#ST# 98.041

Messaggioconcernente la revisione della legge federalesul Controllo federale delle finanze (LCF)

del 22 giugno 1998

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di modificadella legge federale sul Controllo federale delle finanze.

Vi proponiamo nel contempo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari:

1996 P 96.3152 Accorpamento o sviluppo del coordinamento tra Controllo fede-rale delle finanze e Controllo amministrativo. Rendere autonomoil Controllo federale delle finanze(N 12.6.96, Raggenbass)

1996 M 96.3546 Indipendenza del Controllo federale delle finanze(S 5.12.96, CPI CPC S, N 10.12.96)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra più alta consi-derazione.

22 giugno 1998 In nome del Consiglio federale svizzero:

II presidente della Confederazione, CottiII cancelliere della Confederazione, Couchepin

1998 - 368 3691

Compendio

Diversi interventi parlamentari chiedono di riesaminare il sistema della vigilanzafinanziaria. Una mozione della CPI CPC chiede di rendere più indipendente ilControllo federale delle finanze (CDF). La mozione del consigliere nazionale Rag-genbass, trasformata in postulato, considera assolutamente necessario accorpare ilcontrollo amministrativo e quello finanziario e rendere autonomo il CDF. Infine, ilconsigliere nazionale Bührer ha depositato, il 13 dicembre 1996, un'iniziativa par-lamentare che si prefigge di rafforzare e di rendere più indipendente il CDF. IlConsiglio nazionale ha approvato l'iniziativa il 10 ottobre 1997.

La parte generale del presente messaggio espone il funzionamento dell'attuale vi-gilanza, si esprime in merito all'esigenza di accorpare i diversi organi di controllo esintetizza le discussioni relative a una corte dei conti. Il numero 15 illustra il pareresull'iniziativa parlamentare Biihrer e delinea l'impostazione del disegno di revisio-ne della legge sul Controllo delle finanze presentato dal Consiglio federale.

Il Consiglio federale ritiene che la concezione vigente della vigilanza finanziaria, fon-data su una Delegazione delle finanze parlamentare e un organo amministrativo checoadiuva sia il Parlamento sia il Consiglio federale, il CDF, corrisponda meglio alsistema di Governo svizzero a livello federale. Constata che il CDF ha segnalato tem-pestivamente le mancanze verificatesi nella Cassa pensioni della Confederazione, mache le sue raccomandazioni non sono state seguite. Nemmeno una corte dei conti indi-pendente avrebbe potuto impedire quanto è accaduto. Per questo motivo, il Consigliofederale intende fare pressione affinchè le critiche del CDF trovino un riscontro politi-co, accordandogli pure una maggiore indipendenza, senza tuttavia modificare sostan-zialmente l'attuale vigilanza finanziaria con i suoi indiscussi vantaggi e menti. La vi-cinanza agli organismi esaminati, i tempi di reazione rapidi, la vicinanza ai servizifederali di cassa e contabilità, la possibilità di impartire istruzioni ai servizi sonovantaggi dell'attuale Controllo delle finanze che non vanno sottovalutati.

Una revisione di legge permette di prendere tempestivamente i provvedimenti perrafforzare il CDF. Gli orientamenti del disegno sono i seguenti:— definizione più precisa del mandato di revisione e quindi un assoggettamento più

rigoroso del CDF alla Costituzione e alla legge;— introduzione della conferma della nomina del direttore da parte dell'Assemblea

federale;— competenza del CDF nella nomina e promozione del personale;— maggiore indipendenza del CDF nell'attribuzione delle risorse;— obbligo del Consiglio federale di sorvegliare l'esecuzione dei provvedimenti presi

in seguito alle contestazioni e alle raccomandazioni del CDF nonché— rapporti più efficaci e nuove vie di servizio.

Questi provvedimenti permettono di potenziare in modo rapido ed efficiente il CDF erenderlo più indipendente. In tal modo, anche la questione della subordinazione perded'importanza. Per affrontare tale problema, mancano per il momento le alternative. Sela riforma del Governo sfociasse in un modello con una presidenza rafforzata, la su-bordinazione al presidente della Confederazione potrebbe tornare d'attualità. Il Con-siglio federale è invece decisamente contrario alla subordinazione al Parlamento, poi-ché il controllo parlamentare acquisterebbe troppo peso. La presente revisione tieneampiamente conto delle altre richieste dell 'iniziativa parlamentare Biihrer.

3692

Lipotesi di una corte dei conti indipendente dal Parlamento e dal Governo è certa-mente accettabile, ma presuppone l'istituzione di una revisione interna. Il Consigliofederale ritiene tuttavia che un quarto potere comprometterebbe il sottile equilibrioimpostato sulla ricerca del consenso insito nel sistema di separazione dei poteri alivello federale. Respinge perciò l'istituzione di una corte dei conti indipendente.Mediante la presente revisione di legge, il Consiglio federale intende rafforzare glistrumenti esistenti e utilizzarli in modo più efficace. Una rapida trattazione del pro-getto permetterebbe di attuare le innovazioni già per l'anno contabile 1999.

3693

Messaggio

I Parte generaleII Situazione iniziale

Diversi interventi parlamentari si occupano della vigilanza finanziaria della Confe-derazione. Nella mozione n. 3, la Commissione parlamentare d'inchiesta sui pro-blemi intervenuti nella Cassa pensioni della Confederazione (CPI CPC) chiede larevisione della legge sul Controllo delle finanze, affinchè il CDF possa adempiere ilsuo mandato nel modo più indipendente possibile, senza essere limitato dalla subor-dinazione amministrativa. Nella nostra risposta abbiamo espresso l'intenzione divalutare diverse soluzioni, dall'istituzione di una corte dei conti al mantenimentodello status quo, seppure in una forma migliorata. Nella sessione invernale 1996,l'intervento è stato accolto sotto forma di mozione.

La mozione Raggenbass del 22 marzo 1996 invita l'Ufficio del Consiglio nazionalea sottoporre al Parlamento un progetto di legge che preveda la fusione delle Com-missioni delle finanze e delle Commissioni della gestione, o che per lo meno intensi-fichi il loro coordinamento. Nella sua risposta del 10 maggio 1996, l'Ufficio ha con-statato che una fusione nel senso proposto presuppone una modifica incisiva dellaprocedura parlamentare e deve essere analizzata approfondi lamente nella secondafase della riforma parlamentare. La mozione è stata approvata sotto forma di postu-lato.

In un'altra mozione, il consigliere nazionale Raggenbass ci ha chiesto di elaborareun disegno di legge che preveda la riunione del controllo delle finanze e del con-trollo amministrativo della Confederazione o che per lo meno li rafforzi e intensifi-chi i] loro coordinamento e renda autonomo il Controllo federale delle finanze. Nelnostro parere del 3 giugno 1996, abbiamo proposto di esaminare le richieste dellamozione nell'ambito della riforma del Governo e dell'amministrazione. La mozioneè stata in seguito accolta sotto forma di postulato.

La mozione Aeppli Wartmann del 9 dicembre 1996 chiede la costituzione di unacommissione parlamentare speciale incaricata di esaminare l'opportunità di soppri-mere la subordinazione del Controllo federale delle finanze al nostro Consiglio eistituire una corte dei conti indipendente. Nell'eventualità che diventi necessarioprocedere a una modica costituzionale, tale commissione dovrà presentare un rap-porto alla Commissione per la riforma della Costituzione.

Per concludere, il consigliere nazionale Bührer ha depositato il 13 dicembre 1996un'iniziativa parlamentare sotto forma di proposta generale. La legge federale sulControllo delle finanze deve essere modificata per rafforzare la posizione el'indipendenza del Controllo delle finanze. L'iniziativa chiede di:1. subordinare il Controllo delle finanze alla Delegazione delle finanze dei due

Consigli;2. attribuire la nomina del direttore del Controllo delle finanze all'Assemblea fe-

derale;3. sostenere la vigilanza dipartimentale mediante un organo di revisione efficien-

te, subordinato al capo del dipartimento e4. rafforzare il controllo finanziario concomitante del Parlamento, incluso il con-

trolling degli affari pendenti.

3694

Nel corso della sessione autunnale del 1997, il Consiglio nazionale ha dato seguitoall'iniziativa. Per motivi economici e amministrativi, ha dovuto rinunciare per ilmomento a elaborare un proprio progetto. Intende attendere il messaggio governati-vo e integrarvi i propositi dell'iniziativa nell'ambito delle deliberazioni parlamenta-ri.

