Corte europea dei diritti dell’uomo, in una sen-tenza del 28-4-2009, a riconoscere piena naturagiurisdizionale agli organi di autodichia istituitipresso ciascun ramo del Parlamento, anche secomposti (prevalentemente o esclusivamente) daparlamentari; e, nel contempo, a richiedere che,nella composizione di tali organi, siano assicurate

le garanzie di imparzialita e indipendenza del giu-dice, in particolare evitando che essi siano costi-tuiti da membri dell’Ufficio di presidenza (139).Richieste che sono state prontamente eseguite, at-traverso opportune modifiche al regolamento del-la Camera e ai regolamenti “minori” sulla tutelagiurisdizionale, apportate nella seconda meta del2009 (140).Evidentemente, l’insieme di queste garanzie di au-tonomia trova, verso l’esterno, rappresentanza eprotezione attraverso la stessa figura del Presi-dente di Assemblea. Quando poi esse vengano adessere lese, almeno potenzialmente, dall’attivita dialtri soggetti, e in particolare per effetto del-l’azione dei giudici o di organi costituzionali o dirilevo costituzionale, lo strumento di tutela del-l’autonomia parlamentare e stato individuato nelconflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, lacui risoluzione, come e noto, rientra tra le funzionidella Corte costituzionale. Anche l’attivazione ditale rimedio vede protagonista l’Ufficio di presi-denza di ciascuna Camera, al quale spetta, in taliipotesi, proporre all’Assemblea di adottare la de-libera di promozione del conflitto o di costituzionein giudizio, attraverso il suo Presidente (141).Si tende poi a ritenere che il Presidente oltre chein nome e per conto dell’Assemblea, e previa de-libera di questa, possa autonomamente essereparte di un conflitto di attribuzioni: anche la Cor-te si e espressa in senso favorevole, seppure inastratto e limitatamente ai casi in cui venga inquestione una «specifica attribuzione» del Presi-dente (142).L’Ufficio di presidenza, infine — e, nel suo seno,ovviamente, il Presidente —, svolge altresı unruolo piu marcatamente connesso con l’attivitapolitico-organizzativa delle assemblee, ma co-munque riconducibile all’autonomia organizzati-va che caratterizza ciascuna Camera. In partico-lare, autorizza la costituzione di gruppi in dero-ga ai requisiti numerici previsti dal Regolamen-to (143); giudica, alla Camera, delle controver-sie relative alla composizione delle Commissioniparlamentari (144); sanziona le assenze ingiusti-ficate dei parlamentari con provvedimenti di ri-duzione della diaria corrisposta ai medesimi atitolo di rimborso delle spese per il soggiorno aRoma (145).

(117) Cosı A. Manzella, Il parlamento, cit., 143. In temacfr., di recente, Di Martino, Autonomia amministrativa(o organizzativa) e di gestione delle Camere, Rass. P,2010, 389 s.


(118) Cfr., supra, il par. 2.(119) Nel senso peraltro che «nel caso in cui la questionerivesta particolare importanza o comporti un nuovo in-dirizzo interpretativo, il Presidente di turno investira del-la stessa il Presidente della Camera, eventualmente so-spendendo la trattazione del punto in esame» cfr. il giaricordato parere della Giunta per il regolamento dellaCamera del 24-10-1996.(120) Cfr., in questi termini, le sentenze n. 129/1981 (GiC,I, 1281 s., con nota di G. Lombardi, L’autonomia conta-bile degli organi costituzionali: garanzia o privilegio?, ivi,1283 s.) e n. 379/1996 (ivi, 1996, 3439 s., con note di Ma-netti, Non sparate sui pianisti. La delega del voto in Par-lamento e la rinascita degli interna corporis, ivi, 3460 s., edi Petrangeli, Il deputato che vota sostituendosi a uncollega assente: una delicata questione tra sindacabilitagiurisdizionale ed esercizio delle funzioni parlamentari),che alla prima si richiama espressamente.(121) Cosı, ancora, la sentenza n. 379/1996, con riferimen-to alla vicenda dei parlamentari c.d. “pianisti”.(122) Per comprendere la delicatezza di questi poteri ba-sti pensare, tra l’altro, alla misura in cui il Presidente hapotuto semplificare le modalita di votazione degli emen-damenti agendo, a lungo senza pressoche alcuna ulterioree piu specifica “copertura” regolamentare, sul semplicepotere di stabilire l’ordine delle votazioni: indicazioni inNuvoli, Deliberazioni normative parziali (in tema di vo-tazione di emendamenti), in Bollettino di informazioni co-stituzionali e parlamentari, 1993, n. 1-3, 151 s.; Rizzuto,Strumenti procedurali per la razionalizzazione delle deli-berazioni della Camera dei deputati sugli emendamenti, inIl Parlamento della Repubblica. Organi, procedure, appa-rati, 11, Camera dei deputati, 2, Roma, 2001, 659 s., spec.690 s. e Piccirilli, L’emendamento nel processo di deci-sione parlamentare, cit., 244 s.(123) Cfr. artt. 59 e 60, 1o e 2o co., reg. Cam.; artt. 66 e 67,1o e 2o co., reg. Sen.(124) Cosı la sentenza n. 11/2000, GiC, 2000, 89 s. Cfr.anche la sentenza “gemella” n. 10/2000, ibidem, 70 s.,commentate congiuntamente da A. Pace, L’art. 68 com-ma 1 Cost., e la “svolta” interpretativa della Corte costitu-zionale nelle sentenze nn. 10 e 11 del 2000, ibidem, 85 s.(125) Cosı C. Cost., n. 435/2002, GiC, 2002, 3271 s.(126) Cosı la gia ricordata C. Cost., n. 379/2003; cfr. ancheC. Cost., n. 219/2003 (GiC, 2003, 1651 s.).(127) Cfr. art. 12, 2o co., e art. 67, 3o co., reg. Sen. Siricorda che, invece, alla Camera tutti i gruppi sono rap-presentati in seno all’Ufficio di presidenza: cfr., supra, ilpar. 2.(128) In questi termini cfr., ad esempio, appoggiandosisulla gia ricordata C. Cost., sent. n. 129/1981, Antoniel-lo, I poteri del Presidente della Camera in relazione allaimmunita delle sedi parlamentari, Rass. P, 2002, 997 s.(129) Sul fondamento costituzionale di tale divieto, cfr. C.Cost., n. 154/1985 (GiC, 1985, I, 1078 s.), ove precisa che«il divieto alla forza pubblica ed a qualsiasi personaestranea — sia pure il Presidente della Repubblica o ilmembro di una Camera diversa da quella di appartenen-za — di entrare nell’aula (...) discende dall’art. 64, ult. co.,Cost., prima ancora che dagli artt. 62.2 e 64.1 del regola-mento della Camera e 69.2 e 70.1 del regolamento delSenato».(130) Cfr. l’art. 62, 2o, 3o e 4o co., reg. Cam. e l’art. 69,3o e 4o co., reg. Sen. E su queste disposizioni che si ap-poggia la Corte costituzionale, nella sentenza n. 231/1975(GiC, 1975, 2197 s.), per affermare la c.d. “immunita di

sede”. In particolare la Corte ricorda che da tali disposi-zioni, «che attribuiscono ai rispettivi Presidenti l’eserci-zio dei poteri di polizia e la disposizione della forza pub-blica nell’interno delle Assemblee», «per lunga tradizio-ne, si suole trarre la regola della cosı detta “immunitadella sede” (valevole anche per gli altri supremi organidello Stato) in forza della quale nessuna estranea auto-rita potrebbe far eseguire coattivamente propri provve-dimenti rivolti al Parlamento ed ai suoi organi».(131) Cfr. l’art. 12, 3o co., lett. a), reg. Cam.(132) Il riferimento e alle appena ricordate sentenze n.231/1975 e n. 154/1985.(133) Cosı l’art. 62, 1o co., reg. Cam. e l’art. 69, 1o co., reg.Sen.(134) Secondo quel che precisa l’art. 69, 2o co., reg. Sen.(135) In tema, cfr. D’Orta-Garella, L’organizzazioneinterna, in Le amministrazioni degli organi costituzionali:ordinamento italiano e profili comparati, a cura di D’Or-ta-Garella, Roma-Bari, 1997, 156 s., spec. 164 s.(136) Cosı, in particolare, l’art. 12, 3o co., lett. e), reg.Cam.(137) Cfr. art. 12, 4o co., reg. Cam. e art. 12, 1o co., reg.Sen. I regolamenti “minori” stabiliscono poi le modalitadi revoca del segretario generale (ad es., l’art. 7, 5o co.,del regolamento dei servizi e del personale della Camera:«l’Ufficio di presidenza puo, con deliberazione motivata,adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti, suproposta del Presidente della Camera, disporre la revocadall’incarico di Segretario generale») e attribuiscono al-l’Ufficio di presidenza altresı la nomina di ulteriori posi-zioni di vertice (alla Camera, per es., dei vicesegretarigenerali e dei consiglieri capi servizio: artt. 8 e 9 del re-golamento dei servizi e del personale).(138) Cfr. artt. 10 e 12, 2o co., reg. Cam. e artt. 10 e 12,1o co., reg. Sen.(139) Cfr. la sentenza C. Dir. Uomo 28-4-2009, Savino ealtri c. Italia, su cui cfr. N. Lupo, Sull’autodichia parla-mentare: una sentenza di condanna della Corte europeadei diritti dell’uomo, ma facilmente (e tempestivamente)rimediabile con apposite modifiche ai regolamenti parla-mentari, in www.osservatoriosullefonti.it, n. 2, 2009, e, piudiffusamente, Randazzo, L’autodichia della Camera e ildiritto al giudice: una condanna a meta, GDAm, 2009,1051 s.; Fasone, L’autodichia delle Camere dopo il casoSavino. Una condanna (lieve) da parte della Corte di Stra-sburgo, DPCE, 2009, 1074 s.; Pelella, Si consolida l’au-todichia parlamentare dopo il vaglio della Corte Europeadei diritti dell’uomo, Rass. P, 2009, 1077 s.; Cicconetti,Corte europea dei diritti dell’uomo e autodichia parlamen-tare, in corso di pubblicazione in GI, 2010 (e in www.as-sociazionedeicostituzionalisti.it, 2010).(140) In particolare, si fa riferimento ad una modificadell’art. 12 del regolamento generale, deliberata dallaCamera della seduta del 9-7-2009, con cui si e soppressala previsione che demandava all’Ufficio di presidenza lafunzione di giudicare, in via definitiva, sui ricorsi relativial personale e attinenti all’impugnativa degli atti ammi-nistrativi della Camera e si e invece affidata tale compe-tenza a organi composti da deputati in carica, dei qualinon possono far parte componenti dell’Ufficio di presi-denza medesimo. E alle conseguenti modifiche ai regola-menti minori approvate dall’Ufficio di presidenza dellaCamera il 7-10-2009 (decreto n. 781/2009; decreto n. 782/2009), con le quali si e istituito un unico Collegio d’Ap-pello, composto da cinque deputati scelti tra quelli dotatidei medesimi requisiti necessari per far parte dei due


organi di primo grado (ossia, rispettivamente, la Commis-sione giurisdizionale e il Consiglio di giurisdizione): valea dire, magistrati, anche a riposo, delle giurisdizioni ordi-naria e amministrativa, professori universitari in materiegiuridiche, avvocati, avvocati dello Stato o procuratoripresso l’Avvocatura dello Stato, anche a riposo.(141) Cfr. Pesole, La legittimazione al conflitto delle Ca-mere, in Le Camere nei conflitti, a cura di Azzariti, Torino,2002, 9 s., spec. 30 s.(142) Cosı la gia ricordata sent. n. 379/1996.(143) Art. 14, 2o co., reg. Cam. e art. 14, 5o co., reg. Sen.Cfr., sul punto, De Caro Bonella, I gruppi parlamentarinella XII legislatura, Rass. P, 1996, 351 s.; Placanica-Sandomenico, Le funzioni dei gruppi parlamentari, inRappresentanza politica, gruppi parlamentari, partiti. II. Ilcontesto italiano, a cura di Merlini, Torino, 2004, 19 s.,spec. 24 s. e A. Ciancio, I gruppi parlamentari. Studiointorno a una manifestazione del pluralismo politico, Mi-lano, 2008, spec. 47 s.(144) Art. 12, 2o co., reg. Cam.(145) Art. 48 bis, 2o e 3o co., reg. Cam.

