Napoli, 23 giugno 2012

A new framework for banking crisis management. The international

debate

Giuseppe Boccuzzi

La crisi economico-finanziaria. Le fasi

• 2007-2008: crisi del mercato immobiliare e dei mutui subprime negli USA. Fallimento di Lehman Brothers e insolvenze bancarie a catena negli USA e in Europa. Gli interventi pubblici di salvataggio

• 2009: crisi economica a livello globale

• 2011: allargamento della crisi ai debiti sovrani e alle finanze pubbliche di molti paesi, soprattutto dell’eurozona (Portogallo, Irlanda, Grecia e Italia).

•Gli errori di previsione e di interpretazione dei fenomeni che hanno preceduto la crisi

•La sottovalutazione degli eventi•Le distorsioni insite nel modello “OTD” delle banche

•Le carenze nella regolamentazione finanziaria

La crisi finanziaria 2007-2008

Come è potuto accadere?

La molteplicità delle cause (macro e micro)

LE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONEFINANZIARIA

La crisi finanziaria

• capitale di scarsa qualità, inadeguato ad assorbire tutte le perdite;• eccesso di leva finanziaria;• distorti incentivi presenti nei meccanismi di remunerazione dei managers basati su risultati di breve periodo (insufficiente gestione del rischio);• eccessiva trasformazione delle scadenze e sottovalutazione del rischio di liquidità; • crescita del peso dei mercati non regolamentati (CDS, shadow banking system);• potenziale prociclicità della regolamentazione prudenziale e contabile

La crisi finanziariaLE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONE FINANZIARIA

“…before the crisis, governments, regulators and the financial services industry had for years been affected, in more than one dimension, by a sort of collective and pervasive blindness.… though it was widely recognized that risk was being priced and traded globally, this did not lead to greater international cooperation in financial regulation”.“. . . we failed to recognise the extent to which savings-investment imbalances, the growth of complex securitised credit intermediation, changing patterns of maturity transformations, rising embedded leverage, a burgeoning shadow banking sector, and rapid credit-fuelled growth, had created large systemic vulnerabilities”.

M. Draghi

• La crisi finanziaria ha determinato crisi di banche di grandissime dimensioni, soprattutto negli Stati Uniti.

• Anche molti Paesi europei sono stati investiti da crisi bancarie di grandi proporzioni (Gran Bretagna, Germania, Irlanda, Belgio, Islanda, Svizzera)

crisi sistemica

Le crisi bancarie

In alcuni Paesi le banche in crisi erano di dimensioni tali da superare le stesse dimensioni

dei bilanci statali (Irlanda, Islanda, Svizzera)

“too big to be saved”?

Le banche in crisi sono state oggetto di interventi di salvataggio da parte degli Stati perché ritenute “too

big, too interconnected, too complex to fail”

mancanza di infrastrutture finanziarie prontamente disponibili per i servizi offerti da tali banche

Preoccupazione per gli effetti di eventuali insolvenze sul sistema finanziario e

sull’economia

gravi esternalità negative

Sono stati attivati strumenti eccezionali di intervento da parte dei Governi, banche centrali, autorità di vigilanza,

sistemi di assicurazione dei depositi

(ricapitalizzazioni, garanzie, rilievi di asset tossici dai bilanci delle banche)

Le crisi bancarie

Alcuni Paesi (tra cui l’Italia) non hanno registrato crisi bancarie

La crisi non ha colpito tutti i paesi nella stessa misura

modello di banca commerciale:

•“originate to hold”• clientela retail

regolamentazione più severa

assenza di titoli tossici

Le crisi bancarie

Come evitare il ripetersi per il futuro di crisi sistemiche di tale portata?

Come evitare che le banche possano essere considerate “too big to fail”?

Come evitare che i contribuenti possano essere chiamati a pagare il costo della crisi?

