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LE PICCOLE E MEDIE IMPRESE E LA GLOBALIZZAZIONE Strategie di mercato a confronto

Sessione pomeridiana

Le politiche per le Piccole Imprese nel Mercato globale

Politiche per le PMI: interventi decentrati

e loro effetti in Italia – Prima parte

Intervento di Aurelio Bruzzo (Dipartimento di Economia Istituzioni Territorio – Università di Ferrara)

Urbino, 22 aprile 2008

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1. Introduzione

1.1 Presupposti dell’intervento:

- da un lato, le note difficoltà incontrate dalle imprese di minore dimensione, tra cui ora anche la globalizzazione e, dall’altro, l’adozione (nel 2000) della “Carta di Bologna sulle politiche per le PMI”;

- in tale Carta riconoscimento, fra l’altro, delle opportunità, ma anche dei costi e dei rischi derivanti alle PMI dalla globalizzazione;

- nella stessa Carta, infine, si raccomanda l’adozione anche da parte dei paesi già sviluppati di una serie molto ampia di politiche a favore delle PMI.

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1.2 Obiettivi dell’intervento:

- esposizione dell’insieme delle politiche attualmente adottate in Italia a favore delle PMI ai vari livelli di governo, con particolare riferimento a quelli regionale e locale;

- motivi per cui tale obiettivo non risulta interamente perseguibile, nonostante il sempre maggiore interesse nei confronti delle PMI e anche di quelle artigiane;

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1.3 Oggetto dell’esposizione:

- illustrazione – in termini positivi – delle numerose e diversificate politiche assunte a livello nazionale, regionale e locale a favore delle PMI e di quelle micro (=MPMI), per fronteggiare il mercato globale.

- avvertenza: la presentazione va considerata solo come un work in progress, tale però da portare ad un quadro sufficiente per dare almeno un’idea approssimativa della complessiva situazione attualmente esistente in Italia.

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2. L’attuale quadro giuridico-istituzionale in materia di strumenti per il sostegno e lo sviluppo delle MPMI

2.1 Le competenze in materia di “politica industriale”

- In seguito al decentramento amministrativo (provvedimenti Bassanini) e il successivo riassetto istituzionale (riforma del Titolo V della Costituzione) esistenza di una duplice competenza in materia di politica industriale:

a) allo Stato le azioni di livello superiore, rivolte ai grandi operatori oppure a favore di settori particolarmente importanti, nonché il coordinamento delle azioni svolte dagli altri livelli di governo;

b) alle Regioni e agli Enti locali, invece, il compito di promuovere e gestire gli interventi finalizzati alle MPMI ed allo sviluppo delle diverse realtà locali.

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2.2 Le competenze nelle politiche di internazionalizzazione

- Una situazione analoga per gli interventi volti a favorire il commercio con l’estero e la promozione della presenza del sistema produttivo nazionale sui mercati esteri:

i) allo Stato la promozione delle produzioni di rilievo nazionale e le funzioni di coordinamento;

ii) agli Enti decentrati, invece, la responsabilità circa la promozione dei prodotti regionali e locali.

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3. Griglia di analisi delle misure di intervento per le MPMI

Strumenti di sostegno e sviluppo delle MPMI

Politiche per tipologia/obiettivo/settore

Livelli di governo

Nazionale Regionale Locale

A) Incentivazione finanziaria, di cui:

X X X (C.C.)

A1) Internazionalizzazione X X X (EE.LL.)

A2) Innovazione tecnologica X X X (Agenzie)

A3) Evoluzione organizzativa X (Reti) X (Distretti)

B) Altre politiche, di cui:

B1) Snellimento burocratico X X (S.U.A.P.)

B2) Qualità X

B3) Servizi reali e Infrastrutture X

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- Dal prospetto emerge che quanto si è rilevato da un punto di vista strettamente giuridico non corrisponde del tutto alla realtà;

- Infatti, numerosità e rilievo delle misure assunte dal governo centrale a favore delle MPMI maggiori di quanto immaginabile sulla base della sola descrizione della normativa vigente.