8. (Segue). Il Presidente “coordinatore” (e laConferenza dei capigruppo).Si e piu volte evidenziato come la figura del Pre-sidente di Assemblea rappresenti il solo momen-to di sintesi nell’ambito di un organo costituzio-nale policentrico e a struttura complessa, qual eciascuna Camera. Una sintesi, frutto in genere diuna non agevole attivita di coordinamento, che ecomunque non soltanto necessariamente parziale— in quanto le Camere sono e devono restareorgani rappresentativi, in cui si manifesta in gra-do elevato il pluralismo politico —, ma anche re-lativa, in particolare ove, valorizzandosi le novitaanche lessicali introdotte nella Costituzione del1947, si consideri il Parlamento come un unicoorgano costituzionale (146); e, con cio, si riferi-scano le funzioni di coordinamento spettanti aciascun Presidente anche al di fuori della Camerache egli presiede, applicandole, soprattutto attra-verso il meccanismo delle intese, al Parlamentonel suo complesso (147).Un’esigenza di coordinamento, infatti, si pone,evidentemente, quanto ai rapporti tra Camera eSenato. Anzitutto dal punto di vista dei tempi diesame, specie per quei procedimenti che richie-dono uno svolgimento “in parallelo” (si pensi al-l’esame del Documento di programmazione eco-nomico-finanziaria-DPEF, ora rinominato Deci-sione di finanza pubblica-DFP; o ad alcuni pro-cedimenti fiduciari) (148) o strettamente interre-lato (i procedimenti legislativi, specialmente insede di conversione dei decreti-legge, in cui iltempo di esame e assai limitato e da computarsicomplessivamente): da qui l’esigenza di “oppor-tuni contatti”, configurati come obbligatori, con il

Presidente dell’altro ramo del Parlamento, ai finidella predisposizione del relativo programma deilavori (149). L’esigenza di coordinamento si faancora piu pressante quando si riflette anche suicontenuti, posta l’esigenza di evitare che i mede-simi interventi legislativi siano contemporanea-mente all’esame di Camera e Senato: da qui, inparticolare, le previsioni ai sensi delle quali sonopossibili «intese tra i Presidenti delle Camere»nel caso in cui «sia posto all’ordine del giorno diuna Commissione un disegno di legge avente unoggetto identico o strettamente connesso rispettoa quello di un progetto gia presentato» all’altroramo del Parlamento (150).Infine, a maggior ragione, un’intesa tra i due Pre-sidenti — i quali, in qualche raro caso, sono statia tal fine assistiti dalle due Conferenze dei capi-gruppo, riunitesi congiuntamente (151) — occor-re ove si tratti di programmare i lavori del Par-lamento in seduta comune (152) o di affrontarequestioni, previste nei regolamenti o inedite, cheattengano all’andamento di Commissioni bica-merali (153).Il carattere pluralistico, policentrico e complessodi ciascuna Camera esige una fondamentale ope-ra di coordinamento tra i diversi soggetti che inessa agiscono: anzitutto per ripartire tra di essi il“carico di lavoro”, risolvendo gli inevitabili con-flitti e sovrapposizioni di competenza; e, secon-dariamente, per definire i “tempi di lavoro” e,con essi, gli argomenti ai quali tali tempi dovran-no essere dedicati, in ordine di priorita (potendo-si forse parlare, per tale secondo aspetto, di unPresidente “programmatore”). Se nel riparto deicarichi di lavoro il Presidente di Assemblea tendead essere titolare di poteri esclusivi (anche se quie lı resta qualche traccia di competenza dell’As-semblea in proposito), nella definizione dei tempidi lavoro egli e invece assistito, stante la partico-larissima delicatezza politica di tale funzione,specie se esercitata con un orizzonte temporalenon limitato alla sola seduta immediatamentesuccessiva (come accadeva nella tradizione par-lamentare liberale), da un organo collegiale adhoc, ossia dalla Conferenza dei capigruppo.Il potere di assegnazione alle Commissioni deiprogetti di legge che giungono all’attenzione del-le Camere e uno dei poteri piu significativi spet-tanti al Presidente: sia nell’individuazione dellecommissioni competenti, sia nella definizione, al-meno in prima battuta, del procedimento da se-guirsi, normale o decentrato. Entrambe le sceltesono configurate, al Senato, come un potere


esclusivo del Presidente di Assemblea (seppure,nel secondo caso, soggetto alla rimessione in As-semblea prevista direttamente dall’art. 72, 3o co.,Cost.); alla Camera esse sono sottoposte ad unavalutazione dell’Aula, che in teoria potrebbe va-riare la Commissione competente a esaminare ilprogetto o opporsi all’assegnazione in sede legi-slativa, ma che in genere si limita a prendere attodella decisione presidenziale (154). Accanto allaCommissione (o alle Commissioni) competente“in via principale”, il Presidente individua altresıle altre Commissioni incaricate di esprimersi sulprogetto di legge, in sede consultiva semplice orafforzata (ossia in grado di originare effetti divincolo nei confronti di una Commissione cheoperi in sede legislativa o deliberante) (155). AlPresidente di Assemblea, sentiti i Presidenti delleCommissioni interessate, spetta comunque, al Se-nato come alla Camera, risolvere eventuali con-flitti di competenza insorti dopo l’assegnazione.Un potere analogo di assegnazione e attribuito alPresidente anche per gli atti diversi dai progettidi legge: e, dunque, per le interrogazioni (a rispo-sta in Commissione); le risoluzioni; le proposte dinomina; gli schemi di atti normativi del Governo;le relazioni; le sentenze della Corte costituziona-le; e cosı via.Quasi inutile aggiungere che l’individuazione diuna Commissione permanente o di un’altra con-tribuisce spesso a prefigurare l’esito del procedi-mento. Del procedimento legislativo, evidente-mente, specie ove l’assegnazione venga in sedelegislativa o deliberante, ma anche dei procedi-menti di indirizzo: basti pensare alla delicatezzadi affidare l’esame di risoluzioni volte per esem-pio a rivendicare maggiori risorse finanziarie adun certo settore ad una Commissione di meritosenza il coinvolgimento della Commissione bilan-cio; e, piu in generale, di assegnare risoluzionidirette a tutelare una certa categoria di interessiproprio alla Commissione che quegli interessitende a rispecchiare piu fedelmente o, in alterna-tiva, a coinvolgere altresı, nella forma delle Com-missioni riunite, la Commissione in cui sono me-glio rappresentati gli interessi opposti.Nell’esercizio di queste funzioni il Presidente none, invero, assistito da alcun organo collegiale. Inrealta, un organo che potrebbe prestarsi allo sco-po — anche sul modello di altre esperienze par-lamentari (156) — ci sarebbe, essendo potenzial-mente rappresentato dalla Conferenza dei presi-denti di Commissione. Tuttavia, si tratta di unorgano espressamente configurato, dal regola-

mento della Camera, come titolare solo di poteridi ausilio alla Conferenza dei capigruppo, la cuiconvocazione e rimessa alla discrezionalita delPresidente, preliminarmente alla definizione delprogramma dei lavori (157); dal regolamento delSenato, come incaricato di intervenire, invece,nell’attuazione del programma, per stabilire, conil coinvolgimento del rappresentante del Gover-no, «le modalita ed i tempi dei lavori delle Com-missioni stesse, in coordinamento con l’attivitadell’Assemblea» (158). In ambedue i rami delParlamento, peraltro si tratta di un organo con-vocato assai sporadicamente.Quanto alle funzioni in materia di programma-zione dei lavori, e in Conferenza dei capigruppo(e nei contatti con i gruppi e con il Governo che,sempre, ne precedono e, spesso, ne seguono leriunioni) che il Presidente di Assemblea, lungidal limitarsi a registrare le diverse posizioni pre-senti sul tappeto, ha modo di manifestare le suecapacita di mediazione e di influenza politica. Ilruolo del Presidente e esaltato anche dal fattoche difficilmente in Conferenza dei capigruppo siprocede a vere e proprie votazioni: spesso si de-cide per consenso, ossia presupponendo l’unani-mita dei presenti (159). Nei casi in cui si vota, ocio accade all’unanimita dei presenti, o vige co-munque un criterio ponderale: nel senso che ilvoto di ciascun capogruppo pesa in misura parialla consistenza del gruppo che rappresenta. E, ineffetti, il regolamento della Camera, quando, nel1997, superando il principio unanimistico, ha pre-scritto una maggioranza per deliberare program-ma e calendario, ha fatto appunto riferimento atale criterio: richiedendo «il consenso dei presi-denti di gruppi la cui consistenza numerica siacomplessivamente pari almeno ai tre quarti deicomponenti della Camera» (160).Ma, soprattutto, il Presidente di Assemblea di-venta protagonista della programmazione dei la-vori in tutti i casi, assai frequenti nella pras-si (161), in cui la Conferenza dei capigruppo nonriesca a definire programma o calendario (comesi e detto, all’unanimita in Senato, a maggioranzacorrispondente ai tre quarti dell’Assemblea allaCamera). Protagonista non assoluto al Senato, inquanto rispetto al testo presidenziale possono es-sere avanzate proposte di modifica, su cui l’As-semblea decide (a maggioranza) con votazioneper alzata di mano (162). Protagonista, invece,quasi assoluto alla Camera — seppure semprein veste di mediatore delle diverse posizioni incampo, e nel rispetto di alcuni vincoli posti dal


regolamento (163) — dal momento che dopo lacomunicazione presidenziale il testo da lui pre-disposto diviene definitivo, potendo al piu ave-re luogo un breve dibattito «per svolgere osser-vazioni che potranno essere prese in conside-razione ai fini della formazione del successivocalendario» (164).Come e evidente, si tratta di una funzione assaidelicata, che si e andata progressivamente svilup-pando — alla fine degli anni ’80 al Senato e nelcorso degli anni ’90 alla Camera (165) — e chechiama il Presidente di Assemblea a svolgere unruolo cruciale nei rapporti tra maggioranza e op-posizione e tra Governo e Parlamento. Come estato osservato, l’uso del tempo in parlamento«non e solo un problema di economia procedi-mentale, di razionale ed equa distribuzione diuna risorsa scarsa», ma e anche e soprattutto unproblema di politica istituzionale (166). E cio eparticolarmente vero in un momento in cui, tra leragioni alla base della crisi della legge e dei Par-lamenti, viene annoverata la cosiddetta “dromo-crazia”, ossia il dominio della velocita, che carat-terizza il mondo contemporaneo (167).Per queste ragioni, non puo sorprendere che ladecisione sui tempi con cui si deve decidere fini-sce per essere, quasi sempre, la decisione piupolitica di tutte le altre, di quelle cioe relative aicontenuti della decisione: la tempestivita delladecisione ne determina, spesso, l’utilita o meno;l’ordine delle decisioni puo agevolare opera-zioni di scambio e di accordo. Del resto, la poli-tica e, in qualche modo per definizione, la sedein cui si deve fare una sintesi, ed una sintesicollocata nel tempo e nello spazio, delle diversedomande sociali.In cio, dunque, il Presidente di Assemblea svolgeuna funzione ad alta valenza politica (168), in cuisembra riscoprirsi quel ruolo di raccordo — tut-t’altro che scontato in coalizioni in qualche modo“obbligate”, come quelle registratesi dal 1993 adoggi — tra il Governo e la sua maggioranza, qua-le garante delle «condizioni in base alle quali lamaggioranza puo realizzare le finalita del pro-gramma che costituisce il contenuto del rappor-to» fiduciario (169), accanto e spesso in sovrap-posizione (almeno nell’esercizio della funzionequi considerata) a quello di punto di equilibriotra maggioranza e opposizione che era parso in-vece prevalente negli anni ’70 e ’80. Ed e forsepure per questa ragione — sia detto per inciso —che, a partire appunto dall’adozione di leggi elet-torali di tipo maggioritario, si e abbandonata la

