Monica Brezzi –Unità di Valutazione degli Investimenti pubblici

Meccanismi di incentivazione nella pubblica amministrazione:l'esperienza della premialità nazionale dei fondi strutturali 2000-06

Roma, 12 giugno 2006

Outline della presentazione

A. Premesse del meccanismo di premialità nazionale

B. Risultati raggiunti rispetto alle premesse

C. Fattori per il successo/insuccesso

D. Prospettive

Rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa nelle politiche regionali è un obiettivo esplicito dell’azione pubblica (condizione necessaria per l’attuazione della strategia del QCS 2000-06);

Schema competitivo può stimolare le Amministrazioni pubbliche ad accelerare il raggiungimento di alcuni obiettivi;

Gli indicatori sono definiti in modo che sia chiara l’attribuzione delle responsabilità;

Obiettivi intermedi circoscritti per assicurare la misurabilità, sussiste comunque un problema di incompletezza dell’informazione.

A. Premesse del meccanismo di premialità nazionale

A. Sistema di premialità del 6%

Risorse coinvolte:1,3 mld di euro+ cofinanziamento nazionale delle risorse del QCS 2000-06

Obiettivi: le risorse sono condizionate al raggiungimento di 12 obiettivi di innovazione e modernizzazione della Pubblica amministrazione (6); promozione di riforme in settori strategici (4) e qualità del Programma (2)

Partecipanti: 6 Regioni e 6 Ministeri beneficiari di fondi strutturali per il 2000-06;

Periodo di validità: aprile 2001 – marzo 2003; scadenza dei target settembre 2002.

Meccanismo di assegnazione: pro quota secondo indicatori soddisfatti; meccanismo competitivo: le risorse non assegnate per obiettivi non conseguiti sono distribuite secondo i migliori risultati

B. Risultati raggiunti: identificazione responsabilità

Responsabili dei programmi

DPS

Esperti di settore

1. Identificazione e discussione delle strategie: esperti e amministratori identificano le questioni rilevanti

2. Definizione degli indicatori: Proposta da parte di un’unità tecnica (UVAL) che tiene conto dei vincoli di misurabilità e affidabilità dell’informazione

3. Decisione: discussione degli indicatori e dei target con le amministrazioni centrali e regionali coinvolte

Monitoraggio attivo nel corso della realizzazione del meccanismo (interim monitoring) per far emergere nei casi di indeterminatezza interpretazioni con significato sostanziale

condiviso e affrontare eventi non previsti

Gruppo tecnico di valutazione mistoRelazioni periodiche di monitoraggio

Costruzione del consenso intorno al meccanismo premiale (rischio di collusione)

Ruolo della trasparenza dei meccanismi e della pubblicità dei risultati (effetti reputazione)

Disponibilità tempestiva e pubblica dell’informazione

B. Risultati raggiunti, completare l’informazione parziale

B. Un esempio di misurabilità e responsabilità

Obiettivo: provvedimenti legislativi per la modernizzazione della PAIndicatore: diffusione e attivazione degli Sportelli Unici per le Attività Produttive

RESPONSABILITA’

MISURABILITA’

AR responsabili per il raggiungimento del target e

beneficiarie delle risorse

Comuni responsabili attuazione della riforma

PARTENARIATO TERRITORIALE

Dipartimento della Funzione Pubblica

(PCM)

Prefetture provinciali (Min. degli Interni)

Gruppo tecnico (DPS)

PARTENARIATO ISTITUZIONALE

B. Funzionamento del meccanismo

Indicatori soddisfatti dalle Regioni al 30/9/2002

0

1

2

3

4

5

6

A.1 A.2 A.3 A.4 A.5 A.6 A.7 A.8 A.9 A.10 B C

Indicatori

Re

gio

ni

SardegnaCalabriaCampaniaSiciliaPugliaBasilicata

A.1 Conferimento degli incarichi dirigenzialiA.2 Attivazione dell’unità di controllo interno di gestione A.3 Creazione e funzionamento dei Nuclei di valutazioneA.4 Società dell’informazione nella Pubblica AmministrazioneA.5 Sportello Unico per le impreseA.6 Servizi per l’impiego

