LIVELLI ESSENZIALI della materia e rispetto del principio ... · lobotomia prefrontale e trans...

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I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili tra trasversalitàdella materia e rispetto del principio di leale collaborazione ......................... 2

ANNO 2012 .................................................................................................... 8

Sentenza n. 164 del 27/06/2012......................................................................................... 8

ANNO 2010 ...................................................................................................10

Sentenza n. 10 del 15/01/2010 .......................................................................................... 11Sentenza n. 44 del 11/02/2010.......................................................................................... 14

ANNO 2009 .................................................................................................. 16

Sentenza n. 322 del 07/03/2009 ......................................................................................18

ANNO 2008 .................................................................................................. 21

Sentenza n. 50 del 07/03/2008 ....................................................................................... 22Sentenza n. 166 del 23/05/2008.......................................................................................25Sentenza n. 168 del 23/05/2008.......................................................................................27Sentenza n. 271 del 11/07/2008 ....................................................................................... 29Sentenza n. 371 del 14/11/2008 ........................................................................................31

ANNO 2007...................................................................................................34

Sentenza n. 80 del 16/03/2007.........................................................................................35Sentenza n. 98 del 21/03/2007........................................................................................ 38Sentenza n. 387 del 23/11/2007....................................................................................... 44

ANNO 2006 ................................................................................................. 46

Sentenza n. 134 del 31/03/2006 .......................................................................................47Sentenza n. 248 del 28/06/2006..................................................................................... 49

ANNO 2005................................................................................................... 51

Sentenza n. 271 del 7/07/2005..........................................................................................52Sentenza n. 285 del 19/07/2005 .......................................................................................55Sentenza n. 383 del 14/10/2005 ...................................................................................... 58Sentenza n. 467 del 28/12/2005 .......................................................................................61

ANNO 2003...................................................................................................63

Sentenza n. 88 del 27/03/2003 ........................................................................................65

ANNO 2002...................................................................................................67

Sentenza n. 282 del 19/06/2002...................................................................................... 69

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I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili tra trasversalitàdella materia e rispetto del principio di leale collaborazione

1. I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili dallaqualificazione come “non materia” alla modalità di determinazione da partedel legislatore statale (sent.C.C. 282/02, sent.C.C. 88/03, sent. 134/06)

Il punto di partenza per la ricostruzione degli orientamenti della Consulta in materia dilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali è rappresentato dallasentenza 282/02.A distanza di un anno da quella riforma del titolo V che aveva allocato in capo alla potestàlegislativa esclusiva dello Stato la definizione di tali livelli di prestazione la Corte condensain un passaggio di tale pronuncia una nuova qualificazione di tale ambito di legislazionestatale:Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non sitratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idoneaad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre lenorme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento diprestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazioneregionale possa limitarle o condizionarle.I livelli essenziali rappresenterebbe quindi secondo la Corte1 una “non materia”2, ovverouna “materia scopo”3, o “materia trasversale”4.Tale qualificazione verrà ulteriormente utilizzata dalla Corte rispetto a diversi ambiti dilegislazione in quanto, come ha provveduto a chiarire in una sua ulteriore pronunciaintervenuta nel medesimo anno la n.407 del 2002, non tutti gli ambiti materiali nelsecondo comma dell’art.117 Cost. possono in quanto tali configurarsi come “materie” insenso stretto.La dottrina5 segnala che siamo di fronte ad un fenomeno qualitativamente equantitativamente rilevante, come dimostra l’ampia giurisprudenza costituzionale6 che ha

1 Giovani Guiglia, I livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della recente giurisprudenzacostituzionale e dell’evoluzione interpretativa , Cedam , pag.11.2 R. Bin Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale.Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del titolo V, in AA.VV. Scritti in memoria di Livio Paladin , vol.primo, Jovene, 2004, pag,318.P.Caretti, La Corte e la tutela delle esigenze unitarie dall’interesse nazionale al principio di sussidiarietà, inLe Regioni 2004, p.383 “ le materie oggetto di tali competenze, non hanno un oggetto prederminato sono inrealtà non materie, ma quest’ultimo si determina attraverso il loro concreto esercizio.”F. Benelli, La “smaterializzazione” delle materie. Problemi teorici e applicativi del nuovo titolo V dellaCostituzione, Giuffrè, 2006.3 F.S. Marini, La Corte Costituzionale nel labirinto delle materie trasversali: dalla sent.n.282 alla n.407 del2002, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p.2951.4 Falcon, Il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001 p.3 e ss.D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quaderni Costituzioanli, 2003, 19.5 F.Benelli, Interesse nazionale, istanze unitarie e potestà legislativa regionale:dalla supremazia alla lealecollaborazione, in www.forumcostituzionale.it.6 Vengono pertanto qualificati come “non materie”:-la tutela della concorrenza (sent. 14/04, sent. 72/04, sent.320/04, sent.345/04);-la tutela dell’ambiente ( sent. 407/02, sent. 536/02, sent. 96/03, sent.222/03, sent.226/ 03, sent.307/03,sent.311/03, sent.378/03, sent.259/04, sent.62/05, sent.247/06);-il coordinamento della finanza pubblica ( sent.414/04);-la tutela dei beni culturali ( sent.232 /05);-lo sviluppo della cultura ( sent. 307/04)-la ricerca scientifica (sent. 423/04, sent. 31/05)

http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0282s-02.html

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riqualificato in questa categoria, ovvero in quella delle “non materie” buona parte dellematerie esclusive e concorrenti.All’interno della sent. 282/027 in cui la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale della l.rdella Regione Marche n.26 del 2001 “Sospensione della terapia elettroconvulsivante, dellalobotomia prefrontale e trans orbitale e altri simili interventi di psicochirurgia” percontrasto con i principi fondamentale della materia della tutela della salute ex art. 117comma 3 Cost, viene effettuata pertanto, come obiter dictum, la prima qualificazione deilivelli essenziali come “non materia”.La Corte conferisce carattere trasversale alla determinazione di tali livelli essenzialilimitandosi a individuare come unico elemento di identificazione di tale livello dilegislazione la sua finalità generale, ovvero l’assicurare l’uniformità delle prestazionigarantite, intese come contenuto essenziale dei corrispondenti diritti civili e sociali.Risulta chiara pertanto che il legislatore statale si vede riconosciuto dalla Consulta unapotestà legislativa, la cui riconosciuta trasversalità rischia di insidiare i margini diintervento legislativo che dovrebbero essere riconosciuti, o garantiti al legislatoreregionale.La successiva giurisprudenza della Corte sui livelli essenziali avrà modo di definire alcunilimiti in merito alla determinazione di tali livelli essenziali da parte del legislatore statale,in assenza, peraltro, di una correlativo isolamento dei parametri di natura costituzionale alcui rispetto la concreta determinazione di tali livelli deve attenersi.Prima ancora della sentenza C.C. 88/03 che rappresenta un tappa fondamentale di talepercorso la Corte (ordinanza n.526 del 2002) aveva già avuto modo di dichiararemanifestamente inammissibile una questione di legittimità sollevata incidentalmente suuna legge regionale per violazione dei livelli essenziali in quanto il giudice remittente a quonon aveva chiarito quale fosse “la valida fonte di determinazione dei livelli essenziali dallaquale sarebbe stato possibile desumere la loro trasgressione da parte del legislatoreregionale.

2. La Sentenza C.C. 88/03 la trasversalità riconosciuta alla determinazionedei livelli essenziali incontra i primi limiti.

Il problema della determinazione dei livelli essenziali diventa centrale all’interno dellasentenza C.C. 88/038.

7 D.Morana, La Tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del titolo V. A proposito dellasentenza 282/02 della Corte Costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale 2002, pag.2034 e seg.R. Bin, il nuovo riparto di competenze legislative: un primo importante chiarimento, in Le Regionin.6/2002 pag.1448 e seg.S. Marini La Corte Costituzionale nel labirinto delle materie “trasversali” dalla sent. n.282 alla n.407 del2002, in Giur. Cost., 2002 pag.2951 e seg.8 Emanata dalla Corte Costituzionale a seguito di un conflitto di attribuzione sollevato nei confronti delPresidente del Consiglio dei ministri dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Emilia - Romagnain relazione agli artt. 1 e 2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro del lavoro e dellepolitiche sociali, del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sulfunzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali – Sert.T, di cui al decretoministeriale 30 novembre 1990, n. 444", per la violazione dell’art. 117 commi terzo, quarto e sesto, dellaCostituzione, dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.400 (Disciplina dell’attività del Governo e ordinamentodella Presidenza del Consiglio dei ministri), degli artt. 115-118 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unicodelle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazionedei relativi stati di tossicodipendenza), nonché del principio di legalità e di quello di leale collaborazione.Sulla sentenza C.C. 88/03:E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimenti per la loro determinazione, in Le Regioni n.6/03 pag.1183 eseg.E. Ferioli, Sui livelli essenziali delle prestazioni: la fragilità di una clausola destinata a contemperareautonomia e d uguaglianza, in Le Regioni n.2/06.

http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0526o-02.html


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Ripercorriamo brevemente il termine del conflitto che ha indotto alcune Regioni asollevare un conflitto di attribuzioni con lo Stato.Con un decreto ministeriale (d.m. 14 giugno 2002) lo Stato prova a modificare la disciplinasul funzionamento e l’organizzazione dei servizi per le tossicodipendenze adducendo agiustificazione di tale intervento normativo una disposizione antecedente alla riforma deltitolo V l’art.118, comma 1 del d.p.r. n.309 del 9 ottobre 1990 (Testo unico in materia distupefacenti).L’unica giustificazione che l’avvocatura dello Stato riesce a portare a sostegno dellalegittimità di tale decreto ministeriale dopo la legge costituzionale n.3 del 2001 è la suaattinenza alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni afferenti i diritti socialiart.117, comma 2, lett.m) Cost, ovvero ad un ambito di legislazione esclusiva dello Stato.La Corte, nel giudicare infondata tale ricostruzione della legittimità del decreto delMinistro della salute, emanato di concerto con il Ministro del lavoro e delle politichesociali, del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sulfunzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali – Sert.T,di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444" ricorda che in tutto il settoresanitario esiste attualmente una precisa procedura9, individuata con fonte legislativa, per ladeterminazione di quanto previsto nell’art. 117, secondo comma, lettera m) dellaCostituzione (ovvero per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali), e che questa determinazione è intervenuta appunto conil d.P.C.m 29 novembre 200110

Il decreto ministeriale del 14 giugno 2002 adottato con forme e modalità non riconducibilialla speciale procedura di determinazione dei livelli essenziali di assistenza nel settoresanitario legislativamente stabilita viene giudicato illegittimo e pertanto annullato.La Corte afferma pertanto che la forte incidenza della potestà statale nella determinazionedei livelli essenziali sull’esercizio delle competenze assegnate alle regioni impone che taledeterminazione avvenga con legge:la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiche devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" attribuisce al legislatore stataleun fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità ditrattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da unlivello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto. La conseguente forteincidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislativeed amministrative delle Regione e delle Province autonome impone evidentemente chequeste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, chedovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere allespecificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori.Alla legge viene pertanto riconosciuto il compito di disciplinare il procedimento dideterminazione dei livelli essenziali nel rispetto del principio di leale collaborazione.11

Dichiara infatti la Corte, a giustificazione della dichiarazione di illegittimità del decretoministeriale del 14 giugno 2002, che risulta evidente che la violazione dello specificoprocedimento di consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leRegioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (Previsto per la determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali in ambito sanitario ) e quindi

9 Disciplinata dal d. lgs. n.229 del 1999 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, anorma dell'articolo 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419).10 All’interno di tale d.p.c.m viene trasfuso un accordo tra Stato e Regioni sui livelli essenziali dell’assistenzasanitaria raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni.11 Il testo della nota di Annarita Silvia Di Girolamo, Livelli essenziali e finanziamento dei servizi sanitari allaluce del principio di leale collaborazione è leggibile al seguente indirizzo:http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/nuovipdf/Giurisprudenza/2007/0013_nota_98_2007_di_girolamo.pdf

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del principio di leale collaborazione, rendono illegittima la compressione dei poteri delleRegioni e delle Province autonome.In materia di determinazione dei livelli essenziali esisterebbe pertanto a giudizio delladottrina12 una riserva relativa di legge di natura rinforzata in quanto la legge non puògenericamente limitarsi a porre una disciplina generale della materia, ma devedeterminare procedure adeguate e precise tipologie di atti formali attraverso le quali ilgoverno può specificare ed articolare i livelli essenziali nei diversi settori.

3. La sentenza C.C. 134/06 tra un’intesa forte per la determinazione dei livelliessenziali e l’impossibilità di definire in astratto l’essenzialità del livello diprestazioni dei diritti civili e sociali

All’interno della sentenza 134/06 la Corte affronta la legittimità costituzionale dell’art.1,comma 169 della legge 311/04 (Legge finanziaria 2005)13 che prevede un procedimento dideterminazione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo epossibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza previaassunzione di un semplice parere della Conferenza Stato Regioni.Tale disposizione si colloca in un contesto normativo14 all’interno del quale i livelliessenziali di assistenza devono invece essere determinati attraverso un decreto delpresidente del Consiglio dei ministri previa intesa con le regioni da conseguirsi in sede diConferenza permanente.Secondo le argomentazioni sviluppate dalle Regioni ricorrenti la mancata previsione di taleintesa e la sua sostituzione con l’assunzione di un semplice parere all’interno dell’art.1,comma 169 della legge 311/04 (Legge finanziaria 2005) configurerebbe una violazione delprincipio di leale collaborazione.La Corte nell’accogliere tali censure e nel dichiarare contestualmente l’illegittimitàcostituzionale della disposizione impugnata ha modo di precisare ulteriormente la propriaposizione in tema di determinazione dei livelli essenziali:- la disposizione impugnata individua gli standard in termini tali da rendere evidente che sitratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settoresanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione;- non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli standard dei livelli essenziali diassistenza costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato dall’art. 117, secondocomma, lettera m), della Costituzione;

12 Andrea Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni suregolamenti del governo e “livelli essenziali nelle materie regionali, in Le Regioni, n.6/03 pag.1199 e seg.13 L’art.1, comma 169 della legge 311/04 (Legge finanziaria 2005) recita:Al fine di garantire che l'obiettivo del raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario da parte delleregioni sia conseguito nel rispetto della garanzia della tutela della salute, ferma restando la disciplina dettatadall'articolo 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le prestazioni già definite dal decreto del Presidentedel Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n.33 dell'8 febbraio 2002, e successive modificazioni, anche al fine di garantire che le modalità di erogazionedelle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, coerentemente con le risorse programmate per il Serviziosanitario nazionale, con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988,n. 400, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, dal Ministro della salute, che si avvale dellacommissione di cui all'articolo 4-bis, comma 10, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito, conmodificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n. 112, sono fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici,di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita laConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.Con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offertaindividuate dal vigente Piano sanitario nazionale. In fase di prima applicazione gli standard sono fissati entroil 30 giugno 2005”14 Ved. art. 6 del d.l. 18 settembre 2001, n.437 convertito in legge dalla l. 405/01


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- se la individuazione di tali standard trova il suo fondamento nella già richiamata letteram) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essereomogenea a quella prevista espressamente per i LEA e prevedere pertanto non il sempliceparere, ma l’intesa da raggiungersi in sede di conferenza Stato-Regioni;- la Corte perviene pertanto alla dichiara di illegittimità costituzionale dell’art.1, comma169 della legge 311/04 (Legge finanziaria 2005) nella parte in cui non prevede un’intesacon la Conferenza Stato-Regioni in quanto non può evidentemente ipotizzarsi che vengameno per la determinazione di tali standard la più incisiva forma di leale collaborazione fraStato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA che sicondensa nella richiesta intesa da raggiungersi in sede di Conferenza Stato-Regioni.La sentenza acquista un suo interesse per un ulteriore passaggio che è isolabile all’internodelle argomentazioni sviluppate dalla Corte:non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che facciavenire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazionicostituzionalmente affidato proprio al legislatore statale.La Corte quindi nel momento in cui ribadisce la necessità di una intesa anche per ladeterminazione non legislativa dei LEA evita di ricollegare la valutazione dell’essenzialitàdi tali livelli al rispetto di definiti parametri costituzionali: la determinazione di tali livellisembra pertanto consegnata alla discrezionalità del legislatore nazionale.Alla scelta squisitamente politica del legislatore statale viene consegnata la determinazionedella misura di tali livelli delle prestazioni afferenti i diritti sociali15.Ci si chiede se la Corte, nel richiedere un tale rispetto del principio di leale collaborazionenella sua forma più incisiva,esigendo l’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni ancheper la determinazione non legislativa dei LEA, non rischi di compromettere la definizionedi tali livelli assoggettandola alla sussistenza di un requisito non facile da raggiungere.Se è vero che tale interpretazione del principio di leale collaborazione che si traduce nellanecessità dell’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni è stata estesa ancheall’applicazione del principio di sussidiarietà alla funzione legislativa ( sent.C.C. 303/0316,

15 Giovani Guiglia, I livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della recente giurisprudenzacostituzionale e dell’evoluzione interpretativa , Cedam , pag.35.16 Antonio Ruggeri, Il parallelismo “redivivo” e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare…) in unastorica (e, però, solo in parte soddisfacente) pronunzia, in Forum di Quaderni Costituzionali.Quirino Camerlengo, Dall’amministrazione alla legge, seguendo il principio di sussidiarietà. Riflessioni inmerito alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale, in Forum di Quaderni Costituzionali.Enrico d’Arpe, La Consulta censura le norme statali “cedevoli” ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspettodella sentenza 303/2003, in Forum di Quaderni Costituzionali.Fabio Cintioli, Le forme dell’intesa e il controllo sulla leale collaborazione dopo la sentenza 303 del 2003,in Forum di Quaderni Costituzionali.Sergio Bartole, Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordine regionale, in Forum di QuaderniCostituzionali.Antonio d’Atena, L’allocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Cortecostituzionale, in Forum di Quaderni Costituzionali.Adele Anzon, Flessibilità dell’ordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni , inForum di Quaderni Costituzionali.Renzo Dickmann, La Corte costituzionale attua (ed integra) il Titolo V, in Federalismi.it.Anna Moscarini, Titolo V e prove di sussidiarietà: la sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale, inFederalismi.it.Lorenza Violini, I confini della sussidiarietà: potestà legislativa “concorrente”, leale collaborazione e strictscrutiny, in Forum di Quaderni Costituzionali.Mariangela Di Paola, Sussidiarietà e intese nella riforma del Titolo V della Costituzione e nellagiurisprudenza costituzionale: la sentenza della Corte costituzionale 1° ottobre 2003, n. 303, in Lex Italia.it.


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sent. C.C. 6/04 e sent.C.C. 383/05), è vero altresì che in contesti analoghi la Corte (sent.C.C. 378/05) ha avuto modo di dichiarare:l’esigenza di leale cooperazione, insita nell’intesa, non esclude a priori la possibilità dimeccanismi idonei a superare l’ostacolo che, alla conclusione del procedimento, oppone ilmancato raggiungimento di un accordo sul contenuto del provvedimento da adottare; anzi,la vastità delle materie oggi di competenza legislativa concorrente comporta comunque,specie quando la rilevanza degli interessi pubblici è tale da rendere imperiosa l’esigenza diprovvedere, l’opportunità di prevedere siffatti meccanismi, fermo il loro caratteresussidiario rispetto all’impegno leale delle parti nella ricerca di una soluzione condivisa.

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ANNO 2012

Sentenza n. 164 del 27/06/2012

Massima sentenza

Questo titolo di legittimazione dell’intervento statale è invocabile «in relazione a specificheprestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»(sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006; n. 285 e n.120 del 2005), econ esso è stato attribuito «al legislatore statale un fondamentale strumento per garantireil mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti isoggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e localedecisamente accresciuto» (sentenze n.10 del 2010 e n. 134 del 2006).Si tratta, quindi, come questa Corte ha precisato, non tanto di una “materia” in sensostretto, quanto di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte lematerie, in relazione alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie perassicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite,come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarleo condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del 2002).Alla stregua di tali principi, la disciplina della SCIA ben si presta ad essere ricondotta alparametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Tale parametro permetteuna restrizione dell’autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo diassicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessaCostituzione.

Scheda descrittiva della sentenza

La Corte dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale presentati danumerose Regioni nei confronti della disciplina statale in materia di segnalazionecertificata di inizio di attività( SCIA), di cui all’articolo 49, commi 4-bis e 4-ter, deldecreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazionefinanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30luglio 2010, n. 122.A tale dichiarazione di infondatezza la corte perviene osservando che:- la disciplina della SCIA finalizzata alla semplificazione dei procedimenti di abilitazioneall’esercizio di attività per le quali sia necessario un controllo della pubblicaamministrazione va catalogata nel novero dei principi fondamentali dell’azioneamministrativa (sentenze n. 282 del 2009 e n. 336 del 2005);- non sussiste la dedotta violazione di ambiti di legislazione regionale, ai sensi dell’art. 117,terzo e quarto comma, Cost., quali la tutela della salute, l’ordinamento degli ufficiregionali, l’artigianato, il commercio, in quanto il titolo di legittimazione dell’interventostatale nella specifica disciplina della SCIA va ravvisato nell’esigenza di determinare ilivelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esseregarantiti su tutto il territorio nazionale (art.117, comma 2 lett. m)) La normativa censurataprevede infatti che gli interessati, in condizioni di parità su tutto il territorio nazionale,possano iniziare una determinata attività previa segnalazione all’amministrazionecompetente.- tale determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili esociali non integra una “materia” in senso stretto, quanto una competenza del legislatore




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statale idonea ad investire tutte le materie, in relazione alle quali il legislatore stesso devepoter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, ilgodimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che lalegislazione regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282del 2002).

