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L’Economia Circolare nelle politiche pubbliche.Il ruolo della certificazione

2018

OsservatorioACCREDIA

In collaborazione con:

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Introduzione 3

1. Approcci di policy sull’Economia Circolare 5

1.1. L’Economia Circolare in Europa 51.2. L’Economia Circolare in Italia 171.3. Le policy sull’Economia Circolare in contesti extra-UE: Cina, Giappone e USA 24

2. Il ruolo del Green Public Procurement a supporto dell’Economia Circolare 37

2.1. Il Green Public Procurement in Europa 372.2. Il Green Public Procurement in Italia 462.3. Oltre i confini italiani: il GPP in Germania, Austria e Spagna 542.4. Il Green Public Procurement extra-UE: Cina, Giappone e USA 622.5. I risultati delle interviste a esperti internazionali in materia di GPP 70

3. La circolarità dei criteri utilizzati nel GPP e il ruolo delle certificazioni 79

3.1. La circolarità dei CAM: le logiche del Circular Procurement 793.2. I Criteri Ambientali Minimi (CAM) in Italia 823.3. Approfondimento su CAM selezionati per il presente studio:

“arredi interni” e “edilizia” 833.4. La Circolarità nei CAM selezionati 863.5. Il ruolo delle certificazioni ambientali nei CAM 90

4. Le certificazioni accreditate al servizio delle politiche pubbliche di acquisto 101

Bibliografia 107

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Osservatorio Accredia

Direttore editorialeFilippo Trifiletti

Coordinamento editorialeAlessandro NisiFrancesca Nizzero

Realizzazione graficaZERO ONE

Lo studio è stata realizzato nell’ambitodi una collaborazione fra Accredia e l’Istituto di Management della Scuola Superiore Sant’Anna.

Per Accredia: Elena Battellino, Daniele D’Amino, Gianluca Di Giulio,Alessandro Nisi, Carla Sanz e PaolaConio dello Studio Legale Leone

Per la Scuola Superiore Sant’Anna:Marco Frey, Tiberio Daddi, FrancescoTesta, Giulia Casamento, Fabio Iannone

ACCREDIA

Via Guglielmo Saliceto, 7/900161 Roma

Tel. +39 06 844099.1Fax. +39 06 8841199

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La Circular Economy nasce come risposta alla maturata consapevolezza che i modelli dieconomia tradizionali, tipicamente detti lineari, sarebbero risultati nel lungo periodoinsostenibili, sia da un punto di vista economico che ambientale. Come descritto dallaEllen Mac Arthur Foundation nel report “Growth within: a circular economy vision for a

competitive Europe” (Ellen MacArthur Foundation, 2012), nel 2012 l’Europa riciclava oriutilizzava solo il 40% dei prodotti giunti a fine vita, conferendone il restante 60% in discaricao in impianti di incenerimento. Ciò, in termini di valore comportava una perdita complessivadel 95% di materiale e di valore energetico da esso ricavabile: dal riciclo dei materiali e dalrecupero di energia l’Europa riusciva a catturare solo il 5% del valore originale delle materieprime. L’approccio “lineare” di produzione e consumo, secondo il modello “take-made-dispose”(Ellen MacArthur Foundation, 2013) tale per cui i materiali venivano generalmente usati “unasola volta”, imponeva all’Europa costi annuali (nei settori mobility, food, and built environment)pari a circa 7,3 trilioni di euro. Più recentemente, il report “A New Textiles Economy” (2017) dellastessa fondazione Ellen Mac Arthur (Ellen MacArthur Foundation, 2017), ha evidenziato laspecifica situazione esistente per il settore tessile, in cui il modello tipicamente lineare causa unaperdita di valore annuo pari a circa 500 miliardi di dollari, a fronte di una produzione diemissioni totali di gas a effetto serra pari a 1,2 miliardi di tonnellate annue. Nel Report “Deliveringthe circular economy - A toolkit for policy makers” (Ellen MacArthur Foundation, 2015), descrivecome il modello economico dominante del nostro tempo faccia affidamento su grandi quantitàdi risorse ed energia facilmente accessibili, e come ciò appaia sempre più inadatto alla realtà.

In questo quadro, la Comunicazione (2015) 614 final della Commissione europea(Commissione europea, 2015), contenente uno specifico Piano d’Azione sull’Economia Circolare,può essere considerato come il risultato finale di un percorso che ha origini più remote, e chesi caratterizza per un susseguirsi costante di tappe e trattazioni anche in sedi internazionali.

Ad esempio l’OCSE - Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico è attiva sultema della Circular Economy da circa un ventennio. In questi anni si è resa promotrice dinumerosi studi volti ad esaminare il tema dei flussi di materia, della gestione sostenibile deimateriali dell’efficienza delle risorse. Da questi hanno preso forma delle linee guida utili sia perl’azione politica che per le imprese, organicamente contenute nel report “Policy guidance onresource efficiency” (OCSE, 2016). Parallelamente, anche il rapporto dell’UNEP-IRP “ResourceEfficiency: Potential and Economic Implications” (UNEP-IRP, 2017) contribuisce in modo rilevantesul tema. Lo stesso analizza i trend storici, propone una serie di “best practices” e valuta possibiliscenari futuri, definendo le principali sfide e le opportunità legate alla transizione. Il rapportosostiene che muoversi in direzione dell’Economia Circolare possa offrire vantaggi sia dal puntodi vista economico che ambientale. Politiche ben disegnate in tal senso, possono ridurre l’usoglobale di risorse stimolando al contempo la crescita economica, promuovendo nuove figureprofessionali e riducendo le emissioni di gas serra. Nell’ampio ventaglio di strumenti e politicheadottabili in funzione di supporto all’implementazione dell’Economia Circolare, assume unruolo strategico il tema del Green Public Procurement (GPP) tanto che, specialmente a livelloeuropeo, sempre più spesso viene usato il termine Circular GPP.

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Quello dei cosiddetti “Appalti Verdi” è un argomento che si affaccia in Europa già alla finedegli anni ’90, all’interno di quello che fu definito il Libro Verde degli Appalti Pubblici del 1996(Commissione europea, 1996). Considerando che solo in Europa la spesa pubblica per beni,opere e servizi ammonta a circa 1.800 miliardi di euro l’anno, è ben comprensibile comel’approvvigionamento da parte delle autorità pubbliche di prodotti e servizi green, rispettosi dispecifici criteri ambientali, rappresenti una leva importante per muovere flussi economici dinotevoli dimensioni e accelerare, di conseguenza, la trasformazione del sistema economicoverso la “circolarità”. Secondo le stime dell’OCSE quasi tutti i Paesi appartenenti alla stessahanno sviluppato strategie o politiche per sostenere gli appalti pubblici verdi e circa il 69%degli stessi sta misurando i risultati delle politiche e delle strategie del GPP.

Nel presente elaborato saranno innanzitutto analizzati gli approcci di policy all’EconomiaCircolare nel contesto europeo. In tal senso sarà effettuato un preliminare inquadramentodella normativa di riferimento, funzionale alla successiva individuazione delle principaliazioni e linee di policy poste al centro degli obiettivi dell’Unione europea. Al riguardo, verràfornita, in modo dettagliato, la descrizione dei contenuti previsti nell’ambito delle “Azioni”fissate dall’UE nel nuovo Pacchetto sull’Economia Circolare, di cui alla già citata COM (2015)614 final. L’analisi delle singole “Azioni”, consentirà poi di spostare l’attenzione sull’Italia:prendendo a riferimento ogni singola azione europea, infatti, sarà esaminato il contestopolitico-giuridico esistente nel nostro Paese. Saranno inoltre rappresentati, nell’ambito diogni Azione, casi specifici di policy innovative, allo scopo di fornire una visione concretadell’Economia Circolare italiana. Infine, volendo rappresentare il fenomeno dell’EconomiaCircolare nel più ampio contesto internazionale, lo stesso sarà analizzato con riguardo a realtàextra-UE, quali quelle degli Stati Uniti, della Cina e del Giappone, nel tentativo di offrirespunti di riflessione circa eventuali profili di similarità o diversità rispetto a quanto previstodalle politiche europee.

Successivamente con il capitolo 2, il focus dell’elaborato si sposterà sul tema del Green PublicProcurement, anche al fine di approfondire il suo ruolo a supporto dell’Economia Circolare.Nell’ambito di questa sezione verranno analizzate le principali policy in tema di GPP a livelloeuropeo e italiano. Il capitolo inoltre si focalizzerà sul tema del GPP in tre Paesi europeiselezionati per specifici approfondimenti (Spagna, Austria, Germania) descrivendo le policynazionali e locali adottate sul tema. Analogamente a quanto fatto nella sezione 1, anche nellasezione 2 relativa al GPP saranno analizzate le policy adottate nei contesti extra-UE oggetto diapprofondimento: Stati Uniti, Cina e Giappone. Il capitolo 2 si chiuderà con i risultati dialcune interviste telefoniche effettuate coinvolgendo esperti nell’ambito dei contesti esterioggetto dello studio, sia europei (Spagna, Austria, Germania) che extra UE (USA, Cina,Giappone). Il capitolo 3 chiuderà il quadro delle diverse esperienze di policy con l’analisi deicriteri applicati nel GPP in Italia, mentre il capitolo 4 evidenzierà l’importanza dellavalutazione di conformità accreditata quale strumento di policy e gli aspetti che, attualmente,ne limitano l’efficacia.

1.1. L’Economia Circolare in Europa

1.1.1. Evoluzione della normativa

Nel 2010 venivano immessi nel mercatoeuropeo 65 miliardi di tonnellate di ma-terie prime (con una prospettiva di cre-scita che avrebbe condotto, nel 2020, asfiorare gli 82 miliardi), il valore del PILtentava lentamente di risalire rispetto al -4,4% dell’anno precedente (EUROSTAT,2017) e la disoccupazione della popola-zione attiva si assestava intorno al 10%(Commissione europea, 2010). Nellostesso anno la produzione di rifiuti (peri-colosi e non pericolosi) raggiungeva i 2,5miliardi di tonnellate (ISPRA, 2013) e laquota di consumi energetici soddisfatti dafonti rinnovabili era pari al 12,5% (GSE,2010).

Nell’ambito di tale scenario, la Commis-sione europea decise di proporre la nuova“Strategia Europa 2020” (Commissioneeuropea, 2010), presentando un docu-mento programmatico che, nel tentativodi creare i presupposti per il superamentodella crisi, delineava un quadro di azionivolte all’implementazione di un sistemaeconomico che fosse in grado di perse-guire una crescita intelligente, sostenibileed inclusiva.

Ciò, concretamente, si sarebbe dovutotradurre nello sviluppo di un’economiabasata sulla conoscenza e sull’innova-zione (intelligente), efficiente sotto il pro-filo delle risorse (sostenibile) e in grado di

favorire la coesione sociale e territoriale,attraverso il raggiungimento di un piùelevato tasso di occupazione (inclusiva).

Definiti i temi centrali dell’intera Strate-gia, l’UE individuò nel dettaglio settelinee d’azione specifiche, le cosiddette ini-ziative faro, che avrebbero dovuto indi-rizzare, attraverso un approccio integrato,le politiche di tutti gli Stati membri, cata-lizzando i progressi relativi a ciascun temaprioritario.

Prese così forma l’iniziativa intitolata“Un’Europa efficiente sotto il profilo dellerisorse” la quale, auspicando la realizza-zione di una scissione tra crescita econo-mica e uso delle risorse, promuoveva ilpassaggio ad un’economia a basse emis-sioni di carbonio, l’incremento del ricorsoa fonti di energia rinnovabile, la moder-nizzazione del sistema dei trasporti e ilraggiungimento di più elevati livelli di ef-ficienza energetica.

Nel 2011 la Commissione rese nota la“Tabella di marcia verso un’Europa effi-ciente sotto il profilo delle risorse” (Com-missione europea, 2011), andando adelineare il percorso attraverso cui sa-rebbe stato possibile raggiungere gliobiettivi stabiliti dalla relativa iniziativa.Fu chiarito inoltre il vero cuore di tuttala programmazione: “Migliorare l’effi-cienza delle risorse (...) consente all’eco-nomia di creare di più con meno,generando un valore più elevato conmeno input, utilizzando le risorse inmodo sostenibile e minimizzando il loroimpatto ambientale.

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OA1. Approcci di policy

sull’Economia Circolare

In pratica ciò presuppone che le scorte ditutti i beni ambientali di cui l’UE disponeo che si procura siano sicure e gestite entroi limiti della loro resa sostenibile. Presup-pone inoltre che i rifiuti residui siano quasiinesistenti, che gli ecosistemi siano stati ri-pristinati e che i rischi sistemici per l’eco-nomia legati all’ambiente siano stati capitied evitati”.

La trasformazione del sistema economicoche si rendeva necessaria per il persegui-mento degli obiettivi definiti, avrebbe do-vuto fare spazio a nuovi modelli diconsumo e produzione sostenibili, pun-tando alla trasformazione dei rifiuti in ri-sorsa, attraverso un generale sostegno allaricerca e all’innovazione, nonché tramiteazioni specifiche quali l’abolizione dellesovvenzioni dannose per l’ambiente e la de-terminazione dei prezzi ispirata a corret-tezza. La linea intrapresa fu consolidata nel2013 quando, con Decisione n.1386/2013/UE del Parlamento europeo eConsiglio, venne promosso un programmagenerale di azione dell’Unione in materia diambiente fino al 2020 “Vivere bene entro ilimiti del nostro Pianeta”, noto anche comeSettimo Programma di Azione per l’Am-biente (7° PAA).

Il Programma proponeva come 2° Obiettivoprioritario, quello di trasformare l’Unionein un’economia a basse emissioni di carbo-nio, efficiente nell’impiego delle risorse,verde e competitiva. Venne così rafforzatala necessità di puntare ad un ripensamentodei modelli di progettazione dei prodottiche, in un’ottica di ottimizzazione dell’effi-cienza delle risorse e dei materiali, avrebberodovuto tener conto di aspetti quali la soste-nibilità, la riparabilità, la riusabilità, la rici-clabilità, la presenza di contenuto riciclato ela durata di vita dei prodotti. Ciò si sarebbedovuto affiancare ad iniziative volte a sti-molare una transizione significativa nelladomanda di tali prodotti da parte dei con-sumatori, i quali avrebbero dovuto ricevere,

rispetto agli stessi, informazioni precise, af-fidabili e facilmente comprensibili, attra-verso un’etichettatura chiara e coerente. Ilsostegno alle eco-industrie e all’eco-innova-zione si presentava quindi come punto dipartenza di fondamentale rilevanza. Allostesso tempo, venne ribadito il ruolo cen-trale degli appalti pubblici verdi, per i qualisi auspicava l’applicazione dei relativi criteriad almeno il 50% delle gare pubbliche.

La trasformazione dei rifiuti in risorse, coe-rentemente con le già emanate direttive suirifiuti, quale prima fra tutte, la Direttiva2008/98/UE introduttiva della “gerarchiadei rifiuti”, continuava a rappresentare unabase imprescindibile per progredire verso latotale realizzazione di un’Economia “Circo-lare”, in cui il valore aggiunto dei prodottipotesse essere mantenuto il più a lungo pos-sibile.

Il vero slancio in avanti nella direzione de-lineata, fu mosso nel 2014 attraverso unanuova Comunicazione della Commissioneeuropea (Commissione europea, 2014):“Verso un’Economia Circolare: programmaper un’Europa a zero rifiuti”. Pur prendendoatto del fatto che i mercati avessero già in-nescato un cambiamento verso un approc-cio “circolare”, la Commissione ritenneancora sussistente la presenza di ostacoli alperfetto raggiungimento dei prefissati obiet-tivi di efficacia ed efficienza nella gestionedelle risorse. Andò quindi a configurare unaserie di azioni, volte alla rimozione delleprincipali barriere riscontrate. Gli aspettifondamentali della strategia ruotavano in-torno ai seguenti temi:

! progettazione ed innovazione al serviziodell’economia;

! sblocco degli investimenti nelle solu-zioni dell’Economia Circolare;

! mobilitazione delle imprese e dei con-sumatori e sostegno alle PMI;

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! modernizzazione della politica in ma-teria di rifiuti e dei suoi obiettivi: i ri-fiuti come risorsa;

! fissazione di un obiettivo relativo al-l’uso efficiente delle risorse.

Nel 2015, con la Comunicazione (2015)614 final, la Commissione europea ha il-lustrato il nuovo Piano d’Azione sull’Eco-nomia Circolare; un insieme organico earmonizzato di azioni che si pongono allabase del perseguimento di tutti quegliobiettivi che orientano l’attività dell’UEverso una radicale trasformazione del si-stema economico, nel tentativo di preser-vare l’Europa dalla scarsità delle risorse,garantendone, al contempo, la competi-tività sul piano internazionale.

Il documento reso noto dalla Commissionenel 2015, intitolato “L’anello mancante -Piano d’azione dell’Unione europea perl’Economia Circolare” (Commissione euro-pea, 2015), rappresenta pertanto il risultatodi un percorso caratterizzato da un susse-guirsi di tappe fondamentali, che di voltain volta hanno generato nuove consapevo-lezze rispetto all’esigenza di impiegare le ri-sorse in maniera più efficiente e sostenibile,richiedendo alle istituzioni e ai soggetti eco-nomici coinvolti la capacità di maturare unapproccio strategico e integrato.

1.1.2. Il “Pacchetto sull’EconomiaCircolare”: policy e azioni

La direzione seguita dalla Commissioneeuropea nella definizione del nuovoPiano d’azione ruota intorno alla volontàdi configurare un quadro di interventivolti all’implementazione della circulareconomy in tutte le fasi del ciclo di vitadei prodotti, traducendo in azioni con-crete e specifiche, le principali linee poli-tiche poste a fondamento dell’interastrategia. Al Piano d’azione sull’Econo-

mia Circolare sono state affiancate unaserie di proposte di modifica di direttiveeuropee sui rifiuti, che per loro natura ri-cadono nell’ambito dell’Economia Circo-lare (vedi paragrafo 1.1.3.); così facendosi è andato a configurare quello che èstato definito il “Pacchetto sull’EconomiaCircolare”.

In particolare la Commissione, partendoda una visione globale del ciclo di vita deiprodotti, persegue delle politiche difondo, riassumibili come segue:

! valorizzazione delle materie prime se-conde nelle politiche di prodotto e nel-l'eco-design;

! uso sostenibile delle risorse nelle fasi diapprovvigionamento e produzione;

! inserimento della circolarità all’internodi nuovi modelli di consumo basati suprodotti green;

! riciclaggio e recupero dei rifiuti, alloscopo di abbattere i quantitativi desti-nati allo smaltimento.

In tal senso, viene posto a fondamento ditutta la linea politica il modello già pre-sentato nella Comunicazione del 2014(così come presentato in figura 1) cui siispira l’Economia Circolare e rispetto alquale la Commissione intende valorizzareogni singola fase, nell’ottica di un mag-gior sfruttamento delle risorse e di una ri-duzione della produzione dei rifiuti.

Il Piano (comprensivo anche di un Alle-gato alla Comunicazione, all’interno delquale è contenuto un calendario opera-tivo), è strutturato sulla base di specifi-che “Azioni”, che si pongono comepunti di riferimento rispetto alle misureche la Commissione intende adottare inattuazione delle politiche promosse sultema.

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1.1.2. Il contenuto delle Azioni previste dal “Pacchetto sull’Economia Circolare”

Viene di seguito brevemente analizzato ilcontenuto delle diverse azioni di policypreviste dalla Commissione europea nel-l’ambito del Pacchetto sull’Economia Cir-colare; la presentazione delle stesserispecchierà il modello di Economia Cir-colare previsto dalla stessa Commissionenell’ambito della COM (2014) 398 final(figura 1).

A) Progettazione dei prodotti/Design

La progettazione dei prodotti in un’otticadi circular economy impone l’adozione disoluzioni intelligenti che guardino al pro-dotto rispetto a tutto il suo ciclo di vita.In tal senso la Commissione spinge versoprodotti disegnati ab origine allo scopo diessere facilmente smontabili, riciclabili,riutilizzabili o rigenerabili. Assume per-

tanto un ruolo fondamentale il tema del-l’ecodesign, e della progettazione eco-compatibile, già disciplinata dallaDirettiva 2009/125/CE e definita come:“l’integrazione degli aspetti ambientalinella progettazione del prodotto nell’in-tento di migliorarne le prestazioni am-bientali, nel corso del suo intero ciclo divita”.

Rispetto alla progettazione dei prodotti laCommissione intende:

! promuovere all’interno della Direttivasulla progettazione ecocompatibileconcetti chiave quali la riparabilità, ladurabilità e la possibilità di rimessa anuovo e riciclaggio dei prodotti, met-tendo a punto specifiche dettate daiprincipi dell’Economia Circolare, e te-nendo conto delle caratteristiche deivari gruppi di prodotti (con particolareriguardo ai display elettronici);

Fonte: COM (2014) 398 final

Figura 1 - Modello di Economia Circolare

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! prevedere all’interno della proposta direvisione della legislazione sui rifiutistrumenti che creino incentivi econo-mici a sostegno di una migliore pro-gettazione dei prodotti, facendo levasul principio della responsabilità estesadel produttore1.

! vagliare opzioni e azioni atte a instau-rare un quadro strategico più coerentedei diversi filoni di attività che, nelcampo delle politiche unionali relativeai prodotti, concorrano a realizzarel’Economia Circolare.

B) Processi di produzione

I processi di produzione ricoprono unruolo fondamentale nell’ambito della cir-cular economy. L’approvvigionamentodelle materie prime costituisce il primomomento rispetto al quale è possibileadottare un approccio sostenibile, manon è comunque l’unico. L’adozione disoluzioni innovative e un impiego effi-ciente delle risorse possono garantire, daun lato, risparmi nell’utilizzo di energiadurante i processi industriali e, dall’altro,una riduzione nella produzione di rifiutidurante gli stessi.

In tal senso la Commissione prevede di:

! promuovere l’approvvigionamento so-stenibile delle materie prime a livellomondiale attraverso il dialogo politico,i partenariati, la politica commerciale(Commissione europea, 2014b) equella di sostegno allo sviluppo;

! includere nei documenti di riferimentosulle migliori tecniche disponibili(BAT) orientamenti sulle miglioriprassi di gestione dei rifiuti e di effi-cienza delle risorse nei settori indu-striali (fornendo specifici orientamenti

sulle migliori prassi in materia di rifiutiminerari);

! chiarire, nell’ambito delle proposte direvisione della legislazione sui rifiuti,le norme relative ai sottoprodotti, epromuovere processi industriali inno-vativi allo scopo di agevolare la sim-biosi industriale (anche attraverso ilProgramma Orizzonte 2020 e i fondiper la politica di coesione), grazie allaquale i rifiuti o i sottoprodotti di un’in-dustria diventano fattori di produzioneper un’altra;

! stabilire una rete aperta e paneuropeadi infrastrutture tecnologiche per lePMI per integrare tecnologie di produ-zione avanzate nei processi produttivi;

! pensare a come migliorare l'efficienza el'adozione del sistema comunitario diecogestione e audit (EMAS), nonché ilprogramma pilota sulla verifica dellatecnologia ambientale (ETV);

! sviluppare una miglior base di cono-scenze e sostegno alle PMI per la sosti-tuzione di sostanze pericoloseestremamente problematiche.

C) Consumo

Le scelte dei consumatori rappresentanoun elemento chiave nell’ambito della cir-cular economy. Allo scopo di garantire alconsumatore la possibilità di operarescelte consapevoli che guardino alla so-stenibilità dei prodotti, per la Commis-sione è importante adottare misure chetengano conto di tutti quegli elementicondizionanti le scelte medesime, quali leinformazioni cui i consumatori hanno ac-cesso, la gamma e i prezzi dei prodotti sulmercato, nonché il quadro normativo diriferimento.

1 Il principio della responsabilità estesa del produttore è disciplinato dall’art. 178-bis del d.lgs. 152/2006.

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Rispetto all’azione “consumo”, le policycomunitarie mirano a:

! migliorare il sistema delle etichetta-ture:

- introducendo misure volte a garantireche le “etichette verdi” rispettino i criterigiuridici di affidabilità, accuratezza, chia-rezza, contrastando il fenomeno delle“false etichette verdi”;

- fornendo orientamenti aggiornati sullepratiche commerciali sleali;

- valutando la possibilità e la modalità tra-mite cui poter utilizzare l’ “impronta am-bientale del prodotto” per comunicareinformazioni in materia di ambiente;

- potenziando l’efficacia e il contributodel marchio volontario Ecolabel UE;

- valutando la possibilità di introdurre in-formazioni sulla durabilità rispetto alleprestazioni ambientali dei prodotti con-nessi all’energia;

! prevedere, nelle proposte di revisionedella legislazione sui rifiuti, norme in-tese a incoraggiare le attività inerential riutilizzo migliorando, ad esempio,l’applicazione delle garanzie sui benimateriali e vagliando, nell’ambito deilavori sulla progettazione ecocompati-bile, l’opportunità di introdurre requi-siti proporzionati in materia didurabilità e disponibilità di pezzi di ri-cambio e di informazioni sulla ripara-zione;

! incoraggiare gli Stati membri a fornireincentivi e avvalersi di strumenti eco-nomici, come la tassazione, per garan-tire che i prezzi dei prodottirispecchino più fedelmente i costi a ca-rico dell’ambiente (incentivando cosìanche le pratiche di riutilizzo);

! preparare, con l’eventuale collabora-zione dei portatori di interesse, un pro-gramma di test indipendentinell’ambito del Programma Orizzonte2020 per individuare le questioni con-nesse al fenomeno dell’obsolescenzaprogrammata, allo scopo di contra-starlo;

! promuovere nuovi modelli di con-sumo quali ad esempio la condivisionedi prodotti o infrastrutture (c.d. sha-ring economy), il consumo di servizianziché di prodotti, o l’utilizzo di piat-taforme informatiche o digitali;

! lavorare sul fronte degli appalti verdi,c.d. Green Public Procurement, ela-borando nuovi criteri e rivedendoquelli esistenti dando enfasi ad aspettiinerenti l’Economia Circolare quali ladurabilità e la riparabilità, promuo-vendone la diffusione e fungendo daesempio tramite le proprie gare d’ap-palto e i finanziamenti unionali.

D) Gestione dei rifiuti

La “gerarchia dei rifiuti” introdotta dallaDirettiva 2008/98/CE definisce un ordinedi priorità rispetto alla gestione dei rifiuti,stabilendo che il punto di partenza sia laprevenzione, seguita dalla preparazioneper il riutilizzo, dal riciclaggio, dal recu-pero di energia, considerando lo smalti-mento come ipotesi residuale. Rispettoall’Economia Circolare, scopo della stra-tegia della Commissione europea è quellodi aumentare i tassi di riciclaggio, reim-mettendo nell’economia materiali di va-lore.

In tal senso infatti, la Commissione:

! adotta, insieme al Piano d’azione, pro-poste di revisione della legislazione suirifiuti che prevedono, in particolare:

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- obiettivi di riciclaggio a lungo termineper i rifiuti urbani e i rifiuti di imballag-gio, nonché per ridurre il conferimentoin discarica;

- disposizioni per promuovere un usomaggiore degli strumenti economici (adesempio, tasse sulle discariche o sistemidi tariffe puntuali del tipo PAYT – pay-as-you-throw);

- requisiti generali in materia di respon-sabilità estesa del produttore, preve-dendo che i fabbricanti contribuiscano aicosti della raccolta e del trattamento deiprodotti;

- semplificazione e armonizzazionedelle definizioni e dei metodi di cal-colo, garantendo che le statistiche sianoaffidabili e comparabili in tutta l’UE.

! intende intensificare la collaborazionecon gli Stati membri per migliorare lagestione dei rifiuti sul territorio,anche per evitare la creazione di ca-pacità eccedentarie di trattamento deirifiuti residui;

! assiste gli Stati membri e le regioni perassicurare che gli investimenti realiz-zati grazie alla politica di coesione nelsettore dei rifiuti contribuiscano a so-stenere gli obiettivi della legislazioneunionale in materia e siano conformiai principi della gerarchia dei rifiuti;

! punta al miglioramento della coope-razione con gli Stati membri per unapiù efficace attuazione della legisla-zione UE in materia di rifiuti e percombattere le spedizioni illecite diveicoli fuori uso;

! intende adottare ulteriori provvedi-menti per contrastare il fenomenodelle spedizioni illecite di rifiuti;

! promuove la certificazione volontariadegli impianti di trattamento per de-terminati tipi di rifiuti (es. plastica erifiuti elettronici);

! promuove un’iniziativa sulla trasfor-mazione dei rifiuti in energia;

! intende identificare e diffonderebuone pratiche relativamente ai si-stemi di raccolta dei rifiuti.

E) Il mercato delle materie prime se-condarie (MPS)

Obiettivo della politica dell’UE sul temadelle MPS è quello di rendere più effi-ciente il relativo mercato, sfruttando lapossibilità di reimmettere nel ciclo eco-nomico materiali riciclati che rendano si-cura la fase di approvvigionamento dallascarsità delle risorse. A tale scopo laCommissione prevede di:

! lavorare all’elaborazione di norme diqualità per le materie prime seconda-rie laddove necessarie (in particolareper la plastica) e proporre alcuni mi-glioramenti delle disposizioni in ma-teria di cessazione della qualifica dirifiuto (c.d. end of waste);

! presentare una revisione del regola-mento UE sui concimi, in modo daagevolare il riconoscimento dei con-cimi organici ricavati dai rifiuti nelmercato unico e sostenere così ilruolo dei bionutrienti nell’Econo-mia Circolare;

! intraprendere una serie di azioni perfacilitare il riutilizzo dell’acqua, tracui una proposta legislativa sui re-quisiti minimi relativi alle acque riu-tilizzate, ad esempio per l’irrigazionee il ravvenamento delle acque sotter-ranee;

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! procedere all’analisi e proporre delleopzioni sull’interazione fra le disposi-zioni in materia di sostanze chimiche,prodotti e rifiuti, in particolare per ri-durre la presenza delle sostanze chi-miche preoccupanti nei prodotti emigliorarne la tracciabilità;

! sviluppare ulteriormente il nuovo si-stema di informazione sulle materieprime e sostenere la ricerca su scalaunionale sui flussi di materie prime.

F) Settori prioritari

La Commissione individua settori speci-fici per i quali sono stati riscontrati mag-giori ostacoli nell’implementazione dimodelli di Economia Circolare e rispettoagli stessi evidenzia la necessità di adot-tare strategie puntuali. In particolare:

! Plastica: a fronte dei crescenti livellidi utilizzo di questo materiale, e alloscopo di salvaguardare anche e soprat-tutto l’ambiente marino dall’inquina-mento, la Commissione intendeincentivare la riciclabilità, la biodegra-dabilità, nonché affrontare il tema re-lativo alla presenza di sostanzepericolose in alcune materie plastiche.Propone inoltre, nell’ambito delle pro-poste legislative sui rifiuti, la fissazionedi un obiettivo più ambizioso per il ri-ciclaggio degli imballaggi di plastica.

! Rifiuti alimentari: lo scarto di ciboancora commestibile incide sullo sfrut-tamento delle risorse e causa perdite fi-nanziarie per i consumatori e perl’economia. La Commissione sottoli-nea anche l’aspetto sociale dei rifiutialimentari, evidenziando come il donodi prodotti alimentari ancora comme-stibili ma che, per ragioni logistiche o

di mercato non possono essere com-mercializzati, dovrebbe essere facili-tato. In tal senso la stessa intende:

- sviluppare una metodologia caratteriz-zata da indicatori comuni che siano ingrado di misurare lo spreco alimentare;

- fornire chiarimenti legislativi che facili-tino la donazione di cibo e l’utilizzo di exprodotti alimentari per l’alimentazioneanimale;

- istituire una piattaforma che consenta ilconfronto e lo scambio di buone pratiche;

- rendere maggiormente utile e compren-sibile l’indicazione della data di consumodei prodotti, ed in particolare della dici-tura “da consumarsi preferibilmenteentro il”.

Materie prime essenziali: come si leggenel Piano d’Azione, “le materie prime es-senziali2 rivestono una grande impor-tanza per l’Unione sul piano economico,ma il loro approvvigionamento è a ri-schio di interruzioni e, in alcuni casi, laloro estrazione ha notevoli ripercussionisull’ambiente. Le stesse sono spesso pre-senti nei dispositivi elettronici, tuttaviasono scarsamente riciclate e perciò indi-rettamente causa della perdita di signifi-cative opportunità economiche.” Alriguardo la Commissione europea in-tende intraprendere una serie di azionivolte a incoraggiare il recupero di talimaterie prime essenziali, predisponendoin tal senso una relazione che includa lebest practices e le possibili opzioni perl’adozione di ulteriori provvedimenti eincoraggiando, nelle proposte di revi-sione della legislazione sui rifiuti,l’azione da parte degli Stati membri inquesto campo.

2 La Commissione europea ha stilato l’elenco delle materie prime essenziali, reperibile alla pagina http://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-ma-terials/specific-interest/critical/index_en.htm. Tra di essi figurano, ad esempio, le terre rare e altri metalli preziosi, ma anche il fosforo.

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! Rifiuti di costruzione e demolizione: ri-spetto a questa tipologia di rifiuti la Com-missione intende intraprendere una seriedi azioni volte a garantirne un’adeguatagestione, agevolando la valutazione delleprestazioni ambientali negli edifici.

! Biomassa e prodotti biologici: in que-sto settore la Commissione propone lapromozione di un uso efficiente dellebiorisorse mediante una serie di misure,quali, ad esempio, la pubblicazione diorientamenti e la diffusione di best prac-tices, sostenendo l’innovazione nelcampo della bioeconomia. Inoltre pre-vede di introdurre, nell’ambito delle pro-poste di revisione della legislazione suirifiuti, un obiettivo di riciclaggio degliimballaggi in legno e una disposizionespecifica che garantisca la raccolta diffe-renziata dei biorifiuti.

G) Innovazione, investimenti e altre mi-sure orizzontali

La Commissione considera il sostegno allaricerca e all’innovazione un fattore determi-nante per dare impulso alla transizione versouna piena attuazione dell’Economia Circo-lare. In tal senso prefigura l’adozione di unaserie di misure che si pongono come tra-sversali rispetto a tutte le azioni descritte nelPiano. In particolare prevede:

! un’importante iniziativa dal titolo “In-dustria 2020 nell’Economia Circolare”,nell’ambito del programma di lavoroOrizzonte 2020, per la quale sono stan-ziati oltre 650 milioni di euro;

! l’inaugurazione di un approccio pilota in-centrato sui “patti per l’innovazione” alfine di individuare e affrontare i poten-ziali ostacoli normativi per quanti vo-gliono innovare;

! l’intensificazione di un’azione volta amobilitare i portatori di interesse a favore

dell’Economia Circolare, attraversoun’opera di sensibilizzazione affinchésiano elaborati progetti di Economia Cir-colare, facendo ricorso a finanziamentiunionali di varia natura, quali in partico-lare i fondi della politica di coesione (es.LIFE e COSME).

H) Monitoraggio dei progressi

L’ultima azione descritta nel Piano prevedel’implementazione da parte della Com-missione europea, in stretta collaborazionecon l’Agenzia europea dell’Ambiente (AEA)e con gli Stati membri, di un sistema effi-cace ed efficiente di monitoraggio del-l’Economia Circolare, attraverso indicatoriprecisi ed affidabili, volto a misurare i pro-gressi effettivamente compiuti sulla basedei dati esistenti. Si fornisce di seguito unprospetto sintetico relativo alle azioni pro-mosse dall’Unione europea sul tema dellaCircular Economy. Sulla base di tale classifi-cazione sarà possibile analizzare più da vi-cino il grado di attuazione delle stesse nelcontesto italiano (Tabella 1).

1.1.3. Le proposte legislative previstedal “Pacchetto sull’Economia Circolare”

Nell’ambito del Pacchetto sull’EconomiaCircolare, di cui alla COM (2015) 614, laCommissione ha presentato quattro propo-ste legislative sui rifiuti, modificative di sei di-rettive che indirettamente ricadononell’ambito del pacchetto sull’Economia Cir-colare. In particolare, sono state rese note leseguenti proposte:

! Proposta di Direttiva sui rifiuti (modifi-cativa della Direttiva 2008/98/CE);

! Proposta di Direttiva sui rifiuti da imbal-laggio (modificativa della Direttiva94/62/CE);

! Proposta di Direttiva sulle discariche (mo-dificativa della Direttiva 1999/31/CE);

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Tabella 1 - Le azioni dell’UE previste dal “Pacchetto sull’Economia Circolare”

Progettazione del prodotto/Design Spinta verso l’Ecodesign e la progettazione

ecocompatibile: promozione dei concetti di durabilità, riparabilità, rimessa a nuovo e riciclaggio

Responsabilizzazione dei produttori (principio della“responsabilità estesa del produttore”)

Processo di produzione Diffusione di best practices e orientamenti

sulla gestione dei rifiuti all’interno dei BREFS

Sviluppo della simbiosi industriale

Potenziamento delle certificazioni (es. EMAS)

ConsumoMiglioramento dei sistemi di etichettatura(e potenziamento marchio ECOLABEL)

Valorizzazione “impronta ambientale”

Incentivo alle pratiche di riutilizzo

Ridefinizione dei prezzi

Promozione di modelli di “sharing economy”

Potenziamento del Green Public Procurement

Materie Prime Secondarie

Settori Prioritari

Miglioramento della legislazione in tema di “end of waste”

Miglioramento della legislazione in tema di concimi organiciderivanti da rifiuti

Incentivo alle pratiche di riutilizzo dell’acqua

Miglioramento della legislazione in materia di sostanze chimiche contenute nei prodotti e relativa tracciabilità

Plastica, rifiuti alimentari, materie prime essenziali, rifiuti da costruzione e demolizione, biomassa e prodotti biologici

Gestione dei Rifiuti Fissazione di obiettivi di riciclaggio stringenti in termini

percentuali

Previsione di disincentivi al conferimento in discarica

Investimenti e cooperazione sul territorio

Contrasto al fenomeno delle spedizioni illecite di rifiuti

Promozione delle certificazioni per gli impianti di trattamento dei rifiuti

Diffusione di best practices

Sintesi delle azioni dell’ UE in tema di Economia Circolare

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ti Monitoraggio dei progressi

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! Proposta di direttiva sui rifiuti elettrici edelettronici, sui veicoli fuori uso, sulle pilee sugli accumulatori, e sui rifiuti di pile ac-cumulatori (modificativa delle Direttive:2003/53/CE, 2006/66/CE, 2012/19/CE).

I principali aspetti affrontati nelle propostedi modificazione alla disciplina sui rifiuticomprendono:

! la fissazione di un obiettivo comune del-l'UE per il raggiungimento di un livellodi riciclaggio pari al 65% dei rifiuti ur-bani, entro il 2030;

! la fissazione di un obiettivo comune del-l'UE per il raggiungimento di un livellodi riciclaggio pari al 75% dei rifiuti diimballaggio, entro il 2030;

! la previsione di un obiettivo vincolanteper ridurre il conferimento in discaricafino al 10% dei rifiuti urbani entro il2030;

! la previsione di un divieto di colloca-zione in discarica di rifiuti raccolti sepa-ratamente;

! la promozione di strumenti economici perscoraggiare il collocamento in discarica;

! una miglior definizione e semplifica-zione dei metodi di calcolo per le per-centuali di riciclaggio in tutta l'UE;

! la definizione di misure concrete volte apromuovere il riutilizzo e a stimolare lasimbiosi industriale, trasformando il sot-toprodotto derivante da un processoproduttivo in materia prima per un'altraindustria;

! la previsione di incentivi economici peri produttori, consentendo loro di im-mettere sul mercato prodotti più ecolo-gici, sostenendone i regimi di recupero ericiclaggio (ad esempio per imballaggi,

batterie, apparecchiature elettriche edelettroniche, veicoli).

1.1.4. L’ approvazione del “Pacchetto sull’Economia Circolare” e le novità del 2018

Il 18 aprile 2018 il Parlamento europeo haapprovato definitivamente il “Pacchettosull’Economia Circolare”. In tal senso, sullabase delle proposte legislative di modificadelle direttive europee sui rifiuti, presentatenel 2015, sono state adottate nuovenorme che, prendendo in considerazionel'intero ciclo di vita dei prodotti, si pon-gono l’obiettivo di modificare il comporta-mento di aziende e consumatori.

Di seguito le principali novità introdotte:

! sono stati fissati nuovi obiettivi di rici-claggio dei rifiuti urbani, prevedendo ilraggiungimento di percentuali pari adalmeno il:

- 55%, entro il 2025;- 60%, entro il 2030;- 65% entro il 2035.

! la percentuale di rifiuti da imballaggioriciclati dovrà essere pari ad almeno il65% entro il 2025 e ad almeno il 70%entro il 2030, tenendo comunque contodi obiettivi specifici previsti per i singolimateriali:

- plastica: 50% entro il 2025 e 55% entro il 2030;

- legno: 25% entro il 2025 e 30% entro il 2030;

- metalli ferrosi: 70% entro il 2025 e 80% entro il 2030;

- alluminio: 50% entro il 2025 e 60% entro il 2030;

- vetro: 70% entro il 2025 e 75% entro il 2030;

- carta e cartone: 75% entro il 2025 e 85% entro il 2030.