convenzione di affidare la presidenza della Ca-mera ad un esponente dell’opposizione (170).Nella ricerca di un punto di equilibrio riguardoalla programmazione dei lavori il Presidente fini-sce in qualche modo inevitabilmente per favorirela logica della decisione a danno di quella di tuteladelle minoranze. Al Senato, cio accade piuttostonaturalmente, vista l’esigenza che il calendariopredisposto dal Presidente non venga stravoltodalle modifiche deliberate dall’Assemblea. AllaCamera lo dimostrano, da un lato, la tenuta tuttosommato piuttosto scarsa dei limiti posti dal re-golamento all’azione del Presidente di Assembleanella redazione del calendario (171); dall’altro, ilmancato utilizzo della clausola di salvaguardia,pur prevista nel regolamento dal 1997, ma finorarimasta soltanto sulla carta (pur essendo stata apiu riprese invocata da gruppi di opposizione), se-condo cui un singolo gruppo, ove un progetto dilegge riguardi «questioni di eccezionale rilevanzapolitica, sociale o economica riferite ai diritti pre-visti dalla prima parte della Costituzione», puoopporsi all’immediata applicazione, sin dal primocalendario, del contingentamento dei tempi, in as-senza di deliberazione unanime da parte dellaConferenza dei capigruppo (172).Si puo discutere se, dilatando fino alle sue ultimeconseguenze la funzione di coordinamento spet-tante ai due Presidenti, possano collocarsi al suointerno almeno larga parte dei compiti di “rap-presentanza” che i Presidenti di Assemblea sonochiamati ad esercitare nell’ambito della coopera-zione tra Parlamenti, nell’ambito dell’Unione eu-ropea e al di fuori di essa (173), e di quella chespesso si definisce come “diplomazia parlamen-tare” (174). A riprova di questa collocazione po-trebbe richiamarsi la circostanza che in qualchecaso il Presidente si e fatto assistere, nell’eserci-zio di questi compiti, dalla Conferenza dei capi-gruppo, la quale, peraltro, negli ultimi anni, ancheper effetto della riservatezza che caratterizza isuoi lavori, ha spesso funzionato come sede poli-tica informale in cui svolgere un confronto tramaggioranza e opposizione, anche al di la dellesue funzioni, sulla carta limitate alla programma-zione dei lavori (175).In altri casi, tuttavia, specie ove, nell’attivita in-ternazionale degli organi parlamentari, veniva inrilievo la funzione del Presidente quale garantedell’autonomia di ciascuna Camera e, quindi,quale responsabile primo della gestione delle ri-sorse finanziarie attribuite a presidio di questaautonomia, vi e stato invece un coinvolgimento


dell’Ufficio di presidenza (176). Ancora: in annirecenti, in concomitanza con l’imponente svilup-po, in Italia ma non solo, di queste attivita, il Pre-sidente della Camera e stato affiancato, peraltrosoltanto nel corso delle Legislature XIII e XIV,da un “Comitato per la diplomazia parlamenta-re”, composto dai presidenti (e dai vicepresidenti,in modo da rappresentare anche le opposizioni)delle commissioni esteri, difesa e politiche del-l’Unione europea, nonche dai deputati presidentidi delegazioni parlamentari permanenti (177).Anche questa incertezza sulla struttura destinataa coadiuvare il Presidente di Assemblea nel-l’esercizio delle sue funzioni in questo ambito,unitamente al fatto che ciascun Presidente ha te-so a portare nelle opzioni di cooperazione inter-parlamentare il proprio background politico e ipropri obiettivi di politica istituzionale (178),spiega come mai sia stata autorevolmente avan-zata, negli ultimi anni, la tesi per cui «le funzionidi “diplomazia parlamentare”» potrebbero anda-re a costituire una categoria autonoma, «di coniorecente», nell’ambito delle attribuzioni dei presi-denti (179).

(146) Sul punto, cfr., per tutti, A. Manzella, Il parlamen-to, cit., 111 s.(147) Cfr. C. Pinelli, «Atti congiunti dei Presidenti delledue Camere», in Enc. dir., Agg., I, Milano, 1997, 200 s.(148) Cfr., per le intese relative alla discussione della mo-zione di fiducia, l’art. 29, 2o co., reg. Cam. e l’art. 52,4o co., reg. Sen.(149) Cfr. l’art. 23, 3o co., reg. Cam. e l’art. 53, 3o co., reg.Sen.(150) Cfr., con formulazione identica, l’art. 78 reg. Cam. el’art. 51, 3o co., reg. Sen. Si noti peraltro che la prassi haper un verso ristretto i casi di applicazione della disposi-zione, riferendola esclusivamente a quelli in cui si stia perintraprendere l’esame di un progetto di legge sullo stessooggetto di un progetto il cui esame sia stato effettivamen-te avviato presso l’altro ramo del Parlamento (e, anzi,proprio la priorita dell’effettivo avvio dell’esame costitui-sce in genere il criterio-guida per il raggiungimento delleintese in questione); per altro verso, registra non pochicasi di palese disapplicazione della norma, anche laddovesi limita a prevedere un mero obbligo di informazione,specie nelle ultime legislature.(151) Ad esempio, una Conferenza dei capigruppo con-giunta di Camera e Senato risulta essersi riunita l’8-10-2008, all’immediata vigilia di una seduta del Parlamento inseduta comune per l’elezione di un giudice costituzionale.(152) Cfr. l’art. 64, 2o co., reg. Sen.(153) Cfr., in particolare, l’art. 26, 1o co., reg. Sen. e l’art.62, 2o e 3o co., reg. Cam. Ma si pensi anche alla gia ricor-data (supra, nel par. 2) vicenda delle dimissioni di granparte dei componenti della commissione di vigilanzaRAI verificatesi all’inizio della XVI Legislatura, cui i duePresidenti reagirono agendo d’intesa e previo parere del-le rispettive Giunte per il regolamento.

(154) Sul potere di assegnazione cfr., tra gli altri, Lippolis,Il procedimento legislativo, in Martines-Silvestri-DeCaro-Lippolis-Moretti, Diritto parlamentare, cit., 247 s.,spec. 255 s. Come ricorda L. Elia, Le commissioni par-lamentari italiane nel procedimento legislativo, in Archi-vio giuridico “Filippo Serafini”, XXIX, 1961, 42 s., spec.61, i regolamenti anteriori a quelli del 1971 non consen-tivano invece al Presidente di Assemblea di svolgere taleopera di coordinamento delle commissioni parlamentari,specie quando queste agivano in sede deliberante o legi-slativa. Con le successive riforme regolamentari si e in-vece valorizzato il “sistema delle Commissioni” e, conquesto, il ruolo di coordinamento svolto dal Presidente diAssemblea (anche tramite gli uffici): cfr. G. Letta, Lenuove competenze delle Commissioni permanenti nel re-golamento della Camera dei Deputati, DS, 1989, 12 s. e R.Perna, Le Commissioni parlamentari al tempo del mag-gioritario, in Le regole del diritto parlamentare nella dia-lettica tra maggioranza e opposizione, cit., 141 s.(155) Cfr. l’art. 72, 4o co., reg. Cam. e art. 34, 4o e 5o co.,reg. Sen.(156) Ad es., nel Parlamento europeo compiti significa-tivi spettano in proposito alla Conferenza dei presidentidi commissione, istituita prima per prassi e poi previstanel regolamento a partire dal 1993, che si riunisce circauna volta al mese: cfr. Costa-Saint Martin, Le Parlementeuropeen, La documentation francaise, Paris, 2009, 48 s.(157) Cfr. l’art. 23, 3o co., secondo periodo, reg. Cam.(158) Cosı l’art. 53, 6o co., reg. Sen.(159) Cfr., ad es., Di Capua, Il tavolo della programma-zione, in Studi pisani sul Parlamento, I, a cura di E. Rossi,Pisa, 2007, 113 s., spec. 142 s.; Rizzoni, La programma-zione dei lavori alla prova: l’esperienza della XIV legisla-tura, in Le regole del diritto parlamentare nella dialetticatra maggioranza e opposizione, cit., 203 s., spec. 223 e G.Lasorella, La programmazione dei lavori alla Cameraed i suoi protagonisti: Governo, gruppi e Presidente. Lucied ombre, in Il Filangieri. Quaderno 2007. Il Parlamentodel bipolarismo. Un decennio di riforme dei regolamentidelle Camere, cit., 57 s., spec. 67 s.(160) Cosı l’art. 23, 6o co., e l’art. 24, 2o co., reg. Cam.(161) Nelle Legislature dalla XIII alla XV, infatti, oltre il90 per cento dei calendari, alla Camera, sono definiti dalPresidente: cfr. G. Romano, op. cit., 306.(162) Cfr. l’art. 55, 3o co., reg. Sen.(163) Del Presidente di Assemblea come “figura domi-nante della programmazione”, “motore e garante” dellastessa, parla Lippolis, Maggioranza, opposizione e gover-no nei regolamenti e nelle prassi parlamentari dell’eta re-pubblicana, in Storia d’Italia. Annali 17, a cura di Violan-te-Piazza, Torino, 2001, 613 s., spec. 645 s.(164) Cosı l’art. 24, 3o co., reg. Cam., ove compaiono an-che alcuni vincoli che devono guidare l’azione del Presi-dente di assemblea. Tra questi, l’obbligo di inserire «nelcalendario le proposte dei Gruppi di opposizione, in mo-do da garantire a questi ultimi un quinto degli argomentida trattare ovvero del tempo complessivamente disponi-bile per i lavori dell’Assemblea nel periodo considerato»e di destinare all’esame dei disegni di legge di conversio-ne dei decreti-legge «non piu della meta del tempo com-plessivamente disponibile». Si tratta peraltro, come sidira subito, di vincoli che si sono rivelati, nell’applicazio-ne pratica, piuttosto elastici, quando non facilmente elu-dibili (cfr., infra, la nt. 171).(165) Su tale evoluzione, per tutti, Castiglia, Maggioran-za e opposizione nella programmazione dei lavori.


