L’organizzazione della funzione di regolazione

(Maria De Benedetto)

1. Premessa – 2. Caratteristiche pre-funzionali dell’Air – 2.1 Qualità della regolazione – 2.2 Multidisciplinarietà – 2.3 Politica e amministrazione - 3. L’organizzazione amministrativa per l’Air: l’esperienza di altri ordinamenti – 3.1 Stati Uniti – 3.2 Gran Bretagna – 3.3 Francia – 4. La proto-organizzazione delle due sperimentazioni Air – 4.1 Centralizzazione delle funzioni: il Nucleo per la semplificazione – 4.2 Decentramento delle funzioni: i referenti Air presso gli uffici legislativi e il ruolo del DAGL – 4.3 L’organizzazione dell’Air nelle autorità indipendenti – 5. La quasi-organizzazione del d.d.l. semplificazione - 5.1 La funzione decentrata – 5.2 Il coordinamento del DAGL – 5.3 La fuga dalla organizzazione: l’esternalizzazione della funzione - 6. Le questioni aperte – 6.1 L’organizzazione (e la supervisione) – 6.2 Le professionalità – 6.3 La formazione – 7. Conclusioni

1. Premessa

L’esercizio della funzione di regolazione1 da parte dei pubblici poteri si è

strutturata secondo moduli tipici di organizzazione amministrativa, larga parte

dei quali caratterizzati da indipendenza, competenza tecnica e da significativi

poteri di intervento e sanzione nei settori regolati.

Il modello più noto per lo svolgimento delle funzioni regolatorie è quello

delle autorità amministrative indipendenti2, dapprima introdotte nel sistema

1 La nozione di regolazione qui utilizzata è la nozione ampia di cui fa uso l’Ocse nei suoi documenti e che comprende “the diverse set of instruments by wich governments set requirements in enterprises and citizens” (Ocse, Report on Regulatory Reform, Parigi, 1997). Sul punto v. M. D’ALBERTI, Riforma della regolazione e sviluppo dei mercati in Italia, in G. TESAURO-M. D’ALBERTI, Regolazione e concorrenza, Bologna, Il Mulino, 2000, 172. V. anche A. LA SPINA-G. MAJONE, Lo Stato regolatore, Bologna, Il Mulino, 2000, 23 ss. dove si trova una ampia ricostruzione della nozione di regolazione nelle teorie economiche e nella scienza politica. 2 A tale proposito v. A. LA SPINA-G. MAJONE, Lo Stato cit., pag. 61

1

giuridico-istituzionale statunitense alla fine del XIX secolo e, in seguito, diffuse

in Europa nel corso del XX3.

Le independent regulatory agencies svolgono, fin dal principio, un ruolo di

garanzia e tutela di interessi pubblici e privati all’interno dei settori affidati alle

loro cure. Tale ruolo si svolge, certamente, attraverso l’adozione di misure

singolari nell’esercizio di funzioni di adjudication, come nel caso dei

provvedimenti di tutela della concorrenza4; tuttavia la funzione regolatrice si

caratterizza per la possibilità di disporre riguardo ad interessi, attraverso

l’adozione di misure generali (nell’esercizio delle funzioni di rulemaking), come

nel caso di regolamenti delle autorità per la vigilanza sui mercati mobiliari o

sulle assicurazioni, diretti agli operatori di settore.

Dal momento che la funzione di regolazione si è, prevalentemente,

strutturata nella forma organizzativa dell’autorità indipendente, il dibattito

circa l’individuazione di possibili modelli di composizione e articolazione delle

funzioni regolatorie in capo ad amministrazioni tradizionali - dunque non

caratterizzate da indipendenza ed incardinate nella struttura governativa

dell’esecutivo - è stato del tutto marginale.

Proprio di recente, peraltro, alcuni interventi legislativi hanno redistribuito

compiti regolativi tra autorità indipendenti e ministeri a vantaggio di questi

ultimi, in contrasto con le indicazioni di direttive comunitarie che richiedevano,

invece, espressamente l’indipendenza dei regolatori nazionali: è il caso, ad

3 Per una ricostruzione storica v. M. D’ALBERTI, voce Autorità indipendenti (dir. amm.), in Enciclopedia giuridica Treccani, 1995 4 E’ importante, peraltro, segnalare come l’antitrust non venga ricompressa nelle più circoscritte interpretazioni della nozione di regolazione

2

esempio, dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni, spogliata di

importanti funzioni ora attribuite al Ministero delle comunicazioni5.

Quanto mai attuale appare, quindi, la riflessione su come disegnare un

assetto istituzionale equilibrato delle strutture incaricate di formulare ipotesi di

regolazione e di istruire i procedimenti - amministrativi o normativi - volti

all’adozione degli atti di regolazione6, in modo particolare quando si tratti di

amministrazioni di stampo tradizionale, soggette all’indirizzo politico del

governo.

Il problema emergente riguarda la definizione (almeno nelle linee generali)

di quale sia il modello organizzativo auspicabile in particolare per lo

svolgimento dell’analisi di impatto della regolamentazione, quale percorso

istruttorio necessario per l’adozione di un atto di regolazione da parte delle

amministrazioni centrali (come, ad esempio, i Ministeri).

2. Caratteristiche pre-funzionali dell’Air

Una corretta impostazione della riflessione sull’Air impone che, senza

perderne di vista gli aspetti tecnico-operativi, se ne tengano presenti

prevalentemente i caratteri di strumentalità alla funzione di regolazione.

Solo a partire da questa prospettiva è possibile, infatti, comprendere che

l’Air non consiste in una somma di adempimenti procedurali, ma nella

rappresentazione pragmatica (dunque anche, per alcuni profili, tecnica) e

prognostica degli effetti delle regolazioni in corso di adozione. O, in altri

termini, nella ricostruzione anticipata degli impatti delle regolazioni in un’ottica

5 cfr. N. RANGONE, voce Comunicazioni elettroniche, in Dizionario di diritto pubblico, Milano, Giuffrè, in corso di pubblicazione, e G. NAPOLITANO, Regole e mercati nei servizi pubblici, Bologna, Il Mulino, 2005, p. 50 6 Sui procedimenti di regolazione v. E. CHITI, La disciplina procedurale della regolazione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2004, p. 679

3

sistemica, ispirata ai principi di concorrenzialità, trasparenza, proporzionalità,

ecc.