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! la quota di rifiuti urbani da smaltire in di-scarica non potrà essere superiore al 10%entro il 2035; (in tal senso viene ricordatoche, nel 2014, Austria, Belgio, Dani-marca, Germania, Olanda e Svezia nonhanno inviato praticamente alcun rifiutoin discarica; viceversa Cipro, Croazia,Grecia, Lettonia e Malta hanno interratopiù di tre quarti dei loro rifiuti urbani;l’Italia, nel 2016, ha smaltito in discaricauna quota pari al 27,64% del totale dei ri-fiuti prodotti);

! i prodotti tessili e i rifiuti pericolosi prove-nienti dai nuclei domestici dovranno es-sere raccolti separatamente entro il 2025,così come i rifiuti biodegradabili che po-tranno essere riciclati anche direttamentenelle case attraverso il compostaggio;

! in linea con gli obiettivi di sviluppo so-stenibile dell’Agenda 2030 delle NazioniUnite, gli Stati membri dovrebbero ridurregli sprechi alimentari del 30% entro il2025 e del 50% entro il 2030. Inoltre, alfine di prevenire lo spreco di alimenti, iPaesi UE dovrebbero incentivare la rac-colta dei prodotti invenduti e la loro ridi-stribuzione in condizioni di sicurezza. Intal senso, particolare attenzione dovrà es-sere data al miglioramento del sistema dietichettatura, chiarendo il significato delleespressioni “da consumarsi entro” e “daconsumarsi preferibilmente entro”.

Nel testo delle direttive che verranno modi-ficate vi sono alcuni passaggi importantianche sull’end of waste, sui sottoprodotti esulla simbiosi industriale. Nei considerandodella modifica della Direttiva 2008/98 sui ri-fiuti si legge ad esempio: “Per promuoverel'utilizzo sostenibile delle risorse e la simbiosiindustriale, gli Stati membri dovrebberoadottare le misure opportune per aiutare ariconoscere come sottoprodotto una so-stanza o un oggetto derivante da un pro-cesso di produzione il cui scopo primarionon e la produzione di tale sostanza od og-

getto, laddove siano rispettate le condizioniarmonizzate fissate a livello di Unione. E op-portuno attribuire alla Commissione com-petenze di esecuzione per definire criteridettagliati per l'applicazione della qualificadi sottoprodotto, dando priorita alle prati-che replicabili di simbiosi industriale”. O anche al punto 61 “Le linee guida, loscambio di informazioni e la condivisionedelle migliori pratiche dovrebbero agevolarealtresi una comune comprensione e appli-cazione pratica della definizione di "rifiuto",tra cui il termine "disfarsi", e dovrebbe tenerconto di modelli imprenditoriali circolari incui, per esempio, una sostanza o un oggettosono trasferiti da un titolare a un altro senzal'intenzione di disfarsi del prodotto”.

A completamento del quadro sintetico for-nito, è importante ricordare in questa sedeche nel gennaio 2018, la Commissione eu-ropea ha adottato una nuova serie di misurevolte a dare maggior attuazione a quanto giàprevisto nell’ambito del Piano d’azione del2015. In particolare, tra le princiali novità:

! è stata definita una “Strategia a livello eu-ropeo per le materie plastiche nell’Eco-nomia Circolare” allo scopo ditrasformare il modo in cui la plastica e iprodotti in plastica sono progettati, pro-dotti, usati e riciclati, puntando a garan-tire, entro il 2030 la possibilità che tuttigli imballaggi siano riciclabili;

! è stata pubblicata una comunicazioneCOM (2018) 32 final, avente ad oggettola valutazione del modo in cui le normein materia di rifiuti, prodotti e sostanzechimiche si correlano tra loro;

! è stato predisposto un quadro di moni-toraggio, basato su dieci indicatorichiave, volto a valutare i progressi com-piuti rispetto all’implementazione del-l’Economia Circolare a livello UE e alivello degli Stati membri;

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! è stata pubblicata una relazione aventead oggetto il rapporto tra materie primeritenute “ critiche” e l'Economia Circo-lare, allo scopo di evidenziare le moda-lità tramite cui favorire la circolarità conriguardo all’utilizzo di tali materiali.

Quanto descritto evidenzia l’incessante at-tività condotta dalle autorità europee ri-spetto alla piena ed efficiente realizzazionedell’Economia Circolare.

1.2. L’Economia Circolarein Italia

1.2.1. Il quadro normativo di riferimento

In Italia la disciplina sulla circular economytrova spazio in una serie di atti normativiche, in attuazione di quanto previsto dalledirettive europee, forniscono strumenti voltia regolare aspetti specifici del tema di cuitrattasi. Un ruolo importante è svolto dal c.d.“Collegato Ambientale”, legge 28 dicem-bre 2015, n. 221, dal quale sono scaturitiuna serie di decreti in materia di tutela dellanatura e sviluppo sostenibile, valutazioniambientali, energia, acquisti verdi, gestionedei rifiuti e bonifiche, difesa del suolo e ri-sorse idriche.

L’art. 21, comma 4, del Collegato Ambien-tale (legge 221/2015) ha affidato al Ministerodell’Ambiente il compito di adottare di con-certo del Ministero dello Sviluppo Econo-mico, del Ministero delle Politiche Agricole edel Ministero dell’Economia e Finanze, unPiano d’azione nazionale su “Consumo eProduzione Sostenibili” (PAN SCP). IlPiano rappresenta uno strumento attuativodelle politiche promosse nell’ambito dellaStrategia Nazionale per lo Sviluppo Sosteni-bile e individua sei specifiche aree di inter-vento (PMI, filiere e distretti produttivi;agricoltura e filiere agroindustriali; edilizia eabitare; turismo; distribuzione organizzata;

consumi e comportamenti sostenibili). Il PAN SCP fornisce quindi delle linee diazione specifiche per ogni area di intervento,al fine di promuovere modelli di produzione-distribuzione-consumo capaci di affrontare inmodo integrato i vari aspetti della sostenibi-lità (ambientale, economica, sociale): elimi-nazione degli impatti ambientaliincompatibili con le capacità auto-rigenera-tive dei sistemi naturali, contrasto ai cam-biamenti climatici, chiusura dei ciclimateriali di produzione-consumo, elimina-zione degli sprechi (energetici, idrici, ali-mentari), aumento dell’efficienza nell’usodelle risorse, riduzione dei rifiuti e degli in-quinamenti.

Nel novembre 2017, il Ministero dell’Am-biente e della Tutela del Territorio e del Maree il Ministero dello Sviluppo Economicohanno reso noto un documento strategicointitolato “Verso un modello di EconomiaCircolare per l’Italia” il quale, inserendosinel più ampio contesto della Strategia Na-zionale per lo sviluppo sostenibile, approvatadal Governo Italiano il 2 ottobre 2017, in-tende offrire un supporto per il raggiungi-mento degli obiettivi relativi all’usoefficiente delle risorse, attraverso la confi-gurazione di modelli di produzione più cir-colari e sostenibili e l’incentivazioneall’adozione di abitudini di consumo più at-tente e consapevoli.

1.2.2. Azioni e Policy adottate in Italia rispetto a quanto previsto dal“Pacchetto sull’Economia Circolare”Di seguito, allo scopo di semplificare l’in-quadramento normativo complessivo, for-nendone una visione organica, sipresenteranno i principali tratti della nor-mativa italiana sull’Economia Circolare, col-locando gli stessi nell’ambito delle differentifasi di cui si compone il relativo modello eprendendo a riferimento, nel tentativo difornire un quadro esaustivo rispetto al li-vello di adeguamento alla normativa euro-pea, le principali azioni promosse dall’UE.

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In particolare, per quanto di interesse inquesta sede, saranno di seguito consideratein modo diretto le azioni del Pacchetto sul-l’Economia Circolare, relative a: progetta-zione dei prodotti, processi di produzione,consumo, gestione dei rifiuti e mercato dellematerie prime secondarie. Le altre azioni sa-ranno trattate in modo indiretto e trasver-sale, inserendo, ove possibile, riferimentialle stesse.

A) Progettazione del prodotto/Design:

! Eco-design

Nell’ambito delle politiche adottate dal-l’Unione europea rispetto alla fase di Produ-zione un ruolo fondamentale è svoltodall’eco-design e dalla spinta verso l’imple-mentazione di modelli produttivi ispirati aduna progettazione ecosostenibile, rispettoalla quale sia possibile dare spazio fin dallanascita del prodotto, ad una visione chetenga conto dell’intero ciclo di vita dellostesso, valorizzandone la durabilità, la ripa-rabilità, la rimessa a nuovo e il riciclaggio.

L’Italia, con il d.lgs. 16 febbraio 2011, n. 15,ha dato attuazione alla Direttiva2009/125/CE avente ad oggetto l’Istituzionedi un quadro per l'elaborazione di specifiche perprogettazione ecocompatibile dei prodotticonnessi all'energia. Il legislatore definiscela “progettazione ecocompatibile” (art. 2,lett. bb) come “l'integrazione degli aspettiambientali nella progettazione del prodotto

nell'intento di migliorarne le prestazioni am-bientali nel corso del suo intero ciclo di vita”,e richiama, nel disciplinare la materia, il con-cetto di “specifiche per la progettazione eco-compatibile”, riferendosi a “qualsiasiprescrizione con riferimento a un prodottoo alla progettazione di un siffatto prodottointesa a migliorare le sue prestazioni am-bientali o qualsiasi prescrizione per la forni-tura di informazioni con riguardo agli aspettiambientali di un prodotto” (art. 2, lett. cc).La progettazione ecosostenibile trova ancheuno specifico richiamo all’interno del d.lgs.14 marzo 2014, n. 49 attuativo della Diret-tiva sui rifiuti di apparecchiature elettricheed elettroniche (RAEE).

L’art. 5 prevede infatti che il Ministero del-l’Ambiente disciplini misure dirette a: “fa-vorire la progettazione e la produzioneecocompatibili di AEE, al fine di facilitare leoperazioni di smontaggio, riparazione, non-ché le operazioni di preparazione per il riu-tilizzo, riutilizzo, recupero e smaltimentodei RAEE, loro componenti e materiali, conparticolare riguardo per quei prodotti cheintroducono soluzioni innovative per la di-minuzione dei carichi ambientali associatial ciclo di vita”.

Infine, in adeguamento a quanto previstodal Collegato Ambientale, il Decreto Mini-steriale del 10 giugno 2016, n. 140, ha det-tato specifici criteri per la progettazione e laproduzione ecologica di apparecchiatureelettriche ed elettroniche.

Economia Circolare in ItaliaCaso di Policy innovativa: il Protocollo d’Intesa “Città per la Circolarità”

Il 18 gennaio 2018 è stato sottoscritto il Protocollo di Intesa “Città per la Circolarità", che ha visto pro-tagonisti il Ministero dell’Ambiente e le città di Bari, Milano e Prato. Il protocollo nasce per avviare unacollaborazione tra tali soggetti allo scopo di testare e promuovere iniziative congiunte “dimostrative”e dal carattere innovativo su temi ad alto impatto ambientale quali: design dei prodotti e dei servizi;modelli di approvvigionamento di materie prime, di produzione e di distribuzione/commercializza-zione più efficienti; estensione della vita utile dei prodotti e modelli di riuso; modelli di consumo so-stenibili e attività di sharing economy; riciclo di risorse dai rifiuti. Il Protocollo promuove progetti cheprevedono la realizzazione di attività concrete e che siano il più possibile trasversali alle tre città.

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! Principio della “responsabilità estesadel produttore (EPR)”

Tale principio in Italia trova disciplina all’in-terno del Testo Unico Ambientale, d.lgs.152/2006, dove l’art. 178-bis prevede che: “Alfine di rafforzare la prevenzione e facilitarel'utilizzo efficiente delle risorse durante l'in-tero ciclo di vita (...) possono essere adottaticon uno o più decreti del Ministero dell'Am-biente e della Tutela del Territorio e del mareaventi natura regolamentare (...) le modalitàe i criteri di introduzione della responsabilitàestesa del produttore del prodotto, intesocome qualsiasi persona fisica o giuridica cheprofessionalmente sviluppi, fabbrichi, tra-sformi, tratti, venda o importi prodotti, nel-l'organizzazione del sistema di gestione deirifiuti, e nell'accettazione dei prodotti resti-tuiti e dei rifiuti che restano dopo il loro uti-lizzo”. Il principio della responsabilità estesadel produttore è stato specificatamente inse-rito dal legislatore italiano all’interno deld.lgs. 14 marzo 2014, n. 49, attuativo dellaDirettiva sui rifiuti di apparecchiature elet-triche ed elettroniche (RAEE). Secondo l’art.8 infatti, ricadono sul produttore di AEE spe-cifici obblighi in termini di conseguimentodi obiettivi minimi di recupero e di riciclag-gio; non solo, il produttore, al momentodella messa a disposizione sul mercato na-zionale di un'AEE, può applicare sul prezzodi vendita della stessa il contributo da lui do-vuto per adempiere, nell'anno solare di rife-

rimento, agli obblighi di raccolta, tratta-mento, recupero e smaltimento. La normaprevede inoltre che la presenza del contri-buto possa essere resa nota nell'indicazionedel prezzo del prodotto all'utilizzatore finale.

B) Processo di produzione:

! Simbiosi industriale

La simbiosi industriale rappresenta un feno-meno di notevole rilievo in un’ottica circo-lare, consentendo da un lato la riduzionenella produzione di scarti e dall’altro un ap-provvigionamento efficiente delle risorse. La simbiosi industriale mette infatti in con-tatto imprese diverse allo scopo di permet-tere uno scambio di risorse: ciò che perun’impresa è scarto, per un’altra può esserenuova materia prima. In Italia pur non es-sendoci una normativa specifica per il set-tore, il legislatore affronta il tema dellasimbiosi industriale in modo indiretto, nel-l’ambito della normativa di cui al d.lgs.152/2006 su rifiuti, sottoprodotti e materieprime secondarie. Particolare importanza ri-veste il Decreto 13 ottobre 2016, n. 264,con il quale il Ministero dell’Ambiente edella Tutela del Territorio e del Mare ha in-teso regolamentare e disciplinare criteri in-dicativi che possano agevolare ladimostrazione della sussistenza dei requisitiper la qualifica dei residui di produzionecome sottoprodotti e non come rifiuti.

Economia Circolare in Italia - Progettazione del ProdottoCaso di Policy innovativa: I bandi del MATTM sull’eco-innovazione

Nel giugno 2017 il Ministero dell’Ambiente ha pubblicato due bandi per sostenere la ricerca e lo svi-luppo nell’ambito dell’eco-innovazione. Un primo bando (rivolto ad organismi di ricerca singoli o as-sociati, anche in forma temporanea, con altri soggetti pubblici o privati che producono beni, processie servizi) ha finanziato progetti di ricerca industriale e/o sviluppo sperimentale finalizzati a incentivarel’eco-design dei prodotti e la corretta gestione dei relativi rifiuti, puntando sulla durabilità, la ricicla-bilità, la riparabilità e la sostenibilità ambientale e sociale. Il secondo bando, del valore di 900mila euro,ha avuto invece lo scopo di finanziare la ricerca e lo sviluppo di nuove tecnologie volte al recupero, alriciclaggio e al trattamento dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), con l’obiet-tivo principale di incrementare il livello tecnologico degli impianti di trattamento, puntando a massi-mizzare la quantità di materia recuperabile o riciclabile.

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Inoltre, il “Collegato ambientale” stabili-sce all’art. 23 specifiche “Disposizioni in-centivanti per i prodotti derivanti damateriali post consumo o dal recupero degliscarti e dei materiali rivenienti dal disas-semblaggio dei prodotti complessi”.

! Potenziamento certificazione EMAS

Merita in questa sede ricordare, rispetto al-l’intenzione dell’Unione europea di renderepiù efficiente il sistema di ecogestione eaudit (EMAS), che il legislatore italiano, al-l’interno del “Collegato Ambientale”, haprevisto in favore di imprese registrateEMAS, forme di semplificazione normativacome ad esempio quelle riferite alla parteci-pazione a bandi pubblici (art. 16) e la prefe-renza nell’assegnazione di contributi,agevolazioni e finanziamenti in materia am-bientale (art. 17).

C) Consumo:

! Etichettature e potenziamento mar-chio ECOLABEL

Rispetto all’azione di miglioramento delleetichettature dei prodotti, si evidenzia, nelcontesto italiano, il d.lgs. 16 febbraio 2011,n. 15. con il quale l’Italia ha dato attua-zione alla Direttiva 2009/125/CE avente ad

oggetto l’Istituzione di un quadro per l'elabo-razione di specifiche per progettazione eco-compatibile dei prodotti connessiall'energia. Qui il legislatore ha introdottola possibilità che venga richiesta, attraversospecifiche misure di esecuzione, la fornitura,da parte del fabbricante, di informazioni su-scettibili di influenzare le modalità di trat-tamento, uso o riciclaggio del prodotto daparte di soggetti diversi dal fabbricante.

In particolare, tali informazioni possono in-cludere se del caso:

a. informazioni in merito al processo di fab-bricazione da parte del disegnatore proget-tista;

b. informazioni ai consumatori sulle carat-teristiche e sulle prestazioni ambientali si-gnificative di un prodotto, cheaccompagnano il prodotto immesso sulmercato, per consentire al consumatore dicomparare tali aspetti dei prodotti;

c. informazioni ai consumatori sulle moda-lità di installazione, uso e manutenzione delprodotto, al fine di ridurne al minimo l'im-patto sull'ambiente e di consentirne la du-rata ottimale, nonché sulle modalità direstituzione del dispositivo a fine vita e, sedel caso, informazioni sul periodo di dispo-

Economia Circolare in Italia - Processo di ProduzioneCaso di Policy innovativa: l’attività dell’ENEA per la Simbiosi Industriale

Il Ministero dell’Ambiente ha appoggiato e sostenuto l’attività svolta dall’ENEA, Agenzia Nazionale perle nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, la quale ha sviluppato la prima retenazionale di simbiosi industriale SUN – Symbiosis User Network. Tale network mira a promuovere, at-traverso la simbiosi industriale, un cambiamento culturale verso l’Economia Circolare, favorendo l’in-contro dei diversi interlocutori interessati, la creazione e la condivisione di conoscenza e l’individuazionedi nuove opportunità di sviluppo economico, sociale e territoriale.Inoltre, sono state portate avanti esperienze specifiche in Sicilia, Lazio e Emilia Romagna, allo scopo diimplementare piattaforme in grado di favorire rapporti di simbiosi industriale. Tali piattaforme si con-figurano come uno strumento al servizio delle imprese e degli altri operatori presenti sul territorio ingrado di attivare trasferimenti di risorse intese come materiali, sottoprodotti energetici, acqua, servizie competenze, offrendo strumenti operativi ulteriori di vario tipo (banca dati normativa, strumenti diLCA e Eco-design, Best Practices, etc.) rivolti in particolare alle PMI.

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nibilità delle parti di ricambio e le possibilitàdi potenziamento dei prodotti;

d. informazioni per gli impianti di tratta-mento in merito allo smontaggio, al rici-claggio o allo smaltimento a fine vita.

Inoltre, la legge 221/2015 (Collegato Am-bientale), dispone in favore di impreseaventi nella propria gamma prodotti Ecola-bel, la previsione di forme di semplifica-zione per la partecipazione a bandi pubblici(art. 16) e la preferenza nell’assegnazione dicontributi, agevolazioni e finanziamenti inmateria ambientale (art. 17). L’art. 16 citatoè stato abrogato dal d.lgs. 50/2016 (Codicedegli Appalti) che, tuttavia, ha introdotto lariduzione delle cauzioni per la partecipa-zione alle relative gare in favore delle im-prese che offrono servizi e prodotti EcolabelUE (art. 93) e la possibilità di inserire il mar-chio Ecolabel come elemento premiante aifini dell’aggiudicazione (art. 95).

! Valorizzazione dell’ “impronta am-bientale”

Rispetto all’azione di valorizzazione del-l’impronta ambientale, l’Italia ha previsto,all’interno della legge 221/2015 (CollegatoAmbientale) l’istituzione dello Schema Na-zionale Volontario per la valutazione e la co-municazione dell’impronta ambientale

«Made Green in Italy» che adotta espressa-mente come metodologia per la determina-zione dell’impronta ambientale deiprodotti, la PEF Product Environmental Foot-print (art. 21).

! Incentivo delle pratiche di riutilizzo

Il Testo Unico Ambientale, d.lgs. 152/2006,ha interamente recepito la disciplina previ-sta dalle direttive europee in tema di rifiuti,valorizzandone il concetto chiave relativoalla “gerarchia dei rifiuti”. In particolare, l’art.180-bis comma 1 prevede, con riguardo alriutilizzo e alla preparazione per il riutilizzo,che le pubbliche amministrazioni promuo-vano, nell'esercizio delle rispettive compe-tenze, iniziative dirette a favorire il riutilizzodei prodotti e la preparazione per il riuti-lizzo dei rifiuti. Tali iniziative possono con-sistere anche in:

a. uso di strumenti economici; b. misure logistiche, come la

costituzione ed il sostegno di centri e reti accreditati di riparazione/riutilizzo;

c. adozione, nell'ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, di idonei criteri;

d. misure educative; e. promozione di accordi di programma.

Economia Circolare in Italia - ConsumoCaso di Policy innovativa: la legge “Anti-Sprechi”

Con legge 19 agosto 2016, n. 166, il legislatore italiano è intervenuto prevedendo specifiche Dispo-sizioni concernenti la donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di soli-darietà sociale e per la limitazione degli sprechi. In particolare, allo scopo di prevenire gli sprechi, la legge promuove attività di “riuso”, prevedendonorme che, da un lato, favoriscono il recupero e la donazione delle eccedenze alimentari a fini di so-lidarietà sociale, stabilendo che le stesse siano destinate in via prioritaria all'utilizzo umano e, dall’al-tro, incentivano alle attività di recupero e di donazione di prodotti farmaceutici e di altri prodotti a finidi solidarietà sociale. Tra le finalità della legge, quella di contribuire ad attività di ricerca, informazionee sensibilizzazione dei consumatori e delle istituzioni sulle materie oggetto della medesima, con par-ticolare riferimento alle giovani generazioni.

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! Potenziamento del Green Public Procurement

Il Green Public Procurement (GPP), è statooggetto di disciplina all’interno del Colle-gato Ambientale, il quale ha previsto tuttauna serie di misure poi riprese dal nuovo Co-dice degli Appalti (d.lgs. 50/2016), pubbli-cato a metà aprile 2016, volte in particolarea valutare il costo dell’intero ciclo di vita deiprodotti anche in termini di costo ambien-tale (artt. 16 e 18).

In Italia il GPP è diventato uno dei princi-pali strumenti di politica ambientale e pro-duttiva in grado di ridurre gli impattiambientali, razionalizzare e ridurre la spesapubblica nel lungo periodo in ottica LifeCycle Costing (LCC) e in grado di promuo-vere le imprese innovative sotto il profiloambientale (MATTM, MSE, 2017).

D) Gestione dei Rifiuti:

! Fissazione di obiettivi di riciclaggiostringenti in termini percentuali

In ottemperanza alla Direttiva 2008/98/CE,il legislatore italiano ha previsto, con il de-creto legislativo 205/2010, modificativo deldecreto legislativo 152/2006, il raggiungi-mento dei seguenti obiettivi (art. 181):

a. entro il 2020, la preparazione per il riuti-lizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come mi-nimo, carta, metalli, plastica e vetroprovenienti dai nuclei domestici, e possibil-mente di altra origine, nella misura in cuitali flussi di rifiuti sono simili a quelli do-mestici, sarà aumentata complessivamentealmeno al 50% in termini di peso;

b. entro il 2020 la preparazione per il riuti-lizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero dimateriale, incluse operazioni di colmata-zione che utilizzano i rifiuti in sostituzionedi altri materiali, di rifiuti da costruzione edemolizione non pericolosi, escluso il mate-riale allo stato naturale definito alla voce 1705 04 dell'elenco dei rifiuti, sarà aumentataalmeno al 70 per cento in termini di peso.

In figura 2 il grafico esplicativo, elaborato

Fonte: Elaborazione Ispra

Figura 2 - Raggiungimento degli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio

36,7

38,5

41,1

41,8

44,6 46,0

47,7

34,0 34,4

36,9 37,6

39,9 41,2

42,2

35,3 37,7

40,0

42,3

45,2

47,5

52,5

20

25

30

35

40

45

50

55

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Perc

entu

ale

(%)

Percentuale di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio - Metodologia 2

Percentuale di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio - Metodologia 4

Percentuale di raccolta differenziata

Obiettivo di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio degli RU al 2020

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da ISPRA attraverso due diverse metodolo-gie di calcolo3, relativo all’andamento del-l’Italia rispetto al raggiungimento degliobiettivi di preparazione per il riutilizzo e ri-ciclaggio fissati dalla normativa, con ri-guardo al periodo 2010-2016.

Inoltre, con specifico riguardo alla disciplinasugli imballaggi, l’art. 220 del Testo UnicoAmbientale, rimandando all’Allegato E allaParte IV dello stesso stabilisce il raggiungi-mento di un obiettivo generale pari ad al-meno il 55 % e fino all'80 % in peso deirifiuti di imballaggio, prevedendo poi targetspecifici a seconda dei materiali contenutinei rifiuti di imballaggio:

- 60 % in peso per il vetro; - 60% in peso per la carta e il cartone; - 50% in peso per i metalli; - 26% in peso per la plastica, tenuto conto esclusivamente dei materiali riciclati sottoforma di plastica;

- 35% in peso per il legno.

In figura 3 è rappresentato un grafico espli-cativo dei risultati raggiunti dall’Italia ri-spetto al perseguimento degli obiettivigenerali di recupero e riciclaggio dei rifiutidi imballaggio, negli anni 2012-2016.

! Previsione di disincentivi al conferi-mento in discarica

Allo scopo di promuovere il disincentivo alconferimento in discarica, già nel 1995, nel-l’ambito della legge n. 549 (Misure di razio-nalizzazione della finanza pubblica), illegislatore italiano ha introdotto la cosid-detta ecotassa. L’ecotassa è un tributo spe-ciale istituito a favore delle regioni cheprevede il pagamento di una somma di de-naro per il deposito in discarica dei rifiutisolidi (compresi i fanghi palabili).

Soggetto passivo dell’imposta è il gestoredella discarica, il quale tuttavia ha l’obbligodi rivalsa nei confronti di colui che effettuail conferimento.

3 Metodologia 2: percentuale di riciclaggio di rifiuti domestici e simili costituiti da carta, metalli, plastica e vetro e altri singoli flussi di rifiutidomestici e simili. Metodologia 4: percentuale di riciclaggio di rifiuti urbani.

Fonte: Elaborazione ISPRA su dati CONAI e Consorzi di Filiera

Figura 3 - Percentuali di recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio in Italia, anni 2012-2016

2012 2013 2014 2015 2016 % recupero energetico 9,6 9,8 11,0 11,1 11,2 %riciclaggio 66,5 66,7 65,4 66,8 67,1

0

10

20

30

40

50

60

70

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90

obiettivodi recupero: 60%

obiettivodi riciclaggio: 55%

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Ciò significa che la rivalsa viene ad esserefatta valere all'indietro, generalmente versosocietà municipalizzate operanti nel settoredella gestione urbana dei rifiuti, sino ad ar-rivare ai Comuni che, a loro volta, si rival-gono sui cittadini residenti sul territorio.

! Contrasto al fenomeno delle spedi-zioni illecite di rifiuti

Rispetto al fenomeno in oggetto, si richiamain questa sede la norma sanzionatoria con laquale il legislatore è intervenuto sul tema.Lo stesso infatti, all’interno del Testo UnicoAmbientale, d.lgs. 152/2006, ha previsto, al-l’art. 259, comma 1 che: “chiunque effettuauna spedizione di rifiuti costituente trafficoillecito ai sensi dell'articolo 26 del Regola-mento (CEE) 1° febbraio 1993, n. 259, o ef-fettua una spedizione di rifiuti elencatinell'Allegato II del citato regolamento in vio-lazione dell'articolo 1, comma 3, lettere a),b), c) e d), del Regolamento stesso è punitocon la pena dell'ammenda da millecinque-centocinquanta euro a ventiseimila euro econ l'arresto fino a due anni”. La norma sta-bilisce inoltre che: “la pena è aumentata incaso di spedizione di rifiuti pericolosi”.

E) Mercato delle materie prime secondarie:

! Miglioramento della legislazione intema di “end of waste”

Riguardo al miglioramento della legislazionesul tema dell’End of Waste, già disciplinatoin termini generali dall’art. 184-ter del d.lgs.152/2006, il Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del Territorio e del Mare sta lavorandoalla predisposizione di nuovi decreti relati-vamente ad alcuni flussi specifici di rifiuti.In particolare, dovrebbero essere pronti abreve quelli su fresato d’asfalto e sullagomma derivante da pneumatici fuori uso. Il MATTM, inoltre, ha già sottoposto al-l’esame dell’ISPRA ulteriori schede tecnicheper il recupero di materia dai pannolini,dalle batterie per auto e dai rifiuti da demo-lizione e costruzione. Infine, nei progettidello stesso Ministero, vi è quello di affron-tare la problematica della cessazione dellaqualifica di rifiuto per i materiali derivantidalla carta, dalla vetroresina da imbarca-zioni, dal PET da imballaggi e altre plastiche.

! Miglioramento della legislazione inmateria di sostanze chimiche conte-nute nei prodotti e relativa tracciabilità

In adeguamento a quanto previsto dal Re-golamento REACH (Regolamento CE n.1907/2006), l’Italia ha previsto che tutte le

imprese che producono, importano e utiliz-zano sostanze chimiche nei paesi del-l’Unione europea, abbiano l'obbligo diregistrarle, entro il 31 maggio 2018, ren-

Economia Circolare in Italia - Gestione dei RifiutiCaso di Policy innovativa: la sperimentazione del “Vuoto a rendere”

Allo scopo di intervenire sul tema della gestione degli imballaggi, nel tentativo di ridurre le quantitàdi rifiuti derivanti dagli stessi il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha pre-visto l’avvio di una sperimentazione volta a realizzare un sistema di restituzione di specifiche tipologiedi imballaggi destinate all’uso alimentare. Allo scopo, il Ministero ha elaborato uno specifico Regola-mento (Decreto 3 luglio 2017, n. 142) disciplinando tale sistema volontario di vuoto a rendere su cau-zione, avente ad oggetto gli imballaggi contenenti birra o acqua minerale serviti al pubblico da alberghie residenze di villeggiatura, ristoranti, bar e altri punti di consumo. Al momento dell'acquisto dell'im-ballaggio pieno l'utente versa una cauzione con diritto di ripetizione della stessa all’atto di restituzionedell'imballaggio usato. Il Regolamento, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25.09.2017, stabilisceche la sperimentazione ha una durata di dodici mesi a partire dal centoventesimo giorno successivoall'entrata in vigore del regolamento stesso.

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dendo note, secondo le modalità previste, leinformazioni sui pericoli ambientali e sani-tari ad esse connesse. L’impresa che nonprovvede ad effettuare la registrazione di unacerta sostanza, non potrà più fabbricarla, im-portarla o immetterla sul mercato. Il Mini-stero dell’Ambiente, il Ministero delloSviluppo Economico e il Ministero della Sa-lute hanno dato molto risalto a tale comu-nicazione, anche attraverso le reti televisivenazionali, allo scopo di sensibilizzare anchei consumatori sull’importanza del tema.

1.3. Le policy sull’Economia Circolare in contesti extra-UE:Cina, Giappone e USA

1.3.1. L’Economia Circolare in Cina

Lo sviluppo dell'Economia Circolare rico-pre un ruolo importante nel tema piùampio della Green Economy cinese. Ini-zialmente, l’ispirazione ebbe origine dalleteorie sull’ecologia industriale e dalle po-licy ambientali di alcuni Paesi europei, tracui Germania e Svezia, e dal Giappone.

Ciò nonostante, nel corso degli anni, lavisione del Governo cinese è divenuta piùampia. Oltre a far riferimento alle diversefasi del ciclo di vita di un prodotto, il le-gislatore cinese ha trattato in maniera de-cisa anche il tema della salvaguardia

dell’ambiente (McDowall, W. et al., 2017),in quanto i livelli di agenti pericolosi nel-l’aria si sono fatti sempre più preoccu-panti (Su B. et al., 2015), così comeconfermato anche da autorità di verifica:“L’inquinamento dell’aria è oggi annove-rato tra le principali minacce alla salutedella popolazione cinese, secondo quantoanche confermato dalla China MedicalAssociation” (Ambasciata d’Italia nella Re-pubblica Popolare Cinese, 2015). Unobiettivo ritenuto importante e dichiarato

dal Governo cinese è altresì la necessità dicostruire una "società che risparmi le ri-sorse e sia più rispettosa dell'ambiente"(McDowall, W. et al., 2017).

La formalizzazione ufficiale del concetto diEconomia Circolare è avvenuta nel 2008,con la “Legge sulla promozione dell’Econo-mia Circolare della Repubblica Popolare Ci-nese”, entrata in vigore a gennaio del 2009(People’s Republic of China Circular EconomyPromotion Law. Standing Committee of theFourth Session of the Eleventh National People’sCongress 29 August 2008, Beijing). Il tema,tuttavia, in modo sostanziale, era già statointrodotto precedentemente in provvedi-menti governativi e normativi. Come de-scritto da Li, W. e W., Lin (2016), è possibileidentificare quattro momenti storici nel-l’Economia Circolare Cinese:

Economia Circolare in Italia - Mercato delle Materie Prime SecondarieCaso di Policy innovativa: il “Compostaggio di Comunità”

Nell’ambito delle politiche volte a favorire una gestione dei rifiuti ispirati a principi di efficienza e so-stenibilità, il legislatore, con il decreto 29 dicembre 2016, n. 266, pubblicato nella G.U. n. 45 del 23febbraio 2017, ha stabilito i criteri e le procedure autorizzative semplificate per lo svolgimento del c.d.“compostaggio di comunità”, già definito dall’articolo 183, comma 1, lettera qq-bis) del d.lgs.152/2006 come il compostaggio effettuato collettivamente da più utenze domestiche e non domesti-che della frazione organica dei rifiuti urbani prodotti dalle medesime, al fine dell'utilizzo del compostprodotto da parte delle utenze conferenti. Tale intervento valorizza la politica e le relative azioni del-l’UE volte al sostegno del ruolo dei bionutrienti all’interno dell’Economia Circolare e affronta contem-poraneamente il problema dei rifiuti alimentari: due dei settori prioritari individuati dal Pacchettosull’Economia Circolare.

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1) Ante 1992: nel 1985 il Governo emise unprovvedimento sull’Utilizzo Completo delleRisorse, atto dovuto a causa della scarsità dialcuni prodotti e il ricorso indiretto a forni-ture di risorse. L’utilizzo “completo” delle ri-sorse riguardava principalmente tre tipi dirifiuti: gassosi, liquidi e solidi;

2) 1992-2002: fase della Cleaner Production(“tecnologia pulita”). Nel 1992 il Consigliodi Stato cinese formulò le Dieci Strategie perl’Ambiente e lo Sviluppo e impiegò formal-mente il termine cleaner production. In questodecennio vennero portati avanti numerosiprogetti di audit, volti ad identificare le mo-dalità attraverso le quali le imprese cinesipuntavano alle tecnologie pulite.

Nel 2002, con la legge di Promozione delleTecnologie Pulite della R.P.C., la cleaner pro-duction è entrata in una nuova era. La mo-dalità di controllo dell'inquinamentoambientale si è progressivamente spostatadal trattamento finale dei rifiuti alla preven-zione alla fonte, promuovendo così note-volmente l'aumento del tasso di utilizzodelle risorse e la riduzione delle emissioni in-quinanti nei settori industriali e gettando lebasi per lo sviluppo dell'Economia Circolare;

3) 2002-2008: fase dei progetti pilota. Nel2002 l’Amministrazione Centrale per la Pro-tezione dell’Ambiente ha lanciato il pro-gramma per l’Economia Circolare cheprevedeva la messa in atto di progetti pilota.I primi due enti locali ad essere scelti furonola città di Guiyang4 e la provincia di Liao-ning, selezionate, rispettivamente, comeprima città e prima provincia pilota. A se-guire, furono lanciati dal Consiglio di Statoaltri due programmi per l’Economia Circo-lare, nel 2005 e nel 2007, con obiettivi città,settori, aree e parchi industriali. Nel 2005, ilConsiglio di Stato ha indicato chiaramente,all’interno delle sue osservazioni, l’Econo-

mia Circolare come nuovo modello di svi-luppo. Un altro passaggio importante fu laLegge sulla Prevenzione dell’Inquinamentoe il Controllo dei Rifiuti solidi, che entrò invigore il 1 aprile 2005 (Su B. et al., 2015);

4) 2008-oggi: l’Economia Circolare è en-trata a far parte dello sviluppo industriale ci-nese con un ruolo fondamentale,diventando politica nazionale nel dodice-simo programma di sviluppo quinquennale(2011-2015), mentre costituiva già un capi-tolo dedicato nell'undicesimo - quinquen-nio 2006-2010 - ed entrando formalmentenell’impianto normativo cinese (BusinessSweden, 2017).

Nel 2013, il Consiglio di Stato ha pubblicatouna strategia nazionale per realizzareun'Economia Circolare. Un piano di questotipo rappresenta la prima strategia del ge-nere al mondo.

Riguardo alla “Legge sulla promozione del-l’Economia Circolare della Repubblica Po-polare Cinese”, essa ha ricompreso quantoprevisto negli interventi normativi prece-denti e ha posto l’accento sulle 3R: Ridu-zione, Riuso, Riciclo. Allo stesso tempo,troviamo al suo interno: piani di sviluppo;responsabilità estese del produttore; sistemidi gestione per le imprese con consumienergetici e idrici elevati; indici di Econo-mia Circolare, statistiche e altri sistemi digestione. All’interno di questa legge ven-gono proposti i requisiti per lo sviluppo del-l'Economia Circolare, che comprendonotecniche di clean production, strumenti, rici-claggio dei materiali di scarto e riduzione eutilizzo completo delle risorse. Gli stru-menti di stimolo previsti dal Governo sonofondi speciali, supporto tecnico, incentivifiscali, investimenti, finanziamenti, appaltipubblici e altri provvedimenti residuali (Li,W. and W., Lin, 2016).

4 Guiyang è la capitale della provincia di Guizhou, nella Cina sud-occidentale.

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Un tema affrontato durante gli ultimi tredecenni dal Governo cinese – e parte inte-grante dell’Economia Circolare – è quellodei parchi industriali e della risoluzione deiloro problemi, tra i quali anche la lotta al-l’inquinamento.

Secondo Chertow M. R. (2000): “all’internodel parco eco-industriale si verifica una sim-biosi industriale attraverso la gestione coo-perativa delle risorse destinate ad impresefisicamente vicine. A miglioramenti delleprestazioni, si affianca la diminuzione dicosti di produzione”.

I parchi industriali cinesi, a differenza diquanto avviene, ad esempio, negli USA,

sono spesso sia aree produttive che aree re-sidenziali, pertanto, lo stile di vita, la con-sapevolezza e il benessere economico deiresidenti sono strettamente correlati con losviluppo del parco (Su et al., 2015).

Il tema era già stato trattato antecedente-mente rispetto alla formalizzazione del-l’Economia Circolare nella Legge diPromozione del 2008 e aveva visto nume-rose sperimentazioni all’interno dei progettipilota. Già nel 2008, nella sola Cina, si po-tevano contare più di 100 progetti sui par-chi eco-industriali (PEI), 26 dei quali eranostati scelti dall’Agenzia di Stato per la Prote-zione dell’Ambiente come progetti dimo-strativi (Geng et al., 2009).

L’Economia Circolare all’interno del XIII Piano Quinquennale di Sviluppo (2016-2020)

All’interno del documento di sviluppo pluriennale attualmente in vigore, ci sono 5 aree dedicate al-l’Economia Circolare:

• Conservazione energetica a livello macro: è previsto un piano per superare gli standard interna-zionali di efficienza energetica con un focus su sei settori ad alto impatto: energia elettrica, ferro e ac-ciaio, materiali da costruzione, prodotti chimici, petrolio e petrolchimici e industrie dei metalli nonferrosi, con il coinvolgimento di 500 grandi “consumatori” di energia;

• Conservazione della risorsa idrica: investire nelle infrastrutture di distribuzione per ridurre le perditein 100 città; promuovere il miglioramento delle attrezzature per il risparmio idrico nei parchi industrialie in cinque importanti settori industriali che consumano acqua: termico, tessile, cartario, petrolchimicoe chimico; avviare progetti dimostrativi per la desalinizzazione dell'acqua di mare per soddisfare la do-manda sulle isole;

• Utilizzo efficiente di terreni destinati all’edilizia: tutto ciò attraverso il miglioramento delle tecni-che di ispezione e valutazione riguardanti tali terreni, l’istituzione di una banca dati nazionale per il cen-simento del territorio e la promozione di tecniche che permettano il risparmio nell’utilizzo dello stesso;

• Individuazione di zone di dimostrazione per il Green Mining: spinta all'innovazione delle tecni-che minerarie e trasformazione delle attività minerarie tradizionali e selezione di 50 aree minerarie chiavein zone con un’alta capacità gestionale ed estrattiva per sviluppare zone dove applicare il green mining;

• Sviluppo della circolarità: lavorare affinchè il 75% dei parchi industriali nazionali e il 50% dei par-chi industriali provinciali siano in grado di promuovere la circolarità, con la costruzione di 50 cen-tri che utilizzino completamente i rifiuti industriali e di centri di dimostrazione per il riciclo in 100città. Infine, è prevista la creazione di piattaforme online per il riciclo dei rifiuti urbani, industriali eil loro commercio.