L’esperienza del Senato, in Maggioranza e opposizionenelle procedure parlamentari, a cura di E. Rossi, Padova,2004, 3 s.; G. Lasorella, La programmazione dei lavoriparlamentari alla Camera: la riforma del 1997 e la prassiattuativa, in Maggioranza e opposizione nelle procedureparlamentari, a cura di E. Rossi, cit., 13 s.; Rizzoni, op.cit., 203 s.; G. Lasorella, La programmazione dei lavorialla Camera ed i suoi protagonisti: Governo, gruppi e Pre-sidente. Luci ed ombre, cit., 57 s.; e Ravenna, I Presidentidelle Camere in Assemblea, in Studi pisani sul Parlamen-to, II, a cura di E. Rossi, Pisa, 2008, 69 s.(166) Cosı A. Manzella, Il parlamento, cit., 155 s.(167) Cfr. Cuocolo, Tempo e potere nel diritto costituzio-nale, Milano, 2009, spec. 188 s.(168) In tal senso, cfr., tra gli altri, Rizzoni, op. cit., 222 s.e G. Romano, op. cit., 305 s.(169) Cosı G. Ferrara, Il Presidente di Assemblea parla-mentare, cit., 248 s.(170) Uno spunto in proposito in Lippolis, Maggioranza,opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi par-lamentari dell’eta repubblicana, cit., 657 s. Si tornera sultema infra, nel par. 12.(171) Si pensi alla riserva all’opposizione di un quinto deitempi o degli argomenti; o al limite di non piu di meta deltempo complessivamente disponibile per l’esame di dise-gni di legge di conversione dei decreti-legge (cfr. anche,supra, la nt. 164); o, infine, alla riserva di tempo “minimo”di due mesi per l’esame della commissione in sede refe-rente. Su alcuni di questi aspetti cfr., volendo, N. Lupo, Ilprocedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi:ovvero, del fallimento di una “rivitalizzazione”, in Osser-vatorio sulle fonti 2006. Le fonti statali: gli sviluppi di undecennio, a cura di Caretti, Torino, 2007, 32 s., spec. 39 s.e Gianniti-Lupo, op. cit., 145 s.(172) Cfr. l’art. 24, 12o co., reg. Cam. In dottrina, cfr. G.Lasorella, La programmazione dei lavori parlamentarialla Camera: la riforma del 1997 e la prassi attuativa, cit.,41 e Castaldi, Norme ed usi in tema di contingentamentodei tempi di discussione presso la Camera dei deputati,Rass. P, 2005, 911 s., spec. 930 s. (ove ampi riferimentialle ragioni con cui il Presidente della Camera ha di voltain volta motivato la mancata applicazione della deroga dicui all’art. 24, 12o co., secondo periodo, del regolamentodella Camera). Del resto, il Presidente di Assemblea eforse il soggetto meno adatto a valorizzare tale clausoladi salvaguardia, posto che l’applicazione del contingenta-mento dei tempi senza l’unanimita e frutto di una deci-sione a cui il Presidente ha attivamente concorso (nelcaso in cui in Conferenza si sia raggiunto «il consenso deipresidenti di gruppi la cui consistenza numerica sia com-plessivamente pari almeno ai tre quarti dei componentidella Camera»), o che addirittura e stata assunta diretta-mente dal Presidente di Assemblea (ove tale consensonon sia stato raggiunto).(173) Per un quadro aggiornato di tali fenomeni, negliultimi due decenni in deciso sviluppo, cfr., rispettivamen-te, Fasone, La cooperazione interparlamentare nel conti-nente europeo, in Il “dialogo” tra parlamenti: obiettivi erisultati, a cura di Decaro-Lupo, Roma, 2009, 99 s. e G.Amico, Lo sviluppo della cooperazione interparlamentarea livello globale, in Il “dialogo” tra parlamenti: obiettivi erisultati, a cura di Decaro-Lupo, cit., 25 s. Tra questi, in-teressano specificamente e direttamente i Presidenti diAssemblea soprattutto la Conferenza dei presidenti deiParlamenti dell’Unione europea e il c.d. G8 dei Presiden-ti di Assemblea.

(174) La dizione “diplomazia parlamentare” sembra es-sersi ormai affermata, seppure piu tra i protagonisti chetra gli studiosi, in Italia come in altri Paesi (ad es., inFrancia, in Spagna, in Canada e in Olanda), anche in sediufficiali: si pensi, da ultimo, al riferimento espresso alla“diplomazia parlamentare” nel discorso di insediamentodel Presidente della Camera Fini (A.C., XVI Legislatura,res. sten., 29-4-2008, 35 s.); o a prese di posizione ufficialidel Presidente del Senato Pera (M. Pera, Presentazione aBaiocchi, Manuale delle Delegazioni parlamentari inter-nazionali, Senato della Repubblica, Roma, 2005, V s.); o,in sede internazionale, a numerosi documenti che utiliz-zano tale espressione. Essa tende peraltro ad essere im-piegata, in queste occasioni, con un significato piuttostoatecnico, lontano da molti dei caratteri propri della di-plomazia vera e propria (che resta, evidentemente, pre-rogativa dei Governi, ancorche sotto il controllo e l’indi-rizzo delle Camere, specie nelle forme di governo parla-mentari) e spesso sostanzialmente coincidente con quellodi “cooperazione interparlamentare” (seppure in generecon l’esclusione, ad un estremo, della partecipazione deiParlamenti nazionali all’ordinamento dell’Unione Euro-pea; e, all’altro, delle forme di collaborazione meramenteamministrativa). Per ulteriori indicazioni cfr., volendo, N.Lupo, Lo sviluppo del “dialogo” tra i parlamenti: un’ul-teriore via di comunicazione del costituzionalismo?, incorso di pubblicazione.(175) Cfr., per tutti, Di Ciolo-Ciaurro, op. cit., 266 s.(176) Sul coinvolgimento dell’Ufficio di presidenza e, inqualche ipotesi, altresı della Conferenza dei capigruppo— ossia degli organi collegiali che coadiuvano il Presi-dente nell’esercizio delle funzioni rispettivamente di ga-rante dell’autonomia di ciascuna Camera e di coordina-tore del policentrismo parlamentare — riguardo agli im-pegni internazionali piu significativi e delicati dal puntodi vista politico cfr. Violante, L’attivita internazionale delParlamento italiano: alcuni esempi, in Il “dialogo” tra par-lamenti, cit., 355 s. Sulla prassi secondo cui «le missioniall’estero debbono essere comunque autorizzate dal Pre-sidente della Camera interessata, in genere previo nullaosta di spesa da parte dei Questori sulla base del preven-tivo di spesa presentato» cfr. L. Ciaurro, L’attivita esteradelle Commissioni parlamentari, in Il “dialogo” tra parla-menti, cit., 262.(177) Cfr., per ulteriori indicazioni, Baiocchi, op. cit., 3. IlComitato, che ha subıto alcuni assestamenti quanto allasua composizione, non risulta piu essere stato ricostituitonelle legislature successive.(178) Cfr. G. Amico, op. cit., 29 s.(179) Cosı A. Torre, Presidente di assemblea parlamen-tare, cit., 4462. Piu critico e G.F. Ciaurro, op. cit., 6, per ilquale si tratta di funzioni «qualitativamente abbastanzaestranee alle funzioni istituzionali tipiche di un Presiden-te di assemblea parlamentare».

9. Le funzioni dei Presidenti nel sistema costitu-zionale e l’espansione del cosiddetto “potere diesternazione”.Si ricomprendono in tale ampia e variegata cate-goria, come si accennava, le funzioni che i Presi-denti di Assemblea esercitano, individualmente ocongiuntamente, all’interno del sistema costitu-zionale: in un ambito, cioe, che eccede l’ordina-


mento di ciascuna Camera e anche il sistema par-lamentare nel suo complesso.Alla base di un ruolo siffatto possono rinvenirsitalune disposizioni costituzionali, tra le quali lapiu significativa e sicuramente quella di cui al-l’art. 88 Cost., che prevede l’obbligatoria consul-tazione dei due Presidenti di Assemblea, da par-te del Presidente della Repubblica, prima di pro-cedere allo scioglimento delle Camere. In qual-che modo, inoltre, un ruolo proprio del Presiden-te di Assemblea nel sistema costituzionale e con-naturato alla sua posizione. Egli e, sin dall’origi-ne, lo Speaker dell’Assemblea, il suo “oratore” o,meglio, “portavoce”, cioe colui che e chiamato aparlare — evidentemente, all’esterno dell’As-semblea stessa — in nome e per conto dell’As-semblea: rappresentando le decisioni assunte e,quindi, piu indirettamente, gli interessi perma-nenti nell’organo che presiede. E un’opera di sin-tesi e, al tempo stesso, di esternazione: di rappre-sentanza, necessariamente unitaria e “ad una vo-ce sola”, nel sistema costituzionale, di un organoche e per definizione plurale e articolato al pro-prio interno.Il cosiddetto “potere di esternazione” dei Presi-denti, al di la degli atti di esternazione tipici edoverosi (180), e almeno fin tanto che mira a ri-flettere interessi permanenti o orientamenti lar-gamente condivisi dall’Assemblea, pare percioriconducibile a questa funzione. Certo, si puo di-scutere e si e discusso in che misura la prassiabbia conosciuto, specie dall’inizio degli anni ’90,uno sfruttamento della carica, e delle prerogativead essa spettanti, in particolare all’esterno del-l’Assemblea e in diretto contatto con l’opinionepubblica, a fini di affermazione personale e poli-tica da parte dei diversi presidenti; essendosi ri-levato che i Presidenti sono intervenuti in manie-ra sistematica e pressoche quotidiana nel dibatti-to pubblico su temi spiccatamente politici, ancheassai lontani da quelli su cui potevano ritenersiabilitati a parlare a nome dell’organo da essi stes-si presieduto (181).Tuttavia, quel che pare per ora da riconoscere eche la posizione dei Presidenti di Assemblea nelsistema costituzionale presuppone una qualchecapacita di interloquire, a nome dell’Assemblea ein una certa misura anche indipendentemente daquesta, ma in forza delle funzioni ad essi spettantinel sistema costituzionale, nei confronti degli al-tri organi costituzionali e altresı dell’opinionepubblica in genere (182). Anche se, evidentemen-te, si tratta di una capacita di interlocuzione non

priva di limiti, seppure inespressi e aventi per lopiu il rango di regole di correttezza costituziona-le (183): dovendosi questi ricavare, in positivo,dal collegamento con le funzioni attribuite ai pre-sidenti; e, in negativo, dalla necessita di preserva-re, almeno in una certa misura, quelle caratteri-stiche di imparzialita e di equilibrio che ne carat-terizzano il ruolo nel sistema parlamentare e isti-tuzionale in genere.

(180) Nelle esternazioni tipiche e doverose rientrano si-curamente i “messaggi” con cui i Presidenti di Assembleatrasmettono i testi legislativi e i contenuti delle altre de-libere parlamentari e forse anche, piu in generale, le for-me di comunicazione verso l’esterno dei poteri esercitatiall’interno del sistema parlamentare, che si sono fin quiesaminati. Per un tentativo di classificazione e per unparallelo con il potere di esternazione del Presidente del-la Repubblica cfr. D’Ambrosio, op. cit., 689 s. Sulla diffi-colta di distinguere esternazioni funzionali ed esternazio-ni politiche in senso stretto cfr. Iacometti, op. cit., 482 s.(181) Assai critici, in proposito, A. Di Giovine, Modelli dispeakership parlamentare e stile esternatorio dei Presiden-ti delle Camere, cit., 386 s. (il quale stigmatizza il “rigon-fiamento esternatorio” dei presidenti di assemblea regi-stratosi a partire dal 1994); C. Bergonzini, Se i Presidentid’Assemblea si atteggiano a serial speaker, cit., 339 s. (laquale fa presente che “l’uso spregiudicato della vetrinaofferta dalla prestigiosa carica conferisce loro visibilitasuperiore non solo in confronto a quella di cui gode lamaggior parte dei parlamentari, ma addirittura rispettoad alcuni membri del Governo”); e E. Gianfrancesco,op. cit., 24 s. (il quale rileva la presenza di esternazioni«di natura propriamente politica nel contesto politico»).(182) Nel senso che «i presidenti di assemblea sono in-teramente e pienamente hommes politiques», cfr. G. Ro-mano, op. cit., 322 s., pur segnalando il rischio che «conl’accentuarsi degli interventi a tutto campo» si produca«una situazione paradossale in cui, nella costruzionecomplessiva dell’immagine pubblica di chi riveste protempore la carica di Presidente di assemblea, l’attivitaparlamentare finisce per assumere carattere recessivo emarginale, soppiantata dal peso preponderante delle vi-cende politiche rispetto all’azione quotidiana del Parla-mento». In senso non dissimile cfr. C. Pinelli, Il Presi-dente di assemblea parlamentare, cit., 82, il quale osservache a differenza del Presidente della Repubblica, «i Pre-sidenti delle Camere sono stati eletti dai cittadini e ri-mangono loro rappresentanti per tutto il tempo del loromandato».(183) A. Di Giovine, Modelli di speakership parlamentaree stile esternatorio dei Presidenti delle Camere, cit., 384 s.