12 La revisione legislativa del 1994

II 7 ottobre 1994, le vostre Camere hanno approvato una revisione parziale dellalegge federale del 28 giugno 1967 sul Controllo delle finanze (LCF; RS 614.0), invigore dal 1° marzo 1995.1 punti essenziali della revisione erano la soppressione deicontrolli concomitanti delle assegnazioni e l'estensione del mandato di controllo aicontrolli della redditività. Il CDF è stato inoltre definito più chiaramente di quantoera stato fatto sino a quel momento come organo di vigilanza estemo, con la com-petenza di pubblicare il proprio rapporto d'attività annuale. Si è tuttavia volutamenterinunciato a modificare la doppia subordinazione del CDF al Consiglio federale e alParlamento. Pur avendo discusso del problema dell'integrazione amministrativa delCDF nel DFF, il nostro Consiglio e le Commissioni delle finanze erano concordi sulfatto che una separazione amministrativa del CDF dal DFF non fosse urgente.

13 Struttura attuale della vigilanza131 Vigilanza finanziaria parlamentare

Nel settore dei controlli della gestione finanziaria dello Stato, la distinzione costitu-zionale tra alta vigilanza (Parlamento) e vigilanza (Consiglio federale) è posta insecondo piano. Il Parlamento ha la competenza suprema illimitata in materia di bi-lancio e la competenza di approvare i conti di Stato. Le Commissioni delle finanzecontrollano la gestione finanziaria della Confederazione in generale e si occupanodella sua evoluzione nell'ambito della pianificazione finanziaria. Sulla base di do-cumentazioni e informazioni dettagliate, fornite dall'amministrazione, esse control-lano i bilanci di previsione, i supplementi nonché i conti di Stato, inclusi i conti spe-ciali. Tale situazione cambierà tuttavia con l'autonomia giuridica delle PTT, delleFFS e delle aziende d'armamento. Con le loro ispezioni non solo nell'ammini-strazione, ma anche presso organizzazioni esterne che, come beneficiarie di sussidi oin qualità di enti incaricati di compiti pubblici, partecipano all'amministrazione sta-tale indiretta, si può parlare di una vigilanza costruttiva delle Commissioni delle fi-nanze nella procedura finanziaria e di una vigilanza a posteriori sull'esecuzione nelriscontro dei conti.Inoltre, con la Delegazione delle finanze delle vostre Camere, il nostro Consiglio èaffiancato da un organo dotato di ampie competenze e di criteri di controllo (con-formità alla legge, urgenza, parsimonia e redditività) incaricato della vigilanza con-comitante e quindi operativa sulla gestione finanziaria della Confederazione. LaDelegazione delle finanze assume una posizione centrale non solo per quanto con-cerne l'autorizzazione di crediti aggiuntivi urgenti, ma essa può sottoporre a un esa-me critico tutti i nostri decreti di rilevanza finanziaria e compartecipare alla classifi-cazione in materia di retribuzioni degli alti funzionari e alla loro promozione. Puòpure influire notevolmente sulla procedura legislativa, apportando le sue prospettivein materia di politica finanziaria. Sulla base di questa vigilanza concomitante e me-

3695

diatrice, il CDF è stato concepito corne organo amministrativo di vigilanza finanzia-ria a disposizione della Delegazione delle finanze e del Consiglio federale (art. 1LCF). Per il lavoro della Delegazione delle finanze sono molto importanti i rapportidi verifica completi trasmessi dal CDF, che possono essere attualizzati anche me-diante rapporti intermedi (art. 14 cpv. 1 LCF). Vi è inoltre la possibilità di attribuireal CDF mandati speciali o di coinvolgerlo nelle deliberazioni sul preventivo e ilconto di Stato delle Commissioni delle finanze (art. 7 LCF, art. 4 cpv. 2 e art. 13cpv. 2 del Regolamento dell'8 novembre 1985 delle Commissioni delle finanze edella Delegazione delle finanze delle Camere federali, RS 171.126).

132 Vigilanza del Consiglio federale - Controllo federaledelle finanze (CDF) - Controllo amministrativodel Consiglio federale (CCF)

Oltre alle Commissioni parlamentari di controllo, la vigilanza sulla gestione e sullefinanze è essenzialmente esercitata da tre organi di controllo: l'Organo parlamentaredi controllo dell'amministrazione (OPCA), il Controllo amministrativo del Consi-glio federale (CCF) e il Controllo federale delle finanze (CDF). Tutti e tre gli organiverificano secondo gli stessi criteri, segnatamente la parsimonia, la redditività el'efficacia; tuttavia le verifiche sono svolte per istanze di vigilanza diverse: l'OPCAsu mandato delle Commissioni della gestione, il CCF su nostro mandato e il CDF, inmodo autonomo e indipendente secondo la legge, per la Delegazione delle finanze eil nostro Consiglio.

Sulla base della competenza del Parlamento in materia di spese, non abbiamo finoraritenuto necessario pretendere di avere a nostra disposizione un organo di controlloesclusivo nel settore della vigilanza finanziaria. Per questo motivo, anche la revisio-ne della legge sul Controllo delle finanze del 1994 ha mantenuto il CDF come orga-no esterno di vigilanza finanziaria che coadiuva nella stessa misura il nostro Consi-glio e il Parlamento. Esso è tuttavia tenuto a presentare un rapporto completo sullasua attività di controllo solo alla Delegazione delle finanze. Ciononostante, se con-stata eventi particolari o difetti di notevole importanza o particolarmente rilevantidal profilo finanziario, esso deve informarne il capo del Dipartimento competente equello del DFF. Il nostro Consiglio e la Delegazione delle finanze possono attribuireal CDF anche mandati per verifiche speciali.

Il settore di vigilanza del CDF comprende la gestione finanziaria in ogni fase del-l'esecuzione del preventivo, inclusa la revisione del conto di Stato e dei conti spe-ciali. Si estende dalle unità amministrative, aziende e stabilimenti della Confedera-zione compresi, a tutti i beneficiari di sussidi e alle organizzazioni esterne all 'ammi-nistrazione federale incaricate di compiti pubblici. Il CDF ha completa autonomianell'organizzazione della vigilanza (programmi di controllo). Se il CDF e l'unitàsottoposta a verifica non raggiungono un accordo in merito alle contestazioni, il no-stro Consiglio decide in ultima istanza.

Per quanto concerne il settore esecutivo e la connessa vigilanza del nostro Consigliosugli organi e i servizi, nel 1989 è stato istituito il CCF come nostro organo di statomaggiore integrato nella Cancelleria federale. Il CCF riceve i mandati esclusiva-mente dal nostro Consiglio. Per principio, esso può esaminare tutto, tranne la legalitàdelle singole decisioni, secondo criteri esaustivi (opportunità [efficienza], efficacia).Il CDF, il CCF e l'OPCA coordinano le loro attività armonizzando i programmi diverifica annuali.

3696

133 Accorpamento dei diversi organi di controllo133.1 Accorpamento dell'OPCA e del CDF

Come già menzionato, nelle sue verifiche della redditività il CDF si l imi ta agliaspetti finanziari della gestione degli affari dell'amministrazione. L'OPCA, invece,svolge anche verifiche che riguardano l'analisi degli obiettivi e la valutazione delleleggi. L'accorpamento del CDF e dell'OPCA permetterebbe senz'altro di sopprime-re questa ripartizione dei compiti, rendendo probabilmente possibili persine effetti disinergia. L'accorpamento accompagnato da un'ampia autonomia, corrisponderebbeal modello di una corte dei conti, adottato in diversi Paesi; una corte che esercita nonsolo la revisione finanziaria, ma anche una valutazione dell'attività statale. Tuttavia,il nuovo organo di controllo non sarebbe più uno strumento del Parlamento e delGoverno, i quali non potrebbero più ricorrervi per mandati e accertamenti concreti.

Poiché tale soluzione non solo presuppone una ridefinizione del rapporto con leCommissioni parlamentari di vigilanza esistenti, ma introduce pure un nuovo e fon-damentale elemento nella struttura del potere, non può essere trattata nell'ambito diuna revisione legislativa.

133.2 Accorpamento del CCF e del CDF

11 vantaggio di una simile soluzione sarebbe la soppressione di un organo di con-trollo e di altre possibili sovrapposizioni. Lo svantaggio sarebbe che non dispor-remmo più del CCF come strumento di direzione. Ed è proprio a questo strumento didirezione che, oltre ai compiti attuali, vorremmo affidare il controllo della gestione.Il rafforzamento degli strumenti di direzione è uno degli obiettivi principali dellariforma del Governo e dell'amministrazione.