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I passi in questa direzione risalivano tutta-via, già agli anni ’90, quando, con il soste-gno dell’UNEP, alcuni parchi industrialicinesi hanno intrapreso strategie per miglio-rare le proprie prestazioni ambientali, com-presi la riduzione degli sprechi, il controllodell'inquinamento, l'adeguamento delle in-frastrutture ambientali, l’implementazionedi sistemi di gestione ambientale e, recente-mente, l’espansione delle reti di simbiosi in-dustriale. Per standardizzare questiinterventi migliorativi, l’Agenzia per la Pro-tezione dell’Ambiente ha formulato nel2003 delle Linee Guida nella pianificazionee gestione dei PEI. All’interno di questo do-cumento, si fissavano alcuni concetti di basesulla gestione dei rifiuti, la creazione di sim-biosi all’interno dei parchi, le sfide ambien-tali, ecc. Tuttavia, non venivano specificatiquali parchi potessero fregiarsi del nome diparchi eco-industriali e, quindi, quali indi-catori potessero misurare la sostenibilità deiparchi industriali. Per questi motivi, nel2006, fu emanata una guida completa chedescriveva compiutamente il concetto di PEIe i criteri e gli indicatori che potessero misu-rarne l’esistenza e l’efficacia. Le policy cinesiin tema di Economia Circolare si concen-trano sulla dimensione spaziale (cd. terri-toriale) e di scala, individuando quattrocategorie di seguito esposte per la defini-zione di diversi livelli di circolarità. Le ra-gioni vanno ricercate nelle trasformazioniche stanno avvenendo nella società cinese,che vede una grande migrazione dalle cam-pagne alle città (in Europa già avvenuta du-rante il ‘900) e nell’impostazione cinese alivello di policy di prevedere numerosi pro-getti pilota, che vanno dalla singola impresaalla metropoli o intera provincia.

I quattro livelli di organizzazione sono i se-guenti (Xiaoxue Weng et al, 2015):

! Ciclo piccolo;

! Ciclo intermedio;

! Ciclo grande;

! Industria del riciclaggio.

In figura 4 viene rappresentato l’ingranaggioposto alla base della definizione dei livellidi circolarità cinesi.

Il Ciclo piccolo si riferisce agli sforzi a livellodi impresa: promuovere la progettazione diprodotti rispettosi dell'ambiente, promuo-vere la cleaner production e ridurre l'uso di ri-sorse, quali prodotti, servizi, materiali, inputenergetici e emissioni inquinanti.

Il Ciclo intermedio denota gli sforzi tra leaziende (settore produttivo): sulla base deiprincipi dell'ecologia industriale, i parchieco-industriali promuovono un rapportosimbiotico e di risparmio di risorse tra leaziende attraverso l'integrazione di mate-riali, energia e informazione.

Il Ciclo grande riguarda le iniziative a livellodi società. Il focus attuale del Governo ci-nese riguarda la creazione di eco-città, co-muni e province.

Infine, l’Industria del riciclaggio riguardala promozione del trattamento e del rici-claggio dei rifiuti a tutti i livelli, incorag-giando l'uso ciclico delle risorse in tuttala società.

Il parco eco-industriale di Rizhao, meglio conosciuto come Reda, è un esempio vivente della crescitadell’Industrial Symbiosys in Cina. Fu uno dei primi parchi industriali ad essere oggetto di sperimenta-zione che incorporava lo scambio di prodotti e la condivisione di infrastrutture. Originariamente, le im-prese si mossero spinte da riduzioni delle tasse correlate alla riduzione dei rifiuti. Grazie ai risultatiottenuti, il Governo riconobbe uno status speciale al sito come modello di parco eco-industriale.

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Gli indicatori fissati dal Governo cinese permonitorare i progressi tendono a seguire iquattro livelli spazio-dimensionali suddetti.

Se dovessimo operare un confronto conquanto fatto recentemente dall’Unione eu-ropea in materia di Economia Circolare ri-spetto a quanto previsto nellaComunicazione del 2015, “L'anello man-cante - Piano d'azione dell'Unione europea perl'Economia Circolare” (Commissione euro-pea, 2015) e quanto previsto dalle policy ci-nesi, emergerebbero delle differenzesull’impostazione del tema.

Se si pensa alle fasi di vita del prodotto (Mat-thews, J.A. and Tan H., 2016) - ossia design,produzione, consumo e riciclo - apparechiaro che mentre la normativa europea èmaggiormente incentrata sulle fasi di designe di produzione, prevedendo espressamenteun focus su queste due fasi, il sistema di eco-design cinese è molto meno sviluppato. Nonesistono, ad esempio, provvedimenti di ob-bligatorietà sulle informazioni di durata dafornire sull’etichetta come in studio in Eu-ropa e tantomeno una politica orientata alconsumatore. All’interno delle stesse 3R,l’accento è posto sulla Riduzione piuttostoche sulle altre due, mentre si pone molta at-tenzione alla riduzione dell’inquinamento,

sulla scia di quanto fatto nell’ultimo decen-nio del secolo scorso, come descritto in pre-cedenza. Alcuni ricercatori (McDowall, W. etal., 2017) spiegano questa differenza sullabase delle differenze tra le società europea ecinese: la prima vede un più alto tasso diconsumo interno (da qui il focus sul consu-matore e sui rifiuti), la seconda è maggior-mente orientata alla produzionemanifatturiera e all’esportazione, quindi piùattenzione è stata posta alla riduzione dellematerie prime e all’inquinamento.

Nell’ambito del quadro normativo cosìcome descritto in precedenza, si possonoevidenziare alcuni punti di forza e di debo-lezza delle policy cinesi in tema di Econo-mia Circolare.

Le resistenze possono essere sintetizzatecome di seguito:

! Policy: nonostante gli sforzi del Go-verno cinese – portati avanti anche dalXIII Piano Quinquennale (The 13th Five-Year Plan For Economic And Social De-velopment Of The People’s Republic OfChina, 2016–2020) – ci sono ancora dellepolicy che, anziché allargare, restringonoil campo di applicazione dell’EconomiaCircolare.

Figura 4 - Livelli di circolarità in Cina

At the company levelTHESMALLCYCLE

THEMIDDLECYCLE

THELARGECYCLE

At the society level

At the industry level

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A titolo di esempio, si cita il tema dei ma-teriali riciclati che spesso sono consideratirifiuto e non risorsa, restringendo così siail loro utilizzo che la loro importazione(Business Sweden, 2017). Ciò è avvenutoin quanto, principalmente, il sistema esi-stente di tracciamento dei materiali ap-pare limitato e ciò aveva portato nelpassato a numerosi scandali, dovuti a im-portazioni illegali di materiali fortementeinquinanti. Queste carenze nel sistema ditracciamento fanno sì che le aziende pre-feriscano ricorrere alle materie prime ver-gini, piuttosto che ricorrere al mercato dimateriali riciclati. Ciò avviene, purtroppo,anche per quei prodotti dove il riutilizzopotrebbe avvenire per impieghi cheavrebbero requisiti di qualità meno strin-genti. In aggiunta a ciò, sui materiali rici-clati importati gravano dazi consistenti,che rendono economicamente poco con-veniente il loro impiego nei processi pro-duttivi. Un settore specifico nel qualesarebbe auspicabile un intervento norma-tivo, è quello delle cosiddette “terre rare”– le materie prime utilizzate per lo svi-luppo delle nuove tecnologie – che, almomento, finiscono principalmente intermocombustione anziché essere recu-perate e avviate al riciclo. Un cambio dipolicy in questo specifico ambito permet-terebbe sia di recuperare il valore econo-mico intrinseco di questi minerali, sia dilimitare i danni ambientali conseguentiad un loro smaltimento. Il settore soffretuttavia, attualmente, limiti tecnologicirelativi al riciclo di queste materie prime;

! Fattibilità economica: al momento cisono settori dove utilizzare materieprime riciclate è economicamente nonconveniente rispetto ad acquistare ma-terie prime vergini. Ad esempio, questo èil caso del settore tessile, dove riciclare

stoffe e tessuti non correttamente sepa-rati su grande scala risulta tecnologica-mente complicato. Tuttavia, quandoperò i benefici in termini di costo diven-teranno evidenti, le imprese cinesi, comegià hanno fatto in passato in altri casi,non avranno problemi a passare all’uti-lizzo di tessuti riciclati;

! Preferenze dei consumatori: nel mer-cato cinese, ci sono ancora delle resi-stenze nell’acquisto di prodottiriutilizzabili o riciclati. Tuttavia, l’atten-zione verso il riuso e riciclo sta crescendo,soprattutto nelle generazioni più giovaniche vivono all’interno della fascia Tier-15,sempre più attente all’impatto socialepiuttosto che individuale dei propri ac-quisti. I cinesi si dimostrano anche piùvolenterosi rispetto agli europei nell’uti-lizzo di prodotti “condivisi” (indagineNielsen). Nondimeno, ad oggi, rimane dafare un grande lavoro in termini di mar-keting su grande scala, per modificare leopinioni dei consumatori cinesi riguardoai prodotti riciclati e riutilizzati;

! Tecnologie insufficienti: la quasi totalitàdel comparto industriale cinese è costi-tuito da PMI che incorrono in limiti fi-nanziari ed economici (non solo, si pensianche al tempo necessario per passare aduna nuova tecnologia) per la transizione atecnologie più pulite di produzione. L’al-ternativa sarebbe quella di importare daipaesi occidentali le nuove tecnologie, maquesto potrebbe rendere la Cina dipen-dente da quei paesi (Su B., et al., 2015);

! Efficienza nell’impiego di risorse: adoggi, se comparate a imprese simili occi-dentali, le industrie cinesi hanno unaproduttività inferiore nell’impiego dimaterie prime (t/PIL).

5 Si tratta di una classificazione del Governo Cinese introdotta nel 1980 per facilitare lo sviluppo infrastrutturale delle città e classificare perordine di prorità. All’interno del gruppo Tier-1, vi sono le seguenti città: Beijing, Shanghai, Guangzhou, Shenzhen, Chengdu, Hangzhou,Wuhan, Tianjin, Nanjing, Chongqing, Xi'an, Changsha, Qingdao, Shenyang, Dalian, Xiamen, Suzhou, Ningbo e Wuxi.

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Al contempo, esistono alcuni punti di forzadei progetti finora attuati dal Governo ci-nese, che possono servire anche da lezioneper le autorità europee e occidentali:

! La Cina ha il vantaggio che più dellametà delle sue attività di produzionesono condotte nei parchi industriali enelle zone di lavorazione delle esporta-zioni. Aver puntato per lo sviluppo del-l’Economia Circolare su questi parchi, stacominciando a portare notevoli risultatiin termini di riduzione dell'intensità del-l'uso delle risorse. Ciò perché le econo-mie di scala di tali dimensioni hanno unimpatto maggiore rispetto a medesimiprogrammi implementati in Europa,Giappone o Stati Uniti;

! le sperimentazioni portate avanti dallaCina attraverso i progetti pilota, ai di-versi livelli, da quello micro a quellomacro, appaiono più coordinate e im-pattanti rispetto a quelle transnazionalifinanziate da fondi europei (es. Horizon2020) e l’aver incluso temi come l’uti-lizzo del territorio e il design urbano fasì che i risultati siano maggiormente av-vertiti anche dalla popolazione.

1.3.3. L’Economia Circolare in Giappone

A partire dagli anni '90, costretto a doverfronteggiare il problema della scarsità dellerisorse naturali e della tutela dell'ambiente,

minacciata da un consumo cresciuto note-volmente a partire dagli anni ’70 con la con-seguenza di una sempre maggiore quantitàdi rifiuti da smaltire e un territorio limitatoin quanto insulare (Ministry of Enviromentof Japan, 2014), il Giappone ha spinto no-tevolmente verso la costruzione di una so-cietà basata sull'Economia Circolare.

Il Giappone è diventato il primo paese adesplorare il tema dell'Economia Circolare euno dei paesi – insieme all’Unione europea– ad avere la più alta produzione normativain materia (Ji et al., 2012).

I primi provvedimenti in tema di gestionedi rifiuti e di salvaguardia dell’ambiente fu-rono emanati a partire dagli anni ’70 e nel1991, all’interno del “Waste ManagementAct”, fu inserito l’obiettivo della riduzionedella generazione dei rifiuti, insieme agliobiettivi di raccolta differenziata e riciclo deirifiuti.

Tuttavia, il provvedimento principale, alquale sono seguiti altri provvedimenti set-toriali, è il “Basic Act for Establishing a SoundMaterial-Cycle Society” del 2000. La legge sipose l'obiettivo di una società in cui il con-sumo di risorse naturali fosse limitato e l’im-patto ambientale ridotto. Tutto ciòattraverso, rispettivamente, la promozionedi un uso efficiente delle risorse e una di-versa e migliore gestione dei rifiuti e del-l’igiene pubblica.

La città-pilota di Xiongan

Per dare contezza delle dimensioni dell’investimento del governo cinese, basti pensare che il numerototale di progetti pilota dagli anni 2000 ad oggi è superiore ai 2300. Un esempio tra questi – e forseil più ambizioso – è Xiongan, una nuova città che verrà costruita a 100 chilometri a sud-ovest di Pe-chino, nella provincia di Hebei. Fin dal suo concepimento, la città adotterà gli standard internazionalie intende utilizzare le ultime tecnologie previste per le smart-cities. La costruzione della città richiederàl'uso di soluzioni sostenibili su scala senza precedenti in Cina. Questa nuova città è destinata a svolgereun ruolo di modello per l’attuazione dei principi di sostenibilità, implementando un'Economia Circo-lare su larga scala.

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La legge ha inoltre fissato obiettivi quanti-tativi per tre indicatori: produttività delle ri-sorse, tasso di utilizzo ciclico e quantitativodi smaltimento finale (Sakai et al., 2011). Al-l’interno di questa legge fondamentale èpresente il tema delle 3R (Riduzione, Riuso,Riciclo), per promuovere lo sviluppo suampia scala della Sound Material-Cicle So-ciety, così come anche il tema della Gerar-chia dei Rifiuti (Riduzione, Riuso, Riciclo,Recupero di energia, Smaltimento).

Negli anni successivi, altre leggi sono inter-venute su temi specifici: riciclaggio degli im-ballaggi (2000), che per la prima volta inGiappone introduce il concetto di respon-sabilità estesa del produttore; riciclo deglielettrodomestici (2001); riciclo dei materialiinerti ed edilizi (2002); riciclo dei rifiuti ali-mentari (2007); riciclo dei veicoli a fine vita(2005).

In conformità con il Basic Act del 2000, i trePiani Fondamentali (emanati nel 2003,2008 e 2013), hanno trattato globalmentela gestione dei rifiuti, includendo metodiper la loro riduzione. Con specifico riferi-mento al terzo (2013), questo prevedeva lapromozione del piano per le 3R e l'uso avan-zato delle materie riciclate e la promozionedel recupero dei metalli rari (Sakai et al.,2017).

Per quanto riguarda la raccolta e riciclo deirifiuti, il Giappone ha investito durante glianni ’90 sia con campagne e iniziative a li-vello nazionale, sia a livello locale. Nel1993 fu lanciata una strategia apposita-mente dedicata ai rifiuti con il fine di pro-muovere la riduzione e il riciclo dei rifiutia livello locale, sovvenzionando la raccoltadifferenziata e favorendo la costituzione digruppi residenti nei comuni che si sareb-bero occupati direttamente di questa. Alcontempo, fornì sussidi per la costruzionedi strutture che avevano il compito di ri-parare i prodotti a fine vita e favorirne illoro riutilizzo.

Inoltre, per favorire la comprensione delleregole di raccolta dei rifiuti, le amministra-zioni locali, negli stessi anni, hanno tenutoriunioni aperte alla cittadinanza dove si spie-gavano sia le regole di raccolta, sia le moti-vazioni dell’importanza della raccolta deirifiuti e come le leggi erano state ideate edemanate.

Un’altra novità importante riguardo allaraccolta, è stata la costituzione di gruppi diraccolta formati da semplici cittadini, che siimpegnavano a raccogliere i rifiuti depostidavanti alle porte dai loro vicini e deposi-tarli in un luogo dove sarebbe poi avvenutala vera e propria raccolta da parte degli ope-ratori del settore.

Questi gruppi di raccolta erano incentivatieconomicamente dal governo, che conce-deva benefici alle comunità locali che or-ganizzavano tali associazioni. I benefici deigruppi di raccolta erano, in primis, econo-mici per gli operatori (e quindi indiretta-mente per gli stessi cittadini), ma anche intermini sociali e individuali, in quanto sifacilitavano le relazioni interpersonali e sifavorivano i cittadini che non erano obbli-gati ad esporre i rifiuti solo in determinatigiorni previsti dal calendario di raccolta.

Al momento, sono previste altre iniziativesia nazionali che locali, tra le quali:

! il mese della promozione delle 3R (otto-bre), per aumentare la sensibilità deiconsumatori e degli operatori sull’im-portanza delle 3R;

! premi rilasciati dal Ministero dell’Am-biente per quei cittadini, quelle impreseo quelle comunità che si sono distintenella contribuzione all’implementa-zione della “Società Solida del Ciclo deiMateriali” e premi alle città degne dimerito “Città del Riciclaggio pulite” – si-mili iniziative sono attuate anche dallemunicipalità locali;

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! la “Campagna per un consumo amicodell’ambiente”, che si tiene ogni annodurante il mese della promozione delle3R, e prevede delle attività in collabora-zione tra Governo, amministrazioni lo-cali, associazioni di produttori,rivenditori e consumatori, per sensibiliz-zare sia i consumatori sia i produttori erivenditori sull’importanza di un con-sumo amico dell’ambiente;

! sulla scia di una conferenza tenutasi nel1992 e ripetutasi periodicamente, nel1993 il Governo stabilì che la settimanaa partire dal 30 maggio di ogni anno sa-rebbe diventata la Settimana della Ridu-zione dei Rifiuti e della Promozione delRiciclo, prevendendo una programma-zione televisiva ad hoc e numerose ini-ziative ed eventi per sensibilizzare lapopolazione sul tema dei rifiuti.

L’esperienza più che trentennale del Giap-pone in tema di gestione efficiente delle ri-sorse e dei rifiuti lo porta ad avere alcunipunti di forza, tra i quali:

! I tassi di riciclo giapponesi sono straordi-nari: il paese raggiunge il 98% nel riciclodei metalli e, se paragonati ai paesi euro-pei, sono quasi nulli gli abbandoni di ri-fiuti e gli smaltimenti illegali. La legge sulriciclaggio degli elettrodomestici garanti-sce che la maggior parte dei prodotti elet-trici ed elettronici venga riciclata, rispettoal 30-40% in Europa. Di questi apparec-chi, tra il 74 e l’89% dei materiali in essicontenuti sono recuperati. La loro reim-missione nel ciclo produttivo è testimonedi un’Economia Circolare che funziona(Benton and Hazell, 2015). Le motiva-zioni di questi alti tassi di riciclo risie-dono sia in ragioni storiche (un’altadensità abitativa che rese presto imper-corribile la strada delle discariche), sia ininterventi normativi, che hanno previstogrossi investimenti in educazione am-bientale già a partire dai primi anni sco-

lastici, sia infine in una predisposizioneculturale innata e “coltivata” verso la col-laborazione;

! le infrastrutture dedicate al riciclaggiosono in comproprietà, attuando nellapratica la responsabilità estesa del pro-duttore. La legge richiede, infatti, ai con-sorzi dei produttori di gestire gli impiantidi smontaggio, assicurando che benefi-cino direttamente del recupero di mate-riali e parti recuperate. Le aziende sonoquindi obbligate ad investire a lungo ter-mine nelle infrastrutture di riciclaggio. E,poiché possiedono sia impianti di pro-duzione che di recupero, inviano i pro-gettisti di prodotti alle fabbriche didisassemblaggio per sperimentare le fru-strazioni derivanti dall'aver smontato unprodotto mal progettato. Alcune aziende,in fase di progettazione, inviano gli stessiprototipi alle stazioni di disassemblaggioper assicurarsi così che siano facili dasmontare e che facilitino il recupero dimaterie prime;

! Raccolta consumer-friendly: il sistema diraccolta di apparecchi obsoleti è cosìcompleto e facile da usare che è quasi im-possibile non riciclare. I vecchi apparec-chi sono raccolti dai rivenditoridirettamente in negozio o al momentodella vendita di un nuovo prodotto, cosìcome avviene anche in Italia. Per i pro-dotti tecnologici obsoleti, il produttorepuò sia richiedere alle autorità locali di ri-tirarlo direttamente presso il domiciliodel consumatore, sia può essere lasciatodal consumatore a qualsiasi ufficio po-stale, così da recapitarlo successivamenteal produttore. Così come avviene anchein Italia, è richiesto un contributo ai con-sumatori al momento dell’acquisto, con-tributo che poi servirà per il servizio diraccolta e smaltimento. Facendo così, sidisincentivano gli abbandoni dei pro-dotti arrivati a fine ciclo.

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1.3.3. L’Economia Circolare negli USA

Il tema della circolarità è presente negliStati Uniti con connotazioni apparente-mente diverse rispetto a quanto previstonell’Unione europea e, parzialmente, inCina (Feldman, 2016).

Da un’analisi della letteratura, le definizioniche più si incontrano nel panorama statu-nitense sono quelle di industrial ecology e diindustrial symbiosis, ricomprese nel piùampio tema dell’Economia Circolare, men-tre appare non frequente l’espressione cir-cular economy, presente invece nelpanorama cinese (Chertow et al., 2004). Iltema dell’industrial symbiosis, seppure rifor-mulato parzialmente negli ultimi anni(Lombardi, and Laybourn, 2012), è stretta-mente connesso al tema dei parchi eco-in-dustriali (PEI), che rappresentano un suosotto-insieme (Yu et al., 2014). I PEI do-vrebbero, inoltre, seguendo il concetto del-l’industrial symbiosis, rivitalizzare i sitiurbani e rurali, compresa la riqualificazionedei terreni, promuovere la creazione diposti di lavoro sostenibili, e incoraggiare losviluppo sostenibile (Chertow, 2007).

I PEI venivano così definiti dall’Environ-mental Protection Agency americana nel1996: “Un PEI è una comunità di impresemanifatturiere e di servizi che ricercanoprestazioni ambientali ed economiche mi-gliori, collaborando alla gestione delle pro-blematiche ambientali e del riutilizzo.Lavorando insieme, la comunità di impresecerca un beneficio collettivo che è maggioredella somma dei benefici individuali checiascuna società realizzerebbe se ottimiz-zasse la propria performance individuale”(Heeres et al., 2004).

Oltre all’aspetto puramente volontario, leattività di simbiosi nei parchi, possono sca-turire anche da provvedimenti regolatoriche le stimolino, quale, ad esempio, quellodella Public Utilities Regulatory Policy Act

(PURPA) – sulla base di quanto previsto dal-l’US Energy Policy Act del 2005 – che avevaconferito alcuni vantaggi in termini diprezzo a strutture disposte a cogenerare va-pore ed elettricità, e ciò ha stimolato nelpassato molti impianti industriali a diven-tare "strutture idonee" ai sensi di legge(Chertow, 2007).

Precedentemente, era stata svolta un’attivitàdi supporto sia dal governo federale, siadalle agenzie. Già nel 1994, erano state svi-luppate iniziative per la promozione dei PEIdal Presidente del Consiglio sullo SviluppoSostenibile (PCSD), con il supporto dell’En-vironmental Protection Agency (EPA). Daquel momento, più di 60 progetti sui PEIsono stati lanciati negli USA e in Canada(Lehtoranta et al., 2011). Due anni più tardi,l’amministrazione Clinton tornava a porrel’accento sui PEI. Nel suo report, SustainableAmerica, la US-PCSD (1996, 104) raccoman-dava che “Le agenzie e gli stati federali do-vessero assistere le comunità che volevanocreare i PEI che raggruppassero imprese nellestesse aree per creare nuovi modelli di effi-cienza produttiva, cooperazione e responsa-bilità ambientale” (Chertow, 2007).

Purtroppo, non tutti i progetti originarisono riusciti a raggiungere i risultati ipotiz-zati, come emerge dal lavoro di Gibbs(2002) effettuato su 15 dei parchi eco-indu-striali progettati e pubblicizzati nell’ottobredel 1996 dal PCSD (Gibbs, 2002). Uno stu-dio comparato tra PEI nei Paesi Bassi e negliUSA, svolto nel 2004 (Heeres,et al., 2004),ha evidenziato che nella fase iniziale i parchiolandesi fossero più efficaci rispetto a quellistatunitensi. Ciò era dovuto principalmentea due fattori: le imprese erano maggior-mente attive nell’implementazione delparco ed erano altresì coinvolte le associa-zioni di categoria. Un altro fattore di diver-sità, è costituito dal fatto che nei casiolandesi si seguisse, in tutti quelli analizzati,il percorso guidato che si rifaceva all’espe-rienza danese di Kalundborg, mentre i PEI

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americani avevano ognuno un propriopiano di sviluppo. Tuttavia, ci sono anchestorie di successo, quali quella della cittadinadi Devens esposta di seguito6.

Al netto di quanto già esposto in tema di sim-biosi industriale e di PEI, gli USA hanno unastoria decennale per ciò che concerne la pro-tezione dell’ambiente, e testimone di ciò è lanotevole produzione normativa e l’attività co-stante dell’Environmental Protection Agency.

Riguardo alla gestione dei rifiuti e alla salva-guardia dell’ambiente dall’inquinamentopiù in generale, negli Stati Uniti la norma-tiva di base è stata sviluppata tra gli anni ’60e gli anni ’80, aggiornata periodicamente aseguito di eventi calamitosi o sulla scia dievoluzioni di pensiero internazionali. Il Re-source Recovery Act (1970) spostò il focusdallo smaltimento al recupero di materia,energia e risorse, facendo da apripista aquello che sarebbe poi diventato uno deiprincipi fondamentali della sostenibilità. A seguire, furono emanati due atti impor-tanti votati alla salvaguardia dell’ambiente edella salute: Resource Conservation and Reco-

very Act (1976), volto principalmente alla ge-stione dei rifiuti pericolosi e il ComprehensiveEnvironmental Response, Compensation andLiability Act (1980), che aveva il fine princi-pale di limitare il pericolo dei siti non con-trollati e abbandonati.

Un’altra tappa fondamentale, in questo casonella prevenzione dell’inquinamento, è stataquella del Pollution Prevention Act del 1990.Negli USA si ravvede una disomogeneitànormativa tra gli Stati federali, figlia di unanon organicità a livello di policy stringentida parte del governo federale. Ad esempio,sulla scia di quanto fatto in Europa e inGiappone, alcuni Stati hanno emanato nor-mative che prevedono la possibilità di con-segnare al rivenditore gli elettrodomestici afine vita. Il fatto che questa norma non siaperò prevista in alcuni Stati (la maggio-ranza), comporta che le imprese specializzatenel riciclaggio delle materie derivanti daquesti prodotti riscontrino notevoli pro-blemi nell’assicurarsi lo stock necessario digiacenze su cui poter lavorare. Il settore deglielettrodomestici non è tuttavia l’unico chesoffre della mancanza di omogeneità.

6 Per maggiori informazioni vedi: http://www.devensec.com/ISRS2016/Devens_EIP.pdf.

Devens Eco Industrial Park: una storia di successo

Nel primi anni ‘90, a Devens, cittadina a 30 miglia da Boston, una caserma che occupava 1780 et-tari fu chiusa. L’area, oltre agli immobili a disposizione, ricomprendeva un acquitrino da salvaguar-dare con numerose specie animali che vi stazionavano. Nel 1994, data la complessità del sito, fudeciso di inserire la sostenibilità come parte integrante dei piani di valorizzazione e sviluppo dellastessa. Per tenere in conto le diverse esigenze, furono previste bonifiche ambientali e l’insediamentodi agricoltura biologica e l’attuazione di una strategia completa di riciclo. Chi si occupò dei piani dirivalorizzazione, non perse mai di vista i concetti di Industrial Ecology, zero emissioni e rifiuti zero.Riguardo agli immobili, fu previsto di utilizzarli per conferenze, sport, attività sociali e condivise,nonché farvi insediare attività connesse con il tema della circolarità. Tra queste attività, nel 2008 sistabilì nella caserma la Devens Eco-Efficiency Center, che ha iniziato a fornire servizi a basso costoche consentono alle strutture commerciali, industriali e di servizi di risparmiare risorse e denaro e con-tribuire al miglioramento della comunità di Devens. Nel corso del 2014 il Centro ha aiutato 68 im-prese di 21 città della zona a ottenere benefici economici, ambientali e sociali. Nello stesso anno, laCommissione che si occupa dello sviluppo imprenditoriale (Devens Enterprise Commission) dellazona, ha deciso di investire 200.000 dollari nello sviluppo della Devens Eco-Efficiency Center, cosìda permetterle di allargare le proprie attività offerte.

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Nonostante ciò, esistono azioni portateavanti con successo dai governi locali enon si tratta solo delle realtà d’eccellenzaquali la California e la città di San Franci-sco. Memphis (Tennessee), Waterbury (Con-necticut) e Portage County (Ohio), questisono solo alcuni dei nomi di localitàmedio-piccole che hanno scelto di inve-stire milioni di dollari nelle loro infra-strutture di riciclaggio dei rifiuti per ridurrei costi di smaltimento. Città come Phoenixe New York City hanno dichiarato e inse-rito l'espressione “Economia Circolare” neiloro obiettivi e stanno implementandouna serie di programmi per raggiungerli7.

Riguardo a dei possibili suggerimenti intema di policy, uno studio condotto dalGoverno federale statunitense (Kollikka-thara et al., 2009) sul riciclo ha identificatotre azioni ritenute necessarie. La più fre-quentemente identificata come una prio-rità, era quella di prevedere una campagnanazionale per educare i cittadini sull’im-portanza del riciclo.

La seconda opzione più votata era che ilCongresso emettesse un disegno di leggefederale in cui fosse prevista la restituzionedegli imballaggi e dei contenitori per le be-vande e che alla restituzione fosse ricono-sciuto un premio in denaro. Ciò eramotivato in quanto gli 11 Stati che ave-vano già provveduto ad emettere un prov-vedimento di questo tipo, riportavano,come è facile immaginare, tassi di riciclopiù elevati. Infine, la terza azione indivi-duata era che il governo federale richie-desse (meglio, obbligasse) formalmente iproduttori ad organizzare un sistema cheagevolasse i consumatori che volevano ri-ciclare i propri prodotti, spostando quindiil costo dello smaltimento di detti rifiutidai governi locali ai produttori e ai consu-matori (Kollikkathara et al., 2009).

7 https://www.greenbiz.com/article/heres-why-2017-will-be-year-circular-economy-revolution.

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2.1. Il Green Public Procurement in Europa

La spesa delle amministrazioni pubblicheper opere, beni e servizi rappresenta circa il14% del PIL dell’UE, che corrisponde a circa1.800 miliardi di euro all’anno. Usando illoro potere di acquisto per scegliere beni,servizi e opere a ridotto impatto ambien-tale, le amministrazioni pubbliche possonofornire un importante contributo agli obiet-tivi di sostenibilità a livello locale, regio-nale, nazionale e internazionale. Gli appaltiverdi possono essere un motore importante

per l’innovazione, dando all’industria in-centivi reali per sviluppare prodotti e ser-vizi verdi, in particolare in settori in cui leamministrazioni pubbliche sono tra i mag-giori acquirenti sul mercato (ad esempio neisettori dell’edilizia, della sanità o dei tra-sporti) (Commissione europea, 2016). Ilgrafico sottostante (Eurostat, 2017b), mo-stra in modo evidente come la spesa pub-blica per beni e servizi (rappresentata dallacolonna di colore viola), costituisca, per iPaesi UE, la prima componente in terminipercentuali delle spese sostenute dalle am-ministrazioni pubbliche.

2. Il ruolo del Green Public Procurement a supporto dell’Economia Circolare

Figura 5 - Componenti della spesa pubblica (%) nei Paesi UE (2016)

Fonte: Eurostat

Tra questi, il Paese che registra la percen-tuale più alta è la Germania, in cui il valoredella spesa pubblica per beni e servizi su-pera il 50% della spesa pubblica totale.Nel complesso, secondo un documento dilavoro dei servizi della Commissione del2012, il volume d’affari delle aziende cheoperano nei mercati degli appalti può su-perare il 25% del PIL dell’UE e rappresen-tare circa 31 milioni di posti di lavoro(Commissione europea, 2012).


Il Green Public Procurement nasce come unfilone interno alla disciplina degli appaltipubblici, volto ad inserire nell’ambito deglistessi, criteri di aggiudicazione che preminola sostenibilità ambientale e l’ecologia. IlGPP è definito dall’Europa (Commissioneeuropea, 2008) come “un processo attra-verso il quale le autorità pubbliche cercanodi procurarsi beni, servizi e lavori con unimpatto ambientale ridotto per tutto il lorociclo di vita se confrontato con beni, servizie lavori con la stessa funzione primaria chealtrimenti verrebbero procurati”.

Nell’UE il potenziale del GPP è stato messoin rilievo per la prima volta nel Libro Verdesugli Appalti Pubblici del 1996 (Commissioneeuropea, 1996), in cui venne introdotto lostrumento volontario del GPP con l’obiet-tivo di favorire lo sviluppo di un mercato diprodotti e servizi a ridotto impatto ambien-tale, facendo leva appunto sulla domandapubblica. Nel 2003 con la Comunicazionesulla “Politica integrata dei prodotti” (Com-missione europea, 2003) la Commissioneraccomandò agli Stati membri di adottarePiani di Azione Nazionali a favore del GPPentro la fine del 2006. Successivamente, ilquadro normativo europeo sugli appaltipubblici (Direttiva 2004/17/CE e Direttiva

2004/18 CE) ha chiarito le modalità con cuii committenti pubblici possono inserireconsiderazioni di tipo ambientale nelle pro-prie procedure di appalto. Il 16 luglio 2008,la Commissione europea ha reso note dueComunicazioni, strettamente connesse traloro. La prima è la COM (2008) 397 (Com-missione europea, 2008), con la quale èstato proposto un Piano d’Azione avente adoggetto “Produzione e consumo sostenibili” e“Politica Industriale sostenibile”; la seconda èla COM (2008) 400 (Commissione europea,2008b), con la quale la Commissione è en-trata nel merito della disciplina sugli appalticon un documento intitolato: “Appalti Pub-blici per un ambiente migliore”. Il Pianod’Azione del 2008, elaborato allo scopo didisciplinare il mercato interno nel tentativodi perseguire un approccio integrato checonsentisse di migliorare la resa ambientalegenerale dei prodotti durante tutto il lorociclo vitale, ha promosso e incentivato ladomanda di prodotti e tecnologie sosteni-bili da parte dei consumatori, cercando diaiutare gli stessi ad effettuare scelte più con-sapevoli grazie ad etichettature coerenti esemplificate. In quest’ottica il Piano consi-dera quello degli “appalti pubblici verdi” untema fondamentale per muovere la do-manda di beni e servizi sostenibili. Nell’am-bito del Piano si inserisce la già citataComunicazione (2008) 400, con la quale laCommissione affronta più da vicino il temadegli appalti pubblici verdi, sottolineandol’importanza del settore e la necessità di for-malizzare il processo di definizione di critericomuni per il GPP, in termini di specifichetecniche da inserire all’interno dei bandi digara. Se da un lato l’Europa si è mossa nel-l’elaborazione di tali criteri GPP, dall’altroha provveduto a disciplinarne il possibile in-serimento nei bandi di gara pubblici nel-l’ambito di quanto previsto in tema diAppalti Pubblici, ai sensi della Direttiva2014/24/UE8.

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8 Altre due Direttive di riferimento in materia di appalti sono la Direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione e la Di-rettiva 2014/25/UE in materia di appalti da parte di enti che operano nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali.

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2.1.2. I Criteri GPP in EuropaLo strumento del GPP si configura a livelloeuropeo come uno strumento di tipo vo-lontario, che rimette alle autorità appaltantila libertà di scegliere, in base alle loro esi-genze e al loro livello di ambizione, il gradodi inserimento di tali criteri all’interno deiloro bandi.

I criteri dell’Unione in materia di GPP com-prendono due “livelli” per ciascun settorecoperto:

! i “criteri di base”: destinati a consentireuna facile applicazione del GPP, si con-centrano su aspetti chiave dell’efficienzaambientale di un prodotto o servizio ecercano di mantenere al minimo i costiamministrativi per le imprese;

! i “criteri generali” tengono conto di unmaggior numero di aspetti o di livelli piùelevati di prestazione ambientale e sonodestinati alle amministrazioni che vo-gliono impegnarsi più a fondo nel soste-nere obiettivi in materia di ambiente e diinnovazione.

Si fornisce di seguito un elenco dei settoririspetto ai quali sono stati elaborati dall’UEi Criteri GPP (contenuti in specifici docu-menti della Commissione europea e dispo-

nibili sul sito web della stessa) indicando inmodo sintetico per ciascuno di essi l’ap-proccio GPP rispetto ai loro possibili impattiambientali.

• Prodotti e servizi di pulizia; • Produzione combinata di calore

ed elettricità;• Computer e monitor;• Copia e carta grafica;• Apparecchiature elettriche ed

elettroniche utilizzate nel settore sanitario;

• Infrastruttura delle acque reflue;• Servizi di ristorazione e ristorazione;• Riscaldatori a base d’acqua;• Prodotti e servizi di giardinaggio;• Apparecchiature per immagini;• Illuminazione interna;• Progettazione costruzione e gestione

di edifici per uffici;• Pitture, vernici e segnaletica orizzontale;• Progettazione, costruzione e

manutenzione di strade;• Illuminazione stradale e segnali stradali;• Tapware sanitario;• Tessile; • Toilette e orinatoi;• Trasporto;• Pannelli a parete;• Elettricità;• Mobilia.

Dal Green Public Procurement al Socially Responsible Public Procurement

Nel 2011 la Commissione europea ha pubblicato un documento intitolato “Acquisti Sociali - UnaGuida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”. Viene in quest’ambito in-trodotto il concetto di “Appalti Pubblici Socialmente Responsabili”, nel tentativo di spingere le au-torità pubbliche alla realizzazione di un equilibrio appropriato tra le tre dimensioni dello svilupposostenibile: economica, ambientale e sociale. La Guida prende in considerazione nove diversiaspetti, talvolta sovrapponibili, che nell’ambito degli appalti assumono la veste di “Criteri Sociali”:opportunità di occupazione; lavoro dignitoso; conformità con il diritto del lavoro; inclusione so-ciale; accessibilità per tutti; commercio equo e solidale; responsabilità sociale d’impresa; dirittiumani; promozione delle PMI. In Italia, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e delMare, con il supporto del Comitato di Gestione del Piano d’Azione Nazionale per il GPP, ha ela-borato la “Guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”, adottata con il DMAmbiente 6 giugno 2012, GURI n. 159/2012.

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CRITERI GPP UE - Mobilia

• Acquistare legname da fonti legali;• Utilizzare materiali rinnovabili (come ad es. legno);• Impostare i limiti massimi per le emissioni totali di VOC dalle forniture di mobili e limiti

specifici di emissione di formaldeide per pannelli a base di legno e materiali di rivestimento;• Acquistare mobili durevoli e adatti all'uso conformi alle norme EN;• Acquistare mobili facili da smontare, riparabili e riciclabili, coperti da garanzie.

CRITERI UE GPP - Tessile

• Acquisto di prodotti tessili realizzati con fibre prodotte utilizzando menofertilizzanti, pesticidi pericolosi e sostanze chimiche impiegate nella produzione;

• Acquisto di prodotti tessili che contengono materiali e fibre riciclati;• Acquisto di prodotti tessili che presentano un uso ridotto di sostanze nocive e pericolose

per l'ambiente nella loro produzione;• Acquisto di prodotti tessili che richiedono meno energia per l'asciugatura e la stiratura; • Acquisto di tessuti che non stingono e non si restringono durante l'uso, fabbricati per essere

più resistenti durante l'uso e che presentano rivestimenti funzionali che durano più a lungo;• Appalto di servizi che riducono al minimo la quantità di energia utilizzata per lavare,

asciugare e stirare i prodotti tessili;• Appalto di servizi che effettuano la manutenzione dei prodotti tessili in maniera da estenderne

la durata di vita;• Appalto di servizi che massimizzano le possibilità di riuso e riciclaggio dei prodotti tessili

al termine della loro vita utile.

