Lezione eurosapienza sviluppo rurale es3010

Università degli Studi di Roma “La Sapienza” Facoltà di Economia

Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”

LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE

NEL CICLO 2007-2013

ANTONIO BONETTI

Roma, 30 ottobre 2006

Antonio Bonetti

La politica di sviluppo

rurale nel ciclo 2007-2013

2

1. La nuova politica di sviluppo rurale

L’impianto strategico della nuova Pol. Sviluppo Rurale per il ciclo 2007-2013 scaturisce da

una serie di fattori, parzialmente esogeni ed endogeni alle strategie di policy per lo sviluppo

rurale applicate nel ciclo 2000-2006, che modificano il quadro complessivo.

Fattori parzialmente esogeni:

- l’allargamento dell’UE a 10 nuovi SM il 1 maggio 2004, a cui si aggiungeranno due

altri SM il 1 gennaio 2007, Paesi caratterizzati tutti da un esteso settore agricolo e

potenzialmente in grado, quindi, di assorbire una quota consistente delle risorse della

politica agraria dell’UE, a meno di riformarla progressivamente;

- la spinta verso la liberalizzazione dei rapporti commerciali nell’ambito del WTO

(World Trade Organization), che comporta parimenti una spinta verso l’abolizione dei

sistemi di protezione delle produzioni agricole (sussidi ai prodotti e/o ai produttori

agricoli).

Fattori endogeni:

- le varie riforme della PAC (segnatamente quella del 2003) e l’applicazione del

principio di rimodulazione dal primo al secondo pilastro;

- la volontà dell’UE di rafforzare la multifunzionalità dei sistemi agricoli, che sono

anche produttori di servizi di interesse generale, quali la tutela del territorio e del

patrimonio naturale;

- la volontà dell’UE di garantire che, anche per gli interventi a sostegno dello sviluppo

rurale, vi sia una maggiore omogeneità di programmazione a livello di SM (approccio

strategico alla programmazione);

- la necessità di semplificare un quadro di strumenti di attuazione delle politiche di

sviluppo rurale eccessivamente articolato e quindi, inevitabilmente, ridondante e

eccessivamente oneroso sul piano amministrativo.

2. Il quadro normativo

Nel ciclo 2000-2006 i regolamenti di riferimento sono il Reg. (CE)1257/99 sugli interventi a

sostegno dello sviluppo rurale (modificato poi dal Regolamento 1783/2003) e il relativo

regolamento di attuazione, ossia il Reg. (CE) 1750/99.

Il PIC LEADER è disciplinato da una Comunicazione specifica pubblicata sulla GUCE C139

del 18 maggio 2000.

Sulla PAC e sulle politiche di sviluppo rurale nel ciclo 2007-2013 è stato trovato un accordo

nel giugno 2005 e quindi sono già stati emanati i due regolamenti specifici, uno relativo alla

PAC e uno relativo allo sviluppo rurale e al FEASR. I due regolamenti sono:

- Reg. (CE) 1290/2005 relativo al finanziamento del primo pilastro della PAC, ovvero

l’organizzazione dei mercati e i contributi ai produttori;

- Reg. (CE) 1698/2005 del 20 settembre 2005, relativo al finanziamento del secondo

pilastro – appunto lo sviluppo rurale - tramite il FEASR.

Nel febbraio 2006 sono già stati approvati dal Consiglio dell’UE gli Orientamenti Strategici

Comunitari per lo sviluppo rurale nel ciclo 2007-2013.

Antonio Bonetti



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3. I nuovi strumenti finanziari della politica di sviluppo rurale e della politica della pesca

La nuova Pol. Sviluppo Rurale nel nuovo ciclo verrà finanziata da un solo fondo: il FEASR.

Esso, pertanto, tende a unificare procedure e meccanismi del FEOGA Garanzia e del FEOGA

Orientamento.