Un altro argomento contro Paccorpamento risiede nel fatto che integrando il CCFnel CDF senza istituire una corte dei conti, il nuovo organo di controllo dovrebbecoadiuvare nello stesso tempo l'alta vigilanza parlamentare e il controllo ammini-strativo del Consiglio federale. Il rischio di confusione tra alta vigilanza (Parlamen-to) e vigilanza (Consiglio federale) sarebbe maggiore rispetto ad oggi non solo nelsettore della vigilanza finanziaria, ma in modo ancora più problematico nella vigi-lanza sulla gestione. Proprio nel settore della gestione, la differenziazione tra altavigilanza parlamentare e vigilanza amministrativa del Consiglio federale svolge unruolo determinante. In caso contrario, Consiglio federale e Parlamento si disputereb-bero in continuazione sulle questioni di competenza a livello operativo. Ci siamoespressi in tale senso nel rapporto di gestione del 1996.

133.3 Accorpamento dell'OPCA, del CCF e del CDF

Anche in questo caso il vantaggio sarebbe la riduzione del numero di organi di con-trollo, l'eliminazione di potenziali sovrapposizioni e la riduzione delle spese. I pro-blemi sarebbero tuttavia gli stessi delle varianti già menzionate, anzi l'integrazionedell'OPCA aggraverebbe il problema. La stessa organizzazione e le stesse personedovrebbero effettuare i loro controlli sulla gestione dell'amministrazione sottoaspetti completamente diversi, ossia una volta secondo l'alta vigilanza parlamentare(valutazione dal punto di vista politico), un'altra volta secondo la vigilanza ammini-strativa (controllo a livello operativo) del nostro Consiglio.

3697

Se il CDF fosse suddiviso in una sezione parlamentare e una del Consiglio federale,non vi sarebbero problemi in materia di diritto pubblico riguardo a un accorpamentodel CDF con l'OPCA, dal lato parlamentare, e del CDF con il CCF, dal lato esecuti-vo. La vigilanza finanziaria e la vigilanza sulla gestione sarebbero così riunite inmodo sensato. Sarebbe senz'altro possibile definire le competenze in una legge sulcontrollo. Ma una simile soluzione presenterebbe anche notevoli svantaggi, poichéimpedirebbe lo svolgimento uniforme ed efficiente del controllo finanziario attuale.La continuità della prassi di verifica ne potrebbe fare le spese, senza contare i costisupplementari causati all'amministrazione dall'estensione della revisione interna.

133.4 Conclusione

Tutte le varianti di accorpamento presuppongono l'adozione di decisioni politichepreliminari. Attualmente il CDF, l'OPCA e il CCF soddisfano determinati bisogni ehanno la loro giustificazione. Un accorpamento dell'OPCA e del CDF è ipotizzabilesul modello di una corte dei conti indipendente. L'accorpamento del CCF e del CDFè problematica, poiché confonde le funzioni della vigilanza e dell'alta vigilanza epotrebbe essere la causa di dispute in materia di competenze tra il nostro Consiglio ele vostre Camere. Tanto più che secondo il nostro parere il CCF deve svolgere sem-pre più compiti di «controlling», vale a dire di controllo permanente dell'esecuzionedelle nostre decisioni e istruzioni, soprattutto in ambito interdipartimentale.

Vista tale situazione di partenza, occorre porre chiare delimitazioni per evitare laripetizione dei controlli. La seguente delimitazione sembra opportuna: il CDF verifi-ca soprattutto le spese in materia di gestione e lascia di regola la valutazione delleleggi e dei programmi agli altri organi. L'OPCA quale strumento del Parlamento sioccupa proprio di simili valutazioni politiche. Il CCF, dal canto suo, lo utilizziamosempre più per sostenere la direzione e chiarire questioni d'attualità.

Nonostante tali delimitazioni, il CCF nel suo rapporto del 12 giugno 1996 sul «Co-ordinamento degli organi di controllo dell'amministrazione federale» giunge allaconclusione che non sia per principio possibile escludere doppioni e sovrapposizio-ni. Anche qualora si provveda tempestivamente ad evitare tali doppioni medianteintese preliminari e il coordinamento dei programmi di controllo, resta un difetto diconcezione che non è possibile eliminare semplicemente con una legge sul controlloo ll'accorpamento organizzativo delle tre istanze. Sarebbe necessario reimpostarel'intero sistema di vigilanza e di controllo in seno alla Confederazione, inclusi gliorgani parlamentari (Commissioni delle finanze e della gestione). Potremo quindiprendere seriamente in considerazione la possibilità di modificare l'attuale organiz-zazione soltanto quando le vostre Camere avranno definito la loro concezione dellastruttura dell'alta vigilanza.

14 Dibattito concernente una corte dei conti

141 Antefatti

La corte dei conti è un'istituzione che, a livello costituzionale, si è sviluppata paral-lelamente al sistema di governo parlamentare. I compiti e le competenze diun'autorità di vigilanza dipendono dalla forma del governo. Di conseguenza, la cortedei conti è generalmente impostata in base alle condizioni delle democrazie fondatesul bipolarismo (maggioranza/opposizione). In un simile sistema politico, in cui una

3698

maggioranza consolidata determina la politica per un lungo periodo, le necessità inmateria di controllo sono diverse da quelle di una democrazia diretta, impostata sullaricerca del consenso.

Una peculiarità della corte dei conti consiste nel fatto che le sue competenze, le sueresponsabilità e i suoi rapporti con il Parlamento e il Governo sono sanciti chiara-mente dalla Costituzione. La sua indipendenza è così garantita in modo ottimale. Neiconfronti del popolo sovrano, essa è garante di un impiego efficace ed economicodel denaro pubblico. Gli svantaggi di una simile corte sono i costi, di regola, più ele-vati e, secondo la concezione, i tempi di reazione più lunghi per l'attuazione dellesue raccomandazioni.

Nel corso della storia della Confederazione svizzera si è discusso più voltedell'istituzione di una corte dei conti (cfr. nostro messaggio del 28 novembre 1966sulla LCF, FF 7966 565 con rinvii). Nel 1877 fu istituito «l'Ufficio di controllo»,l'attuale CDF. L'idea di introdurre una Camera dei conti diede luogo nel 1901 a unampio dibattito in seno al Consiglio nazionale. I fautori di una corte dei conti rim-proveravano alle Commissioni di quel periodo la mancanza di continuità e chiede-vano di potenziare il controllo materiale delle spese dello Stato. Nel 1918, vi fu unaltro tentativo, respinto nel 1925 poiché, secondo il nostro Consiglio, per esercitareun controllo fondamentale dell'amministrazione non era necessaria una corte deiconti (FF 1924 816 vers. ted.).

All'inizio degli anni Novanta, la discussione su una corte dei conti è tornatad'attualità. In occasione della trattazione dell'iniziativa parlamentare del 5 dicembre1990 del gruppo socialista del Consiglio nazionale su un nuovo ordinamento delcontrollo parlamentare delle finanze (90.267) è stato ancora una volta sottolineatoche il sistema della vigilanza finanziaria aveva dato buone prove ed era più effi-ciente di una corte dei conti, con i suoi tempi di reazione lenti, e più economico inmateria di risorse amministrative. La necessità politica di una corte dei conti forte eindipendente è stata contestata in particolare perché in Svizzera il Governo non èappoggiato da un solo partito ma da tutti i partiti più importanti. Il controllo dellefinanze non va quindi considerato in primo luogo come strumento per impedire gliabusi di potere del Governo. Il Consiglio nazionale ha respinto l'idea di abolire laDelegazione delle finanze e di istituire una corte dei conti (Boll. uff. N 7997 1915segg.). Per contro, in un sistema di Governo parlamentare con Governo e opposizio-ne, una corte dei conti indipendente dal Governo e dalla maggioranza del Parla-mento può impedire gli abusi di potere.

Anche nell'ambito della revisione della legge sul Controllo delle finanze del 7 otto-bre 1994, nessun partito ha chiesto di modificare la doppia subordinazione attualedel CDF al Parlamento e al Governo. È stato osservato in particolare che negli ultimi25 anni la vigilanza finanziaria ha funzionato in modo ineccepibile (Boll. uff. 1994N 1046 849). A prescindere dalle procedure lente e da uno strumentario d'esecu-zione meno incisivo, l'istituzione di una corte dei conti, ad esempio secondo il mo-dello austriaco, renderebbe necessario perlomeno raddoppiare l'effettivo del perso-nale.

Si può ipotizzare di istituzionalizzare la vigilanza finanziaria suprema dello Statomediante una corte dei conti concepita come autorità indipendente dal Parlamento edal Governo. Una simile soluzione necessiterebbe tuttavia l'istituzione di un organodi revisione interno come autorità di controllo del nostro Consiglio e comporterebbel'impiego di notevoli mezzi finanziari. L'istituzione di una corte dei conti creerebbeun quarto potere e modificherebbe durevolmente la separazione dei poteri tra esecu-

3699

tivo e legislativo. Riteniamo che una tale istituzione nuocerebbe al sottile equilibrioimpostato sulla ricerca del consenso della divisione dei poteri a livello federale. Re-spingiamo perciò l'istituzione di una corte dei conti indipendente; nel numero 152presentiamo diverse proposte volte a migliorare l'efficacia della vigilanza finanziariae accrescere l'indipendenza del Controllo federale delle finanze.