2.1 Qualità della regolazione

L’analisi di impatto della regolamentazione è, innanzi tutto, uno strumento

che mira ad assicurare la qualità della regolazione, e come tale è indicato dai

documenti dell’Ocse7.

L’apertura internazionale e sovranazionale del nostro sistema economico e

giuridico ha imposto di acquisire progressivamente forme di incremento della

qualità delle regolazioni sociali ed economiche adottate dai pubblici poteri8.

Tale esigenza ha spinto il nostro legislatore ad introdurre nell’ordinamento

strumenti per valutare preventivamente l’impatto delle regolamentazioni in

corso di adozione, corrispondendo ad una esigenza da tempo chiara alla

dottrina più avvertita9.

7 Il richiamo è alla raccomandazione del 9 marzo 1995 sul miglioramento della qualità della normazione pubblica (Reccomendation of the Council of the Oecd on improving the quality of government regulation, Oecd, Paris) e al rapporto del maggio 1997 sulla riforma della regolazione (Regulatory impact analysis: best practice in Oecd countries, Oecd, Paris). Si vedano anche i recenti Guiding principles for regulatory quality and performance (2005) 8 cfr. M. D’ALBERTI, Riforma della regolazione e sviluppo dei mercati in Italia cit., pag. 186 9 A tale proposito si veda lo scritto di V. BACHELET, L’attività tecnica della pubblica amministrazione, in Scritti giuridici, I, L’amministrazione pubblica, Milano, Giuffrè, 1981, pag. 328-329, dove si parla di “dotare governo e parlamento di strumenti sufficienti per una documentazione e istruttoria che consenta di fare le relative scelte correndo consapevolmente gli indispensabili rischi, con una comparazione di dati ed opinioni che non sia costretta a limitarsi alle valutazioni e conclusioni di singoli organi tecnici dell’amministrazione”. L’adozione, nell’ordinamento interno, dell’analisi di impatto della regolamentazione sulle regolazioni normative ed amministrative si è collocata temporalmente tra il 1999 e il 2003. L’Air è, allo stato, il frutto di una sequenza eterogenea e non sistematica di previsioni normative che coinvolge il Parlamento, il Governo (in via sperimentale), le autorità amministrative indipendenti, nonché le Regioni e gli enti locali. Cfr. N. RANGONE, “La categoria della regolazione economica e l’impatto sui destinatari”, in N. GRECO (a cura di), Introduzione alla “analisi di impatto della regolamentazione”, Roma, Edizioni SSPA, 2003, pag. 98

4

Il miglioramento della qualità (e la riduzione quantitativa) delle regolazioni

è, del resto, imposto dalla diffusa esigenza di rinnovare le forme ed i contenuti

dell’intervento pubblico nell’economia: le regolazioni, infatti, costituiscono un

costo per le imprese, i cittadini e le amministrazioni; la loro riduzione e

redistribuzione mirata (e politicamente giustificata) incide favorevolmente sulla

legittimazione dell’intervento pubblico10.

Se l’analisi prognostica degli effetti degli interventi di regolazione in

corso di adozione segue i criteri della proporzionalità e della pro-

concorrenzialialità, cresce la qualità della regolazione11 e i pubblici poteri

possono meglio corrispondere alle emergenti esigenze di interesse generale,.

2.2 Multidisciplinarietà

Il ricorso alla soluzione delle autorità indipendenti ha consentito di

enfatizzare, nello svolgimento delle funzioni di regolazione, l’elemento

dell’expertise, competenza tecnica richiesta tanto ai membri delle autorità,

quanto alle persone legate con queste da rapporto professionale. La complessità

della regolazione (diritto, economia, tecnologia) ha, progressivamente

incrementato la necessità di acquisire, per potenziare l’expertise complessiva

dell’istituzione, competenze composite in grado di assicurare – in seno ai collegi

- la necessaria ponderazione per le deliberazioni delle autorità.

10 A tale proposito F. BENVENUTI, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, Marsilio, 1994; G. ARENA, L’utente-sovrano, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Modena, 1996, pag. 163; G. ARENA, Introduzione all'amministrazione condivisa, in “Studi parlamentari e di politica costituzionale”, 117/118, 1997, pag. 29; S. RODOTA’, La sovranità nel tempo della tecnopolitica. Democrazia elettronica e democrazia rappresentativa, in “Politica del diritto”, 1993, pag. 582; E. CASETTA, Profili della evoluzione dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, in “Diritto amministrativo”, 1993, pag. 5 11 Gli altri strumenti per la qualità della regolazione sono gli interventi di liberalizzazione e di semplificazione

5

La questione della expertise e la connessa esigenza di consentire un

approccio integrato ai problemi delle regolazioni, ne evidenziano il carattere

multidisciplinare: il presidio di un settore – come le comunicazioni, l’energia, le

assicurazioni – impone una competenza che sappia sintetizzare profili giuridici,

economici e tecnologici di varia caratterizzazione.

Ovviamente, il carattere composito della expertise necessaria allo

svolgimento delle funzioni regolatorie, si richiede per le autorità indipendenti

(per il collegio/organo di indirizzo e per la struttura professionale) ma si

impone anche quando il loro esercizio è attribuito ad amministrazioni di tipo

tradizionale come, ad esempio, un ministero.

In questo senso, occorre segnalare problematicamente la prassi –

pressoché generalizzata - di collocare le funzioni istruttorie degli interventi di

regolazione in seno agli uffici legislativi dei ministeri, tradizionalmente (e quasi

esclusivamente) connotati da competenze giuridico-formali.

2.3 Politica e amministrazione

Per garantire che un qualsivoglia disegno organizzativo possa

concretamente consentire il perseguimento dell’obiettivo della qualità è,

comunque, necessario tenere presente che l’Air è funzione al limitare del

rapporto tra politica ed amministrazione. In altri termini, l’Air sintetizza una

dinamica di servizio in cui la decisione tecnica (orientata alla rappresentazione

delle opzioni) è posta in relazione all’(eventuale) intervento di regolazione che

spetta al decisore politico12.

12 Cfr. C. DELL’ACQUA, L’analisi di impatto della regolamentazione fra politica e amministrazione, in N. GRECO, Introduzione cit., pag. 57

6

L’Air si costruisce, inoltre, su processi di consultazione di cittadini, imprese,

amministrazioni che, svolti in sede tecnica, consentono di incrementare la

legittimazione sostanziale della decisione politica13.