10. (Segue). Le funzioni di rango costituzionale:in particolare, il parere sullo scioglimento delleCamere.Il Presidente del Senato e il Presidente della Ca-mera, come e noto, sono anzitutto titolari, ciascu-no e a titolo individuale, di una funzione estre-mamente delicata nel sistema costituzionale. IlPresidente del Senato e, infatti, ai sensi dell’art.


86 Cost., il supplente del Presidente della Repub-blica, e lo sostituisce, nell’esercizio delle sue fun-zioni, «in ogni caso che egli non possa adempier-le». Simmetricamente, al Presidente della Came-ra spetta, ai sensi dell’art. 63, 2o co., Cost., la pre-sidenza del Parlamento in seduta comune.Come e stato notato, si tratta di un disegno cherisponde sia ad esigenze pratiche (184), sia ad unasimmetria tra i due rami del Parlamento — sim-metria che, come si sa, ispira tutta la disciplinacostituzionale del nostro bicameralismo —, sia in-fine a logiche di equilibrio tra “pesi e contrap-pesi”. Equilibrio particolarmente necessario neimomenti in cui il Presidente della Repubblica siain scadenza o non sia piu in carica e occorra per-cio convocare, con tempestivita (nei termini indi-cati dall’art. 85, 2o e 3o co., e dall’art. 86, 2o co.,Cost.) ed eventualmente anche a ritmi serrati, ilParlamento in seduta comune al fine di proce-dere all’elezione di un nuovo Capo dello Sta-to (185); o ancora nelle fasi in cui sia necessariodecidere, in seno al Parlamento in seduta comune,sulla messa in stato di accusa del Presidente dellaRepubblica per alto tradimento o attentato allaCostituzione (atto che, ove deliberato, non impli-cherebbe automaticamente, ma potrebbe deter-minare, se disposta dalla Corte costituzionale, unasospensione della carica, con il conseguente su-bentro del Presidente del Senato) (186).Tuttavia, la norma piu significativa al fine di rica-vare il ruolo dei Presidenti delle Camere nel si-stema costituzionale e rappresentata, con ogniprobabilita, dall’art. 88, 1o co., Cost., laddove pre-vede il coinvolgimento obbligatorio di ambedue iPresidenti nella decisione piu delicata che possaessere assunta in una forma di governo parla-mentare: quella di sciogliere le Camere e di rida-re, percio, la parola ai cittadini elettori. Prima diprocedere allo scioglimento delle Camere o, inipotesi, anche di una sola di esse, il Presidentedella Repubblica deve infatti preventivamentesentire i due Presidenti (187). Ed e questo l’unicolimite espresso, di carattere procedimentale, ri-spetto ad una decisione che per il resto, almeno astare al testo della carta costituzionale, resta libe-ra da ogni ulteriore vincolo, di natura procedi-mentale o contenutistico (188). Nell’esprimeretale parere, obbligatorio ma non vincolante (e ingenere reso in forma orale e riservata) (189), iPresidenti delle Camere sono evidentementechiamati a farsi interpreti degli orientamenti esi-stenti all’interno di ciascuna Assemblea, al finedi rendere edotto il Presidente della Repubblica

circa l’esistenza o meno di possibili maggioranzeidonee a supportare un Governo, ma anche aconsiderare il complessivo assetto della dina-mica politico-istituzionale, consigliandolo in me-rito all’opportunita di fare ricorso al potere piurilevante a lui rimesso (190).A questa norma costituzionale puo piuttosto age-volmente agganciarsi il ruolo di “primi consiglie-ri” del Capo dello Stato, che i Presidenti di Ca-mera e Senato si sono andati disegnando addossonel corso dell’esperienza repubblicana, attenuan-do cosı la “solitudine istituzionale” del Presiden-te della Repubblica; ruolo che ha finora cono-sciuto il suo massimo sviluppo durante le “Legi-slature della transizione” (XI e XII, ossia dal1992 al 1996), in non casuale coincidenza con ledifficolta di funzionamento del circuito partitico-elettorale, e con la conseguente fase di protago-nismo della Presidenza della Repubblica, fino adare origine ad una sorta di “triumvirato”, che haconcorso con i Governi di allora a definire leprincipali opzioni rientranti nell’indirizzo politi-co (191). Anche a prescindere da quella fase, perpiu versi peculiare, comunque, i due Presidentisono consultati dal Presidente della Repubblica— e si puo ritenere che debbano esserlo, in osse-quio ad una consuetudine costituzionale (192) —nei momenti piu significativi e delicati della vitaistituzionale. Anzitutto, percio, in occasione delprocedimento preparatorio dell’altra scelta fon-damentale rimessa al Presidente della Repub-blica, ossia la nomina del Presidente del Consi-glio, all’indomani delle elezioni e, a maggior ra-gione, in esito a crisi di Governo (193). In piucasi, inoltre, nel corso di queste ultime si e assi-stito all’affidamento a uno dei due Presidenti diAssemblea di incarichi o mandati “esplorativi”per la loro soluzione: specialmente nella fase an-teriore al 1992 (194), ma talora pure negli annipiu recenti (195).A questo ruolo possono ricondursi talune delle“esternazioni” che i Presidenti delle Camere usa-no rendere: intervenendo sulle principali questio-ni del dibattito politico, seppure con un “taglioistituzionale”, legato cioe — sostanzialmente osolo formalmente (196) — a una visione che do-vrebbe vedere al centro non gli interessi contin-genti e di parte, ma quelli di lungo termine econdivisi dalle forze politiche. In qualche misura,questo ruolo rileva anche ai fini della costruzionedel cursus honorum ideale dei Presidenti dellaRepubblica, che in ben 8 casi su 11 sono statiprecedentemente eletti Presidenti di un ramo del


Parlamento (considerando tra gli 8 anche il capoprovvisorio dello Stato Enrico De Nicola, giaPresidente della Camera prefascista; e GiuseppeSaragat, che era stato Presidente dell’AssembleaCostituente) (197).Per il resto, a stare al testo della carta costituzio-nale italiana, i Presidenti di Camera e Senato nonsono dotati, diversamente da quel che accade inaltri ordinamenti (198), di ulteriori poteri parti-colarmente significativi, come quello di impugna-re preventivamente le leggi alla Corte costituzio-nale; o quello di nominare i componenti dellamedesima Corte (o di altri organi previsti dallaCostituzione); o quello di trasmettere le propostedi legge al Consiglio di Stato. L’unica ulteriorefunzione ad essi espressamente attribuita dallaCostituzione del 1947 consiste nel potere, di cuiciascun Presidente di Assemblea e titolare, ac-canto al Presidente della Repubblica e ad un ter-zo dei deputati o dei senatori, ai sensi dell’art. 62,2o co., Cost., di convocare in via straordinaria cia-scuna Camera. Peraltro, si tratta di un potere cheha perso larga parte del suo peso nel momento incui l’attivita delle Camere ha assunto carattere dimaggiore continuita (199).

(184) Nel senso che, poiche il Parlamento in seduta co-mune e solito riunirsi nell’Aula di Montecitorio, in questocaso il “padrone di casa” sia il Presidente della Camera cfr.l’intervento dell’on. Corbino (Ass. Cost., 22-10-1947, p.m.,in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatoridell’Assemblea Costituente, Camera dei deputati, Roma,1970, IV, 3444). In dottrina, cfr. Iacometti, op. cit., 245.(185) Per un’applicazione di questi equilibri nel caso delc.d. “ingorgo istituzionale”, verificatosi in occasione dellascadenza del mandato del Presidente della RepubblicaCiampi, quasi coincidente con il termine della XIV Legi-slatura, cfr. Piccione, I Presidenti della Camera dei Depu-tati e le garanzie dell’art. 85 Cost.: la soluzione del dilemmadel prigioniero, in www.forumcostituzionale.it, 1-3-2006.(186) Cfr. l’art. 12, 4o co., l. Cost. n. 1/1953, come riscrittodalla l. Cost. n. 1/1989.(187) Nel panorama comparatistico, tale funzione si rin-viene abbastanza frequentemente: ad esempio, cfr. l’art.12 della Costituzione della V Repubblica francese; l’art.98, par. 4, della Costituzione polacca del 1997. Per ulte-riori casi di consultazione obbligatoria di organi dei qualifanno parte anche i Presidenti delle Camere cfr. M. Vol-pi, Lo scioglimento anticipato del Parlamento e la classi-ficazione dei regimi contemporanei, Rimini, 1983, 224 s.(188) In dottrina, come e risaputo, si discute se e in chemisura alla decisione sul piano sostanziale concorra an-che il Governo, nella persona del Presidente del Consi-glio, che controfirma il decreto di scioglimento; e altresıse e in che misura siano predeterminati i casi in cui epossibile o doveroso procedere allo scioglimento delleCamere. Cfr., tra gli altri, Carlassare, sub art. 88, inCommentario della Cost. Branca, Bologna-Roma, 1983,spec. 4 s.; M. Volpi, op. cit., 112 s. e P. Costanzo, Lo

scioglimento delle assemblee parlamentari, II, Studio suipresupposti e i limiti dello scioglimento nell’ordinamentorepubblicano italiano, Milano, 1988, spec. 93 s.(189) Cfr., anche per i riferimenti ai lavori costituenti,Carlassare, op. cit., 74 s.(190) Per un panorama delle diverse letture di questaconsultazione dei presidenti di assemblea cfr. P. Costan-zo, op. cit., 225 s.(191) Cfr., per la testimonianza di un protagonista, G.Amato, Un Governo nella transizione. La mia esperienzadi Presidente del Consiglio, Quad. C, 1994, 355 s., spec.367 e, per una riflessione in proposito, F. Sorrentino, op.cit., 155 s.(192) Sulle consultazioni dei Presidenti di Assemblea co-me elemento necessario, e dunque come esempio di con-suetudine costituzionale cfr. L. Paladin, Diritto costitu-zionale2, Padova, 1995, 377.(193) Per il parallelo tra la consultazione dei due presi-denti di assemblea prima dello scioglimento delle Came-re e quella che ha luogo nelle crisi di governo cfr. G.Ferrara, Il Presidente di Assemblea parlamentare, cit.,177.(194) Cfr., in proposito, anche per un collegamento con ilcoinvolgimento nella decisione di scioglimento delle Ca-mere, C. De Caro, La struttura delle Camere, 1992, cit.,103 e Iacometti, op. cit., 257.(195) Indicazioni in Sorrentino, op. cit., 158 e, con spe-cifico riguardo all’incarico (finalizzato all’approvazionedi una nuova legge elettorale) dato nel 2008 al Presidentedel Senato Marini, in Lippolis, La crisi del secondo Go-verno Prodi, Rass. P, 2008, 375 s.(196) Sugli stratagemmi retorici adottati dai Presidenti diAssemblea, tra cui quello di «premettere alle rispettiveesternazioni una sorta di formula di rito, secondo cui none loro consentito di entrare nel merito delle singole que-stioni», cfr. G. Romano, op. cit., 334, il quale peraltroosserva che tale formula «pero si e rivelata, di tanto intanto, una clausola di stile».(197) A cio si puo aggiungere che Gronchi, Leone, Cos-siga e Scalfaro furono eletti Presidenti della Repubblicaproprio mentre ricoprivano la carica di Presidente di unadelle due Camere.(198) Ad es., si pensi al caso della Francia della V Re-pubblica, in cui i poteri subito indicati nel testo sonoattribuiti dagli artt. 62, 56 (e 65) e 39, ult. co., Cost. del1958.(199) Cfr., per tutti, A. Manzella, Il parlamento, cit.,161 s.