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ANNO 2010

Nel corso del 2010 la Corte interviene in materia di livelli essenziali con due differentipronunce (sent. C.C.10/10 e sent. C.C. 44/10)All’interno della prima sentenza che ha per oggetto l’istituzione da parte del legislatorenazionale della “carta acquisti”.la tutela di tali livelli viene solo richiamata indirettamente .La Corte infatti si limita ad affermare che una normativa posta a protezione dellesituazioni di estrema debolezza della persona umana, qual è quella oggetto delledisposizioni impugnate, benché incida sulla materia dei servizi sociali e di assistenza dicompetenza residuale regionale, deve essere ricostruita anche alla luce dei principifondamentali degli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost., dell’art. 38 Cost. e dell’art. 117,secondo comma, lettera m), Cost..L’istituzione della carta acquisti non viene però ricondotta esplicitamente all’esercizio dellapotestà legislativa esclusiva statale avente per oggetto i livelli essenziali al cui interno illegislatore statale potrebbe introdurre un fondo statale a destinazione vincolata, in quantociò che sottrae le disposizioni impugnate dalla violazione dell’art.119 Cost è ancora unavolta il contesto ovvero i caratteri di straordinarietà, eccezionalità e urgenza conseguentialla situazione di crisi internazionale economica e finanziaria che ha investito negli anni2008 e 2009 anche il nostro Paese.All’interno della seconda pronuncia la Corte interviene in materia di rimborsabilità deifarmaci stabilendo che il legislatore nazionale “non esclude che, nell’ambito dei LEA, chepure hanno una generale finalizzazione di tipo egualitario, una Regione possa differenziareper il suo territorio il livello di rimborsabilità dei farmaci, purché la eventualedeterminazione amministrativa regionale sia preceduta dal procedimento individuato nelprimo comma dell’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001 e la Regione operi al fine delcontenimento della propria spesa farmaceutica”.Ciò che viene imputato alla Regione Puglia è di aver esercitato i propri poteri in materiamediante una disposizione legislativa, in palese contrasto con la vincolante prescrizionedel legislatore statale, titolare in materia di un esclusivo potere legislativo, la qualeimpone che l’intervento regionale possa avvenire solo tramite un appositoprovvedimento amministrativo.

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Massima sentenza

Occorre premettere che, a seguito della ripartizione delle competenze tra Stato e Regionirealizzata con la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, al primo è riservata,tra l’altro, quella relativa alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorionazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.). L’attribuzione allo Stato di talecompetenza esclusiva si riferisce alla fissazione dei livelli strutturali e qualitativi diprestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono esseregarantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto (ex plurimis, sentenze n. 322del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008); dunque essa può essere invocata in relazione aspecifiche prestazioni delle quali le norme statali definiscono il livello essenziale dierogazione (sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005, n. 423 del 2004).Secondo la giurisprudenza di questa Corte, con tale titolo di legittimazione è statoattribuito al legislatore statale «un fondamentale strumento per garantire il mantenimentodi una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in unsistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamenteaccresciuto» (sentenza n. 134 del 2006). Non si tratta, infatti, di una «materia» in sensostretto, bensì di una competenza trasversale, idonea cioè ad investire tutte le materie,rispetto alle quali il legislatore statale deve poter predisporre le misure necessarie perattribuire a tutti i destinatari, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazionigarantite come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possalimitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del 2002).Siffatto parametro costituzionale consente, quindi, una restrizione dell’autonomialegislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme digodimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione (sentenza n. 387 del2007) e, appunto per questo, esso, da un lato, non permette allo Stato di individuare ilfondamento costituzionale della disciplina di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n.285 del 2005). Dall’altro, può, invece, essere invocato anche nei particolari casi in cui ladeterminazione del livello essenziale di una prestazione non permetta, da sola, di realizzareutilmente la finalità di garanzia dallo stesso prevista (espressiva anche dello stretto legameesistente tra tale parametro ed i principi di cui agli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost.). Inparticolare, la ratio di tale titolo di competenza e l’esigenza di tutela dei diritti primari cheè destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso può rappresentare la basegiuridica anche della previsione e della diretta erogazione di una determinata provvidenza,oltre che della fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data prestazione, al finedi assicurare più compiutamente il soddisfacimento dell’interesse ritenuto meritevole ditutela (sentenze n. 248 del 2006 e n. 383 e n. 285 del 2005), quando ciò sia resoimprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze e situazioni, quale una fase dicongiuntura economica eccezionalmente negativa.


La valutazione della legittimità costituzionale delle disposizioni del d.l.112/08 (convertitodalla legge 133/08) in materia di istituzione della “carta acquisti” e le modalità del suo





















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finanziamento attraverso l’istituzione di un fondo statale impegnano la Corte nellasentenza n.10 del 2010 il cui esito si traduce nella dichiarazione di infondatezza dellequestioni di legittimità costituzionale dell’art. 81, commi 29, 30 e dal 32 al 38-bis, deldecreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dallalegge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, promosse, in riferimento agli artt. 117, quartoe sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 della Costituzione, ed al principio dileale collaborazione, dalla Regione Piemonte, dalla Regione Emilia-Romagna e dallaRegione Liguria.Nel ricordare che la disciplina sostanziale della carta acquisti è contenuta nel comma 32dell’art.81 del d.l.112/0817, così come convertito dalla legge 133/08, esaminiamo leargomentazioni sviluppate dalla Consulta per disattendere le censure formulate dallaregione Piemonte nel proprio ricorso secondo cui le disposizioni impugnaterealizzerebbero un intervento nella materia «politiche sociali», in violazione dell’art. 117,quarto comma, Cost., e del principio di leale collaborazione, anche in quanto fissano lamisura della provvidenza e disciplinano criteri e modalità di individuazione deibeneficiari, senza prevedere alcuna forma di partecipazione delle Regioni.La Corte negando altresì la natura previdenziale dell’intervento normativo contestato, cosìcome sostenuto all’interno delle argomentazioni difensive dell’Avvocatura di Stato,dichiara che le disposizioni impugnate sono preordinate ad alleviare una situazione diestremo bisogno e di difficoltà nella quale versano talune persone, mediante l’erogazionedi una prestazione che non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale eda quello sanitario, ma costituisce un intervento di politica sociale attinenteall’ambito materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, oggetto di una competenzaresiduale regionale (per tutte, sentenze n. 168 e n. 124 del 2009; sentenze n. 168 e n. 50del 2008).La possibilità di invocare la sussistenza di una potestà legislativa residuale delle regioninon viene rifiutata dalla Corte, che però nega la possibilità di ritenere vulnerati iparametri costituzionali evocati dalle ricorrenti a fronte delle finalità delledisposizioni impugnate e dell’ambito sul quale incidono tali disposizioni.Sono dunque finalità e contesto a sottrarre le disposizioni impugnate dalle censure diincostituzionalità avanzate dalle regioni.La Corte fa intravedere la configurazione di un ambito di potestà legislativa esclusiva delloStato ovvero quella afferente i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili esociali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. limitandosi ad affermare cheuna normativa posta a protezione delle situazioni di estrema debolezza della personaumana, qual è quella oggetto delle disposizioni impugnate, benché incida sulla materiadei servizi sociali e di assistenza di competenza residuale regionale, deve esserericostruita anche alla luce dei principi fondamentali degli artt. 2 e 3, secondo comma,Cost., dell’art. 38 Cost. e dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost..L’istituzione della carta acquisti non viene però ricondotta esplicitamente all’esercizio diuna potestà legislativa esclusiva dello Stato al cui interno il legislatore statale potrebbeintrodurre un fondo statale a destinazione vincolata:ciò che sottrae le disposizioni impugnate dalla violazione dell’art.119 Cost è ancora unavolta il contesto ovvero i caratteri di straordinarietà, eccezionalità e urgenza conseguenti

17 Tale disposizione recita:“32 In considerazione delle straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi alimentari e il costodelle bollette energetiche, nonché il costo per la fornitura di gas da privati, al fine di soccorrere le fasce debolidi popolazione in stato di particolare bisogno e su domanda di queste, è concessa ai residenti di cittadinanzaitaliana che versano in condizione di maggior disagio economico, individuati ai sensi del comma 33, unacarta acquisti finalizzata all’acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico dello Stato.






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alla situazione di crisi internazionale economica e finanziaria che ha investito negli anni2008 e 2009 anche il nostro Paese.La Corte ritiene pertanto che la suindicata finalità ed il contesto nel quale è statorealizzato detto intervento valgono a differenziarlo dalle ipotesi, soltantoapparentemente omologhe, in cui il legislatore statale, in materie di competenzaregionale, prevede finanziamenti vincolati.

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Massima sentenza

I fondamentali punti di arrivo di quella sentenza, tuttora pienamente validi, possonoessere individuati in quattro passaggi argomentativi: in primo luogo, “l’erogazione difarmaci rientra nei livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) il cui godimento è assicurato atutti in condizioni di eguaglianza sul territorio nazionale”. Si opera pertanto in un ambitodi esclusiva competenza statale.In secondo luogo, la vigente legislazione statale “assicura a tutti la totale rimborsabilità deifarmaci collocati in classe A del prontuario farmaceutico, ma aggiunge (art. 6, comma 1, deldecreto-legge n. 347 del 2001) che, entro tale categoria, la comprovata equivalenzaterapeutica dei farmaci consente, nelle forme ivi previste, che possa essere esclusa in modototale o parziale la rimborsabilità dei medicinali più onerosi per le finanze pubbliche allecondizioni fissate dallo stesso legislatore statale”. In quest’ambito, si prevede che laCommissione unica del farmaco, ora sostituita dalla Commissione consultiva tecnico-scientifica dell’AIFA, possa individuare “i farmaci che, in relazione al loro ruolo nonessenziale, alla presenza fra i medicinali concedibili di prodotti aventi attività terapeuticasovrapponibile secondo il criterio delle categorie terapeutiche omogenee, possono esseretotalmente o parzialmente esclusi dalla rimborsabilità”.In terzo luogo, il comma 2 dell’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001 prevedeespressamente che in questo caso “la totale o parziale esclusione della rimborsabilità deifarmaci di cui al comma 1 è disposta anche con provvedimento amministrativo dellaRegione, tenuto conto dell’andamento della propria spesa farmaceutica rispetto al tetto dispesa programmato”. Pertanto il legislatore nazionale “non esclude che, nell’ambito deiLEA, che pure hanno una generale finalizzazione di tipo egualitario, una Regione possadifferenziare per il suo territorio il livello di rimborsabilità dei farmaci, purché la eventualedeterminazione amministrativa regionale sia preceduta dal procedimento individuato nelprimo comma dell’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001 e la Regione operi al fine delcontenimento della propria spesa farmaceutica”.


La Corte Costituzionale si è pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale, promossodal TAR della Regione Puglia, relativo all’art. 12, comma 1, lettera a), della legge dellaRegione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39 – in materia di rimborsabilità dei farmaci – inriferimento agli artt. 24, 113, 117, secondo e terzo comma della Costituzione.La disposizione impugnata impartisce direttive ai medici, nel caso essi intendanoprescrivere al paziente farmaci inibitori della pompa protonica, tali da rendere, di regola esalvo particolari eccezioni, rimborsabile da parte del Servizio sanitario nazionale il solo“prezzo minimo di riferimento calcolato in euro 0,90” per dose giornaliera.Il giudice rimettente incentra il proprio dubbio di costituzionalità sulla disciplina dirimborsabilità dei farmaci inibitori della pompa protonica adottata dalla Regione Pugliacon la censurata “legge provvedimento”, anziché tramite il “provvedimentoamministrativo”, di cui all’art. 6, comma 2, del decreto-legge n. 347 del 2001, disposizioneche consente di escludere totalmente o parzialmente “con provvedimento amministrativo


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della Regione” la rimborsabilità dei farmaci che siano stati preventivamente selezionatidalla Commissione consultiva tecnico-scientifica dell’AIFA.La Corte, ricollegandosi alla recente sentenza n. 271 del 2008, con la quale avevaricostruito il quadro normativo relativo a questa materia, sostiene che l’erogazione difarmaci rientra nei livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) il cui godimento è assicurato atutti in condizioni di eguaglianza sul territorio nazionale (si opera pertanto in un ambito diesclusiva competenza statale), e che la vigente legislazione statale assicura a tutti la totalerimborsabilità dei farmaci collocati in classe A del prontuario farmaceutico, ma aggiunge(art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 347 del 2001) che, entro tale categoria, la comprovataequivalenza terapeutica dei farmaci consente, nelle forme ivi previste, che possa essereesclusa in modo totale o parziale la rimborsabilità dei medicinali più onerosi per le finanzepubbliche alle condizioni fissate dallo stesso legislatore statale.In secondo luogo, la Corte, pur ribadendo che a determinate forme e condizioni “deveritenersi consentito, alla stregua della vigente legislazione, un intervento regionale cheriduca totalmente o parzialmente la rimborsabilità”, ravvisa che nel caso in esame,invece, la disposizione censurata è illegittima, in quanto “la Regione ha esercitato i propripoteri in materia mediante una disposizione legislativa, in palese contrasto con lavincolante prescrizione del legislatore statale, titolare in materia di un esclusivo poterelegislativo, la quale impone che l’intervento regionale possa avvenire solo tramite unapposito provvedimento amministrativo”.Inoltre, a parere della Corte risulterebbe violato anche l’art. 6 comma 2-bis, del decreto-legge n. 347 del 2001, aggiunto ad opera del comma 5-bis dell’art. 5 del decreto-legge 1ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo el’equità sociale), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 legge 29 novembre 2007,n. 222, il quale dchiara “nulli i provvedimenti regionali di cui al comma 2, assunti indifformità da quanto deliberato, ai sensi del comma 1 dalla Commissione unica delfarmaco o, successivamente alla costituzione dell’AIFA, dalla Commissione tecnicoscientifica di tale Agenzia”.

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ANNO 2009

La trasversalità della materia

I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali configurano unamateria, la cui trasversalità è stata definita dalla Consulta all’interno di un propriopercorso giurisprudenziale che ha assunto un ruolo centrale nella distribuzione nel nostroordinamento delle potestà legislative tra legislatore statale e legislatore regionale.All’interno della sentenza 322/09 questo percorso giurisprudenziale viene ricostruito inmaniera analitica a partire dalla prima pronuncia che è intervenuta in questa materia,ovvero la sentenza 282/02.A distanza di un anno da quella riforma del titolo V che aveva allocato in capo alla potestàlegislativa esclusiva dello Stato la definizione di tali livelli di prestazione la Corte condensain un passaggio di tale pronuncia una nuova qualificazione di tale ambito di legislazionestatale.Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non sitratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idoneaad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre lenorme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento diprestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazioneregionale possa limitarle o condizionarle.I livelli essenziali rappresenterebbe quindi secondo la Corte una “non materia”, ovverouna “materia scopo”, o “materia trasversale”.Tale qualificazione verrà ulteriormente utilizzata dalla Corte rispetto a diversi ambiti dilegislazione in quanto, come ha provveduto a chiarire in una sua ulteriore pronunciaintervenuta nel medesimo anno la n.407 del 2002, non tutti gli ambiti materiali nelsecondo comma dell’art.117 Cost. possono in quanto tali configurarsi come “materie” insenso stretto.La dottrina segnala che siamo di fronte ad un fenomeno qualitativamente equantitativamente rilevante, come dimostra l’ampia giurisprudenza costituzionale che hariqualificato in questa categoria, ovvero in quella delle “non materie” buona parte dellematerie esclusive e concorrenti.

I limiti che devono essere rispettati dal legislatore nazionale nella definizionedei livelli essenziali

La Corte conferendo carattere trasversale alla determinazione di tali livelli essenziali silimita a individuare come unico elemento di identificazione di tale livello di legislazione lasua finalità generale, ovvero l’assicurare l’uniformità delle prestazioni garantite, intesecome contenuto essenziale dei corrispondenti diritti civili e sociali.Risulta chiara pertanto che il legislatore statale si vede riconosciuto dalla Consulta unapotestà legislativa, la cui riconosciuta trasversalità rischia di insidiare i margini diintervento legislativo che dovrebbero essere riconosciuti, o garantiti al legislatoreregionale.La successiva giurisprudenza della Corte sui livelli essenziali avrà modo di definire alcunilimiti in merito alla determinazione di tali livelli essenziali da parte del legislatore statale,in assenza, peraltro, di una correlativo isolamento dei parametri di natura costituzionale alcui rispetto la concreta determinazione di tali livelli deve attenersi.All’interno della sentenza C.C. 88/03 la Consulta afferma che la determinazione dei livelliessenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti sututto il territorio nazionale" attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumentoper garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei

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diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomiaregionale e locale decisamente accresciuto. La conseguente forte incidenza sull’eserciziodelle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delleRegione e delle Province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelleloro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinareadeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioniulteriori che si rendano necessarie nei vari settori.La forte incidenza della potestà statale nella determinazione dei livelli essenzialisull’esercizio delle competenze assegnate alle regioni impone, a giudizio della Corte, chetale determinazione avvenga con legge.Alla legge viene pertanto riconosciuto il compito di disciplinare il procedimento dideterminazione dei livelli essenziali nel rispetto del principio di leale collaborazione.In materia di determinazione dei livelli essenziali esisterebbe pertanto a giudizio delladottrina una riserva relativa di legge di natura rinforzata in quanto la legge non puògenericamente limitarsi a porre una disciplina generale della materia, ma devedeterminare procedure adeguate e precise tipologie di atti formali attraverso le quali ilgoverno può specificare ed articolare i livelli essenziali nei diversi settori.La natura dei limiti ai quali il legislatore nazionale deve attenersi nella determinazione ditali livelli essenziali trova una importante definizione nella sent. 134/06 all’interno dellaquale la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.1, comma 169 della legge 311/04(Legge finanziaria 2005) nella parte in cui non prevede un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni in quanto non può evidentemente ipotizzarsi che venga meno per ladeterminazione di tali standard la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato eRegioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA che si condensanella richiesta intesa da raggiungersi in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Il richiamo della giurisprudenza precedente nella sentenza 322/09

Nella sentenza 322/09 la Corte dichiara non fondata la questione di legittimitàcostituzionale dell’art. 30, comma 1 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioniurgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazionedella finanza pubblica e la perequazione tributaria), nel testo risultante dalle modificheintrodotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 in quanto la disposizioneimpugnata tende, ad assicurare che tutte le imprese fruiscano, in condizioni di omogeneitàsull’intero territorio nazionale, ad uno stesso livello, della possibilità di avvalersi di unaprestazione, corrispondente all’ottenimento di una delle certificazioni di qualità dallastessa previste, concernenti molteplici ambiti e scopi, da parte di appositi enti certificatori,accreditati in ragione del possesso di specifici requisiti.A sostegno di tale decisione la Consulta offre una breve rassegna delle propriagiurisprudenza in questa materia: l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva etrasversale di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazionedegli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimentodi diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventidiritto» (sentenze n. 168 e n. 50 del 2008 e n. 387 del 2007). Siffatto titolo dilegittimazione dell’intervento statale è invocabile «in relazione a specifiche prestazionidelle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» (sentenze n.328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005 e n. 423 del 2004) e con esso è stato attribuito «allegislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di unaadeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistemacaratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto»(sentenza n. 134 del 2006).

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Massima sentenza

La disciplina è, invece, riconducibile alla materia «determinazione dei livelli essenzialidelle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto ilterritorio nazionale», attribuita dall’articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost. allacompetenza legislativa esclusiva dello Stato, apparendo corretta la autoqualificazione in talsenso contenuta nella medesima, sebbene priva di efficacia vincolante (sentenze n. 1 del2008 e n. 430 del 2007).Al riguardo, va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’attribuzioneallo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizionecostituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi diprestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono esseregarantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto» (sentenze n. 168 e n. 50 del2008 e n. 387 del 2007). Siffatto titolo di legittimazione dell’intervento statale è invocabile«in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livelloessenziale di erogazione» (sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005 e n. 423 del2004) e con esso è stato attribuito «al legislatore statale un fondamentale strumento pergarantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei dirittidi tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale elocale decisamente accresciuto» (sentenza n. 134 del 2006). Si tratta, quindi, come anchequesta Corte ha precisato, non tanto di una “materia” in senso stretto, quanto di unacompetenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali illegislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’interoterritorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di talidiritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (sentenza n. 282del 2002).


