MEDIO ORIENTE Conflitto israelo–palestinese · 2021. 1. 10. · MEDIO ORIENTE Conflitto...

MEDIO ORIENTE

Conflitto israelo–palestineseRipensare l’approccio italiano ed europeoA cura di Pietro Baldelli, Thomas Bastianelli, Nicolò Rascaglia Coordinamento di Lorenzo Zacchi7 LUGLIO 2020

L’annuncio del “Peace to Prosperity Plan” del Presidente Trumpe l’intenzione israeliana di annettere porzioni della Cisgiorda-nia hanno riportato al centro del dibattito il processo di pace inMedio Oriente. La risoluzione del conflitto israelo-palestinese èconsiderata dall’Unione Europea come un importante obiettivodi politica estera, ma le soluzioni adottate in tal senso non han-no spesso ripagato con risultati adeguati. L’UE e l’Italia, po-trebbero sfruttare il momentum creato dalla propostadell’amministrazione statunitense per ripensare il loro ap-proccio al dossier.

DOMINO – Geopolitical Brief n. 2/luglio 2020 | Aut. Trib. Roma n. 88 - 6 marzo 2008Centro Studi Geopolitica.info | www.geopolitica.info | [email protected]

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MEDIO ORIENTE Conflitto israelo-palestinese. Ripensare l’approccio italiano ed europeo

C on lo scoppio della Seconda Intifada del 2000, l’escalation diviolenza a Gaza dopo il “disengagement” israeliano del 2005 e laconseguente guerra civile intra-palestinese, il processo di paceper la risoluzione del conflitto israelo-palestinese ha subitouna brusca interruzione. Dopo anni di stallo l’elezione diTrump alla Casa Bianca e la conseguente pubblicazione, nel gen-naio 2020, della propria proposta negoziale, sembrano potersbloccare l’impasse. Tanto più se si considera la vantaggiosa con-giuntura internazionale che per la prima volta vede alcuni dei piùimportanti Stati arabi propendere per un approccio più pragmati-co nel rapporto con Israele. A parziale detrimento della propostatrumpiana, tuttavia il nuovo governo israeliano ha dichiarato nelleultime settimane di voler procedere per l’annessione unilateraledi porzioni della Cisgiordania.

Una doppia evoluzione che sino a ora ha visto totalmente assenteun attore che al contrario dovrebbe giocare un ruolo di peso:l’Unione Europea e di concerto l’Italia al suo interno. Per evitare direstare schiacciata dagli eventi, l’UE non potrà più limitarsi a ste-rili condanne e rifiuti, ma dovrà necessariamente ripensare il pro-prio approccio a tale dossier alla luce delle novità occorse negli ul-timi tempi. In tal modo potrà ergersi ad attore protagonista e nonpiù solamente a mero osservatore. Dopo aver esaminato in modonon esaustivo l’evoluzione della posizione europea ed italiana ri-spetto al piano di pace trumpiano e alla questione dell’annessioneunilaterale verranno enunciate alcune proposte per rilanciare ilruolo dell’Italia e dell’UE nel dossier israelo-palestinese.

Il Peace to Prosperity Plan di TrumpDal punto di vista del diritto internazionale la soluzione del con-flitto israelo-palestinese rimane saldamente ancorata alla c.d. “so-luzione a due Stati”, come enunciato attraverso la Risoluzione242/1967 e seguenti del Consiglio di Sicurezza Onu. Negli ultimianni il dibattito internazionale sulla questione è progressivamentescivolato in secondo piano rispetto ai numerosi avvenimenti oc-corsi in Medio Oriente. Solo a seguito dell’elezione di Trump taledossier è tornato alla centralità precedente. Il 6 dicembre 2017 in-fatti la Casa Bianca ha riconosciuto Gerusalemme come capitale

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L’assenza europea e italiana


dello Stato di Israele trasferendovi la propria Ambasciata l’annoseguente.