Il Reg. (CE) 1290/2005 prevede la sostituzione del FEOGA Garanzia con il FEAGA (Fondo

Europeo Agricolo per la Garanzia) e l’istituzione del FEASR che va a sostituire il FEOGA

Orientamento.

Il FEOGA e lo SFOP vengono stralciati dal novero dei FS (venendo spostati dalla rubrica I

del bilancio 2007-2013 alla rubrica II “Gestione delle risorse naturali”) e sostituiti da:

- FEASR: Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (finanzierà il secondo

pilastro della Politica Agricola Comune, ossia appunto lo sviluppo rurale);

- FEP: Fondo Europeo per la Pesca.

4. Quadro indicativo sulle principali innovazioni della politica di sviluppo rurale

Istituzione di un unico Fondo (FEASR) per finanziare il secondo pilastro della Politica agraria

comunitaria, che unifica il duplice meccanismo finanziario del FEOGA.

Il FEASR, diversamente dal passato, non viene inserito nella stessa linea di bilancio dei Fondi

strutturali nell’ambito delle prospettive finanziarie 2007-2013. Esso sarà inserito nell’ambito

della rubrica II Gestione delle risorse naturali.

In parte, tuttavia, le regole di funzionamento generali del FEASR saranno assimilabili a quelle

dei Fondi strutturali1.

Approccio strategico alla programmazione, per rispettare più adeguatamente le priorità di

policy generali dell’UE.

Rafforzamento dell’approccio bottom up alla programmazione attraverso l’inserimento del

c.d. “approccio LEADER” nel mainstream degli interventi di sviluppo rurale.

5. Elementi caratterizzanti l’approccio strategico alla programmazione della Politica di

Coesione e della Pol. Sviluppo Rurale nel ciclo 2007-2013

Definizione top down delle priorità di intervento sulla base degli indirizzi generali delle

politiche comunitarie (agenda di Lisbona, sviluppo sostenibile, SEO e agenda sociale

europea) e inclusione della Politica di Coesione e della Pol. Sviluppo Rurale nel “ciclo

annuale di coordinamento” delle politiche comunitarie.

Semplificazione delle procedure amministrative e rafforzamento della “multilevel

governance” (partenariato istituzionale).

Abolizione dei Complementi di Programmazione (CdP) dei programmi pluriennali

cofinanziati dai Fondi strutturali e dal FEASR.

1 Ai “nuovi” Fondi FEASR e FEP, di fatto, verranno applicate le stesse regole che disciplinano i nuovi FS 2007-

2013 e il “tetto massimo” in termini di percentuale del PIL al trasferimento di risorse agli Stati Membri, tramite i

FS (c.d. capping). Per il ciclo 2007-2013 il tetto al trasferimento di risorse viene modulato sulla base della

capacità di assorbimento degli SM (per il ciclo 2000-2006 era del 4%) e interessa solo il nuovo Ob. 1, definito

Ob. “Convergenza”.

Antonio Bonetti



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6. Il percorso di programmazione degli interventi di sviluppo rurale

Per il FEASR è previsto lo stesso approccio strategico alla programmazione dei FS e quindi:

- l’approvazione di OSC da parte del Consiglio UE (gli OSC per lo sviluppo rurale sono

stati già approvati nel febbraio 2006);

- la definizione da parte degli Stati Membri di Piani Strategici Nazionali per lo Sviluppo

Rurale (e di un documento di gestione nazionale);

- la definizione da parte degli Stati Membri di Programmi di Sviluppo Rurale (a livello

nazionale o a livello regionale).

7. Coerenza “interna” della Pol. Sviluppo Rurale e complementarità con le altre

politiche dell’UE più influenti sul sistema agricolo e sulla filiera agroalimentare

La nuova programmazione degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale dovrà essere

caratterizzata al tempo stesso da:

1. integrazione sinergica degli interventi nell’ambito dei nuovi Programmi per lo Sviluppo

Rurale 2007-2013, che potrà essere:

- integrazione territoriale,

- integrazione tematica (in relazione a determinati problemi e/o obiettivi strategici),

- integrazione all’interno di una filiera agroalimentare2;

2. elevata complementarità con:

- il primo pilastro della PAC;

- gli interventi della Pol. Coesione cofinanziati dai Fondi strutturali (segnatamente con

il FESR);

- la politica della pesca riformata e con il relativo strumento di attuazione, ossia il FEP.