Infine, l’Air - essendo volta alla formulazione delle opzioni circa l’intervento

di regolazione - è potenzialmente in grado di offrire gli elementi per una

verifica a posteriori della scelta politica operata.

Dunque, l’Air è strumentale all’esercizio di funzioni regolatorie e viene a

collocarsi in una posizione di cerniera tra Esecutivo e Legislativo, tra

normazione del Governo e istruttoria tecnica a questa preordinata, tra politica e

amministrazione.

In tale dinamica, in ogni disegno organizzativo la scelta della migliore

collocazione delle funzioni regolatorie non potrà non tenere nel debito conto

l’equivocità14 che ha caratterizzato la dilemmatica relazione tra politica ed

amministrazione15 nel nostro paese.

Nel caso delle autorità indipendenti la questione è stata risolta, almeno

teoricamente, in radice: l’esercizio dei compiti loro affidati (tra cui quelli di

regolazione) è sottratto all’indirizzo politico-governativo, grazie alla

predisposizione di meccanismi istituzionali che ne garantiscono l’indipendenza

(nomine, incompatibilità, autonomia organizzatoria e finanziaria, ecc.).

13 Sulle consultazioni v. A. LA SPINA – S. CAVOTORTO (a cura di), La consultazione nell’analisi di impatto della regolazione, Rubbettino, 2001; S. CAVOTORTO, “Metodi di consultazione nell’AIR”, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1/2002, pag. 137; C. SILVESTRO, “Leggi di semplificazione e nuove forme di consultazione nei processi di regolazione”, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1/2002, pag. 118. V. anche A. CELOTTO, La consultazione di destinatari delle norme, in Atti del convegno “Codificazione, semplificazione e qualità delle regole”, Università di Roma Tre, 17-18 marzo 2005 14 cfr. G. AMATO, La burocrazia nei processi decisionali, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1975, pag. 499 15 cfr. Y. MENY-Y. SUREL, Politique comparée, Montchrestien, 2001, pag. 371

7

Invece, l’introduzione a regime di sistemi e di strumenti per incrementare

la qualità delle regolazioni all’interno delle amministrazioni tradizionali, in

particolare nei ministeri, sarà in grado di conseguire obiettivi istituzionali solo

se preordinata a orchestrare, nell’Air, il rapporto tra parte (e momento) della

politica e parte (e momento) dell’amministrazione.

3. L’organizzazione amministrativa per l’Air: l’esperienza di altri ordinamenti

Una pur sommaria ricognizione di tipo comparato sull’assetto

organizzativo della funzione di analisi di impatto delle regolazioni può,

senz’altro, rivelarsi utile per la individuazione di opportunità e criticità e può

contribuire ad anticipare – almeno in via tendenziale – alcune auspicabili linee

di progettazione per le funzioni regolatorie anche nel nostro sistema

istituzionale.

3.1 Stati Uniti

Negli Stati Uniti le indipendent regulatory commissions hanno un rapporto

diretto con il Congresso e non sono assoggettate alla disciplina procedurale del

regulatory impact; quest’ultimo non viene utilizzato per la legislazione, ma per le

decisioni delle agenzie regolative della executive branch, in rapporto di

subordinazione rispetto al potere esecutivo.

Le competenze in materia di regulatory impact sono state concentrate

nell'Office of Management and Budget che ne svolge una vera e propria gestione

centralizzata16. Il potere di coordinamento del Presidente si è formato,

dapprima, come un potere politicamente neutrale: in linea con la richiesta di

16 cfr. S.G. BREYER - R.B.STEWART, Administrative law and regulatory policy, 1992, Little Brown and company, pag. 107: "OMB should act, not simply as a 'budget' agency, but also as a 'managing' agency within the Executive Branch"

8

una più coerente azione regolatrice dello Stato, "il Presidente coordinava

[attraverso l’OMB] l'ampio groviglio di agenzie amministrative"17.

L’analisi di impatto regolativo che l'OMB conduce sui progetti di

normazione delle executive agencies è basato essenzialmente su valutazioni di

costi-benefici e sui draft regulatory programs.

Con gli executive orders n. 12,291 (1981) e 12,498 (1985) si è realizzato un

accentramento di questa funzione di coordinamento, che ora si atteggia come

una penetrante supervisione estesa fino al merito delle specifiche questioni18.

Il compito di controllare le agenzie all’interno dell’OMB venne assegnato

all’OIRA (Office of information and regulatory affairs), cui è stata riconosciuta la

facoltà di sospendere le analisi delle agenzie richiedendone una revisione19.

Per intervenire nelle situazioni critiche tra agenzie ed OIRA venne,

inoltre, costituita la Task force on regulatory relief20 guidata dal vice-presidente.

Questi, anche in seguito, ha ricoperto un ruolo importante nella risoluzione

delle controversie tra organismo di controllo ed agenzie, divenendo nel 1993

(con l’ executive order n. 12,866) titolare del potere di supervisione sull’OIRA.

In termini di micro-organizzazione, all’interno delle agencies viene

nominato un regulatory policy officer, responsabile delle fasi del processo di

17 cfr. M. ROSENBERG, Beyond the limits of executive power: presidential control of agency rulemaking under executive order 12,291, in "Michigan Law Review", 1981, pag 222: "The President was to coordinate the vast tangle of administrative agencies". 18 Per una critica del ruolo dell'OMB v. T.O. McGARITY, Presidential control of regulatory agency decisionmaking, in "American University Law Review", SYMPOSIUM, 1987, pag. 463: "Finally it is in my view entirely inappropriate for the President to elevate a single office within the executive branch to the status of 'superregulator'". 19 Cfr. A. LA SPINA-G.MAJONE, Lo Stato regolatore cit., pag. 100 20 Cfr. C.M. RADAELLI (a cura di), L’analisi di impatto della regolamentazione in prospettiva comparata, Rubbettino, 2001, pag. 75

9

regolazione, e destinatario delle analisi economiche prodotte dagli uffici interni

dell’agenzia21.

Il sistema statunitense risulta particolarmente efficace, in quanto è basato

su una significativa competizione istituzionale e dotato di un buon equilibrio

tra regolatori e controllori, costituiti in un ampio network regolativo22.