Ma l’evento che più ha riportato la questione israelo-palestinese alcentro del dibattito internazionale è stata la presentazione delPeace to Prosperity Plan, il nuovo piano di pace proposto dall’ammi-nistrazione statunitense. Il documento è diviso in due parti, unapolitica e una economica. Quest’ultima prevede un piano di inve-stimenti dalla durata decennale del valore di oltre 50 miliardi didollari, con i quali verrebbe finanziata la costruzione di infrastrut-ture, supportata la crescita del PIL palestinese e favorito un piùampio commercio regionale. I finanziamenti sarebbero anche de-stinati a migliorare l’istruzione, la sanità e lo sviluppo della forzalavoro palestinese. Per quanto riguarda la parte politica, il pianopropone una soluzione a due Stati più “realistica”, cioè maggior-mente basata sugli attuali rapporti di forza sul campo e privata ditutte quelle conditio sine qua non di carattere massimalista prive diuna solida base reale che hanno impedito, soprattutto alla partepalestinese, di accettare i numerosi piani presentati in circa 70anni di conflitto (es. la questione del diritto al ritorno dei rifugiatipalestinesi). È previsto un reciproco riconoscimento fra le parti,sebbene la transizione verso la statualità palestinese e l’otteni-mento dei benefici previsti dal piano siano condizionati al soddi-sfacimento di una serie di criteri. Riguardo ai nuovi confini la por-zione di territorio assegnata al futuro Stato palestinese corrispon-derebbe a circa il 70% della Cisgiordania, ma sono previsti una se-rie di scambi di territori che porterebbero Israele ad annettereporzioni territoriali in cui già insistono insediamenti ebraici oltrealla strategica Valle del Giordano. Gerusalemme, come già esplici-tato nel 2017, verrebbe riconosciuta come capitale indivisa delloStato di Israele. I palestinesi al contrario stabilirebbero la propriacapitale nelle zone di Gerusalemme Est collocate oltre la barrieradi sicurezza, chiamandola “Al Quds”.

In seguito alla presentazione del piano trumpiano, l’Unione Euro-pea si è limitata a rilasciare una dichiarazione tramite l’Alto rap-presentante dell’Unione per gli affari esteri, Josep Borrell. Nelsuo statement l’iniziativa statunitense è stata liquidata comeun’occasione di rilancio del processo di pace in Medio Oriente

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La presentazione del piano americano

La reazione dell’UE


(MEPP) che l’UE si sarebbe limitata a studiare e valutare nel meri-to. La vaghezza dei contenuti della risposta è dovuta al veto impo-sto dall’Ungheria, che avrebbe rifiutato una dichiarazione piùdura. Per questo motivo Borrell ha rilasciato una ulteriore dichia-razione, dai toni più espliciti, in cui il piano di Trump viene de-scritto come lontano dai parametri concordati a livello internazio-nale, soprattutto per quanto riguarda i c.d. “final status issues”. Vie-ne inoltre ribadita la posizione dell’Unione Europea, ancorata alleConclusioni del Consiglio UE del 22 luglio 2014, basata su una so-luzione negoziata a due Stati. Successivamente, il dibattito si èspostato in seno al Parlamento Europeo, dove nella sessione ple-naria dell’11 febbraio 2020 è stata discussa la risposta europeaall’iniziativa USA. Borrell ha ammesso l’impossibilità di ottenerel’unanimità nel Consiglio, e difeso la scelta di emanare una dichia-razione che rappresentasse 25 Stati membri. Borrell ha poi affer-mato che il piano di Trump può essere considerato un buon puntodi partenza ma non uno di arrivo. Un ulteriore sviluppo si è avutoil 15 giugno, quando si è tenuta una sessione del Consiglio AffariEsteri a cui ha partecipato anche il Segretario di Stato americanoPompeo. Nella riunione sono stati riaffermati i legami transatlan-tici dell’Unione, dando merito al Peace to Prosperity Plan di avercreato un nuovo momentum per ravvivare il MEPP, ribadendo peròche la posizione comunitaria rimane saldamente ancorata ai para-metri concordati internazionalmente. Paradossalmente, soltantotre giorni dopo, il 18 giugno, è stato ratificato l’Euro-MediterraneanAviation Agreement fra l’Unione Europea e Israele, più noto comeTrattato Open Skies.

