Proposta di legge in materia di controllo Proposta di legge in materia di controllo

e valutazione delle prestazioni delle e valutazione delle prestazioni delle

pubbliche amministrazionipubbliche amministrazioni

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Modifiche ed integrazioniModifiche ed integrazioni

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Modifiche ed integrazioni al:decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33

D. Lgs. 18/8/2000, n. 267D. Lgs. 18/8/2000, n. 267

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I controlli interni previsti dall’art. 147 del T. U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (piano di gestione, controllo di regolarità amministrativo-contabile, controllo strategico, valutazione dei dirigenti) non prevedono forme di integrazione con gli strumenti manageriali introdotti dal D. Lgs. n. 150 del 2009.

La legge 213/2012 ha introdotto ulteriori controlli: - controllo degli equilibri finanziari; - controllo sugli organismi delle società partecipate; - controllo della qualità dei servizi.

Tali controlli vanno integrati e resi complementari e non trattati come adempimenti formali e separati.

Pianificazione Pianificazione

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La legislazione vigente prevede un coacervo di strumenti finalizzati alla programmazione dell’ente locale: - Linee programmatiche di mandato; - Piano Generale di Sviluppo; -Relazione previsionale e programmatica; - Bilancio preventivo pluriennale e annuale; Piano esecutivo di gestione (PEG); Piano dettagliato degli obiettivi (PDO).

Si ritiene che gli strumenti relativi ai controlli interni ed alla pianificazione siano tanti e non ben coordinati. Pertanto, occorre avviare un processo di semplificazione e di integrazione.

Si rischia che tali strumenti rappresentino degli adempimenti formali posti in essere dal Segretario Comunale.

Decreto enti localiDecreto enti locali

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Il d.l. 174/2012 ha introdotto alcune modifiche al fine semplificare il processo di pianificazione degli enti locali. Infatti il piano dettagliato degli obiettivi (PDO) ed il piano della performance (Ppf) sono stati unificati nel piano esecutivo di gestione, Peg, (c. 3 bis, art. 169 del TUEL). Non è stato considerato che il riferimento temporale del PDO e Ppf sono diversi. Il primo è redatto su base annuale ed il secondo si riferisce al triennio. Sarebbe stato opportuno ridefinire i contenuti del documento unitario (Peg), evitando così di effettuare una sommatoria dei contenuti di ciascun documento.

Controlli interni - PropostaControlli interni - Proposta

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La proposta di legge propone di collegare i controlli interni, previsti dal T. U. degli Enti locali, agli strumenti manageriali introdotti dal D. Lgs. n. 150/2009: «Attuare i contenuti e le finalità previsti dall’art. 7 del D. Lgs. n. 150/2009 con l’adozione del Sistema di misurazione e valutazione della performance e la valutazione annuale della performance organizzativa e individuale».

Il sistema di performance management viene introdotto nella tipologia dei controlli interni.

Sistema di misurazione e valutazioneSistema di misurazione e valutazione

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Il sistema di misurazione e valutazione a supporto del ciclo di gestione della performance, del sistema dei controlli interni e della pianificazione è fondamentale per dare rappresentazione di quanto l’ente realizza, degli impatti che determina nel suo ambiente e dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati.

Controllare in assenza di un sistema di misurazione e valutazione non è utile al fine di migliorare la performance e l’utilità dell’ente. In tale caso gli obiettivi programmati ed i risultati conseguiti non corrispondono ai requisiti della correttezza, utilità e priorità e consentono di affermare che l’Ente ha realizzato i propri obiettivi.

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Quadro coerente e integrato di documenti

Pianificazione

Controllo interno e strategico

RendicontazioneEnte locale

Misurazione evalutazione della

performanceTrasparenza e comprensibilità

per i cittadini

La situazione attualeLa situazione attuale

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Il D. Lgs. n. 150/2009 si è rivolto quasi esclusivamente ed in modo obbligatorio alle amministrazioni centrali e agli enti pubblici non territoriali. Il Decreto non obbliga le autonomie locali ad introdurre gli istituti previsti in materia di trasparenza e di performance.

Gli enti locali si sono limitati ad applicare la trasparenza in modo parziale e per materie che non riguardano gli aspetti dell’organizzazione (indicatori, risorse, andamenti gestionali) e la fasi del ciclo di gestione della performance.

Obiettivo della proposta di leggeObiettivo della proposta di legge

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Introdurre negli enti pubblici territoriali e nel servizio sanitario nazionale il sistema di performance management attraverso la previsione obbligatoria degli strumenti manageriali previsti dal D. Lgs. n. 150/2009: - Indicatori di qualità e quantità dei servizi erogati dall’amministrazione e dai soggetti esterni; - Piano e relazione della performance; Organismo indipendente di valutazione; Ciclo della performance.