11. (Segue). Le funzioni di rango legislativo: inparticolare, i poteri di nomina.Per piu versi assimilabili a quelle appena enume-rate in quanto rivolte, in forma varia, verso il si-stema istituzionale nel suo complesso, ancorcheprive di un chiaro aggancio nella carta costituzio-nale, appaiono una serie di funzioni che il legisla-tore ha affidato ai Presidenti di Camera e Senato:in genere esercitabili d’intesa tra di loro, qualchevolta in parallelo.Le piu risalenti tra le funzioni tuttora ad essispettanti derivano dal periodo statutario: in par-ticolare, dal 1862 e richiesto il parere conforme di


una Commissione composta dai presidenti e daivicepresidenti di Camera e Senato, e presiedutadal Presidente del Senato, per revocare o allon-tanare in qualsiasi modo i consiglieri della Cortedei Conti (200). Altre, di varia natura, ma semprevolte a garantire l’indipendenza dal Governo diorgani di rilievo costituzionale o investiti di com-piti di particolare delicatezza, se ne sono aggiuntein epoca repubblicana (201).In particolare, la ricerca di punti di appoggio au-torevoli, idonei a rappresentare sia le forze dimaggioranza sia quelle di opposizione, ma al tem-po stesso sganciati dalla logica della ripartizionetra i partiti politici, ha indotto il legislatore, tra glianni ’80 e ’90 del secolo scorso, ad affidare ai duePresidenti una serie di altre funzioni, anche al difuori degli ordinamenti delle due Camere: dalledelicatissime attribuzioni in materia di controllosulle regolarita dei finanziamenti dei partiti poli-tici (202), alla nomina o designazione dei compo-nenti o Presidenti di una serie di organi, parla-mentari e non. I Presidenti di Camera e Senatonominano, infatti, con atto congiunto, i presidentidi alcune Commissioni bicamerali (203) e, soprat-tutto, i membri di vari organi esterni al Parlamen-to, ma che si vorrebbero indipendenti dai partitie dal Governo e in qualche misura legati alleCamere se non altro da un obbligo di accounta-bility (204). Tra questi, in particolare, figurano og-gi i componenti della Commissione di garanziaper lo sciopero nei servizi pubblici (205), dell’Au-torita garante della concorrenza e del merca-to (206) e dell’Autorita per la vigilanza sui con-tratti pubblici di lavori, servizi e forniture (207),nonche il vicepresidente del Consiglio della ma-gistratura militare (208).Il venir meno, dal 1994 in poi, della convenzioneinstauratasi dal 1976, per la quale la presidenzadella Camera era affidata a un esponente delmaggior partito dell’opposizione (209), ha messoin discussione l’idea che i due Presidenti fossero isoggetti piu adatti a operare nomine pubblichecaratterizzate da un alto tasso di indipendenza (ocomunque di condivisione tra maggioranza e op-posizione) (210). E cosı per le autorita indipen-denti create dopo quella data (per es., il Garanteper la tutela dei dati personali e l’Autorita per legaranzie nelle comunicazioni) sono stati previstisistemi di nomina diversi: perlopiu basati o suun’elezione parlamentare a maggioranza qualifi-cata; o su una proposta governativa, sottopostapero ad un parere parlamentare vincolante e daesprimersi anch’esso a maggioranza superiore a

quella semplice. Al tempo stesso, sono stati manmano sottratti ai Presidenti di Assemblea i poteridi nomina che ad essi erano stati affidati: tra que-sti anche quello — che i Presidenti avevano eser-citato il piu delle volte malvolentieri (211) — dinomina dei componenti del Consiglio di ammini-strazione della Rai, che e stato conferito, per settemembri su nove, alla Commissione parlamentaredi vigilanza, con voto limitato ad un solo nomeper ogni parlamentare (212).Sembra dunque essersi trattato di un fenomenopressoche interamente transitorio, legato alle cir-costanze politiche ed istituzionali prima richia-mate e all’esigenza di porre «un estremo rimediodel sistema per sfuggire, almeno in qualche pun-to, alle perversioni della logica della lottizzazio-ne partitocratica» (213). Ove, al contrario, lo sivolesse stabilizzare, sarebbe forse opportunoche, per lo meno in linea generale, tali poteri dinomina fossero oggetto di una previsione costi-tuzionale, sottraendoli percio alla disponibilitadelle maggioranze parlamentari (che potrebberocosı premiare o, al contrario, sanzionare l’opera-to dei presidenti di Assemblea) e facendoli indi-scutibilmente rientrare tra le funzioni di rangocostituzionale dei Presidenti di Assemblea. Tut-tavia, a riprova di tale carattere atipico e transi-torio, larga parte delle proposte dirette a costi-tuzionalizzare in qualche modo il fenomeno del-le autorita indipendenti e quindi ad attribuire,nella carta fondamentale, il relativo potere di no-mina sembrano muoversi in una direzione diver-sa: nel senso cioe di affidare tale potere al Pre-sidente della Repubblica, a titolo sia formale siasostanziale; oppure, di prevedere che i verticidelle autorita indipendenti siano eletti da uno oda entrambi i rami del Parlamento, a maggioran-za qualificata (214).

(200) Cfr. l’art. 8 t.u. sulla Corte dei Conti di cui al r.d.12-7-1934, n. 1214, su cui cfr. ampiamente C. Pinelli,«Atti congiunti dei Presidenti delle due Camere», cit.,203 s.(201) Per un quadro accurato, peraltro ormai in largaparte superato dalle evoluzioni della legislazione, cfr. C.De Caro, La struttura delle Camere, 1992, cit., 116 s.; A.Ciancio, Riforma elettorale e ruolo garantistico del Presi-dente di assemblea parlamentare: un modello in crisi?, DS,1996, 405 s., spec. 420 s. e C. Pinelli, «Atti congiunti deiPresidenti delle due Camere», cit., 208 s.(202) Il riferimento e all’art. 8 l. 2-1-1997, n. 2, il quale,dopo aver previsto l’obbligo, per i tesorieri dei partiti omovimenti politici, di trasmettere il rendiconto di eserci-zio, entro il 31 luglio di ogni anno, al Presidente dellaCamera, stabilisce che il controllo di conformita e effet-


tuato da un collegio dei revisori composto da cinque re-visori ufficiali dei conti nominati d’intesa tra i Presidentidelle due Camere, all’inizio di ciascuna legislatura, ed epoi comunicato al Ministro dell’economia dal Presidentedella Camera, d’intesa con il Presidente del Senato. Sulpunto, cfr. Siclari, Primi appunti per una voce “Presiden-te di assemblea parlamentare”, QR, 2009, 97 s. e, per in-dicazioni sulla disciplina previgente, C. Pinelli, «Atticongiunti dei Presidenti delle due Camere», cit., 205 s.(203) Ad es., cfr., tra le commissioni bicamerali istituitenella XVI Legislatura, e questo il caso della Commissio-ne parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale(art. 3, 1o co., legge n. 42/2009).(204) Sul rapporto tra Parlamento e autorita indipenden-ti cfr., per tutti, Clarich, Autorita indipendenti. Bilancio eprospettive di un modello, Bologna, 2005, 30 s.(205) Cfr. l’art. 12, 2o co., l. 12-6-1990, n. 146, come mo-dificato dal co. 8 decies dell’art. 2 l. 26-2-2010, n. 25.(206) Cfr. l’art. 10, 2o co., l. 10-10-1990, n. 287. In tal caso,diversamente dal precedente (ma analogamente a quellocitato subito dopo, nel testo), come osserva Manetti (Po-teri neutrali e Costituzione, Milano, 1994, 175 s.), non enemmeno previsto un d.p.r. su designazione dei Presiden-ti delle Camere, ma direttamente «un mero atto parla-mentare, proveniente dai Presidenti delle Assemblee».Questo elemento aggrava i problemi in termini di giusti-ziabilita di tali nomine, se non altro al fine di accertare lasussistenza dei requisiti richiesti dalla legge, evidenziati,tra gli altri, da Rivosecchi, Autorita di garanzia senzagaranzie? A proposito delle recenti nomine dei membridell’Autorita garante della concorrenza e del mercato, inwww.forumcostituzionale.it, 16-1-2005 e Nardelli, Il po-tere di nomina delle Autorita indipendenti dei Presidentidi Camera e Senato della Repubblica italiana: un model-lo ormai superato?, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 7-12-2007.(207) Cfr. l’art. 6 d.lg. 12-4-2006, n. 163.(208) Cfr. ora l’art. 60, 1o co., d.lg. 15-3-2010, n. 66.(209) Su cui si tornera infra, nel par. 12.(210) In particolare, sulla legge n. 481/1995, approvataall’indomani di questa inversione di tendenza, cfr. A.Ciancio, Riforma elettorale e ruolo garantistico del Presi-dente di assemblea parlamentare: un modello in crisi?, cit.,433 s.; N. Lupo, Nomina delle authorities sui servizi pub-blici e parere delle commissioni parlamentari, GG, n. 5,9-2-1996, 5 s.; C. Pinelli, «Atti congiunti dei Presidentidelle due Camere», cit., 212 s.(211) Cfr., in proposito, la presa di posizione del Presi-dente della Camera Casini (in A.C., XIV Legislatura, res.sten., 25-7-2002, 81 s.).(212) Cfr. l’art. 49, 9o co., t.u. sulla radiotelevisione, di cuial d.lg. n. 177/2005 e l’art. 12 bis del regolamento internodella Commissione parlamentare di vigilanza.(213) Cosı A. Manzella, Il parlamento, cit., 142. Sul pun-to cfr., tra gli altri, Nardelli, op. cit., 18 s.(214) Nel senso di rimettere al Senato la nomina dei com-ponenti delle autorita di garanzia e di vigilanza era, ades., il testo predisposto dalla Commissione D’Alema: cfr.Colarullo, I Presidenti della Camera e del Senato, in Lariforma della Costituzione nel progetto della Bicamerale, acura di Caretti, Padova, 1998, 139 s., spec. 148. Nella re-visione costituzionale respinta dal referendum del giugno2006, invece, il potere di nomina dei presidenti delle au-torita indipendenti era affidato al Presidente della Re-pubblica.

12. Le letture della dottrina, alla luce del panora-ma comparato e delle evoluzioni della prassi.Le ricostruzioni offerte dalla dottrina costituzio-nalistica italiana del ruolo dei Presidenti di As-semblea risentono, come e logico, da un lato deidiversi modelli proposti nel diritto comparato e,dall’altro, delle evoluzioni — come si e accenna-to, tutt’altro che trascurabili — registratesi nellaprassi repubblicana.Sul piano dei modelli presenti nel panorama com-parato, si puo, senza scendere nel dettaglio, ricor-dare qui la scelta diametralmente opposta opera-ta dai due principali Parlamenti di matrice anglo-sassone (215): mentre lo Speaker della House ofCommons britannica appare caratterizzarsi, sindall’origine, per un’imparzialita a tratti mitica eper una (quasi) assoluta assenza nel dibattito pub-blico, che trova compensazione nella titolarita dipoteri insindacabili e nel fatto di essere siste-maticamente confermato fin tanto che decida dirimanere membro di quella Camera (216), loSpeaker della statunitense House of Representa-tives si colloca all’estremo opposto, svolgendo so-stanzialmente il ruolo di capo della maggioranza,insieme all’House majority leader, che finisce peressere a lui subordinato (217). Si tratta di unadifferenza che si puo spiegare sia in base a ragionistoriche (218), sia ricollegandola alle diverse op-zioni compiute da quei due ordinamenti con ri-guardo alla forma di governo: mentre nella Houseof Commons il Governo e presente in forze ed edotato di una ampia gamma di poteri e preroga-tive, in termini anzitutto di controllo dell’attivitadei propri parlamentari, che rendono inutile ogniruolo di raccordo o di supporto ad opera del Pre-sidente (219), nella House of Representatives —come e noto — il colore politico della maggioran-za puo non coincidere con quello del Presidentedegli Stati Uniti e con il suo Governo, essendocomunque costoro, in forza del principio della ri-gida separazione dei poteri, del tutto sganciati daogni rapporto di tipo fiduciario con entrambe leassemblee (220).I modelli europei di speakership si collocano tut-ti, ovviamente in modo variegato, tra questi dueestremi del continuum (221): probabilmente conuna tendenziale maggiore vicinanza al modelloinglese, ma senza mai raggiungerne appieno i tra-dizionali caratteri di imparzialita e di terzieta ri-spetto alle parti del gioco politico. Va peraltroconsiderato che lo stesso modello inglese e tut-t’altro che immutabile — e di recente e parsoregistrare i segni di una maggiore vivacita intorno