8. I limiti del sistema di programmazione 2000-2006

Eccessivo numero di strumenti finanziari e programmi che concorrono allo stesso obiettivo.

Due diversi meccanismi di finanziamento (che significa anche diversi assetti gestionali) per

gli interventi FEOGA G. (PSR) e per quelli cofinanziati dal FEOGA Or.

Circuiti finanziari imperniati sull’Autorità di Pagamento (AdP) nel caso dei Programmi

cofinanziati da FS e dei Programmi LEADER regionali e sull’Organismo Pagatore nel caso

dei PSR cofinanziati dal FEOGA G.

Nelle regioni Ob. 1 quasi tutte le misure previste dal Reg. (CE) 1257/1999 sono state

cofinanziate dal FEOGA Or. e 4 di queste sono state cofinanziate dal FEOGA G. nell’ambito

di Programmi (i PSR) distinti dai POR.

2 Per “filiera” si intende “uno spaccato del sistema agroalimentare che consente di isolare gli operatori e le

aziende che concorrono alla produzione e alla distribuzione di un solo prodotto o di una famiglia di prodotti fino

alla utilizzazione finale” (Malassis, Ghersi, 1995).

Antonio Bonetti



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9. Principali modifiche nella gestione finanziaria degli interventi di sviluppo rurale Programmazione 2000-2006 Programmazione 2007-2013

Reg

ioni

Ob. 1

Gestione finanziaria secondo i principi dei FS per i

POR e per i Programmi regionali Leader

Gestione finanziaria con i meccanismi del FEOGA

G. per i Piani di Sviluppo Rurale

Meccanismi di gestione finanziaria unici

Presenza di una AdP per i POR e per i Programmi

regionali Leader

Presenza di un Organismo pagatore per i Piani di

Sviluppo Rurale (FEOGA G.)

Presenza di un Organismo pagatore per i

Programmi di Sviluppo Rurali (PSR)

Disimpegno in base alla regola “n+2” per i POR e

per i Programmi regionali Leader

Disimpegno in base alle previsioni annuali per i

Piani di Sviluppo Rurale

Disimpegno in base alla regola “n+2”

Reg

ioni

fuori

Ob.

1

Gestione finanziaria secondo i principi dei FS per i

Programmi regionali Leader

Gestione finanziaria con i meccanismi del FEOGA

G. per i Piani di Sviluppo Rurale

Meccanismi di gestione finanziaria unici

Presenza di una AdP per i Programmi regionali

Leader

Presenza di un Organismo pagatore per i Piani di

Sviluppo Rurale (FEOGA G.)

Presenza di un Organismo pagatore per i

Programmi di Sviluppo Rurali (PSR)

Disimpegno in base alla regola “n+2” per i

Programmi regionali Leader

Disimpegno in base alle previsioni annuali per i

Piani di Sviluppo Rurale

Disimpegno in base alla regola “n+2”

Fonte: INEA (2005)

10. Caratteristiche del FEASR e vantaggi del superamento del doppio sistema di

finanziamento e di gestione del FEOGA

Il FEASR introduce degli elementi di omogeneità nella gestione, nell’implementazione e nella

rendicontazione degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale.

Esso mutua dal FEOGA Orientamento alcuni principi che lo accomunano ai FS:

- sistema gestionale e di sorverglianza imperniato sulla c.d. Autorità di Gestione e sul

Comitato di Sorveglianza;

- applicazione del principio di disimpegno automatico dei crediti comunitari non

impegnati entro due anni (clausola “n+2”);

- regole di ammissibilità delle spese stabilite a livello di SM;

- applicazione del principio del “capping” a livello di SM.