A.7 Attuazione della pianificazione territoriale e paesisticaA.8 Servizio idrico integratoA.9 Attuazione della gestione dei rifiuti urbani in ATOA.10 Istituzione e operatività delle ARPAB Attuazione dei Progetti Integrati Territoriali C Concentrazione delle misure

B. Risultati: indicatori e target raggiunti

Circa il 57% dei target sono stati raggiunti (oltre il 62%

degli indicatori)

Risultati molto variabili tra Regioni

Risultati molto diversi tra indicatori, ma tutti raggiungibili

(almeno da qualcuno)

Funzionamento dell’incentivo per raggiungere i target

(accelerazione verso la scadenza del sistema)

Riforme importanti sono state almeno avviate.

Totale risorse attribuite per la premialità 6% (al 2004)

B. Risultati raggiunti, competizione

Milioni di euro

PROGRAMMI REGIONALI Risorse potenziali(a)

Risorse assegnate (b)

b/ a (% )

Basilicata 45,48 69,89 153,7

Calabria 122,11 79,36 65,0

Campania 234,20 272,52 116,4

Puglia 161,61 174,92 108,2

Sardegna 119,17 79,88 67,0

Sicilia 236,22 234,23 99,2

Distribuzione delle risorse dovuto alle diverse performance e al meccanismo competitivo

C. Fattori di successo/insuccesso Partenariato nella definizione delle regole: indicatori

discussi con i soggetti istituzionali almeno un anno prima dell’approvazione del QCS 2000-2006 (credibilità del sistema);

Indicatori dipendono direttamente dall’azione amministrativa, ma coinvolgimento di tutti i livelli (anche politico);

Meccanismo competitivo (peer control sul soddisfacimento degli obiettivi);

Ruolo del gruppo tecnico (monitoraggio attivo, garanzia di imparzialità);

Flessibilità del meccanismo di assegnazione delle risorse

Sforzo richiesto alle Amministrazioni per conseguire (alcuni) obiettivi, non commisurato ai tempi;

Numero di obiettivi (indicatori) troppo elevato; Difficoltà a coinvolgere i livelli istituzionali necessari (es.

Consiglio regionale)

C. Fattori di successo/insuccesso: quando usare meccanismi di incentivazione

Nella nostra esperienza si possono utilizzare indicatori collegati a premi e sanzioni solo se:

Gli indicatori sono definiti con precisione, misurabili e

chiaramente collegati alle scelte di policy;

Gli obiettivi che misurano sono strategici per le

amministrazioni partecipanti;

Selezionati attraverso un processo partenariale;

Trasparenza del processo e disponibilità dell’informazione;

L’informazione utilizzata per formulare giudizi è affidabile,

replicabile e completa.

Quanto i processi innescati sono diventati autonomi o comunque patrimonio delle Amministrazioni?

Ci sono casi di adempimenti solo formali (o al contrario progressi non colti dagli indicatori?)

Ci sono obiettivi che è opportuno continuare a perseguire?

Gli obiettivi intermedi conseguiti si stanno traducendo in risultati sostanziali?

D. Prospettive

1. Meccanismi di premialità regionali

2. Informazione sul consolidamento degli obiettivi della riserva nazionale del 6%

3. Target vincolanti per obiettivi di servizio nel QSN 2007-2013

D. Prospettive: nuove iniziative

D. Prospettive: realizzazione di sistemi regionali di premialità

Finalità: incentivare i livelli locali di governo per la realizzazione di progetti di qualità (patrimonio culturale, ambientale e società dell’informazione) e per la diffusione dei processi di avanzamento istituzionale

Dotazione finanziaria: 76,5 Meuro per le Regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Molise +Obiettivo 1), Delibera CIPE 20/2004

Soggetti interessati: Regioni e enti locali (SFS e UVAL in iniziale definizione tecnica dei meccanismi)

Le amministrazioni regionali inizialmente coinvolte attuano meccanismi simili a quello nazionale nei confronti degli Enti Locali (scelte ambiti di interesse, definizione puntuale di indicatori, gruppi tecnici di valutazione ecc.)