La Regione Emilia Romagna, con ricorso notificato il 20 ottobre 2008, sollevava questionedi legittimità costituzionale dell’art. 30, commi 1, 2, 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.112, in materia di disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, lacompetitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, neltesto risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133,in riferimento agli artt.114, 117, quarto e sesto comma, e 118 primo e quarto comma dellaCostituzione, nonchè al principio di legalità.La Regione Emilia Romagna sosteneva che l’art. 30, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, -disponendo che «per le imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità rilasciatada un soggetto certificatore accreditato in conformità a norme tecniche europee edinternazionali, i controlli periodici svolti dagli enti certificatori sostituiscono i controlliamministrativi o le ulteriori attività amministrative di verifica, anche ai fini dell’eventualerinnovo o aggiornamento delle autorizzazioni per l’esercizio dell’attività»; ed altresì, che«le verifiche dei competenti organi amministrativi hanno ad oggetto, in questo caso,esclusivamente l’attualità e la completezza della certificazione», restando «salvo il rispettodella disciplina comunitaria», - farebbe riferimento alle imprese certificate in generale,

















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quindi “alle materie del commercio, dell’industria, dell’agricoltura e alle altre di interesseeconomico, tutte di competenza regionale”.Tale assunto sarebbe desumibile dal comma 2 del medesimo articolo, nella parte in cuirichiama “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, i quali“incidono normalmente nelle materie regionali”. Questa norma stabilisce che la precedentedisposizione «è espressione di un principio generale di sussidiarietà orizzontale ed attieneai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esseregarantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, letteram), della Costituzione», e precisa che «resta ferma la potestà delle Regioni e degli entilocali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela».Il comma 3 del citato art. 30 prevede, infine, che «con regolamento, da emanarsi ai sensidell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro sessanta giorni dalladata di entrata in vigore del presente decreto, previo parere della Conferenza permanenteper i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sonoindividuati le tipologie dei controlli e gli ambiti nei quali trova applicazione la disposizionedi cui al comma 1, con l’obiettivo di evitare duplicazioni e sovrapposizioni di controlli,nonché le modalità necessarie per la compiuta attuazione della disposizione medesima».Spetterebbe – ad avviso della Regione Emilia Romagna – “alle Regioni identificare i casi edi motivi per i quali l’autorità pubblica deve intervenire, allo scopo di valutare legittimità edappropriatezza dello svolgimento da parte degli enti certificatori delle funzioni ad essiattribuite”.Inoltre, “La norma impugnata riguarderebbe l’attività delle imprese, quindi una materia dicompetenza regionale, con conseguente violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost.,dovendo ritenersi illegittima la previsione della fissazione della disciplina mediante unregolamento statale, non essendo evocabile la competenza dello Stato, ai sensi dell’art. 117,secondo comma, lettera m), Cost.La previsione di una disciplina regolamentare sarebbe, infine, illegittima anche inquanto risulterebbe violato il principio di legalità sostanziale. L’art. 30, comma 3, del d.l.n. 112 del 2008, realizzerebbe, infatti, «una totale delegificazione, senza stabilire regolaalcuna della materia, e senza individuare neppure l’ambito nel quale il regolamentodovrebbe intervenire, né quali norme legislative in quali settori dovrebbero essereabrogate a seguito dell’emanazione del regolamento», addirittura riservando aquest’ultimo l’identificazione degli «ambiti in cui il vago principio di cui al comma 1 siapplica»”.Purtuttavia, la norma impugnata risulterebbe comunque illegittima sulla base dellaprevisione del mero parere della Conferenza Stato-Regioni, anziché dell’intesa.Si costituiva in giudizio il Presidente del Consiglio, la difesa erariale sostenendo la funzionedi tutela dell’ambiente e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, da partedella norma impugnata.La Corte si pronuncia in diritto nel senso della non fondatezza della questione di cui è statainvestita, sostenendo che la materia dei “livelli essenziali concernenti i diritti civili e socialiche devono essere garantiti su tutto il territorio dello Stato” appartenga alla competenzaesclusiva dello Stato, “apparendo corretta la autoqualificazione contenuta nella disciplinade quo, sebbene priva di efficacia vincolante” (sentt. Corte Costituzionale n. 1 del 2008 en. 430 del 2007).“La riconduzione della disciplina in esame all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,comporta l’infondatezza della questione, sotto tutti i profili, e, vertendosi nell’ambito diuna materia di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi del sesto comma di dettanorma, ad esso spetta anche la potestà normativa secondaria, con la naturaleconseguenza della attribuzione del potere regolamentare”.La Corte ravvisa la ratio della disposizione impugnata, nella garanzia, per le imprese, difruire di identico trattamento su tutto il territorio nazionale, ad uno stesso livello, per la

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possibilità di ottenere certificazioni di qualità da parte di appositi enti certificatori, nonché,dei fruitori dei servizi o dei prodotti, ad una corretta verifica di conformità ai requisitiottimali di qualità fissati da norme tecniche interne, europee ed internazionali di settore,effettuata da organismi terzi ed indipendenti.

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ANNO 2008

In materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritticivili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” sono intervenute,nell’anno 2008, due sentenze che riguardano le regioni ordinarie.Con la prima, la n. 166, la Corte Costituzionale si pronuncia in materia di misure per lariduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali ed afferma che ladeterminazione dell’offerta minima degli alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei cetimeno abbienti appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.Anche nella sentenza n. 271, la Corte ricorda che tale materia è riservata in via esclusiva allegislatore statale (ai sensi del secondo comma, lettera m), dell’art. 117 della Costituzione),il quale è pienamente competente anche a determinare le forme tramite le quali la Regionepuò esercitare le attribuzioni riconosciutele in tale ambito dalla normativa dello Stato (nelcaso di specie la legge statale prevedeva l’emanazione di apposito provvedimentoamministrativo regionale e non legge regionale). Pertanto, la sostituzione con un attolegislativo di disposizioni che possono essere realizzate dalla Regione mediante unprovvedimento amministrativo rappresenta una violazione di quanto espressamentedeterminato dal legislatore statale e verrebbe a incidere negativamente anche sul piano deidiritti dei soggetti direttamente interessati.

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Massima sentenza

Questa Corte ha ripetutamente precisato che l’attribuzione allo Stato della competenzatrasversale ed esclusiva di cui all’art. 117, comma secondo, lettera m), Cost. si riferisce alladeterminazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agliaventi diritto su tutto il territorio nazionale, in quanto concernenti il soddisfacimento didiritti civili e sociali. Non sono pertanto inquadrabili in tale categoria le norme volte adaltri fini, quali, ad esempio, l’individuazione del fondamento costituzionale della disciplina,da parte dello Stato, di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005) o laregolamentazione dell’assetto organizzativo e gestorio degli enti preposti all’erogazionedelle prestazioni (sentenza n. 120 del 2005). Il suddetto art. 117, secondo comma, letteram), Cost., consente infatti una forte restrizione dell’autonomia legislativa delle Regioni alsolo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelatidalla Costituzione stessa.Avendo riguardo alla normativa impugnata, che indubbiamente rientra nell’ambitomateriale della «tutela della salute», assegnato alla potestà legislativa concorrente ai sensidel terzo comma dell’art. 117 Cost., si deve riconoscere allo Stato il potere di fissare laquantità, la qualità e la tipologia delle prestazioni cui tutti gli utenti hanno dirittonell’intero territorio nazionale. Nel porre tali livelli essenziali, lo Stato ha facoltà di dettarenorme di principio o di dettaglio, avendo cura di operare con legge le scelte di caratteregenerale, all’interno delle quali la legge stessa deve stabilire «adeguate procedure e precisiatti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendanonecessarie nei vari settori» (sentenza n. 88 del 2003; in senso conforme, sentenza n. 134del 2006).


La Corte Costituzionale, con sentenza 7 marzo 2008 n. 50 dichiara l’illegittimità di alcunedisposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione delbilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), a seguito di ricorsopromosso dalle regioni Veneto e Lombardia.In specifico, dichiara l’illegittimità costituzionale:a) dell’art. 1, comma 389, della legge n. 296 del 2006;b) dell’art. 1, comma 635, della legge n. 296 del 2006;c) del comma 1252 (in riferimento ai commi 1250 e 1251) dell’art. 1 della legge n. 296 del2006, nella parte in cui non contiene, dopo le parole «con proprio decreto», le parole «daadottare d’intesa con la Conferenza unificata»;d) dell’art. 1, comma 1261, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui non contiene,dopo le parole «il Ministro per i diritti e le pari opportunità» le parole «previa acquisizionedel parere della Conferenza unificata»;e) dell’art. 1, comma 1267, della legge n. 296 del 2006.Dichiara invece inammissibili le questioni di legittimità costituzionale:a) dell’art. 1, comma 1290, della legge n. 296 del 2006, promossa dalla Regione Veneto;b) dell’art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290, della legge n. 296 del2006, promossa dalla Regione Veneto;








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c) dell’art. 1, commi 389, 1252, 1261 e 1267, della legge n. 296 del 2006, promossa dallaRegione Lombardia.Nel merito, i ricorsi sono stati promossi dalla Regione Veneto per quanto riguarda laquestione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261,1267 e 1290, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), per violazionedegli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché del principio di lealecollaborazione tra Stato e Regioni, come desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120,secondo comma, Cost., nonché dall’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione). Con successivo ricorso, laRegione Lombardia ha, anch’essa, promosso, tra l’altro, questione di legittimitàcostituzionale dell’art. 1, commi 389, 1252, 1261 e 1267, della legge n. 296 del 2006,assumendo la violazione degli artt. 117, 118, 119 Cost., nonché dei principio di lealecollaborazione (art. 120 Cost), di buon andamento (art. 97 Cost) e di ragionevolezza (art. 3Cost.).Ai fini della disamina delle questioni prospettate, la Corte esamina il contenuto dellesingole norme censurate: il comma 389 del citato art. 1 prevede contributi ai gestori diattività commerciali per incentivare l’abbattimento delle barriere architettoniche negliesercizi commerciali; il comma 635 dispone un incremento degli stanziamenti, iscritti nelleunità previsionali di base “Scuole non statali” dello stato di previsione del Ministero dellapubblica istruzione, da destinare prioritariamente alle scuole dell’infanzia; i commi 1250,1251 e 1252, da un lato, incrementano il Fondo per le politiche della famiglia di cui all’art.19, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 convertito, con modificazioni, dallalegge 4 agosto 2006, n. 248; dall’altro, stabiliscono le finalità e le modalità di ripartizionedelle somme stanziate; il comma 1261 prevede che il Fondo per le politiche relative aidiritti e alle pari opportunità, di cui all’articolo 19, comma 3, del citato decreto-legge n. 223del 2006 è incrementato di 40 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009per essere destinati al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere; il comma1267 istituisce, poi, presso il Ministero della solidarietà sociale, un Fondo finalizzato afavorire l’inclusione sociale dei migranti e dei loro familiari; infine, il comma 1290 disponel’integrazione di 120 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009,dell’autorizzazione di spesa di cui al comma 2 dell’articolo 19 del decreto-legge n. 223 del2006.Come emerge dalla lettura delle disposizioni censurate, i ricorsi proposti dalle due regioniriguardano questioni di legittimità costituzionale relative all’istituzione di Fondi statali e aivincoli di destinazione di risorse finanziarie.Al riguardo, la Corte Costituzionale osserva che, l’art. 119 della Costituzione, nel testonovellato a seguito della riforma del Titolo V, anche in mancanza di apposite norme diattuazione, pone comunque precisi limiti al legislatore statale nella disciplina dellemodalità di finanziamento delle funzioni spettanti al sistema delle autonomie, non essendoconsentiti finanziamenti statali a destinazione vincolata in materie di competenzaregionale residuale ovvero concorrente, in quanto ciò si risolverebbe in uno strumentoindiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni edegli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche statali a quelle legittimamentedecise dalle Regioni negli ambiti materiali di loro competenza.Dichiara pertanto l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 389, della leggefinanziaria 2007, il quale, allo scopo di «incentivare l’abbattimento delle barrierearchitettoniche negli esercizi commerciali», prevede la istituzione presso il Ministero dellosviluppo economico di un Fondo con una dotazione di 5 milioni di euro «destinatoall’erogazione di contributi ai gestori di attività commerciali per le spese documentate edocumentabili sostenute entro il 31 dicembre 2007 per l’eliminazione delle barrierearchitettoniche nei locali aperti al pubblico». La norma stabilisce, inoltre, che entrosettanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge il Ministro dell’economia e

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delle finanze, con proprio decreto, adottato d’intesa con i Ministri dello sviluppoeconomico e della solidarietà sociale, definisce modalità, limiti e criteri per l’attribuzionedei contributi. Quest'ultima disposizione si pone infatti in contrasto con il riparto dellecompetenze legislative, nonché con il sistema di autonomia finanziaria delle Regioni, qualiconfigurati dalla riforma del Titolo V.Dichiara inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 635, della legge finanziaria2007, concernente l’incremento dei fondi alle scuole paritarie, nella parte in cui prevede unfinanziamento vincolato in un ambito materiale di spettanza regionale, ponendosi perciò incontrasto con gli artt. 117, quarto comma, e 119 della Costituzione. Nella motivazione dellasentenza si ricorda che la stessa Corte costituzionale in precedenza ha già avuto modo disottolineare che il settore dei contributi relativi alle scuole paritarie incide sulla materiadella "istruzione" attribuita alla competenza legislativa concorrente di cui all’art. 117, terzocomma, della Costituzione. (Sentenza n. 423 del 2004). Da ciò consegue che il comma inquestione, prevedendo un finanziamento vincolato in una materia di spettanza residualedelle Regioni, viola l’autonomia finanziaria e legislativa regionale.Quanto al comma 1252 - Fondo per le politiche della famiglia - la Corte ne dichiaral’illegittimità (in riferimento ai commi 1250 e 1251) nella parte in cui esclude il preventivoparere della Conferenza unificata Stato-Regioni. Per gli stessi motivi, dichiara l’illegittimitàdel comma 1261 - Fondo nazionale contro la violenza sessuale - nella parte in cui, noncontiene, dopo le parole «il Ministro per i diritti e le pari opportunità» le parole «previaacquisizione del parere della Conferenza unificata».Infine, la Corte ha osservato che il comma 1267 nell’istituire un Fondo per l’inclusionesociale degli immigrati, ha inteso perseguire, come risulta anche dalla stessadenominazione del Fondo, una chiara finalità di politica sociale, prevedendo unostanziamento di risorse finanziarie al fine di assicurare l’adozione delle suddette misure diassistenza. Ne consegue che la norma in questione, non prevedendo un intervento pubblicoconnesso alla programmazione dei flussi di ingresso ovvero al soggiorno degli stranieri nelterritorio nazionale, non rientra nella competenza legislativa esclusiva statale in materia diimmigrazione, ma inerisce ad ambiti materiali regionali, quali quelli dei servizi sociali edell’istruzione (Corte cost., sentenza n. 300 del 2005). Non si deve dimenticare che lostesso legislatore statale ha attribuito alle Regioni il compito di adottare misure di«integrazione sociale» nell’ambito «delle proprie competenze» secondo quanto previstodall’art. 42 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delledisposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dellostraniero». E’ stata pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale della norma inquestione per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost.Dall’analisi del quadro complessivo delle disposizioni censurate risulta evidente che sitratta di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale,senza che sia individuabile un ambito materiale che possa considerarsi nettamenteprevalente sugli altri. E in ipotesi di tal genere, secondo la giurisprudenza costante dellastessa Corte, la concorrenza di competenze, in assenza di criteri contemplati inCostituzione, giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione (sentenze n. 201e n. 24 del 2007; n. 234 e n. 50 del 2005), che deve, in ogni caso, permeare i rapporti tra loStato e il sistema delle autonomie.

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Massima della sentenza

Lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali, in sostanzadetermina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’abitazione. QuestaCorte ha stabilito che «la determinazione dell’offerta minima degli alloggi destinati asoddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti» appartiene alla competenza legislativaesclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (sentenza n. 94del 2007). Tale determinazione ovviamente non può essere solo quantitativa, ma anchequalitativa, nel senso che, nel momento in cui si determina l’offerta minima destinata allecategorie sociali economicamente disagiate, occorre stabilire anche le caratteristiche diquesti alloggi.


La Corte Costituzionale, con il ricorso promosso della Regione Lombardia, è stata chiamataa giudicare la legittimità costituzionale degli articoli 3 commi 1 e 2, 4 comma 2 e 5 comma1, della legge 8 febbraio 2007 n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo perparticolari categorie sociali), in riferimento agli articoli 117 terzo, quarto, quinto e sestocomma, 118 e 119 della Costituzione.La Regione Lombardia, nello specifico, riteneva che i commi 1 e 2 dell’articolo 3 della leggen. 9/2007 fossero illegittimi in quanto introducevano, in materia di edilizia residenzialepubblica e di politiche sociali e dell’abitazione, disposizioni puntuali sulla predisposizionedel suddetto piano, sulle valutazioni concernenti la graduatoria e sui connessi requisiti perl’inserimento in essa dei soggetti interessati, in violazione dell’art. 117, terzo e quartocomma, della Costituzione, dal momento che allo Stato compete unicamente ladeterminazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e dei livelliessenziali delle prestazioni nel settore del servizio abitativo.Inoltre, anche partendo da un’interpretazione estensiva della competenza legislativastatale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., se si fosse teorizzata unacompetenza legislativa e regolamentare statale estesa alla concreta e dettagliata disciplinadell’attività necessaria per garantire i livelli essenziali delle prestazioni, tale disciplinastatale non avrebbe potuto investire i singoli e specifici profili organizzativi attinenti allepolitiche sociali e dell’abitazione, di esclusiva competenza regionale.Quanto all’art. 4, comma 2, lettera d) della l. 9/2007, riteneva che si fosse violato l’art. 119,quarto comma, Cost. nella parte in cui si stabilisce che “per tutto quanto verrà imposto insede di programmazione alle Regioni e agli enti locali non sono previste risorsefinanziarie”, violando quindi il principio di certezza delle risorse finanziarie e di autonomiafinanziaria regionale e locale sotteso all’art. 119 stesso.In relazione, infine, all’art. 5 della legge 9/2007, che attribuiva al Ministero delleinfrastrutture poteri regolamentari caratterizzati da elevata discrezionalità, riteneva laviolazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., determinando così una “pregiudizievoleinterferenza statale” nelle materie di potestà regionale residuale dei lavori pubblici diinteresse regionale e locale e dell’edilizia residenziale pubblica.La Corte Costituzionale dichiara fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.3, comma 2, della l. 9/2007. A tale proposito, la Corte precisa che la norma suddettariconosce ai Comuni la possibilità di istituire “apposite commissioni”, con durata di




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diciotto mesi, per redigere una graduatoria, allo scopo di favorire il passaggio “da casa acasa” per le particolari categorie individuate all’art. 1. La possibilità di istituire questecommissioni, qualora esercitata dai Comuni, si risolverebbe in una sottrazione di funzionicostituzionalmente spettanti alle Regioni, che hanno competenza residuale in materia dipolitiche sociali. La norma censurata è pertanto illegittima per violazione dell’art. 117,quarto comma, Cost..Quanto alle altre questioni sollevate, la Corte dichiara non invasivo di competenze regionalil’art. 5 della legge n. 9 del 2007, che attribuisce al Ministro delle infrastrutture il compito didefinire, di concerto con altri Ministri e d’intesa con la Conferenza unificata, lecaratteristiche e i requisiti degli alloggi sociali esenti dall’obbligo di notifica degli aiuti diStato ai sensi degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Osserva laCorte che lo Stato, nel determinare le caratteristiche e i requisiti degli alloggisociali, in sostanza determina i livelli essenziali delle prestazioni concernentiil diritto all’abitazione e ricorda che «la determinazione dell’offerta minima degli alloggidestinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti» appartiene alla competenzalegislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.18

Tale determinazione ovviamente non può essere solo quantitativa, ma anche qualitativa, nelsenso che, nel momento in cui si determina l’offerta minima destinata alle categorie socialieconomicamente disagiate, occorre stabilire anche le caratteristiche di questi alloggi. Sideve aggiungere che, anche ai fini dell’osservanza della normativa comunitaria, ladeterminazione delle caratteristiche degli alloggi sociali esenti dall’obbligo di notificazionedegli aiuti di Stato non può che essere uniforme su tutto il territorio nazionale.

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18 Cfr. sentenza Corte Cost. n. 94 del 2007.

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Massima sentenza

Quanto al primo, va premesso che, secondo la giurisprudenza costituzionale in tema di art.117, secondo comma, lettera m), Cost. «l’attribuzione allo Stato della competenza esclusivae trasversale di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazionedegli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimentodi diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventidiritto» (sentenza n. 50 del 2008; nello stesso senso, sentenze n. 387 del 2007 e n. 248 del2006). Le norme censurate in esame, invece, non determinano alcun livello di prestazione,ma prevedono soltanto meri finanziamenti di spesa e, pertanto, non possono trovare il lorofondamento costituzionale nella citata lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost.