CRITERI GPP UE - Progettazione costruzione e gestione di edifici per uffici

• Progettazione e costruzione finalizzate a conseguire un'elevata efficienza energetica e basse emissioni correlate di CO2;

• Installazione di tecnologie altamente efficienti, legate alle energie rinnovabili, che sfruttino caratteristiche specifiche del cantiere per ridurre il consumo energetico e le emissioni di CO2;

• Progettazione e specifica per ridurre gli impatti e l'impiego delle risorse afferenti ai materiali da costruzione;

• Progettazione, specifica e gestione del cantiere per ridurre al minimo i rifiuti di costruzione edemolizione e utilizzare prodotti o materiali da costruzione ad alto contenuto riciclato o riutilizzato;

• Specifica dell'arredamento e di finiture che riducano al minimo le emissioni atmosferiche pericolose in interno;

• Progettazione della ventilazione al fine di garantire un'aria salubre e limitare al minimo l'ingresso di aria inquinata esterna;

• Specifica e installazione di tecnologie per il risparmio idrico;• Installazione di sistemi fisici ed elettronici per ridurre costantemente al minimo il consumo idrico

ed energetico nonché i rifiuti prodotti dai gestori degli impianti e dalle persone che li occupano;• Attuazione di programmi per la mobilità del personale intesi a ridurre il consumo di carburante

e le emissioni di CO2 dovute al trasporto, comprensivi di infrastrutture che promuovano spostamenti con veicoli elettrici e in bicicletta.

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2.1.3. L’inserimento dei Criteri Ambientali nei bandi di gara:la disciplina sugli Appalti Pubblici

La disciplina degli appalti, a livello euro-peo, è contenuta nelle seguenti direttive9:Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pub-blici, Direttiva 2014/25/UE in materia diappalti da parte di enti che operano neisettori dell’acqua, dell’energia, dei tra-sporti e dei servizi postali, Direttiva2014/23/UE sull’aggiudicazione dei con-tratti di concessione. In particolare, la Di-rettiva 2014/24/UE del Parlamentoeuropeo e del Consiglio, abrogativa dellaprecedente Direttiva 2004/18/CE, si pro-pone, tra i vari obiettivi, anche quello dichiarire in che modo le amministrazioniaggiudicatrici possono contribuire alla tu-tela dell’ambiente e alla promozione dellosviluppo sostenibile, garantendo loro lapossibilità di ottenere per i loro appalti ilmigliore rapporto qualità/prezzo. La di-rettiva sottolinea infatti l’esigenza di sfrut-tare pienamente il potenziale degli appaltipubblici al fine di realizzare gli obiettividella Strategia Europa 2020 per una cre-scita intelligente, sostenibile e inclusiva.

In particolare, la direttiva, nel contesto delmiglior rapporto qualità/prezzo, riporta unelenco non esaustivo di possibili criteri di ag-giudicazione comprendenti aspetti am-bientali e sociali. Il legislatore europeoritiene infatti che al fine di determinarel’offerta economicamente più vantag-giosa, i criteri qualitativi dovrebbero es-sere accompagnati da un criterio basatosui costi che potrebbe, a scelta dell’am-ministrazione aggiudicatrice, basarsi sulprezzo o su un approccio costo/efficacia,come ad esempio la determinazione deicosti del ciclo di vita. Rispetto al concettodi costo del ciclo di vita la direttiva pun-tualizza che lo stesso comprende tutti i

costi che emergono durante il ciclo di vitadei lavori, delle forniture o dei servizi. Ilconcetto abbraccia i costi interni, come lericerche da realizzare, lo sviluppo, la pro-duzione, il trasporto, l’uso e la manuten-zione e i costi di smaltimento finale, mapuò anche abbracciare costi imputabili aesternalità ambientali quali l’inquina-mento causato dall’estrazione delle mate-rie prime utilizzate nel prodotto ovverocausato dal prodotto stesso o dalla sua fab-bricazione, a condizione che possano es-sere monetizzati e controllati.

I metodi impiegati dalle amministrazioniaggiudicatrici per valutare i costi imputatialle esternalità ambientali dovrebbero es-sere stabiliti anticipatamente in modo og-gettivo e non discriminatorio ed essereaccessibili a tutte le parti interessate. Talimetodi possono essere stabiliti a livellonazionale, regionale o locale ma, al fine dievitare distorsioni della concorrenza at-traverso metodologie ad hoc, dovrebberorimanere generali nel senso che non do-vrebbero essere definiti in modo specificoper una particolare procedura d’appalto.

Come si legge nel documento redattodalla Commissione europea “Buying Green- A handbook on green public procurement”(Commissione europea, 2016) sulla basedei meccanismi di gara scelti, l’inseri-mento e l’applicazione dei criteri o delleconsiderazioni di tipo ambientale può ma-nifestarsi diversamente. La gara, ai sensi diquanto previsto dalla Direttiva2014/24/UE potrebbe infatti svolgersi tra-mite:

! Procedura aperta: (art. 27) qualsiasioperatore economico interessato puòpresentare un’offerta in risposta a unavviso di indizione di gara.

9 La disciplina degli appalti pubblici è altresì soggetta ai principi di cui al Trattato sull’Unione europea, pubblicato nella Gazzetta Ufficialedell’Unione europea del 26.10.2012.

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Tutti i concorrenti che rispettano le con-dizioni di accettazione/rifiuto, specifi-cate hanno il diritto di essere presi inconsiderazione. Ciò significa avere ac-cesso alla massima scelta tra potenzialisoluzioni ecologiche, tuttavia non siavrà la possibilità di scegliere chi si in-vita a sottoporre un’offerta, ad esempio,sulla base della loro capacità tecnica am-bientale10;

! Procedura ristretta: (art. 28) qualsiasioperatore economico può presentareuna domanda di partecipazione in ri-sposta a un avviso di indizione di gara,fornendo le informazioni richieste dal-l’amministrazione aggiudicatrice per laselezione qualitativa. In questo caso èpossibile valutare la capacità tecnica am-bientale in una fase preliminare, quindilimitare il numero di operatori invitati asottoporre la propria offerta. Questa pro-cedura graduale aiuta a stabilire il livelloadeguato delle prestazioni ambientaliche si mira a raggiungere nel capitolato,nei criteri di aggiudicazione e nelle clau-sole di esecuzione. Tuttavia, limitando ilnumero di concorrenti, è possibile chesi precluda la possibilità di partecipare aconcorrenti che potrebbero invece of-frire elevate prestazioni ambientali;

! Procedura competitiva con negozia-zione (art. 29) e Procedura con dialogocompetitivo (art. 30): Si tratta di dueprocedure, che, seppur in modalità dif-ferenti, prevedono momenti di “tratta-zione” tra le amministrazioniaggiudicatrici e gli offerenti. Tali proce-dure possono essere vantaggiose nelcontesto dei GPP, in quanto introdu-cono elementi di flessibilità altrimentinon disponibili con i meccanismi apertie ristretti e permettono di comprendere

e controllare meglio l’effetto dei requi-siti ambientali sui costi. Entrambe ri-chiedono tuttavia un certo livello dicompetenza ed esperienza nel trattarecon i fornitori per ottenere i migliori ri-sultati possibili.

! Partenariato per l’innovazione: (art.31) si realizza nel caso in cui un’ammi-nistrazione aggiudicatrice intenda ac-quistare beni o servizi non attualmentedisponibili sul mercato. In questo casola stessa può istituire un partenariato perl’innovazione con uno o più partner,allo scopo di effettuare le attività di ri-cerca e sviluppo e le attività pilota e ilsuccessivo acquisto di un nuovo pro-dotto, servizio od opera attraverso unpartenariato strutturato. Può trattarsi diuna soluzione particolarmente adattaqualora lo stato dell’arte in un settorenon sia sufficientemente avanzato peraffrontare le sfide ambientali indivi-duate da un’amministrazione pubblica,come la necessità di adattamento aicambiamenti climatici o la gestionedelle risorse naturali.

In ogni caso, a prescindere dalle modalitàscelte dall’amministrazione pubblica per losvolgimento della gara, la Commissione eu-ropea, nel suo Manuale sul GPP (Commis-sione europea, 2016), sottolinea comeciascuna delle procedure descritte prevedauna serie di momenti tipici, all’interno deiquali è possibile collocare l’inserimento deicriteri GPP. In ogni meccanismo di gara èinfatti possibile individuare i seguentiaspetti fondamentali:

a. Oggetto e specifiche tecniche;b. Criteri di selezione e di esclusione;c. Criteri di aggiudicazione;d. Clausole di esecuzione.

10 Come meglio precisato ai punti 4.3 e 4.3.1 del documento “Buying Green – A handbook on green public procurement” anche nelle proce-dure aperte è possibile introdurre ex ante, quali criteri di approvazione/rifiuto, dei requisiti di capacità tecnica ambientale. Non è invece pos-sibile utilizzare la capacità tecnica ambientale per creare un elenco ristretto di partecipanti o per ridurne il numero.

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Di seguito saranno analizzati in manieraspecifica i quattro diversi momenti, alloscopo di indagarne il rispettivo ambitoentro il quale possono andarsi ad inserire icriteri GPP.

a. Oggetto e Specifiche tecniche

Rispetto all’oggetto degli appalti è possibileindividuare i diversi impatti ambientali daconsiderare distinguendo tra:

! Appalti di fornitura: è utile valutarel’impatto ambientale dei materiali usatiper realizzare il prodotto (chiedendosi,ad esempio, se le materie prime proven-gono da fonti rinnovabili); l’impatto deiprocessi produttivi utilizzati; la quantitàdi energia e acqua consumata dal pro-dotto durante l’utilizzo; la durabi-lità/durata del prodotto; la possibilità diriciclaggio/riutilizzo del prodotto allafine del ciclo di vita; l’imballaggio e tra-sporto del prodotto;

! Appalti di servizi: è utile valutare l’espe-rienza tecnica e le qualifiche del perso-nale per eseguire l’appalto in manierarispettosa dell’ambiente; la natura deiprodotti/materiali usati per erogare ilservizio; le procedure di gestione adot-tate per ridurre al minimo l’impatto am-bientale del servizio; l’energia e l’acquaconsumate, nonché i rifiuti generati du-rante l’erogazione del servizio;

! Appalti d’opera: oltre a tutte le consi-derazioni di cui sopra, gli appalti d’operapossono avere significativi impatti am-bientali, ad esempio riguardo all’uso delsuolo o alla pianificazione della mobi-lità; per alcuni progetti è richiesta unavalutazione d’impatto ambientale, i cuirisultati dovrebbero costituire la basedegli acquisti.

Con riguardo alle specifiche tecniche, il le-gislatore europeo intende per tali tutte

quelle specifiche che definiscono le carat-teristiche della fornitura, del servizio o del-l’opera oggetto di appalto, e non lecapacità o qualità generiche dell’opera-tore.

In particolare, nell’ambito delle specificherelative ad appalti pubblici di servizi oforniture, la direttiva stabilisce che tra lecaratteristiche individuate vi siano anchequelle relative a:

• livelli di qualità;• livelli di prestazione ambientale

e ripercussioni sul clima;• progettazione che tenga conto

di tutti i requisiti;• valutazione di conformità;• imballaggio, marcatura ed

etichettatura;• processi e metodi di produzione

ad ogni stadio del ciclo di vita della fornitura o dei servizi;

• procedure di valutazione della conformità.

A queste si aggiunge, relativamente allespecifiche tecniche relative ad appaltipubblici d’opera, un’attenzione al pro-filo ambientale che guardi:

• le condizioni di collaudo, d’ispezione edi accettazione dei lavori nonché i me-todi e le tecniche di costruzione comepure ogni altra condizione tecnica chel’amministrazione aggiudicatrice puòprescrivere, mediante regolamentazionegenerale o particolare, in relazione al-l’opera finita e ai materiali o alle partiche la compongono

b. Criteri di selezione e di esclusione

Rispetto al tema della selezione e del-l’esclusione la Commissione europea pre-cisa che i criteri di selezione più pertinentiai fini dei GPP riguardano la capacità tec-nica e professionale, ed in particolare:

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• risorse umane e tecniche; • esperienza e referenze;• titoli di studio e professionali del personale (se non sono valutati tra i criteri di aggiudicazione);

• sistemi di gestione ambientale (ad esempio EMAS, ISO 14001);

• sistemi di gestione/tracciabilità della catena di approvvigionamento;

• campioni di prodotti; • certificati di valutazione della conformità.

Dal punto di vista dei GPP, i criteri diesclusione più importanti sono:

• il mancato rispetto delle disposizionilegislative nazionali, unionali o internazionali applicabili in materia ambientale;

• gravi illeciti professionali che rendono dubbia l’integrità dell’operatore;

• significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un requisito sostanziale nel quadro di un precedente contratto di appalto che hanno causato la cessazione anticipata di tale contratto o altre sanzioni comparabili;

• false dichiarazioni riguardo a quanto precede o impossibilità di presentare i documenti complementari.

c. Criteri di aggiudicazione

In fase di aggiudicazione è, ad esempio,possibile attribuire punti come ricono-scimento per una prestazione ambien-tale superiore ai requisiti minimiprevisti nelle specifiche. Non è stabilitoalcun limite massimo di ponderazioneper quanto riguarda i criteri ambientali.Tuttavia, vi sono una serie di condizioniimprescindibili che regolano la possibi-lità di applicare i suddetti criteri. In par-ticolare, essi possono essere applicatipurché:

• siano collegati all’oggetto dell’appalto;• non attribuiscano libertà di scelta

illimitata all’amministrazione aggiudicatrice;

• garantiscano la possibilità di una concorrenza effettiva;

• siano espressamente citati nell’avviso e nei documenti di gara, insieme ai rispettivi valori ponderati e a eventuali sotto-criteri;

• rispettino i principi sanciti dal trattato.

Con la COM (2017) 573, del 3 ottobre 2017 (Commissione europea, 2017b), la Commissione è en-trata nel merito di quella che è la necessità di “Aiutare gli investimenti attraverso una valutazione exante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per grandi progetti infrastrutturali”, introducendoalla possibilità per le autorità nazionali di rivolgere domande alla Commissione allo scopo di ricevereuna valutazione della compatibilità di un progetto con il quadro normativo dell'UE prima di adottaremisure importanti, ad es. lanciare un bando di gara, firmare un accordo internazionale o decidere diutilizzare una procedura negoziata senza previa pubblicazione.La Raccomandazione 6654 final del 3 ottobre 2017 (Commissione europea, 2017c) ha come oggettola costruzione di un'architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici, incoraggiando lo svi-luppo e l'attuazione di politiche di professionalizzazione negli Stati membri volte ad aumentare il pro-filo, l'influenza, l'impatto e la reputazione degli appalti nel fornire obiettivi pubblici. Strettamenteconnessa a quest’ultima è il documento tecnico SWD (2017) 327 del 3 ottobre 2017 (Commissioneeuropea, 2017d) che, fornendo un “toolbox di buone pratiche” mira a fornire agli Stati membri, in par-ticolare agli organi decisionali, alle agenzie di regolazione e alle amministrazioni aggiudicatrici / entiaggiudicatori, una serie di buone pratiche che coprono aspetti diversi e mirano a promuovere la pro-fessionalizzazione negli appalti pubblici.

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d. Clausole di esecuzione

Le clausole contrattuali possono essereusate per inserire considerazioni ambientaliin fase di realizzazione, tuttavia esse devonoessere collegate all’oggetto dell’appalto erese note in anticipo.

In particolare tali clausole non devono in-trodurre nel contratto requisiti che com-portano modifiche materiali del contrattorispetto al bando, ossia modifiche illecite.E’ possibile ad esempio proporre una seriedi condizioni contrattuali, già nel docu-mento di gara, con voci che comprendanoi vari aspetti ambientali che dovrebberopresentarsi nell’esecuzione dell’appalto econsentire ai concorrenti di proporre spe-cifici livelli di prestazioni nell’ambito diciascuna voce.

2.1.4. Livello di attuazione del GPP inEuropa e attività di monitoraggio

Attualmente in Europa, gli Stati membri chehanno adottato un Piano d’Azione Nazio-nale sul GPP (o un documento equiva-lente), sono 23: Austria, Belgio, Bulgaria,Cipro, Croazia, Danimarca, Finlandia, Fran-cia, Germania, Irlanda, Italia, Lettonia, Li-tuania, Malta, Paesi Bassi, Polonia,Portogallo, Repubblica ceca, Slovacchia, Slo-venia, Spagna, Svezia, Regno Unito. Nonhanno ancora provveduto alla relativa ado-zione l’Estonia, la Grecia, il Lussemburgo,la Romania e l’Ungheria. Volendo esami-nare il diverso grado di attuazione del GreenPublic Procurement in ciascun Paese, è possi-bile osservare la rappresentazione riportatain figura 4, nella quale è stata effettuata(Faccioli, 2016) una comparazione tra glistessi utilizzando come criteri:

• l’esistenza di un Piano d’Azione Nazionale sul GPP;

• l’esistenza di specifici criteri ambientali di riferimento;

• il grado di obbligatorietà del GPP.

Come è possibile vedere da quanto ripor-tato in figura 4, il caso dell’Italia rappresentaun’eccellenza nell’ambito del GPP, essendol’unico Paese europeo ad aver implemen-tato un quadro politico-legislativo di riferi-mento caratterizzato da completezza.Accanto ad un Piano d’Azione Nazionale,sono stati previsti Criteri Ambientali inmolti settori, adottati sulla base dei Criterieuropei, imponendo l’adozione degli stessiin termini di obbligatorietà, sia a livello diamministrazioni centrali, che periferiche.

Come si legge infatti nel report “Un’Europaa tutto GPP” (Faccioli, 2011): “Una voltatanto siamo i primi della classe. L’Italia hada poco reso obbligatorio il GPP, dopo annidi una scarsamente efficace esortazione.Ora, con il nuovo codice degli appalti, tuttele pubbliche amministrazioni hanno l’ob-bligo di inserire i criteri ambientali nelleprocedure di appalto. Quei “criteri ambien-tali minimi”(Cam) che da diversi anni il mi-nistero dell’Ambiente emana per le variecategorie di prodotti e servizi che acquista lapubblica amministrazione”.

Al fine di monitorare i progressi compiutinell’ambito dell’applicazione dei GPP neivari Stati membri, l’UE suggerisce la promo-zione di un registro dei bandi di gara e/odegli appalti aggiudicati comprendenti cri-teri GPP. In particolare l’UE incentiva l’ado-zione di sistemi che raccolgano ancheinformazioni relative all’impatto ambientaledelle decisioni di acquisto prese. Vari Statimembri hanno introdotto, o stanno intro-ducendo, alcuni programmi per il monito-raggio dell’attuazione dei GPP a livellonazionale, che potrebbero definire proce-dure specifiche da seguire per la raccolta diinformazioni. In tal senso l’UE suggerisce unapproccio di revisione “qualitativa” degli ap-palti pubblici verdi, allo scopo di verificaregli ostacoli maggiormente incontrati, leazioni correttive adottate o adottabili e gli ul-teriori miglioramenti richiesti, insieme a unavalutazione circa gli obiettivi per il futuro.

2.2. Il Green Public Procurement in Italia


L’art. 1, comma 1126 della legge 296 del27.12.2006 “Disposizioni per la formazionedel bilancio annuale e pluriennale delloStato” (legge finanziaria 2007) ha auto-rizzato una spesa pari a 50.000€ alloscopo di finanziare l’attuazione e il mo-nitoraggio di un “Piano d’azione per la so-stenibilità ambientale dei consumi nel

settore della Pubblica Amministrazione”. E’ stato così introdotto per la prima voltain Italia il tema del Green Public Procure-ment. La legge ha stabilito inoltre l’og-getto specifico del Piano, il quale avrebbedovuto prevedere l'adozione di misurevolte all'integrazione delle esigenze di so-stenibilità ambientale nelle procedure diacquisto di beni e servizi delle ammini-strazioni competenti, sulla base dei se-guenti criteri:

a. riduzione dell'uso delle risorse natu-rali;

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Fonte: Materia Rinnovabile (nota 33)

Figura 6 - Rappresentazione del livello di diffusione del GPP In Europa

b. sostituzione delle fonti energetichenon rinnovabili con fonti rinnovabili;c. riduzione della produzione di rifiuti;d. riduzione delle emissioni inquinanti;e. riduzione dei rischi ambientali.

In ottemperanza a quanto previsto dallalegge finanziaria del 2006, con Decreto In-terministeriale dell’11 aprile 200811, l’Italiaha adottato il Piano d’Azione Nazionalesul GPP (PAN GPP), il quale è stato og-getto di successive modifiche operate dalDecreto 10 aprile 201312, e risulta tuttorain corso di revisione.

Tale Piano delinea la strategia per la diffu-sione del GPP, le categorie merceologiche,gli obiettivi ambientali di riferimento qua-litativi e quantitativi da raggiungere non-ché gli aspetti metodologici generali, alloscopo di promuovere la diffusione del GPPpresso gli enti pubblici e favorire le condi-zioni necessarie per far sì che il GPP possadispiegare in pieno le sue potenzialitàcome strumento per il miglioramento am-bientale.

In particolare, il Piano individua 11 cate-gorie di settori ritenute prioritarie:

! Arredi (Mobili per ufficio, arredi scola-stici, arredi per sale archiviazione e salelettura);

! Edilizia (costruzioni e ristrutturazioni di edifici con particolare attenzione ai materiali da costruzione, costruzione e manutenzione delle strade);

! Gestione dei rifiuti;

! Servizi urbani e al territorio (gestione del verde pubblico, arredo urbano);

! Servizi energetici (illuminazione, riscaldamento e raffrescamento degliedifici, illuminazione pubblica e segna-letica luminosa);

! Elettronica (attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio e relativi ma-teriali di consumo, apparati di teleco-municazione);

! Prodotti tessili e calzature;

! Cancelleria (carta e materiali di con-sumo);

! Ristorazione (servizio mensa e forniturealimenti);

! Servizi di gestione degli edifici (servizi di pulizia e materiali per l’igiene;

! Trasporti (mezzi e servizi di trasporto, sistemi di mobilità sostenibile).

Il Piano rinvia ad appositi decreti emanatidal Ministero dell’Ambiente e della tuteladel Territorio e del Mare per l’individua-zione di un set di criteri ambientali “mi-nimi” (CAM) per ciascuna tipologia diacquisto che ricade nell’ambito delle cate-gorie merceologiche individuate.

La disciplina del Green Public Procurementrientra specificatamente all’interno diquanto previsto dal legislatore italiano intema di “appalti pubblici”.

Al riguardo già il d.lgs. 12 aprile 2006, n.163 “Codice dei contratti pubblici relativia lavori, servizi e forniture in attuazionedelle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE"prevedeva la possibilità di introdurre i cri-teri ambientali e sociali negli appalti pub-blici.

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11 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 107, 8 maggio 2008.12 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 102, 3 maggio 2013.

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In particolare, la legge 221/2015 meglionota come “Collegato Ambientale” preve-deva all’art. 18, l’inserimento dell’art. 68-bisall’interno del d.lgs. 163/2006, preveden-done specifica disciplina in relazione all’“Applicazione di criteri ambientali miniminegli appalti pubblici per le forniture e negliaffidamenti di servizi”.

Ad oggi, abrogato il d.lgs. 163/2006, la nor-mativa di riferimento rientra nell’ambito delNuovo Codice degli Appalti Pubblici, dicui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, così comeda ultimo modificato dal d.lgs. 19 aprile2017, n. 56.

2.2.2. I CAM: Criteri Ambientali Minimi

Come sarà meglio approfondito nell’ambitodel Capitolo 3, ed in particolare del para-grafo 3.1, il Ministero dell’Ambiente e dellaTutela del Territorio e del Mare, in attua-zione di quanto previsto dal “Piano d’azioneNazionale sul GPP” (decreto interministe-riale 11 aprile 2008, n. 135, ha provvedutoad individuare, attraverso l’emanazione diappositi decreti, una serie di criteri ambien-tali “minimi”, specifici per numerose e dif-ferenti categorie merceologiche.

In particolare, le macroaree merceologicherispetto alle quali è possibile rintracciarel’avvenuta elaborazione di CAM sono lestesse individuate dal PAN GPP:

! Arredi (mobili per ufficio, arredi scola-stici, arredi per sale archiviazione e salelettura);

! Edilizia (costruzioni e ristrutturazioni diedifici con particolare attenzione ai ma-teriali da costruzione, costruzione e ma-nutenzione delle strade);

! Gestione dei rifiuti urbani e assimilati;

! Servizi urbani e al territorio (gestione del

verde pubblico, arredo urbano);

! Servizi energetici (illuminazione, riscal-damento e raffrescamento degli edifici,illuminazione pubblica e segnaletica lu-minosa);

! Elettronica (attrezzature elettriche edelettroniche d’ufficio e relativi materialidi consumo, apparati di telecomunica-zione);

! Prodotti tessili e calzature;

! Cancelleria (carta e materiali di con-sumo);

! Ristorazione (servizio mensa e forniturealimenti);

! Servizi di gestione degli edifici (servizi dipulizia e materiali per l’igiene);

! Trasporti (mezzi e servizi di trasporto, si-stemi di mobilità sostenibile).

All’interno del paragrafo 3.1. sarà fornito unelenco di maggior dettaglio, contenentel’indicazione dei settori che, nello specifico,si inseriscono nell’ambito delle predette ma-crocategorie, e dei relativi decreti. E’ impor-tante fin da ora ricordare che i CAMindividuati, pur facendo riferimento ai cri-teri di base del toolkit europeo, sono statipensati tenendo conto della peculiarità delsistema produttivo nazionale e che in Italialo strumento del GPP ha natura obbligato-ria; ciò ai sensi dell’art. 34, (commi 1, 2, 3),d.lgs. 50/2016 e del successivo art. 71, d.lgs.50/2016, il quale impone espressamente chei Bandi di Gara, contengano i criteri am-bientali minimi di cui all’art. 34 dello stessoCodice.

L’inserimento dei CAM all’interno dei bandidi gara rientra nelle attività di controllo del-l’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici(ANAC, Autorità Anticorruzione).

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2.2.3. L’inserimento dei CAM nei bandi di gara: la disciplina sugli Appalti Pubblici

Il Nuovo Codice degli Appalti, d.lgs. 18aprile 2016, n. 50 impone all’art. 30,comma 1, che l'affidamento e l'esecuzionedi appalti di opere, lavori, servizi, forni-ture e concessioni, garantiscano la qualitàdelle prestazioni svolgendosi nel rispettodei principi di economicità, efficacia, tempe-stività e correttezza. Lo stesso comma pre-cisa tuttavia che: “Il principio dieconomicità può essere subordinato, neilimiti in cui è espressamente consentitodalle norme vigenti e dal presente codice,ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esi-genze sociali, nonché alla tutela della sa-lute, dell'ambiente, del patrimonioculturale e alla promozione dello svilupposostenibile, anche dal punto di vista ener-getico”. Viene quindi ad essere eviden-ziato, già fin dalla definizione dei Principiposti a fondamento dell’intero Codice, ilruolo svolto dall’interesse alla tutela am-bientale e all’attenzione che rispetto altema deve essere posta in sede di affida-mento ed esecuzione di appalti relativi adopere, servizi, forniture e concessioni. Atale riguardo, un ruolo fondamentale èsvolto dall’art. 34 dello stesso Codice, cosìcome modificato dall’art. 23 del d.lgs.56/2017.

La norma in esame prevede che le stazioniappaltanti contribuiscano al conseguimentodegli obiettivi ambientali previsti dal Pianod'Azione per la sostenibilità ambientale deiconsumi nel settore della pubblica ammini-strazione “attraverso l'inserimento, nella do-cumentazione progettuale e di gara, almenodelle specifiche tecniche e delle clausolecontrattuali contenute nei criteri ambientaliminimi adottati con decreto del Ministrodell'Ambiente e della Tutela del Territorio edel Mare”.

La norma specifica poi che “I criteri am-

bientali minimi (...), in particolare i criteripremianti, sono tenuti in considerazioneanche ai fini della stesura dei documenti digara per l'applicazione del criterio dell'of-ferta economicamente più vantaggiosa”.

Il comma 3, dello stesso art. 34, puntua-lizza che l’obbligo previsto si applica pergli affidamenti di qualunque importo, re-lativamente alle categorie di forniture e diaffidamenti di servizi e lavori oggetto deicriteri ambientali minimi adottati nel-l'ambito del citato Piano d'azione.

L’art. 71 del d.lgs. 50/2016 relativo aiBandi di Gara, ribadisce tali previsioni, sta-bilendo che gli stessi contengono i criteriambientali minimi di cui all’art. 34.

Il Capo II, Parte II (artt. 59-65) disciplina leProcedure di scelta del contraente per i settoriordinari. In particolare, per l’aggiudica-zione di appalti pubblici, le stazioni ap-paltanti possono utilizzare le seguentiprocedure:

! Procedura aperta (art. 60): qualsiasioperatore economico interessato puòpresentare un'offerta in risposta a unavviso di indizione di gara.

! Procedura ristretta (art. 61): nelle pro-cedure ristrette gli operatori economiciche possono presentare domanda dipartecipazione in risposta a un avvisodi indizione di gara devono fornire leinformazioni richieste dall'ammini-strazione aggiudicatrice ai fini della se-lezione qualitativa.

! Procedura competitiva con negozia-zione (art. 62): gli operatori economiciche possono presentare domanda dipartecipazione in risposta a un avvisodi indizione di gara devono fornire leinformazioni richieste dall'ammini-strazione aggiudicatrice ai fini della se-lezione qualitativa.

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In seguito alla valutazione delle infor-mazioni fornite, gli operatori econo-mici invitati dall'amministrazioneaggiudicatrice, possono presentareun'offerta iniziale che costituisce labase per la successiva negoziazione.

! Procedura negoziata senza previapubblicazione di un bando di gara(art. 63): la disciplina di tale proce-dura prevede che in determinati casi(tassativamente indicati nei commi dicui all’art. 63 le amministrazioni ag-giudicatrici possono aggiudicare ap-palti pubblici mediante una proceduranegoziata senza previa pubblicazionedi un bando di gara, dando conto conadeguata motivazione, nel primo attodella procedura, della sussistenza deirelativi presupposti.

! Dialogo competitivo (art. 64): tramitequesto meccanismo di “gara le stazioniappaltanti indicano nel bando di garao nell'avviso di indizione di gara leloro esigenze e i requisiti richiesti e lidefiniscono nel bando stesso, nell'av-viso di indizione o in un documentodescrittivo. Qualsiasi operatore econo-mico può chiedere di partecipare in ri-sposta a un bando di gara, o ad unavviso di indizione di gara, fornendole informazioni richieste dalla stazioneappaltante, per la selezione qualitativa.Successivamente, le stazioni appaltantiavviano con i partecipanti selezionatiun dialogo finalizzato all'individua-zione e alla definizione dei mezzi piùidonei a soddisfare le proprie necessità.Nella fase del dialogo possono discu-tere con i partecipanti selezionati tuttigli aspetti dell'appalto”.

! Partenariato per l’innovazione (art.65): “Le amministrazioni aggiudicatricie gli enti aggiudicatori possono ricor-rere ai partenariati per l'innovazionenelle ipotesi in cui l'esigenza di svilup-

pare prodotti, servizi o lavori innova-tivi e di acquistare successivamente leforniture, i servizi o i lavori che ne ri-sultano non può, in base a una moti-vata determinazione, essere soddisfattaricorrendo a soluzioni già disponibilisul mercato, a condizione che le forni-ture, servizi o lavori che ne risultano,corrispondano ai livelli di prestazioni eai costi massimi concordati tra le sta-zioni appaltanti e i partecipanti.”

Con riguardo a ciascuna procedura di garasuddetta è possibile per l’amministrazioneaggiudicatrice utilizzare i criteri ambien-tali minimi. In particolare, gli ambiti ti-pici entro i quali tale utilizzo trova spaziosono i seguenti (MATTM, 2018):

! Selezione/ammissione dei candidati:in tal senso l’amministrazione può “ri-chiamare requisiti di qualificazionesoggettiva atti a provare la capacità tec-nica del candidato ad eseguire l’ap-palto in modo da recare i minori dannipossibili all’ambiente.”

! Specifiche tecniche: così come defi-nite dall’art. 68 del D.lgs. 50/2016, “lespecifiche tecniche definiscono le ca-ratteristiche previste per lavori, servizio forniture; le stesse possono inoltre ri-ferirsi allo specifico processo o metododi produzione o prestazione dei lavori,delle forniture o dei servizi richiesti, oa uno specifico processo per un'altrafase del loro ciclo di vita anche se que-sti fattori non sono parte del loro con-tenuto sostanziale, purché sianocollegati all'oggetto dell'appalto e pro-porzionati al suo valore e ai suoi obiet-tivi.”

! Criteri premianti: ovvero “requisitivolti a selezionare prodotti/servizi conprestazioni ambientali migliori diquelle garantite dalle specifiche tecni-che, ai quali attribuire un punteggio

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tecnico ai fini dell’aggiudicazione se-condo l’offerta al miglior rapporto qua-lità-prezzo”.

! Clausole contrattuali: tali clausole for-niscono “indicazioni per dare esecu-zione all’affidamento o alla fornituranel modo migliore dal punto di vistaambientale.”

Ai sensi dell’art. 95, d.lgs. 50/2016 le sta-zioni appaltanti, nel rispetto dei principidi trasparenza, di non discriminazione e diparità di trattamento, procedono all'aggiu-dicazione degli appalti e all'affidamentodei concorsi di progettazione e dei concorsidi idee, sulla base del criterio dell'offertaeconomicamente più vantaggiosa indivi-duata sulla base del miglior rapporto qua-lità/prezzo o sulla base dell'elementoprezzo o del costo, seguendo un criteriodi comparazione costo/efficacia quale ilcosto del ciclo di vita.

In particolare, a tale riguardo, il successivoart. 96 definisce i costi del ciclo di vita(LCC, Life Cycle Costing), come tutti i se-guenti costi, o parti di essi, legati al ciclodi vita di un prodotto, di un servizio o diun lavoro:

a. costi sostenuti dall'amministrazione ag-giudicatrice o da altri utenti, quali:

1. costi relativi all'acquisizione;2. costi connessi all'utilizzo, quali

consumo di energia e altre risorse;3. costi di manutenzione;4. costi relativi al fine vita, come i costi

di raccolta, di smaltimento e di riciclaggio.

b. costi imputati a esternalità ambientalilegate ai prodotti, servizi o lavori nel corsodel ciclo di vita, purché il loro valore mo-netario possa essere determinato e verifi-cato. Tali costi possono includere i costidelle emissioni di gas a effetto serra e di

altre sostanze inquinanti, nonché altricosti legati all’attenuazione dei cambia-menti climatici.

Rispetto alla disciplina in esame assumonoun ruolo fondamentale anche le etichet-tature.

Le stesse, così come definite dall’art. 69,d.lgs. 50/2016, possono infatti essere im-poste nelle specifiche tecniche, nei criteridi aggiudicazione o nelle condizioni rela-tive all’esecuzione dell’appalto comemezzo di prova che i lavori, le forniture oi servizi corrispondono alle caratteristicherichieste, purché siano soddisfatte tutte leseguenti condizioni:

a. i requisiti per l'etichettatura sono idoneia definire le caratteristiche dei lavori, delleforniture e dei servizi oggetto dell'appaltoe riguardano soltanto i criteri ad esso con-nessi;

b. i requisiti per l'etichettatura sono basatisu criteri oggettivi, verificabili e non di-scriminatori;

c. le etichettature sono stabilite nell'ambitodi un apposito procedimento aperto e tra-sparente al quale possano partecipare tuttele parti interessate, compresi gli enti pub-blici, i consumatori, le parti sociali, i pro-duttori, i distributori e le organizzazioninon governative;

d. le etichettature sono accessibili a tuttele parti interessate;

e. i requisiti per l'etichettatura sono stabi-liti da terzi sui quali l'operatore economicoche richiede l'etichettatura non può eser-citare un'influenza determinante.

Merita infine in questa sede citare l’art. 82del Nuovo Codice Appalti, recante specificadisciplina in materia di Rapporti di prova,certificazione, e altri mezzi di prova.

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La norma prevede che le amministrazioniaggiudicatrici possano esigere che gli opera-tori economici presentino, come mezzi diprova di conformità ai requisiti o ai criteristabiliti nelle specifiche tecniche, ai criteridi aggiudicazione o alle condizioni relativeall'esecuzione dell'appalto, una relazione diprova o un certificato rilasciati da un or-ganismo di valutazione della conformità.

In tal senso le amministrazioni aggiudica-trici che richiedono la presentazione di cer-tificati rilasciati da uno specifico organismodi valutazione della conformità accettanosono tenute ad accettare anche i certificatirilasciati da organismi di valutazione dellaconformità equivalenti. L’art. 82 precisa in-fine che per «organismo di valutazionedella conformità» debba intendersi un or-ganismo che effettua attività di valutazionedella conformità, comprese taratura, prove,ispezione e certificazione, accreditato anorma del Regolamento (CE) n. 765/2008del Parlamento europeo e del Consiglio.

2.2.4. Livello di attuazione del GPP inItalia e attività di monitoraggio

Per quanto concerne il grado di attua-zione in Italia del GPP è importante sot-tolineare che ai sensi del Piano d’AzioneNazione le regioni sono invitate a inclu-dere il GPP nella normativa regionale e

settoriale e a valutare:

! la possibilità di veicolare incentivi eco-nomici previsti a legislazione vigente persupportare gli appalti;

! l’introduzione di criteri ambientali nelprocesso di razionalizzazione dell’acqui-sizione di beni, servizi e lavori nella pro-pria amministrazione nell’ambito del“Sistema a rete” di cui all’art. 1, comma457, della Legge n. 296 del 2006 (LeggeFinanziaria 2007) tra Consip e le centralid’acquisto regionali;

! l’orientamento del processo d’acquistodi beni, servizi e lavori degli enti localiverso criteri di sostenibilità ambientale.

Attualmente, le regioni che hanno provve-duto ad adottare specifici Piani d’Azione re-gionali o atti normativi di valoreequivalente, allo scopo di introdurre nelleprocedure di acquisto criteri di sostenibilitàambientale sono: la Basilicata, la Calabria,la Campania, l’Emilia Romagna, il Friuli Ve-nezia Giulia, il Lazio, la Liguria, la Lombar-dia, il Piemonte, la Puglia, la Sardegna, laSicilia, la Toscana, il Trentino Alto Adige,l’Umbria, la Valle d’Aosta e il Veneto13.

Il PAN GPP prevede specifiche attività diformazione e di comunicazione allo

I marchi ecologici possono svolgere un ruolo particolare nella definizione di specifiche tecniche e criteridi aggiudicazione e nella verifica della conformità. Il marchio europeo di qualità ecologica Ecolabel UE èstato istituito nel 1992 al fine di incentivare le imprese a commercializzare pro-dotti e servizi più rispettosi dell’ambiente. L’Ecolabel UE copre oggi 34 prodottie servizi, compresi carta, prodotti tessili, prodotti di pulizia, lubrificanti, elettro-domestici, prodotti per casa e giardino e strutture turistiche.

“Buying Green - A handbook on green public procurement”, Commissione europea, 2016

13 La consultazione dei relativi documenti è possibile al seguente link: http://www.minambiente.it/pagina/il-gpp-negli-enti-locali.

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scopo di diffondere la disciplina sul Green Pu-blic Procurement. In tal senso il PAN prevedeche saranno in particolare attivi nell’ambitodella comunicazione nazionale sul GPP, sog-getti quali: ANCI, UPI, CONSIP S.p.A., Gdl Ac-quisti Verdi del Coordinamento A21.

Inoltre si sottolinea il coinvolgimento delleregioni e, quando saranno attive, delle Cen-trali di Committenza regionali, nell’attivitàdi divulgazione, diffusione e formazione asupporto degli Enti territoriali regionali,stabilendo che in tal senso le regioni po-tranno avvalersi del sistema delle AgenzieAmbientali.

In particolare, dal 14 gennaio 2017 è opera-tivo sul territorio nazionale in Sistema Nazio-nale per la Protezione dell’Ambiente, istituitocon legge 28 giugno 2016, n. 132 “Istituzionedel Sistema Nazionale a rete per la protezione del-l’ambiente e disciplina dell’Istituto Superiore perla Protezione e la Ricerca ambientale”. Trattasidi un vero e proprio sistema a rete che riuni-sce le singole componenti del preesistente Si-stema delle Agenzie Ambientali, checoinvolgeva le 21 Agenzie Regionali (ARPA) eProvinciali (APPA), oltre all’Istituto Superioreper la Protezione e la Ricerca Ambientale(ISPRA).

Il SNPA si prefigge di svolgere un ruolo attivosul monitoraggio dell’applicazione del GPP inItalia, attraverso la tenuta, presso ogni ente,di un apposito “Registro GPP”, allo scopo diverificare:

! il grado di applicazione delle specifichetecniche e delle clausole contrattuali deicriteri ambientali previste nei decretiCAM, ovvero l’adempimento normativo;

! il grado di applicazione di “requisiti am-bientali” in appalti rientranti in categorienon normate dai CAM.

2.2.5. Le principali barriere all’applicazione delle policyin tema di GPP

Come mostrato in figura 4, paragrafo 2.1.4l’Italia è l’unico Paese europeo ad aver imple-mentato un sistema di applicazione del GPP,che prevede, oltre all’elaborazione di unPiano d’Azione Nazionale e di specifici criteriambientali, l’obbligatorietà di inserimento ditali criteri all’interno dei bandi di gara pub-blici.

