Mauro Cotone1 MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA CULTURALI Corso di formazione per laccesso alla...

Mauro Cotone 1

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI

Corso di formazione per l’accesso alla posizione economica B1

LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO

2008 Mauro Cotone

Mauro Cotone 2

ARGOMENTI

1. La contrattualizzazione n. 8

2. La dirigenza n. 31

3. Le relazioni sindacali n. 41

4. La giurisdizione n. 59

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Privatizzazione

Il termine “privatizzazione”, che solitamente viene adottato, non appare del tutto appropriato, in quanto descrive un passaggio in mano privata di una struttura, o gestione, in precedenza pubblica (ad esempio: l’Azienda Autonoma delle Ferrovie, o delle Poste, che sono diventate Società per Azioni). Il termine più corretto appare invece “contrattualizzazione”, che rappresenta il passaggio del regime di lavoro da una forma “pubblica” (ossia gestita con atti normativi unilaterali, leggi o regolamenti) ad una analoga al lavoro “privato” tradizionalmente inteso (che prevede tra le proprie fonti il “contratto di lavoro”).

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Rapporto di impiego

Quello che tradizionalmente si definiva “rapporto di pubblico impiego” potrebbe meglio definirsi “rapporto di impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione”

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Gerarchia delle fonti

Per “fonti del diritto” si intendono le disposizioni che creano norme astratte e generali, le quali

possono introdurre modifiche nell’ordinamento.

Le fonti sono collocate fra loro in senso gerarchico, in modo che la fonte collocata ad un livello superiore possa – in analogia con quanto avviene ad esempio nell’ordinamento militare -

modificare quella inferiore, ma non ne possa essere a sua volta modificata.

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Gerarchia delle fonti

• Costituzione

• Regolamenti dell’Unione europea

• Leggi statali e leggi regionali

• Regolamenti

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Rispetto della gerarchia delle fontiRispondenza alla Costituzione e alle leggi

Il controllo sulla rispondenza delle leggi ai contenuti della Costituzione è effettuato

dalla Corte costituzionale.

Gli Uffici della Pubblica Amministrazione, nell’esercizio del potere esecutivo, emanano

atti amministrativi, che devono essere conformi alle disposizioni normative che li regolano; in caso di difformità dalla norma,

l’atto è illegittimo.

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LA CONTRATTUALIZZAZIONE

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Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI

PRIVATO/PUBBLICO

Fonti di riferimento nell’IMPIEGO PRIVATO:

• Contratti nazionali di lavoro

• Codice civile

• Statuto dei lavoratori (Legge 20 maggio 1970, n. 300)

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PRIVATO/PUBBLICO

Fonti di riferimento nell’IMPIEGO PUBBLICO:

DISPOSIZIONI DI LEGGE

T.U. 2960/1923, prima normativa, mantiene una rigida struttura di tipo gerarchico, mediata dalla organizzazione militare

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PRIVATO/PUBBLICO

T.U. approvato con

DPR 10 gennaio 1957, n. 3

che mantiene un regime normativo tramite atti unilaterali (aventi forza

di legge); sul piano concreto, si opera attraverso provvedimenti: ad esempio, decreti di assunzione, di

inquadramento, ecc.

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PRIVATO/PUBBLICOD.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che introduce nel

settore pubblico la DIRIGENZA: in precedenza, unico soggetto abilitato a impegnare la volontà

dell’Amministrazione verso l’esterno era il Ministro, a cui erano attribuiti anche poteri di gestione. Con l’introduzione della dirigenza (articolata su tre livelli: Dirigente generale,

Dirigente superiore, Primo dirigente) nasce una classe burocratica con poteri autonomi di

gestione, anche se ancora inserita in una struttura gerarchica, nella quale il Ministro è insediato al

vertice della struttura gerarchica.

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RAPPORTO “GIANNINI” 1979

Il primo importante momento di riflessione sulla ipotesi di

avvicinamento dei due regimi si è avuto con il Rapporto Giannini del

1979, che avanza la proposta di contrattualizzare anche il rapporto di

lavoro con la Pubblica Amministrazione, mantenendo peraltro la dirigenza in ambito pubblico (gestita

quindi ancora con legge), in quanto espressione di una potestà decisionale

di tipo più elevato.