D. Prospettive: consolidamento degli obiettivi della riserva premiale nazionale /1

I PROGRESSI DELLE AMMINISTRAZIONI Situazione per indicatore di avanzamento istituzionale della riserva di premialità del 6 per cento

INDICATORI

BASIL

ICATA

CALA

BR

IA

CAM

PAN

IA

PU

GLI

A

SAR

DEG

NA

SIC

ILIA

PESCA

RIC

ER

CA

SCU

OLA

SIC

UR

EZZA

SVIL

UPPO

LO

CAL

E

TR

ASPO

RTI

INDICATORI PER PROGRAMMI REGIONALI E NAZIONALI A.1 CONFERIMENTO DEGLI INCARICHI DIRIGENZIALI

X ? X X X + X X X +

A.2 ATTIVAZIONE DELL’UNITÀ DI CONTROLLO INTERNO DI GESTIONE

X * X X ? X X X X

A.3 CREAZIONE E FUNZIONAMENTO DEI NUCLEI DI VALUTAZIONE

X X X X X X X X X X * A.4 SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

X * X # X * X X

INDICATORI PER PROGRAMMI REGIONALI A.5 SPORTELLO UNICO PER LE IMPRESE (al 30.09.2004)

X X X X X

A.6 SERVIZI PER L’IMPIEGO (al 31.12.2004) (3) X X X X X A.7 ATTUAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E PAESISTICA

X X X X

A.8 SERVIZIO IDRICO INTEGRATO X * X * ?

A.9 ATTUAZIONE DELLA GESTIONE DEI RIFIUTI URBANI IN AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI

X ?

A.10 ISTITUZIONE E OPERATIVITÀ DELLE ARPA X X X

Legenda X al 30.9.2002 al 30.9.2003

? al 31.7.2004 * al 31.1.2005

+ al 31.7.2005

# al 31.1.2006

Monitoraggio al 31 gennaio 2006

D. Prospettive: Sistema di informazione sul consolidamento degli obiettivi della premialità dei

fondi strutturali /2

Monitoraggio (Uval, DPS, Adg)

Monitoraggio semestrale degli indicatori di avanzamento istituzionale della premialità nazionale sulla base di tavole sintetiche di raccolta informazioni

Monitoraggio leggero (non ci sono premi o sanzioni associati al soddisfacimento dei requisiti)

Elementi informativi ulteriori per cogliere effettiva operatività

Relazione annuale (Nuclei, Uval, DPS), marzo 2005

D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi di servizio/1

Selezionare un numero limitato di obiettivi di diffusione e qualità dei servizi a cui applicare target vincolanti per il

prossimo ciclo di programmazione comunitaria (2007-2013).

Differenza con gli indicatori della premialità 6% del QCS: non più obiettivi intermedi dell’azione di politica economica ma

obiettivi finali

D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi di servizio/2

molto rilevanti per l’obiettivo strategico e rappresentare in sé un miglioramento percepibile delle condizioni di vita dei cittadini o delle condizioni di contesto per l’attività economica.

comprensione e condivisione della rilevanza dell’obiettivo da parte dei cittadini alto (funzioni di cittadinanza attiva che a loro volta contribuiscono al perseguimento dell’obiettivo).