Questi eventi e dichiarazioni sembrano mostrare l’evidente im-possibilità di ottenere un consenso comune ed europeo verso lapolitica da attuare nei confronti di Israele e del MEPP. Infatti, le ri-sposte dei singoli Paesi membri al piano di pace di Trump sonostate differenti, nel contenuto e nella forma, e dimostrano quantole posizioni nazionali divergano poi da quella comunitaria. Soprat-tutto è notevole la mancanza di coordinamento, non solo fra i sin-goli Paesi membri, ma anche fra le varie istituzioni europee. Sequindi si volesse individuare l’attore principale nella gestione ditale dossier, sarebbe sicuramente l’Alto rappresentante Borrell,che ha spesso guidato la risposta europea. Ciononostante,

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Mancanza di una voce comune europea


quest’ultima è rappresentata unicamente da dichiarazioni nonvincolanti e dallo scarso valore politico, rimanendo semplicemen-te espressioni di una diplomazia “dichiarativa”.

Sono quindi passati diversi mesi dalla presentazione del piano dipace ma l’Unione Europea non è ancora riuscita a presentare unaproposta alternativa o complementare a quella immaginatadall’amministrazione statunitense. Anche la reazione italiana alpiano di pace trumpiano è stata moderata e pienamente in lineacon quella europea. Con un comunicato del 29 gennaio, la Farnesi-na si è limitata ad accogliere con favore gli sforzi statunitensi nelfavorire il rilancio delle trattative del MEPP, riservandosi tuttaviadi “valutare con attenzione i contenuti della proposta” americana,nella convinzione che la “soluzione a due Stati sia la prospettivapiù giusta e sostenibile”. Il fatto che l’Italia si sia limitata a un sem-plice comunicato sulla falsariga di quanto dichiarato dall’UE, de-nota una scarsa volontà di entrare nel merito della questione, ri-nunciando ad adottare una posizione più incisiva.

La questione dell’annessioneA seguito delle ultime elezioni legislative israeliane e alla forma-zione del nuovo governo è balzata agli onori di cronaca una que-stione ulteriore: la possibile annessione di porzioni della Cisgior-dania da parte di Israele. Da sottolineare che il piano di annessio-ne proposto in campagna elettorale da Netanyahu e inizialmenteopposto da Gantz è contrario (o quantomeno parzialmente diver-gente) al piano di Trump sia nel metodo (mossa unilaterale nonnegoziata con i palestinesi) che nel merito. Tanto che non è ancorachiaro se l’amministrazione Trump darà piena luce verde a talemossa, come emerso in seguito alla missione del segretario di Sta-to Pompeo in Israele del 13 maggio scorso. Nelle settimane chehanno succeduto il giuramento del nuovo governo inoltre si sonorincorse differenti tesi circa le modalità e i tempi di questa mossaanche in relazione alle reazioni internazionali e agli umori nazio-nali che sono successivamente emersi. Ciò che risulta chiaro è cheWashington accetterà solamente azioni che avranno ricevuto

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La reazione italiana


l’appoggio dell’intero governo israeliano, compresi quindi i com-ponenti facenti riferimento a Gantz.

Eventuali annessioni unilaterali violerebbero il diritto internazio-nale e le risoluzioni Consiglio di Sicurezza dell’Onu in merito alconflitto israelo-palestinese. Tuttavia l’ultima risoluzione vinco-lante approvata è la 2234/2016, concernente gli insediamentiebraici in Cisgiordania. Dall’elezione di Trump infatti gli Usa sisono mostrati indisponibili a votare qualsiasi atto vincolante insede Onu che potesse condannare le azioni israeliane. Nel corsodel 2020 risultano pubblicate solamente tre lettere del Presidentedel Consiglio indirizzate al Segretario Generale Onu (S/2020/263,S/2020/341, S/2020/430) in merito a tale questione. Queste ripor-tano i resoconti periodici redatti dallo Special Coordinator for theMiddle East Peace Pocess, Nickolay Mladenov. Nella prima si fa riferi-mento solamente alla violazione della risoluzione 2234/2016mentre nelle restanti due viene denunciata la possibilità di annes-sioni unilaterali da parte di Israele, senza tuttavia giungere a unavotazione finale. Sempre in sede Onu il 16 giugno, circa 50 funzio-nari facenti capo all’Alto Commissariato per i Diritti Umani(OHCHR) hanno sottoscritto un comunicato di condanna rispettoalle possibili annessioni territoriali in violazione del diritto inter-nazionale. Inoltre, il 22 giugno lo stesso Mladenov ha voluto ulte-riormente metter pressione a Israele e, con una mossa diplomati-camente inconsueta, ha partecipato alla manifestazione di Gericoorganizzata dall’Autorità palestinese per protestare contro la pos-sibile annessione unilaterale.