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Strumentimanageriali

Trasparenza

Sistema misurazione e valutazione della performance

Indicatori di qualità e quantità dei servizi

D. Lgs. 27/10 2009, n. 150D. Lgs. 27/10 2009, n. 150

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La riforma delle PA ha avuto una scarsa incidenza sulle autonomie locali a causa dei pochi obblighi (articolo 16, comma 1 in materia di trasparenza), dei molti principi ai quali gli enti interessati dovevano adeguare l'ordinamento (art. 16, c. 2) e della facoltà di adottare alcuni istituti, tra i quali il sistema di misurazione e valutazione della performance (art. 7) e l‘Organismo indipendente di valutazione (art. 14) contenuti nel medesimo Decreto. Buona parte degli enti locali hanno scelto di enunciare i principi senza nessuno sviluppo operativo, di trattare la trasparenza come un adempimento e di non introdurre, avendone solo la facoltà, alcuni istituti molto importanti per avviare un percorso di cambiamento.

Performance - PropostaPerformance - Proposta

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Per valutare l'efficienza e l'efficacia della produzione di un servizio e per intervenire con azioni correttive nel caso in cui si presentino scostamenti rispetto al piano è necessario misurare e valutare le risorse umane e non impiegate, i tempi di erogazione, nonché la qualità e la quantità dei servizi. In assenza di un Sistema di misurazione e valutazione si naviga a vista con interventi operativi indipendenti dalle variabili che intervengono nel processo (risorse umane, fattori produttivi, organizzazione del processo, qualità e quantità del servizio) con il rischio conseguente di creare sprechi, di porre in essere una organizzazione non coerente con l'esigenza di erogare servizi di qualità senza dispendio di risorse umane e finanziarie.

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L’organo di indirizzo politico-amministrativo ed il management hanno bisogno di un sistema di dati e di informazioni elaborate (misurazione) che riflettano lo stato dell'azienda e consentano di effettuare le scelte giuste in sede di pianificazione, di gestione e di azioni correttive (valutazione).

La proposta di legge introduce obbligatoriamente negli enti territoriali e nel Servizio sanitario nazionale il sistema di misurazione e valutazione della performance, allo stato obbligatorio per tutte le pubbliche amministrazioni, ad eccezione degli enti territoriali e del Servizio sanitario nazionale, i quali hanno solo la facoltà di introdurre tale sistema manageriale e l'obbligo di aggiornare il proprio ordinamento ai principi previsti dalla normativa vigente. Tale posizione ha indotto buona parte delle autonomie locali per diversi motivi, tra cui quelli finanziari e attinenti alla mancanza di un management adeguato, ad adottare posizioni di difesa dello status quo, evitando così qualsiasi innovazione e sviluppo operativo. Gran parte dei comuni capoluogo e delle regioni hanno anticipato la riforma e non hanno incontrato difficoltà ad adeguarsi alle nuove disposizioni.

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La proposta di legge assegna all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) la definizione di indicatori comuni di andamento gestionale degli enti locali, classificati per classi di popolazione, delle regioni e del Servizio sanitario nazionale al fine di realizzare la valutazione dei servizi e il benchmarking. La comparazione, soggetta alla trasparenza con la pubblicazione dei risultati nei siti istituzionali, consente agli enti di realizzare la strategia replicativa delle best practice e di avviare un processo di miglioramento continuo.

Robert Kaplan e David NortonRobert Kaplan e David Norton

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Robert S. Kaplan e David P. Norton sostengono che le aziende devono iniziare a chiedersi non solo se stanno facendo le «cose bene», ma se stanno facendo le «cose giuste» e raccomandano il miglioramento della performance nel bilanciamento dei due fattori.

Tale lezione può essere realizzata in presenza di un sistema di misurazione e valutazione della performance come per esempio la Balanced Scorecard proposta dagli stessi Kaplan e Norton.

Confronto tra gli organi di valutazioneConfronto tra gli organi di valutazione

NUCLEO DI VALUTAZIONE

ORGANISMO INDIPENDENTE DI VALUTAZIONE

- autoreferenziale- risultati insufficienti- assenza di comunicazione con l’esterno- bassa professionalità - assenza di indicatori di performance e benchmarking

- autonomia e indipendenza- selezione dei membri in coerenza alle direttive Anac - elevata professionalità dei membri- attività di controllo strategico- valutazione performance

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Nucleo di valutazioneNucleo di valutazione

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La letteratura manageriale sulle PA non depone a favore del nucleo di valutazione o dei servizi di controllo interno per l'autoreferenzialità espressa e per i risultati insufficienti conseguiti. Si afferma che tali organismi non hanno sviluppato canali di comunicazione con l'esterno, non hanno inciso sullo sviluppo e sul miglioramento dei servizi e dell'organizzazione del lavoro, non hanno introdotto indicatori di performance nelle PA al fine di realizzare la verifica dei risultati e un benchmarking tra le pubbliche amministrazioni e, inoltre, i membri di tali organismi vengono nominati a prescindere dalle conoscenze e dalla professionalità possedute.