La Corte Costituzionale, con sentenza n. 168 depositata il 23 maggio 2008, si è pronunciatasulle questioni di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge 27 dicembre2006. n. 296 (Legge finanziaria 2007), tra cui i commi 362, 363, 364, 365 e 1284 dell’art. 1,sollevate con ricorso in via principale dalla Regione Lombardia in riferimento agli articoli117, 118, 119 della Costituzione, nonché ai principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), di buonandamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e di leale collaborazione (art.120 Cost.).Nel caso prospettato, in ordine alla prima questione, la Regione ricorrente ha impugnato icommi 362, 364 e 365 dell’art. 1, legge n. 296/2006 che prevedono l’istituzione e ladisciplina di un fondo nell’ambito dello stato di previsione del Ministero dello sviluppoeconomico, da destinarsi al finanziamento di una pluralità di interventi sia di caratteresociale, da parte dei Comuni, aventi ad oggetto “la riduzione dei costi delle forniture dienergia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili”, sia,limitatamente alla somma di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009, conriguardo a specifiche misure di efficienza energetica indicate dai commi da 353 a 361 delmedesimo articolo 1.Con riguardo alle censure indicate, la Corte Costituzionale ha valutato la legittimità delpredetto fondo di natura unitaria, introdotto con legge statale, destinato alla copertura diinterventi diversi a seconda degli anni di riferimento e, con riguardo a ciascuno dei periodiconsiderati, ha proceduto alla previa individuazione dei diversi ambiti di competenza permateria sulle quali le norme impugnate vanno ad incidere.Ciò premesso, rilevato che la pluralità e l’eterogeneità delle materie individuate per l’anno2007 e per il biennio 2008-2009 non consente di riscontrare una competenza statale oregionale sicuramente prevalente sulle altre la Corte Costituzionale, in applicazione delprincipio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost., in forza del quale la legge stataledeve predisporre strumenti idonei di coinvolgimento delle Regioni, per garantire le lorocompetenze, ha dichiarato:l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 1, commi 362, 363, 364 dellalegge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento all’anno 2007, pone il vincolo didestinazione specifica del Fondo per gli interventi di riduzione dei costi della fornituraenergetica per finalità sociali e dispone che per il medesimo anno, con decreto del Ministro






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dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sonostabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del fondo stesso;l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 362 della legge n. 296/2006 nella parte incui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l’intesa con le Regioni perdeterminare la concreta destinazione dei finanziamenti a carico del Fondo;l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 364, della legge n. 296/2006 nella parte incui, in riferimento al biennio 2008-2009 non contempla l’intesa con la Conferenzaunificata nell’adozione del decreto sopra menzionato.Venendo poi all’esame della seconda questione promossa dalla Regione Lombardia, laCorte Costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1,comma 1284 della legge n. 296/2006, relativo al fondo di solidarietà istituito presso laPresidenza del Consiglio dei Ministri, “finalizzato a promuovere il finanziamento diprogetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggioraccesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accessoall’acqua a livello universale”.Pertanto, nell’affrontare l’ulteriore questione riguardante il denunciato comma 1284dell’art. 1 della legge 296/2006 che, nel testo originario, istituisce e disciplina il fondo inoggetto, la Corte Costituzionale, analogamente a quanto già delineato per la precedenteipotesi esaminata, ha puntualizzato come anche in questo caso la disciplina previstariguardi una pluralità di materie, attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativastatale e regionale, senza che nessuna di esse possa considerarsi prevalente sulle altre.In conclusione, i giudici hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale del citato articolo 1,comma 1284, della legge n. 296/2006 nel testo originario e, conseguentemente nel nuovotesto dello stesso comma come sostituito dall’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre2007, n. 244 (Legge finanziaria per il 2008), nella parte in cui prevede che le modalità difunzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono stabilite “Con decreto delMinistro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministrodegli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e dellaConferenza unificata di cui all’articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281”, anziché con lostesso decreto da adottare d’intesa con la Conferenza unificata, sentito il parere dellecompetenti Commissioni parlamentari.

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Massima sentenza

Sotto questo profilo, va rimarcato che, ai sensi del d.P.C.m. 29 novembre 2001 (come oradel d.P.C.m. 23 aprile 2008), l’erogazione di farmaci rientra nei livelli essenziali diassistenza (LEA), il cui godimento è assicurato a tutti in condizioni di uguaglianza sulterritorio nazionale (sentenza n. 282 del 2002), affinché non si verifichi che in parti diesso, «gli utenti debbano, in ipotesi, assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitariainferiore, per quantità e qualità, a quello ritenuto intangibile dallo Stato» (sentenza n. 387del 2007).In particolare, la legislazione statale (art. 8, comma 14, della legge 24 dicembre 1993, n.537, recante «Interventi correttivi di finanza pubblica») assicura a tutti la totalerimborsabilità dei farmaci collocati in classe A nel prontuario farmaceutico, ma aggiunge(art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001) che, entro tale categoria, la comprovataequipollenza terapeutica dei farmaci consente, nelle forme ivi previste, che possa essereesclusa in modo totale o parziale la rimborsabilità dei medicinali più onerosi per le finanzepubbliche alle condizioni fissate dallo stesso legislatore statale.È evidente che per tale via la legislazione in punto di livelli essenziali delle prestazioniconiuga una necessaria opera di contenimento della spesa farmaceutica (da ultimo,sentenza n. 279 del 2006) con la garanzia che continuino peraltro ad erogarsi a carico delServizio sanitario nazionale i farmaci reputati, secondo un apprezzamento tecnico-scientifico, idonei a salvaguardare il diritto alla salute degli assistiti.Nel contempo, l’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001 non manca di attribuire allesingole Regioni, anche nel rispetto delle rilevanti competenze di cui esse godono nellamateria concernente la tutela della salute, una sfera di competenza, esercitabile tramite“provvedimento amministrativo”, in punto di esclusione della rimborsabilità del farmacoessenziale, ma terapeuticamente equipollente ad altro più economico, che consente diadeguare il regime vigente di rimborsabilità alla particolare condizione finanziaria diciascuna Regione.


Con la sentenza n. 271, la Corte Costituzionale è intervenuta nei giudizi di legittimitàcostituzionale relativi all’art. 13 della legge regionale Liguria 3 aprile 2007, n. 15 recante“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Liguria –Legge finanziaria 2007” promossi, in via incidentale, con cinque ordinanze del Tribunaleamministrativo regionale per la Liguria, per ritenuta violazione degli articoli 3, 24, 32, 113,nonché 117, secondo comma, lett. m) e terzo comma Cost.La Corte Costituzionale, dopo aver constatato la sostanziale uniformità delle questionisollevate, ha disposto la riunione dei relativi giudizi, affinché potessero essere decisi conun’unica pronuncia.Con riguardo al quadro normativo nazionale, nel quale si inserisce la disposizionelegislativa regionale oggetto delle diverse censure, il T.A.R ricorrente richiama la normacontenuta nell’art. 6, comma 2 del decreto-legge del 18 settembre 2001, n. 347 cheprevede la possibilità di disporre, anche mediante apposito provvedimentoamministrativo della Regione, la totale o parziale esclusione dalla rimborsabilità dei













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farmaci non essenziali, al fine di consentire il contenimento della spesa farmaceuticaaddebitabile a carico del Servizio sanitario, rispetto al tetto di spesa programmato.Ciò premesso, i giudici amministrativi hanno impugnato l’art. 13 della L.R. Liguria n.15/2008 il quale, stabilendo che “per quanto concerne la categoria terapeutica degliinibitori di pompa protonica, è posto a carico del Servizio sanitario solo il costo delfarmaco generico incluso in tale categoria terapeutica, salvo le deroghe previste conprovvedimenti amministrativi”, non rispetterebbe il citato art. 6, comma 2, D.L n.347/2001 che, per espressa previsione, si applica soltanto ai medicinali non essenzialitra i quali, invece, non rientrerebbero quelli collocati in fascia A del prontuariofarmaceutico, fra cui gli inibitori della pompa protonica in oggetto.Entrando nel merito del giudizio, la Corte Costituzionale ha ritenuto fondata laquestione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento all’art. 117 Cost.accogliendo il relativo ricorso, con assorbimento delle altre censure sollevate.A tale proposito, con riguardo al potere del legislatore regionale di intervenirenell’ambito della materia “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorionazionale” che l’art. 117, secondo comma, lett. m) riserva, in via esclusiva, al legislatorestatale, la Consulta ha ricordato che la legislazione statale assicura a tutti la totalerimborsabilità dei farmaci previsti in classe A aggiungendo, all’art. 6 del decreto-legge n.347 del 2001 che, in questa categoria, “la comprovata equipollenza terapeutica deifarmaci consente, nelle forme ivi previste, che possa essere esclusa in modo totale oparziale la rimborsabilità dei medicinali più onerosi per le finanze pubbliche allecondizioni fissate dallo stesso legislatore statale”.Ciò posto, nell’assicurare i livelli essenziali delle prestazioni, e nell’ottica dellanecessaria opera di contenimento della spesa farmaceutica, lo stesso articolo 6, comma2 D.L. n. 347/2001 prevede l’attribuzione alle Regioni di una sfera di competenza,esercitabile mediante apposito provvedimento amministrativo, volto a stabilirel’esclusione della rimborsabilità del farmaco essenziale, terapeuticamente equipollentead altro più economico.Sulla base delle suesposte argomentazioni, la Corte Costituzionale ha osservato che lanorma denunciata è stata approvata in luogo del suddetto provvedimento e che “ciò sipone in espresso contrasto con quanto previsto nel secondo comma dell’art. 6,nell’ambito di una materia, concernente la determinazione dei livelli essenziali delleprestazioni sanitarie, riservata in via esclusiva al legislatore statale, che quindi èpienamente competente anche a determinare le forme tramite le quali la Regione puòesercitare le attribuzioni riconosciutele in tale ambito dalla normativa dello Stato,quando esse rispondano in via immediata ad esigenze, connesse al livello di tutelagarantito nella fruizione della prestazione, di cui la stessa legge statale si fa carico”.Pertanto, facendo salva la possibilità per la Regione di adottare il provvedimentoamministrativo previsto per i motivi indicati nell’art. 6, D.L. n. 347/2001, secondo lemodalità indicate dal legislatore statale nell’ambito di una materia di sua esclusivacompetenza, il Giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13della legge della Regione Liguria del 3 aprile 2007, n. 15, in quanto atto legislativoapprovato in sostituzione del provvedimento amministrativo appositamente previstodall’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001.

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Occorre in proposito ricordare, infatti, che nella giurisprudenza di questa Corte lafissazione dei livelli essenziali di assistenza si identifica esclusivamente nella«determinazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agliaventi diritto su tutto il territorio nazionale», non essendo «pertanto inquadrabili in talecategoria le norme volte ad altri fini, quali, ad esempio, l’individuazione del fondamentocostituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali (sentenze n.383 e n. 285 del 2005) o la regolamentazione dell’assetto organizzativo e gestorio degli entipreposti all’erogazione delle prestazioni (sentenza n. 120 del 2005)» (così, da ultimo, lasentenza n. 237 del 2007).


La Consulta con la sentenza 371/2008 perviene a una identificazione dei margini diintervento legislativo statale e regionale nella disciplina dell’organizzazione delle modalitàdi prestazione intramuraria dell’attività professionale sanitaria a seguito di due ricorsi diillegittimità costituzionale presentati rispettivamente dalla Provincia autonoma di Trentoe dalla Regione Lombardia aventi per oggetto le disposizioni di cui all’articolo 1 (Attivitàlibero-professionale intramuraria) della legge 3 agosto 2007, n.120 (disposizioni inmateria di attività libero-professionale intramuraria e altre norme in materia sanitaria ).La Corte Costituzionale, nell’accogliere alcuni dei profili di illegittimità costituzionaleprospettati all’interno dei due ricorsi, dichiara l’illegittimità costituzionale : dell'articolo 1, comma 4, della legge 120/2007, limitatamente alla parola«vincolante»; dell'art. 1, commi 6 e 11 della legge 120/2007 ; dell'articolo 1, comma 7, della medesima legge n. 120 del 2007, limitatamente alleparole «In caso di mancato adempimento degli obblighi a carico delle regioni e delleprovince autonome di cui al presente comma, è precluso l'accesso ai finanziamenti a caricodello Stato integrativi rispetto ai livelli di cui all'accordo sancito l'8 agosto 2001 dallaConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 207 del 6 settembre 2001. IlGoverno esercita i poteri sostitutivi in caso di inadempimento da parte delle regioni o delleprovince autonome, ai sensi e secondo la procedura di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno2003, n. 131, anche con riferimento alla destituzione di cui al primo periodo del presentecomma»; dell'articolo 1, comma 10, della medesima legge n. 120 del 2007, limitatamente alleparole «e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, primo periodo .Più in particolare la Provincia autonoma di Trento deduce nel proprio ricorso l’esistenza diun contrasto tra l’articolo 1, commi 4, 5, 6, 7, primo e quarto periodo, 10 e 11, della legge120/2007 e le seguenti disposizioni :a) gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per ilTrentino-Alto Adige) e le relative norme di attuazione ;







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b) gli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione .Il ricorso di tale provincia prospetta, sulla base di quanto previsto all’interno delledisposizioni statutarie di tale Regione, la tesi della riconducibilità dell’articolo 1, comma 4della legge 120/2008 a una materia oggetto di potestà legislativa primaria da parte dellaRegione, ovvero a quella dell’organizzazione degli enti provinciali tra i quali rientrerebberole aziende sanitarie.La Regione Lombardia impugna invece l’intero articolo 1 della legge 120/2007 perviolazione :a) in via principale degli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., nonché «dei principi diragionevolezza (art. 3 Cost.), buon andamento (art. 97 Cost.) e leale collaborazione (art.120 Cost.)b ) in via subordinata, nel caso in cui la Consulta decidesse di ricondurre l’art.1 della legge120/2007 all’interno della materia della tutela della salute e non invece in quella afferentel’organizzazione sanitaria, degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonché «dei principi diragionevolezza (art. 3 Cost.), buon andamento (art. 97 Cost.) e leale collaborazione (art.120 Cost.) .La Regione Lombardia riconduce l’articolo 1 della legge 120/2007 alla materiadell'organizzazione sanitaria, ovvero a una materia di esclusiva competenza regionale aisensi dell'art. 117, 4 comma, Cost..In via subordinata entrambi i ricorsi configurano una appartenenza delle disposizionicensurate alla materia della tutela della salute, all’interno della quale, conformemente aquanto previsto all’interno dell’articolo 117, comma 3 Cost., al legislatore nazionalespetterebbe unicamente l’individuazione di principi fondamentali con una preclusionedell’introduzione di discipline specifiche o analitiche, quali risulterebbero essere ledisposizioni portate all’esame della Consulta.L’Avvocatura generale dello Stato nella propria difesa opera invece una riconduzione delledisposizioni censurate all’interno della competenza esclusiva dello Stato avente per oggettola determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiche devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.117, comma 2, lett.m),affermando in subordine che, anche ammettendo che le disposizioni censurateappartengano alla materia della tutela della salute (art. 117 Cost, comma 3 ) si tratterebbecomunque della individuazione di principi fondamentali e non già di disposizioni dinatura specifica, analitica, o comunque dettagliata. .La Consulta, nell’affrontare il gravoso problema interpretativo avente per oggetto laqualificazioni delle disposizioni impugnate e pur riconoscendo la loro natura eterogenea,come tale suscettibile di investire “una pluralità di ambiti materiali”, afferma che lamateria sulla quale le disposizioni censurate incidono in via prevalente, è quella dellatutela della salute, ovvero un ambito di potestà concorrente del legislatore regionale al cuiinterno al legislatore nazionale compete unicamente l’individuazione di principifondamentali.La Consulta perviene a questa soluzione sulla base di quanto previsto all’interno diprecedenti pronunce (1) all’interno delle quali la Corte ha avuto modo di affermare che nelnuovo quadro costituzionale introdotto dalla legge costituzionale 3/2001 la materia “tuteladella salute” si configura come uno spazio normativo «assai più ampio rispetto a quellocorrispondente alla precedente materia dell’assistenza sanitaria e ospedaliera», con laconseguenza che le norme attinenti allo svolgimento dell'attività professionaleintramuraria, «sebbene si prestino ad incidere contestualmente su una pluralità dimaterie (e in particolare su quella afferente l’organizzazione di enti “non statali e nonnazionali”)», vanno «comunque ascritte, con prevalenza, a quella della “tutela dellasalute”»Su questa base la Consulta perviene alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di tuttele disposizioni della legge 120/2007 precedentemente indicate che, non configurando

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l’individuazione di un principio fondamentale, si traducono in disposizioni di naturaanalitica, o specifica, coma tali precluse al legislatore nazionale allorquando si muoveall’interno della potestà legislativa regionale di natura concorrente ovvero :a) la natura vincolante del parere del Collegio di direzione, di cui all’art. 17 del d.leg.502/1992 per l’acquisizione di spazi ambulatoriali esterni per l’esercizio di attività siaistituzionali, sia in regime di libera professione intramuraria (art. 1, comma 4 legge dellalegge 120/2007), così come l’attribuzione a tale Collegio del compito di dirimere levertenze dei dirigenti sanitari in ordine all’attività libero-professionale intramuraria (art. 1,comma 11 della legge 120/2007);b) l’individuazione di un termine che risulti eguale per tutte le realtà territoriali perl’autorizzazione alla stipula delle convenzioni finalizzate all'acquisizione degli spaziambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, occorrenti per l'esercizio di attività siaistituzionali, sia in regime di libera professione intramuraria (art. 1, comma 10 della legge120/2007);c) le disposizioni relative alle modalità di approvazione del piano aziendale, di cui alcomma 5 dell’articolo 1 della legge 120/2007, di individuazione dei volumi di attivitàistituzionale e di attività libero-professionale intramuraria di ciascuna unità operativa (art.1, comma 6 della legge 120/2007);d) la preclusione dell’accesso ai finanziamenti integrativi di fonte statale nel caso dimancato rispetto degli obblighi delle Regioni e delle Province autonome, di cui al comma 7dell’articolo 1 della legge 120/2007 e la previsione di un esercizio del potere sostitutivodello Stato, ex articolo 8 della legge 131/2003, nei casi di mancata destituzione da partedelle Regioni e delle Province autonome dei direttori generali delle aziende sanitarie, che sisottraggono con grave inadempienza all’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1,2, 4, 5, e 6 dell’articolo 1 della legge 120/2007 (art. 1, comma 7 della legge 120/2007).

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ANNO 2007

Nell’anno 2007, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 387 del 23 novembre 2007interviene in materia di livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondocomma, lettera m) precisando che l’ambito materiale della «tutela della salute» rientranella potestà legislativa concorrente ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost.; pertanto sideve riconoscere allo Stato il potere di fissare la quantità, la qualità e la tipologia delleprestazioni cui tutti gli utenti hanno diritto nell’intero territorio nazionale.La deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella dello Stato, èammessa nei limiti necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale, gli utentidebbano, in ipotesi, assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitaria inferiore, perquantità e qualità, a quello ritenuto intangibile dallo Stato. Alle Regioni, invero, saràsempre possibile fornire, con proprie risorse, prestazioni aggiuntive tese a migliorareulteriormente il livello delle prestazioni, oltre la soglia minima uniforme prescritta dallalegge statale.La Corte, proseguendo il ragionamento qui brevemente illustrato, afferma chel’inquadramento della libertà di scelta dell’utente tra strutture pubbliche e private,autorizzate alla prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze, nell’ambitonormativo dell’art. 117, comma 2, lettera m), Cost., non solo è concettualmenteinappropriato, ma comporta conseguenze lesive dell’autonomia regionale, in quantoconsente il superamento dei confini tra principi fondamentali della materia, riservati allalegislazione dello Stato, e la disciplina di dettaglio, riservata alle Regioni, tipici dellacompetenza ripartita di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost., nel cui ambito ricade lanormativa impugnata, volta alla tutela della salute dei tossicodipendenti.

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Massima sentenza

Ciò premesso, va ricordato che – su un piano generale – già nella legge di riforma sanitariadel 1978 si rinviene il nucleo di base della disciplina dei LEA sanitari. Infatti, l’art. 3 dellalegge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario nazionale), ha posto ilprincipio secondo il quale «la legge dello Stato, in sede di approvazione del Piano sanitarionazionale», deve fissare i «livelli essenziali delle prestazioni che devono essere, comunque,garantite a tutti i cittadini».5.2.1.— La normativa successiva alla citata legge ha affidato la definizione di livelliuniformi di assistenza sanitaria (tra i quali – come si è specificato – sono certamentecompresi quelli concernenti gli standard relativi alle liste di attesa) ad atti di intesa tra loStato e le Regioni, secondo quanto specificamente previsto dall’art. 6 del decreto-legge 18settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), nel testomodificato dalla relativa legge di conversione 16 novembre 2001, n. 405.A questo riguardo, deve essere ricordato, in particolare, il d.P.C.m. 29 novembre 2001(Definizione dei livelli essenziali di assistenza), il quale – nel recepire l’accordo raggiunto,in sede di Conferenza permanente, il 22 novembre 2001 – ha definito i nuovi livelliessenziali di assistenza.Rilevante è, inoltre, la circostanza che l’allegato 5 del medesimo d.P.C.m. – introdotto dalsuccessivo d.P.C.m. 16 aprile 2002 – detta le linee guida sui criteri di priorità per l’accessoalle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa, confermando,ulteriormente, lo stretto collegamento tra i LEA e le cosiddette “liste di attesa”.Del pari rilevante, nella medesima prospettiva, è la disposizione contenuta nell’art. 54 dellalegge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003), secondo cui «le prestazioni riconducibiliai suddetti livelli di assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale» sono quelle dicui al già citato d.P.C.m. 29 novembre 2001.La legislazione statale successivamente intervenuta ha poi confermato il predetto sistemadi determinazione dei suddetti livelli, senza sostanziali modificazioni.