L’Unione Europea è l’attore che più si è speso per chiedere a Israe-le di non procedere a mosse unilaterali di annessione. Tuttavia,non è stato approvato sino a ora nessun atto vincolante né di indi-rizzo da parte delle istituzioni europee. Scenario che ne limitaprofondamente la capacità di influenza in tale dossier, che non acaso è gestito prevalentemente da singoli Stati membri come laGermania (missione in Israele del ministro degli esteri Maas,10/06/2020) e la Francia. Tale questione è stata affrontata duranteil Consiglio Affari Esteri del 15 maggio quando è stata ribadital’adesione alla soluzione a due Stati senza tuttavia giungere allavotazione di una conclusione finale. L’Alto rappresentante Borrell

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L’Onu risponde al piano di annessione

La postura europea...


ha mostrato una ferma opposizione all’annessione unilaterale, pursenza riuscire a far passare una linea della fermezza al Consiglioda lui presieduto, così come accaduto in merito al piano di pacetrumpiano. Il 18 maggio pertanto, si è limitato a pubblicare unadichiarazione ufficiale in cui ha espresso grande preoccupazioneper uno scenario di annessione unilaterale. Posizione ribadita du-rante il suo intervento alla sessione plenaria del Parlamento euro-peo del 18 giugno, durante la quale ha aggiunto che una mossa delgenere minerebbe ulteriormente la stabilità dell’intera regione. Aciò si aggiungono le parole del capo missione UE per la Cisgiorda-nia e Gaza, Sven Kuhn Von Burgdorff, il quale, partecipando insie-me a Mladenov alla manifestazione palestinese di Gerico sopra-menzionata, ha anticipato una possibile risposta europea “pro-porzionata al passo israeliano”, qualora l’annessione si concretiz-zasse.

L’Italia ha adottato una posizione di condanna in linea con le isti-tuzioni europee. Tuttavia, anche in questo caso non si registranoazioni incisive e concrete ma mere prese di posizione. La Farnesi-na ha affidato la gestione del dossier alla Vice-Ministra Sereni. Nelcorso della video-riunione dell’Ad Hoc Liaison Committee (organi-smo nato con gli Accordi di Oslo) tenutasi il 2 giugno, Sereni ha ri-badito la preoccupazione dell’Italia nella prospettiva di annessioniunilaterali; posizione espressa in precedenza nel corso di una te-lefonata con il capo negoziatore palestinese Erekat del 22 aprile,ancor prima del giuramento del nuovo governo israeliano. Perquanto riguarda il Parlamento, è utile menzionare l’Interrogazioneparlamentare 5-03933 del 28 maggio a prima firma dell’On. Quar-tapelle Procopio. Gli interroganti hanno sottolineato come l’even-tuale annessione unilaterale porterebbe a conseguenze pericoloseanche a causa dell’interruzione già annunciata dall’Autorità pale-stinese della collaborazione in materia di sicurezza con Israele egli Stati Uniti. Tale interrogazione è stata preceduta da una letterafirmata da 70 parlamentari e inviata il 21 maggio al Presidente delConsiglio Conte, il quale veniva invitato a condannare esplicita-mente l’eventuale mossa israeliana e attivarsi nelle sedi interna-zionali affinché ciò non avvenisse. Nonostante ciò dalla Presiden-za del Consiglio non sono pervenute dichiarazioni né comunicatiin merito a tale questione.