142 Modelli applicati all'estero (cfr. allegati)142.1 Modello franco-italiano

Tale modello è caratterizzato da una Corte dei conti autonoma e indipendente constatuto giuridico proprio quale quarto potere accanto al potere legislativo, esecutivoe giudiziario. Oltre alla vigilanza finanziaria secondo i criteri della regolarità, dellalegalità e della redditività, essa esercita funzioni giudiziarie con potere di costrizionee potere repressivo nei confronti dei funzionari che hanno violato i loro obblighi diservizio. Limita fortemente le competenze del Parlamento in materia di vigilanzafinanziaria, poiché da scarico in sua vece all'amministrazione approvandone i conti.

142.2 Modello tedesco

La Germania ha una Corte dei conti autonoma e indipendente con statuto giuridicoproprio ma senza potere giudiziario. È organizzata come autorità collegiale che coa-diuva il Parlamento e il Governo soprattutto mediante rapporti differenziati. Essaesercita l 'attività di verifica secondo i criteri della regolarità, della legalità e dellaredditività, non può tuttavia far valere le sue contestazioni, ma solo emanare racco-mandazioni. Tuttavia, la forza di persuasione delle argomentazioni, e la pubblicazio-ne dei rapporti, fa sì che un'elevata percentuale delle contestazioni venga recepita.

142.3 II modello britannico dell'Auditor generai

Un'autorità autonoma che coadiuva soprattutto il Parlamento, rappresentata dall'Au-ditor generai, esercita ampi poteri di verifica sulla base della Common law. Il Natio-nal Audit Office esamina secondo i criteri della regolarità, della legalità e della red-ditività e indirizza le sue raccomandazioni, che vengono pubblicate, al Parlamento.

142.4 Modello svizzero-svedese

Un organo di controllo indipendente nel suo lavoro definisce i suoi piani di verifica.Dal profilo istituzionale è subordinato all'amministrazione, per lo più al ministerodelle finanze. Il Controllo delle finanze (in Svizzera) o la Corte dei conti (in Svezia)effettuano i loro controlli secondo i criteri della regolarità, della legalità e della red-ditività.

142.5 Sforzi di armonizzazione a livello europeo

L'Unione europea ha mosso i primi passi verso l'armonizzazione delle legislazioniin materia di verifiche delle Corti dei conti nazionali e della Corte dei conti europea.La Corte dei conti dell'UE è concepita secondo il modello tedesco come organo co-

3700

munitario indipendente con libertà di verifica illimitata senza potere giudiziario eindirizza i suoi rapporti ai diversi organi della Comunità a seconda del tipo di verifi-ca.

15 La nostra concezione in relazione al rafforzamentodella vigilanza finanziaria

151 L'iniziativa parlamentare Bührer

L'iniziativa chiede che il CDF sia subordinato esclusivamente alla Delegazione dellefinanze, e quindi disgiunto amministrativamente dal Dipartimento federale delle fi-nanze. Tale ordinamento sarebbe in linea con le raccomandazioni dell'Organizza-zione internazionale degli Istituti superiori di controllo delle pubbliche finanze (IN-TOSAI). Il nostro Consiglio non sarebbe dunque più affiancato dal CDF nella suaattività di vigilanza sull'Amministrazione. D'altra parte, però, si creerebbe una di-pendenza da un consesso parlamentare, motivo per cui l'attività di verifica del CDFpotrebbe essere maggiormente esposta a influssi politici. La completa autonomia delControllo delle finanze nello svolgimento della sua attività specialistica - una delleprincipali condizioni delle raccomandazioni INTOSAI — non sarebbe più garantita,un aspetto gravoso ai fini della revisione. Lo spostamento dell'influenza a favore delcontrollo parlamentare ridurrebbe inoltre ulteriormente l'autonomia del Governo.

Accettare l'iniziativa significherebbe compiere un passo indietro, poiché attualmenteil CDF è subordinato soltanto amministrativamente al DFF. Dal momento che ilCDF non svolgerebbe più i controlli direttamente per il Governo, quest'ultimo do-vrebbe sopperire alle proprie esigenze di vigilanza potenziando la revisione interna,e questo si tradurrebbe in un ulteriore fabbisogno di personale. Una perizia relativaalla separazione della revisione interna da quella esterna giunge tra l'altro alla con-clusione che una revisione interna concentrata a livello di dipartimento comporte-rebbe un aumento del fabbisogno di personale. Viene suggerita una dimensione me-dia di circa 7-10 posti di lavoro. Attualmente, sono impiegate nella revisione internacirca 60 persone. Queste cifre non comprendono un organo di revisione interdipar-timentale a livello del nostro Consiglio. È inoltre prevedibile che i grandi uffici nonpossano comunque rinunciare ai propri ispettorati. Come già indicava il nostro rap-porto del 27 giugno 1997 sulla sorveglianza dei settori amministrativi decentralizza-ti, la riforma dell'Amministrazione non richiede un riorientamento generalizzato delcontrollo delle finanze, nel senso di una rigida separazione della revisione interna daquella esterna.

Poiché l'iniziativa Bührer richiede un rafforzamento del controllo concomitante eulteriori prestazioni di controlling, una riduzione del personale al CDF sarebbe pocorealistica. Subordinando il CDF al legislativo e svolgendo la revisione interna a li-vello dipartimentale, quest'ultima si allontanerebbe inevitabilmente dal CDF. An-drebbe ridefinito anche il ruolo degli attuali ispettorati delle finanze dei grandi Uffi-ci.

L'iniziativa richiede infine un rafforzamento della vigilanza parlamentare concomi-tante sulle finanze. Così facendo si tocca anche la separazione dei poteri tra il nostroConsiglio e le vostre Camere e si produce uno spostamento d'influenza a favoredelle commissioni parlamentari di controllo riducendo ulteriormente l'autonomiadell'esecutivo, già oggi alquanto scarsa. A nostro parere, questioni di così ampia

3701

portata andrebbero trattate non nell'ambito del rafforzamento della vigilanza finan-ziaria, bensì nel contesto più esteso della riforma della direzione dello Stato.

Poiché l'iniziativa è poco convincente, specie dal profilo della subordinazione allegislativo e del controllo concomitante, respingiamo l'iniziativa opponendovi uncontroprogetto.

152 Finalità del nostro progetto di revisione

Intendiamo rafforzare la posizione e l'autonomia del CDF mediante provvedimentimirati a livello di legge. Le condizioni cui deve adempiere un moderno controllodelle finanze sono stabilite nelle direttive dell'INTOSAI. Tale organizzazione è statafondata dopo la Seconda guerra mondiale quale sotto-organizzazione dell'ONU conl'obiettivo specifico di elaborare linee direttive per il controllo finanziario a livellonazionale. I punti principali sono l'indipendenza dei controlli finanziari e i criteri diverifica applicabili. Nelle sue raccomandazioni, invece, l'INTOSAI evita volonta-riamente di pronunciarsi in merito alla forma giuridica auspicata per le autorità dicontrollo. Essa riteneva e ritiene che la forma giuridica debba corrispondere alla Co-stituzione vigente nel singolo Stato. Oggi esistono dunque numerosi tipi di controllofinanziario, da quelli sottoposti all'esecutivo, alle Corti dei conti indipendenti conpotere giudiziario.

Il CDF ci garantisce e garantisce alle vostre Camere un organo di controllo ben qua-lificato. Il punto debole della vigilanza finanziaria non è da ricercare nella mancanzadi una Corte dei conti. Il CDF, per esempio, ha scoperto per tempo i difetti dellaCassa federale d'assicurazione (cfr. rapporto della CPI/CPC del 7 ott. 1996, FF 1996V 121). La realizzazione delle misure destinate a risolvere i problemi, per contro, eralacunosa. Per tal motivo, proponiamo le seguenti misure al fine di eliminare i puntideboli:

152.1 Precisazione del mandato di revisione e campo di vigilanza

Occorre adottare una formulazione più precisa rispetto a quella attuale, la quale pre-vede che il CDF «secondi» l'Assemblea federale e il Consiglio federale, ossia preci-sare che il CDF «coadiuva» l'Assemblea federale e il Consiglio federale, ma «nellasua attività di verifica è tenuto ad osservare soltanto la Costituzione federale e lalegge».

Una maggiore autonomia è garantita anche dal fatto che il CDF può rifiutare man-dati speciali se ostacolano lo svolgimento del programma di revisione.