A questo riguardo, ancora su un piano generale, salvo quanto si osserverà per la Provinciaautonoma ricorrente, deve rilevarsi che non appare dubbia la riconducibilità delle predetteliste di attesa all’area dei livelli essenziali di assistenza. Del pari, è indubitabile che rientranella medesima area anche l’attività di verifica diretta allo scopo di accertare se glistandard qualitativi e quantitativi indicati negli atti di determinazione dei livelli inquestione vengono effettivamente rispettati.8.— Alla luce delle suindicate considerazioni deve, dunque, riconoscersi carattereprevalente alla competenza statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), dellaCostituzione. E, coerentemente con il suddetto quadro normativo di riferimento, l’art. 1,comma 172, della legge finanziaria 2005 (legge n. 311 del 2004) ha demandato al Ministerodella salute il potere di effettuare accessi presso le Aziende Unità sanitarie locali e leAziende ospedaliere, nonché presso altre strutture sanitarie, al fine di verificare l’effettivaerogazione dei LEA, secondo criteri di efficienza ed appropriatezza, «compresa la verificadei relativi tempi di attesa». E non è senza rilievo che tale proposizione normativa nonabbia formato oggetto di impugnazione da parte delle Regioni.Giova, comunque, precisare che l’attribuzione allo Stato del potere di verificarel’osservanza dei tempi di attesa, data la già rilevata intrinseca inerenza di esso al potere di



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determinazione dei LEA, non esclude affatto che le singole Regioni, a statuto ordinario ospeciale, possano adottare autonomi e ulteriori meccanismi di monitoraggio del settore epossano provvedere ad accertare che effettivamente le strutture sanitarie rispettino talitempi. E l’esame della norme primarie e regolamentari adottate in materia da varie Regioniconferma che molteplici disposizioni regionali hanno provveduto in tal senso.

In particolare, come si è innanzi precisato, in sede di attuazione dello statuto regionale,l’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 474 del 1975 ha previsto, espressamente, che le Provinceautonome, non solo esercitano «le potestà legislative ed amministrative attinenti alfunzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari», ma anche che«nell’esercizio di tali potestà» esse sono tenute a «garantire l’erogazione di prestazioni diassistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previstidalle normative nazionale e comunitaria». D’altra parte, l’art. 3 del medesimo decreto,nell’enumerare gli ambiti in cui restano ferme le competenze degli organi statali, noncontiene alcun riferimento, neppure indiretto, all’organizzazione dei servizi sanitari o allaverifica relativa alla fruizione degli stessi da parte degli utenti.Ne consegue che è la stessa disciplina attuativa dello statuto regionale a radicare lacompetenza delle Province autonome quanto all’attività di verifica delle liste di attesa, datala stretta inerenza di queste ultime con la “garanzia” della erogazione delle prestazionisanitarie, secondo standard non inferiori a quelli previsti a livello nazionale o comunitario,che esse sono tenute ad assicurare.


La Provincia autonoma di Bolzano propone conflitto di attribuzione nei confronti delloStato impugnando la lettera del Ministro della salute 5 maggio 2005, la nota del direttoregenerale del Ministero della salute, anch’essa del 5 maggio 2005, nonché il verbale delComando Carabinieri per la sanità, Nucleo antisofisticazioni e sanità (NAS) di Trento, del18 maggio 2005, tutti aventi ad oggetto la verifica del fenomeno delle “liste d’attesa nellasanità”.La Consulta, nello stabilire che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della salute,disporre, con efficacia nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, verifiche sulleliste di attesa annullando gli atti attraverso i quali il potere di verifica statale si è espressoosserva:- non appare dubbia la riconducibilità delle predette liste di attesa all’area dei livelliessenziali di assistenza. Del pari, è indubitabile che rientra nella medesima area anchel’attività di verifica diretta allo scopo di accertare se gli standard qualitativi equantitativi indicati negli atti di determinazione dei livelli in questione vengonoeffettivamente rispettati.- deve, dunque, riconoscersi carattere prevalente alla competenza statale previstadall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. E, coerentemente con ilsuddetto quadro normativo di riferimento, l’art. 1, comma 172, della legge finanziaria2005 (legge n. 311 del 2004) ha demandato al Ministero della salute il potere di effettuareaccessi presso le Aziende Unità sanitarie locali e le Aziende ospedaliere, nonché pressoaltre strutture sanitarie, al fine di verificare l’effettiva erogazione dei LEA, secondocriteri di efficienza ed appropriatezza, «compresa la verifica dei relativi tempi di attesa».E non è senza rilievo che tale proposizione normativa non abbia formato oggetto diimpugnazione da parte delle Regioni- in sede di attuazione dello statuto regionale, l’art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 474 del 1975ha previsto, espressamente, che le Province autonome, non solo esercitano «le potestà

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legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzionied enti sanitari», ma anche che «nell’esercizio di tali potestà» esse sono tenute a«garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera noninferiori agli standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».La Corte conclude pertanto osservando che è la stessa disciplina attuativa dello statutoregionale a radicare la competenza delle Province autonome quanto all’attività di verificadelle liste di attesa, data la stretta inerenza di queste ultime con la “garanzia” dellaerogazione delle prestazioni sanitarie, secondo standard non inferiori a quelli previsti alivello nazionale o comunitario, che esse sono tenute ad assicurare.

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Pur in una situazione di perdurante inattuazione dell’art. 119 della Costituzione (comequesta Corte ha più volte rilevato: si vedano, fra le altre, le sentenze n. 222 del 2005, n. 37del 2004 e n. 370 del 2003), la vigente legislazione di finanziamento del servizio sanitarionazionale trova origine in una serie di accordi fra Stato e Regioni, che spesso ne hannoanche successivamente sviluppato ed integrato la normativa, quantificando anche icorrispondenti livelli di spesa. La stessa offerta “minimale” di servizi sanitari non èunilateralmente imposta dallo Stato, ma viene concordata per taluni aspetti con le Regioniin sede di determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) (secondo quanto questastessa Corte, con le sentenze n. 134 del 2006 e n. 88 del 2003, ha ritenutocostituzionalmente necessitato).


Con sentenza n. 98 del 21 marzo 2007, la Corte costituzionale si è pronunciata su talunequestioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Piemonte, Toscana e Campania in relazione ad alcuneprevisioni contenute nella legge finanziaria 2006, dichiarando:- inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 279, della legge23 dicembre 2006, n. 266, sollevata dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3, 97,117, 118 e 119 Cost.;- inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 280, della leggecitata, sollevata dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,nonché dalle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, in riferimentoall'art. 97 Cost. al principio di ragionevolezza;- non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 280, dellamedesima legge, sollevate dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119Cost., nonché dalle Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 117, 118,119 Cost., nonché dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, previa applicazione dell'art. 10 dellalegge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.,nonché dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., nonché dallaRegione Campania, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., nonché dalla Regione Piemonte,in riferimento agli artt. 97, 119 e 120 Cost.;- non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 281, della legge inoggetto, sollevate dalle Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 117,118, 119 Cost., nonché dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, previa applicazione dell'art. 10della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.,nonché dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., nonché dallaRegione Piemonte, in riferimento agli artt. 97, 119 e 120 Cost;Con tre separati ricorsi di analogo tenore, le Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno impugnato numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n.266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Leggefinanziaria 2006), tra cui l'art. 1, commi 280 e 281, per violazione degli artt. 117, terzo








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comma (relativamente alla «tutela della salute»), 118 e 119 Cost., nonché del principio diragionevolezza19.Con successivo ricorso anche la Regione Piemonte ha impugnato, tra l'altro, gli stessicommi 280 e 281 dell'art. 1 della legge citata, per contrasto con gli artt. 97, 119 e 120 Cost..In seguito la Regione Toscana, ha, tra l'altro, proposto questione di legittimitàcostituzionale dell'art. 1, commi 280 e 281, in relazione agli artt. 117, terzo comma («tuteladella salute») e 119 Cost..La Regione Veneto ha, invece, tra l'altro, impugnato l'art. 1, commi 279 e 280, della leggen. 266 del 2005, per contrasto con gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost..Infine, anche la Regione Campania, ha, tra l'altro, impugnato l'art. 1, comma 280, della l.n. 266/2005, in relazione agli artt. 117 e 119 Cost..Conviene, innanzitutto, esaminare il contenuto delle disposizioni censurate.L'art. 1, comma 279, della legge impugnata prevede il concorso dello Stato nel ripiano deidisavanzi del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2002, 2003 e 2004, e stabilisce chel'erogazione degli importi da parte dello Stato è anzitutto «subordinata all'adozione, daparte delle Regioni, dei provvedimenti di copertura del residuo disavanzo posto a lorocarico per i medesimi anni».Inoltre l'art. 1, comma 280, subordina tale concorso anche al conseguimento, entro il 31marzo 2006, dell'intesa sul Piano sanitario nazionale 2006-2008 in sede di Conferenzaunificata, e, nel medesimo termine, di una seconda intesa tra Stato e Regioni che prevedala realizzazione da parte delle Regioni degli interventi previsti dal Piano nazionale dicontenimento dei tempi di attesa, tra cui particolari misure organizzative relative alle cd.liste di attesa per le prestazioni sanitarie.Un'ulteriore condizione viene poi posta alle Regioni che nel periodo 2001-2005 abbianoregistrato un disavanzo medio pari o superiore al 5%, ovvero, nell'anno 2005, unincremento del disavanzo rispetto al 2001 non inferiore al 200%: in tali casi, si prevede(art. 1, comma 281) la stipula di un accordo tra la Regione interessata e i Ministri dellasalute e dell'economia e delle finanze, per l'adeguamento alle indicazioni del Pianosanitario nazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispettodei livelli essenziali di assistenza.Le condizioni poste da entrambi i commi sono, a parere delle ricorrenti,costituzionalmente illegittime.Per ragioni di omogeneità di materia, la Corte ha trattato le questioni di costituzionalitàsopra indicate separatamente dalle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, ma oggetto didistinte decisioni. Inoltre, considerata la sostanziale analogia delle questioni relative aicommi 279, 280 e 281, i giudizi promossi dalle Regioni ricorrenti sono stati riuniti peressere decisi con un'unica sentenza.Con riguardo alle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, esse ritengonoche il legislatore statale abbia violato la competenza legislativa concorrente (art. 117, terzocomma) e le attribuzioni amministrative della Regione in materia di «tutela della salute»(art. 118 Cost.), a causa dell'istituzione di un collegamento necessario fra il finanziamentostatale a riduzione del deficit nel settore sanitario e il consenso della Regione sulleprevisioni del Piano sanitario 2006-2008 e sulle misure organizzative concernenti le listedi attesa, incluse nel Piano nazionale di contenimento delle stesse.Le ricorrenti considerano, inoltre, lesiva del principio di ragionevolezza la previsione chel'accordo previsto dall'art. 1, comma 281, della legge impugnata, benché originato daldisavanzo passato, concernano misure destinate a produrre effetti per gli anni a venire.

19 La Regione Friuli-Venezia Giulia fa anche riferimento agli artt. 5, n. 16, 8, 48, 49 e 50 della leggecostituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).

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Infine, ponendosi condizioni che non attengono direttamente alle cause del disavanzofinanziario, e che quindi non incidono «sulle fonti di entrata o sui livelli delle prestazioni»,le norme impugnate si porrebbero altresì in contrasto con l'art. 119, quarto comma, Cost.,per il quale spetta alle Regioni il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loroattribuite.Con riguardo ai commi censurati, la Regione Piemonte sostiene, in primo luogo, chemisure legislative concernenti la disciplina del finanziamento del servizio sanitario«dovrebbero necessariamente essere oggetto di preventiva verifica ed accordo in sede diConferenza Stato-Regioni». Inoltre, ritiene costituzionalmente illegittimo vincolare ilripiano finanziario di un disavanzo pregresso a «future determinazioni» tra Stato eRegioni.La Regione Toscana ha invece affermato che il disavanzo finanziario nel settore sanitarionon sarebbe dipeso da «cattiva gestione», ma «dalla sottostima del fondo sanitarionazionale e dall'inattuazione del federalismo fiscale».Inoltre, le norme impugnate avrebbero illegittimamente subordinato la disponibilità delripiano finanziario dello Stato all'assunzione di «futuri obblighi», privi di collegamento conle cause del disavanzo, e nel contempo avrebbe chiuso «ogni rivendicazione futura sueventuali disavanzi sorti negli anni passati, dei quali dovrà farsi carico la Regione», le cuicompetenze in materia di tutela della salute e la cui autonomia finanziaria sarebbero cosìstate lese.Per la Regione Veneto le norme impugnate «appaiono viziate da intrinsecairragionevolezza, in quanto subordinano il ripiano del disavanzo da parte dello Stato adattività delle Regioni, che non presentano profili di connessione con il ripianamentostesso»: tale irragionevolezza ridonderebbe nella lesione della «autonomia regionale»tutelata dagli artt. 117, 118 e 119 Cost..Secondo la Regione Campania, la norma in esame, nel legare il ripiano di disavanzipregressi a «futuri obblighi» della Regione e nel precludere «alle Regioni ogni possibilerivendicazione futura per gli eventuali disavanzi», lederebbe l'autonomia finanziariaregionale.Ad avviso della difesa erariale, per dirimere la questione il solo parametro idoneo sarebbequello costituito dal riparto costituzionale delle competenze: in particolare, le normeimpugnate verterebbero nella materia della «tutela della salute», fissando obiettivi diprogrammazione sanitaria e di contenimento della spesa di certa spettanza statale, anchealla luce del carattere «incentivante» del finanziamento dello Stato, già affermato dallaCorte20.Individuati come parametri comuni per tutte le Regioni ricorrenti l'art. 117, terzo comma, el'art. 118 Cost., nonché il principio costituzionale di autonomia finanziaria di cui all'art.119, e giudicati ammissibili, in via preliminare, i ricorsi proposti dall'Emilia-Romagna e dalPiemonte, benché carenti dell'indicazione degli specifici parametri costituzionali che siasseriscono lesi dalle disposizioni impugnate (accennano solo genericamente alla lesionedelle competenze costituzionali delle medesime Regioni)21, la Corte non ha accolto l'istanza

20 Cfr. sentenza n. 36 del 2005.

21 La Corte ha, infatti, già avuto occasione di affermare nella sentenza n. 533/2002 che l'organo politicopromotore del ricorso in via principale ha il solo onere di indicare le norme che intende impugnare,potendosi considerare rimessi all'autonoma iniziativa della difesa tecnica i motivi di censura e i conseguentiparametri costituzionali. Le successive sentenze n. 216/2006 e n. 50/2005, che non hanno contraddettoquesto principio, hanno dichiarato l'inammissibilità di ricorsi promossi sulla base di delibere analoghe aquelle qui in esame, i quali, tuttavia, erano riferiti a intere leggi dal contenuto non omogeneo. In questi casiappare, invece, necessaria l'indicazione di una motivazione, anche se sintetica, relativa agli specificiparametri che si assumono violati. Per la Corte, infatti, solo attraverso siffatta motivazione è possibilericostruire quali specifiche norme l'organo consiliare abbia inteso effettivamente censurare, tra le molte checompongono, senza omogeneità, l'intero testo normativo oggetto dell'impugnazione.

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della Regione Campania, la quale richiedeva di dichiarare cessata la materia delcontendere, a seguito della definizione di entrambe le intese previste dall'impugnatocomma 28022.Infatti, in base alla giurisprudenza della Corte, la cessazione della materia del contendereriguarda le ipotesi in cui le norme impugnate non abbiano avuto e non possano più avereapplicazione e non l'ipotesi inversa in cui esse abbiano già trovato applicazione, dalmomento che un'eventuale pronuncia di accoglimento della Corte potrebbe reintegrarel'ordine costituzionale asseritamente violato.Nel caso di specie, le intese raggiunte trovano la propria causa proprio nelle normeimpugnate, e dunque non si può escludere un effetto su di esse conseguente a un eventualeaccoglimento delle questioni proposte.Né incide sull'attualità dell'interesse al ricorso l'adesione spontanea alle intese da partedelle Regioni ricorrenti, poiché nel giudizio in via principale non trova applicazionel'istituto della acquiescenza23.Dopo aver dichiarando inammissibile per difetto di motivazione l'impugnazione dell'art. 1,comma 279, della legge n. 266 del 2005, svolta dalla sola Regione Veneto, la Corte haritenuto opportuno richiamare il vigente quadro normativo concernente il finanziamentodelle Regioni nell'ambito del servizio sanitario, partendo dalla soppressione del fondosanitario nazionale ad opera dell'art. 1, comma 1 lettera d), del d.lgs 18 febbraio 2000, n.56 (Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'art. 10 della legge 13maggio 1999, n. 133) e concludendo24 con l'art. 1, commi 279, 280 e 281, della leggefinanziaria per l'anno 2006, e cioè le disposizioni oggetto del presente giudizio, che hannoapportato ulteriori deroghe all'obbligo delle Regioni di provvedere alla copertura integraledei disavanzi della gestione sanitaria a livello regionale, secondo quanto previsto dall'art. 4,comma 3, del decreto-legge n. 347 del 2001, stanziando nuovi fondi statali per contribuireal ripiano dei deficit 2002, 2003 e 2004 del servizio sanitario nelle diverse Regioni, masubordinandone l'erogazione alle condizioni che hanno originato le attuali impugnativeregionali.Evidenziata la situazione di perdurante inattuazione dell'art. 119 Cost., la Corte haosservato come la vigente legislazione di finanziamento del servizio sanitario nazionaletrovi origine in una serie di accordi fra Stato e Regioni, che spesso hanno anche sviluppatoe integrato la relativa normativa, quantificando, altresì, i corrispondenti livelli di spesa.Ne consegue, che la responsabilità del deficit del servizio sanitario non può essereattribuita esclusivamente allo Stato, dal momento che costituiscono oggetto diconcertazione tra lo Stato e le Regioni sia le prestazioni che queste ultime sono tenute agarantire in modo uniforme sul territorio nazionale, sia il corrispondente livello difinanziamento.La Corte ha, inoltre, ricordato come già nella sentenza n. 36 del 2005 fosse stato chiaritoche gli eventuali conflitti sorti in questa materia vadano valutati «nel quadro della

22 Si tratta dell'intesa intervenuta nell'ambito della Conferenza unificata del 28 marzo 2006 che ha originatoil d.P.R. 7 aprile 2006 (Approvazione del Piano sanitario nazionale 2006-2008) e del Provvedimento n. 2555(Intesa, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Provinceautonome di Trento e di Bolzano sul piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa per il triennio2006-2008, di cui all'art. 1, comma 280, della legge 23 dicembre 2005, n. 266), adottato lo stesso 28 marzo2006.23 Fra le molte, si vedano le sentenze n. 74 del 2001, n. 20 del 2000, n. 382 del 1999.24 Invero, la Corte precisa che tutta la materia del finanziamento del Servizio sanitario nazionale (ivicompreso il problema del ripiano dei deficit) è stata, ancora una volta modificata, in alcune parti (ma semprecon le medesime caratteristiche di fondo), successivamente alle impugnative che hanno originato il presentegiudizio, dall'art. 1, commi 144, 796, 797, 798, 799, 805, 806, 807, della legge 27 dicembre 2006, n. 296(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007).