Tuttavia, non mancano ostacoli allo sviluppoe all’adozione della politica GPP. Gli Stati Ge-nerali della Green Economy, nel 2017, hannoevidenziato le principali barriere riscontrate:

! disinformazione e impreparazione daparte della Pubblica Amministrazione sullenorme in materia di GPP e sulle tematicheambientali;

! mancanza di linee guida chiare e parame-tri certi e condivisi sulla valutazione delcosto del ciclo di vita e sulla quantifica-zione del valore economico delle esterna-lità ambientali;

! difficoltà da parte della Pubblica Ammini-strazione nella verifica di conformità deibeni e servizi offerti dai fornitori perquanto attiene alla rispondenza dei CAM(La maggior parte dei criteri, infatti, nontrova nel possesso di una specifica eti-chetta la prova della conformità a tutti icriteri, ma solo ad alcuni di essi;

Nell’agosto 2017 il MATTM e le regioni hanno siglato un Protocollo di Intesa, della durata di 5 anni, alloscopo di rafforzare le competenze sul GPP degli operatori dalla PA. Particolare importanza è stata attribuitaalla diffusione di Best Practices sviluppate a livello locale.

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! a fronte della grande importanza ricono-sciuta alle etichette il rischio è quello del“green washing”, con etichette ambientaliautodichiarate senza un processo di veri-fica alla base o etichette puramente di fac-ciata;

! frequente incompetenza tecnica dellecommissioni aggiudicatrici chiamate avalutare le offerte;

! necessità di aggiornamento dei CAMcon maggior frequenza, allo scopo diadeguarli alle novità normative e tec-nologiche.

2.3. Oltre i confini italiani: il GPP in Germania, Austria e Spagna

2.3.1. Il Green Public Procurement in Germania

Il Green Public Procurement trova in Ger-mania un primo fondamentale punto diriferimento all’interno del c.d. “Pro-gramma integrato di Protezione del-l’energia e del clima” (IEKP), presentatodal Governo federale il 5 dicembre del2007, allo scopo di porre le basi per unapolitica lungimirante sui temi ambientalidell’energia e del clima. In particolare, lamisura n. 24 del Programma, prevedeche il governo federale intervenga conl’adozione di specifici regolamenti elinee guida amministrative generali allo

scopo di disciplinare l’acquisto di pro-dotti e servizi efficienti dal punto di vistaenergetico.

Dando attuazione a quanto stabilito al-l’interno del Programma, il 17 gennaio2008, il governo federale tedesco adotta ilprimo “Regolamento amministrativo ge-nerale sull’approvvigionamento di pro-dotti e servizi efficienti dal punto di vistaenergetico”, aprendo concretamente lastrada alla promozione del Green PublicProcurement14.

Successivamente, allo scopo di affrontarein modo organico il tema del GPP rispettoalla specifica disciplina già esistente in ma-teria di appalti pubblici, venne approvata,il 20 aprile 2009, la “Legge sulla moderniz-zazione della legge sugli appalti pubblici”,pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale Federale2009, Parte I, n. 20, del 23 aprile 2009 econ la quale fu prevista, tra le varie misure,una modifica all’art. 97, paragrafo 4 della“Legge contro le restrizioni sulla concor-renza”, un tema questo, ritenuto partico-larmente rilevante per gli appaltiecocompatibili. Il 30 marzo 2015 è statoadottato il Piano d'Azione nazionale "So-stenibilità" all’interno del quale sono statedefinite una serie di misure volte a raffor-zare l’implementazione del sistema GPP,quale ad esempio l’adozione di una nuovalegge sugli appalti pubblici. In attuazione aquanto previsto all’interno del PAN, la Ger-mania ha provveduto con la “Legge sullamodernizzazione della legge sugli appaltipubblici” del 17 febbraio 2016, pubblicata

Le autorità pubbliche tedesche spendono circa 260 miliardi di euro all'anno per acquistare prodotti eservizi, dalle matite agli autobus di trasporto locali. Tale fabbisogno è ritenuto utile per ridurre l'inquina-mento ambientale, migliorare l'offerta di beni e servizi ecocompatibili o garantire un sostegno mirato peril lancio sul mercato di prodotti verdi innovativi.

14 Tale Regolamento è stato oggetto di successive modifiche nel corso degli anni; le principali sono intervenute nel 2012 e nel 2013 (http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/national_gpp_strategies_en.pdf).

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nella Gazzetta Ufficiale Federale 2016, ParteI, n. 8, del 23 febbraio 2016.

Da ultimo, il governo federale è intervenutoulteriormente sul tema GPP, con l’ado-zione del nuovo “Regolamento ammini-strativo generale sull’approvvigionamentodi prodotti e servizi efficienti dal punto divista energetico”, valido a partire dal 18gennaio 2017.

Le Istituzioni tedesche competenti in ma-teria di Green Public Procurement sono: ilMinistero Federale dell’economia e del-l’energia, il Ministero Federale dell’am-biente, della conservazione della natura,dell’edilizia e della sicurezza nucleare e, in-fine, l’Agenzia Tedesca per l’Ambiente.

In Germania, il Green Public Procurement èuno strumento volontario. In particolare,ai sensi di quanto previsto dalla Legge con-tro la restrizione della concorrenza, gliaspetti ecologici possono essere presi inconsiderazione nell’ambito della proce-dura di appalto pubblico a condizione cheesista un collegamento fattuale tra ordinee oggetto. Tuttavia, tutti gli uffici federalitedeschi devono obbligatoriamente con-siderare i costi del ciclo di vita (LCC, LifeCycle Costing) quando valutano le offerteper l'acquisto di prodotti e servizi checonsumano energia, ai sensi dell’art. 2,paragrafo 3, del Regolamento generale perl'acquisto di energia efficiente prodotti eservizi, del 18 gennaio 2017.

I criteri ambientali pubblicati sul sito del-l’Agenzia Tedesca per l’Ambiente assu-mono infatti il carattere di“Raccomandazioni specifiche per diversi set-tori”. I criteri contenuti all’interno di taliraccomandazioni non sono stati elaboratisulla base dei Criteri GPP indicati dall’Eu-ropa, ma prendono a riferimento elabora-zioni svolte nell’ambito di quanto previstodalla disciplina sul marchio Blaue Engel.

Il marchio Blaue Engel è un mar-chio di qualità ecologica ISO14024, che si caratterizza per laconformità a specifici criteri svi-luppati dall’Agenzia Tedesca perl’Ambiente e dall’organo indipen-dente Environmental Label Jury. Il Blaue Engelgarantisce che i prodotti e i servizi soddi-sfino elevati requisiti ambientali, di salute edi prestazioni, sulla base di valutazioni checonsiderano l’intero ciclo di vita dei pro-dotti. Per riflettere lo sviluppo tecnico,l'Agenzia federale dell'ambiente esamina icriteri ogni tre o quattro anni. In questomodo, le aziende sono tenute a rendere iloro prodotti più rispettosi dell'ambiente.

Le “Raccomandazioni” previste dall’Agenziatedesca per l’Ambiente rispetto all’imple-mentazione del GPP fanno riferimento ai se-guenti settori:

! Eventi sostenibili;

! Pulizia e igiene: prodotti di carta igienicae apparecchi per l’asciugatura delle mani;

! Settore delle costruzioni: edifici;

! Elettronica di consumo: televisori, dispo-sitivi DVD e Blu-Ray;

! Mobilia: mobili in legno;

! Fornitura di calore: caldaie e cogenera-tori;

! Componenti interne per edifici: rivesti-menti murali per carta da parati, adesiviper pavimenti ed altri materiali di instal-lazione, rivestimenti per interni, pannellie porte;

! Attrezzature da ufficio: computer fissi;thin client, schermi di computer, ciabattee adattatori per prese di corrente, sistemidi videoconferenza, telefoni voice over IP,data shredders;

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! Alimentazioni elettriche;

! Veicoli: autobus e veicoli comunali.

In applicazione a quanto previsto dalla di-sciplina tedesca sugli appalti pubblici, daultimo regolata dalla “Legge sulla moder-nizzazione della legge sugli appalti pub-blici” del 17 febbraio 2016, e in virtù diquanto stabilito dal “Regolamento ammi-nistrativo generale sull’approvvigiona-mento di prodotti e servizi efficienti dalpunto di vista energetico”15 , l’inserimentodei criteri ambientali nei bandi di gara inGermania può essere effettuato con ri-guardo ad ogni fase della procedura di gara.In tal senso, l’Agenzia Tedesca per l’Am-biente sottolinea, in adeguamento aquanto previsto dalla disciplina europea,come fin dall’origine della procedura, ossiain relazione alla selezione dell’oggetto delcontratto possa essere scelta un’alternativarispettosa dell’ambiente.

I criteri ambientali possono altresì essereinseriti all’interno delle specifiche tecni-che richieste. Gli stessi possono essereanche inclusi nell’ambito della fase di ag-giudicazione, rispetto alla valutazione del-l'offerta. Infine è consentito includerecriteri ambientali nelle condizioni aggiun-tive per l'esecuzione del contratto. Ri-spetto a quest’ultima ipotesi l’Agenziarimanda, facendo un esempio, alla possi-bilità di inserire clausole contrattuali chedisciplinino le modalità di consegna dellemerci, affinché le stesse si svolgano inmodo rispettoso dell’ambiente. Particolarerilevanza è attribuita alla valutazione deicosti del ciclo di vita (LCC, Life Cycle Co-sting) e al sistema delle etichettature.

Rispetto al tema LCC, ai sensi di quantoprevisto dall’art. 2, paragrafo 3, del Rego-lamento generale per l'acquisto prodotti e

servizi ad alta efficienza energetica, del 18gennaio 2017, tutte le autorità federali te-desche, nello svolgimento di appalti pub-blici devono obbligatoriamenteconsiderare i costi del ciclo di vita quandovalutano le offerte per l'acquisto di pro-dotti e servizi che consumano energia. Gliofferenti devono pertanto essere invitati apresentare i risultati dell’analisi dei costidel ciclo di vita o di un metodo ad essocomparabile allo scopo di dimostrare l’ef-ficienza del prodotto o del servizio. Tutta-via, se i prodotti che consumano energiasono oggetto di un'offerta che supera le so-glie dell'UE , allora l'efficienza energeticadeve essere adeguatamente consideratacome criterio di aggiudicazione16.

Inoltre, secondo quanto previsto dall’alle-gato 3, al punto 68 (2) e (3) del Regola-mento sull’aggiudicazione dei contrattipubblici del 2016, nell’ambito degli acqui-sti di veicoli stradali i costi del ciclo di vitavengono inseriti direttamente tra i criteridi aggiudicazione e devono essere valutaticon riguardo al consumo di energia e aglialtri impatti ambientali tenendo contodella specifica metodologia di calcolo pre-vista "Metodo per calcolare i costi operatividei veicoli stradali generati durante la lorovita utile".

E’ inoltre previsto che per i prodotti inlegno oggetto di gare d’appalto pubblichesia dimostrata l’origine da silvicoltura so-stenibile. Rispetto al tema delle etichetta-ture, già il Regolamento generaleamministrativo per l'acquisto di prodotti eservizi ad alta efficienza energetica, nellasua versione del 2013, prevedeva che ri-spetto alla conformità delle tecnologie aicriteri di efficienza ambientale ed energe-tica, svolgessero un ruolo fondamentale leetichette quali ad esempio (a titolo indica-tivo e non esaustivo):

15 Valido a partire dal 18 gennaio 2017.16 Art. 67, par. 5 del Regolamento sull’aggiudicazione dei contratti pubblici del 2016.

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! Marchio UE;

! Marchio Ecolabel;

! Marchio Blaue Engel.

A livello dei Laender esistono differenti re-golamentazioni che disciplinano, in lineacon le norme federali, il tema del GPP. Di se-guito si rappresentano alcuni casi specifici:

! Berlino: ha adottato una regolamenta-zione entrata in vigore il 1 ° gennaio2013 che impone a tutti gli enti appal-tanti pubblici dello stato di Berlino diconsiderare i criteri ecologici e i costi delciclo di vita nei loro processi di approv-vigionamento;

! Bremen: alla fine del 2009 il Parlamentodi Brema ha adottato una legge sugli ap-palti pubblici orientata verso criteri so-ciali ed ecologici;

! Lipsia: le norme sugli appalti di opere,prodotti e servizi di libera professione diLipsia stabiliscono che, nell’ambito degliappalti ritenuti rilevanti dal punto divista ambientale, debbano essere prese inconsiderazione le raccomandazioni pre-viste dall’Agenzia Tedesca per l’Ambientee che, ove possibile, debbano essere ac-quistati prodotti riportanti il marchioecologico Blaue Engel;

! Regione di Hameln-Pyrmont: nel luglio2012, l'assemblea regionale di Hameln-Pyrmont ha adottato una decisione chechiede alla Regione l’adozione di misurenecessarie per garantire che entro il 2020tutti i bandi di gara regionali implichinosoluzioni ecologicamente sostenibili. Atal fine è entrato in vigore un regola-mento amministrativo regionale relativoall'attuazione degli appalti sostenibili.

In Germania vengono tenuti corsi di forma-zione sul GPP attraverso workshop, confe-renze, helpdesk e pubblicazioni, allo scopo dicolmare le lacune conoscitive degli opera-tori pubblici.

Esiste inoltre un buon livello di coopera-zione tra il livello nazionale e subnazionale,grazie all’avvenuta implementazione di unaserie di reti e di piattaforme che consentonolo scambio reciproco di informazioni.

2.3.2. Il Green Public Procurement inAustria

Il sistema di policy austriaco è strutturatocon un Piano Nazionale approvato nel 2010e con alcune iniziative adottate singolar-mente dalle città o dai governi regionali eprovinciali.

Il Governo federale austriaco ha deliberatonel 2010 un Piano d’Azione Nazionale pergli acquisti pubblici sostenibili (“naBe Ak-tionPlan”), indirizzato a tutte le autoritàpubbliche austriache. Il coordinamento delpiano spetta al Ministero dell’Agricoltura,Foreste, Ambiente e Gestione della risorsaidrica. L’attuazione del piano è soggetta allasupervisione di un gruppo di monitoraggio,al quale partecipano membri provenientidagli altri ministeri federali, nonché dalleautorità locali e ad altri soggetti interessati.L’obiettivo principale del piano è moltosemplice e diretto: le autorità pubbliche de-vono comprare beni, servizi e immobili so-stenibili, così da favorire lo sviluppo delmercato sostenibile, visto il potere e l’im-patto sullo stesso delle spese pubbliche. Ilpiano è stato elaborato dopo un lungo la-voro di due anni, all’interno del quale espo-nenti provenienti da diversi settori(pubblico a diversi livelli, privato, no-profit)si sono confrontati per la formulazione deldocumento17.

17 Austrian Action Plan for Sustainable Public Procurement. Maggiori informazioni su: www.nachhaltigebeschaffung.at

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Il naBe Action Plan ha quattro obiettivi:

! creare appalti sostenibili: gli appalti so-stenibili dovrebbero essere una caratte-ristica intrinseca degli acquisti pubbliciin Austria. Chi concorre dovrebbe inte-grare almeno i criteri fondamentali dibase (cd. core criteria);

! mantenere un ruolo da protagonista:l'Austria è uno dei leader europei nelcampo dei GPP. Il Piano dovrebbe favo-rire il mantenimento di questa posi-zione e estendere il ruolo di paesecapofila anche agli appalti socialmenteresponsabili;

! coordinare le attività relative agli appaltipubblici sostenibili: tutte le attività deivari enti nell'interno del campo dei GPPdovrebbero essere coordinate e i puntidi forza dovrebbero essere condivisi;

! smontare le barriere: gli ostacoli agli ap-palti pubblici sostenibili dovrebbero es-sere rimossi.

Cosa si intende per core criteria, ossia i cri-teri fondamentali di base? Tali criteri sonogli standard di base (ecologici, economici esociali) di sostenibilità che devono esseresoddisfatti dai beni e servizi acquistati dagliorganismi pubblici. Il Piano d’Azione con-tiene criteri ecologici per 16 categorie diacquisto18. Tali criteri devono essere usatidall’Agenzia Federale di Acquisto (Bunde-sbeschaffung GmbH, BBG) che rappresentala più grande centrale di approvvigiona-mento pubblica in Austria.

Le categorie di prodotti interessati sono:

• Carta per copie e cancelleria varia;• Prodotti e servizi di pulizia;• Computer, monitor e apparecchiature

elettroniche varie;

• Cibo;• Prodotti tessili;• Mobili;• Autovetture, veicoli commerciali

leggeri, autobus, veicoli per la raccolta dei rifiuti;

• Prodotti ortofrutticoli;• Energia, elettricità;• Edifici;• Arredamenti di ingegneria civile;• Elettrodomestici;• Carta igienica;• Forniture per ufficio;• Eventi / Eventi verdi.

Un programma locale che merita di essereapprofondito in quanto ormai ventennalee di successo, è l’“ÖkoKauf” della Munici-palità di Vienna. Lanciato nel 1998 e an-cora in vigore oggi, il programma ÖkoKaufdella città di Vienna ha ottenuto numerosiriconoscimenti in campo europeo comeesempio di successo nell’applicazione deiGPP. La chiave del successo dell’Ökokaufsta nell'ampia diffusione dell’iniziativa daparte dell'amministrazione della città diVienna, la quale ha significato notevoli ri-sparmi economici e benefici ecologici. Ilprogramma Ökokauf consiste nello svi-luppo e nell'aggiornamento costante di cri-teri ecologici applicabili alle procedure diappalto per un certo numero di gruppi diprodotti, tra cui costruzione, cibo, pulizia,tessile, mobili e molti altri. I criteri sonostati sviluppati in 26 gruppi di lavoro de-dicati in collaborazione con vari diparti-menti e servizi della città. Inoltre, uncomitato legale rivede la conformità legaledei criteri prima della loro pubblicazione eun comitato di pubbliche relazioni è re-sponsabile della loro diffusione. L’ÖkoKauffornisce documenti di gara, criteri e altri re-quisiti relativi agli appalti, come strumentiper l'implementazione dei GPP. Tali criteriecologici sono vincolanti per tutti i dipar-timenti dell'Amministrazione della città di

18 http://www.nachhaltigebeschaffung.at/sites/default/files/Aktionsplan%20nachhaltige%20Beschaffung%20Teil%20II.pdf.

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Vienna dal 2003 (EU and PWC, 2017) e losaranno fino al 2020 (OECD, 2014, Vienna).Una valutazione effettuata nel 2014 mostraun risparmio annuo stimato di 15.000 ton-nellate di CO2 e di 1,5 milioni di euro, gra-zie all'impiego di nuove tecnologie dicostruzione ed elettrodomestici ad altaclasse di efficienza energetica. Inoltre, il pro-gramma ha avuto un impatto considerevoleanche sul mercato, in quanto i prodotti chenon rispettavano i criteri ecologici sono gra-dualmente scomparsi.

Gli altri risultati raggiunti sono stati (EU,2015):

! Proteggere e ridurre i danni alla saluteumana usando disinfettanti e detergentiecocompatibili, raggiungendo il 40% diriduzione della quantità di detergenti, aparità di pulizia;

! Più di 4 t di solventi dannosi vengonoevitati ogni anno attraverso l'uso di pro-dotti per l'edilizia rispettosi dell'am-biente;

! Riduzione di inquinanti atmosferici eparticolato attraverso l'uso di veicoli abasse emissioni e riduzione di opere rela-tive al traffico, generando risparmi per300.000 € per anno;

! Più della metà del cibo acquistato nellaristorazione scolastica proviene daun'agricoltura biologica certificata;

! Ruolo pionieristico a livello nazionale einternazionale per quanto riguarda l'ar-monizzazione degli standard di costru-zione ecologica nei paesi di linguatedesca.

Due sono stati i fattori di successo del pro-gramma ÖkoKauf:

! campagna di sensibilizzazione efficace:per promuovere il programma molto è

stato investito in comunicazione. In par-ticolar modo, ci si è concentrati su duetemi. Il primo riguarda l’aumento dellasensibilità dei destinatari all’importanzadell’adozione di criteri di sostenibilità pergli acquisti. Il secondo tema affrontato,invece, è il contrasto alla convinzione dif-fusa delle potenziali conseguenze econo-miche negative (i prodotti green costanodi più) dovute all’impiego dei criteri am-bientali. Per fare questo si è dimostrato,attraverso il calcolo del ciclo di vita delprodotto, il beneficio derivante dall’ado-zione di tali scelte;

! coinvolgimento degli stakeholder: l’al-tro fattore di successo è stato il coinvol-gimento dei soggetti interessati dalprogramma sin dalle prime fasi. Ammi-nistratori pubblici, esperti del settore, as-sociazioni di categoria, sono staticoinvolti fin dalla fase di statuizione deicriteri ambientali. Oltre a ciò, il processoè stato gestito in totale trasparenza e que-sto ha favorito la riduzione di eventualiriluttanze.

L’Agenzia Federale di Acquisto (BBG) si im-pegna a contribuire attivamente all'obiet-tivo di ridurre le emissioni di gas serra, chesono generate dal consumo energetico delsettore pubblico, acquistando energia elet-trica da fonti rinnovabili. La quota di fontienergetiche rinnovabili è aumentata dal40% nel 2005 al 100% nel 2010; la quota dielettricità verde certificata è aumentata dallo0% nel 2005 al 3% nel 2010. E’ previstol’obiettivo per il 2015 dell’11%. (OECD,2014, Austria).

Riguardo all’obbligatorietà non esiste obbli-gatorietà generica ma esiste un’obbligato-rietà di applicazione relativa ad alcuneamministrazioni. Ad esempio, obbligate al-l’applicazione dei GPP sono l’Agenzia Fede-rale di Acquisto e l’amministrazione dellacittà di Vienna (all’interno del progettoÖkoKauf).

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2.3.3. Il Green Public Procurement in Spagna

L’impianto federalista costituzionale spa-gnolo si riflette anche sul funzionamentodelle amministrazioni, configurando azioniriguardanti il Green Public Procurement sia acarattere nazionale-federale, sia altre a ca-rattere regionale o locale (Spain in depth,2016). Sono due gli organi nazionali che sioccupano delle policy sugli acquisti dellepubbliche amministrazioni entrambi all’in-terno del Ministro delle Finanze. Il primoorgano è la Direzione Generale per gli Inve-stimenti Statali che si occupa di normativesugli acquisti pubblici; il secondo è la Dire-zione Generale per la Razionalizzazione e laCentralizzazione degli Acquisti, responsa-bile dell’armonizzazione e dell’aggregazionedegli acquisti e che governa la centrale pergli acquisti della pubblica amministrazionee le altre attività correlate.

Di seguito i passaggi legislativi fonda-mentali in merito agli “acquisti verdi”:

! L. 30/2007, sui contratti del settore pub-blico e L. 31/2007, sui procedimenti dicontrattazione che riguardano acqua,energia, trasporti e servizi postali che,in seguito al recepimento delle Direttive2004/17/CE e 2004/18/CE, hanno pre-visto la possibilità di incorporare aspettiambientali e sociali nella contrattazionepubblica. La L.30/2007 è stata poi inte-grata dal Regio Decreto 3/2011 e dallaL.2/2011 sull’economia sostenibile;

! Il Regio Decreto n. 163/2014 riguar-dante le registrazioni sull’impronta eco-logica che le autorità appaltanti devonotenere in conto all’interno del GPP;

! sia il Piano Nazionale integrato per i ri-fiuti 2007-2015 (PNIR) che la strategiaspagnola per i cambiamenti climatici ele energie pulite (Horizonte 2012) con-siderano le politiche di acquisto verdi

come uno dei modi per raggiungere i ri-spettivi obiettivi a livello locale.

La Spagna ha introdotto il suo Piano Na-zionale per il GPP nel 2008, piano che ri-guarda l'amministrazione statale, gli entipubblici e gli altri enti di gestione della si-curezza sociale.

Il piano prevede obiettivi di raggiungi-mento del GPP in un intervallo tra 25% eil 100%, a seconda del tipo di prodotti oservizi. L'obiettivo generale del piano spa-gnolo è raggiungere almeno il 50% di GPPentro il 2010 (come fissato a livello UE),mentre esistono obiettivi specifici che ri-guardano ciascun prodotto. Uno degliobiettivi specifici riguarda l'introduzionedi una guida dedicata ai GPP.

Le principali misure di GPP previste dalpiano consistevano in:

! aggiornamento della legislazione in ma-teria di appalti pubblici con l'inclusionedi aspetti ambientali in varie fasi deiprocessi di gara;

! organizzazione di attività di formazioneper le amministrazioni aggiudicatrici;

! impostazione di una procedura di mo-nitoraggio del GPP;

! sviluppo di clausole e linee guida am-bientali.

Riguardo alle categorie dei prodotti e ser-vizi e ai relativi obiettivi previsti, si segna-lano:

! costruzioni e manutenzioni: risparmi dienergia dal 9% del 2010 al 20% del2016; risparmi di acqua del 20% entro il2010; assicurarsi miglioramenti am-bientali dei palazzi in caso di ristruttu-razione e durante le manutenzioni;

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! trasporto: decremento dell’inquina-mento dell’aria generato dai veicoli;entro il 2012, consumo del 38% di bio-carburanti sul totale; riduzione del 20%del totale consumato di combustibili fos-sili rispetto al 2016;

! energia: 9% di risparmi di energia entroil 2010 e del 20% entro il 2016 per gliedifici dell’amministrazione centrale;

! approvvigionamenti per uffici: riduzionedel consumo di energia e carta e utilizzodi carta riciclata; aumentare la qualitàambientale delle attrezzature da ufficio;

! carta e cancelleria: raggiungimento del50% di utilizzo di carta riciclata sul to-tale consumato entro il 2010 e del 90%entro il 2015; riduzione dell’utilizzo dicarta nel periodo 2010-2015 del 20%; ri-duzione della carta stampata a fini dipubblicazioni del 40% dal 2006 al 2015;

! arredamenti: acquisti di legname da fo-reste sostenibili e assenza di sostanze in-quinanti nell’acquisto di mobilia; 25%della mobilia e dei derivati del legno de-vono avere garanzia e disponibilità diparti di ricambio per 5 anni entro il 2010e il 50% entro il 2015;

! pulizia: 100% di prodotti fatti di carta ri-ciclata entro il 2010 e 100% di riciclo dipiccoli imballaggi e contenitori entro il2015;

! eventi: aumento dell’utilizzo di trasportopubblico e minimizzazione e gestioneottimale dei rifiuti.

Esistono governi regionali che, oltre a rece-pire gli indirizzi del Piano, hanno intro-dotto misure proprie. Il Governo dei PaesiBaschi ha previsto che il 100% dei contrattifosse sostenibile a livello ambientale entroil 2014. Il Ministero dell'Agricoltura, del-l'Alimentazione e dell'Ambiente nazionale

organizza eventi di sensibilizzazione e se-minari per i GPP e fornisce strumenti persostenere le amministrazioni aggiudicatricinelle loro attività come, ad esempio, il "Co-dice per le buone pratiche ambientali". Nonsolo pubbliche amministrazioni sono im-pegnate nella promozione dei GPP: ancheorganizzazioni no-profit – come Ecoinstitut– offrono corsi di formazione. Esistono, in-fine, iniziative di formazione a livello re-gionale e locale. Ad esempio, sempre conriguardo ai Paesi Baschi, l'agenzia per l'am-biente basca Ihobe fornisce linee guida suiGPP e ha creato una linea telefonica dedi-cata per al chiarimento di eventuali dubbi.

Negli scorsi anni, sono stati effettuati al-cuni monitoraggi periodici che hanno evi-denziato effetti positivi correlatiall’emanazione del piano. Nel 2011, è stataevidente l’adozione dei criteri ambientaliper i GPP principalmente per decisioni ri-guardanti l’efficientamento energetico, ser-vizi di pulizia e igiene e raccoltadifferenziata dei rifiuti con risultati soddi-sfacenti. Il monitoraggio svolto nel 2015 –per il periodo 2011-2014 (Gobierno deEspana, 2015) - ha evidenziato un livelloeccellente di applicazione dei criteri am-bientali con riferimento agli acquisti dibeni, mentre si prospetta un livello mode-rato-basso di applicazione dei criteri per leforniture di servizi. Allo stesso modo, ri-sultano alti i livelli di implementazione disistemi di raccolta separata dei rifiuti e dirisparmio nell’utilizzo di acqua, mentre ri-sultano ancora insoddisfacenti i livelli diimplementazione dei progetti di riutilizzo edi uso di materiali riciclati.

Si segnala, infine, che dal rapporto del2015, è stato posto l’accento sulla necessitàdi un aggiornamento dei criteri ambientaliper l’edilizia e le manutenzioni, anche pertener conto di quanto svolto dalla Com-missione europea su Economia Circolare eil pacchetto su Energia e Cambiamenti Cli-matici.

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Un punto dolente della Spagna è rappre-sentato dalle diversità territoriali esistenti trai diversi governi regionali, protagonisti veridell’applicazione del GPP. Alcune regioniautonome e municipalità (es. Paesi Baschi,Citta di Barcellona, ecc) si distinguonocome molto innovative, altre invece riman-gono indietro nell’applicazione dei criterisui GPP. Non solo enti governativi o localicontribuiscono all’applicazione dei criteriambientali nei bandi. Da uno studio ope-rato nel 2014, anche le università spagnolesi sono dichiarate fortemente favorevoli al-l’applicazione delle procedure previste per iGPP (Pacheco-Blanco and Bastante-Ceca,2016). Lo studio ha rilevato che il 21,5%delle università intervistate avevano dato se-guito alle iniziative correlate agli “acquistiverdi”, con la redazione e l’utilizzo di unmanuale dedicato, mentre la restate parteaveva un dipartimento incaricato di temati-che ambientali.

Riguardo all’obbligatorietà nell’adozione dicriteri ambientali nelle procedure di acqui-sto della pubblica amministrazione, nonsono presenti vincoli a livello nazionale. Alivello locale ci sono obiettivi molto ambi-zioni (es. 100% nei Paesi Baschi) da rag-giungere ma non sembrano esserci vincolidi applicazione dei criteri GPP.

2.4. Il Green Public Procurement extra-UE: Cina,Giappone e USA

2.4.1. Il Green Public Procurement in Cina

La Cina è uno dei maggiori consumatoripubblici al mondo e la spesa pubblica delGoverno cinese è destinata ad aumentare.Basti pensare che il Governo, a vari livelli,ha speso nel 2013 l’equivalente di circa263,73 miliardi di dollari in acquisti pub-blici, l’11,7% della spesa nazionale. Questacifra corrisponde a circa il 2,8 % del pro-

dotto interno lordo cinese. Da ciò si desumeche il tema dei Green Public Procurement siauno dei punti fondamentali per lo sviluppodell’Economia Circolare cinese. Alcune sta-tistiche del Ministero delle Finanze dimo-strano, infatti, che l’impatto degli acquisti“verdi” da parte delle pubbliche ammini-strazioni cinesi è rilevante e sempre in cre-scita. Nel 2009, le spese degliapprovvigionamenti pubblici di prodotticon etichettatura “verde” (Environmental La-belling Products) ammontavano a circa 2,3miliardi di dollari, per una percentuale del74% sul totale degli acquisti effettuati dalGoverno tramite gara ad evidenza pubblica.Gli stessi valori, aumentavano nel 2011 acirca 12 miliardi di dollari (60% del totale).Gli acquisti pubblici che rispettavano l’eti-chetta di efficienza energetica (Energy Con-servation Products), invece, ammontavano acirca 14,4 miliardi di dollari (82% del totale)(OECD, 2014).

Riguardo al funzionamento dell’ammini-strazione pubblica cinese, il quadro politiconazionale della Cina per gli appalti pubbliciha una struttura top-down centralizzata egerarchica. Il Governo nazionale, compresala Commissione nazionale per lo sviluppo ela riforma (NDRC), il Ministero delle Fi-nanze (MOF), il Ministero del Commercio(MOFCOM) e il Ministero della ProtezioneAmbientale (MEP), formulano il quadro a li-vello di policy e assegnano i budget agli entigovernativi sottoposti per l'esecuzione di ap-palti pubblici. I Centri per gli appalti pub-blici sono responsabili dell'attuazione deipiani di acquisto di pubbliche forniture.

Di seguito le caratteristiche e i ruoli di cia-scuno degli attori citati in precedenza:

! Commissione nazionale per lo svi-luppo e la riforma (NDRC): operativodal 2005 (creato dal Consiglio di Stato)con un ruolo interministeriale di coordi-namento, tra i compiti più importanti siricorda: analisi dello stato dei regola-

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menti di gara e discussione delle possibilisoluzioni per la regolamentazione delle at-tività di gara che coinvolgono più organigovernativi; risoluzione dei conflitti tra di-versi dipartimenti governativi in meritoalla supervisione delle gare d'appalto e fa-vorire lo scambio di informazioni; coordi-namento sulla promulgazione dellenormative; comunicazione circa gli inter-venti sulle regole di gara; controllo sututte le attività di gara delle imprese sta-tali e controllate subordinate alla legge;

! Ministero delle Finanze (MOF): preparail catalogo degli acquisti centralizzati(Centralised Purchasing-CP) e gestiscecongiuntamente le liste Energy Conserva-tion Products (ECP) e Environmental La-belling Products (ELP), rispettivamentecon NDRC e MEP;

! Ministero della Protezione Ambientale:è deputato alla pubblicazione della ListaELP insieme al Ministero delle Finanze;

! Centrali Pubbliche di Acquisto (PPC):gli acquisti possono essere portati avantia livello decentrato o centralizzato. Nelprimo caso, l’acquirente procede con l’ac-quisto in modo indipendente. Nel se-condo caso, fa riferimento alla Centralepubblica di Acquisto. Gli acquisti che ri-cadono sotto i cataloghi centrali e locali(appalti governativi, vedi in seguito) de-vono essere attuati attraverso le Centrali.Le Centrali di acquisto esistono ad ogni li-vello di governo e sono sempre più prota-goniste degli acquisti pubblici. Nel 2007erano responsabili del 65,5% degli acqui-sti; a fine 2012 tale percentuale era salitaall’84%. Per dare contezza dell’organizza-zione cinese, alla fine del 2012 erano ope-rative 2.345 centrali pubbliche diacquisto, per un totale di 16.000 impie-gati.

È importante, inoltre, sottolineare la chiaradifferenza esistente nel sistema cinese tra gli

appalti governativi e gli appalti pubblici. I primi si riferiscono esclusivamente agli or-gani del Governo centrale e locale, mentre isecondi comprendono anche altri enti pub-blici, agenzie, imprese statali e simili.

La conduzione degli appalti pubblici avvieneattraverso una comunicazione costante tral'acquirente, l'amministratore, l'agente di ap-provvigionamento e il venditore. La richiestadi acquisto proveniente dall’utilizzatore delprodotto può essere trasferita all'agente di ap-provvigionamento solo quando l'ammini-stratore (cioè il dipartimento finanziario)approva i budget corrispondenti. Poiché i di-partimenti finanziari sono direttamente col-legati al Ministero delle Finanze, questo hauna funzione operativa e un ruolo centralenel panorama degli appalti pubblici. Sebbenenon ci sia piena certezza, stime autorevoli(Denjeanet al., 2015) configuravano, nel2012, l’84% degli acquisti pubblici come pro-cedura di gara aperta.

La cronologia degli interventi normativi inmateria è la seguente (Denjean et al., 2015):

! 1999: Legge sulle gare e appalti. Oggettoprincipale della legge era la regolamenta-zione degli appalti da parte di aziende diStato e progetti infrastrutturali autonomi,solo con riferimento alle procedure digara;

! 2002: Legge sugli appalti pubblici. Questalegge costituisce l’elemento centrale dellanormativa in materia di appalti pubblici(introducendone la definizione), ed è stataavviata dal National Procurement Centre(NPC);

! 2002: Promozione della legge sulla pro-duzione pulita. Con questo provvedi-mento, è stato previsto che il Governodovesse dare una considerazione priorita-ria nei suoi appalti per quei prodotti conefficienza energetica, di conservazionedella risorsa idrica e di riutilizzo dei rifiuti.

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! 2004: Regolamento ministeriale perl'attuazione degli appalti pubblici per iprodotti di conservazione dell'energia –ECP. Rilasciato da Ministero delle Fi-nanze e dalla NDRC, ha stabilito la pre-ferenza per gli ECP negli appaltipubblici;

! 2006: Regolamento ministeriale degliappalti pubblici per prodotti con eti-chettatura ambientale -ELP. Rilasciatoda Ministero delle Finanze e Ministeroper la Protezione Ambientale, ha stabi-lito la preferenza per gli ELP (etichettatida CEUCC) negli appalti pubblici;

! 2007: Revisione della legge sulla con-sersazione energetica (con riferimentoai prodotti ECP). Gli enti pubblici sonotenuti a fornire un trattamento prefe-renziale nei loro appalti ai prodotti ealle apparecchiature presenti nel-l'elenco degli appalti pubblici di ECP eattrezzature;

! 2007: Regolamento sugli appalti pub-blici obbligatori per i prodotti di ri-sparmio energetico, da parte delConsiglio di Stato. Costituzione di ap-palti pubblici obbligatori per i prodottidi risparmio energetico. Le categorie diprodotti principalmente interessatierano: condizionatori d'aria, lampadefluorescenti, televisori, riscaldatori elet-trici, computer, stampanti, monitor,servizi igienici e rubinetti dell'acqua;

! 2008: Promozione della legge sull'Eco-nomia Circolare. La politica dei GPP di-venta vantaggiosa per lo sviluppo diun'Economia Circolare e i prodotti cherisparmiano energia, acqua o materieprime, ovvero i prodotti rispettosi del-l'ambiente e rinnovabili, hanno lo sta-tus di approvvigionamento prioritario;

! 2011: Regolamenti di applicazione perla legge sulle gare d'appalto e sulle of-

ferte. La legge fornisce maggiori poteridi supervisione al Ministero delle Fi-nanze, con riferimento al controllo dibudget e alla policy generale nel Go-verno, e agli appalti di costruzione.

La regolamentazione del Green Public Pro-curement si inserisce, quindi, a completa-mento di un modello di sviluppoimperniato sull’Economia Circolare. Unodegli interventi più importanti in mate-ria, come si evince dall’elenco precedente,è stata la raccomandazione dell’ottobre2006 firmata dal Ministero delle Finanzee dal Ministero per la Protezione del-l’Ambiente: “Per l’implementazione dei pro-dotti rispettosi dell’ambiente negliapprovvigionamenti governativi”. Al con-tempo, alla raccomandazione fu affian-cata una prima lista di prodotti cherispettavano i requisiti di cui sopra, cheincludeva originariamente 14 categorie diprodotti. Tra i prodotti individuati, a ti-tolo di esempio si ricordano: apparec-chiature informatiche e software, tra cuistampanti, dispositivi di visualizzazione,stampanti multifunzione, elettrodome-stici, fax, apparecchiature televisive; au-tovetture e autobus; materiale per ufficio,quali mobili, carta per stampanti (com-presa la carta riciclata), cartucce (com-prese cartucce rinnovabili); materiale perlavorazioni edilizie, quali pannelli a basedi legno, materiali di lavorazione secon-dari, lastre, prodotti in cemento, prodottiin cemento rinforzati con fibre, materialie prodotti da costruzione leggeri, cerami-che per l'edilizia, materiali e prodotti im-permeabilizzanti per l'edilizia, isolamentotermico, minerali artificiali, materiali eprodotti, rivestimenti architettonici fun-zionali, rivestimento murale, rivesti-mento impermeabile, altri rivestimentiarchitettonici, porte, finestre, rivesti-menti, ecc. Nel 2014 questa lista era stataaumentata a 91 categorie di prodotti e inumeri dei modelli inclusi nella lista deiprodotti sono passati da 800 a circa

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38.000, mentre le aziende partecipanti alleliste, ossia produttrici dei modelli dei pro-dotti conformi alle indicazioni, sono pas-sate da 81 a 426 (OECD, 2014).

Le liste di prodotti “green” sono pubblicateattraverso canali ufficiali dei due ministeri eperiodicamente aggiornate. Esistono ovvia-mente certificazioni che rendono un pro-dotto inseribile nelle liste.

Esistono due tipi di liste:

! Environmental Labelling Products(ELP)19: per i prodotti inseriti in questalista è previsto un acquisto volontarioma preferenziale. La lista è in regime dal1993. I prodotti che si trovano all’in-terno di questa lista verificano gli stan-dard della China EnvironmentalLabelling (CEL), che sono emanati dallaChina Environmental United Certifica-tion Center (CEC).

! Energy Conservation Products (ECP)20:acquisto obbligatorio, in regime dal2004 (dal 1998 al 2004 in regime volon-tario). I prodotti a risparmio energeticodevono essere certificati dalle agenzie dicertificazione autorizzate dal Governocentrale e devono avere effetti di rispar-mio energetico verificabili. Questa listaè a sua volta divisa in due liste diverse,una che include prodotti dove esistonostandard di efficienza energetica, l’altradove sono inclusi prodotti dove non esi-stono tali standard. Queste due listesono supervisionate, a loro volta, da dueistituzioni: Chinese Quality CertificationCenter (CQC), che opera per stabilire leregole di certificazione, e China Natio-nal Institute of Standardization (CNIS),il quale agisce per stabilire standardenergetici nazionali di riferimento.