3.2 Gran Bretagna

Dopo alcune iniziali esperienze di analisi economica della legislazione

secondaria, nel 1993 il Governo britannico estese il controllo dei costi di

adeguamento a tutta la legislazione primaria, e l’analisi divenne parte

integrante (peraltro, non obbligatoria23) del documento che accompagna i

progetti di legge governativi al Parlamento.

Il Regulatory Reform Act (2001) - che ha emendato il Deregulation and

Contracting Out Act (1994) - prevede il ricorso alla medesima procedura anche

per abolire una legislazione primaria comportante oneri ingiustificati per le

imprese e per le organizzazioni di volontariato. E’, poi, prevista la

pubblicazione dell’AIR, essenziale al controllo parlamentare sull’utilizzo, da

parte dell’esecutivo, del potere di deregolare, anche per verificare che sia stata

svolta un’adeguata consultazione.

Di particolare rilievo l’analisi condotta sulle proposte di direttive

comunitarie, che viene utilizzata strumentalmente a sostegno della posizione

politica nazionale in sede di negoziazione con gli organismi comunitari24.

21 Cfr. ivi, pag. 81 22 Cfr. ivi, pag. 101 23 Le amministrazioni proponenti sono dispensate dallo svolgere le analisi quando la proposta regolativa produca conseguenze economiche trascurabili sulle imprese. 24 Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 192; v. anche FORMEZ-DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, L'analisi di impatto della regolazione in dieci paesi dell'Unione Europea, Roma, 2005

10

Per lo svolgimento delle funzioni di analisi di impatto della regolazione

era stata istituita presso il Cabinet Office la Regulatory Impact Unit (RIU), con il

compito di coadiuvare le amministrazioni proponenti nella formulazione di

un’efficiente ed efficace regolazione per la tutela degli interessi dei cittadini e

delle imprese.

Nel maggio 2005 è stata istituita la Better Regulation Executive (BRE)

incaricata della better regulation agenda del Governo25, che eredita le competenze

della RIU26.

Il governo britannico ha, inoltre in programma di trasformare la Better

Regulation Task Force (BRTF), istituita nel 1997, nella nuova Better Regulation

Commission (BRC), con l’obiettivo di costituire un organismo consultivo

indipendente dalle imprese e dagli altri soggetti coinvolti nelle iniziative di

regolazione, e destinato – tra l’altro - a formulare al governo proposte di

semplificazione della regolazione.

Presso le amministrazioni sono, infine, costituite le Departmental

regulatory impact units, che coadiuvano i responsabili della redazione delle

schede Air27. Ogni Department ha, pertanto, la sua unità dedicata all’analisi di

impatto della regolazione.

3.3 Francia

25 http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ . Sul punto si vedano i due rapporti del 2005: “Regulation – Less is more” (BRTF) e il Philip Hampton's Report, “Reducing administrative burdens: effective administration and enforcement” 26 In particolare: “scrutinising new policy proposals from Departments and Regulators; speeding up the legislative process to make it easier for Departments to take through deregulatory measures; working with Departments and Regulators to reduce existing regulatory burdens affecting business and frontline staff in the public sector; and driving forward the better regulation agenda in Europe”. 27 Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 178

11

Gli études d’impact si attuano in Francia, in via generalizzata, dal 1998 e

riguardano i progetti di legge governativi.

Con la circolare del 26 gennaio 199828 venne previsto che lo studio si

componga di due diverse analisi: l’impatto giuridico ed amministrativo e

l’impatto sociale, economico e finanziario. Per lo svolgimento delle analisi

d’impatto era prevista la istituzione di appositi servizi all’interno dei ministeri,

che avrebbero dovuto acquisire la collaborazione dei servizi ispettivi, di

controllo, di valutazione, del bilancio, eventualmente di altri ministeri, e

avrebbero dovuto acquisire il parere del Consiglio di Stato. Tali servizi

sarebbero stati responsabili della formulazione dello studio di impatto da

allegare obbligatoriamente alle proposte ministeriali dei provvedimenti. Nei

casi particolari di provvedimenti con effetti sull’organizzazione amministrativa

e sul decentramento e sulle procedure, i ministri avrebbero dovuto, inoltre,

coinvolgere la Commissione per la riforma dello Stato (CIRE).

La prassi ha, tuttavia, visto frequenti mediazioni interministeriali che

determinavano la modificazione dei testi delle analisi, spesso realizzate

all’ultimo momento quasi solo per soddisfare un obbligo procedurale29.

Con circolare del 26 agosto 200330 sono stati richiamati i principi che

devono guidare l’azione governativa in materia di produzione di norme (“la loi

ne peut et ne doit pas être le seul outil de notre politique”) e sono stati ricordati i costi

degli interventi di regolazione.

Il sistema organizzativo disegnato dalla circolare prevede una

responsabilità apicale concentrata nel Secrétariat général du Gouvernement che -

con il concorso del ministro incaricato della riforma dello Stato - è ha il compito

28 Relativa a l’ètude d’impact del projets de loi et de décret en Conseil d’Etat 29 Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 230 30 Su “la maitrise de l’inflation normative et a l’amelioration de la qualite de la reglementation”

12

di sostenere i servizi per l’analisi d’impatto e di dare attuazione ai lavori

interministeriali in materia, in particolare definendo una serie di indicatori per

determinare l’impatto, positivo o negativo, delle nuove regolamentazioni.

Per l’analisi dei progetti con un rilevante impatto giuridico,

amministrativo, economico, sociale o finanziario si suggerisce ai Ministeri di

ricorrere ad una rete di funzionari di alta professionalità, scelti all’interno dei

corpi ispettivi e delle amministrazioni: la rete è costituita ed animata dal

Secrétariat général du Gouvernement.

La circolare prevede, inoltre, un gruppo di lavoro interministeriale

costituito dai responsabili dei ministeri, i quali – a loro volta – sono responsabili

dell’attuazione delle raccomandazioni del gruppo all’interno dei ministeri31.

Viene, così, impiantato un sistema “a rete”, che ruota intorno al Secrétariat

général du Gouvernement.

Il gruppo di lavoro interministeriale e la délégation aux usagers et aux

simplifications administratives presso il ministro incaricato della riforma dello

Stato, saranno, inoltre, incaricati di promuovere l’azione di semplificazione

della regolazione per quanto riguarda le competenze del ministero di

riferimento.