152.2 Nomina del direttore e periodo amministrativo

Attualmente, il nostro Consiglio nomina il direttore e la Delegazione delle finanzeconferma la nomina. La posizione del direttore può essere rafforzata qualora siano levostre Camere ad approvare la nomina. Lo statuto della direzione dell'ufficio puòessere ulteriormente consolidato se si iscrive nella legge la durata delle sue funzioni.

3702

152.3 Competenze di nomina e di promozione

Nella dichiarazione dell'INTOSAI viene posta come condizione che i funzionariaddetti alla revisione delle autorità superiori di controllo delle pubbliche finanze nondebbano aver subito influenze, nella loro carriera professionale, dagli enti oggettodella verifica e nemmeno dipendere da questi ultimi. Per tal motivo, la competenzain materia di nomine e promozioni per il personale del CDF dev'essere affidata aldirettore. Si dovrà tuttavia continuare a far capo alle prescrizioni concernenti le clas-sificazioni delle funzioni in seno alla Confederazione.

152.4 Dotazione delle risorse necessarie al Controllo delle finanze

L'organo statale superiore di vigilanza finanziaria deve disporre di personale quali-ficato e sufficiente come pure dei crediti necessari, anche per acquisire beni mate-riali, al fine di adempiere le aspettative concernenti la sua attività di revisione. Fino-ra, il progetto di preventivo del CDF doveva essere sottoposto alla regolareprocedura di appianamento delle divergenze dell'amministrazione. L'Amministra-zione e il nostro Consiglio - anche se soggiacevano alla vigilanza finanziaria delCDF - avevano, fondamentalmente, la possibilità di influire sull'attività dell'organodi vigilanza finanziaria mediante tagli al bilancio preventivo. Una procedura del ge-nere non è compatibile con la concezione di una vigilanza finanziaria indipendenteai sensi delle raccomandazioni dell'INTOSAI. In futuro, dunque, la proposta di pre-ventivo del CDF deve essere sottoposta senza modifiche alle vostre Camere nel qua-dro del nostro disegno di bilancio preventivo.

Secondo le raccomandazioni dell'INTOSAI, un'autorità superiore di controllo dellepubbliche finanze non dovrebbe subire l'influenza di organi amministrativi control-lati nemmeno per quanto riguarda la sua dotazione di personale. Analogamente allasoluzione adottata dai tribunali federali e dai servizi del Parlamento, è dunque op-portuno che siano le vostre Camere a stabilire l'effettivo del personale del CDF as-sieme all'approvazione del bilancio preventivo annuale.

152.5 Contestazioni, presentazione di rapporti e relazioni di servizio

L'attuale procedura di impugnazione a due livelli — Dipartimento, Consiglio federale- negli ambiti regolarità e legalità dev'essere semplificata. Le contestazioni del CDFdovranno essere deferite direttamente al nostro Consiglio. L'autorità del CDF dalprofilo specialistico ne uscirà rafforzata.

Una volta che la Delegazione delle finanze si è pronunciata in proposito, il CDF de-ve avere la possibilità di pubblicare separatamente anche singoli rapporti, in parti-colare nell'ambito dell'esame della redditività. Il rapporto annuale di attività deveinoltre essere pubblicato indipendentemente da quello della Delegazione delle finan-ze.

In circostanze particolari, infine, non dev'essere informato soltanto il capo del Di-partimento competente, bensì contemporaneamente anche la Delegazione delle fi-nanze.

La revisione della legge non deve soltanto rafforzare e rendere più indipendente ilCDF. Il nostro Collegio sarà parallelamente tenuto più rigorosamente a dar seguitoalle contestazioni e alle raccomandazioni del CDF.

3703

152.6 Subordinazione

La presente proposta di revisione parte dal presupposto che l'integrazione nell'Am-ministrazione federale e la duplice subordinazione - alla Delegazione delle finanze eal nostro Consiglio - comportino anche determinati vantaggi. Pensiamo per esempioalla vicinanza con i dipartimenti e gli uffici e quindi agli oggetti di revisione, tempibrevi di reazione tra la constatazione e l'eliminazione di difetti, comunicazioni in-viate direttamente ai capi dipartimento responsabili, trasmissione di istruzioni o dirichieste direttamente alle unità amministrative.

[ provvedimenti qui proposti, atti a rafforzare l'autonomia del CDF, fanno sì che laquestione della subordinazione perda d'importanza. Al momento mancano però an-che le alternative per una nuova subordinazione del CDF. Una subordinazione allaCancelleria federale non migliorerebbe la situazione dal momento che, anche in que-sto caso, il CDF sarebbe chiamato ad esaminare un organo superiore. Dal punto divista della concezione sarebbe più adeguata la subordinazione al presidente dellaConfederazione, collegata a una maggior autonomia in materia di risorse e di perso-nale; tuttavia, l'avvicendamento annuale alla presidenza comporterebbe nuovi pro-blemi. Se però nell'ambito della riforma della direzione dello Stato fosse realizzatoun modello che preveda una presidenza della Confederazione con più potere, la pro-posta potrebbe ridivenire attuale.

L'effetto dei provvedimenti proposti non dev'essere sottovalutato:

• Per quanto concerne la dotazione di risorse finanziarie e di personale, la libertà delCDF non è limitata dall'Amministrazione o dal nostro Consiglio. Soltanto le vo-stre Camere decidono sull'entità dei mezzi messi a disposizione e dunque anche inmerito alla portata del programma di revisione.

• Al fine di rafforzare l'autonomia, il direttore del CDF dispone di ampie competen-ze nel settore del personale. Alla direzione dell'Ufficio compete la classificazionee la nomina dei collaboratori, beninteso in osservanza delle direttive vigenti appli-cabili al personale.

• II CDF è tenuto ad osservare soltanto la Costituzione e la legge. Gli accertamentiche si oppongono al mandato costituzionale e legale possono essere rifiutati.

• La pubblicazione autonoma dei rapporti annuali e le vie di ricorso in parte nuoveaumentano l'impatto delle raccomandazioni dell'autorità di vigilanza. Devono es-sere resi accessibili al pubblico anche determinati rapporti di revisione. Grazie allapubblicazione dei rapporti e alla presentazione di rapporti relativi allo stato diavanzamento dell'applicazione, il CDF dispone di un mezzo efficace per lottarecontro gli abusi.

• Le misure progettate devono infine essere sottoposte al nostro Consiglio. In talmodo, anche il nostro Collegio sarà tenuto a chinarsi sulle contestazioni e sulleraccomandazioni del CDF a intervalli regolari, nonché a sorvegliarne la realizza-zione.

La nostra concezione consente di eliminare i punti deboli dell'attuale vigilanza fi-nanziaria senza pregiudicarne gli attuali vantaggi. In particolare, la vicinanza con glioggetti delle verifiche, i brevi tempi di reazione, la vicinanza con i servizi di cassa edi contabilità e la possibilità di impartire istruzioni sono le caratteristiche fonda-mentali e i punti forti dell'attuale Controllo delle finanze.

3704

16 Riforma della direzione dello Stato

II 16 aprile 1997, abbiamo deciso di dare avvio, nell'ambito della riforma costitu-zionale, ai lavori in vista della presentazione di un pacchetto di riforme sulla dire-zione dello Stato. Il pacchetto di riforme affronta le tematiche dell'organizzazione edelle procedure decisionali dell'Assemblea federale e del Consiglio federale, da di-sciplinare a livello costituzionale, come pure i rapporti tra Legislativo e Governo,specie negli ambiti della conduzione politica, della legislazione, della politica estera,delle competenze finanziarie e dell'alta vigilanza.

Il nostro Collegio intende esaminare la questione della corte dei conti nell'ambitodella riforma della direzione dello Stato. In ragione dei motivi indicati al numero141, giungiamo alla conclusione che non vi è motivo di istituzionalizzare l'alta vi-gilanza finanziaria statale sotto forma di una corte dei conti concepita quale autoritàindipendente dal Parlamento e dal Governo né in seguito alla riforma del Governo edell'amministrazione né a causa di un funzionamento inadeguato dell'attuale vigi-lanza finanziaria.

Il nostro principale obiettivo è piuttosto quello di salvaguardare l'equilibrio dei pote-ri, impiegare in modo ottimale le potenzialità effettive di ogni potere e garantire unadirezione sufficiente dello Stato mediante una cooperazione funzionale. L'attualevigilanza finanziaria, che secondo le nostre proposte è suscettibile di miglioramento,si inserisce nelle strutture di potere accuratamente calibrate del nostro sistema di go-verno. L'istituzione di una corte dei conti crea un quarto potere, pregiudicando for-temente la funzione di alta vigilanza delle vostre Camere. Anche l'attuale interazio-ne tra il legislativo e l'esecutivo ne risentirebbe. Riteniamo pertanto che non vi sia lanecessità di istituire una corte dei conti indipendente.