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… e la postura italiana


Un approccio realistico per l’Italia e l’UE: 4 proposte concrete1 - Un nuovo approccio verso la risoluzione del con-flitto israelo-palestinese

Il Peace to Prosperity Plan ha senza dubbio avuto il merito di porrenuovamente al centro del dibattito politico internazionale la que-stione israelo-palestinese, come sottolineato dall’AR/VP Borrell ilgiorno stesso della presentazione del piano. L’approccio trumpia-no, al netto dei suoi contenuti, prende atto dell’attuale status quonella regione, affrontando questa annosa questione con un meto-do pragmatico e realista, andando oltre la visione dei maggiori at-tori internazionali legati alla c.d. “soluzione a due Stati”. Stante lanecessità di reiterare quest’ultima soluzione, la cui implementa-zione rappresenterebbe la migliore condizione per assicurare gliinteressi del popolo palestinese, l’Unione Europea con l’Italia, do-vrebbe mutuare l’approccio americano, adottando una postura piùassertiva e pragmatica nell’affrontare il dossier israelo-palestine-se. Alla luce del piano di pace presentato da Trump, occorre chel’UE e l’Italia riformulino il loro approccio, non la loro posizione,fornendo soluzioni alternative ai suoi contenuti.

2-Un rilancio del ruolo dell’UEAlla luce di tale nuova atmosfera negoziale, l’UE e l’Italia non pos-sono più limitarsi a una aprioristica e ideologica posizione di rifiu-to. Il rischio altrimenti sarebbe un’evoluzione che prescinderebbedalla posizione europea. Al contrario l’UE, accettando il nuovo ap-proccio americano nel metodo e non nel merito, potrebbe far vale-re la propria posizione nella determinazione dei contenuti del pia-no stesso, ancora negoziabili, anche al fine di condannare concre-tamente l’opzione di annessione unilaterale. L’UE rappresenta unapotenza diplomatica solo se agisce in maniera preventiva e deter-rente. Se messa di fronte al fatto compiuto e chiamata ad agire intermini reattivi perde la propria capacità di influenza. A tal fine ilConsiglio UE deve urgentemente tornare a votare conclusioni diindirizzo politico atte a rinnovare rafforzandolo il mandato con cuil’AR/VP dovrà poi tentare di riabilitare il formato del Quartetto ne-goziale, sottraendo il dossier alla gestione bilaterale preferita dagliUsa. In sede di Consiglio l’Italia può giocare un ruolo fondamenta-

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le nello sbloccare l’impasse che impedisce l’approvazione di unaconclusione (richiesta l’unanimità) a causa della reticenza di alcu-ni Stati membri.

3 - Armonizzare la politica dell’UE verso IsraeleÈ necessaria un’armonizzazione della politica europea nei con-fronti di Israele. Non è più sostenibile una gestione totalmente se-parata del MEPP rispetto al rapporto bilaterale UE-Israele. L’obiet-tivo dovrebbe essere quello di un più stretto coordinamento tra ledue agende al fine di spingere Israele a concessioni sul fronte delprocesso di pace mettendo sul piatto la cooperazione su altri dos-sier gestiti sulla base dell’Accordo di Associazione UE-Israele del2000. Da evitare nuovamente quanto accaduto durante la sessioneplanaria del Parlamento europeo del 18 giugno quando, poco dopoil discorso di denuncia dell’AV/VP Borrell contro il piano di annes-sioni unilaterali, veniva ratificato il Trattato Open Skies già entratoin vigore provvisoriamente dal 2013. È fortemente sconsigliabileuna politica di sanzioni al fine di condannare eventuali atti unila-terali da parte di Israele. Questa verrebbe percepita come lesivadel rapporto politico-diplomatico nei confronti di un partner stra-tegico, rischiando di avvantaggiare attori ostili. Eventuali azioni dipressione dovrebbero limitarsi a un livello inferiore, ad esempionegoziando sui singoli progetti di cooperazione bilaterale all’inter-no del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 ancora da ap-provare.