4. La proto-organizzazione delle due sperimentazioni Air

4.1 La centralizzazione delle funzioni: il Nucleo per la semplificazione

Con la legge 8 marzo 1999, n. 5032, accanto alla previsione dell’analisi di

impatto delle regolamentazione sugli atti normativi del Governo, era stata

disposta l’istituzione del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle 31 I responsabili dei ministeri coordinano altri funzionari responsabili della qualità della regolazione, per ciascuno degli ambiti di specifici di competenza ministeriale 32 “Delegificazione e testi unici concernenti procedimenti amministrativi - legge di semplificazione 1998”, in G.U. s.g. n. 56 del 9 marzo 1999

13

procedure, un organismo centralizzato operante all’interno della Presidenza del

Consiglio dei Ministri che, raccogliendo elevate professionalità, potesse

orientare efficacemente la fase di introduzione sperimentale dell’Air.

Per la prima sperimentazione33, la direttiva del Presidente del Consiglio

dei Ministri 27 marzo 200034 aveva espressamente previsto che il Dipartimento

per gli affari giuridici e legislativi (Dagl) della Presidenza del Consiglio dei

ministri e il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure

fornissero supporto tecnico alle amministrazioni che l’avessero richiesto.

Inoltre, le amministrazioni destinatarie della direttiva avrebbero dovuto

attenersi, nella conduzione dell’Air, alle istruzioni di una “Guida” predisposta

dal Nucleo d’intesa con il Dagl, con l’ausilio del Dipartimento per la funzione

pubblica.

La prima sperimentazione presentò risultati di un certo interesse e

riscontri di un certo rilievo, grazie anche alla particolare, privilegiata posizione

organizzativa del Nucleo, che aveva avviato presso le amministrazioni centrali

un processo di sensibilizzazione e coinvolgimento sui temi della

semplificazione e dell’impatto delle regolazioni, attivando - tra l’altro - un

helpdesk per prestare assistenza35.

Nel passaggio alla seconda sperimentazione, e nella inevitabile esigenza

politica di differenziare le proposte, si optò per una diversa formula

organizzativa.

33 Sulla prima “sperimentazione Air” v. P. MARIUZZO, Attuale ambivalenza istituzionale ed operativa dell’analisi di impatto della regolamentazione, in N. GRECO, Introduzione cit., pag. 76 34 “Analisi tecnico-normativa e analisi dell’impatto della regolamentazione”, in G.U. s.g. n. 118 del 23 maggio 2000 35 cfr. F. PATRONI GRIFFI, Forme e procedure della regolazione. Il ruolo consultivo del Consiglio di Stato, in “Nomos”, 2002

14

Il Nucleo è stato, pertanto, soppresso con la previsione dell’art. 11 della

legge 6 luglio 2002, n. 13736.

4.2 Il decentramento delle funzioni: i referenti Air presso gli uffici legislativi ed

il ruolo del Dagl

A conclusione della prima sperimentazione venne adottata la direttiva

del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 settembre 200137, che seguiva anche

al rapporto dell’OCSE sulla riforma della regolazione in Italia (2001)38.

La direttiva Air del 2001 manifestava l’espresso obiettivo di incardinare

la funzione Air all’interno dei Ministeri e di “sviluppare le capacità tecniche

necessarie all’interno delle singole amministrazioni”.

La seconda direttiva ha avviato una nuova fase sperimentale, con gli

obiettivi di giungere ad una “graduale applicazione [dell’Air] a tutta l’attività

normativa del Governo” (I, comma 2), responsabilizzare i singoli Ministeri,

porre criteri “di individuazione delle ipotesi in cui non è necessario sottoporre

lo schema di atto normativo ad Air”, definire “prime modalità di monitoraggio

e verifica ex post dell’impatto della regolamentazione (VIR)”.

I referenti per l’Air, normalmente operanti presso gli uffici legislativi, sono

stati coinvolti in un intervento di formazione, progettato e svolto nel 2003 dalla

Scuola superiore della pubblica amministrazione, in collaborazione con il Dagl.

Alla soppressione del Nucleo per la semplificazione (art. 11 della legge 6

luglio 2002, n. 13739) è corrisposto un ampliamento dei compiti del Dagl40, cui

36 “Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici”, in G.U. s.g. n. 158 dell’8 luglio 2002 37 “Sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni”, in G.U. s.g. n. 249 del 25 ottobre 2001 38 Oecd, Regulatory reform in Italy, Paris, 2001 39 “Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici”, in G.U. s.g. n. 158 dell’8 luglio 2002; v. anche C. D'ORTA, La

15

già spettavano (in base al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 641) le funzioni

relative al coordinamento dell’attività normativa del Governo con riferimento

(tra l’altro) alla “valutazione di impatto della regolamentazione”: secondo la

nuova disciplina, infatti, il Dagl coordina e promuove l’istruttoria relativa

all’iniziativa regolamentare del Governo (d.p.c.m. 6 agosto 1998, art. 13,

d.p.c.m. 4 agosto 2000, art. 16, lett. g, le cui previsioni sono state abrogate e

trasfuse nel d.p.c.m. del 23 luglio 2002).

Il d.p.c.m 23 luglio 200242, all’art. 17 lettera g) ha, infine, previsto che il Dagl

oltre a curare l’elaborazione delle metodologie in tema di Air, coordina e

sovrintende all’applicazione delle direttive Air del Presidente del Consiglio dei

Ministri, all’applicazione delle procedure Air nelle pubbliche amministrazioni,

alla formazione del personale delle pubbliche amministrazioni incaricato

dell’applicazione delle procedure Air43.