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LEGGE 11 LUGLIO 1980, N. 312

QUALIFICA FUNZIONALE

Il primo frutto di tale impostazione è la legge 11

luglio 1980, n. 312, che riforma la struttura del

pubblico impiego, attraverso l’introduzione della qualifica

funzionale (alla qualifica corrisponde una funzione,

con connessi responsabilità e trattamento economico).

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LEGGE-QUADRO29 marzo 1983, n. 93

Vengono istituiti:

Comparti di contrattazione (che raggruppano Amministrazioni omogenee)

Livelli di contrattazione:• accordi intercompartimentali• accordi di comparto• accordi decentrati

I Contratti collettivi sono

approvati con DPR (soggetti alla

Registrazione della Corte dei Conti)

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LEGGE-DELEGALegge 23 ottobre 1992, n. 421

Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale

Ulteriore delega:

Legge 15 marzo 1997, n. 59

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Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 1

Constatazione del fallimento della L. 93/83, che manteneva interferenze tra legge e contratto e non unificava di fatto i due regimi.

I Contratti Collettivi erano approvati con DPR ed erano soggetti alla registrazione della Corte dei Conti, con possibilità che alcuni articoli non fossero registrati (circostanza che in effetti si verificava)

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Necessità delle OO.SS. nazionali di rappresentare

contemporaneamente i settori pubblico e privato

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Tentativo di innalzare i livelli di efficienza della P.A.

L’art. 1 c. 1 del D. Lgs. 29/93 (norma delegata) prevede di “accrescere l’efficienza delle Amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea”

Mauro Cotone 20

D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29

OBIETTIVI:• Accrescere l’efficienza• Razionalizzare il costo del lavoro

pubblico• Integrare i regimi di impiego

pubblico e privato

Mauro Cotone 21

D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29(D. Lgs. 31 marzo 2001, n. 165)

RAPPORTI COLLETTIVI:

• Separazione tra politica e Amministrazione

• Separazione dei ruoli tra Amministrazione e OO.SS.

• Applicazione del Codice civile e dello Statuto dei lavoratori

RAPPORTI INDIVIDUALI:

• Gestione del rapporto di lavoro su base contrattuale

• Contratto individuale di lavoro

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I Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro

• 1994/1997

• 1998/2001

• 2002/2005

• 2006/2009

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Attività non contrattualizzate

Non sono contrattualizzate (e quindi continuano ad essere gestite per legge) procedure che non si riferiscono allo svolgimento del rapporto di lavoro. Es.:• Procedure concorsuali per l’accesso

all’impiego

• Provvedimenti di organizzazione degli Uffici

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Personale non contrattualizzato

Non sono destinatari di contrattualizzazione, e continuano pertanto ad essere gestiti con provvedimenti di legge:

• Magistrati• Avvocati dello Stato• Personale militare• Forze di Polizia• Carriera diplomatica• Carriera prefettizia

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Disciplina del rapporto di lavoro

• Assunzione

• Posizioni di inquadramento

• Struttura della retribuzione

• Mobilità

• Assenze dal servizio

• Rapporti disciplinari

• Rapporto di lavoro a tempo parziale

• Cessazione dal servizio

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Esempi di istituti specifici

1. Posizioni di inquadramento

• DPR 3/57: carriere e qualifiche

• L. 312/80 e DPR 1219/84: qualifiche funzionali e profili professionali (prestabiliti)

• CCNL 1998/2001: aree, posizioni economiche e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata)

• CCNL 2006/2009: aree, fasce e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata)

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Posizioni di inquadramentoCCNL 2002/2005

• A1• A1 super• -• B1• B2• B3• B3 super• -• -• C1• C1 super• C2• C3• C3 super• -• -

CCNL 2006/2009

• F1• F2• F3• F1• F2• F3• F4• F5• F6• F1• F2• F3• F4• F5• F6• F7

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Esempi di istituti specifici

2. Mobilità• Testo di legge: art. 32 T.U. approvato con

DPR 10 gennaio 1957, n. 3:

“I trasferimenti dell’impiegato da una ad altra sede di servizio possono essere disposti a domanda dell’interessato ovvero per motivate esigenze di servizio”

• Norme contrattuali:

art. 2103 Codice Civile:

• “Il prestatore di lavoro… non può essere trasferito da una unità produttiva ad un’altra se non per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive”; CCNL; Contratto Collettivo Integrativo di Ministero

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Esempi di istituti specifici3. Sanzioni disciplinari

• Testo di legge: Titolo VII T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3:

Censura Riduzione dello stipendio Sospensione dalla qualifica Destituzione

• Norme contrattuali:

CCNL 1994/1997 e 2002/2005: Rimprovero verbale Rimprovero scritto Multa Sospensione dal servizio Licenziamento con preavviso Licenziamento senza preavviso

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Esempi di istituti specifici4. Codice di comportamento

Approvato con Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica 28 novembre 2000.

• Obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità

• Servire esclusivamente l’interesse pubblico

• Non accettare regali o altre utilità

• Trasparenza negli interessi finanziari

• Comportamento nella vita sociale

• Non ritardare le attività

• Non utilizzare a fini privati beni pubblici

• Prestare attenzione alle esigenze del pubblico

• Adottare un linguaggio chiaro e comprensibile

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LA DIRIGENZA

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DIRIGENZA

Con la contrattualizzazione, si realizza la distinzione tra direzione politica (il Ministro dà solo direttive, ma non emana provvedimenti) e poteri di gestione (la dirigenza non è più subordinata gerarchicamente al Ministro, ed emana autonomamente atti di gestione)

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Dirigenza - CCNL

• 1994/1997

• 1998/2001

• 2002/2005

I dirigenti generali, inizialmente esclusi dalla contrattualizzazione, sono stati successivamente contrattualizzati

(DPR 80/1998)

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DIRIGENZARapporti con il potere politico - 1

D.P.R. 748/72:Esiste un vero e proprio

rapporto gerarchico tra il Ministro e il dirigente.

1. Il Ministro può avocare a sé atti che sono di competenza del dirigente.

2. I dipendenti possono proporre ricorso gerarchico al Ministro contro gli atti dei dirigenti

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D. Lgs. 29/93:

1. L’avocazione rimane “per particolari motivi di necessità ed urgenza specificatamente indicati nel provvedimento di avocazione”

2. Cessa la possibilità di proporre ricorso gerarchico

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D. Lgs. 165/2001:

“il Ministro può nominare … un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento”

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L. 15 luglio 2002, n. 145:

Introduce lo “spoils system”, prevedendo la decadenza automatica degli incarichi dirigenziali di vertice all’avvento del nuovo Governo; il Ministro può riconfermare o meno gli incarichi.

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Con sentenza n. 103 del 19/23 marzo 2007, la Corte costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità della norma, nella parte che dispone che “i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione”

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DIRIGENZAResponsabilità del dirigenteArt. 21 D. Lgs. 165/2001, come

modificato dalla legge 145/2002:

“Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente … comportano, ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare … l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre, revocare l’incarico”

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Accesso alla dirigenza

Nel tempo, si è passati da un regime di accesso per soli titoli (DPR 748/72) ad una procedura solo per esami (art. 28 D. Lgs. 165/2001): ciò denota un progressivo allontanamento dal fattore titoli, inteso sostanzialmente come riconoscimento dell’anzianità, con introduzione unicamente del fattore legato all’accertamento delle competenze

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LE RELAZIONI SINDACALI

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Organizzazioni sindacali – Cenni storici 1

Le OO.SS. Nascono in Inghilterra (Trade Unions), che dettero origine al Partito laburista.

In Italia, dopo la nascita delle Camere del Lavoro (1891), fu fondata nel 1906 la Confederazione Generale del Lavoro (CGdL), influenzata dai socialisti riformisti.

Nel 1919 nacque il Sindacato di ispirazione cattolica (Confederazione Italiana del Lavoro)

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Organizzazioni sindacali – Cenni storici 2

Durante il Fascismo, i Sindacati furono soppressi, sostituiti dalle Corporazioni

Dopo la guerra, fu ricostituita la CGIL, da cui si separarono, tra il 1949 e il 1950, la Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori (CISL), di ispirazione cattolica, e la Unione Italiana del Lavoro (UIL), di tendenza laica e socialista.