Gli interventi pubblici e il problema del moral hazard

Le crisi bancarie

È stata posta in discussione l’architettura istituzionale della supervisione bancaria in molti Paesi, in particolare in Europa

Il processo di riforma

Le nuove autorità europee

Riforme sostanziali sono state realizzate inmolti Paesi e il processo è ancora in corso

(USA, Germania, Gran Bretagna, Francia, Belgio, Irlanda)

ESRB

ESAs

Le diverse opzioni sul tappeto nelle sedi internazionali

La riforma della regolamentazione finanziaria

Misure strutturali

Separazione banca commerciale –banca d’investimento

Le banche non solo sono troppo grandi per fallire, ma sono anche troppo grandi per essere gestite e controllate

(dall’interno e dagli organi esterni)

Misure prudenziali

Basilea 3

ha prevalso la seconda ma… il dibattito è ancora aperto

•rafforzare le regole prudenziali per prevenire le crisi bancarie

•formulare regole più efficaci per la gestione delle crisi bancarie, allo scopo di ridurre i costi e l’impatto di eventuali crisi sui diversi stakeholders

La riforma della regolamentazione finanziaria

evitare che il costo delle insolvenze bancarie ricada sui contribuenti

privatizzazione dei profitti – socializzazione delle perdite

Due linee direttrici:

• la preservazione della stabilità finanziaria;• il mantenimento della fiducia;• la protezione dei depositanti;• la continuità dei servizi bancari essenziali;• la disciplina di mercato;• la mitigazione del moral hazard

La gestione delle crisi: un nuovo “framework”

Quali regole e principi?

La gestione delle crisi: un nuovo “framework”

piccole e medie banche domestiche

grandi banche nazionali

banche internazionali (Systemically ImportantFinancial Institutions – SIFIs)

Quali regole per banche di differenti dimensioni?

La gestione delle crisi bancarie: un approccio integrato

Il rafforzamento della prevenzione

La liquidazione

L’intervento precoce (early intervention)

La gestione e la risoluzione

1.

2.

3.

4.

1. La vigilanza macro-prudenziale

2. La vigilanza micro-prudenziale (Basilea 3 e per le SIFIs un requisito più elevato di capitale)

3. L’ampiamento del perimetro della regolamentazione (hedge funds e private equity, derivati OTC, società di rating)

4. Contingency plans (living wills)

1. Il rafforzamento della prevenzione

1. Il rafforzamento della prevenzioneContingency plans (living wills)

le banche, soprattutto quelle di rilevanza sistemica, sono chiamate a predisporre, quando in vita, piani di emergenza al fine di essere

preparate a fronteggiare condizioni avverse

Recovery plans

volti al recupero delle situazioni di debolezza che connotano i profili

tecnici della banca

Resolution plans

volti a realizzare un’ordinata risoluzione della banca

in caso di insolvenza

Poteri di intervento delle Autorità

la banca presenta debolezze in particolari aree aziendali che, se non affrontate in modo tempestivo

ed efficace, potrebbero estendersi nel tempo all’intera situazione finanziaria della banca

Quali strumenti?•aumenti di capitale;•restrizioni di rami di attività, incluso il disinvestimento di attività più rischiose;

•restrizioni alla distribuzione di dividendi;•richiesta di supporto finanziario intra-gruppo;•revisione delle strutture di gestione dei rischi e dei presidi di controllo;

•sostituzione degli amministratori

2. L’early intervention

3. Crisis management and resolution

La banca sta fallendo o è probabile che fallisca.

Non è in grado di risolvere da sola i propriproblemi e si rende necessaria l’attivazione di strumenti

di risoluzione e di poteri di intervento delle Autorità

Quali presupposti (triggers)?

giusto equilibrio tra autonomia privata e intervento pubbliconella delicata fase della pre-insolvenza

Going concern solutions

ristrutturazione della banca che rimane come entità giuridica.

aumento di capitale

fusionetrasferimento dialcune attività aun’altra banca

la necessità di un piano di risanamento

Super SRR

3. Crisis management and resolution

La partecipazione dei creditori alle perditeL’haircut dei creditori non garantiti e non assicurati e/o

la conversione dei crediti in capitale

Super special resolution regime (super-SRR)

due differenti modalità:

l’approccio contrattuale l’approccio regolamentare

l’emissione di contingent convertible bond

la decisione di haircut e diconversione è presa dalle Autorità

PUO’ UN’AUTORITA’ AMMINISTRATIVA AVERE TALE POTERE?