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4. Le politiche per le MPMI a livello nazionale

4.1 Le principali misure per lo sviluppo produttivo

- I principali provvedimenti assunti:a) il “decreto sulla competitività” (l.n. 80/2005), con l’avvio di

una riforma del sistema degli incentivi alle imprese, racchiusi in un Fondo unico (ex art. 52 della l. n. 488/1998);

b) il d.d.l. connesso alla relazione “Industria 2015 – Indirizzi per una nuova politica industriale”, in buona parte inserito nella legge finanziaria 2007:

b1) Fondo per la competitività e lo sviluppo; b2) Fondo per la finanza d’impresa: mediante il quale

facilitare l’accesso al credito e ai mercati finanziari alle imprese, in particolare a quelle di piccole dimensioni;

c) la legge finanziaria 2008 con agevolazioni per le piccole imprese e le microimprese operanti nei quartieri degradati.

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4.2 Le politiche nazionali di incentivazione finanziaria

- In base alla normativa allora vigente, nel periodo 2000-2006 le erogazioni effettuate grazie agli interventi nazionali sono state pari a circa 15 miliardi di euro (contro i 3,3 mld. degli interventi regionalizzati e i 4,1 mld. degli interventi regionali);

- di tali erogazioni 2/3 circa destinate a R&S e a innovazione tecnologica e solo poco più del 10 % a internazionalizza- zione delle imprese;

- nonostante l’indisponibilità di dati precisi, confluenza di una parte almeno di queste risorse alle MPMI, in particolare nell’ambito di obiettivi come quelli della nuova imprenditoria, del consolidamento del sistema produttivo e dell’accesso al credito.

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4.3 Le politiche nazionali per l’internazionalizzazione delle imprese

- Varie linee d’azione (dirette e indirette) secondo cui opera l’intervento dell’autorità centrale per la promozione della internazionalizzazione:

a) il sistema dei crediti a favore dell’export (gestito dalla SIMEST);

b) il sistema di garanzie concesse a favore dell’export (SACE);

c) una serie di strumenti mirati alla promozione della presenza delle imprese italiane all’estero (l. 394/1991, l. 304/1990);

d) l’azione di promozione realizzata dall’I.C.E.

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4.4 Le politiche nazionali per l’innovazione tecnologica

- Anche in questo campo una serie di interventi:

a) la partecipazione alla Rete internazionale per PMI (INSME), tendente a rafforzare la cooperazione transnazionale e la partnership tra settore pubblico e privato nel campo della innovazione e del trasferimento tecnologico;

b) l’istituzione e la gestione di alcuni fondi specifici, quali:b1) il Fondo Garanzia, con una “Sezione tecnologie digitali”;b2) la l. n. 388/2000 con due sottosezioni (E-commerce e

Quick response);b3) il Fondo per l’Innovazione Tecnologica (FIT);b4) il Fondo Agevolazioni Ricerca (FAR), mediante contratti

di programma stipulati dall’Amministrazione competente anche con Consorzi di PMI;

b5) il credito d’imposta a favore della ricerca, introdotto con la legge finanziaria 2007;

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c) l’attivazione – nell’ambito di “Industria 2015” – dei Progetti per l’innovazione tecnologica (PII), con cui finanziare alcuni comparti tecnologici-industriali di particolare rilievo;

- Tra le finalità strategiche individuate da “Industria 2015”, di particolare interesse per le PMI, tipiche del sistema produttivo italiano, il sostegno a progetti territoriali destinati a favorire l’evoluzione dei settori di loro specializzazione.

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4.5 Le politiche nazionali per l’evoluzione organizzativa

- Previsione da parte di “Industria 2015” anche di misure tese a favorire e supportare le reti di PMI (nazionali e transnazionali), nonché a favorire la crescita dimensionale delle imprese.

- Le “Reti d’Impresa” = forme di coordinamento di natura contrattuale tra imprese, destinate in modo particolare alla crescita della “massa critica” delle PMI, così da aver maggiore forza sul mercato, senza doversi fondere o unire sotto il controllo di un unico soggetto.