2 Parte speciale:Spiegazioni relative alle disposizioni legislative modificate

21 Statuto e organizzazione del Controllo federale delle finanze211 Articolo 1: Stato

Conformemente alla legge sul Controllo delle finanze (LCF) vigente, il CDF «se-conda» l'Assemblea federale e il Consiglio federale. Al fine di chiarire che, nella suaattività di verifica, il CDF non è vincolato ad alcuna direttiva, occorre precisare che«esso coadiuva» l'Assemblea federale e il Consiglio federale, ma in sede di verificaè tenuto ad osservare soltanto la Costituzione federale e la legge (art. 1 cpv. 1 LCF).

Una maggiore autonomia è inoltre garantita dalla clausola che prevede che il CDFpuò rifiutare mandati speciali, se questi ostacolano lo svolgimento del programma direvisione (art. 1 cpv. 2 terzo periodo). Non appare opportuno limitare il numero deimandati speciali che il CDF è tenuto a svolgere annualmente - in Austria, la Cortedei conti non è autorizzata ad elaborare annualmente oltre tre mandati speciali de)Parlamento.

Poiché qui di seguito il CDF viene dotato di ampie competenze nel definire il pre-ventivo in materia di risorse e di personale (art. 2 cpv. 1, 3 e 4), il contenuto dellasubordinazione amministrativa si riduce agli aspetti più formali. Dal momento che ilDFF non fungerà più da istanza di decisione nella procedura di contestazione (cfr.art. 12 cpv. 5) decade il motivo materiale per una disgiunzione amministrativa del

3705

CDF dal OFF. Si può dunque rinunciare alla modifica dell'articolo 1 capoverso 3LCF.

212 Articolo 2: Organizzazione

La direzione del CDF dev'essere affidata, come finora, a un direttore (art. 2 cpv. 1primo periodo). L'articolo 6 numero 3 della Dichiarazione dell'INTOSAI pone co-me condizione che i funzionari delle autorità superiori di controllo delle pubblichefinanze addetti alle verifiche non siano sottoposti, nella loro attività, a influssidell'istanza da controllare e non siano dipendenti da quest'ultima. Poiché il direttoreè dichiarato autorità di nomina per il personale del CDF - e questo comprende anchela competenza di promuovere - tale icondizione può essere adempiuta nonostantel'integrazione amministrativa formale del CDF nel DFF (art. 2 cpv. 1 secondo pe-riodo). La legislazione sul personale dell'Amministrazione federale — comprese leprescrizioni in materia di classificazioni e di promozioni - dev'essere applicata peranalogia ai funzionari del CDF, a meno che la LCF non disponga espressamente inaltro modo (art. 2 cpv. 1 terzo periodo).

Secondo il diritto vigente (art. 2 cpv. 2 LCF) il direttore del CDF è nominato dal no-stro Consiglio; la nomina è omologata dalla Delegazione delle finanze. La legittima-zione democratica dell'Ufficio può essere rafforzata se la conferma della nomina èaffidata alle vostre Camere. Lo stato della direzione dell'Ufficio - possibilmenteindipendente, autonomamente responsabile e ininfluenzabile - può essere ulterior-mente consolidato da una limitazione temporale del periodo amministrativo. Un pe-riodo amministrativo di sei anni, prorogabile per due volte, appare adeguato (art. 2cpv. 2).

L'alto grado di autonomia finanziaria realizzabile dal CDF lo esclude dalla procedu-ra di approvazione dei bilanci applicabile all'Amministrazione federale. Esso è te-nuto a presentare direttamente al nostro Collegio una proposta di preventivo relativaai mezzi finanziari ritenuti necessari per la gestione annuale. Noi trasmettiamo laproposta del CDF senza modifiche alla Delegazione delle finanze per l'esame preli-minare. Quest'ultima la presenta quindi alle vostre Camere per approvazione (art. 2cpv. 3).

Per poter assolvere i propri compiti in maniera autonoma, il personale a disposizionedel CDF deve poter agire senza subire influenze da parte dell'unità amministrativaoggetto della verifica ed essere escluso dal contingentamento generale di personale.Appare dunque opportuno che siano le vostre Camere a stabilire l'effettivo del per-sonale del CDF, analogamente a quanto avviene per i tribunali federali, nell'ambitodella decisione relativa al preventivo della Confederazione (art. 2 cpv. 4).

22 Compiti, ambito e svolgimento dei controlli

221 Articolo 8: Campo di vigilanza

La riformulazione del campo di vigilanza finanziaria del CDF di cui all'articolo 8capoverso 1 lettere a-d LCF ha carattere puramente redazionale ed è determinatadalla sostituzione della legge sull'organizzazione dell'amministrazione (LOA) conla legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione del 21 marzo 1997(LOGA;RU 7997 2022).

3706

L'estensione materiale della competenza in materia di vigilanza finanziaria del CDFalle aziende cui la Confederazione partecipa con un capitale sociale o azionario dioltre il 50 per cento (cpv. 1 lett. e) appare opportuna in considerazione del processoin atto di smembramento e privatizzazione di aziende e stabilimenti della Confede-razione (cfr. messaggio concernente la legge federale sulle imprese d'armamentodella Confederazione (LIAC) del 16 aprile 1997, FF 1997 III 651). Anche diversicontrolli cantonali delle finanze dispongono di competenze di revisione se il Canto-ne ha una partecipazione maggioritaria in un'azienda. La Corte dei conti austriacadispone di una competenza di revisione paragonabile (cfr. art. 12 della legge fede-rale del 16 giugno 1948 sulla Corte dei conti; BGB1 n. 144/1948). Nei Cantoni diZurigo e Berna basta addirittura una semplice partecipazione finanziaria per autoriz-zare il controllo delle finanze a una verifica.

23 Procedura in caso di contestazione, presentazione di rapportie relazioni di servizio

231 Articolo 12: Risultati della verifica e contestazioni

Le contestazioni formali del CDF, con le relative constatazioni e direttive negli am-biti della regolarità e della legalità, devono poter essere impugnate direttamentepresso il nostro Consiglio (art. 12 cpv. 5). Anche se dall'entrata in vigore della mo-difica della procedura di contestazione il 1° marzo 1995 il DFF non è mai statochiamato a decidere in merito all'impugnazione di constatazioni e direttive del CDFda parte di un servizio oggetto di verifica, in considerazione dell'orientamento dellamozione n. 3 della CPI/CPC appare opportuno eliminare, in occasione di questa re-visione della LCF, qualsiasi apparenza di una possibile influenza dell'Ammini-strazione sui risultati e sulle valutazioni delle verifiche del CDF. La rinuncia a unaprocedura d'impugnazione a due livelli rafforza l'autorità del CDF nel suo settored'attività.Nel caso di verifiche della redditività, in cui il potere discrezionale e gli elementipolitici possono svolgere un ruolo rilevante, dev'essere mantenuta la facoltà di sot-toporre la contestazione al Dipartimento interessato (art. 12 cpv. 3).

232 Articolo 14: Presentazione del rapporto e attuazione

Secondo l'attuale tenore dell'articolo 14 capoverso 1 LCF, il CDF deve consegnarealla Delegazione delle finanze tutti gli atti concernenti le faccende da esso trattate,ossia non soltanto i rapporti delle verifiche assieme alla relativa documentazione,bensì tutta la corrispondenza inviata e ricevuta, anche se non è rilevante ai fini dellaverifica. Tenuto conto della necessità di una maggior autonomia del CDF anche neiconfronti delle vostre Camere e in considerazione del bisogno manifesto di concen-trazione dell'alta vigilanza parlamentare sui risultati delle verifiche, appare giustifi-cata la richiesta di una documentazione più essenziale. La Delegazione delle finanzedeve ricevere soltanto i rapporti delle verifiche con la presa di posizione dell'organooggetto della verifica e un riassunto dell'operazione corrispondente (art. 14 cpv. 1).

Potendo prendere visione di tutti i rapporti delle verifiche e delle prese di posizionedei servizi oggetto delle stesse, la Delegazione delle finanze risulta avvantaggiatanel flusso d'informazione rispetto al nostro Consiglio e al capo del Dipartimento. Lapresentazione dei riassunti delle operazioni simultanea alla trasmissione del rapporto

3707

alla Delegazione delle finanze, permetterà ai dipartimenti di informarsi per temposui punti essenziali dei risultati delle verifiche del CDF prima di esserne eventual-mente messi al corrente dalla Delegazione delle finanze (art. 14 cpv. 1 secondo pe-riodo).