Misurabilità (gli indicatori e i target misurano la qualità e il miglioramento del servizio reso)

Responsabilità (descrizione dell’assetto istituzionale rilevante per il raggiungimento dell’obiettivo e identificazione precisa delle responsabilità in capo ai diversi attori)

Requisiti degli obiettivi di servizio

Requisiti per applicare target vincolanti

D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi di servizio/3

OBIETTIVI INDICATORI PROPOSTI

DISPONIBILITA’ DATI RESPONSABILITA’ SUL TERRITORIO

AMM CENTRALE

1) percentuale di giovani (età 18-24 anni) con titolo di studio inferiore al diploma di scuola secondaria superiore e che non partecipa ad altre attività formative

OK Serie storica a livello regionale (fonte ISTAT)

Regione/ Provincia

MIUR Istruzione

2) livello delle competenze degli studenti 15-enni, in particolare nell’area della lettura, della matematica e delle scienze

Indagine ogni tre anni; supplemento di indagine (sovracampionamento) per avere dati regionali; coinvolgimento Regioni

Regione/ Provincia Istituti scolastici

MIUR

3) numero di posti disponibili in asili nido sul totale della popolazione in età da zero fino al compimento di 3 anni

Parzialmente aggiornati Necessaria integrazione indagini esistenti con coinvolgimento delle Regioni e Comuni

Comuni

4) quota di asili che coprono non meno di 8 ore giornaliere o che coprono non meno di 46 settimane l’anno

Parzialmente aggiornati Necessaria integrazione indagini esistenti con coinvolgimento delle Regioni e Comuni

Comuni

Occupazione femminile

5) Percentuale di anziani assistiti in assistenza domiciliare integrata sulla popolazione di età superiore a 64 anni

OK – serie storica a livello regionale (fonte database Min. Salute)

Regione/ Comuni

Ministero della Salute

6) percentuale di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata

OK serie storica a livello regionale (fonte APAT)

Comuni/Autorità d’Ambito

MATT Rifiuti

7) volumi di rifiuti urbani avviati a effettivo recupero energetico

OK serie storica a livello regionale (fonte APAT)

Regione/ Autorità d’Ambito

MATT

Acqua 8) Copertura percentuale del servizio idrico integrato

Dati rilevati da COVIRI; necessario accordo per trasmissione dati

Regione/ Autorità d’Ambito

MATT

Per saperne di piùhttp://www.dps.tesoro.it/uval

Sistema di premialità:http://www.dps.tesoro.it/uval_linee_premialita.asp

http://www.dps.tesoro.it/materialiuval/ml.aspNumero 9 (2006)

Consolidamento obiettivi premialitàwww.dps.tesoro.it/qcs/monitoraggio_premialita/asp

Quadro Comunitario di Sostegno 2000-06http://www.dps.tesoro.it/qcs/qcs.asp

Quadro Strategico Nazionale 2007-2013http://www.dps.tesoro.it/qsn/qsn.asp

informazione.premialita@tesoro.it

OBIETTIVO INDICATORE TARGET Conferimento incarichi dirigenziali (D.lgs. n. 29/93)

Recepimento D.lgs 29/93 e emanazione provvedimento di indirizzo annuale per la valutazione dei dirigenti

Attivazione unità di controllo interno (D.lgs n.286/99)

Adozione progetto realizzazione sistema; costituzione del servizio deputato; nomina responsabili e strutture; progetto di formazione del personale; operatività del sistema

Attivazione Sportelli Unici sul territorio regionale

80% di popolazione regionale coperta da SPUN; conclusione del 95% dei procedimenti entro i termini o tempo medio procedimenti avvio nuovi impianti produttivi non > al 75% del termine

Provvedimenti legislativi nazionali che promuovono la modernizzazione

della Pubblica Amministrazione

Attivazione Servizi per l’Impiego sul territorio regionale

Completamento percorso istituzionale e attivazione delle funzioni avanzate di servizio per l’utenza per almeno il 50% della popolazione regionale.

OBIETTIVO INDICATORE TARGET Istituzione e avvio Nuclei di Valutazione regionali e centrali (L. 144/99)

Adozione dell'atto formale di costituzione con specificazione funzioni attribuite;nomina Responsabile; selezione componenti

Innovazioni per

l’accelerazione e la maggiore efficacia

della spesa dei fondi strutturali

Diffusione della Società dell’informazione nella P.A.