Esso mutua dal FEOGA Garanzia alcuni principi che, tradizionalmente, hanno caratterizzato

gli interventi di sostegno diretto agli agricoltori e di accompagnamento della PAC. Tra questi,

spicca il meccanismo di erogazione dei crediti imperniato sul c.d. “Organismo pagatore” (ora

da istituire a livello regionale per tutti i nuovi Programmi di Sviluppo Rurale 2007-2013; a

livello nazionale quale “Organismo pagatore” è attiva l’AGEA).

La disponibilità di un unico strumento di finanziamento consente una gestione integrata di

tutti gli interventi a sostegno della filiera agroalimentare e del territorio rurale.

Antonio Bonetti



6

11. La programmazione 2000-2006 degli interventi di sviluppo rurale

Regioni del Centro Nord

Regioni Ob. 1

7 POR Ob. 1 7 CdP

7 PSR Feoga G.

7 Programmi Leader regionali

Feoga Or.7 CdP

14 PSR Feoga G.

14 Programmi Leader regionali

Feoga Or.14 CdP

QCS Ob. 1

Fonte: INEA (2005)

12. La programmazione 2007-2013 degli interventi di sviluppo rurale per tutte le regioni

Programma Contenuto

Orientamenti Strategici Comunitari

(OSC)

Adottati dal Consiglio UE, definiscono le priorità strategiche

ai fini della realizzazione degli obiettivi prioritari

Piano Strategico Nazionale (PSN) Descrive le priorità e gli obiettivi specifici dell’intervento

nello SM e si attua attraverso Programmi di Sviluppo Rurali

(PSR)

Documento nazionale di gestione Descrive gli elementi comuni di gestione dei PSR nazionali.

Viene adottato dagli SM qualora prevedano elementi comuni

di gestione ed è approvato dalla Commissione

Programmi di Sviluppo Rurali (PSR) Documento di attuazione della strategia di sviluppo rurale,

articolato in misure dettagliate nel Reg. (CE) 1698/2005 Fonte: INEA (2005)

Antonio Bonetti



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13. Obiettivi prioritari e blocchi di misure della nuova politica di sviluppo rurale per il

ciclo 2007-2013

1 1.a. Misure per promuovere la conoscenza e sviluppare il potenziale umano

1.b. Misure per sviluppare il capitale fisico e promuovere l'innovazione

1.c. Misure per migliorare la qualità della produzione e dei prodotti agricoli

2 2.a. Misure per l'uso sostenibile dei terreni agricoli

2.b. Misure per l'uso sostenibile delle sueprfici forestali

3 3.a. Misure per diversificare l'economia rurale

3.b. Misure per migliorare la qualità della vita nelle zone rurali

3.c. Misura in materia di formazione e informazione

3.d. Misura per acquisire competenze in vista dell'attuazione di strategie di

sviluppo locale

4 Piani di sviluppo locale gestiti dai GAL

Assi Blocchi di misure

Miglioramento della competitività del

settore agricolo e forestale

Qualità della vita nelle zone rurali e

diversificazione dell'economia rurale

LEADER

Miglioramento dell'ambiente e dello

spazio rurale

14. L’approccio LEADER e il potenziamento dell’integrazione sinergica nei nuovi PSR

Nel ciclo 2007-2013 si punta su un rafforzamento delle strategie integrate e fondate sui

partenariati pubblici-privati, che caratterizzano il c.d. “approccio LEADER”, non solo a

livello territoriale (Asse 4 LEADER dei PSR), ma anche a livello intersettoriale (filiere

agroalimentari).

Questo significa che nel prossimo ciclo si punterà non solo su interventi integrati sul

territorio, ma anche tra settori diversi delle filiere agroalimentari (interventi che quindi

prevedono l’integrazione fra misure diverse).