4.3 L’organizzazione dell’Air nelle autorità indipendenti

La legge di semplificazione per il 200144 ha esteso l’Air per le funzioni di

vigilanza e regolazione delle autorità amministrative indipendenti (art. 12), in

riforma della Presidenza del Consiglio, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2000, pag. 11 e C. NOTARMUZI, La riforma dell'organizzazione dei Ministeri. Strutture generali, autonomia finanziaria e contabilità della Presidenza del Consiglio dei ministri, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2000, pag. 859 40 Sul ruolo del DAGL v. V. DI CIOLO, Il riordino e il consolidamento della legislazione italiana nella XIII legislatura. Note preliminari, in “Studi parlamentari e di politica costituzionale - In onore di Guglielmo Negri”, Edistudio, 2002, pag. 106 41 “Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”, in G.U. n. 205 dell’ 1 settembre 1999, s.o. n. 167 42 “Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, in G.U. n. 207 del 4 settembre 2002 43 Si deve rilevare come le responsabilità in tema di formazione attribuite al Dipartimento con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrebbero essere coordinate con gli analoghi compiti attribuiti alla SSPA con decreto legislativo (n. 287/99) . 44 Legge 29 luglio 2003, n. 229 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – legge di semplificazione 2001”, in G.U. s.g. n. 196 del 25 agosto 2003

16

relazione alla emanazione di “atti di competenza e, in particolare, atti

amministrativi generali, di programmazione o pianificazione e, comunque, di

regolazione”45. Tale previsione – per quando non scevra di aspetti problematici

- sarebbe immediamente operativa e non condizionata allo svolgimento di

alcuna previa sperimentazione, come è stato, invece, per l’introduzione dell’Air

sugli atti normativi del Governo.

Le diverse autorità indipendenti si sono attivate attraverso la

costituzione di gruppi interni di lavoro e attraverso l’attribuzione di

consulenze per la definizione delle modalità operative (funzionali e

organizzative) di attuazione di questa previsione.

Attualmente non risulta, però, che siano state attivate strutture per lo

svolgimento dedicato ed esclusivo delle funzioni strumentali alla verifica –

preventiva o successiva – degli impatti e della qualità delle regolazioni adottate

dalle autorità.

5. La quasi-organizzazione del d.d.l. semplificazione

L’art. 15 (dal comma 1 al comma 11) del disegno di legge sulla

semplificazione per il 200546, contiene previsioni relative all’analisi di impatto

della regolamentazione recepite dalla formulazione pressoché identica dell’art.

45 E’, peraltro, previsto che le autorità amministrative indipendenti provvedano “alla verifica degli effetti derivanti dall’applicazione di contratti predisposti mediante moduli o formulari ovvero di clausole e condizioni contrattuali normativamente previste o a contenuto generale” (comma 3) 46 Senato della Repubblica, Disegno di Legge n. 3186, “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”, approvato dal Senato della Repubblica il 18 maggio 2005, attualmente all'esame della Camera dei Deputati

17

4 (sempre rubricato “semplificazione della legislazione”) del disegno di legge

“competitività”47.

In primo luogo, vengono offerte alcune definizioni: di Air, dei casi di

esenzione ed esclusione dall’Air, della verifica dell’impatto della

regolamentazione (VIR).

La puntuale previsione delle procedure, dei casi di esclusione e della

relazione al Parlamento da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri sullo

stato di applicazione dell’Air viene rinviata ad appositi decreti del Presidente

del consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3 della legge 23

agosto 1988, n. 400.

Alcune previsioni – scarne ma utili ai fini di una prima riflessione -

riguardano il modello organizzativo indicato per lo svolgimento delle funzioni

di analisi di impatto della regolamentazione.

5.1 La funzione decentrata

E’, innanzi tutto previsto che all’Air provvede “l’amministrazione

competente a presentare l’iniziativa normativa”.

Il riconoscimento di una primazia funzionale delle amministrazioni e di una

loro certa autonomia nella conduzione dell’Air è confermato dalla previsione

che “le amministrazioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e

senza oneri aggiuntivi, individuano l’ufficio responsabile del coordinamento

delle attività connesse all’effettuazione dell’Air e della Vir di rispettiva

competenza” (comma 9).

La norma autorizza, sostanzialmente, la elaborazione di soluzioni funzionali

e modelli organizzativi anche eterogenei, in piena linea con la estemporaneità 47 Camera dei deputati, Disegno di legge n. 5736, “Piano d’azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale”, presentato alla Camera il 22 marzo 2005

18

organizzativa che ha caratterizzato la storia più recente dei ministeri, informata

ad una politica del laisser faire48.

Non è, infatti, indicata la collocazione funzionale più idonea dell’eventuale

struttura competente in materia di Air (uffici di diretta collaborazione o uffici

dell’amministrazione), né il livello dell’ufficio (dirigenziale, dirigenziale

generale), né ne viene previsto il grado di organicità e stabilità (struttura di

missione, gruppo di lavoro o ufficio ad hoc).

Possono prudentemente avanzarsi alcune previsioni.

La funzione Air potrebbe essere attratta nell’alveo delle competenze degli

uffici legislativi dei ministeri, dotati di notevole forza gravitazionale nei

riguardi di tutte le questioni che presentano ricadute sulle istruttorie normative;

il che confermerebbe quanto finora accaduto.

L’impossibilità di destinare specifiche risorse all’acquisizione di competenze

professionali specifiche per l’Air lascia prevedere il consolidamento del profilo

giuridico-amministrativo, con alcune casuali, fortunate acquisizioni di

competenze economiche.

La rinuncia a definire, almeno nelle gradi linee, un modello funzionale ed

organizzativo per l’Air potrebbe ostacolare l’attitudine al colloquio tra le

amministrazioni ed il consolidamento di una comune cultura della regolazione,

necessaria per l’innesto di quei virtuosi circuiti di competizione istituzionale

sviluppatisi in altri ordinamenti (si pensi agli Stati Uniti).

Non può, comunque, allo stato essere escluso che sia stata fatta salva la

possibilità di costituire, in sede attuativa, gruppi di lavoro multidisciplinari che

facciano capo all’ufficio incaricato dell’Air.

48 Cfr. S. CASSESE, Modelli del centro, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, pag. 1041

19

5.2 Il coordinamento del Dagl

Nella previsione normativa del disegno di legge di semplificazione un ruolo

centrale è svolto dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (Dagl)

della Presidenza del consiglio dei ministri, intorno a cui si impernia il sistema

organizzativo e procedurale per la realizzazione dell’Air delle amministrazioni

centrali. Lo confermano alcune precise disposizioni.

Innanzi tutto, l’amministrazione che ha condotto l’Air, in quanto titolare

dell’iniziativa normativa, comunica al Dagl i risultati dell’Air (comma 7).

Il Dagl, poi, “assicura il coordinamento delle amministrazioni in materia di

Air e di Vir” (comma 8).

Ancora, al Dagl viene riconosciuto il potere di consentire l’esenzione

dall’Air (comma 8, secondo alinea).