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competenza legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute [.] especialmente nell'ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento dellaspesa, al cui rispetto sono tenute Regioni e Province autonome, ai sensi di una lunga seriedi disposizioni di carattere legislativo e pattizio tra Stato e Regioni, le quali stabilisconoprogressivi "adeguamenti" del concorso statale nel finanziamento della spesa sanitaria afronte della realizzazione da parte delle Regioni di determinati impegni dirazionalizzazione nel settore in oggetto».Le ricorrenti sostengono che il comma 280, nel subordinare il ripiano del disavanzo alraggiungimento dell'intesa sul Piano sanitario 2006-2008 e alla stipula di una particolareintesa fra Stato e Regioni sull'adozione di misure di contenimento dei tempi di attesa delleprestazioni sanitarie, violerebbero l'autonomia legislativa in materia di tutela della salute el'autonomia finanziaria delle Regioni (le Regioni Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-VeneziaGiulia e Veneto si riferiscono anche alle corrispondenti funzioni amministrative in materiadi tutela della salute, mentre la Regione Piemonte evoca soltanto l'art. 119 dellaCostituzione).Cinque Regioni ricorrenti (Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Piemonte,Toscana) sostengono analogamente che il comma 281, nel subordinare l'accesso alfinanziamento statale per le Regioni che abbiano un deficit particolarmente grave allastipula di un apposito accordo «per l'adeguamento alle indicazioni del Piano sanitarionazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelliessenziali di assistenza», violerebbe anch'esso l'autonomia legislativa e finanziaria delleRegioni.In entrambi i casi, infatti, lo Stato, allo scopo di rimediare in parte all'insufficienza delfinanziamento nel settore, imporrebbe alle Regioni l'accettazione di una serie di vincoliulteriori in materie di loro competenza.Per la Corte, le censure mosse dalle ricorrenti non risultano fondate.Infatti, lo speciale contributo finanziario dello Stato, (in deroga al precedente obbligoespressamente previsto dalla legislazione sul finanziamento del Servizio sanitarionazionale che siano le Regioni a coprire gli eventuali deficit del servizio sanitario regionale)ben può essere subordinato a particolari condizioni finalizzate a conseguire un migliore opiù efficiente funzionamento del complessivo servizio sanitario, tale da riservare in ognicaso alle Regioni un adeguato spazio di esercizio delle proprie competenze nella materiadella tutela della salute.Né rileva il fatto che le condizioni siano imposte per il futuro, dal momento che (al di là delfatto che non si potrebbe fare altrimenti), con esse si persegue l'obiettivo di rendere ilservizio sanitario più efficiente.Oltretutto, le Regioni sono libere di scegliere se aderire o meno alle intese e agli accordi dicui ai commi 280 e 281, facendo fronte al deficit, in caso di mancata adesione, con i propristrumenti finanziari ed organizzativi.La Corte ha, pertanto, dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionaledell'art. 1, comma 280, della legge n. 266/2006, sollevata dalle Regioni Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Veneto, per le quali sarebbe in ogni caso manifestamenteirragionevole e contrario al buon andamento del servizio sanitario (artt. 3 e 97 Cost.)istituire un collegamento tra il ripiano di un disavanzo finanziario già verificatosi el'adozione di misure che avranno efficacia in futuro, estranee alle cause del disavanzo.Sulla base delle considerazioni precedenti, la Corte ha, invece, escluso che le normeimpugnate incidano in termini riduttivi sulla sfera delle competenze costituzionalmenteprotette delle Regioni.In merito alla contestazione delle Regioni Toscana e Campania, in base alla quale lo Statopossa limitare il proprio contributo di copertura dei deficit alla misura indicata, senzaconsiderare tutti gli effetti prodotti da precedenti sottostime del fondo sanitario nazionalee dai vincoli di spesa delle Regioni (i commi impugnati - il comma 280 e, quanto alla sola

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Toscana, il comma 281 - precluderebbero, infatti, «ogni rivendicazione futura su eventualidisavanzi (sorti negli anni passati per la sottostima del fondo sanitario nazionale e perassicurare i LEA)», la Corte ha concluso per l'infondatezza della censura. Anche volendoprescindere dal fatto che quest'ultima avrebbe dovuto essere rivolta contro il comma 279,che prevede solo un parziale contributo statale ma che le due ricorrenti non impugnano, ilgiudice delle leggi ha ritenuto sufficiente richiamare nel merito le considerazioni soprasvolte circa il ruolo riconosciuto anche alle Regioni nell'elaborazione e nell'attuazione dellalegislazione di finanziamento del servizio sanitario nazionale e circa il conseguente difettodi un obbligo costituzionale dello Stato di ripianare integralmente il deficit pregresso.Con riguardo alla doglianza espressa dalla Regione Piemonte, la quale contesta che lo Statopossa legiferare sul finanziamento del servizio sanitario senza una «preventiva verifica edaccordo in sede di Conferenza Stato-Regioni», dal momento che si opererebbe in un'areanormativa caratterizzata da molteplici strumenti di leale collaborazione, la Corte,indipendentemente dalla constatazione dell'inconferenza dei parametri evocati a sostegnodell'impugnazione (artt. 97 e 120 Cost.), ha dichiarato non fondata la censura. Per laconsolidata giurisprudenza della Corte, infatti, le procedure di leale cooperazione possonoapplicarsi ai procedimenti legislativi «solo in quanto l'osservanza delle stesse sia imposta,direttamente od indirettamente, dalla Costituzione»25.

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25 Si vedano tra le molte, le sentenze n. 196 del 2004 e n. 437 del 2001.

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Nella sentenza n. 387/2007, la Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionaledell’art. 4-quinquiesdecies del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgentiper garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchéla funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero ditossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplinadegli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativistati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), nel testo integrato dallarelativa legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, nella parte in cui definisce la rubricadell’art. 116 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia didisciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione deirelativi stati di tossicodipendenza); dichiara altresì inammissibili o non fondate le altrequestioni di legittimità costituzionale sollevate.I ricorsi sono stati presentati delle Regioni Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Liguria,Piemonte ed Umbria, che hanno promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt.4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, 4-vicies ter,commi 27, 28, 29 e 30, ed, in via consequenziale, degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e 4-vicies bis del decreto-legge n. 272/2005, per violazione degli artt. 5, 97, 117 –anche in relazione all’art. 32 Cost. –, 118, 119 e 120 della Costituzione e del principio dileale collaborazione.La Suprema Corte ritiene che la questione relativa al comma 9 dell’art. 116 del d.P.R. n.309 del 1990, come sostituito dall’art. 4-quinquiesdecies del decreto-legge n. 272 del 2005è fondata. La sopra citata disposizione, nella parte in cui modifica i commi 1 e 2 dell’art. 116del d.P.R. n. 309 del 1990, qualifica la libertà di scelta dell’utente tra strutture pubbliche eprivate (autorizzate alla prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze) come«livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), dellaCostituzione». Dizione analoga compare nella rubrica del medesimo articolo.La Corte precisa in merito che l’attribuzione allo Stato della competenza trasversale edesclusiva di cui all’art. 117, comma secondo, lettera m), Cost. si riferisce alladeterminazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agliaventi diritto su tutto il territorio nazionale, in quanto concernenti il soddisfacimento didiritti civili e sociali.La normativa impugnata rientra nell’ambito materiale della «tutela della salute», e comegià affermato assegnata alla potestà legislativa concorrente ai sensi del terzo commadell’art. 117 Cost.; pertanto si deve riconoscere allo Stato il potere di fissare la quantità, laqualità e la tipologia delle prestazioni cui tutti gli utenti hanno diritto nell’intero territorionazionale.La natura intrinseca dei livelli essenziali delle prestazioni, previsti dalla normacostituzionale esclude, per evidenti ragioni logico-giuridiche, che la stessa norma possaessere indicata come fondamento di un principio di libertà di scelta, da parte dell’utente,tra strutture pubbliche e private operanti nel campo della prevenzione, cura e riabilitazionedelle tossicodipendenze. Questo principio introduce in capo all’utente un diritto nonincidente sui livelli quantitativi e qualitativi delle prestazioni; inerisce invece, ad unalibertà di autodeterminazione dell’utente.Le altre norme (artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-vicies ter, commi 27, 28, 29 e 30,promosse per violazione dell’art. 117 Cost.) riguardanti la qualificazione della libertà discelta tra strutture pubbliche e private come principio fondamentale in materia di


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prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di tossicodipendenza, si limitano a ribadire ilprincipio di libera scelta del tossicodipendente e pertanto non determinano alcuna lesionedelle competenze legislative regionali.

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ANNO 2006

Per quanto attiene alla competenza inerente alla determinazione dei livelli essenziali delleprestazioni concernenti i diritti civili e sociali, vi sono state diverse pronunce per quantoriguarda le Regioni a statuto speciale e particolarmente rilevanti sono le enunciazionicontenute nella sentenza n. 134, ricorrenti Friuli-Venezia-Giulia e Trentino-Alto Adige, suilivelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA).Sempre con riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni, nella sentenza n. 248, laCorte Costituzionale sottolinea che, se è evidente che le leggi regionali non possonopretendere di esercitare una funzione normativa riservata in via esclusiva al legislatorestatale, nel contempo, quest’ultimo non può invocare tale competenza di caratteretrasversale (sentenza n. 282 del 2002) per richiamare a sé l’intera disciplina delle materiecui essa possa di fatto accedere; disciplina nell’ambito della quale, viceversa, se di titolaritàregionale, resta integra la potestà stessa della Regione di sviluppare ed arricchire il livello ela qualità delle prestazioni garantite dalla legislazione statale, informe compatibili conquest’ultima.La Corte dichiara pertanto l’illegittimità costituzionale dell’art. 28, commi 1, 3, 4 e 5,dell’art. 29, dell’art. 30, comma 1, e dell’art. 32 della legge della Regione Toscana 24febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni in materia di energia).A sollevare la questione di legittimità era stato il Governo nella parte in cui le predettenorme disciplinano le attività regionali concernenti il settore energetico. In particolare sicensurava l’articolo 28 della legge 39/2005 nella parte in cui consente alle«amministrazioni competenti» di sovrapporre alle concessioni di distribuzione contratti diservizio con i concessionari del serviziodi approvvigionamento e distribuzione di energia, ovvero di procedere direttamenteall’erogazione del servizio.Vige, invece, nell’ordinamento il principio fondamentale, espresso ora dall’art. 1, comma 2,lettera c), della legge n. 239 del 2004, secondo cui l’attività distributiva dell’energia èattribuita «in concessione»; in tal modo risulterebbe violato tale principio fondamentalesecondo cui la concessione di distribuzione dell’energia elettrica ha carattere nazionale ed èunica per ciascun Comune.Il ricorrente censura l’art. 29 della legge impugnata, nella parte in cui consente di incideresul regime delle concessioni di distribuzione di energia in vigore, integrandone osostituendone i «disciplinari» e l’art. 32, il quale prevede che i contratti ed i disciplinari dicui agli articoli 28 e 29 siano stipulati anche a favore dei consumatori.La Consulta nel dichiarare fondate le questioni (per l’assorbente motivo che si fondanoesclusivamente su disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime) ha ritenuto che lanorma è formulata in termini così ampi da consentire alle amministrazioni locali didisciplinare in forma esclusiva il servizio di distribuzione energetica mediante il contrattodi servizio, che viene in tal modo non ad accedere alla concessione ma a sostituirla, qualenecessario titolo di conferimento dello stesso.

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Per quanto riguarda la materia incisa dalle disposizioni impugnate, questa Corte haaffermato che la competenza legislativa concorrente concernente la “tutela della salute”(art. 117, terzo comma, della Costituzione) è «assai più ampia» rispetto alla precedenterelativa all’“assistenza ospedaliera” (sentenza n. 270 del 2005) ed esprime «l’intento di unapiù netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e lacompetenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali delladisciplina» (sentenza n. 282 del 2002).Quindi anche in riferimento alle attribuzioni proprie delle parti ricorrenti deve ritenersiche in questa materia l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 trovifondamento nella maggiore estensione della “tutela della salute” rispetto allecorrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria, di cui questa Corte ha in piùoccasioni sottolineato il carattere contenuto, atteso che esse non si risolvono «in unamateria pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale, sia per laparticolare intensità dei limiti cui sono in tal campo sottoposte la legislazione el’amministrazione delle Regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamentodella relativa spesa pubblica» (sentenze n. 452 del 1989; n. 294 del 1986 e n. 245 del 1984).La riconduzione delle attribuzioni dei soggetti ad autonomia speciale in materia sanitariaall’art. 117, terzo comma, della Costituzione, implica però - come postulato dalle stesseparti ricorrenti tramite il richiamo all’art. 117, secondo comma, lettera m), dellaCostituzione - il contemporaneo assoggettamento delle stesse ai «limiti, espressi odimpliciti, contenuti nel nuovo Titolo V» della Costituzione (sentenza n. 383 del 2005), ed,in particolare, all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto dideterminazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiVa ora considerato il regime giuridico dei limiti che possono essere apposti, sulla basedell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, all’autonomia delle Regioni intema di tutela della salute. Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che larilevante compressione dell’autonomia regionale che consegue alla determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esseregarantiti su tutto il territorio nazionale, se «attribuisce al legislatore statale unfondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità ditrattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da unlivello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto», esige «che queste scelte,almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltredeterminare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni edarticolazioni ulteriori che si rendano necessarie» (sentenza n. 88 del 2003).


La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169,della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annualee pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), nella parte in cui prevede che ilregolamento del Ministro della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard esono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato "sentita la Conferenzapermanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e









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Bolzano", anziché "previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra loStato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano". La Corte ha ravvisatoun’invasione delle competenze regionali poiché non stabilisce la necessità di un’intesa congli enti territoriali, piuttosto la contempla come una mera opportunità.Nella sentenza 31marzo 2006 n. 134 il giudice delle leggi ha osservato che la determinazione dei livelliessenziali delle prestazioni sanitarie si intreccia con la sfera di competenza legislativaconcorrente assegnata dagli statuti speciali alle due ricorrenti nella materia “igiene esanità” (art. 5, numero 16, dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia; art. 9, numero10, dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige), piuttosto che quella primaria relativaall’" ordinamento degli uffici" (art. 8, n. 1, dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige),posto che quest’ultima competenza appare recessiva, a fronte delle evidenti finalità ditutela della salute connesse alla disciplina legislativa in questione.La pronuncia in rassegnadichiara, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che determinagli standard sia adottato "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leRegioni e le Province autonome di Trento e Bolzano", anziché "previa intesa con laConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome diTrento e Bolzano".Analogamente è stata dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, dellalegge n. 311 del 2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della saluteche individua le tipologie di assistenza e i servizi del Piano sanitario nazionale per finidiversi da quelli di cui al comma 293 della legge n. 266 del 2005, sia adottato "sentita laConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome diTrento e Bolzano", anziché "previa intesa con la Conferenza permanente per i rapportitra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano". La Consulta haritenuto un paradosso “l’esistenza di due diverse modalità di coinvolgimento delle Regionirispetto a fenomeni tra loro profondamente contermini, come la determinazione dei Lea ela determinazione di quei particolari Lea che sarebbero costituiti dagli standardspecificativi o attuativi dei primi”. Tuttavia, ha continuato la Corte, malgrado la leggefinanziaria 2006 abbia modificato in parte la relativa disciplina non ha corretto “il duplicee differenziato canale di determinazione, mediante atti non legislativi, dei livelliessenziali e dei cosiddetti standard”.

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Massima della sentenza (vedi anche materie trasversali)

Quanto ai livelli essenziali delle prestazioni, se è evidente che le leggi regionali nonpossono pretendere di esercitare una funzione normativa riservata in via esclusiva allegislatore statale, nel contempo quest’ultimo non può invocare tale competenza dicarattere trasversale (sentenza n. 282 del 2002) per richiamare a sé l’intera disciplinadelle materie cui essa possa di fatto accedere; disciplina nell’ambito della quale, viceversa,se di titolarità regionale, resta integra la potestà stessa della Regione di sviluppare edarricchire il livello e la qualità delle prestazioni garantite dalla legislazione statale, in formecompatibili con quest’ultima.Infatti, questa Corte ha ormai, più volte, affermato che «il potere di predeterminareeventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i livelli essenziali delleprestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche nelle materie che la Costituzioneaffida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa delloStato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendoradicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essereinvocato solo in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionaledefinisca il livello essenziale di erogazione, mentre esso non è utilizzabile al fine diindividuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interisettori materiali» (così la sentenza n. 383 del 2005, ma anche la sentenza n. 285 del2005).


La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 248/2006, dichiara l’illegittimità costituzionaledell’art. 28, commi 1, 3, 4 e 5, dell’art. 29, dell’art. 30, comma 1, e dell’art. 32 della leggedella Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni in materia di energia).A sollevare la questione di legittimità è stato il Governo nella parte in cui le predette normedisciplinano le attività regionali concernenti il settore energetico. In particolare sicensurava l’articolo 28 della legge 39/2005 nella parte in cui consente alle«amministrazioni competenti» di sovrapporre alle concessioni di distribuzione contratti diservizio con i concessionari del servizio di approvvigionamento e distribuzione di energia,ovvero di procedere direttamente all’erogazione del servizio.Vige, invece, nell’ordinamento il principio fondamentale, espresso ora dall’art. 1, comma 2,lettera c), della legge n. 239 del 2004, secondo cui l’attività distributiva dell’energia èattribuita «in concessione»; in tal modo risulterebbe violato tale principio fondamentalesecondo cui la concessione di distribuzione dell’energia elettrica ha carattere nazionale ed èunica per ciascun Comune.Il ricorrente censura l’art. 29 della legge impugnata, nella parte in cui consente di incideresul regime delle concessioni di distribuzione di energia in vigore, integrandone osostituendone i «disciplinari» e l’art. 32, il quale prevede che i contratti ed i disciplinari dicui agli articoli 28 e 29 siano stipulati anche a favore dei consumatori.La Consulta nel dichiarare fondate le questioni (per l’assorbente motivo che si fondanoesclusivamente su disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime) ha ritenuto che lanorma è formulata in termini così ampi da consentire alle amministrazioni locali didisciplinare in forma esclusiva il servizio di distribuzione energetica mediante il contratto






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di servizio, che viene in tal modo non ad accedere alla concessione ma a sostituirla, qualenecessario titolo di conferimento dello stesso.

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ANNO 2005

La competenza in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali” è stata oggetto di molteplici richiami pur senza essereoggetto di disamine analitiche. Di seguito se ne riportano alcuni dei più significativi,rinviando, per gli altri, alle affermazioni contenute in decisioni che hanno principalmenteriguardo ad altri ambiti materiali.Secondo quanto sostenuto nella sentenza n. 271, appare improprio il riferimento allacompetenza in tema di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti idiritti civili e sociali” in relazione alla legislazione sui dati personali, dal momento che essanon concerne prestazioni, ma la stessa disciplina di una serie di diritti personali attribuitiad ogni singolo interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioni che loriguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro trattamento.La Corte nella sentenza n. 383 ha sottolineato come il potere di predeterminareeventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delleprestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzioneaffida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa delloStato di disciplinare e gestire direttamente la disciplina concernente la continuitàdell’erogazione di energia elettrica, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delleRegioni. Comunque tale titolo di legittimazione legislativa non può essere invocato se nonin relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livelloessenziale di erogazione, risultando viceversa del tutto improprio il riferimento all’art. 117,secondo comma, lettera m), Cost., onde individuare il fondamento costituzionale delladisciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali. Tale principio viene già enunciatonella sentenza n. 285.Nella sentenza n. 467 la Corte ritiene che la determinazione dei livelli essenzialidell’assistenza integrativa relativa ai prodotti destinati ad un’alimentazione differenziatarientra senza dubbio nella previsione relativa a prestazioni concernenti il dirittofondamentale alla salute da garantirsi in modo uniforme su tutto il territorio nazionale. Diconseguenza, l’esame di costituzionalità operato con riguardo a tale parametro rendeinutile l’esame della questione sotto il profilo della presunta violazione dei principi generaliin materia di assistenza sanitaria, i quali non vengono in rilievo per la presenza di unariserva statale di legislazione in materia di determinazione dei livelli essenziali, assorbente,nella specie, di ogni altra relativa questione.

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Il d.lgs. n. 196 del 2003 attualmente vigente coordina in un testo unico la normativaoriginata dal recepimento – mediante la legge 31 dicembre 1996, n. 675 (Tutela dellepersone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali) – della direttiva n.95/46/CE del 24 ottobre 1995 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, relativaalla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché allalibera circolazione di tali dati), nonché dalle successive numerose integrazioni emodificazioni del richiamato testo legislativo sulla base della legge 31 dicembre 1996, n.676 (Delega al Governo in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto altrattamento dei dati personali), e recepisce la direttiva 2002/58/CE del 12 luglio 2002(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa al trattamento dei dati personalie alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche), secondo quantoprevisto dalla legge 24 marzo 2001, n. 127 (Differimento del termine per l’esercizio delladelega prevista dalla legge 31 dicembre 1996, n. 676, in materia di trattamento dei datipersonali), modificata dall’art. 26 della legge 3 febbraio 2003, n. 14 (Disposizioni perl’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee).

Questa complessa legislazione tende a tutelare per la prima volta in modo organico iltrattamento dei dati personali (esplicitamente definiti dall’art. 4, comma 1, lettera b, deld.lgs. n. 196 del 2003, come «qualunque informazione relativa a persona fisica, personagiuridica, ente od associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, medianteriferimento a qualsiasi altra informazione»), riferendosi all’intera serie dei fenomenisociali nei quali questi possono venire in rilievo: da ciò una disciplina che, purriconoscendo tutele differenziate in relazione ai diversi tipi di dati personali ed alla grandediversità delle situazioni e dei contesti normativi nei quali tali dati vengono utilizzati, sicaratterizza essenzialmente per il riconoscimento di una serie di diritti alle persone fisichee giuridiche relativamente ai propri dati, diritti di cui sono regolate analiticamentecaratteristiche, limiti, modalità di esercizio, garanzie, forme di tutela in sedeamministrativa e giurisdizionale. Anche nel trattamento dei dati personali da parte deisoggetti pubblici rileva essenzialmente la necessaria tutela dei diversi tipi di dati personali,così come dispone espressamente il terzo comma dell’art. 18 del d.lgs. n. 196 del 2003,secondo il quale «nel trattare i dati il soggetto pubblico osserva i presupposti e i limitistabiliti dal presente codice, anche in relazione alla diversa natura dei dati, nonché dallalegge e dai regolamenti».

Ciò rende evidente che ci si trova dinanzi ad un corpo normativo essenzialmente riferibile,all’interno delle materie legislative di cui all’art. 117 Cost., alla categoria dell’“ordinamentocivile”, di cui alla lettera l) del secondo comma (alla medesima disposizione ci si deveriferire per quanto attiene alle tutele giurisdizionali delle situazioni soggettive del settore,mentre le disposizioni relative al “garante per la protezione dei dati personali” ed ai suoipoteri sono riconducibili alla lettera g del medesimo comma).

Improprio appare, invece, il riferimento alla competenza esclusiva dello Stato in tema di“determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiche devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, di cui alla lettera m) del


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secondo comma dell’art. 117 Cost., dal momento che la legislazione sui dati personali nonconcerne prestazioni, bensì la stessa disciplina di una serie di diritti personali attribuiti adogni singolo interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioni che loriguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro trattamento.