alla figura dello Speaker, se non altro perche visono state alcune elezioni contrastate (222), eperche non sempre la scelta e caduta, com’eratradizione, su back-benchers e su figure prossimealla conclusione del loro cursus honorum (223) —e che, a maggior ragione per gli altri Paesi, epercio difficile proporre un inquadramento dura-turo delle caratteristiche dei Presidenti di As-semblea in ciascun ordinamento. Quello che puoregistrarsi — e che ha un qualche significato an-che con riferimento alle evoluzioni verificatesi inItalia, su cui ci si soffermera a breve — e l’inesi-stenza di una relazione diretta tra il ruolo delleCamere e il peso della figura presidenziale nelsistema costituzionale: potendosi anzi constatarein piu casi, e con particolare evidenza nell’ordi-namento francese, nel passaggio tra la IV e la VRepubblica, l’esistenza di una relazione inversa,avendo corrisposto al deciso indebolimento delParlamento un rafforzamento della figura presi-denziale (224).Anche i Presidenti delle Camere dell’Italia re-pubblicana si sono mossi all’interno del conti-nuum cosı tracciato, ma con oscillazioni tutt’altroche trascurabili. Sintomatica e la vicenda relativaalla gia piu volte ricordata convenzione costitu-zionale che si instaura nel 1976, per effetto dellaquale la presidenza della Camera e affidata ad unesponente del principale partito di opposizione,allora non in grado di entrare a far parte del Go-verno, per effetto della cosiddetta conventio adexcludendum (225), ma in procinto di esserecoinvolto all’interno della maggioranza, nell’am-bito dei governi di solidarieta nazionale (per cuiil primo Presidente della Camera appartenente alPCI, Ingrao, non puo propriamente dirsi “di op-posizione”). Tale convenzione, oltre che da taleprogetto politico contingente e dal precedenterappresentato dalle vicende dell’Assemblea co-stituente, che fu a lungo presieduta dal comunistaTerracini (226), trae le sue basi, per un verso, dal-l’assetto normativo adottato dai regolamenti del1971, e, per altro verso, dall’esperienza della lun-ga presidenza Pertini, certo non sgradita all’op-posizione di sinistra.Una convenzione che, comunque, resiste anchenelle tre Legislature successive, nonostante il ve-nir meno, dal 1979 in poi, dei governi di solidarietanazionale, anche grazie all’atteggiamento, diffusa-mente riconosciuto come super partes, tenuto daititolari della carica (Ingrao nella VII Legislatura;Iotti nelle Legislature VIII, IX e X) (227). La con-venzione sembra interrompersi all’inizio dell’XI

Legislatura, quando Presidente della Camera fueletto Scalfaro, esponente della democrazia cri-stiana; ma riprende vigore poche settimane piutardi, quando, dopo la sofferta elezione di Scalfaroalla Presidenza della Repubblica, alla Presidenzadella Camera viene eletto Napolitano (228). Laconvenzione si interrompe, invece, anche piut-tosto bruscamente nel 1994, nella prima legislatu-ra formatasi sulla base di un sistema elettoraleprevalentemente maggioritario, quando vengonoeletti Pivetti, della Lega nord, alla Camera e Sco-gnamiglio, di Forza Italia, al Senato (229); falliscecosı, per un solo voto in sede di ballottaggio, il ten-tativo di confermare quale Presidente del SenatoSpadolini, che figurava tra gli oppositori del go-verno Berlusconi, e si inaugura una nuova sta-gione per i Presidenti di Assemblea.Di queste evoluzioni risentono, ovviamente, leprincipali elaborazioni dottrinali. In particolare,la lettura proposta da Giovanni Ferrara a metadegli anni ’60, pur non potendosi semplicistica-mente ridurre ad una configurazione del Presi-dente di Assemblea come «uomo della maggio-ranza» (230), appare perfettamente coerente, al-lorquando evidenzia il peso presidenziale nel ga-rantire l’attuazione del programma governativo— oggetto di accordi di coalizione continuamen-te rinegoziati in Parlamento dai partiti politici, ein quella fase giunti ad includere, anche in nomedella piena attuazione del disegno costituzionale,il partito socialista (231) — con il ruolo fino adallora svolto dai Presidenti; inoltre, nella misurain cui, pur criticando la caratteristica tralatiziadell’imparzialita, ne sottolinea le funzioni di ga-ranzia in Parlamento e nel sistema costituziona-le (232), si presta altresı a consentire un utileinquadramento per larga parte delle vicende suc-cessive. Gli accadimenti della seconda meta deglianni ’70, oltre a incrementare progressivamentele funzioni dei presidenti nel sistema istituzio-nale (233), incoraggiano con decisione la lettura— che appare maggioritaria, in questa fase, manon solo — del Presidente di Assemblea comefigura gradualmente affermatasi come super par-tes e di garanzia (234): figura che per piu versiviene accomunata al Presidente della Repub-blica e in qualche caso anche qualificata come unorgano paragiurisdizionale (235). In questo con-testo, l’inquadramento, proposto nel 1977 da An-drea Manzella, della figura presidenziale nei ter-mini di “uomo della Costituzione”, estendendo aquesta figura la teorizzazione sull’indirizzo poli-tico-costituzionale che Paolo Barile aveva elabo-


rato con riferimento al Presidente della Repub-blica (236), mira a dare basi piu solide a talequalificazione imparziale (237) e a fornire un pa-rametro maggiormente definito al quale aggan-ciare l’operato del Presidente di assemblea, di-verso da quello costituito dal programma di go-verno (238).Gli studi monografici succedutisi attorno al 2000mostrano sicuramente una sensibile attenzionedella dottrina costituzionalistica ai mutamenti inatto a cavallo dei due secoli nel sistema politico eistituzionale, che interessano da vicino e si riflet-tono nella figura presidenziale, e tentano di ripro-porne, in chiave prevalentemente storico-teorica,storico-evolutiva o esperienziale, la lettura in ter-mini di valorizzazione dell’imparzialita del rela-tivo ruolo, senza peraltro ancora giungere, ad av-viso di chi scrive, a risultati pienamente soddisfa-centi sul piano sistematico (239). Infine, nellaparte finale del primo decennio del xxi secolo,davanti ad una prassi sempre piu marcata nelsenso dello sfruttamento del peso politico dellacarica da parte dei suoi titolari, specie sul versan-te esterno delle loro funzioni, si riaffacciano ana-lisi volte a distinguerne le funzioni, a seconda chesiano esercitate in Parlamento o al di fuori diesso (riprendendo la metafora del “Giano bifron-te”, gia immaginata nella prima fase dell’espe-rienza repubblicana) (240); o a individuare lineedi tenuta oltre le quali la supposta imparzialitadella carica porrebbe comunque taluni limiti alpotere esternatorio e alla discrezionalita politicaesercitati dai Presidenti (241).Dopo quasi vent’anni di applicazione di leggielettorali maggioritarie, puo forse riscontrarsi an-che qualche prima “regolarita” nell’esperienzafin qui accumulatasi. In particolare, se si osservala titolarita della presidenza della Camera nelleLegislature XII, XIII, XIV, XV e XVI (gia conPivetti e Violante; ancor piu chiaramente con Ca-sini, Bertinotti, Fini), si rileva che, nell’assetto po-litico immediatamente successivo alle elezioni, ilPresidente esprime uno dei leader, direttamenteil leader di un partito della coalizione maggiori-taria diverso da quello da cui proviene il Presi-dente del consiglio (in genere, il partito piu gran-de, dopo quello che esprime, appunto, il Pre-mier). Quasi che nell’accordo di coalizione, equindi gia in fase pre-elettorale, insieme al poten-ziale Presidente del consiglio, si prefiguri altresı— ovviamente, in caso di vittoria alle urne —l’attribuzione di un ruolo istituzionale, destinatoa durare per l’intera legislatura, alla “seconda

forza” (intesa in senso quantitativo o qualitativo)della coalizione. La circostanza che al Presidentedella Camera spettino, come si e visto, significa-tivi poteri, specie nella programmazione dei lavo-ri parlamentari, fa sı che chiunque occupi talecarica istituzionale sia in grado di condizionarel’effettiva attuazione del programma di governo,la quale richiede necessariamente la sussistenza eil permanere di un accordo tra il Governo e lasua maggioranza parlamentare sia quanto ai tem-pi, sia, piu indirettamente, quanto ai contenutidella legislazione approvata dalle Camere.In questi termini, la distanza che ha progressiva-mente caratterizzato l’operato dei presidenti del-la Camera rispetto ai presidenti del Consiglio, inparticolare nelle ultime tre legislature, non do-vrebbe leggersi esclusivamente come semplice ef-fetto di rivalita personali o di vicende politichecontingenti, ma, almeno in parte, come il frutto diopzioni in qualche modo prefigurate come possi-bili — anche se non certo auspicabili, sul pianodella stabilita governativa — all’interno dellacoalizione, allo scopo di tentare una definizionedi equilibri intra-coalizionali gia in partenza piut-tosto precari; ed e sintomatico, anche se non cer-to fisiologico, che gli ex Presidenti della Camera,nell’appuntamento elettorale immediatamentesuccessivo al loro mandato, lungi dall’evitare discendere nel confronto politico, si siano esposti inprima persona, spesso come leader di partito,marcando in vario modo la distanza dalla forzapolitica che, nella legislatura appena conclusasi,aveva espresso il Presidente del consiglio e in piucasi presentandosi al di fuori della coalizione cheall’inizio della legislatura era al governo del Pae-se e che li aveva indicati come Presidenti di As-semblea. Una qualche maggiore vicinanza al Pre-sidente del Consiglio sembra invece aver caratte-rizzato, in questi stessi anni, il Presidente del Se-nato, il quale, nel gioco delle parti istituzionalicon il Presidente della Camera e con il Presiden-te della Repubblica, ha spesso espresso una vocepiu vicina alle posizioni governative, per comerappresentate dal capo della coalizione.In questo quadro politico-istituzionale si spiegaun certo revival, nella dottrina costituzionalistica,delle letture piu “maggioritarie” della figura pre-sidenziale, in particolare di quelle che sottolinea-no il suo ruolo di garante dell’attuazione del pro-gramma di governo (242). Con la significativa dif-ferenza, rispetto agli anni ’50 e ’60, che le leggielettorali del 1993 e, con ancora maggiore chia-rezza, del 2005, richiedono che l’accordo di coa-