Infine, il Dagl predispone – sulla base degli elementi informativi comunicati

dalle amministrazioni - la relazione annuale del Presidente del consiglio dei

ministri al Parlamento sullo stato di applicazione dell’Air (comma 10).

Dunque, il Dagl riveste – indubitabilmente anche se discutibilmente - un

ruolo cruciale nel processo di attuazione dell’Air: le amministrazioni gli sono

soggette in termini di obblighi informativi, di potestà di coordinamento, di

autorizzazione in tema di esenzioni.

Il Dagl è l’attore governativo principale per la introduzione di strumenti per

incrementare la qualità delle regolazioni e si pone come valutatore della qualità

dell’Air: a questo fine, potrà ragionevolmente richiedere alle amministrazioni

integrazioni o chiarimenti sulle analisi prodotte.

Nessun riferimento viene, però, fatto nel d.d.l. semplificazione circa

l’articolazione delle funzioni e delle competenze all’interno del Dagl. Inoltre, la

mancata previsione di stanziamenti volti ad sviluppare le professionalità

20

specifiche e ad impiantare la struttura organizzativa lascia intendere

l’intenzione di potenziare i processi di esternalizzazione dei compiti in materia

di Air.

5.3 La fuga dalla organizzazione: l’esternalizzazione della funzione

Il comma 9 dell’articolo sulla semplificazione della legislazione prevede che,

“nel caso non sia possibile impiegare risorse interne o di altri soggetti pubblici,

le amministrazioni possono avvalersi di esperti o di società di ricerca

specializzate, nel rispetto della normativa vigente e nei limiti delle disponibilità

finanziarie”.

Alcune osservazioni al riguardo.

La formulazione della norma è, per un verso, criptica: non è chiaro, infatti,

cosa voglia concretamente significare l’inciso “nel caso non sia possibile

impiegare risorse interne o di altri soggetti pubblici”; o quale tipo di ricerca di

competenze intra-amministrative vada esperita per consentire che gli incarichi

di consulenza riguardanti funzioni attinenti all’Air siano legittimamente

deliberati.

Per altro verso appare pleonastica e rituale: l’inciso “nel rispetto della

normativa vigente e nei limiti delle disponibilità finanziarie” potrebbe anche

essere omesso, dal momento che l’ordinamento dispone specifiche sanzioni

giuridiche per la mancata osservanza di normativa vigente e per il mancato

rispetto dei limiti delle disponibilità finanziarie.

Pertanto, la parte centrale della formulazione testuale (“le amministrazioni

possono avvalersi di esperti o di società di ricerca specializzate”) appare l’unica

di reale ed esplicito contenuto dispositivo e manifesta, essenzialmente, la scelta

di esternalizzare in via sistematica le funzioni di analisi di impatto della

21

regolazione49: nel provvedere al disegno organizzativo non sono, infatti, state

stanziate risorse per “internalizzare” l’acquisizione delle competenze

multidisciplinari necessarie allo svolgimento della funzione.

Deve, peraltro, rilevarsi come, in alcuni casi, la collaborazione delle

amministrazioni con prestatori di servizi o consulenti sia pacificamente

considerata come parte integrante di una gestione pubblicisticamente orientata

e legata alla specializzazione e alla segmentazione dei processi produttivi; e che,

invece, in altri la rilevanza dei compiti svolti è tale che risulta difficile

distinguere se la funzione è ancora governata dal soggetto pubblico ovvero è

stata sostanzialmente “ceduta” al partner esterno.

La questione si collega, evidentemente, a quella della varietà del titolo

giuridico-formale che determina la esternalizzazione di compiti e di attività, che

può sostanziarsi in una collaborazione di tipo strutturale e duraturo, in un

appalto di servizi o in un contratto individuale di consulenza50.

A fronte di tali possibilità sembra, in questa fase, opportuno che

maturino più ricche competenze tra le persone che, all’interno delle

amministrazioni, si sono fino ad oggi occupate della valutazione degli impatti

delle regolazioni lungo tutto l’articolato processo (dalla valutazione economica,

alla conduzione delle consultazioni, a tutti gli altri aspetti dell’analisi); solo così

sarà possibile sviluppare una “cultura della committenza”, assicurare una vera

e propria regia dei rapporti esternalizzati e, soprattutto, garantire una

49 Sull’argomento si veda Dipartimento per la funzione pubblica, Guida alla esternalizzazione di servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione, 2003, Roma 50 Cfr. F. DI LASCIO, Dall’esercizio privato delle funzioni pubbliche all’esternalizzazione, Quaderni del consiglio regionale delle Marche, Ancona, 2004; v. anche M. CAMMELLI, Decentramento e outsourcing nel settore della cultura: il doppio impasse, in “Diritto pubblico”, 2001, pag. 261 e F. TRIMARCHI, Sistemi gestionali e forme contrattuali dell’”outsourcing” nella Pubblica Amministrazione (prime riflessioni), in “Il Diritto dell’Economia”, 2002

22

valutazione pubblicisticamente orientata delle opportunità e delle modalità

degli interventi di regolazione in corso di adozione51.

6. Le questioni aperte

A seguito di due sperimentazioni per l’introduzione dell’analisi di

impatto della regolamentazione, e nelle more della sua introduzione a regime,

non sembrano esservi ancora sufficienti elementi per definire un modello

coerente (e convincente) di organizzazione per lo svolgimento delle relative

funzioni52. Due soli aspetti appaiono essere confermati nel passaggio dalla

seconda sperimentazione alla (prossima) entrata a regime: la centralità del Dagl

nei processi e nel quadro organizzativo e la scelta di esternalizzare

strutturalmente le funzioni in materia di Air.

6.1 L’organizzazione (e la supervisione)

Definire la più opportuna collocazione di una struttura competente in

materia di Air all’interno di un ministero non è, effettivamente, questione

semplice53.