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4.6 Politiche nazionali per lo snellimento burocratico

- Per porre rimedio all’elevato peso sostenuto dalle MPMI per fronteggiare i vari adempimenti amministrativi, avvio nel 2007 del Piano d’azione per la semplificazione e la qualità della regolazione (P.A.S.), in cui si prevede la misurazione di tali oneri amministrativi;

- Recente conclusione delle attività di misurazione in cinque aree prioritarie; di conseguenza, possibilità di procedere alla successiva fase consistente in una politica di semplificazione, applicando le soluzioni individuate in tale piano.

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5. Le politiche per le MPMI a livello regionale

5.1 Le politiche delle Regioni per lo sviluppo produttivo

- Decentramento a favore delle Regioni delle competenze relative alla gestione di numerose leggi nazionali, tra cui alcune emanate molti decenni prima ed altre più recenti;

- Per queste leggi possibilità per le Regioni di introdurre nuovi meccanismi di funzionamento, modificando – ad esempio – i regolamenti per la concessione degli incentivi alle imprese, in modo da intraprendere percorsi autonomi di sviluppo;

- Nel periodo 2000-06 concessione (non erogazione) da parte delle Regioni di poco più di 11 mld. di euro di agevolazioni, di cui quasi il 70% destinate alle PMI.

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5.2 Le politiche regionali di fronte alla globalizzazione

- Per fronteggiare la globalizzazione che richiede elevati livelli di qualità dei prodotti, indirizzo delle politiche regionali finalizzate a sostenere le imprese operanti sui mercati globali verso programmi di ricerca e di innovazione tecnologica;

- Nel periodo 2000-06 alla R&S ed all’innovazione tecnologica oltre 1/3 delle agevolazioni concesse dalle Regioni in base agli interventi decentrati, mentre per gli interventi di loro specifica competenza solo meno dell’11%;

- La maggior parte (oltre il 60 %) delle risorse concesse nel complesso destinate al più tradizionale consolidamento del sistema produttivo.

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5.3 Le politiche regionali per l’innovazione tecnologica

- Circa le politiche regionali per l’I.T., ricorso da parte delle Regioni soprattutto agli strumenti decentrati, quali:

a) la legge Sabatini (tendente ad agevolare l’acquisto e la locazione di nuove macchine utensili e di produzione), per la quale differenziazione territoriale delle modalità operative in seguito alla gestione regionale;

b) la l. n. 584/1994 (finalizzata ad agevolare fra l’altro il sostegno degli investimenti in innovazione tecnologica), per la quale negli ultimi anni di operatività modifica nei meccanismi di accesso da parte di diverse Regioni, in funzione delle loro specifiche esigenze settoriali e produttive.

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- Inoltre, attivazione da parte delle Regioni di vari organismi per la fornitura di servizi reali e talora anche finanziari, tesi a favorire l’innovazione e la sua diffusione (quali: centri di assistenza, business innovation centres (BIC), incubatori, parchi scientifici e tecnologici o stazioni sperimentali);

- Infine, interventi dei governi regionali collocati anche a cavallo di più contesti, come – ad esempio – le politiche dell’innovazione tecnologica a favore dei distretti industriali.

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5.4 Le politiche regionali per lo sviluppo locale e l’evoluzione organizzativa delle MPMI

- Politiche regionali in favore delle agglomerazioni di imprese (in D.I., cluster, ecc.) inserite in ambiti normativi definiti a livello nazionale, come la l.n. 317/1991;

- Con una successiva legge di modifica (l.n. 140/1999), introduzione del concetto di “sistema produttivo locale” (di tipo omogeneo)”, per cui estensione dell’operatività dei distretti a quelli non industriali e coinvolgimento delle medie imprese.

- Infine, con la legge finanziaria 2006 attribuzione di dignità giuridica al distretto produttivo, con l’applicazione di una speciale disciplina relativamente a numerose materie (fiscalità, finanza, contabilità, ecc.);

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- A oltre 15 anni dall’emanazione della prima norma in materia di D.I., constatazione di una sproporzione tra l’attività formale di riconoscimento e di programmazione e gli interventi effettivamente realizzati dalle Regioni;

- Oltre a ciò il recente sovrapporsi di nuove fattispecie giuridico-istituzionali rende il quadro piuttosto complesso e frammentario.