Dopo il 1969 le tre organizzazioni confluirono in una Confederazione unitaria

Successivamente nacquero anche Organizzazioni Sindacali autonome

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IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI

A.RA.N.(Agenzia per la Rappresentanza negoziale

delle Pubbliche Amministrazioni)Agenzia istituita dal D. Lgs. 29/93, con il

compito di rappresentare tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale.

L’Aran “svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione dei contratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi compresa l’interpretazione autentica delle clausole contrattuali e la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche”

(dal sito www.aranagenzia.it)

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IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI

L’A.RA.N. convoca le OO.SS. rappresentative, ossia quelle che raggiungono il 5% come media tra dato associativo (deleghe sindacali) e dato elettorale (elezioni RSU).

Le OO.SS. che sottoscrivono il CCNL (“firmatarie”) possono

partecipare agli incontri presso le varie Amministrazioni del CompartoContrattazione:• di Comparto (presso A.RA.N.)• decentrata (singole Amministrazioni)

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RELAZIONI SINDACALI - 1

INFORMAZIONE (preventiva e successiva)

L’Amministrazione informa le OO.SS. in merito ad alcune questioni espressamente indicate nei CCNL. Es.:

• Criteri di organizzazione degli Uffici

• Implicazioni dei processi di riorganizzazione

• Verifica periodica della produttività

• Introduzione di nuove tecnologie

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• CONCERTAZIONEE’ adottata, su richiesta delle OO.SS.,

sulle materie oggetto di informazione, e si conclude con un verbale.

• CONSULTAZIONEE’ adottata, su richiesta delle OO.SS.,

prima dell’adozione degli atti aventi riflessi sull’organizzazione del lavoro

Entrambe le modalità non comportano necessariamente accordo

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CONTRATTAZIONESi svolge su materie espressamente indicate nei

CCNL, e presuppone il raggiungimento di un accordo. Es.:

• Linee di indirizzo sulla formazione del personale e sui passaggi interni

• Accordi di mobilità• Criteri per il miglioramento dell’ambiente di

lavoro• Pari opportunitàSe non si raggiunge l’accordo, le parti riprendono

le proprie prerogative (tranne in caso di materie che implicano “l’erogazione di risorse destinate al trattamento economico accessorio”)

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Contrattazione

A livello di comparto, l’accordo è valido se vi aderiscono OO.SS. che raccolgono una percentuale (come media tra dato associativo e dato elettorale) pari almeno al 51% (ovvero al 60% del solo dato elettorale).

La stessa impostazione (limitata al dato del 51%) è stata recepita presso la nostra Amministrazione.

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ISTITUZIONE DI COMITATI BILATERALI

L’Amministrazione e le OO.SS. possono istituire Comitati bilaterali, per l’approfondimento di aspetti specifici e per formulare eventuali proposte. Es.:

•Sistema classificatorio

•Mobilità interna

•Profili di sicurezza

•Organizzazione del lavoro

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Rappresentanze Sindacali Unitarie

Organismi elettivi, che rappresentanoi lavoratori nella sede di servizio

La L. 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori) ha istituito, all’art. 19, Rappresentanze Sindacali Aziendali (R.S.A.), sulla

scorta dei precedenti Consigli di fabbrica.

Nel 1991 le R.S.A. furono sostituite dalle Rappresentanze Sindacali Unitarie.

Nel pubblico impiego, le R.S.U. sono state introdotte dall’art. 42 del D. Lgs. 165/2001

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R.S.U.

Numero dei componenti, sulla base del numero dei dipendenti in servizio::

• Da 0 a 50: 3• Da 51 a 100: 5• Da 101 a 200: 7• Da 201 a 3.000: altri 3 per ogni ulteriori

300 o frazione• Oltre 3.000: altri 3 per ogni ulteriori

500 o frazione

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R.S.U.

Alle contrattazioni presso le singole sedi di servizio partecipano anche i rappresentanti delle OO.SS. Territoriali

Per la verifica sulla validità degli accordi sottoscritti, occorre rifarsi al raggiungimento del maggior possibile consenso

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R.S.U.La R.S.U. delibera a maggioranza dei

componenti.

In caso di cessazione dall’incarico di un componente, subentra il primo dei non eletti dalla lista di provenienza.

La R.S.U. può operare fino a che rimane con il 50% dei componenti.