Le liste ELP e ECP dovrebbero coprire ten-denzialmente prodotti diversi, anche se inalcuni casi si sovrappongono (Denjean etal., 2015). Dato che il sistema dei GPP sifonda essenzialmente sulle certificazioni deiprodotti, il livello di impatto delle policy ci-nesi in materia dipende da quanto strin-genti siano le certificazioni e da quantofrequentemente vengano aggiornate.

L'elenco ECP e l'elenco ELP funzionanocome gli strumenti di policy chiave nel si-stema GPP cinese. Le critiche mosse a talesistema sono le seguenti:

! anche se le liste sono in continua cre-scita, la copertura limitata rallenta il pro-cesso di crescita dei GPP, date ledimensioni enormi degli appalti pub-blici;

! attualmente, le due liste specificano soloi produttori e ciò ha comportato pro-blemi relativi all’esclusione e a processinon trasparenti. Tuttavia, al fine di am-pliare il campo di applicazione dei GPP,il Governo può andare al di là degli elen-chi di prodotti preesistenti e specificaresolo caratteristiche o parametri ambien-tali obbligatori (Philipps, S. et. Al., 2011);

! quasi tutte le decisioni di aggiudicazionesi basano sui costi di acquisto, e nonsulle valutazioni dei costi del ciclo di vita- LCA, che non tengono quindi contodei vantaggi di più prodotti energetica-mente efficienti;

! il Governo centrale cinese ha imple-mentato una forte struttura amministra-tiva e normativa, senza tuttaviaaumentare i sussidi alle imprese produt-trici di prodotti ecologici (Qiao, Y. andWang C., 2010).

19 Per maggiori informazioni, www.ccgp.gov.cn/qyycp/jnhb/jnhbqd/hbqd/.20 Per maggiori informazioni, www.ccgp.gov.cn/qyycp/jnhb/jnhbqd/jnqd/ .

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Nei documenti sui GPP cinesi è richiestoche tutti i livelli di enti, istituzioni e orga-nizzazioni statali diano la priorità all'acqui-sto di prodotti con etichettatura ambientalee vietino loro di acquistare prodotti dannosiper l'ambiente o la salute umana (OECD,2014, China). Questa priorità, ovviamente,vale per i prodotti ELP, mentre i prodottiECP sono sempre obbligatori. I prodotti conprestazioni tecnologiche e caratteristiche diservizio simili, ma con un impatto ambien-tale minore, dovrebbero essere preferiti ri-spetto ad altri prodotti.

Qualora gli uffici deputati all’acquisto con-travvengano all’obbligatorietà, sono previ-sti provvedimenti a carico dell’agenzia diacquisto, che possono giungere sino alla re-voca della gara e alla sua riorganizzazione.Le liste sono molto dettagliate: esse specifi-cano esattamente quali prodotti dovrebberoessere acquistati prioritariamente, fornendoinformazioni dettagliate quali il nome delproduttore, i marchi registrati, il nome e ilmodello del prodotto, la data di scadenza,nonché la data di validità della certifica-zione. Le liste vengono aggiornate periodi-camente ogni 2-3 anni; tuttavia, puòaccadere che chi perda le certificazioni onon le aggiorni rimanga inserito nelle listee questo è un punto di debolezza del si-stema. C’è chi sostiene, infine, che il mec-canismo di inserimento ed esclusione dalleliste sia poco trasparente e che il Governodovrebbe abolire il meccanismo delle liste,prevedendo solo il possesso delle certifica-zioni come requisito per partecipare allegare per le forniture pubbliche (Philipps etal., 2011).

Un punto di debolezza della normativa ci-nese è relativo all’organicità della tratta-zione della materia. Il dodicesimo pianod’azione quinquennale (2011-2015) preve-deva una parte espressamente dedicata aiGPP ma, nonostante questo documento siail documento principe in materia di svi-luppo del paese e sia stata emanata nel 2006

la raccomandazione citata in precedenza, inCina manca una regolamentazione com-pleta e organica in grado di supportare que-sto importante tema (OECD, 2014).

Riguardo al sistema di monitoraggio delleperformance, la Cina non ha un sistemacompleto di misurazione delle performance.I principali ostacoli alla creazione di un si-stema di monitoraggio e valutazione dei GPPsono la gestione decentralizzata degli acqui-sti da parte delle stazioni appaltanti e la con-seguente difficoltà di accesso ai dati diacquisto. Tuttavia, il Ministero delle Finanze,attraverso il controllo dei budget di spesa ef-fettua un’attività di supervisione delle atti-vità di GPP. È necessario migliorare laconsapevolezza ambientale delle stazioni ap-paltanti e del loro personale, poiché le evi-denze statistiche dimostrano che le agenziedi acquisto con maggiore consapevolezzaambientale ottengono risultati migliori intermini di percentuale di acquisti verdi.Tutto ciò è amplificato dal fatto che la mag-gior parte degli acquisti pubblici vengonoeseguiti dalle amministrazioni municipali edi contea, mentre gli acquisti provinciali egovernativi rivestono solo il 25% (Hu andYi, 2014).

2.4.2. Il Green Public Procurement inGiappone

Il Giappone, come vedremo di seguito, hauna normativa molto elaborata e organicain tema di Green Public Procurement. Ciò è unpunto di vantaggio per un Paese che ha fattodella sostenibilità uno dei suoi pilastri per losviluppo. Se si tiene in considerazione ilruolo degli acquisti della pubblica ammini-strazione giapponese nella sua economia,tale vantaggio è ancora più apprezzabile. Gliacquisti della pubblica amministrazione cen-trale in Giappone pesano per il 25% sul to-tale del suo PIL. Questo ha fatto sì che ilmercato di alcuni beni sia sensibilmente in-fluenzato dalle scelte governative in materiadi acquisto green, spingendo anche il settore

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privato a fare scelte maggiormente eco-soste-nibili. Il settore privato ad oggi non ha nor-mative che impongano alle aziende dipreferire prodotti maggiormente rispettosidell’ambiente o con certificazioni che lo te-stimonino rispetto a prodotti “neutri”.Tutto è demandato alla volontarietà delle im-prese. Nel 2013, il Governo giapponese ha at-tuato la procedura prevista per i GPP per il95% dei prodotti di approvvigionamento de-signati in una lista emanata dal governo invirtù di una delega ricevuta nel 2001 (vedi inseguito). La riduzione stimata delle emissionidi CO2 è stata pari a 210.000 tonnellate diCO2 equivalente.

Con riferimento all’impianto normativo, ilGiappone è stato il primo paese asiatico a sta-bilire una politica di Green Public Procurement(Green Purchaising network Malaysia, 2017).

Il primo passo formale è stata l'istituzione diuno schema di ecolabelling da parte dellaJapan Environment Association (sotto laguida dell'Agenzia per l'Ambiente) nel 1989(UNEP, 2017), quando fu lanciato il pro-gramma Eco Mark (Ministry of Environmentof Japan, 2016)21. Successivamente, nel 1996,fu creata l’organizzazione no-profit GreenPurchasing Network, per sostenere le attivitàdi acquisto sostenibili a livello nazionale. Lacronologia delle policy e dei piani più impor-tanti per i GPP è la seguente:

! 1993: viene promulgata la "Basic Environ-ment Act", per promuovere l'uso di beni eservizi che contribuiscono a ridurre l'im-patto ambientale;

! 1995: il Governo giapponese adotta ilprimo "Action Plan for Greening of Gover-nment Operations", il quale comprendevaimpegni di Green Public Procurement e re-quisiti di rendicontazione;

! 2001: entrata in vigore della "Legge sullapromozione degli appalti di beni e servizieco-compatibili – cd. Act on promotingGreen Purchasing"22. Successivamente, ilGoverno ha emanato – su delega dellalegge approvata – una Policy di base sultema e una lista di 101 prodotti suddivisiin 14 categorie (al 2016, 270 in 21 cate-gorie), insieme ai relativi standard di ap-provvigionamento. La Policy di base èredatta dal Ministero dell’Ambiente e ag-giornata periodicamente sulla base di re-lazioni di commissioni alle qualipartecipano esperti in materia, accade-mici e rappresentanti delle associazionidi categoria imprenditoriali. Al lavoro direvisione partecipano anche esponentidegli altri Ministeri;

! 2007: viene emanata la “Law Concerningthe Promotion of Contracts ConsideringReduction of GHG Emissions by the Stateand Other Entities” – cd. Green ContractLaw. Questo atto stabilisce i requisiti am-bientali per le agenzie governative e le isti-tuzioni pubbliche nei contratti di acquistodi energia elettrica, automobili e progettidi costruzione. Anche se maggiormenteconcentrata sull'aspetto della riduzione deigas serra, questa legge integra la legge sullapromozione degli acquisti verdi (GreenPurchasing Act) nell'istituire il quadro giu-ridico giapponese per gli appalti pubblici“verdi”.

Il Ministero dell'Ambiente giapponese è laprincipale agenzia governativa incaricatadi implementare i GPP in Giappone ed è re-sponsabile per lo sviluppo e attuazione ditutte le politiche e le leggi in tema am-bientale. Il Ministero ha sviluppato dellelinee guida di vario tipo sui GPP per facili-tare il processo di realizzazione degli ac-quisti green.

21 Introduction to Green Purchasing Legislation in Japan, Ministry of Environment, 2016.22 Sustainable Public Procurement: A Global Review - Final Report, UNEP, 2013.

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Queste linee guida sono sia destinate alleagenzie governative, sia ai produttori, esono utilizzate da tutte le agenzie governa-tive quando devono procedere all’acquistodi prodotti designati sulla lista.

Esistono due tipi di linee guida destinateagli acquirenti: le prime sono rivolte agli ac-quisti delle agenzie governative centrali, leseconde destinate alle istituzioni governa-tive locali. Le suddette linee guida sono ag-giornate dal Ministero almeno una voltaall’anno.

Ogni qualvolta vengano aggiornate le lineeguida, il Ministero dell’Ambiente organizzaseminari e, più in generale, si occupa delladisseminazione e della formazione dei sog-getti incaricati degli acquisti, prima che lanuova versione entri in vigore.

Dal 2001, ossia da quando i GPP sono di-ventati obbligatori per tutti gli acquisti mi-nisteriali, tutte le istituzioni governativesono state obbligate ad attuare le policy suiGPP e a riportare annualmente i risultati deiloro acquisti al Ministero dell'Ambiente (permaggiori dettagli vedi in seguito).

In Giappone, la maggior parte degli appaltipubblici è condotta tramite procedure digara ad evidenza pubblica, con la partecipa-zione di fornitori qualificati. Durante il pro-cesso di selezione, le offerte dai fornitorisono valutate in base alla conformità deiloro prodotti ai criteri GPP. Quando i pro-dotti dei fornitori non soddisfano suddetticriteri, questi non sono autorizzati a parte-cipare alle gare. I criteri di valutazione GPPequivalgono quasi totalmente ai criteri del-l'ecolabel Eco Mark, seppure meno strin-genti. Il programma Eco Markimplementato dalla Japan Environment As-sociation (JEA) è gestito secondo lo standard

ISO 14020 e ISO 14024. La prima fase delprocesso di assegnazione è a carico dell’im-presa partecipante: essa controlla che i pro-pri prodotti soddisfino i criteri dei GPP. Laverifica dei requisiti, come stipulato nei con-tratti di approvvigionamento, viene effet-tuata mediante un’autocertificazione: sullabase dell'elenco fornito dal Ministero del-l’Ambiente, il produttore dichiara se il pro-dotto soddisfa i criteri di valutazione,compresi quelli relativi specificamente al-l'ambiente e alla valutazione di conformità.Per facilitare il processo di autovalutazione,il Ministero ha fissato delle linee guida didue tipi, che riguardano gli indicatori di per-formance ambientali e l’assicurazione di af-fidabilità23. Inoltre, è possibile che vengarichiesta dagli uffici governativi una dichia-razione di una terza parte che certifichi il ri-spetto dei requisiti ambientali. Nella fasesuccessiva, l’assegnazione della gara avverràsulla base di criteri di performance ambien-tali, costi inferiori e valutazione del ciclo divita del prodotto in questione. Ogni mini-stero o agenzia ad esso sottoposta – obbli-gata quindi agli acquisti verdi – tiene tracciadella quantità di prodotti acquistati secondoil processo di monitoraggio stabilito nellaPolicy di base e riporta successivamente taliinformazioni direttamente al Ministero del-l’Ambiente, compresi gli importi acquistatie la percentuale di prodotti green sui pro-dotti non green. L’attività di reporting deidati viene eseguita attraverso un modulo direporting standardizzato (un foglio di cal-colo Excel con report mensili e un riepilogoannuale) sviluppato direttamente dal Mini-stero delle Finanze24.

I GPP in Giappone sono obbligatori dal2001 per gli acquisti delle agenzie governa-tive o enti ad esse sottoposti. Gli acquisti“verdi” non sono invece obbligatori a livellolocale, sebbene siano fortemente indicati, e

23 Per maggiori informazioni, rispettivamente http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/ecolabel/guideline/guideline.pdf e http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/trust/guideline/attach/guideline_1main.pdf.

24 Per maggiori informazioni: http://www.env.go.jp/en/laws/policy/green/index.html.

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questo potrebbe essere un punto da miglio-rare all’interno delle policy giapponesi.

Se dovessimo identificare due punti di forzadell’attività giapponese in tema di GPP, que-sti potrebbero essere l’organicità a livello dipolicy e il lavoro importante di comunica-zione e disseminazione in materia sviluppatodal Governo giapponese, così come fu fattonegli anni ’90 con i cittadini riguardo alla rac-colta differenziata e al ciclo dei rifiuti.

2.4.3. Il Green Public Procurement negli USA

La normativa in tema di acquisti “verdi”negli USA risale agli anni ’70. Sin dal 1976,gli organi esecutivi hanno cercato di indiriz-zare gli acquisti del Governo federale su benio servizi che fossero “preferibili a livello am-bientale”. Originariamente, i requisiti per gliacquisti “verdi” sono stati incorporati nei re-golamenti federali e negli ordini esecutivi25

relativi agli acquisti green. Successivamente(1993), l'Environmental Protection Agency(EPA) ha sviluppato linee guida sul pro-gramma Environmental Preferable Purchasing(EPP).

Agli enti federali è stato raccomandato di in-cludere elementi di preferibilità ambientalenelle assegnazioni di appalti con durata mag-giore ai 20 anni (APEC, 2013). Questa dire-zione è stata promossa con azioni sia delCongresso, sia dell'Esecutivo e dell'EPA. Adoggi, attraverso gli ordini esecutivi 13423,13514 e 13693 le agenzie federali sono te-nute a prendere in considerazione unagamma completa di requisiti ambientalinelle loro decisioni di acquisto. L’ultimo or-dine esecutivo, n. 13693, denominato "Pia-nificazione della sostenibilità federale nelprossimo decennio", prevede un’ulteriore

espansione sul programma EPP esistente, ri-chiedendo alle agenzie federali di:

! acquistare energia rinnovabile;

! preferire prodotti progettati per il riciclo oprodotti a basso consumo di energia eacqua e con basse quantità di sostanze chi-miche e materiali tossici;

! fare esplicito riferimento a marchi quali:Energy Star, BioPreferred, WaterSense,Safer Choice, SmartWay, ecc.

Inoltre, vengono fissati obiettivi che impat-tano anche sugli acquisti federali, quali:

! il 25% del totale dell’energia utilizzata a li-vello governativo federale deve provenireda fonti di energia pulita entro il 2025;

! riduzione dell’utilizzo di energia da partedegli edifici federali del 2,5% per anno dal2015 al 2025 e del 2% del consumo diacqua per lo stesso periodo;

! riduzione delle emissioni di gas serra deiveicoli federali del 30% dal 2015 al 2025 eaumento della percentuale di veicoli a zeroemissioni e ibridi.

Dal 1976, il Governo federale ha emanato unnumero elevato di misure per lo sviluppo deicriteri e delle pratiche di Green Public Procu-rement. Le azioni più rilevanti sono riassuntedi seguito:

! l'istituzione di leggi, regolamenti e accordinazionali per definire in dettaglio le po-licy, i principi e le procedure per l'acquisi-zione dei “Servizi preferibili dal punto divista ambientale” – Environmental Prefe-rable Procurement - EPP;

25 Per “ordini esecutivi”, si intendono gli ordini firmati dal Presidente degli Stati Uniti d’America. Nello specifico, il n.13514 era focalizzato alla ri-duzione dei gas serra, l’aumento nell’efficienza dell’utilizzo di energia e nella tutela delle acque, la riduzione dell’utilizzo di petrolio e il supporto alciclo dei materiali riciclati e bio-degradabili. Per questi motivi, al suo interno erano fortemente incentivati gli acquisti green delle pubbliche ammi-nistrazioni.

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! la statuizione di linee guida standard chedefiniscono le basi per l’acquisizione deiprodotti sostenibili e la promozione didatabase, strumenti software, directory,cataloghi, newsletter, biblioteche e pro-grammi con le finalità di cui sopra. Le ul-time linee guida pubblicate sul sito webdell’EPA risalgono a dicembre 201626;

! l'implementazione di un inventario ge-nerale e classificazioni online di prodottiverdi. Inoltre, è stato anche sviluppatouno strumento per fornire la stima dellavariazione dei costi dopo aver procedutoall’acquisto con criteri ecologici e un ac-cesso ad un database di prodotti o serviziambientali offerti dalla General ServicesAdministration (GSA);

! l’organizzazione di programmi, corsi diformazione, presentazioni e briefing perdare consigli, enfatizzare e promuoverel’importanza degli EPP presso le agenziefederali, con uno specifico focus su: ac-quisti responsabili, azioni di riciclo e bestpractices.

Gli Stati Uniti, ad oggi, hanno stabilito 19categorie e 548 prodotti per i quali è consi-gliato il ricorso ai criteri EPP27. Oltre all’EPA,altri due enti federali hanno il ruolo guidanella designazione dei prodotti e nelle rac-comandazioni per gli acquisti alle altre agen-zie: il Dipartimento dell'Energia e ilDipartimento dell'Agricoltura. Tutte le agen-zie federali governative utilizzano il FederalProcurement Data System (FPDS), un si-stema che serve per riportare all’ammini-strazione centrale gli acquisti pubblici conimporto superiore a 25.000 dollari. Le 25agenzie federali più grandi sono obbligate ainviare il report di autovalutazione ogni qua-drimestre, sul quale sono valutate annual-mente dall’Office of Management and

Budget (OMB); altre 25-30 agenzie eseguonola stessa procedura in via volontaria. Nonsembra essere prevista nel sistema statuni-tense un’obbligatorietà degli acquisti degliEPP. Ci sono tuttavia degli obiettivi minimida raggiungere e sono previste azioni corret-tive qualora le 25 agenzie più grandi nonraggiungano tali obiettivi. Dal 1990, inoltre,sono previsti dei riconoscimenti da parte delPresidente per i team delle agenzie federali oindividui che si sono distinti per la loro atti-vità negli acquisti sostenibili.

2.5. I risultati delle interviste a esperti internazionali inmateria di GPP

Successivamente allo svolgimento dell’atti-vità di desk research avente ad oggetto l’ana-lisi del “Ruolo del GPP a supportodell’Economia Circolare”, sono state svoltealcune interviste a soggetti esperti della ma-teria, allo scopo di validare i risultati ottenutidalla predetta attività e approfondire alcuniaspetti di policy legati al tema del GPP incontesti stranieri europei e extra UE. L’inda-gine condotta tramite interviste si è ancheposta l’ulteriore obiettivo di acquisire e rac-cogliere informazioni anche rispetto al temadel “Ruolo delle certificazioni nell’ambitodel GPP” essendo tale argomento oggetto ditrattazione nell’ambito del successivo Capi-tolo 3 di cui al presente elaborato. Il riferi-mento geografico e quindi i paesi diappartenenza degli intervistati è stato lostesso preso come riferimento per la stesuradel presente capitolo 2: Germania, Austria,Spagna come Paesi europei e Cina, Giap-pone e Stati Uniti come Paesi extra-UE.

L’identificazione dei soggetti da intervistareè avvenuta tramite due diverse modalità:contatti presenti nel network degli autori del

26 Per maggiori informazioni: https://www.epa.gov/greenerproducts/final-pilot-assessment-guidelines-epas recommendations-standards-and-ecolabels. 27 Maggiori informazioni al sito federale: https://sftool.gov/GreenProcurement.

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presente rapporto per iniziative pregresse suGPP a livello internazionale; identificazionedei possibili soggetti da intervistare tra gli au-tori di pubblicazioni scientifiche particolar-mente rilevanti sul tema consultati durante ladesk research. Una volta individuati, i soggettisono stati contattati tramite e-mail, allo scopodi richiederne la disponibilità, fissando even-tualmente una data per l’intervista. Successi-vamente, a coloro che si sono resi disponibili,è stato inviato, su richiesta da parte deglistessi, un protocollo intervista appositamentepredisposto per la presente ricerca, affinchéfosse per loro possibile approfondire il temaoggetto di indagine prima dell’intervista. Leinterviste, che si sono svolte alla fine di marzo2018, sono state condotte telefonicamente oattraverso l’utilizzo di Skype; ciascuna haavuto una durata di 40 minuti circa.

Il protocollo intervista ha avuto il principaleobiettivo di guidare le interviste sugli aspettidel GPP nei contesti stranieri più utili alla pre-sente ricerca e quello di garantire una com-parabilità delle informazioni e dati raccoltidurante le interviste in diversi Paesi. Con l’au-silio del protocollo l’approccio seguito du-rante la ricerca è stato quello dell’intervista

“semi-strutturata”; l’intervistato è stato per-tanto guidato nell’esposizione, attraverso unaserie di domande che, pur ponendosi comedomande “aperte”, prevedevano un conte-nuto di risposta caratterizzato da specificità.Nella formulazione e proposizione delle sud-dette domande è stato tenuto conto, di voltain volta, delle peculiarità del contesto geogra-fico di appartenenza del soggetto intervistato,dei risultati già ottenuti dalla precedente atti-vità di desk research e riassunti nelle sezioniprecedenti nonché di un limitato tempo a di-sposizione per ogni argomento da affrontare.Tutte le interviste sono state oggetto di regi-strazione; ciò ha reso possibile il successivosvolgimento di un’analisi testuale delle rispo-ste, attraverso la quale si è provveduto a ge-stire, esplorare e modellare le informazioniraccolte. Ciascun soggetto intervistato ha ac-consentito all’utilizzo e all’inserimento delleproprie generalità all’interno del presente ela-borato.

Di seguito si fornisce una tabella riassuntiva(tabella 2), in cui sono identificati i diversisoggetti intervistati, i rispettivi Paesi di pro-venienza, nonché gli enti presso i quali essioperano.

Tabella 2 - Generalità soggetti intervistati

Soggetto intervistato

Grit Koerber

Angelika Tisch

Adell Aure

Xiaohui Zhang

Hiroyuki Kobayashi

Peter Lowitt

Tim Reeve

Paese

Germania

Austria

Spagna

Cina

Giappone

USA

USA

Ente

UmweltbundesamtGerman Environment Agency

Interdisciplinary Research Centre for Te-chnology, Work and Culture

Ecoinstitut

China Environmental United CertificationCenter (CEC), Ministry of EnvironmentalProtection

Eco Mark Program

Devens Enterprise Commission

Reeve Consulting

Tipologia ente

Ministero dell’Ambiente

Ente di ricerca

Non profit

Ministero dell’Ambiente

Non profit

Ente pubblico regionale

Società di consulenza

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Tutti i soggetti individuati vantano unprofilo altamente specializzato nel settoredel Green Public Procurement e, come evi-denziato nell’ultima colonna, gli intervi-stati afferiscono a diverse tipologie di enti:da istituzioni pubbliche a enti di ricerca esocietà di consulenza. Grit Koerber, inqualità di referente GPP al Ministero del-l’Ambiente tedesco, proprio in questimesi sta lavorando, con il proprio gruppo,alla predisposizione di una Guida per lacorretta attuazione delle policy in mate-ria GPP in Germania; dall’altro lato,Xiaohui Zhang, operante presso il ChinaEnvironmental United Certification Center,Ministry of Environmental Protection, è unesperto sul tema GPP, che ha partecipatoalla stesura di report identificati come ri-levanti nell’ambito della desk research. Hi-royuki Kobayashi, rappresentante delGiappone, ha partecipato alla scrittura diun report di comparazione dei GPP neipaesi del sud-est asiatico, pubblicato nel2017 (utilizzato nell’ambito della desk re-search), mentre Adell Aure, è titolare diuna società non-profit, fra le più attive inSpagna in questo settore, operando suprogetti a supporto delle pubbliche am-ministrazioni sul tema GPP. Tim Reeve la-vora da più di 20 anni come consulentespecializzato su “Ethical and sustainablepurchasing”. La selezione di due espertidagli USA è stata del tutto casuale e nonfrutto di una precisa volontà di aumen-tare l’approfondimento per tale contestogeografico. In particolare, è stato contat-tato un secondo esperto in quanto ilprimo ha tardato a rispondere alla richie-sta di intervista e alla fine abbiamo rice-vuto una duplice disponibilità.

I risultati delle interviste devono essereletti in integrazione alle informazioni giàraccolte in fase di desk resarch; di seguitosi fornisce un’analisi dei principali argo-menti affrontati durante le interviste, de-scrivendo sinteticamente il quadrocomplessivo rilevabile dalle risposte for-

nite ed evidenziando puntualmente le ci-tazioni ritenute particolarmente significa-tive in quanto rilevanti in termini dispecificità e/o novità rispetto alle infor-mazioni già raccolte in sede di desk rese-arch.

L’approccio scelto per riportare i risultatiè stato quello di indicare fra virgolettel’esatta risposta ricevuta dagli intervistatisu determinati argomenti. Tale approccio ètalvolta utilizzato nell’ambito delle ricer-che che utilizzano l’indagine questionariae una successiva content analysis come me-todo di ricerca.

2.5.1. Carattere obbligatorio e/o volontario del GPP

Uno dei principali argomenti oggetto diindagine delle interviste è stato quello re-lativo al grado di obbligatorietà del GPPnei Paesi indagati. Come già descritto nel-l’ambito del Capitolo 2, il Green Public Pro-curement, ove presente, può essere previstosia come strumento obbligatorio che comestrumento volontario, e ciò può essere og-getto di distinzione tra il livello delle am-ministrazioni centrali e i livellisubnazionali. Da questo punto di vista,come rappresentato nella già analizzataclassificazione proposta da Simona Fac-cioli (Faccioli, 2011), (vedi paragrafo 2.1.4,figura 6), l’obbligatorietà italiana del GPP,rappresenta un’assoluta peculiarità, chepone il nostro Paese in una posizioned’avanguardia sul tema.

Allo scopo di indagare più da vicino le re-altà esistenti negli altri Paesi europei, maanche e soprattutto nel più ampio conte-sto internazionale extra-UE, tale argo-mento è stato oggetto di specificoapprofondimento con i soggetti intervi-stati. La situazione complessiva, nei Paesiindagati, appare al riguardo molto diversi-ficata e conferma, comunque, il primatodell’Italia.

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La Germania, caratterizzata da un’organiz-zazione di tipo federale, prevede che il GPPsia obbligatorio a livello nazionale (per pro-dotti in legno e prodotti energetici), ma vo-lontario a livello dei Laender28.

In Austria il GPP si configura come unostrumento volontario, per il quale tuttaviasi riscontrano gradi di “impegno” differentitra il livello centrale e i livelli periferici.

In Spagna il Green Public Procurement ri-sulta di tipo volontario: anche a livellocentrale infatti, pur essendo stati fissatiobiettivi specifici in termini di percentualidi acquisti verdi da raggiungere, gli stessinon implicano il ricorso al rispetto di re-quisiti obbligatori per le istituzioni nazio-nali.

Nel caso del Giappone, il GPP è obbligatoriosolo per le istituzioni nazionali.

Per quanto riguarda la Cina e gli Stati Unitisi riscontrano profili di similarità: in en-trambi i casi infatti, lo strumento del GPPrisulta di carattere volontario.

“About GPP we have mandatory as well as volun-tary requirements according to the level of applica-tion: for the national-level institutions we havemandatory green requirements for the procurementof wood and energy related products. When we lookat the level of Laender institutions, the Green PublicProcurement requirements are mostly on a volun-tary basis.”

Grit Koerber, Germania

“In Austria GPP covers the national institutions, nineLaenders and more than 2000 municipalities. GPPis voluntary and not mandatory. Despite this, wehave a different level of commitment in its applica-tion. For example Ministries have signed an officialundertaking to pursue GPP objectives. Some Laen-ders are more active in the application of GPP intheir plans and actions while others are not parti-cularly active. Some cities are active and have pro-per initiatives such as Wien with OekoKauf.”

Angelika Tisch, Austria

“GPP is voluntary in Spain and it is not coordinatedamong the different vertical levels i.e. the State ini-tiatives are not fully coordinated with regional andlocal actions. At the national level have been setspecific policy objectives in terms of percentages ofgreen purchasing to achieve, but as you know thesekind of objectives don’t imply a mandatory require-ments for national Institutions. Similarly some Re-gions have regional plans and objectives, forinstance the Basque Country approved the plan in2016. Some cities, as Barcelona, has a higher de-gree of application of GPP criteria and more strin-gent requirements.”

Aure Adell, Spagna

“Mandatory for national institutions, as ministries,and voluntary for local institutions, such as munici-palities.”

Hiroyuki Kobayashi, Giappone

“The Chinese government adopts incentives tospread green procurement initiatives, so it is volun-tary.”

Xiaohui Zhang, Cina

“It’s voluntary. Many States require to their Agenciesto have Environmental Preferable Purchasing (EPP)programs according to the EPA (Environmental Pro-tection Agency) Guidelines, so it’s voluntary forthem.”

Peter Lowitt, USA

28 I Laender sono una suddivisione amministrativa del territorio tedesco, simili per estensione e funzioni alle regioni italiane.

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2.5.2. Barriere al GPP

Nelle interviste si è altresì affrontato iltema legato all’eventuale presenza nei di-versi Paesi di barriere al Green Public Procu-rement. I risultati delle interviste, nel lorocomplesso, hanno evidenziato l’effettivasussistenza di ostacoli al pieno sviluppo delGPP; in tal senso, i principali sembrano an-corarsi a fenomeni quali: la scarsa forma-zione sul tema da parte di coloro cheoperano nel settore del procurement (es.Germania), l’assenza in taluni casi di coor-dinamento tra il livello nazionale e il li-vello regionale (es. Austria), nonché unalegislazione carente in materia (es. StatiUniti).

Con riguardo al contesto degli Stati Uniti,Tim Reeve ha offerto nella sua risposta ul-teriori spunti di riflessione, rispetto a quelliproposti da Peter Lowitt.

2.5.3. Connessioni tra GPP e CircularEconomy

I soggetti intervistati sono stati altresì in-terrogati rispetto alla natura del legame in-tercorrente, nell’ambito dei rispettivi Paesi,tra il Green Public Procurement e la CircularEconomy. Il tema assume particolare rile-vanza anche e soprattutto alla luce deinuovi approcci maturati in ambito UE.L’Europa infatti ha recentemente (ottobre2017) introdotto il concetto specifico diCircular Procurement, allo scopo di porrel’attenzione sulla stretta connessione esi-stente tra i due temi, evidenziando, all’in-terno di una guida dedicata (Commissioneeuropea, 2017e) le modalità di integra-zione dei principi della circolarità nell’am-bito dell’approvvigionamento di beni eservizi pubblici.

Rispetto alla domanda posta agli intervi-stati “Esiste una connessione tra il GPP el’Economia Circolare?”, gli stessi hannoprospettato scenari differenti, eviden-

“I would say that for the most part is voluntary,even if for the purchasing of some specific products(e.g. army uniforms and shoes) there are somemandatory requirements to follow.”

Tim Reeve, USA

“The main problem is surely the skills of public of-ficers. They are expert of Public Procurement butthey are not expert of Green Public Procurement.We should improve the training of them increa-sing their knowledge of “Green” Procurementrules.”


“I think it’s the quality of the green tenders draf-ted by public officers (e.g. officers of governmentinstitutions, states, agencies) is the big challenge.The level of these tenders in terms of green requi-rements is still poor on the contrary in the marketthere would be a higher offer of green productsand services. Another barrier is surely the kno-wledge of public officers, surely more training onGPP is needed. Finally another barrier is the lack ofExecutive Support to the GPP policy.The United Stated have billions of dollars potentialpublic spending at federal level. It’s a massive exer-cise to try and change things. At federal level weneed stronger Executive Support to be active, thesituation is changing but I think we would needmore effort to fully implement GPP.”

Tim Reeve, USA

“In my opinion, the main barrier is the lack of po-licy coordination between national and regionallevel, in specific the initiatives of regional levels arenot always supported by the national policy.”


“Policy barriers are State legislations; Environ-mental Preferable Purchasing practices and requi-rements of EPA have not been fully implemented ineach States.”

Peter Lowitt, USA

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ziando in alcuni casi una non piena siner-gia tra circular economy e procurement, afronte comunque di un’attivazione sultema. Caso particolare è quello del Giap-pone, dove non si parla propriamente di cir-cular economy, ma di un concetto ritenutoad essa affine: quello di Sound Material CycleSociety.

Rispetto agli Stati Uniti, Tim Reeve, eviden-zia l’attuale debolezza del legame sussistentetra l’Environmental Preferable Purchasing e laCircular Economy.

2.5.4. Monitoraggio sull’utilizzo del GPP

Altro tema oggetto di specifica domanda al-l’interno dell’intervista è stato quello rela-tivo all’eventuale attività di monitoraggiopresente nel Paese circa la concreta e cor-retta applicazione del GPP.

Al riguardo è emersa una profonda diffe-renza tra i Paesi occidentali (Germania, Au-stria, Spagna e Stati Uniti) e i Paesi asiatici(Cina e Giappone). I primi infatti, nonhanno implementato alcun sistema di mo-nitoraggio sull’utilizzo del GPP. In tal sensosi registra solo una non incisiva eccezioneda parte della Spagna, la quale, pur preve-dendo indagini interne tramite questionari,non ha comunque strutturato un sistema dimonitoraggio forte ed efficace.

“At the moment there is no connection. We havenot come so far on the topic yet but we are wor-king to pursue it in the next future.”


“We don’t have a monitoring system or more in ge-neral a database on green procurement data at thenational Level. I don’t know about Laender situation.”


“No, we have only an evaluation carried out byqualitative interviews with public authorities.”


“Ministry monitors twice per years asking to the na-tional institutions (subject to the national GPP plan)to fill in a questionnaire. In my opinion, the metho-dology is weak.”

Aure Adell, Spagna

“The systems to collect the data are very poor, notvery mature. So the quality of the data needs to betreated with high degree of tolerance.”

Tim Reeve, USA

“Yes, for example with washing machines have du-rability requirements (they have to last at least 5years). Furthermore, there are some pilot projectsas for example on diapers recovering.”


“Current government green procurement includesrecycled paper products and recycled toner car-tridge.”

Xiaohui Zhang, Cina

“Yes, we have a Sound Material Cycle Society policythat is very similar to the Circular Economy and thispolicy there are also references to GPP.”


“I don’t think now there is a strong connection inGPP or EPP and CE. This conversation is very new,even for the sustainability professionals.”

Tim Reeve, USA

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Situazione differente è quella delineatacon riguardo alla Cina e al Giappone, incui viene attribuito maggior rilievo alle at-tività di monitoraggio. Tale aspetto as-sume ulteriore evidenza nel caso specificodella Cina, considerando che nella stessa ilGPP non assume carattere di strumentoobbligatorio.

2.5.5. Scenari futuri per lo sviluppodel GPP

Rispetto ai possibili scenari futuri relativiallo sviluppo e all’implementazione delGPP nelle politiche nazionali, la maggiorparte dei soggetti intervistati ha manife-stato perplessità circa l’eventualità di cam-biamenti significativi.

Nel caso degli Stati Uniti si sono riscon-trate, da parte dei soggetti intervistati po-sizioni e aspettative differenti.

L’unico Paese per il quale è stato configu-rato, dal soggetto intervistato, uno scena-rio di evoluzione positiva sul tema GreenPublic Procurement è la Cina, per la qualesembra prevedersi non soltanto una nuovalegge nazionale in materia, ma anche l’ob-bligatorietà dello strumento.

2.5.6. Il ruolo delle certificazioninell’ambito delle politiche GPP

È stato poi indagato il ruolo delle certifica-zioni ambientali nell’ambito delle politicheGPP. In tal senso è stato richiesto agli intervi-stati di fornire indicazioni circa l’utilizzo dellestesse rispetto alla procedura di gara in senso

“Procurement officers they have to fill in an excelform and send it to the Ministry of Environment.The Ministry publishes these data in a report avai-lable to the public.”


“I don’t think there will be big changes.”Hiroyuki Kobayashi, Giappone

“I expect no relevant changes in the next years.”Peter Lowitt, USA

“I think it would become more and more manda-tory, even if slowly. Three things would happen:EPA will realize that voluntary approach is not veryeffective because the procurement agencies doonly the minimum effort on GPP; more attentionwill be paid to monitoring activity; there will bemore transparency about the activity of public pro-curement and about the impacts of supply chain.”

Tim Reeve, USA

“It is expected that China will release a special na-tional law to promote government green procure-ment. It is expected that it will be compulsory inthe future.”

Xiaohui Zhang, Cina

“Ministry of Finance is in charge of the supervisionof green public procurement in China, includingmonitoring activities. CEC has done relevant acti-vities on environmental performances.”

Xiaohui Zhang, Cina

“We do not expect that there will be further man-datory requirements at national level in the nextfuture. However, the National Action Plan “Su-stainability” will be updated regularly so that fur-ther targets could be set here for the FederalAuthorities.”


“I think it will remain mainly voluntary, like it isnow. Maybe mandatory basis will be more andmore applied.”


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stretto. Nell’ambito di questa infatti, il possessodi una certificazione ambientale può essere dif-ferentemente valorizzato: esso può essere pre-visto come requisito imprescindibile perl’ammissione alla gara; può essere utilizzatocome mezzo di prova per dimostrare il pos-sesso di specifiche tecniche ex ante (chi parte-cipa al bando deve possedere già dei sistemi permonitorare e ridurre gli impatti ambientali);può altresì dimostrare la sussistenza di specifi-che tecniche ex post (caratteristiche, le regolee le modalità con cui deve essere fornito unbene/servizio); infine, può essere consideratoin termini premiali in fase di aggiudicazione.

Nell’ambito dell’intervista si è poi interrogatol’interlocutore circa la tipologia di certifica-

zione alla quale fanno maggiormente ricorso icriteri GPP nazionali, distinguendo tra certifi-cazioni di processo e certificazioni di prodotto.

Di seguito si propongono due tabelle rias-suntive, contenenti le risposte fornite daisoggetti intervistati con riguardo ai duetemi menzionati. I risultati ottenuti dalle ri-sposte dei soggetti intervistati mostrano ungenerale utilizzo delle certificazioni nel-l’ambito di ogni fase di gara.

“In Austria the four options for using certificationsduring the tender are all present, but the public au-thorities often don’t resort to the use of certificationin the definition of ex-ante specifications (secondoption), because they prefer to have in the selectionas many bidders as possible.”

Angelika Tish, Austria

“In China, environmental certifications are usedonly for the selection of candidates.”

Xiaohui Zhang, Cina

“The certification of China environmental labelingproducts is the prerequisite for the implementationof government green procurement.”

Xiaohui Zhang, Cina

“Product certifications are much more used thanprocess certifications.”

Tim Reeve, USA

“Japanese GPP law is based on an environmentalcertification that is called EcoMark. It is a certifica-tion for products and services and it is applicable to21 different product categories. Environmental ma-nagement systems such as ISO14001 are used asaward criteria”


Tabella 3 - Il ruolo delle certificazioni in sede di gara

PAESE

Germania

Austria

Spagna

Cina

Giappone

Stati Uniti

Criterio di ammissione/selezione

alla procedura

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•

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Specifiche tecniche ex ante

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x

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•

Specifiche tecniche ex post

•

•

•

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x

•

Punteggio premiante in fase di aggiudicazione

•

•

•

x

•

•

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Pro

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Fanno eccezione la Cina e il Giappone per iquali il ruolo delle certificazioni è riconosciutosolo nell’ambito della procedura di selezione(Cina), e come punteggio premiante in fase diaggiudicazione (Giappone). Di seguito, si pro-pone la tabella riassuntiva contenente le ri-sposte ottenute rispetto al maggior/minorutilizzo, nei Paesi indagati, delle certificazionidi processo piuttosto che di prodotto. Dai ri-sultati ottenuti appare evidente il maggior uti-lizzo nei Paesi esaminati, di certificazioni diprodotto, anziché di processo, essendo l’uti-lizzo di queste ultime, secondo quanto ripor-tato dagli intervistati, assente in Cina e pocofrequente negli Stati Uniti.

2.5.7. Esistenza di Criteri nei settori degliArredi Interni e dell’Edilizia

Così come verrà ampiamente descritto nel-l’ambito del Capitolo 3 di cui al presente ela-borato, ai fini dello stesso e specificatamentecon riguardo al tema della misurazione dellacircolarità all’interno dei CAM, saranno ana-lizzati e considerati da vicino due settori inparticolare, quello degli Arredi interni e quellodell’Edilizia. In tal senso, si è pertanto ritenutoopportuno, in sede di intervista, porre una do-manda agli interlocutori circa l’esistenza, neiPaesi oggetto di approfondimento, di Cri-teri/Linee Guida nei predetti settori. Perquanto riguarda la Germania, il Giappone e gliStati Uniti ne è stata evidenziata la sussistenza.Negli altri Paesi si sono riscontrate delle pecu-

liarità, descritte nelle citazioni che seguono.