Il popolo ha un interesse legittimo a essere informato sull'impiego delle imposte daparte della pubblica amministrazione. Il CDF deve dunque essere autorizzato a pub-blicare non soltanto il proprio rapporto annuale di attività bensì anche singoli rap-porti, segnatamente nell'ambito delle verifiche di redditività, dopo che la Delegazio-ne delle finanze ha trattato l'oggetto (art. 14 cpv. 2). Va da sé che devono esserepubblicati anche il parere dell'unità oggetto della verifica in merito al rapporto delCDF e una valutazione della Delegazione delle finanze. Riteniamo che in questomodo sia realizzato un ulteriore passo verso una conduzione dello Stato e dell'am-ministrazione più trasparente e verso una migliore comunicazione.

I primi tre rapporti annuali pubblicati dal CDF hanno avuto un buon riscontro neimedia e nell'opinione pubblica. Tuttavia, la pubblicazione contemporanea e il colle-gamento fisico del rapporto del CDF con quello della Delegazione delle finanze,compreso l'invio dei comunicati stampa, hanno disorientato l'opinione pubblica (cfr.art. 14 cpv. 2 secondo periodo del testo vigente). L'autonomia del CDF, anchedall'organo di vigilanza finanziaria parlamentare, deve risultare in modo chiaro,motivo per cui occorre rinunciare alla pubblicazione contemporanea e al collega-mento dei rapporti (art. 14 cpv. 3 secondo periodo).

Al fine di accelerare la realizzazione delle misure raccomandate dal CDF, quest'ul-timo dev'essere tenuto a informare nel proprio rapporto annuale di attività in meritoalle proprie pendenze e alla relativa giustificazione (cfr. art. 14 cpv. 3 primo perio-do). I] nostro Collegio intende assumersi la sua responsabilità per quanto concerne ilfunzionamento ineccepibile dell'Amministrazione e sorvegliare la trattazione dellerevisioni in sospeso menzionate nel rapporto annuale del CDF. Ci adopereremo af-finchè sia posto rimedio alle lacune individuate e riconosciute dal CDF e sia datoseguito senza indugio alle contestazioni volte a migliorare l'efficienza e l'efficaciadell'Amministrazione (art. 14 cpv. 4).

233 Articolo 15: Relazioni di servizio

Abbiamo potuto constatare che, nel caso della comunicazione di «particolari ano-malie o lacune sostanziali o di rilevante importanza finanziaria» al capo Diparti-mento competente di cui all'articolo 15 capoverso 3 LCF, sussiste anche un bisognod'informazione della Delegazione delle finanze. Viene dunque sancito l'obbligo delCDF d'informare contemporaneamente anche la Delegazione delle finanze (art. 15cpv. 3 terzo periodo).

Nel suo rapporto del 7 ottobre 1996 (FF 7996 V 121), la CPI/CPC sosteneva che ilCDF ci avrebbe dovuto segnalare espressamente le lacune constatate nella revisionedei conti presso la CPC. La legge deve pertanto sancire che il CDF, qualora constatilacune gravose che possono implicare la non accettazione dei conti annuali, può ri-nunciare a darne comunicazione al capo Dipartimento interessato e informarne inve-ce il nostro Consiglio (art. 15 cpv. 3 quarto periodo).

3708

3 Conseguenze e ripercussioni31 Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo

del personale

Le risorse necessarie sono stabilite in funzione del programma di revisione e deimandati speciali del Parlamento. L'attuale effettivo del personale del CDF di 80 po-sti di lavoro - di cui sei posti sono attribuiti al segretariato delle commissioni dellefinanze - può essere mantenuto almeno temporaneamente.

32 Conseguenze per i Cantoni e i Comuni

Le disposizioni che disciplinano il rapporto tra il CDF e i Cantoni (art. 16 e 17 LCF)rimangono invariate. La revisione non impone nuovi compiti esecutivi ai Cantoni.

Anche per i Comuni, la revisione della legge non comporta innovazioni. Se benefi-ciano di aiuti finanziari e indennità, essi possono essere esaminati direttamente dalCDF, come già previsto dal diritto vigente.

33 Altre conseguenze

L'estensione materiale della competenza in materia di vigilanza finanziaria del CDFalle aziende cui la Confederazione partecipa con un capitale sociale o azionario dioltre il 50 per cento comporta un leggero aumento degli oggetti della verifica.

4 Programma di legislatura

Dopo la revisione parziale del 7 ottobre 1994, il programma di legislatura 1995-1999 (FF 1996 II 281) non prevedeva alcuna nuova modifica della legge sul con-trollo delle finanze. Una modifica è stata prevista soltanto dalla mozione n. 3 dellaCPI/CPC del 7 ottobre 1996 (FF 1996 V 121), che postulava il massimo rafforza-mento dell'autonomia del CDF. Presentando senza indugio il presente messaggio,ottemperiamo ai desideri delle vostre Camere.

5 Rapporto con il diritto europeo

II Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 sull'Unione europea così come la pa-rallela modifica dei Trattati costitutivi della Comunità europea del 25 marzo 1957non impongono agli Stati membri obblighi relativi a un'uniformazione degli organidi controllo delle pubbliche finanze dei singoli Stati. L'organizzazione della vigilan-za finanziaria statale non costituisce nemmeno un oggetto delle cosiddette politicheorizzontali e collaterali dell'Accordo del 2 maggio 1992 sullo Spazio economicoeuropeo (Politiche collaterali della Comunità europea; FF 7992 IV 285). Con la di-sgiunzione generale del CDF dall'Amministrazione federale qui proposta, la conce-zione di vigilanza finanziaria della Confederazione si avvicina ulteriormente al mo-dello di una corte dei conti autonoma così come è realizzata nella maggior partedegli Stati membri dell'Unione europea.

3709

6 Costituzionalità

II CDF quale organo superiore di vigilanza finanziaria della Confederazione non èdirettamente menzionato nella Costituzione. In ragione della sua doppia subordina-zione quale organo dell'Assemblea federale e del Consiglio federale, la legge sulcontrollo delle finanze è stata basata sulle norme che disciplinano le competenze delParlamento (art. 85 n. 10 e 11 Cosi.) e del Governo (art. 102 n. 14 e 15 Cosi.). Il raf-forzamento istituzionale del CDF proposto, mantenendo la sua doppia funzione dicoadiuvare l'Assemblea federale e il Consiglio federale, non pone problemi dalpunto di vista costituzionale.

7 Compatibilita informatica

La revisione della legge non comporta modifiche delle strutture e delle procedurerilevanti sul piano informatico. Non richiede adeguamenti degli standard in uso enon pone dunque problemi dal punto di vista dell'informatica della Confederazione.

3710

Allegato

Alcune Corti dei conti a confronto

'

,•

Denomina-tone

Livellistatali

Organo dinominaper il presi-dente/direttore

Gestione

Statuto

giuridico

Pubblica-zione dei rap-porti

|Mandati delParlamento/del Governo

EsamisecondoINTOSA1(regolarità, le-galità,redditività)

Germania

Bundesrech-nungshof(BRH)

Governo cen-trale (Bund)

Parlamento(su propostadel Governo)

autorità colle-giale

— autonoma eindipen-dente constatuto giu-ridico pro-prio

— coadiuva ilParlamentoe il Governo

— base costi-tuzionale

rapporto an-nuale e rap-porti di revi-sionepubblicati

No.Se possibile sicerca però disoddisfare le«richieste»

tutti

Francia

Cour descomptes

Governo cen-trale

decreto delpresidentedella Repub-blica

Presidentecon 7 camere

— autonoma eindipen-dente constatuto giu-ridico pro-prio

— coadiuva ilParlamentoe il Governo

— base costi-tuzionale

rapporto an-nuale e rap-porti di revi-sionepubblicati

No

tutti

Austria

Rechnungshof

Governocentrale(Federazione),Länder, città

Parlamento

Presidente

— attività auto-noma e indi-pendente

— a livello fe-derale: or-gano delConsiglionazionale

— a livello diLänder: or-gano deiparlamentiregionali

- base costitu-zionale

rapporto an-nuale e rap-porti di revi-sionepubblicati

Sì, da Gover-no e Parla-mento

tutti

Svezia

Riksrevisions-verket (RRV)

Governocentrale

Governo

Auditor gene-rai

— sottopostaal Ministerodelle finan-ze

— attività au-tonoma eindipen-dente

— coadiuva ilGoverno

— senza basecostituzio-nale

rapporto an-nuale e rap-porti di revi-sionepubblicati

Soltanto man-dati del Go-verno retri-buiti

tutti(il RRV svolgeinoltre i com-piti dei servizidi cassa e dicontabilità)

Svizzera

Controllò'federale dellefinanze

Governo cen-trale (Confe-derazione)