Se si scende sotto al 50%, occorre procedere a nuove elezioni, entro 50 giorni

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Terminali associativi

Dopo l’istituzione delle R.S.U., è venuto a cessare l’organo di diretta rappresentanza sindacale nel luogo di lavoro (R.S.A.).

Di conseguenza, le OO.SS. possono istituire nei luoghi di lavoro “terminali di tipo associativo”, che rappresentano il Sindacato

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Fondo Unico di Amministrazione

Da utilizzare previa contrattazione, per incentivare

la produttività, finanziare i passaggi

economici all’interno delle aree, ecc.

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Contratto Collettivo Integrativo di Ministero

Previsto dall’art. 4 del CCNL 1998/2001, per materie specifiche:

• “linee di indirizzo generale per l’attività di formazione professionale, riqualificazione e aggiornamento …”;

• “riflessi delle innovazioni tecnologiche e organizzative … sulla qualità del lavoro e sulla professionalità del lavoro…”;

• “accordi di mobilità”;• “i criteri generali per l’attuazione della mobilità

volontaria dei dipendenti …;• “le linee di indirizzo e i criteri per la garanzia e il

miglioramento dell’ambiente di lavoro”;• “le pari opportunità”.Ministero per i Beni e le Attività Culturali:Sottoscritto in data 31 maggio 2007

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Diritto di sciopero

Il diritto di sciopero è garantito dalla Costituzione (art. 40) “nell’ambito delle leggi che lo regolano”.

La L. 12 giugno 1990, n. 146 individua alcuni “servizi pubblici essenziali” che devono essere garantiti in caso di sciopero.

Tra tali servizi rientra “la tutela… del patrimonio storico-artistico”

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LA GIURISDIZIONE

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GIURISDIZIONE

•AFFIDAMENTO AL GIUDICE ORDINARIO in funzione di giudice del lavoro delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti

•ESTENSIONE DELLE NORME REGOLANTI IL PROCESSO DEL LAVORO PRIVATO alle controversie di lavoro pubblico.

Mauro Cotone 61

RIPARTO DI GIURISDIZIONE

Il riparto della giurisdizione tra G.O. e G.A. è stato effettuato dall’art. 68 D.Lgs. 29/93, con riferimento al tipo di rapporto tra pubblica amministrazione e dipendente:

• “rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”, la cui tutela è devoluta al Giudice Ordinario

• “rapporto di pubblico impiego”, affidato alla giurisdizione del Giudice amministrativo

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GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO

• Art. 68 D.Lgs 29/93: Sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro TUTTE le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

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GIUDICE COMPETENTE

• Giudice competente per territorio, ai sensi dell’art. 413, comma 5, CPC è il Giudice nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio al quale il dipendente è addetto o era addetto al momento della cessazione del rapporto.

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PROCEDURE RELATIVE A CONTROVERSIE DI LAVORO

La controversia di lavoro proposta d un dipendente può articolarsi in più procedure legate tra loro a tempi strettissimi:

• RICORSO D’URGENZA ex. art. 700 CPC - ante causam

• RECLAMO ex art. 669 terdecies CPC avverso l’ordinanza con cui sia stato concesso il provvedimento richiesto ovvero sia stata rigettata la domanda attrice

• TENTATIVO OBBLIGATORIO DI CONCILIAZIONE ex art. 69 D.lgs. 29/93 che costituisce condizione di procedibilità della domanda in sede giudiziaria

• RICORSO DI MERITO IN 1° GRADO ex. Art. 413 e segg. CPC

• APPELLO ex art. 433 e segg. CPC: in cui la difesa viene assunta dall’Avvocatura dello Stato.

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Giudice amministrativo

• Primo grado: Tribunale Amministrativo Regionale

• Appello: Consiglio di Stato

La difesa dell’Amministrazione è assunta dall’Avvocatura dello Stato (Avvocatura Generale con sede a Roma e Avvocature Distrettuali nelle altre città)

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Giurisdizione del giudice amministrativo

• Materie non contrattualizzate. Ad es.:– Procedure di accesso all’impiego– Organizzazione degli Uffici

• Rapporto di lavoro del personale non contrattualizzato:– Magistrati– Avvocati dello Stato– Personale militare– Forze di Polizia– Carriera diplomatica– Carriera prefettizia

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