lizione, con l’indicazione del programma e del ca-po di coalizione, sia stipulato anteriormente al-l’appuntamento con le urne. Per cui, come si eaccennato, anche le Presidenze di Assemblea fi-niscono per essere prese in considerazione, insie-me ai piu significativi incarichi ministeriali, gia inquella fase, salvo ovviamente apportare gli op-portuni assestamenti sulla base dei rapporti diforza, interni alla coalizione vincente, che risulta-no dalle urne.Ne escono, dunque, Presidenti delle Camere chesono ad un tempo figure politiche e figure istitu-zionali dotate di risorse di decisiva importanza:rappresentate, in primo luogo, dalla capacita diintervenire nel dibattito pubblico, da una posizio-ne sostanzialmente inamovibile, in corso di legi-slatura; in secondo luogo, dall’avere voce in capi-tolo, insieme al Presidente della Repubblica, neimomenti di difficolta del rapporto Governo-Par-lamento e di evoluzione del quadro politico; interzo luogo, dall’essere titolare di alcuni poteri dinomina, diminuiti sı rispetto al recente passato,ma comunque non trascurabili; in quarto luogo,dal disporre di poteri significativi in sede di pro-grammazione dei lavori, cruciali ai fini dell’equi-librio maggioranza-governo e anche di quellomaggioranza-opposizione.Ci si puo domandare, in quinto ed ultimo luogo,se tra queste risorse politicamente spendibili pos-sano essere collocati pure i poteri spettanti aiPresidenti di Assemblee nell’ambito di alcunedelle funzioni rivolte all’interno del sistema par-lamentare, e qui qualificate come funzioni di“giudice”, di “garante dell’autonomia parlamen-tare” e di “coordinamento” (con l’esclusione diquelle, gia richiamate, in tema di programmazio-ne dei lavori, il cui rilievo sul piano prettamentepolitico gia si e avuto modo di evidenziare). Se,cioe, il ruolo politico giocato all’esterno delle Ca-mere dal Presidente di Assemblea rompa la se-parazione tra le due sfere di attivita presidenzia-le, e influenzi anche l’esercizio di queste funzioni,tradizionalmente proprie del Presidente in nomedella sua configurazione super partes.La risposta non e evidentemente semplice, e an-che in dottrina e piuttosto variegata (243); ancheperche — come da piu parti si e rilevato (244) —una qualche terzieta nell’esercizio di queste fun-zioni e assolutamente ineliminabile, se il Presi-dente di Assemblea vuole riuscire a svolgere ef-fettivamente ed efficacemente il proprio ruolo.Quello che si puo forse osservare, in conclusio-ne, e che il processo di progressivo invecchia-

mento e superamento del diritto parlamentarescritto, determinato dall’assai parziale adegua-mento dei regolamenti di Camera e Senato alsistema maggioritario e dall’accumularsi di deci-sioni assunte in deroga o comunque oltre le pre-scrizioni regolamentari (245), unito alla mancan-za di forme di “codificazione” dei precedentiparlamentari, allo scarso utilizzo della Giuntaper il regolamento quale sede di confronto sulledecisioni procedurali assunte dal Presidente e al-la poca trasparenza che caratterizza i lavori del-l’Ufficio di presidenza, fa sı che l’operato deiPresidenti di Assemblea, anche per questi aspet-ti, finisca per risultare, spesso, assai poco control-labile. E quindi, almeno potenzialmente, per es-sere esposto ad una lettura in chiave contingentee tutta politica, e quindi suscettibile di risentire— o di essere comunque visto, dall’esterno, comeil frutto (246) — del mutevole stato dei rapporticon la maggioranza o con l’opposizione; quandonon, in chiave piu personalistica, dei rapporti inessere con il Presidente del Consiglio o con que-sto o quel ministro, o con questo o quel capo-gruppo o Presidente di commissione, di volta involta interessato dalla decisione presidenziale.Il tutto, mentre il funzionamento di un sistemamaggioritario “maturo” richiederebbe un decisorafforzamento dei poteri di garanzia, oltre allavalorizzazione della funzione di equilibrio insitanell’articolazione pluralistica delle sedi parla-mentari, in modo da porre adeguati freni ai rischidi degenerazioni che il dominio delle maggioran-ze inevitabilmente porta con se. E chiede percioai Presidenti delle Camere, similmente a quel cheaccade per il Presidente della Repubblica, nuovee sempre piu impegnative prestazioni, in terminidi unita, di equilibrio e di garanzia della tenutacostituzionale del sistema.

Nicola Lupo

(215) Per un accurato raffronto tra i due modelli parla-mentari cfr. ora McKay-Johnson, Parliament and Con-gress. Representation and Scrutiny in the Twenty-first Cen-tury, Oxford University Press, Oxford, 2010.(216) Cfr., tra i tanti, Parliament. Functions, Practice andProcedures2, by Blackburn-Kennon, Sweet & Maxwell,London, 2003, spec. 204 s.(217) Cfr., di recente, M.N. Green, The Speaker of theHouse. A study of Leadership, Yale University Press,New Haven and London, 2010, spec. 3 s.(218) Sulle quali cfr. gia Sica, op. cit., 246 s.(219) Indicazioni in proposito in A. Torre, Il magistratodell’Assemblea, cit., spec. 127 s.(220) Significativamente, inoltre, il Senato degli StatiUniti e presieduto dal Vice presidente.


(221) In questo senso, parlando di “poli di riferimento”,cfr. R. Tosi, op. cit., 525.(222) Nel 2001, a seguito di un’elezione particolarmentecontrastata, e stata riformata la procedura per l’elezionedello Speaker, che ora avviene per scheda e a scrutiniosegreto. Cfr. McKay-Johnson, op. cit., 37 s. e, piu speci-ficamente, R. Kelly, The Election of a Speaker in theLegislatures of the United Kingdom, paper, 2010.(223) In ogni caso, lo Speaker inglese, una volta che abbiadeciso di non ricandidarsi a parlamentare, e immediata-mente nominato nella House of Lords: cfr. Parliament.Functions, Practice and Procedures, cit., 204. Nel 2009 si eregistrato il caso delle dimissioni dello Speaker Martin,legate allo scandalo suscitato dall’uso dei rimborsi parla-mentari: cfr W. McKay-Johnson, op. cit., 36.(224) Cfr., specificamente, A. Martin, op. cit., 1 s. e Ia-cometti, op. cit., 135 s.(225) Come e noto, la formula si deve a L. Elia, «Go-verno (forme di)», in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 634 s.(226) Sintomatico e anche il fatto che il primo Presidentedell’Assemblea costituente, Saragat, si dimise il 6 feb-braio 1947 a seguito della scissione del partito socialista eall’accettazione della leadership del partito socialista deilavoratori (indicazioni in Nocilla, Le dimissioni del Pre-sidente della Camera e la sua posizione costituzionale, cit.,2809 s.), quasi a voler significare che il Presidente di quel-l’Assemblea doveva necessariamente appartenere ad unpartito ideologicamente assai distante da quello cheesprimeva il Presidente del Consiglio. Sulla non esporta-bilita dell’esperienza costituente relativa ai Presidenti diAssemblea, in quanto in quella Assemblea «non sorge-vano tutte le questioni inerenti alla traduzione in lavoroparlamentare del programma legislativo del governo»,cfr. R. Tosi, op. cit., 543 s. Va in proposito osservato che,invece, piu di una caratteristica dei lavori costituenti hacontinuato a contraddistinguere l’esperienza parlamenta-re repubblicana.(227) Cfr., per tutti, Cuccodoro, op. cit., 138 s.(228) Scalfaro fu eletto Presidente della Camera il 24-4-1992 e Napolitano il 3-6-1992: cfr., per le memorie rela-tive a quell’elezione, G. Napolitano, Dal Pci al sociali-smo europeo. Un’autobiografia politica, Roma-Bari, 2006,272 s.(229) Cfr., criticamente, a caldo, N. Lupo, Il ruolo deipresidenti delle Camere in una democrazia maggioritaria,GG, n. 9, 6-5-1994, 22 s. e Mencarelli, Il Presidente diassemblea parlamentare: profili storici e posizione del-l’istituto nell’attuale congiuntura politico-costituzionale,No, 1994, 72 s. Parla ora, retrospettivamente, del 16-4-1994 come di uno “spartiacque”, seppure sottolineandocome «nel Parlamento del maggioritario, lungi dall’esser-si affievolito o dall’essere scomparso, si e invece consoli-dato e rafforzato, assumendo una nuova conformazione»,G. Romano, op. cit., 293 s.(230) Criticamente, su questa semplificazione dell’inter-pretazione proposta da Ferrara, cfr. A. Di Giovine, Mo-delli di speakership parlamentare e stile esternatorio deiPresidenti delle Camere, cit., 380 s. Cfr. anche Mencarel-li, op. cit., 76 s.(231) Non a caso, lo stesso autore dedica, qualche annodopo, un altro lavoro monografico proprio all’accordo dicoalizione (G. Ferrara, Il governo di coalizione, Milano,1973), nel quale analizza il peso esercitato, attraverso il

patto di coalizione, dai partiti politici sulle dinamiche isti-tuzionali.(232) Cfr. G. Ferrara, Il Presidente di Assemblea parla-mentare, cit., spec. 87 s. e 209 s.(233) Cfr., in tal senso, C. Pinelli, «Atti congiunti deiPresidenti delle due Camere», cit., 200 s.(234) Cfr., per tutti, S. Tosi, op. cit., 137 s. e G.F. Ciaurro,op. cit., 3 s.(235) Cfr., soprattutto, Fois, op. cit., 611 s.(236) Il riferimento e a P. Barile, I poteri del Presidentedella Repubblica, RTDP, 1958, 297 s.(237) Sull’ambiguita della nozione di imparzialita, ovequesta non sia ulteriormente precisata, cfr. R. Tosi, op.cit., 526.(238) Cfr. A. Manzella, Il parlamento1, Bologna, 1977,111 s.(239) Il riferimento e alle gia piu volte ricordate mono-grafie di A. Torre (Il magistrato dell’assemblea. Saggiosui presidenti parlamentari), Iacometti, (op. cit.), e Scior-tino (op. cit.), ultimate tutte nell’arco di appena due anni.Sui mutamenti realizzatisi alla meta degli anni ’90, e nonancora assestatisi alla fine del decennio, cfr., inoltre, Men-carelli, op. cit., 71 s.; A. Ciancio, Riforma elettorale eruolo garantistico del Presidente di assemblea parlamen-tare: un modello in crisi?, cit., spec. 409 s.; Labriola, op.cit., 91 s.(240) Cfr., tra gli altri, E. Gianfrancesco, op. cit., 22 s.Cfr. anche C. Tucciarelli, op. cit., spec. 574 s. E gli stessipresidenti tendono a fare propria questa lettura, di «fi-gura double face, imparziale nella regia del Parlamento,ma non neutro al di fuori di quella sede»: cosı il Presi-dente della Camera Casini, nell’intervista in Rass. P,2006, 665 s.(241) Cfr. G. Romano, op. cit., spec. 322 s. e 331 s.(242) Cfr., tra gli altri, con posizioni variegate, Bilancia,op. cit., 334 s., C. Bergonzini, Quando l’imparzialita di-venta potere, Quad. C, 2006, 545 s. e Gianniti-Lupo, op.cit., 110 s.(243) Cfr., con varieta di accenti, ma tutti segnalando ilrischio di prevalenza della dimensione politica sulla di-mensione di garanzia, E. Gianfrancesco, op. cit., 23 s.;G. Romano, op. cit., 330 e Morsiani, Il ruolo dei Presi-denti delle Camere, in La prassi degli organi costituziona-li, a cura di Barbera-Giupponi, Bologna, 2008, 407 s.,spec. 416 s.(244) Cfr., tra gli altri, C. Pinelli, Il Presidente di assem-blea parlamentare, cit., 69.(245) Su questo processo cfr., tra gli altri, Piccione, Me-todi interpretativi per il parlamentarismo (per una pro-spettiva di evoluzione del metodo di studio nel diritto par-lamentare), GiC, 2007, 533 s.; Gianniti-Lupo, op. cit., 23 s.e C. Bergonzini, La piramide rovesciata: la gerarchia trale fonti del diritto parlamentare, Quad. C, 2008, 741 s.(246) In tal senso, anche per un parallelo con le proble-matiche che si affrontano nei confronti dei giudici, cfr. A.Di Giovine, Il ruolo “intra moenia” ed “extra moenia” deiPresidenti delle Camere, in Studi pisani sul parlamento, II,cit., 79 s., spec. 83, il quale si domanda se «un’eccessivacaratterizzazione filomaggioritaria, extra moenia, dei Pre-sidenti, non possa poi avere una qualche ricaduta, nonfosse altro che di strumentalizzazione polemica, sul suoruolo magistratuale intra moenia».


Presidente di Assemblea - Luiss Guido Carli

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