Schema di progettazione collettiva nell’ambito della bozza di PSR Campania

Tipologia di progetti integrati Progetti integrati

Territoriali (solo determinate aree)

PSL: Piani di Sviluppo Locali

PIAR: Progetti Integrati per le Aree Rurali

Settoriali (intero territorio regionale)

PIF: Progetti Integrati di Filiera

PTS: Progetti Tematici di Sviluppo

Antonio Bonetti



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Appendice

I PRS 2007-2013: l’articolazione in Assi e misure

Assi Cluster di misure Misure

1.

Mig

liora

mento

dell

a c

om

peti

tivit

à d

el s

ett

ore

ag

ricolo

e f

ore

stale

Misure intese a promuovere la

conoscenza e sviluppare il

potenziale umano

Azioni nel campo della formazione professionale e

dell’informazione (inclusa quella inerente conoscenze

scientifiche e pratiche innovative)

Insediamento di giovani agricoltori

Prepensionamento degli imprenditori e dei lavoratori

agricoli

Utilizzo dei servizi di consulenza

Avviamento di servizi di consulenza aziendale, di

assistenza alla gestione aziendale e di servizi di consulenza

forestale

Misure intese a ristrutturare e

sviluppare il capitale fisico e a

promuovere l’innovazione

Ammodernamento delle aziende agricole

Accrescimento del valore economico delle foreste

Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e

forestali

Cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e

tecnologie nei settori agricolo, alimentare e forestale

Infrastrutture connesse all’adeguamento e allo sviluppo

dell’agricoltura e della silvicoltura

Ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato

da calamità naturale e misure di prevenzione

Misure intese a migliorare la

qualità della produzione e dei

prodotti agricoli

Sostegno agli agricoltori per conformarsi alla normativa

comunitaria

Sostegno agli agricoltori che partecipano ai sistemi di

qualità alimentare

Sostegno alle associazioni di produttori per attività di

informazione e promozione riguardo ai prodotti che

rientrano nei sistemi di qualità alimentare

Misure transitorie per i nuovi

SM

-

(continua)

Antonio Bonetti



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(segue)

Assi Cluster di misure Misure 2.

Mig

liora

mento

dell

’am

bie

nte

e d

ello

spazi

o r

ura

le

Misure intese a promuovere

l’utilizzo sostenibile dei terreni

agricoli

Indennità a favore degli agricoltori delle zone montane

Indennità a favore degli agricoltori delle zone caratterizzate

da svantaggi naturali, diverse dalle zone montane

Indennità Natura 2000 e connesse alla Dir. 2000/60/CE

Pagamenti agroambietali

Pagamenti per il benessere degli animali

Sostegno agli investimenti non produttivi

Misure intese a promuovere

l’utilizzo sostenibile delle

superfici forestali

Imboschimento dei terreni agricoli

Primo impianto di sistemi agroforestali su terreni agricoli

Imboschimento di superfici non agricole

Indennità Natura 2000

Pagamenti silvoambientali

Ricostituzione del potenziale forestale e interventi

preventivi

Sostegno agli investimenti non produttivi

3.

Qu

ali

tà d

ella

vit

a n

elle

zo

ne

rura

li e

div

ers

ific

azi

one

del

l’eco

nom

ia r

ura

le

Misure intese a diversificare

l’economia rurale

Diversificazione in attività non agricole

Sostegno alla creazione e allo sviluppo delle microimprese

Incentivazione di attività turistiche

Misure intese a migliorare la

qualità della vita nelle zone

rurali

Servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale

Sviluppo e rinnovamento dei villaggi

Tutela e riqualificazione del patrimonio rurale

Formazione e informazione rivolta agli operatori economici impegnati nei settori che rientrano

nell’Asse 3

Animazione e acquisizione di competenze in vista dell’elaborazione e dell’attuazione di

strategie di sviluppo locale

Fonte: Reg. (CE) 1698/2005 del 20 settembre 2005

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