3. Crisis management and resolution

Gone concern solutions

non sono realizzabili operazioni di ristrutturazionequindi

risoluzione o liquidazione

tre strumenti per un’ordinata risoluzione

la costituzionedi una

“bridge bank”una soluzionetemporanea

la separazione tra “bad bank” e “good bank”

la vendita di tuttoo parte del business

della banca(attivi, passivi, diritti)

3. Crisis management and resolution

4. la liquidazione

quando le altre misure di risoluzione della crisinon sono perseguibili

La banca cessa di esistere come entità giuridica

Le attività sono liquidate e i realizzi sono distribuiti ai creditori secondo le regole concorsuali

I depositanti sono tutelati dai sistemi di garanzia dei depositi

La gestione delle crisi di banche operanti cross-border

Un problema complesso

Le banche sono internazionali quando sono in vita, diventano nazionali quando falliscono

• le regole dell’insolvenza (approccio universale o territoriale);• le modalità di trasferimento degli attivi tra le varie società dei gruppi;• le modalità di interazione tra le Autorità del Paese di origine della capogruppo e le Autorità dei Paesi in cui sono insediate le controllate;• il ruolo di Autorità transnazionali.

Quale modello?

Un singolo rule-book (come per la vigilanza prudenziale)?

Quali implicazioni sugli assetti giuridici e istituzionali dei vari Paesi, in termini di diritto societario, fallimentare, e finanziario?

Non esiste un modello ideale di riferimento e, pertanto, le soluzioni ipotizzate dovranno essere coerentemente innestate nei sistemi giuridici dei singoli paesi

L’incidenza delle soluzioni sui diritti degli azionisti e dei creditori

La gestione delle crisi di banche operanti cross-border

Quali regole per il “burden sharing” per gli intermediari di rilevanza sistemica? Gli strumenti allo studio mirano a far si che le perdite siano a carico dei soggetti privati (polluters pay principle)

COME E IN CHE MODO?

Chi paga il costo della crisi?

• I sistemi di garanzia dei depositi• Bank resolution Funds a sostegno di operazioni di “resolution”• Tassa sulle transazioni finanziarie (Tobin tax)

• La strada intrapresa è quella giusta?(misure prudenziali vs misure strutturali)Vickers Commission in UK - Volcker rule in US

• Le soluzioni individuate saranno efficaci (soprattutto per le banche a rilevanza sistemica)? Il problema del “too big to fail” viene risolto?

• Quale modello di gestione della crisi sta emergendo?– La disciplina speciale– Il superamento delle procedure fallimentari– Il ruolo centrale delle autorità amministrative

• Quale sistema finanziario dopo la crisi? Quale sistema di valori?

• Chi deve gestire il cambiamento?

In quale direzione stiamo andando?

ciascun attore (industria finanziaria, Stati, regolatori)

devono svolgere in modo risoluto la propria parte

Il principio di responsabilità

il cambiamento deve essere gestito da persone

(e linee di pensiero) diverse da quelle che

hanno portato alla crisi finanziaria

“(T)he problems that exist in the world today cannot be solved by the level of thinking that created them”.

Albert EinsteinUn segnale chiaro di discontinuità e di cambiamento èimportante per indurre i cittadini ad accettare costi e

sacrifici imposti dalla crisi

“We can’t legislate wisdom or passion. We can’t legislate competency. All we can do is create the structures and hope that good people will be appointed who will attract other good people”.

Chris Dodd