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5.5 Le politiche regionali per l’internazionalizzazione

- Per le diverse caratteristiche dei sistemi produttivi locali esigenza anche di politiche decentrate per il sostegno alla internazionalizzazione delle imprese;

- Individuazione di un insieme differenziato di tali politiche rivolto al perseguimento di 3 diversi obiettivi:a) favorire le esportazioni dei prodotti locali;b) internazionalizzazione produttiva;c) attrazione di investimenti esteri.

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- Relativamente alle attività effettivamente realizzate, perseguimento in modo sistematico da parte di tutte le Regioni del solo l’obiettivo della penetrazione commerciale;

- Inoltre, dubbi circa l’efficienza degli interventi, il coordinamento con gli strumenti nazionali e, soprattutto, mancanza di una strategia di medio-lungo periodo;

- Infine, sul piano finanziario solo modesto rilievo delle risorse dedicate a tale obiettivo, con valori di dimensioni velleitarie se confrontate con la scala dei problemi in questione.

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5.6 Le politiche regionali per la qualità

- Infine, conduzione da parte delle Regioni anche di politiche per la qualità, soprattutto nei confronti delle imprese di servizi, particolarmente utili sui mercati più evoluti;

- Numerosi gli ambiti di intervento: dalla certificazione della qualità a quella ambientale, a quella della sicurezza e della salute sul lavoro, a quella della responsabilità sociale ed infine a quella della qualità delle informazioni.

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6. Le politiche per lo sviluppo produttivo a livello locale

6.1 Le politiche di fornitura di servizi degli Enti locali e delle autonomie funzionali (Camere di Commercio)

- Strategia di sostegno e di sviluppo delle attività imprenditoriali articolata in quattro assi d’intervento:

i) interventi volti a favorire insediamenti produttivi sul territorio, aumentando la convenienza relativa di un’area locale;

ii) offerta di servizi reali (materiali e immateriali) al sistema produttivo locale;

iii) azioni di sostegno e valorizzazione dell’economia locale;iv) iniziative di imprenditorialità diretta per la gestione dei

servizi pubblici di rilevanza economica;

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6.2 Politiche di governo del territorio

- Attività di infrastrutturazione del territorio da parte delle Province e dei Comuni nell’ambito dei rispettivi strumenti di pianificazione territoriale;

- Attività di programmazione e di coordinamento a livello intermedio (sovra-comunale) da parte delle Province delle varie iniziative finalizzate allo sviluppo economico;

- Assunzione di iniziative di confronto a livello internazionale nell’ambito della Cooperazione territoriale comunitaria.

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7. Prime conclusioni e connesse proposte

7.1 Considerazioni conclusive

- Inadeguatezza della duplice distinzione, per livello di governo e per dimensione delle imprese destinatarie delle misure di intervento, per i seguenti motivi:

a) anche per i provvedimenti riconducibili ad uno specifico livello di governo, molto spesso cofinanziamento delle misure da due o più livelli di governo, per cui di fatto esse risultano congiunte;

b) d’altro canto, finalizzazione delle varie misure quasi sempre alle imprese in genere e solo una parte di esse rivolta in via esclusiva alle MPMI, oppure misure destinate a gruppi o reti di imprese o a veri e propri distretti produttivi;

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- Conferma di ciò dal provvedimento nazionale “Industria 2015” sia per il coinvolgimento delle Regioni nel finanziamento dei progetti, sia per la mancanza di provvedimenti riservati alle PMI.

7.2 Connesse proposte

- Esigenza di allestire ai vari livelli di governo un sistema informativo tale da consentire di individuare le imprese destinatarie delle misure d’intervento pubblico, distinguendole per dimensione, secondo la definizione comunitaria;

- Solo in tal modo possibilità di giungere a valutazioni più precise ed attendibili, nonché ad una vera e propria misurazione degli effetti prodotti dalle misure assunte a favore delle MPMI.

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GRAZIE PER L’ATTENZIONE