Trasmissione telematica di dati di monitoraggio relativi ad almeno il 50% dei beneficiari finali per un importo pari almeno al 60% dalla spesa effettuata

Obiettivi di avanzamento istituzionale della premialità nazionale del 6% e target specifici/1

OBIETTIVO INDICATORE TARGET Pianificazione territoriale e paesistica

Adeguamento ai requisiti richiesti per ciascuna regione in base al TU 499/99

Attuazione del Servizio Idrico Integrato (L.36/94)

Scelta da parte dell'Ente di ambito delle modalità di affidamento del servizio idrico integrato per almeno il 60% della popolazione o per l'unico ATO (ai sensi art. 9 L 36/94)

Gestione rifiuti urbani da parte degli ATO

Emanazione disposizioni per la delimitazione ATO; istituzione organismi per la cooperazione prescelta; determinazione tariffa di ambito e sue articolazioni; approvazione programma investimenti

Riforme settoriali

Istituzione e operatività delle Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale (ARPA)

Approvazione legge regionale istitutiva ARPA; nomina direttore e organi amministrativi; predisposizione regolamento interno ARPA; assegnazione risorse finanziarie e umane

OBIETTIVO INDICATORE TARGET INTEGRAZIONE

Attuazione dei Progetti Integrati Territoriali

I. Rapporto tra impegni assunti per i PIT e totale delle risorse POR >=al 70% del valore medio del rapporto per tutti i POR II. Rapporto maggiore o uguale al valore medio

CONCENTRAZIONE

Concentrazione delle risorse finanziarie in un numero limitato di misure

Concentrazione del 70% delle risorse in un numero di misure minore o uguale al numero medio di misure in cui sono concentrate il 75% delle risorse per tutti i POR.

Obiettivi di avanzamento istituzionale della premialità nazionale del 6% e target specifici /2

Ambiti di interesse scelti

PROGETTI DI QUALITÀ

RAFFORZAMENTO ISTITUZIONALE

ABRUZZO

X MOLISE X BASILICATA X X CALABRIA X CAMPANIA X X PUGLIA X SARDEGNA X X SICILIA X

OBIETTIVI DI AVANZAMENTO ISTITUZIONALE SOGGETTI INTERESSATI

BASILICATA

Avanzamento procedurale degli interventi Funzionalità unità di coordinamento o gestione

PIT

CALABRIA

Istituzione e attivazione Ufficio Comune/Unico (funzioni di servizio; monitoraggio e rendicontazione; rispetto piani di spesa; attivazione partenariato)

Organismi gestione dei PIT

CAMPANIA

Assetti organizzativi degli Uffici Unici/Comune Avanzamento spesa Avanzamento procedure ambientali

P I e Beneficiario finale del progetto

Qualificazione ambientale aree urbane Enti locali anche collegati in PI

Gestione rifiuti Comuni aderenti agli ATO Diffusione Società dell’informazione utilizzo e diffusione servizi tra i cittadini e imprese

Comuni aderenti alla RUPAR

PUGLIA

Rete ecologica - Parchi Regionali Indicatori di tutela patrimonio, Sistemi di gestione Ambientale, fruizione e valorizzazione patrimonio culturale

Enti locali (anche collegati in PI) Enti di gestione aree naturali protette

Cooperazione tra istituzioni locali (associazione tra comuni, protocolli , reti informatiche, sportelli unici)

Aggregazioni di comuni SARDEGNA

Utilizzo Strumenti di programmazione Soggetti pubblici previsti Avanzamento pianificazione urbanistica Approvazione o attuazione Piani regolatori o PTP

PIT, PIOS, PROVINCE

Diffusione utilizzo monitoraggi e rispetto scadenze PIT, PIOS, PROVINCE Finanza di progetto: numerosità progetti PIT, PIOS, PROVINCE Accelerazione spesa: rispetto tempistica PIT, PIOS,

SICILIA

Coordinamento con altri enti (atti ) PROVINCE

Definizione puntuale di indicatori