Dall’analisi dei risultati relativi al tema in og-getto, il Paese in cui non si riscontra l’esistenzadi criteri ambientali specifici per settori è laCina, che tuttavia ha palesato durante l’inter-vista un grande interesse per il tema, eviden-ziando come tale argomento sia posto alcentro dell’attenzione negli scenari nazionalidi sviluppo futuri; in tal senso infatti, al ter-mine dell’intervista, gli interlocutori cinesihanno chiesto la possibilità di “invertire iruoli”, proponendo domande specifiche sullanatura e sul meccanismo di previsione e di ap-plicazione dei criteri ambientali italiani.

Tabella 4 - Certificazioni di Processo e di Prodotto

PAESE

Germania

Austria

Spagna

Cina

Giappone

Stati Uniti

Certificazioni di Processo

•

•

•

x

•

• (meno frequente)

Certificazioni di Prodotto

•

•

•

•

•

• (più frequente)

“For building construction the main aim is to avoidcertain substances in construction. For internal fur-niture is mainly on sustainable wood.”


“In the Basque Country they have criteria for the2 sectors that you indicate. I don’t know if in Ca-talonia we have specific criteria. In Barcelona theyhave criteria for public constructions.”

Aure Adell, Spagna

“At present, there are no special GPP criteria in China.Government green procurement directly adopts theoutcomes of environmental labeling certification.”

Xiaohui Zhang, Cina

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Il presente Capitolo si ponel’obiettivo di affrontare il temarelativo alle modalità tramite lequali è possibile applicare, in

concreto, i principi della circolarità aiCriteri Ambientali previsti nell’ambitodel Green Public Procurement.

In particolare, dopo aver sinteticamenteinquadrato l’argomento nel più ampiocontesto delle logiche maturate a livelloeuropeo sul tema del CircularProcurement, sarà fornita una panoramicadei settori per i quali in Italia, condecreto del Ministero dell’Ambiente edella Tutela del Territorio e del Mare,sono stati elaborati i CAM; tali premessecondurranno all’effettuazione diun’analisi volta a valutare il grado dicircolarità riscontrabile nei CAM previstiin due settori specifici: quello degliArredi Interni e dell’Edilizia.

3.1. La circolarità dei CAM: le logiche del Circular Procurement

Prima di entrare nel merito della valuta-zione della circolarità con riguardo aiCAM italiani elaborati nei settori degli Ar-redi Interni e dell’Edilizia, occorre fornireuna breve contestualizzazione dell’argo-mento, introducendo un concetto nuovo:quello di “Circular Procurement”.

Nell’ottobre 2017 la Commissione euro-pea ha pubblicato un documento intito-lato “Public Procurement for a CircularEconomy - Good Practice and Guidance”(Commissione europea, 2017e).

Il concetto di “Circular Procurement” nontrova ancoraggio ad una definizione pre-cisa e concordata, ma la sua elaborazioneè considerata funzionale al riconosci-mento del ruolo chiave del settore degliapprovvigionamenti pubblici nel conte-sto della transizione verso la circular eco-nomy: una domanda circolare, incrementaofferte circolari (SPP Regions, 2017).

3. La circolarità dei criteri utilizzati nel GPP e il ruolodelle certificazioni

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liOsservatorio ACCREDIA | STUDIOOA

La Guida elaborata dalla Commissione eu-ropea contiene, nelle sue 20 pagine, la de-scrizione di una serie di casi studio edesempi di buone pratiche, nonché indica-zioni sull'integrazione dei principi dell'Eco-nomia Circolare negli approvvigionamentipubblici.

Il tema, seppur cristallizzato dalla Com-missione nell’ottobre 2017, ha presoforma in tempi precedenti; ad esempio intal senso risale a maggio 2017 il docu-mento “Circular Procurement - Best PracticeReport” elaborato nell’ambito del progettoSPP Regions, Regional Networks for Sustai-nable Procurement, un progetto finanziatocon fondi Horizon 2020 nato con loscopo di creare ed ampliare una rete dicooperazione tra sette “regioni” europee(tra queste figura anche l’Italia, con lacittà metropolitana di Torino), che lavo-rano insieme per promuovere e svilupparenei comuni appalti pubblici sostenibili(SPP) e appalti pubblici di innovazione(PPI).

Il report sottolinea come il concetto di“appalti circolari” enfatizzi i principi at-

tuali degli appalti pubblici sostenibili, edevidenzia in tal senso la possibilità di svi-luppare approcci di “circolarità” multiplie differenti, attraverso visioni che, nellevarie fasi di approvvigionamento, guar-dino alle caratteristiche del “prodotto”,del “fornitore”, nonché del “sistema” diapprovvigionamento e/o, in base al casospecifico, alla combinazione delle stesse.

Nella figura sottostante, vengono sinteti-camente descritte le principali modalitàattraverso le quali si ritiene possibile ma-turare una logica di “Circular Procure-ment”.

In particolare, sono tre gli aspetti la cuivalorizzazione è ritenuta fondamentaleper un pieno sviluppo del Circular Procu-rement:

! Porre maggior attenzione, in fase di ap-provvigionamento, al servizio richiestonel suo complesso, anziché solo ai pro-dotti in senso stretto (privilegiando adesempio, ove possibile, soluzioni di no-leggio);

! Concentrarsi sul design del prodotto,sulla fase di utilizzo e sul fine vita(guardando ad esempio alla durabilitàdello stesso, alla sua riciclabilità, non-ché al suo possibile riutilizzo);

! Valorizzare il dialogo con il mercato,incoraggiando la cooperazione tra pub-blico e privato.

Tali aspetti, possono essere differente-mente modellati e trovare richiamo pro-prio all’interno dei criteri ambientali, iquali, in quest’ottica, sono consideratiuno strumento di primaria importanzaai fini della concreta attuazione del Cir-cular Procurement.

Tra i principali elementi presi in conside-razione nel report, come possibili esempi

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di inserimento della circolarità nei criteriambientali, si ritrovano: la durabilità, l’ef-ficienza delle risorse, il riuso, la ristruttura-zione/ammodernamento, il riciclaggio el’acquisto di prodotti realizzati con mate-riali riciclati.

Come già anticipato, nell’ambito del para-grafo 3.4 sarà svolta un’analisi puntualevolta a studiare e ad evidenziare i princi-pali aspetti “circolari” inseriti all’internodei CAM previsti in due settori selezionatiper il presente studio: “Arredi Interni” ed“Edilizia”.

Supplier take-back-systems incl. reuse/recycling/refurbishment/remanufactoring

Rent/lease

Cooperation with other organisations on sharing and reusing

Public Private Partnerships

Product Service Systems

Internal reuse of products

External reuse/sale of products - Buy-resell Reparability of standard products

Design to disassembly Supplier take-back-systems

Recycled material

Ressourceeffeciency and Total Cost of Ownership

Recyclable materials Product can be disassembled after use

Materials in the product can be identified Product Level

Supplier Level

System Level

Fonte: SPP Regions, Circular Procurement - Best Practice Report

Figura 7 - Modelli di Circular Procurement

“Il Circular Procurement Congress”

Allo scopo di evidenziare l’attualità del tema relativo al Circular Procurement, si ricorda che nel mesedi ottobre 2017 si è svolto a Tallin, il Secondo Congresso Internazionale sul Circular Procurement; unevento che aveva già trovato una sua prima edizione nell’aprile 2016 ad Amsterdam. Al Congressohanno partecipato 134 esperti provenienti da tutto il mondo, riunitisi allo scopo di condividere espe-rienze, discutendo e prospettando soluzioni volte a favorire la piena applicazione del Circular Procu-rement a livello globale.

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3.2. I Criteri Ambientali Minimi (CAM) in Italia

Come già anticipato nell’ambito del para-grafo 2.2.2 di cui al presente elaborato, inattuazione di quanto previsto dal “Pianod’Azione Nazionale sul GPP”, decreto Inter-ministeriale 11 aprile 2008 n. 135, il Mini-stero dell’Ambiente e della tutela delTerritorio e del Mare ha provveduto al-l’emanazione di decreti attuativi aventi loscopo di individuare un set di criteri am-bientali “minimi” (CAM), rispetto ad unaserie di categorie merceologiche. Tali CAM,pur facendo riferimento ai criteri di base deltoolkit europeo, sono stati pensati tenendoconto della peculiarità del sistema produt-tivo nazionale. Si ricorda in questa sede,come già descritto nell’ambito del paragrafo2.2.2 e del paragrafo 2.2.3 che in Italia lostrumento del GPP ha natura obbligatoria,ai sensi dell’art. 34, (commi 1, 2, 3), d.lgs.50/2016 e del successivo art. 71, d.lgs.50/2016, il quale impone espressamenteche i Bandi di Gara, contengano i criteri am-bientali minimi di cui all’art. 34 dello stessoCodice.

Di seguito è fornito l’elenco dei settori spe-cifici rispetto ai quali l’Italia ha elaborato iCAM, con l’indicazione dei decreti che nehanno dato attuazione:

! Arredi per interni: DM 11 gennaio2017, in G.U. n. 23 del 28 gennaio 2017;

! Arredo urbano: DM 5 febbraio 2015, inG.U. n. 50 del 2 marzo 2015;

! Ausili per l’incontinenza: DM 24 di-cembre 2015, in G.U. n. 16 del 21 gen-naio 2016;

! Carta: DM 4 aprile 2013, in G.U. n. 102del 3 maggio 2013;

! Cartucce per stampanti: DM 13 febbraio2014, in G.U. n. 58 dell’11 marzo 2014;

! Apparecchiature informatiche da uffi-cio: DM 13 dicembre 2013, G.U. n. 13del 17 gennaio 2014;

! Edilizia: DM 11 ottobre 2017, in G.U.Serie Generale n. 259 del 6 novembre2017;

! Illuminazione pubblica (Fornitura eprogettazione): DM 27 settembre 2017,in G.U. n 244 del 18 ottobre 2017;

! Illuminazione pubblica (Servizio): DM28 marzo 2018, in G.U. n 98 del 28 aprile2018;

! Illuminazione, raffreddamento/raffre-scamento per edifici: DM 7 marzo2012, in G.U. n.74 del 28 marzo 2012;

! Pulizia per edifici: DM 24 maggio 2012,in G.U. n. 142 del 20 giugno 2012;

! Rifiuti urbani: DM 13 febbraio 2014, inG.U. n. 58 dell’11 marzo 2014;

! Ristorazione collettiva: DM 25 luglio2011, in G.U. n. 220 del 21 settembre2011;

! Sanificazione strutture sanitarie: DM18 ottobre 2016, in G.U. n. 262 del 9 no-vembre 2016;

! Tessili: DM 11 gennaio 2017, in G.U. n.23 del 28 gennaio 2017;

! Veicoli: DM 30 novembre 2012, in G.U.n. 290 del 13 dicembre 2012);

! Verde Pubblico: DM 13 dicembre 2013,in G.U. n. 13 del 17 gennaio 2014.

Vi sono poi una serie di CAM attualmente incorso di adozione, specificatamente relativi a:

! Forniture di calzature da lavoro non DPIe DPI, articoli e accessori in pelle (nuovo)

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! Servizio di illuminazione pubblica(nuovo)

Altri CAM risultano al momento in via didefinizione, relativamente a:

! Forniture di stampanti ed apparecchia-ture multifunzione e noleggio di stam-panti e apparecchiature multifunzione;

! Forniture di cartucce toner e cartucce agetto di inchiostro e servizio integrato diraccolta di cartucce esauste e fornitura dicartucce di toner e a getto di inchiostro;

! Servizio di ristorazione collettiva e forni-tura derrate alimentari: servizio di risto-razione scolastica, servizio di ristorazionecollettiva per uffici e per università, ser-vizio di ristorazione assistenziale ed ospe-daliera;

! Servizi di progettazione e lavori per lanuova costruzione e manutenzione distrade (nuovo).

Infine, si fornisce di seguito l’elenco deiCAM programmati per l’anno 2018:

! Servizio di lavanolo (nuovo)

! Servizio di sanificazione per le struttureospedaliere e per la fornitura di prodottidetergenti;

! Servizio di pulizia e per la fornitura diprodotti per l’igiene;

! Servizio gestione rifiuti urbani;

! Servizio trasporto pubblico (nuovo) eveicoli adibiti a trasporto su strada;

! Servizio gestione verde pubblico;

! Servizi energetici per gli edifici;

! Eventi sostenibili (nuovo).

Come anticipato nelle precedenti sezioni,l’Italia rappresenta un paese leader in Eu-ropa sul tema GPP, unico Paese a rendereobbligatori i CAM. Come anche emersodalle interviste, le iniziative italiane sultema GPP, così come i CAM pubblicati, rap-presentano documenti di riferimento a cuivari Stati europei si stanno ispirando peradottare le proprie politiche sul GPP.

3.3. Approfondimento su CAMselezionati per il presente stu-dio: “arredi interni” e “edilizia”

Nel paragrafo precedente è stato propostol’elenco di tutti i settori per i quali il Mini-stero dell’Ambiente e della Tutela del Terri-torio e del Mare ha provveduto, condecreto, ad elaborare criteri minimi am-bientali. Nelle restanti sezioni del presentecapitolo 3 si effettuerà un focus sui CAM didue settori di recente aggiornamento: arrediinterni e edilizia.

Volendo approfondire il concetto di “settori”,il Nuovo Codice degli Appalti (d.lgs.50/2016), oltre a definire gli “appalti pubblici”come “i contratti a titolo oneroso, stipulatiper iscritto tra una o più stazioni appaltanti euno o più operatori economici, aventi per og-getto l'esecuzione di lavori, la fornitura di pro-dotti e la prestazione di servizi” (art. 3,comma 1, letti ii, d.lgs. 50/2016), specifica lanatura dei settori rispetto ai quali può essereriferito l’oggetto dei predetti contratti: in talsenso, distingue infatti tra settori “ordinari” esettori “speciali”.

Sono in tal senso da considerarsi:

! Settori ordinari (art. 3, comma 1, lett.gg): i “settori dei contratti pubblici, di-versi da quelli relativi a gas, energia ter-mica, elettricità, acqua, trasporti, servizipostali, sfruttamento di area geografica,(...), in cui operano le amministrazioniaggiudicatrici”;

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! Settori speciali (art. 3, comma 1, lett.hh): i “settori dei contratti pubblici re-lativi a gas, energia termica, elettricità,acqua, trasporti, servizi postali, sfrut-tamento di area geografica” come di-sciplinati dalla parte II di cui al d.lgs.50/2016.

Nell’ambito di ciascuno dei predetti set-tori è possibile distinguere (come deli-neato dalla norma che definisce ilconcetto di “appalti pubblici”) tra “ap-palti di lavori”, “appalti di forniture” e“appalti di servizi” , i quali vengono ad es-sere definiti come segue:

! Appalti pubblici di lavori (art. 3,comma 1, lett. ll): sono “i contratti sti-pulati per iscritto tra una o più stazioniappaltanti e uno o più operatori eco-nomici aventi per oggetto:

1. l'esecuzione di lavori relativi a una delleattività di cui all'allegato I di cui al d.lgs.50/2016;

2. l'esecuzione, oppure la progettazioneesecutiva e l'esecuzione di un'opera;

3. la realizzazione, con qualsiasi mezzo, diun'opera corrispondente alle esigenze spe-cificate dall'amministrazione aggiudica-trice o dall'ente aggiudicatore che esercitaun'influenza determinante sul tipo o sullaprogettazione dell'opera.”

Il Codice puntualizza poi che per “lavoridi cui all’allegato I” debbano intendersi le“attività di costruzione, demolizione, re-cupero, ristrutturazione urbanistica ededilizia, sostituzione, restauro, manuten-zione di opere” (art. 3, comma 1, lett. nn),mentre è da considerarsi “opera”: “il ri-sultato di un insieme di lavori, che di persé esplichi una funzione economica o tec-nica. Le opere comprendono sia quelleche sono il risultato di un insieme di la-vori edilizi o di genio civile, sia quelle di

difesa e di presidio ambientale, di presi-dio agronomico e forestale, paesaggisticae di ingegneria naturalistica” (art. 3,comma 1, lett. pp).

! Appalti pubblici di forniture (art. 3,comma 1, lett. tt): “i contratti tra unao più stazioni appaltanti e uno o piùsoggetti economici aventi per oggettol'acquisto, la locazione finanziaria, lalocazione o l'acquisto a riscatto, con osenza opzione per l'acquisto, di pro-dotti. Un appalto di forniture può in-cludere, a titolo accessorio, lavori diposa in opera e di installazione”;

! Appalti pubblici di servizi (art. 3,comma 1, lett. ss): “i contratti tra unao più stazioni appaltanti e uno o piùsoggetti economici, aventi per oggettola prestazione di servizi diversi daquelli di cui alla lettera ll)”.

In Italia, come mostrato nella figura 8, isettori ordinari svolgono un ruolo predo-minante: solo nel periodo maggio-agosto2017 sono state perfezionate più di35.000 gare di appalto nei settori ordinari,per un valore complessivo superiore a 40miliardi di euro, un dato che evidenzia unforte incremento rispetto ai risultati del2016. Il grafico che si propone di seguito,rappresentativo anche dei settori “spe-ciali” e tratto da una pubblicazione qua-drimestrale dell’ANAC (ANAC, 2017), siriferisce alle procedure di importo supe-riore o uguale a 40.000 euro.

All’interno di ciascuno dei due settori èpoi possibile individuare il valore attri-buibile alle differenti tipologie di appaltopreviste dalla normativa. Nella figura 9viene rappresentata la ripartizione per ti-pologia di contratti, relativa in questocaso al Settore Ordinario; dal graficoemerge l’importante ruolo svolto dai con-tratti di fornitura, seguiti da quelli di ser-vizi e, in ultimo, da quelli di lavoro.

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Settori Ordinari Settori Speciali Totale

Settori Ordinari e Speciali - Importo Complessivo in milioni di

Mag - Ago 2016

Mag - Ago 2017

Fonte: ANAC

Figura 8 - Valore (milioni €) delle procedure di gara perfezionate nei settori ordinari e speciali nei periodi di riferimento.

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35.000

40.000

45.000

Forniture Lavori Servizi Totale

Settore Ordinario - Importo complessivo in milioni di

Mag - Ago 2016

Mag - Ago 2017

Fonte: ANAC

Figura 9 - Valore (milioni €) appalti settori ordinari per tipologie di contratto

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Il contesto delineato rappresenta il puntodi partenza che ha orientato la scelta deidue settori da indagare relativamente allamisurazione della circolarità nei CAM e alruolo delle certificazioni (oggetto dei pros-simi paragrafi): arredi interni e edilizia.Tali due settori, infatti, da un lato appar-tengono alla categoria dei Settori Ordinari,che come visto, rappresenta, in terminieconomici, la categoria più rilevante; dal-l’altro, coprono trasversalmente differentitipologie di contratto, ricomprendendo alloro interno (seppur in modo distinto) siai contratti di fornitura, che quelli di servi-zio e lavoro.

Nel caso degli Arredi Interni il DM 11 gen-naio 2017, pubblicato in G.U. n. 23 del 28gennaio 2017, prevede infatti “criteri am-bientali minimi per la fornitura e il servi-zio di noleggio di arredi interni”; rispettoinvece al settore dell’edilizia, il DM 11 ot-tobre 2017, pubblicato in G.U. Serie Ge-nerale n. 259 del 6 novembre 2017,stabilisce “Criteri Ambientali Minimi perl’affidamento di servizi di progettazione elavori per la nuova costruzione, ristruttu-razione e manutenzione di edifici pub-blici”. Tale selezione dovrebbeauspicabilmente consentire la rappresen-tazione di un quadro completo circa laconcreta applicazione dei principi di cir-colarità nell’ambito delle differenti tipolo-gie di appalti green.

3.4. La Circolarità nei CAM selezionati

Nel presente paragrafo si procederà ad ef-fettuare un’analisi relativa al grado di cir-colarità riscontrabile all’interno dei CAMprevisti con riguardo ai due settori che,come descritto nell’ambito del paragrafo3.3, sono stati selezionati: arredi interni ededilizia.

Analizzare il grado di circolarità significa,

come anticipato nel paragrafo 3.1, indivi-duare all’interno dei CAM, l’eventuale ap-plicazione di principi direttamentericollegabili al tema della circolarità, cosìcome delineati nell’ambito della circulareconomy. Di seguito, sono presentati i cri-teri di circolarità che sono stati assunti ariferimento per l’effettuazione dell’analisidi cui trattasi:

! Durabilità;

! Disassemblabilità;

! Valutazione della reale necessità di ac-quisto;

! Riuso interno/esterno;

! Utilizzo di beni prodotti con materieprime secondarie o contenenti compo-nenti riciclate oppure requisiti per fa-vorire la riciclabilità dei prodotti a finevita.

Premettendo che tale selezione non in-tende assumere carattere di esaustività ri-spetto a tutti i possibili concettiriconducibili alla misurazione della circo-larità nei CAM, per ciascuno dei settori dicui trattasi, saranno descritti i principaliaspetti contenuti nei relativi CAM, che,per la particolare natura vantata, appaionoesplicativi dei criteri sopra individuati.

1) Durabilità: il concetto di durabilitàesprime l’intrinseca proprietà che un pro-dotto ha di durare “il più a lungo possi-bile”. Maggiore è la durata di un prodotto,minore saranno gli impatti ambientali le-gati alla produzione di rifiuti e allo sfrut-tamento di nuove materie prime. Sebbenela durabilità non sempre sia associata a be-nefici ambientali, nel caso in cui ci sianoalti costi da sostenere nelle fasi finali divita del prodotto, i benefici ambientali edeconomici vanno di pari passo (Iraldo etal., 2017). All’interno dei CAM su arredi

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interni ed edilizia i criteri volti a incenti-vare/imporre l’allungamento della vitamedia del prodotto oggetto di fornitura op-pure dei prodotti utilizzati nell’appalto delservizio si trovano esclusivamente nel set-tore degli arredi interni. Occorre specificareche, con riguardo al settore dell’edilizia, ilconcetto di durabilità, pur non essendo ri-chiamato all’interno dei CAM è comunqueun concetto presente, espresso e discipli-nato dalla norma UNI 11156 “Valutazionedella durabilità dei componenti edilizi”.

! Arredi Interni: “I prodotti devono essereconformi alle versioni più recenti dellepertinenti norme UNI relative alla dura-bilità, dimensione, sicurezza e robu-stezza”.

Nel documento si riscontra la necessità dicercare di favorire l’allungamento della vitamedia del mobile (riparazione, sostituzionedi pezzi usurati e/o vendita, etc.). Un esem-pio relativo agli arredi interni riguarda leparti tessili, le quali “devono essere sosti-tuibili per consentire di allungare la vitamedia dell’arredo”. Per l’intera durata delcontratto, deve essere garantita la sostitu-zione/riparazione/ricondizionamento di ar-redi danneggiati o deteriorati.

È inoltre prevista una garanzia minima didurata di almeno 5 anni dall’acquisto checontribuisce ulteriormente alla durabilitàdell’arredo. In particolare, il produttoredeve garantire la disponibilità di parti diricambio per almeno 5 anni e, qualora nonsia previsto diversamente nel contratto, iricambi si intendono gratuiti. Sono rico-nosciuti meccanismi premianti per glianni aggiuntivi di garanzia assicurati dalfornitore.

2) Disassemblabilitá: la fase di design di unprodotto è molto importante: essa è re-sponsabile del 70% del costo finale, dellecaratteristiche di funzionamento e dell'im-patto ambientale di un prodotto (Mirabella,

N. et al., 2014). “Disassemblare” un pro-dotto significa scomporlo nei suoi elementicostituenti, allo scopo di facilitare il recu-pero di ciascuna componente. La disassem-blabilità è un concetto tipicodell’“eco-design” il quale incentiva ad unaprogettazione intelligente e sostenibile, chetenga conto fin da subito della necessità digarantire le più agevoli soluzioni di gestionedei prodotti una volta giunti a fine vita. Intal senso, si ritrovano riferimenti al con-cetto di disassemblabilità sia nei requisitiCAM sugli arredi interni che in quelli sul-l’edilizia.

! Arredi Interni: Il prodotto deve essereprogettato in modo tale da permetterneil disassemblaggio al termine della vitautile, affinché le sue parti e componenti,come alluminio, acciaio, vetro, legno eplastica (ad esclusione dei rivestimentiin film o laminati), possano essere riuti-lizzati, riciclati o recuperati. L'imballag-gio (primario, secondario e terziario)deve essere costituito da materiali facil-mente separabili a mano, in parti costi-tuite da un solo materiale (es. cartone,carta, plastica ecc) riciclabile e/o costi-tuito da materia recuperata o riciclata.

! Edilizia: con riferimento ai CAM sul-l’edilizia, è previsto che almeno il 50%del peso dei componenti edilizi e deglielementi prefabbricati, escludendo gliimpianti, sia sottoponibile, a fine vita, ademolizione selettiva allo scopo di esserericiclabile o riutilizzabile. Di tale percen-tuale, almeno il 15% deve essere costi-tuito da materiali non strutturali.Inoltre, si legge nel decreto che i progettidegli interventi di nuova costruzione, in-clusi gli interventi di demolizione e ri-costruzione, devono prevedere un pianoper il disassemblaggio e la demolizioneselettiva dell’opera a fine vita che per-metta il riutilizzo o il riciclo dei mate-riali, componenti edilizi e degli elementiprefabbricati utilizzati.

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3) Valutazione della reale necessità di ac-quisto: sia all’interno dei CAM sugli arrediInterni, che in quelli sull’edilizia, vengonoeffettuati specifici richiami all’importanza diporre in essere una preliminare e attenta va-lutazione, da parte della stazione appaltante,circa la reale necessità di procedere al nuovoacquisto, onde evitare di incorrere in “spre-chi” di natura ambientale, oltre che econo-mica.

! Arredi Interni: Riguardo agli arredi in-terni, il decreto invita la stazione appal-tante ad effettuare un’analisi delle proprieesigenze, evitando la sostituzione di mo-bili e altri elementi d’arredo per soli finiestetici e valutando di conseguenza lareale esigenza di acquistare nuovi arredi,a fronte della possibilità di ricondizionarequelli esistenti mediante la loro ripara-zione e manutenzione da un punto divista estetico e/o meccanico-funzionaleestendendone cosi il ciclo di vita utile.

! Edilizia: Rispetto al settore dell’edilizia ildecreto invita la stazione appaltante a ve-rificare l’effettiva necessità di costruirenuovi edifici, a fronte della possibilità diristrutturare o migliorare la qualità diquelli già esistenti: la stazione appaltante,nel rispetto degli strumenti urbanistici vi-genti, deve verificare la coerenza tra lapianificazione territoriale vigente e i cri-teri riportati nei CAM, valutando, in que-sto caso, anche l’estensione del ciclo divita utile degli edifici, favorendo così il re-cupero dei complessi architettonici di va-lore storico artistico.

4) Riuso Interno/Esterno: il concetto di“riuso” è un concetto tipico della fase di“consumo” dell’Economia Circolare e rap-presenta la possibilità di destinare ad unnuovo utilizzo beni che sono già stati utiliz-zati e che, diversamente, diventerebbero ri-fiuti. Il prodotto può essere riutilizzato dallostesso utilizzatore originario (riuso interno),o da un soggetto diverso (riuso esterno). Con

riguardo ai settori analizzati, la presenza dicriteri relativi al concetto di “riuso in-terno/esterno” è stata rilevata solo nell’am-bito degli arredi interni. Ciò trovaspiegazione nella circostanza legata al fattoche i CAM sugli arredi interni prevedonocome oggetto di appalto la fornitura di “pro-dotti”, differentemente da quelli sull’edili-zia, riferiti a “servizi” e “lavori”, concettiquesti ultimi, per i quali il tema del “riuso”appare più difficilmente applicabile.

! Arredi Interni: Le stazioni appaltantisono invitate a “cercare soluzioni per con-sentire il riuso di arredi sostituiti in altriuffici pubblici locali”. Gli arredi devonoessere progettati secondo principi di mo-dularità per permettere la loro composi-zione e scomposizione finalizzate ad uneventuale ricollocazione in ambienti dilavoro di dimensione e/o forma diverse.

Con riferimento ad un possibile riutilizzoesterno, l’offerta deve prevedere che gli ar-redi esistenti, ossia quelli da sostituire con lafornitura, vengano riparati, ove possibile econveniente. Differentemente, nel caso incui ciò non sia possibile, i medesimi beni de-vono essere prioritariamente destinati allavendita, da esperire secondo le previsioni delregolamento emanato con il D.P.R. 13 feb-braio 2001, n. 189. Qualora, poi, non si va-luti proficuo procedere alla loro alienazione,tali beni devono formare oggetto di cessionegratuita a favore della Croce Rossa ItalianaCRI13, degli organismi di volontariato diprotezione civile iscritti negli appositi regi-stri operanti in Italia ed all’estero per scopiumanitari, nonché delle istituzioni scolasti-che o, in subordine, di altri enti no-profit,quali onlus, pro loco, parrocchie, enti di pro-mozione sociale, ecc., così come disciplinatodalla Ragioneria Generale dello Stato nellaCircolare n. 33 del 29 dicembre 2009.

5) Utilizzo di beni prodotti con materieprime secondarie o contenenti compo-nenti riciclate oppure requisiti per favo-

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rire la riciclabilità dei prodotti a fine vita:vengono presentati di seguito i criteri, nei duesettori analizzati, recanti riferimenti ai con-cetti afferenti il tema dell’utilizzo delle mate-rie prime, che, come già analizzatonell’ambito del Capitolo 1 di cui al presenteelaborato, rappresenta, una fase specifica efondamentale dell’Economia Circolare.

! Arredi Interni: Con riferimento agli arrediinterni, per gli articoli costituiti da legno oda materiale a base di legno, o contenentielementi di origine legnosa, è previsto cheil legname provenga da boschi o foreste ge-stiti in maniera sostenibile/responsabile oessere costituito da legno riciclato”. (Taleprevisione sull’origine del legno vale ancheper i CAM sull’edilizia).

Qualora gli arredi siano costruiti in plastica èprevisto che, “se il contenuto totale di mate-riale plastico (escluse le plastiche termoindu-renti) supera il 20 % del peso totale delprodotto, il contenuto medio riciclato delleparti di plastica (imballaggio escluso) deve es-sere almeno pari al 50 % peso/peso”.

Il decreto stabilisce inoltre che gli imballaggisiano costituiti per almeno l’80% in peso damateriale riciclato se in carta o cartone, per al-meno il 60% in peso se in plastica.

! Edilizia: La materia recuperata o riciclatanei materiali utilizzati per l’edificio deveessere pari “ad almeno il 15% in peso va-lutato sul totale di tutti i materiali utiliz-zati. Di tale percentuale, almeno il 5%deve essere costituita da materiali nonstrutturali”.

Relativamente alla presenza di sostanze rici-clate nei materiali da costruzione, sono previ-ste delle percentuali minime per le diversecategorie, quali ad esempio:

- calcestruzzo e suoi prodotti prefabbricati: 5%;

- laterizi: 10%;

- acciaio da forno elettrico: 70%;- acciaio da ciclo integrale: 10%;- plastica: 30%;- murature: solo materiale di recupero.

Sono infine previsti meccanismi premiantiper chi utilizzi materiali di recupero o guardialla sostenibilità dei propri materiali. E’ pre-miato ad esempio l’utilizzo di materialiestratti, raccolti o recuperati, nonché lavoratiad una distanza massima di 150 km dal can-tiere di utilizzo, per almeno il 60% in peso sultotale dei materiali utilizzati.

Con riferimento all’edilizia, le demolizioni ele rimozioni di materiali devono essere effet-tuate “in modo da favorire il trattamento e ilrecupero delle varie frazioni di materiali”.

A tal fine il progetto dell’edificio deve preve-dere che:

1. nei casi di ristrutturazione, manutenzionee demolizione, almeno il 70% in peso dei ri-fiuti non pericolosi generati durante la de-molizione e rimozione di edifici, parti diedifici, manufatti di qualsiasi genere presentiin cantiere, ed escludendo gli scavi, deve es-sere avviato a operazioni di preparazione peril riutilizzo, recupero o riciclaggio;

2. il contraente dovrà effettuare una verificaprecedente alla demolizione al fine di deter-minare ciò che può essere riutilizzato, rici-clato o recuperato. Tale verifica include leseguenti operazioni: individuazione e valuta-zione dei rischi di rifiuti pericolosi che pos-sono richiedere un trattamento o untrattamento specialistico, o emissioni chepossono sorgere durante la demolizione; unastima delle quantità con una ripartizione deidiversi materiali da costruzione; una stimadella percentuale di riutilizzo e il potenzialedi riciclaggio sulla base di proposte di sistemidi selezione durante il processo di demoli-zione; una stima della percentuale potenzialeraggiungibile con altre forme di recupero dalprocesso di demolizione.

Di seguito si fornisce una tabella riassuntiva, nella quale abbiamo valutato, in modosemplificato, la rilevanza dei criteri di circolarità riferiti ai CAM arredi interni e edilizia.

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Dall’osservazione della tabella proposta èpossibile valutare il grado di circolarità pre-sente all’interno dei CAM nei due settori diindagine.

In tal senso appare evidente la presenzanegli stessi, di riferimenti a concetti e cri-teri propri dell’Economia Circolare. Solonell’ambito dell’edilizia si ritrova l’assenzadi riferimenti ai temi della durabilità e delriuso interno/esterno, sebbene tale aspettosia da considerarsi riconducibile alla circo-stanza che trattasi, nel caso specifico deiCAM sull’edilizia, di appalti di “servizi” e“lavori” e non di “fornitura” di prodotti.Tale previsione sui prodotti è poi già rego-lamentata a livello legislativo, ad esempio,con le norme tecniche per le costruzioni dicui al D.M. del 14 gennaio 2008. Il punteg-gio attribuito ai diversi criteri individuati,dipende dalla maggiore o minore frequenzacon cui è rintracciabile il criterio stesso al-l’interno dei CAM; in tal senso, l’attribu-zione del punteggio più alto (+++) è dipesadal fatto che fossero richieste certificazionispecifiche o, come nel caso dell’utilizzodelle materie, che fossero previste percen-

tuali minime, ad esempio di materiale rici-clato, da contenersi all’interno dei prodotti.In entrambi i settori inoltre, sono presentiriferimenti ai più recenti “criteri sociali”(vedi box 10); ciò a testimonianza di unaspiccata attenzione, in tema di Green PublicProcurement, che guarda alla “sostenibilità”intesa nella sua più ampia accezione.

3.5. Il ruolo delle certificazioniambientali nei CAM

Come abbiamo visto nelle sezioni prece-denti, i CAM in molti casi dettano dei re-quisiti specifici e puntuali sullecaratteristiche che i prodotti e/o servizi og-getto dell’appalto devono rispettare. In talecontesto le certificazioni di parte terza rive-stono un ruolo fondamentale contri-buendo, da un lato, a garantire la stazioneappaltante circa le caratteristiche qualita-tive e ambientali dei prodotti che sta ac-quistando, dall’altro lato, più in generale, afar sì che il GPP sia un efficace strumentoper l’applicazione di politiche ambientalicome quelle orientate all’Economia Circo-

Tabella 5 - Sintesi del grado di circolarità riscontrato nei CAM previsti nei settoriarredi interni e edilizia (+ bassa rilevanza → +++ alta rilevanza)

CRITERI DA RICERCARE

Durabilità

Disassemblabilità

Valutazione della reale necessità di acquisto

Riuso interno/esterno

Utilizzo di beni prodotti con materie prime secondarie o contenenti componenti riciclate oppure requisiti per favorire la riciclabilità dei prodotti a fine vita

CRITERI SOCIALI

ARREDI INTERNI

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SETTORI

EDILIZIA

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lare e al consumo e produzione sostenibili.Ogni CAM, nelle proprie specifiche tecniche,è strutturato in un modo tale che, a valle delrequisito imposto all’ente pubblico che si ac-cinge a pubblicare una gara di appalto, è ri-portato un metodo con il quale tale ente ètenuto a “verificare” il possesso di quel de-terminato requisito. In molti casi, i mecca-nismi di verifica dei requisiti tecniciprevedono che essa sia effettuata esibendouna certificazione di parte terza o rapporti di

prova rilasciati da organismi di valutazionedella conformità. Oltre che all’interno dellespecifiche tecniche, le certificazioni di parteterza sono richiamate all’interno dei criteridi selezione dei candidati. Di nuovo, anchein questo caso, le certificazioni non sono ri-chiamate come requisito necessario per lapartecipazione a una gara bensì come mezzodi prova per la verifica del possesso di un de-terminato requisito o, talvolta, come pun-teggio premiante.

Figura 10 - Principali certificazioni citate nei CAM

ISO 14021

EU Ecolabel

ISO 14025

EMAS

ISO 14001

ISO 14024

PEFC™

EPD

FSC®

FSC® Recycled

Nordic Ecolabel

PEFC® Recycled

Plastica Seconda Vita

Remade in Italy®

Der Blaue Engel

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Nella tabella in figura 10, abbiamo ripor-tato le principali tipologie di certificazionecitate all’interno dei CAM, senza una di-stinzione di una loro applicazione all’in-terno delle specifiche tecniche o dei criteridi selezione dei candidati.

Per quanto riguarda le certificazioni am-bientali inserite nei CAM, gli stessi preve-dono un riferimento all’art. 82 del d.lgs.50/2016 recante “Relazioni di prova, cer-tificazione altri mezzi di prova”, stabi-lendo in tal senso che, la necessità che lerelative verifiche siano effettuate da un or-ganismo di valutazione della conformitàaccreditato ai sensi del Regolamento (CE)n. 765 del 2008. Tali verifiche si possonodividere in 3 tipologie principali:

I. Gli Organismi di valutazione della con-formità che intendano rilasciare delle cer-tificazioni, sono quelli accreditati a frontedelle norme serie UNI CEI EN ISO/IEC17000 (ovvero a fronte delle norme UNICEI EN ISO/IEC 17065, 17021, 17024).Rientrano in questa categoria gli organi-smi che rilasciano le certificazioni am-bientali quali, ad esempio, EMAS oISO14001;

II. Organismi di valutazione di conformitàche intendano effettuare attività di veri-fica relativa ai requisiti richiesti sonoquelli accreditati a fronte della norma UNICEI EN ISO/IEC 17020;

III. Laddove vengano invece richiesti rap-porti di prova da parte di “laboratori” ci siriferisce ai laboratori, anche universitari,accreditati da un organismo unico di Ac-creditamento in base alla norma UNI CEIEN ISO/IEC 17025 o equivalenti, per ese-guire le prove richiamate nei singoli criteri.

Nelle sezioni che seguono si entrerà mag-giormente nel dettaglio dei ruoli delle cer-tificazioni ambientali all’interno dei CAMoggetto di approfondimento: arredi in-

terni e edilizia, anche tenendo conto dellaprecedente classificazione in 3 classi.

3.5.1. Certificazioni ambientali e selezione dei candidati

Il requisito posto dai CAM arredi interni eedilizia per la selezione dei candidati par-tecipanti alla gara di appalto è comune eanche il meccanismo di verifica è lo stesso.In particolare il requisito recita: “L’appal-tatore deve applicare misure di gestioneambientale in modo da arrecare il minoreimpatto possibile sull’ambiente, attraversol’adozione di un sistema di gestione am-bientale, basato sulle pertinenti norme eu-ropee o internazionali”. Come si puònotare il requisito non impone una speci-fica certificazione come requisito di parte-cipazione ma richiede di applicare misuredi gestione ambientale. Successivamente,le modalità di verifica di tale requisito spe-cificano che le certificazioni ambientaliISO14001 e EMAS sono certificazioni attea dimostrare il rispetto del requisito pari-menti a “misure equivalenti in materia digestione ambientale” certificate da un “or-ganismo di valutazione della conformità”.Le certificazioni dei sistemi di gestioneEMAS e ISO14001 sono quindi menzio-nate come mezzi di prova che sicuramenteattestano la capacità del candidato a ge-stire al meglio l’impatto ambientale delleproprie attività, ma non sono l’unica cer-tificazione ammessa per questo scopo,non hanno quindi un potere escludentedel candidato che può provare di posse-dere “misure di gestione ambientale”anche con altre modalità.

Quindi, nell’ambito dei requisiti di sele-zione dei candidati, la tipologia di certifi-cazioni ambientali che è maggiormenterichiamata è quella di classe I secondo laprecedente definizione, ovvero quella rila-sciata da organismi accreditati ai sensidelle norme serie UNI CEI EN ISO/IEC17000.

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3.5.2. Certificazioni ambientali e specifiche tecniche

Un’altra sezione in cui le certificazioni am-bientali rivestono un ruolo fondamentale, èquella relativa alle specifiche tecniche impo-ste dai CAM. Come vedremo nelle righe cheseguono, in questo caso le valutazioni diconformità rilasciate da organismi accredi-tati ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC17025 (classe III della precedente classifica-zione) rivestono un ruolo predominante.