4 - Capitalizzare l’influenza dell’UE sull’Autorità Na-zionale Palestinese

Fin dall’avvio del MEPP, l’Unione Europea e gli Stati Membri hannocontribuito enormemente all’assistenza finanziaria del popolo pa-lestinese, soprattutto per quanto riguarda il finanziamento dellostate-building. Ciononostante, gli sviluppi politici sul campo hannoreso particolarmente difficile la transizione palestinese verso lastatualità, tanto da costringere l’UE a trasferire gran parte dei fi-nanziamenti dal rafforzamento delle istituzioni all’assistenzaumanitaria. Tra il 2000 e il 2014 ad esempio, la Direzione Genera-le per la Protezione Civile e le operazioni di aiuto umanitario euro-pee (DG ECHO) ha fornito 700 milioni di euro in finanziamentiumanitari ai Territori palestinesi. In questo contesto, tuttavia, l’UE

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non sembra riuscita a sfruttare il suo soft power nei confrontidell’Autorità Palestinese. Il programma di aiuti europei sembra se-guire infatti una logica passiva. Senza essere accompagnato dauna proposta politica per la risoluzione del conflitto, l’economiapalestinese continuerà ad essere insostenibile e completamentedipendente dall’aiuto dei donatori. Urge quindi un ruolo politicopiù importante per l’UE che, facendo leva sugli ingenti aiuti, do-vrebbe esercitare maggiori pressioni nei confronti dell’AutoritàPalestinese per spingerla a dismettere il proprio approccio massi-malista e tornare al tavolo delle trattative alla luce del piano trum-piano, anche per convincere Israele a congelare qualsiasi azioneunilaterale. Inoltre, è consigliabile che l’UE si adotti maggiormenteper la risoluzione del conflitto intra-palestinese, reo di indebolireulteriormente la posizione negoziale palestinese.

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Pietro BaldelliAnalista di politica internazionale. Laureato in Relazioni inter-nazionali all’Università degli Studi di Perugia. Precedentemen-te tirocinante presso l’Ambasciata d’Italia a Tel Aviv. I suoi inte-ressi di ricerca riguardano la storia e la teoria delle Relazioni internazionali e gli Studi strategici. Per Geopolitica.info colla-bora con la sezione Medio Oriente e Nord Africa.

Thomas BastianelliDopo aver conseguito la Laurea Triennale in Scienze Politiche eRelazioni Internazionali presso Roma Tre, gli studi proseguonocon la Magistrale in Scienze Internazionali Diplomatichedell’Università di Bologna. Durante il percorso accademico, lapreparazione teorica è stata seguita da esperienze di studioall’estero, in Israele e nel Regno Unito. Gli interessi di ricerca ri-guardano la politica estera e di difesa, in particolare per quantoriguarda l’area euro-atlantica e quella mediorientale. Per Geo-politica.info collabora con la sezione Medio Oriente e Nord Afri-ca.

Nicol Rascaglia òStudente del corso di Laurea Magistrale in Relazioni Internazio-nali presso Sapienza Università di Roma. I suoi interessi inclu-dono la storia delle relazioni internazionali e la geopolitica conparticolare riferimento alla Turchia e all’area del levante. Pre-cedentemente tirocinante presso l’ufficio politico dell’Amba-sciata Italiana ad Ankara. Per Geopolitica.info collabora con lasezione Medio Oriente e Nord Africa.

Lorenzo ZacchiStudi presso Università la Sapienza di Roma, oggi è funzionariodell’ufficio legislativo presso il Senato della Repubblica, occu-pandosi di esteri, di difesa e di politiche dell’Unione Europea.Research Fellow di Geopolitica.info, per il Centro Studi è re-sponsabile dell’area Medio Oriente e Nord Africa, oltre a curarel’account Twitter e l’organizzazione dei corsi. La sua ricerche siconcentrano sulle dinamiche relative all’area mediorientale,con particolare attenzione all’Iran e alla cosiddetta mezzalunasciita, oltre che alle traiettorie del terrorismo jihadista interna-zionale.

Il Centro StudiIl Centro Studi Geopolitica.info nasce nel 2004 con l’obiettivo dioffrire un contributo al dibattito sulla politica estera, la geopoli-tica e le relazioni internazionali dalla prospettiva dell’Italia. Leattività del Centro Studi si articolano in tre filoni principali: lapubblicazione della Rivista online Geopolitica.info e la ricerca inmateria di politica internazionale e geopolitica; la formazioneattraverso i corsi in presenza e i corsi online sulla piattaformawww.onlineducation.it; l’organizzazione di momenti di dibattitopubblico sui temi dell’agenda politica italiana relativi alle rela-zioni internazionali. Tutte le attività sono consultabili sul sitoweb www.geopolitica.info.

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