Con la sentenza n. 271 del 7 luglio 2005, la Corte Costituzionale ha accolto parzialmente ilricorso di legittimità costituzionale presentato dal governo nei confronti degli artt. 12, 13 e14 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 11/2004 in materia di “Sviluppo regionaledella società dell'informazione” per violazione dell'art. 117, c. 2, lettere l), m) e r), e c. 6Cost. nonché dei principi della legislazione statale in materia di protezione dei datipersonali.La Corte ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 12 e 13, c. 1, della leggecitata giudicando, invece, non fondate le questioni di legittimità degli artt. 13, commi 2 e 3,e 14 della medesima.In particolare, la prima delle disposizioni censurate (art. 12) dispone che, nel rispetto dellenorme sulla privacy, “l'insieme delle informazioni acquisite o prodotte nell'esercizio dipubbliche funzioni” costituisce patrimonio comune per le attività istituzionali dellepubbliche amministrazioni, degli enti, associazioni o soggetti privati che operano in ambitoregionale per finalità di interesse pubblico, stabilendo altresì che tale patrimonio siacedibile a soggetti terzi, nelle forme e con le modalità fissate con regolamento regionale inapplicazione dei limiti previsti dal già richiamato d.lgs. n. 196/2003.Per la Consulta, è dal contrasto dei disposti contenuti nei primi due commi dell'art. 12 conla disciplina dettata dal d.lgs. n. 196/2003 che discende l’illegittimità costituzionaledell'intera disposizione della legge regionale in esame. Malgrado la prescrizione dirispettare “le norme a tutela della privacy e delle forme di segreto”, la norma citata viola,ad avviso dei giudici, sotto molteplici profili la legislazione statale vigente in materia diprotezione dei dati personali.In primo luogo, il provvedimento utilizza una definizione, quella di patrimonioinformativo, eccessivamente generica, riferibile, senza distinzione alcuna, a qualunque tipodi dato personale. Inoltre, l'istituto della “cessione” dei dati personali non è contemplatodalla legislazione statale in materia e la stessa “comunicazione” dei dati personalidisciplinata dalla normativa nazionale prevede una regolamentazione differente e piùrestrittiva per il trattamento dei dati sensibili e di quelli giudiziari.In secondo luogo, non vengono realmente rispettati tutti i limiti imposti dal d.lgs. n.196/2003: pur ribadendo l’intenzione di osservare la legislazione di cui trattasi, il c. 2dell'art. 12 prevede che la Regione e gli enti regionali, nel rendere disponibili i daticontenuti nei propri sistemi informativi incontrino il solo limite dell'art. 18 del Codice sullatutela dei dati personali.Sull’art. 13 la Corte si è pronunciata per l’incostituzionalità del solo primo comma,motivandola con l’assenza di un esplicito riferimento al pieno rispetto della normativastatale a tutela dei dati personali. La disposizione appena richiamata istituisce un sistemainformativo regionale, che raccoglie svariati dati di natura anche personale, sia ordinariche sensibili, confluenti da diverse pubbliche amministrazioni. Dette informazioni possonoessere trattate, secondo la normativa statale, solo in osservanza dei limiti e con tutte legaranzie da essa stabiliti ai fini della protezione dei dati personali. Limiti e garanzie nonrichiamati dalla disposizione censurata.

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Dalla dichiarazione d'incostituzionalità del primo comma dell'art. 13 deriva laconsiderazione dell’infondatezza delle censure rivolte all'art. 14 della legge regionale inesame, stante il suo carattere meramente attuativo dell'art. 13 (l’art. 14 si limita, infatti, adefinire talune modalità di funzionamento del sistema informativo regionale).Ai fini della propria decisione, la Corte ha ritenuto necessario individuare, in viapreliminare, l’esatta collocazione della disciplina sulla tutela dei dati personali, diderivazione comunitaria, nell’ambito del riparto di competenze fra Stato e Regionidelineato dal Titolo V della Costituzione.La legislazione statale in tema di tutela dei dati personali rientra, per la Corte, nel noverodelle materie legislative di cui all’art. 117, c. 2, Cost., nella categoria dell’"ordinamentocivile" [lett. l)]. La Corte precisa poi che alla medesima disposizione ci si deve riferire perquanto attiene alle tutele giurisdizionali delle situazioni soggettive del settore, mentre lenorme riguardanti il "garante per la protezione dei dati personali" e i suoi poteri sonoriconducibili alla lett. g) concernente l’ordinamento e l’organizzazione amministrativadello Stato e degli enti pubblici nazionali.Tuttavia, la Corte ha evidenziato che il riconoscimento della competenza esclusiva statalein tale ambito non è preclusiva: non viene infatti negato un ruolo normativo, di naturacomunque esclusivamente integrativa, ai soggetti pubblici titolari del trattamento di datipersonali.Le stesse Regioni, in conformità a quanto prescritto dalla legislazione statale ancheriguardo alle misure minime di sicurezza o al rispetto di eventuali livelli di riservatezzaprevisti in relazione a talune informazioni, possono adottare, nelle materie di propriacompetenza legislativa, leggi e regolamenti che disciplinino procedure o struttureorganizzative per il trattamento di dati personali ovvero reti informative sulle realtàregionali in cui confluiscono dati conoscitivi (personali e non personali) in possesso delleistituzioni regionali e locali o di altri soggetti interessati.La Corte ha invece escluso, definendolo “improprio, il richiamo compiuto dal governo allacompetenza esclusiva dello Stato in tema di "determinazione dei livelli essenziali delleprestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto ilterritorio nazionale" [art. 117, c. 2, lett. m)], posto che “la legislazione sui dati personalinon concerne prestazioni, bensì la stessa disciplina di una serie di diritti personaliattribuiti ad ogni singolo interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioniche lo riguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro trattamento”.Infine, con riferimento alla potestà esclusiva del legislatore statale in tema di“coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,regionale e locale”, di cui all’art. 117, c. 2, lett. r), Cost., ulteriormente evocato dal governo,la Corte ne ha rimarcato il carattere non assoluto, in quanto, trattandosi di un poterelegislativo di coordinamento, il suo mancato esercizio a livello statale, non impedisceinterventi diretti delle Regioni allo scopo di organizzare le banche dati in loro possesso e illoro eventuale coordinamento con analoghe strutture di altri enti pubblici o privatipresenti sul territorio. Inoltre, il coordinamento in questione è di tipo tecnico e il relativoesercizio non assorbe la competenza regionale nella disciplina e nella gestione di unaautonoma rete informativa.

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Del pari infondate appaiono le argomentazioni dell’Avvocatura generale che anzituttorichiamano, peraltro in modo sommario ed anche perplesso, la competenza statale in temadi “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili esociali”; come più volte ormai questa Corte ha affermato, tale titolo di legittimazionelegislativa non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali lanormativa statale definisca il livello essenziale di erogazione, risultando viceversa del tuttoimproprio e inconferente il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., alfine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, diinteri settori materiali (cfr., fra le molte, le sentenze n. 120 del 2005; n. 423 e 16 del 2004 en. 282 del 2002).


Con la sentenza n. 285, depositata in data 19 luglio 2005, la Corte Costituzionale hadichiarato, in esito ai ricorsi sollevati dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana, poi riuniti,l’illegittimità costituzione di numerose disposizioni del d.lgs. n. 28/2004, avente adoggetto la “Riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche, a normadell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137”.Per la Corte, le attività cinematografiche, da considerarsi attività culturali, rientrano nellalegislazione di tipo concorrente, in base alla quale spetta allo Stato la definizione deiprincipi fondamentali della materia e alle Regioni la loro attuazione.In contrasto con tale ripartizione, la riforma del cinema varata nel 2004 non sempre hagarantito la “necessaria concertazione” tra Stato e Regioni.Per questi motivi, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei seguenti articolidel d.lgs. n. 28/2004:- artt. 3, c. 2; 8, c. 4; 10, c. 4;12, c. 4 ; 17, c. 4, e 19, c. 5, nelle parti in cui nondispongono che i decreti ministeriali rispettivamente previsti siano adottati d’intesa con laConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome diTrento e Bolzano;- artt. 8, c. 4, e 10, c. 4, nelle parti in cui non dispongono che i decreti ministerialirispettivamente previsti siano adottati d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni,limitatamente alla disciplina di taluni aspetti;- artt. 9, c. 3; 12, c. 5, e 19, c. 2, nelle parti in cui non dispongono che i decretiministeriali rispettivamente previsti siano adottati sentita la Conferenza Stato-Regioni;- art. 4, c. 3, nella parte in cui non prevede che l’approvazione ministeriale delprogramma triennale avvenga d’intesa con la citata Conferenza permanente, e c. 5;- art. 8, c. 3 e art. 13, c. 9, nelle parti in cui non prevedono, rispettivamente, che ladesignazione ministeriale dei membri delle sottocommissioni e quella dei componentidella giuria avvengano sentita la Conferenza permanente;- art. 19, c. 3, nella parte in cui non stabilisce che il Ministro definisca annualmente gliobiettivi ivi previsti d’intesa con la Conferenza permanente;

- art. 22, c. 5.






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La Corte non ha ritenuto condivisibile né l’assunto delle ricorrenti, diretto a ricondurre ladisciplina dettata dal provvedimento di riforma nelle materie di competenza esclusivaregionale, né, tanto meno, le argomentazioni proposte dal governo.Escludendo la possibilità di ricondurre la disciplina in esame di volta in volta nell’ambitodella “cinematografia”, dello “spettacolo”, dell’“industria” e del “commercio”, comeproposto dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana, la Corte ha ribadito una posizionegiurisprudenziale già espressa in passato, sostenendo che “le attività di sostegno deglispettacoli”, tra le quali rientrano le attività cinematografiche, sono indubbiamente riferibilialla materia “promozione ed organizzazione di attività culturali”, assegnata allalegislazione concorrente di Stato e Regioni. Per la Corte, infatti, la cinematografia e lospettacolo non sono scorporabili dalle “attività culturali” di cui all’art. 117, c. 3, Cost.,mentre le evocate materie dell’industria e del commercio non assumono rilevanzaspecifica, stante la prevalenza della natura culturale delle attività regolamentate dal d.lgs n.28/2004.Come già accennato, la Corte ha anche bocciato le tesi propugnate dal governo, volte adaffermare la competenza statale esclusiva sia con riferimento alla “determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” -considerato dallaConsulta titolo di legittimazione legislativa solo se rapportato a specifiche prestazioni perle quali risulti necessario definire a livello nazionale lo standard essenziale di erogazione-,sia con riguardo all’art. 117, c. 2, lett. e), Cost., evocato per legittimare il sostegnofinanziario statale alle attività cinematografiche.La Corte, infatti, da un lato, ha ritenuto queste ultime essenzialmente finalizzate asostenere opere cinematografiche con particolari qualità culturali ed artistiche, e dall’altro,ha giudicato non plausibile giustificare la prevalenza della competenza statale in tema ditutela della concorrenza su qualunque tipo e forma di finanziamento di attivitàriconducibili agli ambiti in cui le Regioni sono chiamate a intervenire, indipendentementeche si tratti di potestà concorrente oppure residuale.La Corte non ha nemmeno accolto la tesi del governo in base alla quale, in ragionedell’esigenza di un trattamento uniforme su tutto il territorio dello Stato, si potrebbericonoscere in capo alle Regioni soltanto una potestà normativa su attività culturali oconnesse alla materia dello spettacolo aventi mero rilievo regionale e locale. Né, haaffermato la Corte, è invocabile l’interesse nazionale, che nel nuovo Titolo V noncostituisce più un limite, di legittimità o di merito, alla competenza legislativa regionale.Premettendo che la maggior parte delle disposizioni impugnate riguardano una materia dicompetenza legislativa ripartita, la Corte ha evidenziato che la disciplina di cui al d.lgs. n.28/2004 denota invece, sul piano legislativo, un carattere dettagliato e “autoapplicativo”, epropone, sul piano amministrativo, “un modello di gestione accentuatamente statalisticoed essenzialmente fondato su poteri ministeriali, con una presenza del tutto marginale dirappresentanti delle autonomie territoriali, con conseguente violazione degli artt. 117, c. 3,e 118, c. 1, Cost.”.Tuttavia, la Corte ha reputato il livello di governo regionale strutturalmente inadeguato asoddisfare lo svolgimento di tutte le complesse attività di regolazione e sostegno del settorecinematografico, tanto da legittimare un intervento dello Stato non solo in relazione alladeterminazione dei necessari principi fondamentali, ma anche teso ad avocare insussidiarietà sia funzioni amministrative che non possono essere efficacemente espletate ailivelli inferiori, sia la relativa funzione normativa per l’organizzazione e la disciplina dellestesse.Pertanto, la Corte ha finito con il ricondurre il provvedimento in esame al modello della“chiamata in sussidiarietà”. Ad ogni modo, la compatibilità costituzionale delledisposizioni impugnate, è garantita solo se l’attrazione a livello statale delle funzioniamministrative nel settore delle attività cinematografiche rispetta modalità caratterizzatedalla leale collaborazione con le Regioni.

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Concretamente, ciò presuppone il coinvolgimento delle Regioni mediante ricorso astrumenti di concertazione ineludibile e paritaria fra organi statali e Conferenzapermanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento eBolzano.Ne consegue, che tutti gli atti previsti dalle disposizioni censurate devono essere adottati diintesa con la Conferenza Stato-Regioni, in modo da permettere alle Regioni (in materiericomprese nella loro competenza) di recuperare perlomeno un potere di codecisione nellefasi delle specificazioni normative o programmatorie. Potere, invece, che il decretolegislativo, nell’ambito del nuovo sistema di sostegno ed agevolazione delle attivitàcinematografiche, riserva esclusivamente ad organi statali.In altri casi, caratterizzati dalla natura tecnica della potestà normativa prevista odall’esercizio di poteri di nomina di particolare delicatezza, il coinvolgimento dellaConferenza Stato-Regioni può limitarsi, ha precisato la Corte, alla sola espressione di unparere obbligatorio (art. 8, c. 3; art. 9, c. 3; art. 12, c. 5; art. 13, c. 9; art. 19, c. 2).Infine, la Corte ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degliartt. 10 e 22, c. 5, del decreto sollevate in relazione all’art. 3 della Costituzione dallaRegione Emilia-Romagna, nonché non fondate le questioni di legittimità costituzionalerelative a molteplici disposizioni del decreto in esame per violazione degli artt. 117, c. 3, 4 e6; 118 e 76 Cost..

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Del pari, improprio è il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., poiché ilpotere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i“livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materieche la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsinella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo oriducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione puòessere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativanazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «alfine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, diinteri settori materiali» (cfr., da ultimo, la sentenza n. 285 del 2005).


6 e 8, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e losviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica),convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, promossi con due ricorsirispettivamente della Regione Toscana e della Provincia autonoma di Trento.La Consulta in primis specifica che la disciplina legislativa riguardante la sicurezza e losviluppo del sistema elettrico nazionale -contenuta nel citato decreto-legge 29 agosto2003, n. 239- ed il riordino del settore energetico (contenuta nella legge 23 agosto 2004, n.239) è riconducibile, almeno nella grande maggioranza, alla materia "produzione,trasporto e distribuzione nazionale dell’energia", di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.La sentenza precisa che ciò è riconosciuto dallo stesso legislatore nazionale, che nell’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239/2003 prevede anche alcuni poteri regionali relativi aiprocedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti energetiche dicompetenza regionale, nonché, soprattutto, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 239 del2004, che qualifica espressamente come “principî fondamentali in materia energetica, aisensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, quelli posti dalla presente legge”(seppur poi riferendosi anche all’incidenza in alcuni ambiti di materie di competenzaesclusiva statale).La prevalente riferibilità alla suddetta materia di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. era giàstata affermata dalla stessa Corte che nella sentenza n. 6/2004 aveva espressamenteaffermato, in relazione al decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti pergarantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale), convertito nella legge 9 aprile2002, n. 55, riconducendo al medesimo ambito materiale l’oggetto cui afferisce ladisciplina legislativa in esame, in quanto concernente la disciplina del procedimentoamministrativo di modifica e ripotenziamento dei maggiori impianti di produzione dienergia elettrica, ed al quale, non a caso, espressamente rinvia l’art. 1-sexies, comma 8, deldecreto-legge n. 239 del 2003.Nella sentenza in rassegna il giudice delle leggi sostiene che è dunque necessario che talenormativa detti una disciplina logicamente pertinente, e, quindi, idonea alla regolazionedelle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a talfine. In particolare deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino lapartecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione



http://www.lexitalia.it/uploads/webdata_pro.pl?_cgifunction=form&_layout=legislazione1&keyval=legislazione.legislazione_id=20

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o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concretodelle funzioni amministrative allocate agli organi centrali.La Corte ha pertanto dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1-ter, comma 2 deldecreto-legge 239/2003 quale convertito, con modificazioni, nella legge 290/2003 nellaparte in cui non dispone che il potere del Ministro delle attività produttive di emanare “gliindirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gasnaturale” sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decretolegislativo 28 agosto 1997, n. 281.Ha inoltre dichiarato l’illegittimità costituzionale dei seguenti articoli della legge 23 agosto2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassettodelle disposizioni vigenti in materia di energia):o art. 1, comma 4, lettera f),), limitatamente alle parole «con esclusione degli impiantialimentati da fonti rinnovabili»;o art. 1, comma 7, lettera g), nella parte in cui non prevede che “l’identificazione dellelinee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento all’articolazioneterritoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensidelle leggi vigent” da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificatao art. 1, comma 7, lettera h), nella parte in cui non prevede che “la programmazione digrandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delleleggi vigenti” da parte dello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificatao art. 1, comma 7, lettera i), nella parte in cui non prevede che “l’individuazione delleinfrastrutture e degli insediamenti strategici” da parte dello Stato avvenga d’intesa con leRegioni e le Province autonome interessate;o art. 1, comma 8, lettera a), punto 3, nella parte in cui non prevede che“l’approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale” da partedello Stato avvenga d’intesa con la Conferenza unificata ;o art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, nella parte in cui prevede che “la definizione deicriteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e perl’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione di energiaelettrica di potenza termica superiore ai 300 MW» da parte dello Stato debba avvenire«sentita la Conferenza unificata”, anziché previa intesa con la Conferenza unificata;o art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, nella parte in cui non prevede che ledeterminazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento siano assunte dalloStato d’intesa con le Regioni e le Province autonome direttamente interessate;o art. 1, comma 24, lettera a), nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell’art. 1-terdel decreto-legge n. 239/2003, non dispone che il potere del Ministro delle attivitàproduttive di emanare “gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dienergia elettrica e di gas naturale” sia esercitato d’intesa con la Conferenza unificatao art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, nella parte in cui introduce il comma 4-bis nell’art. 1-sexies, del decreto-legge n. 239/ 2003o art. 1, comma 84, limitatamente alle parole “la mancata sottoscrizione degli accordinon costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzionedei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell’inizio della coltivazione”).La Corte ha invece ritenuta priva di fondamento la pretesa delle ricorrenti di utilizzarecome autonomo parametro del giudizio sulla legislazione in oggetto la competenzaregionale o provinciale in tema di "governo del territorio" o di "urbanistica". Infatti lagiurisprudenza intercorsa fino ad ora ha costantemente affermato che la disciplina delgoverno del territorio deve essere considerata "ben più ampia" dei profili tradizionalmenteappartenenti all’urbanistica e all’edilizia, in quanto “comprensiva, in linea di principio, ditutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività» ericonducibile, in definitiva, all’«insieme delle norme che consentono di identificare egraduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del

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territorio” (cfr. sentenze n. 196/2004, n. 362, n. 331, n. 307 e n. 303 del 2003). Lacompetenza legislativa regionale in materia di "governo del territorio" ha dunque unambito oggettivo assai esteso, ma non può arrivare a comprendere tutta la disciplinaconcernente la programmazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o l’eserciziodelle attività che, per loro natura, producono un inevitabile impatto sul territorio.Specifica infatti la Corte che l’ambito materiale cui ricondurre le competenze relative adattività che presentano una diretta od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale,non va ricercato secondo il criterio dell’elemento materiale consistente nell’incidenza delleattività in questione sul territorio, ma attraverso la valutazione dell’elemento funzionale,nel senso della individuazione degli interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelleattività, rispetto ai quali l’interesse riferibile al "governo del territorio" e le connessecompetenze non possono assumere carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi ecoordinarsi con la disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati.La Corte non ha inoltre condiviso la tesi dell’Avvocatura generale dello Stato, volta arivendicare in materia una esclusiva competenza legislativa dello Stato sulla base dell’art.117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto l’efficienza del sistema elettrico nazionaleatterrebbe alla "sicurezza ed all’ordine pubblico", nonché sulla base dell’art. 117, secondocomma, lettera m), Cost., in quanto la continuità dell’erogazione di energia garantirebbe ilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esseregarantiti su tutto il territorio nazionale.Il giudice delle leggi richiama, a tal proposito, la già citata sentenza n. 6/2004, la materia"ordine pubblico e sicurezza" di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost. riguarda, perormai costante giurisprudenza della stessa Corte costituzionale, solo gli interventifinalizzati alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico (cfr. sentenzen. 407 del 2002, n. 6, n. 162, n. 428 del 2004 e n. 95 del 2005) e non la sicurezza tecnica ola sicurezza dell’approvvigionamento dell’energia elettrica, mentre eventuali turbativedell’ordine pubblico in conseguenza di gravi disfunzioni del settore energetico potrebberocaso mai legittimare l’esercizio da parte del Governo dei poteri di cui all’art. 120, secondocomma, Cost.Poichè, quindi, la disciplina legislativa oggetto di censura è riferibile prevalentemente allamateria "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia", di cui al terzocomma dell’art. 117 Cost, è necessario che la legislazione “detti una disciplina logicamentepertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata aquanto strettamente indispensabile a tal fine”. Inoltre, ”essa deve risultare adottata aseguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvoltiattraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguatimeccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrativeallocate agli organi centrali”.Infatti, nella perdurante assenza di ogni innovazione nei procedimenti legislativi statalidiretta ad assicurare il necessario coinvolgimento delle Regioni, la legislazione statale chepreveda e disciplini il conferimento delle funzioni amministrative a livello centrale nellematerie affidate alla potestà legislativa regionale “può aspirare a superare il vaglio dilegittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cuiassumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà” (sentenza n.303/2003).