Consiglio fede-rale (d'intesa•con la Delega-zione delle fi-nanze)

direttore

-Ufficio delOFF

— attività autò-noma e indi-pendènte

— coadiuvaParlamentòe Govèrno

— senza basecostituzionale

pubblicato sol-tanto il rap-porto annuale

Sì, da Governo:e Parlamento

tutti(eccètto la va-lutazione dellepolitiche e delleleggi)

1 Vedi retro

371]

Controllo an-che concomi-tante

Dirittod'impartireistruzioninei confrontidell'Ammi-nistrazione

Stato di avan-zamento dellarevisione in-terna

Effettivo delpersonale

Proposte dibilancio pre-ventivo

Germania

No

No.Interventi sol-tanto tramiteParlamento eGoverno

sistematica,presso le mas-sime autoritàfederali comepure nel settoredirettamentesubordinato2

650(440 ispettori)

per il tramitedel Governo,con diritto diricorso alParlamento

Francia

Wo

Sì.In contenziosirelativi al bi-lancio delloStato anchepotere decisio-nale giudizia-rio

sistematica, alivello ministe-riale^

500

al Parlamento

Austria

No

No

sistematica, alivello ministe-riale

350(250 ispettori)

per il tramitedel Ministerodelle finanze edel Governo,con diritto diricorso alParlamento

Svezia

No

No

nessun dato di-sponibile

520(460 ispettori)

per il tramitedel Ministerodelle finanze edel Governo

Svizzera

Sì

Sì- regolarità/-legalità: dirittod'impartireistruzioni- redditività:diritto di pre-sentare propo-ste

puntuale, a li-vello di ufficio i

80(60 ispettori)

per il tramitedel Diparti-mento delle fi-nanze e delConsiglio fe-derale

In Europa si possono distinguere essenzialmente quattro tipi di autorità superiori dicontrollo delle finanze pubbliche. Ossia:- la Corte dei conti quale tribunale con competenze decisionali; in particolare Corte

dei conti del sistema legislativo francese (p.es. Francia, Belgio, Lussemburgo,Portogallo, Spagna, Italia e Grecia),

- la Corte dei conti quale autorità collegiale senza competenze decisionali giudizia-rie (p. es. Austria, Germania, Paesi Bassi),

- il Controllo delle finanze indipendente (Audit Office) al di fuori della strutturagovernativa e amministrativa, diretto da un controllore generale (Auditor General)(p. es. Danimarca, Gran Bretagna, Irlanda) e

— il Controllo delle finanze indipendente (Audit Office) in seno alla struttura gover-nativa e amministrativa, normalmente diretto da un controllore generale (p. es.Finlandia, Svezia, Svizzera).

0787

I cosiddetti organi di revisione preliminare (ca. 1500 revisori preliminari): preparano leverifiche del BRH e le completano.II ruolo di spicco è svolto dall'Inspection generale des finances che, assieme alla Cour desComptes e al Conseil d'état, costituisce uno dei tre grand corps de l'état.

3712

Legge federale Disegnosul Controllo federale delle finanze(Legge sul controllo delle finanze, LCF)

Modifica del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera,

visto il messaggio del Consiglio federale del 22 giugno 19981,

decreta:

I

La legge sul controllo delle finanze del 28 giugno 19672 è modificata come segue:

Art. l cpv. l e cpv. 2 terzo periodo (nuovo)1 II Controllo federale delle finanze è l'organo superiore di vigilanza finanziariadella Confederazione. Nella sua attività di verifica è tenuto ad osservare soltanto laCostituzione federale e la legge. Esso coadiuva:a. l'Assemblea federale nell'esercizio delle sue competenze finanziarie costitu-

zionali e dell'alta vigilanza sull'amministrazione e la giustizia federali;b. il Consiglio federale nell'esercizio della vigilanza sull'amministrazione fede-

rale.2 ... Può rifiutare mandati speciali, se ne è ostacolato lo svolgimento del programmadi revisione.

Art. 2 Organizzazione1 II Controllo federale delle finanze e il suo personale hanno a capo un direttore. Ladirezione dell'Ufficio è autorità di nomina per tutto il personale del Controllo fede-rale delle finanze. Salvo disposizione contraria della presente legge, si applica peranalogia la legislazione sul personale dell'Amministrazione generale della Confede-razione.2 II Consiglio federale nomina il direttore per un periodo amministrativo di sei anni.La nomina dev'essere approvata dall'Assemblea federale. Il direttore può essere ri-confermato in carica per altre due volte. Egli sottosta al regime pensionistico appli-cabile ai giudici federali (art. 3-11 DF del 6 ottobre 1989 concernente la retribuzionee la previdenza professionale dei magistrati 3).3 II Controllo federale delle finanze presenta al Consiglio federale un progetto di bi-lancio preventivo annuale. Il Consiglio federale lo trasmette senza modifiche allaDelegazione delle finanze, a destinazione delle Camere federali.

1 FF 1998 36912 RS 614.03 RS 172.121.1

3713

Controllo federale delle finanze. LF

4 Assieme all'approvazione del bilancio preventivo dell'Amministrazione federaledelle finanze, le Camere federali stabiliscono l'effettivo e la retribuzione del perso-nale del Controllo federale delle finanze.

Art. 8 cpv. 1 (nuovo)1 Fatti salvi gli ordinamenti particolari di cui all'articolo 19 e i disciplinamenti dinormative specifiche, sono sottoposti alla vigilanza finanziaria del Controllo fede-rale delle finanze:a. la Cancelleria federale, i dipartimenti, gli aggruppamenti e gli uffici;b. i servizi del Parlamento;e. i beneficiari di indennizzi e di aiuti finanziari;d. gli enti, gli stabilimenti e le organizzazioni indipendentemente dalla loro forma

giuridica, a cui una legge o una decisione del Governo affida l'adempimento dicompiti pubblici;

e. le aziende di cui la Confederazione detiene più del 50 per cento del capitalesociale o azionario.

Art. 12 cpv. 3 secondo e terzo periodo, e cpv. 5 (nuovi)

1... La decisione del dipartimento può essere impugnata dall 'unità amministrativa edal Controllo federale delle finanze presso il Consiglio federale. La decisione diquest'ultimo è definitiva.5 L'unità amministrativa oggetto della verifica può impugnare la decisione del Con-trollo federale delle finanze presso il Consiglio federale. La decisione di quest'ulti-mo è definitiva.6 A brogato

Art. 14 Presentazione del rapporto e attuazione1 A conclusione di ogni verifica, il Controllo federale delle finanze redige un rap-porto. Lo trasmette alla Delegazione delle finanze delle Camere federali assieme allapresa di posizione dell'organo oggetto della verifica e a un riassunto. Esso sottoponeil riassunto dell'operazione anche al capo del dipartimento interessato dai risultatidella verifica. Nel caso di lunghe revisioni, redige rapporti intermedi.2 Dopo aver trattato un rapporto di verifica del Controllo federale delle finanze, laDelegazione delle finanze delle Camere federali può pubblicare il proprio rapportoassieme al parere dell'organo oggetto della verifica, come pure eventuali pareri dellaDelegazione delle finanze delle Camere federali.3 II Controllo federale delle finanze riferisce ogni anno alla Delegazione delle finan-ze delle Camere federali e al Consiglio federale sulla portata e sugli aspetti più im-portanti della sua attività di revisione, su accertamenti e valutazioni rilevanti, comepure sulle revisioni in sospeso e sui motivi degli eventuali ritardi. Il rapporto è pub-blicato.4 Sulla base delle revisioni in sospeso indicate nei rapporti annuali del Controllo fe-derale delle finanze, il Consiglio federale si assicura che sia dato seguito alle conte-

3714

Controllo federale delle finanze. LF

stazioni concernenti la regolarità e la legalità, e che le proposte nell'ambito dei con-trolli di redditività siano attuate.

Art. 75 cpv. 3 terzo e quarto periodo (nuovi)3 ...

Contemporaneamente, il Controllo federale delle finanze informa la Delegazionedelle finanze delle Camere federali. Se lo ritiene opportuno, può informare il Consi-glio federale anziché il capo del Dipartimento competente.

II1 La presente legge sottosta al referendum facoltativo.2 II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

0788

3715

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio concernente la revisione della legge federale sul Controllo federale delle finanze

(LCF) del 22 giugno 1998

In BundesblattDans Feuille fédéraleIn Foglio federale

Jahr 1998Année

Anno

Band 4Volume

Volume

Heft 40Cahier

Numero

Geschäftsnummer 98.041Numéro d'affaire

Numero dell'oggetto

Datum 13.10.1998Date

Data

Seite 3691-3715Page

Pagina

Ref. No 10 119 437

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.