Per quanto riguarda le specifiche tecnicheinserite nei CAM degli arredi interni, i re-quisiti sono relativi a 12 ambiti diversi:

1. Sostanze pericolose;2. Emissioni di formaldeide da pannelli;3. Contaminanti nei pannelli

di legno riciclato;4. Contenuto di composti organici volatili;5. Residui di sostanze chimiche

per tessili e pelle;

6. Sostenibilità e legalità del legno;7. Plastica riciclata;8. Rivestimenti;9. Materiali di imbottitura;10. Requisiti del prodotto finale;11. Disassemblabilità;12. Imballaggio.

Ognuno dei requisiti afferenti alle 12 tema-tiche elencate riporta i relativi meccanismidi verifica che possono comprendere tipo-logie di certificazioni riconducibili a una opiù delle 3 classi descritte sopra. Nella ta-bella seguente si riportano le diverse tipo-logie richiamate nelle specifiche tecnichedegli arredi interni.

Come si evince dalla tabella seguente 10dei 12 requisiti introdotti nelle specifichetecniche del CAM sugli arredi interni ri-chiedono almeno una tipologia di certifi-cazione di parte terza come mezzo diverifica.

Tabella 6 - Rilevanza delle diverse certificazioni ambientali nelle specifiche tecnichedei CAM sugli arredi interni

Ambiti delle specifiche tecniche

Sostanze pericoloseEmissioni di formaldeideda pannelliContaminanti nei pannellidi legno riciclatoContenuto di composti organici volatiliResidui di sostanze chimiche per tessili e pelleSostenibilità e legalità del legnoPlastica riciclataRivestimentiMateriali di imbottituraRequisiti del prodottofinaleDisassemblabilitàImballaggio

ICertificazioni rilasciate

da organismi accreditatiai sensi delle norme UNI

17065, 17021, 17024

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II Certificazioni rilasciate


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IIIRapporti di prova

rilasciati da laboratoriaccreditati ai sensi delle

norme UNI 17025

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In 7 casi su 12 è richiesto un rapporto diprova emesso da un laboratorio accreditatoai sensi delle norme UNI 17025 mentre in 4casi sono richieste certificazioni rilasciate daorganismi accreditati ai sensi delle normeUNI 17065, 17021, 17024. Fra quest’ultime,le certificazioni richiamate dal CAM in og-getto sono PEFC, riciclato PEFC, FSC e rici-clato per quel che riguarda la sostenibilitàdel legno e i requisiti per l’imballaggio men-tre le certificazioni “ReMade in Italy” o “Pla-stica Seconda vita” sono richiamati adesempio nelle specifiche tecniche sulla pla-stica riciclata. Infine, le autodichiarazionidel produttore certificate da un organismodi valutazione di conformità sono richia-mate come mezzo di verifica in 3 casi: so-stenibilità e legalità del legno, plasticariciclata, imballaggio. Le certificazioni rila-sciate da organismi accreditati secondo laUNI 17020 non sono invece mai richia-mate, tuttavia tali certificazioni assumonoun ruolo di maggiore importanza nell’am-bito del settore edilizia e quindi il relativoCAM le menziona più frequentemente diquello sugli arredi interni.

In particolare il CAM sull’edilizia è più arti-colato del CAM sugli arredi interni e riportatre diverse classi di specifiche tecniche:

- le specifiche tecniche dell’edificio che ripor-tano requisiti relativi a: diagnosi energetica,prestazione energetica, approvvigionamentoenergetico, risparmio idrico, qualità ambien-tale interna, piano di manutenzione del-l’opera, fine vita;

- le specifiche tecniche dei componenti edi-lizi che riportano requisiti relativi a: disas-semblabilità, materia recuperata o riciclata,sostanze pericolose, calcestruzzi confezio-nati in cantiere e preconfezionati, elementiprefabbricati in calcestruzzo, laterizi, soste-nibilità e legalità del legno, ghisa ferro e ac-ciaio, componenti in materie plastiche,murature in pietrame e miste, tramezzaturee controsoffitti, isolanti termici e acustici,pavimenti e rivestimenti, pitture e vernici,impianti illuminazione per interni e esterni,impianti di riscaldamento e condiziona-mento, impianti idrico sanitari;

- le specifiche tecniche del cantiere che ri-portano requisiti relativi a: demolizione e ri-mozione dei materiali, materiali usati nelcantiere, prestazioni ambientali, personaledi cantiere, scavi e rinterri.

Analogamente a quanto fatto per il CAM re-lativo agli arredi interni nelle tabelle che se-

Tabella 7 - Rilevanza certificazioni ambientali nelle specifiche tecniche dell'edificio di cui ai CAM sull'edilizia


Diagnosi energeticaPrestazione energeticaApprovvigionamentoenergeticoRisparmio idricoQualità ambientale internaPiano di manutenzionedell’operaFine vita



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da organismi accreditatiai sensi delle norme

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norme UNI 17025

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guono, per ognuna delle citate categorie dispecifiche tecniche, si riporta la tipologia dicertificazione richiesta come mezzo di veri-fica dell’adempimento. Relativamente allespecifiche tecniche dell’edificio, abbiamo ri-portato in tabella 7 una sintesi delle certifi-cazioni richieste.

Dall’analisi della tabella presentata è possi-bile rilevare che l’unico ambito, con riguardoalle specifiche tecniche dell’edificio, per ilquale è richiesta la presentazione di una cer-tificazione rilasciata da organismi di valuta-zione della conformità, è quello relativo allaredazione della diagnosi energetica. A tale ri-guardo, infatti, è previsto che al fine di di-

mostrare il rispetto dei requisiti fissati dal pa-ragrafo 2.3.1 “Diagnosi energetica”, il pro-gettista debba presentare una diagnosienergetica redatta in base alle norme UNI CEIEN 16247, da un soggetto certificato secondola norma UNI CEI 11339 o UNI CEI 11352 daun organismo di valutazione della confor-mità, che contenga una valutazione dellaprestazione energetica dell’edificio-impiantoe delle azioni da intraprendere per la ridu-zione del fabbisogno energetico, conforme-mente alla normativa tecnica vigente.

Relativamente alle specifiche tecniche deicomponenti edilizi, di seguito si riportano lecertificazioni richieste:

Tabella 8 - Rilevanza certificazioni ambientali nelle specifiche tecniche dei componenti edilizi dei CAM sull'edilizia


Disassemblabilità Materia recuperata o riciclataSostanze pericoloseCalcestruzzi confezionati incantiere e preconfezionatiElementi prefabbricati incalcestruzzoLateriziSostenibilità e legalità del legnoGhisa, ferro e acciaioComponenti in materieplasticheMurature in pietrame emisteTramezzature e controsoffittiIsolanti termici e acusticiPavimenti e rivestimentiPitture e verniciImpianti illuminazione per interni e esterniImpianti di riscaldamento e condizionamentoImpianti idrico sanitari



17065, 17021, 17024

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17020

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norme UNI 17025

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Dalla tabella proposta, relativa alle speci-fiche tecniche dei componenti edilizi, ilruolo delle certificazioni emerge in modospiccato. In tal senso è possibile distin-guere tra due diverse categorie, quella re-lativa ai “criteri comuni a tutticomponenti edilizi”, comprendente i cri-teri relativi a “disassemblabilità”, “materiarecuperata o riciclata” e “sostanze perico-lose”, e quella riferita a i “criteri specificiper i componenti edilizi”, quali tutti i re-stanti criteri presenti in tabella. Il primoambito all’interno del quale viene effet-tuato un richiamo alle certificazioni èquello relativo alla valutazione della “ma-teria recuperata o riciclata”. In tal casoviene previsto che la percentuale di mate-ria riciclata contenuta nei materiali debbaessere dimostrata tramite una delle se-guenti opzioni:

! dichiarazione ambientale di prodottodi Tipo III (EPD), conforme alla normaUNI EN 15804 e alla norma ISO 14025,come EPDItaly o equivalenti;

! certificazione di prodotto rilasciata daun organismo di valutazione della con-formità che attesti il contenuto di rici-clato attraverso l’esplicitazione delbilancio di massa, come ReMade inItaly, Plastica Seconda Vita o equiva-lenti;

! certificazione di prodotto rilasciata daun organismo di valutazione della con-formità che attesti il contenuto di rici-clato attraverso l’esplicitazione delbilancio di massa che consiste nella ve-rifica di una dichiarazione ambientaleautodichiarata, conforme alla normaISO 14021.

E' inoltre previsto che qualora l’aziendanon sia in possesso delle certificazionisopra richiamate, la stessa possa presentareun rapporto di ispezione rilasciato da unorganismo di ispezione, in conformità alla

ISO/IEC 17020:2012, che attesti il conte-nuto di materia recuperata o riciclata nelprodotto. Nessuna certificazione è inveceprevista con riguardo alla disassemblabi-lità, mentre relativamente alla presenza disostanze pericolose all’interno dei mate-riali è stabilito che l’appaltatore presentirapporti di prova rilasciati da organismi divalutazione della conformità.

Rispetto a tutti i vari “criteri specifici”elencati, si riscontra un generale richiamosia alle “Certificazioni rilasciate da orga-nismi accreditati ai sensi delle norme UNI17065, 17021, 17024” che alle “Certifica-zioni rilasciate da organismi accreditati aisensi delle norme UNI 17020”; fanno ec-cezione in tal senso: i criteri relativi a “so-stenibilità e legalità del legno”,“pavimenti e rivestimenti” e “pitture evernici”, per i quali sono previste certifi-cazioni appartenenti solo alla prima delledue categorie; nonché gli ambiti “mura-ture in pietrame e miste”, “impianti illu-minazione per interni e esterni”,“impianti di riscaldamento e condiziona-mento” e “impianti idrico sanitari”, per iquali non sono richieste certificazioni.Nella maggioranza dei casi, le possibili op-zioni di certificazioni richieste per dimo-strare il rispetto dei “criteri specifici”,sono quelle relative alle tipologie già ana-lizzate con riguardo alla dimostrazionedel criterio “materia recuperata o rici-clata”, per le quali si rimanda pertanto aquanto detto sopra.

Un caso a parte è rappresentato dal criteriospecifico “sostenibilità e legalità del legno”per il quale è previsto che la prova di ori-gine sostenibile/o responsabile derivi dallapresentazione di:

! una certificazione del prodotto, rila-sciata da organismi di valutazione dellaconformità, che garantisca il controllodella «catena di custodia» in relazionealla provenienza legale della materia

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prima legnosa e da foreste gestite in ma-niera sostenibile/responsabile, qualiquella del Forest Stewardship Council(FSC) o del Programme for Endorsementof Forest Certification schemes (PEFC), oaltro equivalente;

! oppure, per il legno riciclato, da una cer-tificazione di prodotto FSC Riciclato(oppure “FSC Recycled”), FSC misto (op-pure FSC® mixed) o “Riciclato PEFC”(oppure PEFC Recycled), o ReMade inItaly o equivalenti, oppure una asser-zione ambientale del produttore con-forme alla norma ISO 14021 che siaverificata da un organismo di valuta-zione della conformità.

Infine, altro caso che si distingue in ter-mini di particolarità è quello riferito ai cri-teri specifici “pavimenti e rivestimenti” e“pitture e vernici” che, oltre stabilire lapossibilità che i prodotti utilizzati rechinouna dichiarazione ambientale di Tipo III,conforme alla norma UNI EN 15804 e allanorma ISO 14025, stabilisce, in alternativa,che gli stessi siano certificati con MarchioEcolabel UE o equivalente.

Riguardo infine alle specifiche tecniche del

cantiere, si riportano in tabella 9 le certifi-cazioni richieste dal decreto.

Da questa emerge che l’unica ipotesi in cuile stesse sono previste è quella riferita al cri-terio “Materiali usati nel cantiere”; in talsenso nell’ambito della relativa attività diverifica, il decreto rimanda a quanto già di-sciplinato nella sezione “Specifiche tecni-che dei componenti edilizi”.

3.5.3. Certificazioni ambientali e cri-teri premianti per l’aggiudicazione

Rispetto alla definizione dei criteri pre-mianti in sede di gara si evidenzia di se-guito il ruolo svolto dalle certificazioniambientali con riguardo, distintamente, aidue settori analizzati: arredi interni e edili-zia. Nel caso degli arredi interni, i criteripremianti previsti riguardano cinque di-verse tematiche, ma le certificazioni am-bientali assumono rilevanza solo conriguardo ad una di esse. Il documento pre-vede la possibilità di attribuire punteggipremianti laddove sia riscontrato il rispettodi requisiti specifici riferiti a: emissione dicomposti organici volatili, modularità degliarredi, raccolta e riuso degli arredi esistentiante gara; garanzia estesa.

Tabella 9 - Rilevanza certificazioni ambientali delle specifiche tecniche del cantierenei CAM sull'edilizia


Demolizione e rimozionedei materialiMateriali usati nel cantierePrestazioni ambientaliPersonale di cantiereScavi e rinterri



17065, 17021, 17024

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17020

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norme UNI 17025

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Tra questi, l’unico ambito in cui è attri-buito un ruolo alle certificazioni ambien-tali è quello riguardante l’emissione dicomposti organici volatili. In tal senso, in-fatti, a fronte della previsione secondo cuil’emissione di sostanze organiche vola-tili (COV) dei prodotti finiti o manufattinon deve superare i 500 g/m3 dopo 28giorni per i COV totali, la relativa attività

di verifica prescrive che l’offerente forni-sca un rapporto di prova secondo il me-todo ISO 16000-9 o metodi analoghi.Tali test dovranno essere eseguiti presso unorganismo di valutazione della conformitàavente nello scopo di accreditamento lenorme tecniche di prova oggetto dei re-quisiti richiesti.

Tabella 10 - Norma di accreditamento e schema di certificazione riconducibili aidiversi paragrafi del CAM per arredi interni.

ISO/IEC 17021SGAEMASISO/IEC 17065Remade in Italy

Plastica seconda Vita

Autodichiarazione ambientale di Tipo II conforme alla norma ISO 14021, verificata daun organismo di valutazione della conformitàPEFCFSCRiciclato PEFC

FSC Riciclato

ISO/IEC 17025Rapporti di prova rilasciati da organismi di valutazione della conformità…

AltroCertificati CARB fase II, secondo la normaATCM 93120 Certificati Classe F****, secondo la norma JIS A1460 (2001)Una dichiarazione ambientale di Tipo III certificata da un ente terzo accreditato e registrata presso un Programma conformealla ISO 14025

4.1 Selezione dei candidati4.1 Selezione dei candidati

3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.7 Plastica riciclata3.2.12 Imballaggio3.2.7 Plastica riciclata3.2.12 Imballaggio3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.7 Plastica riciclata3.2.12 Imballaggio3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.12 Imballaggio3.2.6 Sostenibilità e legalità del legno3.2.12 Imballaggio

3.2.1 Sostanze pericolose (Nota 1)3.2.2 Emissioni di formaldeide da pannelli3.2.3 Contaminanti nei pannelli di legno riciclato3.2.4 Contenuto di composti organici volatili3.2.5 Residui di sostanze chimiche per tessili e pelle3.2.8 Rivestimenti3.2.10 Requisiti del prodotto finale3.4.1 Emissione di composti organici volatili

3.2.2 Emissioni di formaldeide da pannelli

3.2.2 Emissioni di formaldeide da pannelli

3.2.3 Contaminanti nei pannelli di legno riciclato

Paragrafo CAM arredi per interniNorma di accreditamento/schema

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Tabella 11 - Norma di accreditamento e schema di certificazione riconducibiliai diversi paragrafi del CAM edilizia

ISO/IEC 17021SGAEMASISO/IEC 17024EGE

Professionista, esperto sugli aspetti energetici ed ambientali degli edifici, che applica uno dei protocolli di sostenibilità degli edificiAEISO/IEC 17065ESCo

EPD - EPD Italy

Remade in Italy

Plastica seconda Vita

Certificazione di prodotto rilasciata da un organismodi valutazione della conformità che attesti il contenuto di riciclato attraverso l’esplicitazione del bilancio di massa che consiste nella verifica di unadichiarazione ambientale autodichiarata, conformealla norma ISO 14021.

PEFCISO/IEC 17020Rapporto di ispezione rilasciato da un organismo di ispezione, in conformità alla ISO/IEC 17020:2012,che attesti il contenuto di materia recuperata o riciclata nel prodotto

L’impegno ad accettare un’ispezione da parte di unorganismo di valutazione della conformità volta a verificare la veridicità delle informazioni reseDeve essere svolta un’attività ispettiva condotta se-condo la norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012 daun organismo di valutazione della conformità al finedi accertare, durante l’esecuzione delle opere, il ri-spetto delle specifiche tecniche di edificio, dei com-ponenti edilizi e di cantiere definite nel progetto.

2.1 Selezione dei candidati2.1 Selezione dei candidati

1.2 Indicazioni generali per la stazione appaltante2.3.1 Diagnosi energeticaLEED

1.2 Indicazioni generali per la stazione appaltante

1.2 Indicazioni generali per la stazione appaltante2.3.1 Diagnosi energetica2.4.1.2 Materia recuperata o riciclata2.4.2.1 Calcestruzzi confezionati in cantiere e preconfezionati2.4.2.2 Elementi prefabbricati in calcestruzzo2.4.2.3 Laterizi 2.4.2.5 Ghisa, ferro, acciaio2.4.2.6 Componenti in materie plastiche2.4.2.8 Tramezzature e controsoffitti2.4.2.9 Isolanti termici ed acustici2.4.1.2 Materia recuperata o riciclata2.4.2.1 Calcestruzzi confezionati in cantiere e preconfezionati2.4.2.2 Elementi prefabbricati in calcestruzzo2.4.2.3 Laterizi 2.4.2.4 Sostenibilità e legalità del legno2.4.2.5 Ghisa, ferro, acciaio2.4.2.6 Componenti in materie plastiche2.4.2.8 Tramezzature e controsoffitti2.4.2.9 Isolanti termici ed acustici2.7.5.2 Oli lubrificanti a base rigenerata2.4.1.2 Materia recuperata o riciclata2.4.2.6 Componenti in materie plastiche2.4.2.9 Isolanti termici ed acustici2.4.1.2 Materia recuperata o riciclata2.4.2.1 Calcestruzzi confezionati in cantiere e preconfezionati2.4.2.2 Elementi prefabbricati in calcestruzzo2.4.2.3 Laterizi 2.4.2.5 Ghisa, ferro, acciaio2.4.2.6 Componenti in materie plastiche2.4.2.8 Tramezzature e controsoffitti2.4.2.9 Isolanti termici ed acustici2.4.2.4 Sostenibilità e legalità del legno

2.4.1.2 Materia recuperata o riciclata2.4.2.1 Calcestruzzi confezionati in cantiere e preconfezionati2.4.2.2 Elementi prefabbricati in calcestruzzo2.4.2.3 Laterizi 2.4.2.5 Ghisa, ferro, acciaio2.4.2.6 Componenti in materie plastiche2.4.2.8 Tramezzature e controsoffitti2.4.2.9 Isolanti termici ed acustici2.4.2.7 Murature in pietrame e miste

2.7.4 Verifiche ispettive

Paragrafo CAM ediliziaNorma di accreditamento/schema

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Nel caso la stazione appaltante inserisca nelcapitolato di gara il presente criterio, il suosoddisfacimento risulterebbe come mezzodi presunzione di conformità al criterio“3.2.4 Contenuto di composti organici vo-latili”. Con riguardo al ruolo delle certifica-zioni ambientali nell’ambito dei criteripremianti previsti dai CAM sull’edilizia, sievidenzia quanto segue. I criteri premiantiin questo settore, sono stabiliti in riferi-mento a sei distinte aree di valutazione: ca-pacità tecnica dei progettisti, miglioramentoprestazionale del progetto, sistema di mo-nitoraggio dei consumi energetici, materialirinnovabili, distanza di approvvigiona-mento dei prodotti da costruzione e bilan-cio materico. Parimenti a quanto già vistonel settore degli arredi interni, anche inquesto caso è stato riconosciuto un ruoloalle certificazioni ambientali solo con ri-guardo ad una delle citate aree, quella rela-tiva alla capacità tecnica dei progettisti. E'prevista l’attribuzione di un punteggio pre-miante alla proposta redatta da un profes-sionista esperto sugli aspetti energetici edambientali degli edifici, che risulti certifi-cato da un organismo di valutazionedella conformità secondo la norma inter-nazionale ISO/IEC 17024 o equivalente,che applichi uno dei protocolli di sostenibi-lità degli edifici (rating systems) di livellonazionale o internazionale.

A testimonianza della rilevanza delle certi-ficazioni rilasciate da organismi di valuta-zione della conformità all’interno dei CAMabbiamo riportato per i due settori oggettodi approfondimento due tabelle riepiloga-tive che indicano le tipologie di norma diaccreditamento e schema di certificazionecitate in alcuni paragrafi dei CAM.

Come si può notare, e come descritto nellesezioni precedenti la numerosità deglischemi di certificazione presenti nei diversiparagrafi è particolarmente alta. Analoga-mente, in tabella 11 si riporta uno schemariepilogativo delle tipologie di certifica-zione e relativi schemi di accreditamentoriconducibili ai singoli paragrafi del CAMedilizia.

Anche nel caso del CAM edilizia, comeanche evidenziato nelle sezioni precedenti,la tipologia di certificazioni è particolar-mente numerosa e riferita a diverse normedi accreditamento.

Tabella 11 - Norma di accreditamento e schema di certificazione riconducibiliai diversi paragrafi del CAM edilizia

ISO/IEC 17025L’appaltatore deve presentare dei rapporti di prova rilasciati da organismi di valutazione della conformità.AltroValutazione costi-benefici con metodo LCCAsserzione ambientale del produttore conforme allanorma ISO 14021 che sia verificata da un organismodi valutazione della conformitàE, in mancanza di questi, la documentazione comprovante il rispetto del presente criterio validatada un organismo di valutazione della conformità,dovrà essere presentata alla stazione appaltante in fase di esecuzione dei lavori, nelle modalità indicate nel relativo capitolato

2.4.1.3 Sostanze pericolose

1.3 Tutela del suolo e degli habitat naturali2.4.2.4 Sostenibilità e legalità del legno

2.4.2.10 Pavimenti e rivestimenti

Paragrafo CAM EdiliziaNorma di accreditamento/schema

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Il sistema dell’Economia Circolare e ilGPP, che ne costituisce un potenzialestrumento di promozione attraversola straordinaria leva della domanda

del committente pubblico,presuppongono necessariamente ilrispetto – oggettivo, dimostrabile edimostrato – delle caratteristiche minimeimposte normativamente per i prodottie/o le attività di servizio e/o di lavoro chevengono immessi sul mercato. In più,attraverso l’adesione a tali standard vienegarantita la prova effettiva dellecaratteristiche migliorative rispetto aquelle minime prescritte, richieste dalcommittente o offerte dagli imprenditorial fine di essere preferiti ai propriconcorrenti. In questa sezione conclusivadel report, vengono quindi predisposteuna serie di “policy recommendations” alfine di individuare possibili azioni atte amigliorare l’applicazione e l’efficaciadell’attuale sistema relativo al GPP ebasate sulle informazioni e i dati descrittinelle precedenti sezioni.

Confermare e rafforzare nelle future politiche le sinergie fra criteri relativi al GPP e le valutazioni di parteterza dei servizi e prodotti oggetto dell’appalto verde

Si ritiene cruciale al fine di garantire l’ef-fettività del risultato atteso dalle politiche

“verdi” in termini di minore consumo dimaterie prime, minore impatto ambien-tale, maggiore sostenibilità della crescitaeconomica, poter contare su una valu-tazione certa, oggettiva ed omogeneadelle caratteristiche dei prodotti/ser-vizi/lavori considerati. L’oggettività el’attendibilità della valutazione dellepredette caratteristiche è, peraltro, ne-cessaria anche al fine di prevenire feno-meni di distorsione della concorrenzache potrebbero trovare fertile terrenoove non vi fosse un sistema rigoroso edomogeneo di accertamento e prova dellecaratteristiche prescritte/dichiarate. Sem-pre di più infatti la scelta di un determi-nato prodotto/servizio/lavoro, tanto daparte del committente privato quantodel committente pubblico, risulta forte-mente influenzata anche da considera-zioni di tipo ambientale e circolare(quali la percentuale di materiale rici-clato o riciclabile, la riutilizzabilità deicomponenti, il costo del ciclo di vita ecosì via). Ancorché il sistema necessiti diun elevato grado di certezza per poterfunzionare correttamente, è però evi-dente che non sarebbe assolutamentepossibile né per il consumatore finale néper il committente pubblico effettuare,in concomitanza dell’acquisto, auto-nome verifiche, valutazioni e prove fi-nalizzate a confermare l’effettività dellecaratteristiche richieste dalla normativao dalla documentazione di gara, oppureofferte dagli operatori economici comemigliorative degli standard minimi.

4. Le certificazioni accreditate al servizio delle politichepubbliche di acquisto

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Per quanto in particolare attiene al procure-ment pubblico, i costi e le tempistiche di taliattività nonché la potenziale disomogeneitàdei criteri di valutazione adottati da ciascuncommittente sarebbero, difatti, assoluta-mente incompatibili con i principi fonda-mentali di economicità, efficacia,tempestività e correttezza29 dei processi diacquisto, risultando insostenibili dal com-mittente pubblico. Inoltre, la disomogeneitàdei criteri di valutazione avrebbe un effettodistorsivo del mercato e sarebbe dunque incontrasto con i principi, parimenti fonda-mentali, di libera concorrenza, non discri-minazione, trasparenza, proporzionalità30.Si è, dunque, avvertita l’esigenza, a livellointernazionale ed europeo, di istituire dei si-stemi di verifica e misurazione delle carat-teristiche dei materiali e dei prodotti offerti,nonché di valutazione della conformità del-l’attività imprenditoriale svolta a determi-nati requisiti, normative e standard, chefossero improntati all’omogeneità ed ogget-tività dei criteri di valutazione, all’imparzia-lità e alla professionalità degli accertamenticondotti e che, per ciò, potessero essere ri-tenuti assistiti da una particolare “fiducia”circa l’effettività e la correttezza dei risultatiattestati. Nell’ambito dei predetti sistemi,una terza parte indipendente garantisce ilrispetto delle norme da parte degli organi-smi e dei laboratori accreditati, e l’affidabi-lità delle attestazioni di conformità da essirilasciate sul mercato. Ogni paese europeoha il proprio Ente Unico di Accredita-mento, terza parte indipendente, che operain linea con quanto stabilito dal Regola-mento (CE) n. 765 del 2008 e dalla normainternazionale UNI CEI EN ISO/IEC 17011.Accredia è l’Ente designato dal Governo ita-liano. La possibilità di utilizzare nell’ambitodel public procurement in generale e nel GPPin particolare le valutazioni di conformitàaccreditate costituisce, dunque, una straor-dinaria opportunità di reale semplifica-

zione dei compiti dei soggetti pubblici coin-volti nella gestione degli appalti. Le valuta-zioni di conformità dei requisiti richiestidalla normativa, dalla documentazione digara e/o offerti dai concorrenti vengono in-fatti esternalizzate e svolte da soggetti con-trollati, qualificati e operanti in modoimparziale. Al contempo, le valutazioni diconformità accreditate, dando particolarecertezza in ordine alle caratteristiche at-testate, costituiscono uno strumento di pro-mozione e garanzia dell’effettività dellepolitiche ambientali perseguite.

La regolamentazione flessibile attuativa delCodice Appalti – sia dell’ANAC, con parti-colare riferimento ai bandi tipo, sia delMATTM, con particolare riferimento aiCAM da ultimo approvati – ha colto questanecessità e sta tentando, pur con tutte le dif-ficoltà di addentrarsi in termini generali inun sistema così articolato e complesso, difornire alle stazioni appaltanti delle indica-zioni che le guidino al richiamo correttodelle valutazioni di conformità nella stesuradei documenti di gara.

Valorizzare nei criteri minimi e negli appalti pubblici tutte le possibili valutazioni di parteterza, selezionando le più appropriate per il servizio/ prodotto oggetto di gara

Vi è un’indissolubile sinergia tra le politicheambientali di promozione, tra l’altro, del-l’Economia Circolare, il GPP e il sistema dellevalutazioni di conformità accreditate, attra-verso cui è possibile conseguire anche risul-tati significativi in termini di riqualificazionee ottimizzazione della spesa pubblica chenon sarebbero raggiungibili se non vi fossecertezza in ordine al rispetto dei requisiti

29 Da ultimo sanciti espressamente nell’art. 30 del D.Lgs. 50/201630 Ibidem

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qualitativi richiesti e/o se tale complesso ac-certamento dovesse essere demandato divolta in volta alle stazioni appaltanti. Questesi vedrebbero onerate di compiti tecnici spe-cifici senza avere, però, a disposizione né le ri-sorse economiche né l’expertise né il temponecessari per effettuarle. L’art. 82 del CodiceAppalti, dà facoltà alle stazioni appaltanti dirichiedere “certificati o relazioni di prova” adimostrazione della conformità ai requisiti ocriteri stabiliti nelle specifiche tecniche, rila-sciati da soggetti accreditati ai sensi del Rego-lamento (CE) n. 765 del 2008. La norma,recependo letteralmente gli articoli 44 e 62 ri-spettivamente delle Direttive europee n. 24 e25 del 2014, consente di cogliere i vantaggidella valutazione di conformità accreditata,affidata ad un sistema indipendente, credibilee internazionalmente riconosciuto. L’art. 82è, difatti, espressamente richiamato nelle pre-messe dei CAM di nuova istituzione quali, adesempio, il CAM relativo all’edilizia che recita“ai sensi dell’art. 82 del decreto legislativo50/2016 recante «Relazioni di prova, certifi-cazione altri mezzi di prova», laddove ven-gano richieste verifiche effettuate da unorganismo di valutazione della conformità.Con questa dicitura si intende un organismoche effettua attività di valutazione della con-formità, comprese taratura, prove, ispezionee certificazione, accreditato a norma del Re-golamento (CE) n. 765 del 2008 del Parla-mento europeo e del Consiglio e firmatariodegli accordi internazionali di mutuo ricono-scimento EA/IAF MLA.

Come evidenziato nella sezione 3 del presentereport, ad oggi, nei CAM pubblicati, esistonodiverse tipologie di certificazioni di parte terzarichiamate nelle varie sezioni della documen-tazione di gara, nella selezione dei candidati,nelle specifiche tecniche, nel sistema dei cri-teri premianti per l’aggiudicazione, nonchènelle clausole contrattuali. Si precisa infatti chegli Organismi di valutazione della conformitàche intendano rilasciare delle certificazioni,sono quelli accreditati a fronte delle normeserie UNI CEI EN ISO/IEC 17000 (ovvero a

fronte delle norme UNI CEI EN ISO/ IEC17065, 17021, 17024), mentre gli Organismidi valutazione di conformità che intendanoeffettuare attività di verifica relativa ai requi-siti richiesti sono quelli accreditati a frontedella norma UNI CEI EN ISO/ IEC 17020. Lad-dove vengano invece richiesti rapporti diprova da parte di «laboratori» ci si riferisce aquelli forniti dai laboratori, anche universitarie pubblici, accreditati da un Organismo unicodi accreditamento [Accredia per l’Italia] in basealla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17025, pereseguire le prove richiamate nei singoli criteri”.

Un altro tema che deve essere correttamenteaffrontato e risolto per poter beneficiare intoto degli effetti positivi del sistema e dare ga-ranzia in ordine all’effettiva attuazione degliobiettivi di politica ambientale perseguitianche attraverso il GPP è quello dell’equiva-lenza, ovvero delle modalità e dei limiti neiquali possa - o debba - essere accettata unaprova “equivalente” alla valutazione di con-formità accreditata. L’art. 82 citato consenteche le amministrazioni aggiudicatrici accet-tino altri mezzi di prova appropriati, diversidalle valutazioni di conformità che siano staterichieste dai documenti di gara. L’equivalenzaè accettata solo se l'operatore economico in-teressato non aveva accesso ai certificati o allerelazioni di prova richiesti, o non poteva ot-tenerli in tempo utile e purché il mancato ac-cesso non sia imputabile all'operatoreeconomico interessato e sempre che questi di-mostri che i lavori, le forniture o i servizi pre-stati soddisfano i requisiti o i criteri stabilitinelle specifiche tecniche, i criteri di aggiudi-cazione o le condizioni relative all'esecuzionedell'appalto. La normativa e la regolamenta-zione flessibile dovrebbero, per ciò, guidare ri-gorosamente le stazioni appaltanti nellavalutazione dei motivi di impossibilità di ac-cesso alla certificazione rilasciata da organi-smi accreditati, che giustifica – ai sensi delcomma 2 dell’art. 82 citato - l’utilizzo dimezzi di prova alternativi, circoscrivendo icasi di mancato accesso al sistema realmentenon imputabili all’operatore economico.

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Per gli operatori italiani, dato che Accredia haattivato schemi di accreditamento per tuttele norme armonizzate disponibili, tali casi do-vrebbero risultare molto limitati se non deltutto assenti. Inoltre, perché il criterio di“equivalenza” non venga applicato in modogravemente distorsivo della parità di tratta-mento e lesivo della concorrenza, dovrebbenecessariamente prevedersi che chi fornisce imezzi alternativi di prova sia tenuto a garan-tire professionalità, terzietà e indipendenzain grado pari ad un Organismo di valutazionedella conformità accreditato. Diversamenteappare evidente che finirebbero per essereconsiderati “equivalenti” mezzi di provamolto meno oggettivi ed affidabili di quellicostituiti dalle valutazioni di conformità rila-sciate da organismi accreditati, con grave pre-giudizio dell’efficacia della spesa pubblica.

E’ necessario quindi che il rapporto tra GPPe certificazioni di parte terza venga raffor-zato attraverso l’adozione di CAM semprepiù integrati e connessi con le valutazionidi conformità accreditate appropriate, inmodo da fornire alle stazioni appaltanti unquadro di certezza, evitando il più possibiledi privilegiare criteri o requisiti per i quali

non possa essere fornita una prova attendi-bile, al fine di non vanificare il persegui-mento degli obiettivi posti. Da qui derival’importanza di un più frequente aggiorna-mento dei CAM. Aggiornamento che tengaconto del linguaggio tecnico specifico del si-stema dell’accreditamento e che si riferiscacorrettamente al quadro regolatorio e nor-mativo in vigore. La presenza di richiamialla vecchia normativa oltreché, in alcunicasi, l’assenza di riferimenti alla valutazionedi conformità accreditata è ampiamente dif-fusa nei CAM precedenti al “Collegato Am-bientale” legge 28 dicembre 2015, n. 221,pubblicato in G.U. nel gennaio 2016. Adoggi, come evidenziato in tabella 12, è evi-dente che solamente 7 dei CAM in vigoresono di più recente aggiornamento.

Aumentare la consapevolezza e la competenza delle stazioniappaltanti in tema di certificazioni ambientali

Come evidenziato dalle interviste del pre-sente report, anche a livello internazionale,si avverte un deficit informativo dei funzio-

Tabella 12 - Criteri Ambientali Minimi in vigore per anno di pubblicazione

Arredi per interniArredo urbanoAusili per l’incontinenzaCartaCartucce per stampantiApparecchiature informatiche da ufficioEdiliziaIlluminazione pubblica (fornitura e progettazione) Illuminazione pubblica (servizio)Illuminazione, raffreddamento/raffrescamento per edificiPulizia per edificiRifiuti urbaniRistorazione collettivaSanificazione strutture sanitarieTessiliVeicoliVerde Pubblico

20172015201620132014201420172017201820122012201420112016201720122014

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nari pubblici addetti a interpretare requisitidei CAM non sempre chiari per gli operatoriaddetti alla loro concreta applicazione in sededi gara e successiva verifica durante l’attribu-zione dell’incarico o durante il monitoraggiodell’espletamento del servizio/fornitura deiprodotti. Spesso tali conoscenze possono es-sere detenute da chi si occupa delle temati-che ambientali all’interno dell’ente pubblico,ma poi non vi è sempre una cooperazione“orizzontale” fra le diverse funzioni dell’entepubblico e le funzioni “gare e appalti” o “la-vori pubblici” si trovano a pubblicare gare perle quali non sono pienamente consapevolidelle diverse “valutazioni di conformità” ci-tate nei CAM.

Perché si possa beneficiare dell’affidabilitàdelle valutazioni di conformità di parte terzaè anche indispensabile che le stazioni ap-paltanti vengano adeguatamente formatee supportate nella identificazione dellenorme pertinenti da richiamare nei docu-menti di gara e degli ambiti nei quali le stessetrovano applicazione. Lo strumento delle va-lutazioni di conformità, così come delineatonel Regolamento (CE) n. 765 del 2008, è, di-fatti, disciplinato da un quadro di norme in-ternazionali con un linguaggio tecnicopreciso che rispondono a specifiche logicheinterne al sistema stesso. Pertanto, laddove irichiami non utilizzino il medesimo linguag-gio o si riferiscano a norme e/o ambiti nonpertinenti rispetto alle prestazioni oggetto diaffidamento, la coerenza e l’efficacia del si-stema normativo risultante ne sarebbe forte-mente compromessa.

In tale ottica quindi anche una maggiore co-noscenza e consapevolezza sui temi delle va-lutazioni di conformità di parte terza darebbela possibilità ai funzionari pubblici di valu-tare puntualmente e preventivamente i di-versi candidati e di monitorarne l’operatoanche al fine di prevenire fenomeni di “gre-enwashing” in un periodo in cui si assiste aduna proliferazione di marchi e etichette am-bientali.

A tal fine Accredia è disponibile a forniretutte le informazioni necessarie alla correttarappresentazione delle valutazioni di confor-mità accreditate, anche attraverso le proprieBanche Dati degli accreditamenti e delle cer-tificazioni.

Migliorare il sistema di monitoraggio delle performance sul tema GPP

Dai risultati della desk research e delle in-terviste descritti nelle sezioni precedentiemerge, con particolare riferimento al no-stro contesto nazionale, un avanzato livellodi applicazione del GPP. Tuttavia, se tale af-fermazione può essere valida per i criteri chesono stati elaborati e che trovano il lorocontesto applicativo nei CAM approvati,non sempre emerge in modo chiaro qualisiano le modalità con le quali debba essereeffettuato il monitoraggio della reale appli-cazione di tali criteri. Per monitoraggio delleperformance intendiamo quindi un duplicelivello di azione:

! l’implementazione di azioni nelle am-ministrazioni pubbliche di vario livello(nazionale, regionale, locale) volte amonitorare, misurare e rendicontare alpubblico core performance indicators(mutuando un termine dal Regola-mento EMAS) al fine di dimostrare l’ef-fettivo impegno nell’applicazione dellelogiche GPP;

! l’attuazione all’interno delle pubblicheamministrazioni, specialmente in quelledi più piccole dimensioni, di un sistemadi verifica periodica delle performancedel servizio/prodotto durante il suoespletamento al fine di verificare la pun-tuale rispondenza a quanto dichiarato insede di aggiudicazione, ad esempio conriferimento all’ottenimento e al mante-nimento di determinate certificazioni diprocesso e/o prodotto.

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Sui precedenti due punti pare opportunoquindi perseguire la pubblicazione di attidi policy di indirizzo chiaro e con un ri-svolto applicativo che vada oltre le classi-che Linee Guida pubblicate su iniziativasporadica di alcune amministrazioni pub-bliche particolarmente attive nell’applica-zione del GPP.

Confermare il perseguimentodelle sinergie fra Economia Circolare e GPP

Come descritto nel report, il Circular Pro-curement rappresenta una chiara opportu-nità di far leva sul GPP come mezzo diperseguimento degli obiettivi delle politi-che inerenti l’Economia Circolare. Essorappresenta un tema “caldo” nelle agendedi diversi Paesi europei e extra-UE. La se-zione 3 del presente report, evidenzia comenei CAM selezionati per l’approfondi-mento (arredi interni e edilizia) siano pre-senti criteri ispirati, ad esempio, ai concettidi durabilità, riparabilità, disassemblabilità,riuso, l’acquisto di prodotti realizzati conmateriali riciclati. In questo ambito ap-procci ispirati a strumenti che tengonoconto dell’intero ciclo di vita dei prodottie/o servizi quali LCA (Life Cycle Assessment)e LCC (Life Cycle Costing) appaiono di fon-damentale importanza.

Per quanto riguarda LCC una più concreta eprogressiva applicazione dell’art 95 del d.lgs.50/2016 appare quindi auspicabile. L’arti-colo stabilisce infatti che le stazioni appal-tanti, nel rispetto dei principi di trasparenza,di non discriminazione e di parità di tratta-mento, procedono all'aggiudicazione degliappalti e all'affidamento dei concorsi di pro-gettazione e dei concorsi di idee, sulla basedel criterio dell'offerta economicamente piùvantaggiosa individuata sulla base del mi-glior rapporto qualità/prezzo o sulla basedell'elemento prezzo o del costo, seguendoun criterio di comparazione costo/effica-cia quale il costo del ciclo di vita. Perquanto riguarda l’applicazione delle logi-che LCA particolare attenzione si dovrebbeporre nell’evoluzione futura di strumentiche poggiano su tale approccio il loro fun-zionamento, come ad esempio la PEF (Pro-duct Environmental Footprint) e l’OEF(Organisational Environmental Footprint) a li-vello internazionale o il marchio “MadeGreen in Italy” a livello nazionale.

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