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Al riguardo, deve innanzitutto ritenersi – in linea con quanto affermato con la citatasentenza n. 244 del 2005 – non conferente il richiamo alla disposizione costituzionale daultimo citata, nella parte in cui prevede, tra l’altro, che rientra nella competenza legislativaesclusiva dello Stato la materia relativa alla “legislazione elettorale” e agli “organi digoverno” degli enti territoriali subregionali. Ciò in quanto in essa si fa espresso riferimentoai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa.Da qui la conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della loroqualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nellacompetenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, dellaCostituzione.


La Corte costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionaledell’art. 1 della legge della Regione Campania 11 febbraio 2003, n. 2 (Intolleranzealimentari – Ristorazione differenziata nella Pubblica Amministrazione – Istituzioneosservatorio regionale) promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), eterzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri. Dichiara altresìnon fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4 della medesima legge dellaRegione Campania, promossa in riferimento al principio di leale collaborazione, previstodall’art. 120, secondo comma, della Costituzione.In particolare, l’art. 1 della succitata legge regionale violerebbe, secondo il ricorrente, l’art.117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto disciplinerebbe una prestazione sanitariain senso riduttivo rispetto al livello essenziale stabilito dalla normativa statale, escludendoi sostituti del latte materno per i nati da madri sieropositive per HIV, fino al compimentodel sesto mese di età, dall’erogazione di prodotti dietetici elencati alle lettere a), b) e c) delmedesimo articolo.La Corte costituzionale affronta la questione partendo dall’analisi dell’intera leggeregionale da cui emerge che l’obiettivo postosi dal legislatore regionale è quello diapprestare idonea tutela ai soggetti portatori di specifiche patologie, ai quali si devegarantire l’erogazione di particolari prodotti dietetici, adeguati ai loro stati morbosi, e lasomministrazione di pasti differenziati nelle mense collettive pubbliche e private.Tale normativa si basa su numerose leggi statali che hanno fissato in modo cogente leprestazioni minime ed i limiti della potestà regionale in materia.Proprio dall’esame della normativa statale emerge l’identità di ratio che ha indotto illegislatore nazionale ad includere nello stesso contesto normativo sia l’erogazione gratuitadi particolari prodotti dietetici a specifiche categorie di portatori di stati morbositassativamente individuati, sia l’erogazione gratuita di sostituti del latte materno per i figlidi madri sieropositive per HIV. Tale ratio può essere identificata nel garantire il consumogratuito di particolari sostanze alimentari a specifiche categorie di soggetti, in relazione adesigenze di salute ritenute meritevoli di tutela.Tuttavia la somministrazione di alimenti gratuiti a soggetti colpiti da particolari patologierisponde ad una finalità di cura mentre l’erogazione di sostituti del latte ai nati da madri



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sieropositive ha finalità preventiva, precisamente si intende preservare i lattanti dalcontagio veicolato dal latte materno.Per questa ragione le forme di attuazione della legislazione statale possono esserecontenute in due diversi provvedimenti regionali. Di conseguenza il fatto che la leggeregionale non menzioni i nati da madri sieropositive , fra i beneficiari di un’alimentazionedifferenziata nell’ambito della ristorazione della p.a., non preclude a questi ultimil’assistenza sanitaria integrativa, prevista a livello statale. Quindi la Regione potrà, conprovvedimento ad hoc, disciplinare l’attuazione di questa ultima disposizione statale.Infine con riferimento all’art. 4 della legge della Regione Campania, il Presidente delConsiglio dei ministri lamenta la violazione del principio di leale collaborazione, di cuiall’art. 120, secondo comma, Cost., per avere detta norma regionale disposto l’obbligo difornire pasti differenziati ai soggetti aventi problemi connessi all’alimentazione a carico ditutte le amministrazioni pubbliche e non soltanto di quelle regionali, con ciò travalicandol’ambito di competenza riservato all’ente territoriale.La Corte costituzionale dichiara non fondata la questione affermando che, posta la propriacompetenza legislativa in una determinata materia, la Regione disciplina la stessa connorme cogenti per tutti i soggetti, pubblici e privati, che operano sul territorio regionale.Poiché le Regioni hanno competenza legislativa concorrente sia in materia di tutela dellasalute che di alimentazione, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., le leggi dalle stessevalidamente emanate, nel rispetto dei princípi fondamentali stabiliti dalla legislazionestatale, devono avere effetto nei confronti di tutti i soggetti istituzionali che esercitanopotestà amministrative ad esse riconducibili.

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ANNO 2003

Il problema della determinazione dei livelli essenziali diventa centrale all’interno dellasentenza C.C. 88/0326.

Con un decreto ministeriale (d.m. 14 giugno 2002) lo Stato prova a modificare la disciplinasul funzionamento e l’organizzazione dei servizi per le tossicodipendenze adducendo agiustificazione di tale intervento normativo una disposizione antecedente alla riforma deltitolo V l’art.118, comma 1 del d.p.r. n.309 del 9 ottobre 1990 (Testo unico in materia distupefacenti).L’unica giustificazione che l’avvocatura dello Stato riesce a portare a sostegno dellalegittimità di tale decreto ministeriale dopo la legge costituzionale n.3 del 2001 è la suaattinenza alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni afferenti i diritti socialiart.117, comma 2, lett.m) Cost, ovvero ad un ambito di legislazione esclusiva dello Stato.La Corte, nel giudicare infondata tale ricostruzione della legittimità del decreto delMinistro della salute, emanato di concerto con il Ministro del lavoro e delle politichesociali, del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sulfunzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali – Sert.T,di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444" ricorda che in tutto il settoresanitario esiste attualmente una precisa procedura27, individuata con fonte legislativa, perla determinazione di quanto previsto nell’art. 117, secondo comma, lettera m) dellaCostituzione (ovvero per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali), e che questa determinazione è intervenuta appunto conil d.P.C.m 29 novembre 200128

Il decreto ministeriale del 14 giugno 2002 adottato con forme e modalità non riconducibilialla speciale procedura di determinazione dei livelli essenziali di assistenza nel settoresanitario legislativamente stabilita viene giudicato illegittimo e pertanto annullato.La Corte afferma pertanto che la forte incidenza della potestà statale nella determinazionedei livelli essenziali sull’esercizio delle competenze assegnate alle regioni impone che taledeterminazione avvenga con legge:la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiche devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" attribuisce al legislatore stataleun fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità ditrattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da unlivello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto. La conseguente forteincidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative

26 Emanata dalla Corte Costituzionale a seguito di un conflitto di attribuzione sollevato nei confronti delPresidente del Consiglio dei ministri dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Emilia - Romagnain relazione agli artt. 1 e 2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro del lavoro e dellepolitiche sociali, del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sulfunzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali – Sert.T, di cui al decretoministeriale 30 novembre 1990, n. 444", per la violazione dell’art. 117 commi terzo, quarto e sesto, dellaCostituzione, dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.400 (Disciplina dell’attività del Governo e ordinamentodella Presidenza del Consiglio dei ministri), degli artt. 115-118 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unicodelle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazionedei relativi stati di tossicodipendenza), nonché del principio di legalità e di quello di leale collaborazione.Sulla sentenza C.C. 88/03:E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimenti per la loro determinazione, in Le Regioni n.6/03 pag.1183 eseg.E. Ferioli, Sui livelli essenziali delle prestazioni: la fragilità di una clausola destinata a contemperareautonomia e d uguaglianza, in Le Regioni n.2/06.27 Disciplinata dal d. lgs. n.229 del 1999 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, anorma dell'articolo 1 della L. 30 novembre 1998, n. 419).28 All’interno di tale d.p.c.m viene trasfuso un accordo tra Stato e Regioni sui livelli essenziali dell’assistenzasanitaria raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni.


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ed amministrative delle Regione e delle Province autonome impone evidentemente chequeste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, chedovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere allespecificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori.Alla legge viene pertanto riconosciuto il compito di disciplinare il procedimento dideterminazione dei livelli essenziali nel rispetto del principio di leale collaborazione.29

Dichiara infatti la Corte, a giustificazione della dichiarazione di illegittimità del decretoministeriale del 14 giugno 2002, che risulta evidente che la violazione dello specificoprocedimento di consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leRegioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (Previsto per la determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali in ambito sanitario ) e quindidel principio di leale collaborazione, rendono illegittima la compressione dei poteri delleRegioni e delle Province autonome.In materia di determinazione dei livelli essenziali esisterebbe pertanto a giudizio delladottrina30 una riserva relativa di legge di natura rinforzata in quanto la legge non puògenericamente limitarsi a porre una disciplina generale della materia, ma devedeterminare procedure adeguate e precise tipologie di atti formali attraverso le quali ilgoverno può specificare ed articolare i livelli essenziali nei diversi settori.

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29 Il testo della nota di Annarita Silvia Di Girolamo, Livelli essenziali e finanziamento dei servizi sanitari allaluce del principio di leale collaborazione è leggibile al seguente indirizzo:http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/nuovi%20pdf/Giurisprudenza/2007/0013_nota_98_2007_di_girolamo.pdf30 Andrea Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni suregolamenti del governo e “livelli essenziali nelle materie regionali, in Le Regioni, n.6/03 pag.1199 e seg.

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L’inserimento nel secondo comma dell’art. 117 del nuovo Titolo V della Costituzione, fra lematerie di legislazione esclusiva dello Stato, della "determinazione dei livelli essenzialidelle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto ilterritorio nazionale" attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento pergarantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei dirittidi tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale elocale decisamente accresciuto. La conseguente forte incidenza sull’esercizio delle funzioninelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regione e delleProvince autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro lineegenerali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguateprocedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulterioriche si rendano necessarie nei vari settori.

Nel settore sanitario, fin dall’art. 53 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione delservizio sanitario nazionale), si è parlato di "livelli delle prestazioni sanitarie che devonoessere, comunque, garantite a tutti i cittadini", ma in particolare il secondo comma dell’art.1 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, anorma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), quale modificato dal d.lgs. 19 giugno1999, n.229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a normadell’art.1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), afferma che il Servizio sanitario nazionale"assicura (……) i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal piano sanitarionazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute,dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezzariguardo alle specifiche esigenze, nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse"; aloro volta, i commi 6 e 7 compiono alcune specificazioni generali relativamente ai livelli diassistenza compresi od esclusi dai livelli erogati a carico del Servizio sanitario nazionale.

Dopo l’entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, a questadisposizione si è riferito l’emendamento apportato all’art. 6 del d.l. 18 settembre 2001, n.347, dalla legge di conversione 16 novembre 2001, n. 405, per potersi giungere alladefinizione dei livelli essenziali di assistenza nel settore sanitario; in questa occasione,peraltro, si è anche disciplinato il procedimento di adozione dei livelli essenziali diassistenza attraverso l’attribuzione ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio deiministri del compito di definirli, e la previsione del coinvolgimento delle Regioni eProvince autonome attraverso la previa intesa con il Governo, da conseguire in sede diConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome diTrento e di Bolzano.


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La Consulta con sentenza n. 88 del 2003 ha ritenuto illegittimo il decreto del ministrodella salute risalente al giugno 2002, con il quale venivano fissati i nuovi limitiorganizzativi e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze (SERT) predisposti dalle Asl.La Corte Costituzionale con il provvedimento affronta la spinosa questione delladistribuzione delle competenze tra Stato e regione in materia sanitaria e dispone che "nonspetta allo Stato determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di sertcon forme e modalità non riconducibili alla speciale procedura di deteminazione dei livelliessenziali di assistenza nel settore sanitario legislativamnente stabilita".Infatti, alla luce della nuova formulazione del titolo V della Costituzione, lo Stato dovrebbeoccuparsi, ex art 117, comma 2 , lettera m), della determinazione dei livelli essenziali delleprestazioni riguardanti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.Allo scopo, il legislatore nazionale ha previsto la particolare procedura constituita daldecreto del presidente del consiglio dei ministri previo accordo con gli enti locali in sede diconferenza permanente per i rapporti con lo stato, pertanto ogni provvedimento che sicolloca al di fuori, quale il dm annullato, risulta illegittimo.

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ANNO 2002

A distanza di un anno da quella riforma del titolo V che aveva allocato in capo alla potestàlegislativa esclusiva dello Stato la definizione di tali livelli di prestazione la Corte condensain un passaggio di tale pronuncia una nuova qualificazione di tale ambito di legislazionestatale:Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non sitratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idoneaad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre lenorme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento diprestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazioneregionale possa limitarle o condizionarle.I livelli essenziali rappresenterebbe quindi secondo la Corte31 una “non materia”32, ovverouna “materia scopo”33, o “materia trasversale”34.Tale qualificazione verrà ulteriormente utilizzata dalla Corte rispetto a diversi ambiti dilegislazione in quanto, come ha provveduto a chiarire in una sua ulteriore pronunciaintervenuta nel medesimo anno la n.407 del 2002, non tutti gli ambiti materiali nelsecondo comma dell’art.117 Cost. possono in quanto tali configurarsi come “materie” insenso stretto.La dottrina35 segnala che siamo di fronte ad un fenomeno qualitativamente equantitativamente rilevante, come dimostra l’ampia giurisprudenza costituzionale36 che hariqualificato in questa categoria, ovvero in quella delle “non materie” buona parte dellematerie esclusive e concorrenti.All’interno della sent. 282/0237 in cui la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale della l.rdella Regione Marche n.26 del 2001 “Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della

31 Giovani Guiglia, I livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della recente giurisprudenzacostituzionale e dell’evoluzione interpretativa , Cedam , pag.11.32 R. Bin Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale.Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del titolo V, in AA.VV. Scritti in memoria di Livio Paladin , vol.primo, Jovene, 2004, pag,318.P.Caretti, La Corte e la tutela delle esigenze unitarie dall’interesse nazionale al principio di sussidiarietà, inLe Regioni 2004, p.383 “ le materie oggetto di tali competenze, non hanno un oggetto prederminato sono inrealtà non materie, ma quest’ultimo si determina attraverso il loro concreto esercizio.”F. Benelli, La “smaterializzazione” delle materie. Problemi teorici e applicativi del nuovo titolo V dellaCostituzione, Giuffrè, 2006.33 F.S. Marini, La Corte Costituzionale nel labirinto delle materie trasversali: dalla sent.n.282 alla n.407del 2002, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p.2951.34 Falcon, Il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Le Regioni, 2001 p.3 e ss.D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quaderni Costituzioanli, 2003, 19.35 F.Benelli, Interesse nazionale, istanze unitarie e potestà legislativa regionale:dalla supremazia alla lealecollaborazione, in www.forumcostituzionale.it.36 Vengono pertanto qualificati come “non materie”:- la tutela della concorrenza (sent. 14/04, sent. 72/04, sent.320/04, sent.345/04);- la tutela dell’ambiente ( sent. 407/02, sent. 536/02, sent. 96/03, sent.222/03, sent.226/ 03, sent.307/03,sent.311/03, sent.378/03, sent.259/04, sent.62/05, sent.247/06);- il coordinamento della finanza pubblica ( sent.414/04);- la tutela dei beni culturali ( sent.232 /05);- lo sviluppo della cultura ( sent. 307/04)- la ricerca scientifica (sent. 423/04, sent. 31/05)37 D.Morana, La Tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del titolo V. A proposito dellasentenza 282/02 della Corte Costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale 2002, pag.2034 e seg.R. Bin, il nuovo riparto di competenze legislative: un primo importante chiarimento, in Le Regionin.6/2002 pag.1448 e seg.S. Marini La Corte Costituzionale nel labirinto delle materie “trasversali” dalla sent. n.282 alla n.407 del2002, in Giur. Cost., 2002 pag.2951 e seg.

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lobotomia prefrontale e trans orbitale e altri simili interventi di psicochirurgia” percontrasto con i principi fondamentale della materia della tutela della salute ex art. 117comma 3 Cost, viene effettuata pertanto, come obiter dictum, la prima qualificazione deilivelli essenziali come “non materia”.La Corte conferisce carattere trasversale alla determinazione di tali livelli essenzialilimitandosi a individuare come unico elemento di identificazione di tale livello dilegislazione la sua finalità generale, ovvero l’assicurare l’uniformità delle prestazionigarantite, intese come contenuto essenziale dei corrispondenti diritti civili e sociali.Risulta chiara pertanto che il legislatore statale si vede riconosciuto dalla Consulta unapotestà legislativa, la cui riconosciuta trasversalità rischia di insidiare i margini diintervento legislativo che dovrebbero essere riconosciuti, o garantiti al legislatoreregionale.La successiva giurisprudenza della Corte sui livelli essenziali avrà modo di definire alcunilimiti in merito alla determinazione di tali livelli essenziali da parte del legislatore statale,in assenza, peraltro, di una correlativo isolamento dei parametri di natura costituzionale alcui rispetto la concreta determinazione di tali livelli deve attenersi.Prima ancora della sentenza C.C. 88/03 che rappresenta un tappa fondamentale di talepercorso la Corte (ordinanza n.526 del 2002) aveva già avuto modo di dichiararemanifestamente inammissibile una questione di legittimità sollevata incidentalmente suuna legge regionale per violazione dei livelli essenziali in quanto il giudice remittente a quonon aveva chiarito quale fosse “la valida fonte di determinazione dei livelli essenziali dallaquale sarebbe stato possibile desumere la loro trasgressione da parte del legislatoreregionale.

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http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0526o-02.html

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Massima della sentenza (vedi anche sezione Materie Trasversali)

“Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non sitratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idoneaad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre lenorme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento diprestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazioneregionale possa limitarle o condizionarle. Nella specie la legge impugnata non riguardatanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza, sotto il profilo della loroefficacia e dei loro eventuali effetti dannosi, di pratiche terapeutiche, cioé di un’attivitàvolta alla tutela della salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza astabilire e applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza, distinguendo fra ciòche é pratica terapeutica ammessa e ciò che possa ritenersi intervento lesivo della salute edella personalità dei pazienti, come tale vietato”.


La sentenza 19 giugno 2002 n. 282 della Corte Costituzionale rappresenta una delle primedecisioni intervenute in merito alle modifiche contenute nel Titolo V, parte seconda dellaCostituzione ed , in particolare, nell’art. 117 riguardante la distinzione dell’esercizio dellapotestà legislativa tra Stato e Regioni.Oggetto dell’esame della sentenza è la legge della Regione Marche 13 novembre 2001, n.26, recante “Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale etransorbitale e altri simili interventi di psicochirurgia” con la quale, in attesa di alcuniaccertamenti tecnico-scientifici del Ministero della Salute, viene sospesa su tutto ilterritorio l’applicazione di determinate pratiche mediche e chirurgiche.La Corte Costituzionale nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della citata leggeregionale, ha proposto alcune interpretazioni sia con riferimento alla delimitazione deiconfini di alcune materie affidate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, sia aiprincipi che regolano, nella fase di prima applicazione, la legislazione concorrente.Nella fattispecie il giudice delle leggi ha affermato che:- la regione ha legiferato in materie attinenti alla qualità e “appropriatezza” delle cure, enon all’organizzazione e gestione del servizio sanitario, e, pertanto, invade l’area dellalegislazione statale “esclusiva” definita dall’art. 117, secondo comma, lettera l (ordinamentocivile e penale) e lettera m (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorionazionale), incidendo sui diritti fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 Cost.) esulle responsabilità, anche civilistiche, degli esercenti le professioni sanitarie (oltre che, “inqualche misura”, sulla ricerca medica, al cui proposito si cita l’art. 33, primo comma,Cost.);- in via subordinata, che la regione ha legiferato in materia attinente alla “tutela dellasalute”, che, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituisce oggetto dellapotestà legislativa concorrente delle Regioni, la quale si esplica nel rispetto dellacompetenza riservata allo Stato per la “determinazione dei principi fondamentali”. Talelegge, invece, non ha rispettato i principi fondamentali della materia. A tale proposito laCorte ha precisato che i principi possano trarsi non solo da leggi statali nuove,


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espressamente rivolte a tale scopo. Infatti, soprattutto nella fase della transizione dalvecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrentedovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dallalegislazione statale già in vigore.

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