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I nuclei di valutazione hanno operato in un'ottica prettamente amministrativa e formalistica, si limitano a poche riunioni l'anno, per la maggior parte dedicate agli aspetti formali dell'erogazione dei premi legati al risultato. In molti comuni è stato nominato tra i membri del nucleo di valutazione il segretario comunale o il direttore generale e in alcuni casi esponenti politici con cariche istituzionali elettive, eliminando così l'indipendenza e l'autonomia a cui si deve ispirare l'organismo di valutazione. Decisione questa non praticabile con i membri dell'organismo indipendente di valutazione.

OIV - PropostaOIV - Proposta

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La proposta prevede l'istituzione da parte degli enti territoriali e delle Servizio sanitario nazionale dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, che sostituisce i servizi di controllo interno e il nucleo di valutazione, a cui vengono assegnate le attività di controllo strategico e quelle indicate dall'articolo 14, c. 4, del D. Lgs. n. 150/2009. Tale scelta consente agli enti di applicare i contenuti delle circolari della Civit in materia di selezione dei membri e di autonomia e indipendenza dell'organismo stesso. I comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti istituiscono l‘OIV solo in forma associata con il limite complessivo di popolazione non inferiore a 5mila abitanti. Tale limite può essere modificato prevedendo un limite più alto.

Attività dell’OIVAttività dell’OIV

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Art. 14 del D. Lgs 150/2009:a) monitora il funzionamento del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso;b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti e all'Ispettorato per la funzione pubblica;c) valida la Relazione sulla performance e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione;

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d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione e propone all'organo di indirizzo politico-amministrativo la valutazione annuale dei dirigenti;f) e' responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione;g) promuove e attesta l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità;h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità;i) Controllo strategico e riferisce all’organo di indirizzo politico-amministrativo.

Trasparenza vs. corruzioneTrasparenza vs. corruzione

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L’indice di Trasparency International’s 2012 che misura la percezione della corruzione nel settore pubblico e privato posiziona l’Italia al 72° posto su 174 paesi con un punteggio 42/100. L’Italia è posizionata in fondo alla classifica europea, accompagnata da Bulgaria e Grecia, ed è ben lontana dai Paesi ritenuti più etici: Danimarca e Nuova Zelanda con un voto di 90/100.

Il primo rapporto della Commissione Europea sulla corruzione stima per l’Italia un costo per la corruzione di 60 miliardi (il 50% del costo della corruzione nei 28 Paesi dell’unione Europea). La trasparenza totale ha un rapporto inversamente proporzionale con la corruzione: più alta è la trasparenza e più basso è il tasso di corruzione.

AnticorruzioneAnticorruzione

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La legge 6 novembre 2012, n. 190, reca misure volte a prevenire e reprimere la corruzione e l’illegalità nelle PA ed introduce nel Codice penale modifiche alla disciplina dei reati contro la pubblica amministrazione.

Tali disposizioni hanno avuto un impatto molto significativo sull’organizzazione degli enti locali. Tra gli adempimenti che sono tenuti a rispettare vi sono:

- Il Piano triennale di prevenzione della corruzione;

- La nomina del responsabile anticorruzione.

Il Piano prevede: obblighi per la trasparenza, codice di comportamento, rotazione del personale, astensione in caso di conflitto di interesse, incarichi, incompatibilità, incarichi dirigenziali, tutela del dipendente che effettua segnalazioni.

D. Lgs. 4/3/2013, n. 33D. Lgs. 4/3/2013, n. 33

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Art. 1: “La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”.Obiettivi del D. Lgs. n. 33/2013: - Attuare la normativa anti-corruzione; - Riordinare la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni; - Favorire la prevenzione della corruzione; Innescare forme di controllo diffuso dell’operato della PA; Rendere più semplice l’accesso ai dati e ai documenti della PA (Accesso civico).E’ prevista la predisposizione e l’aggiornamento del programma triennale per la trasparenza e l’integrità e la nomina del responsabile della trasparenza. Le materie soggette alla trasparenza sono state rivisitate e ampliate.

Trasparenza - PropostaTrasparenza - Proposta

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La proposta di legge prevede: la trasparenza obbligatoria degli atti dell’Organismo indipendente di valutazione; i dati relativi ai debiti dell’ente (ammontare dei debiti, numero delle imprese creditrici e tempo medio di pagamento). La trasparenza se costruita su un sistema di performance management consente ai cittadini di effettuare gli opportuni controlli sulle prestazioni erogate e all’organo politico-amministrativo ed al management di conoscere in ogni momento l'andamento gestionale dell'ente e di intervenire per mutare il percorso nell'interesse dell'ente e dei cittadini che sono i destinatari dei servizi. Non bastano piccoli correttivi a vista per migliorare la performance delle PA, ma occorre introdurre un sistema di performance management trasparente ed efficace.

Fattori di cambiamentoFattori di cambiamento

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Pianificazionee Controllo

AnticorruzionePiano triennale

Trasparenza Piano triennale

Ente locale

Misurazione evalutazione della

performance