Si è, peraltro, già accennato come l’organizzazione ministeriale è stata

ultimamente caratterizzata da scelte estemporanee: il Dipartimento per la

funzione pubblica sembra aver ormai abdicato al tradizionale e fisiologico ruolo

51 Sul punto v. il lavoro di M. MARTELLI, Costruzione e gestione di rapporti con soggetti fornitori di servizi specializzati per una azione regolativi (paper). 52 A tale proposito si veda Senato della Repubblica, resoconto stenografico della seduta del 18 maggio, quando nella dichiarazione di voto il senatore Bassanini ha sostenuto che il testo della norma sull’Air invece di renderla di applicazione generale “riapre sostanzialmente la fase sperimentale” 53 Sul punto v. M. NIGRO, Studi sulla funzione organizzatrice della P.A., 1966, Milano; v. anche G. PALEOLOGO, voce Organizzazione – I. Organizzazione amministrativa, in Enciclopedia del diritto, XXXI, Milano, Giuffrè, 1981, pag. 135 e G. DI GASPARE, Organizzazione amministrativa, in digesto delle discipline pubblicistiche, X, Torino, UTET, 1995, pag. 513

23

di “regista” del disegno organizzativo dell’amministrazione centrale54; le

logiche che presidiano all’architettura dei singoli ministeri sono allo stato

difficile da cogliere; il ricorso alla figura del segretario generale appare ispirato

al perseguimento di fini contingenti e particolaristici55.

La collocazione dell’Air al confine tra politica ed amministrazione

consiglierebbe, invece, di distinguere in via strutturale, i due diversi livelli e di

individuare due separate unità: una operante come collettore delle competenze

dei direttori generali presso il segretariato generale (ove previsto) o costituendo

un gruppo di coordinamento tra strutture dipartimentali; una collocata presso

l’ufficio legislativo.

Tale minimale architettura consentirebbe di conformare l’organizzazione

alla articolazione procedurale delle competenze Air: istruttoria, consultazioni e

formulazione delle opzioni, gestite nella sede tecnico-amministrativa; scelta

delle opzioni e cura dell’istruttoria normativa, condotta dall’ufficio di diretta

collaborazione del Ministro (legislativo).

La definizione degli ambiti di pertinenza funzionale non dovrebbe, peraltro,

corrispondere ad una interpretazione rigida dei ruoli istituzionali nel concreto

svolgimento delle analisi, e comporterebbe esclusivamente l’attribuzione chiara

di compiti e responsabilità: dunque, non separazione degli ambiti, ma

distinzione.

54 v. l’intervento di S. CASSESE, Modelli del centro, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, pag. 1041 dove esplicitamente viene richiamata la vicenda della sostanziale esautorazione del ruolo del Dipartimento per la funzione pubblica nella definizione dei regolamenti di riorganizzazione dei ministeri 55 Sul punto sia consentito il rinvio a M. DE BENEDETTO, Il segretario generale nell’amministrazione centrale, in “Diritto pubblico”, 2005, pag. 171

24

Alla luce di queste considerazioni preliminari, l’attuale quadro

ordinamentale sembra presentare alcune criticità, connesse principalmente ai

compiti riconosciuti al Dagl dalle norme.

Il decreto presidenziale del 2002 sembra, infatti, innestare una potenziale

commistione tra chi regola e chi controlla la regolazione: il Dagl, infatti, da un

lato partecipa attivamente all’istruttoria relativa all’iniziativa regolamentare del

governo (coordinandola e promuovendola); dall’altro ne assicura anche il

controllo (coordinando e sovrintendendo all’applicazione dell’Air). I Ministeri

competenti sulla formulazione dell’Air e sullo svolgimento delle consultazioni

dovrebbero quindi far capo al Dagl il quale – ai sensi della vigente normativa -

supervisiona l’Air, cura l’elaborazione delle metodologie, sovraintende la

formazione in materia.

E non può, certo, escludersi che tale commistione sia suscettibile di

tradursi in una perdita di efficacia dell’Air o in una sua riduzione a mero

adempimento procedurale, data anche la formazione prevalentemente

monodisciplinare dei componenti il Dagl.

Rimane, inoltre, da chiarire cosa implichi, in termini di posizione

funzionale e di svolgimento della relativa procedura, il potere di coordinare e

sovrintendere: cosa succede, cioè, se sull’Air delle amministrazioni

eventualmente lacunosa o inadeguata, e quindi tornata al regolatore per la

revisione, continuano a sussistere divergenze di valutazione tra regolatore e

supervisore.

In una prospettiva di maggiore incisività potrebbe essere prefigurata,

accanto al ruolo dei Ministeri, anche la presenza di una struttura ad hoc56 (ad

56 Si veda la audizione in Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati dei rappresentati di Confindustria (16 dicembre 2004) in cui veniva proposta la costituzione presso

25

esempio una agenzia57), collegata al ministero dell’economia e delle finanze

ovvero una struttura posta all’interno del Dipartimento della ragioneria

generale dello Stato, con il compito di supervisionare l’Air dei regolatori. Il

supervisore della regolazione controllerebbe, tra l’altro, il rispetto dei criteri e

delle metodologie elaborati dal Dagl e formulati in direttive e definizione di

standard.

Tanto il modello della agenzia quanto quello di una struttura presso il

Dipartimento della ragioneria presentano alcuni vantaggi. L’agenzia, in

particolare, avrebbe un proprio personale, regolato da contratti collettivi diversi

rispetto a quello dei ministeri, nonché una relativa indipendenza rispetto ai

regolatori ed una certa autonomia (di bilancio e contabile) rispetto al ministero

vigilante. Con l’opzione “ragioneria” vi sarebbe un marcato orientamento alla

mission Air, irrobustito anche dalle significative motivazioni della mission

generale di controllo della finanza pubblica, nonché la possibilità di utilizzare

professionalità diverse e di valorizzare un approccio integrato delle valutazioni

con il nesso “qualità della regolazione/costi”.

In relazione ad entrambi gli scenari resterebbe da chiarire la micro-

organizzazione ministeriale per l’Air: se, cioè, sia opportuno (come peraltro

previsto del d.d.l. semplificazione 2005) lasciare all’auto-organizzazione e, di

volta in volta, incaricare il funzionario più adatto, costituire una task force,

scegliere un consulente esterno o quant’altro.

la Presidenza del consiglio dei Ministri di una task force per la semplificazione e la qualità della regolazione 57 Sul modello dell’agenzia v. la voce di C. GALLUCCI in Glossario di parole-chiave per la riforma dei ministeri, a cura del gruppo di lavoro composto da G. D’AURIA (coordinatore), M. DE BENEDETTO, A. BELLI, C. GALLUCCI, G. MANTO, I. PORTELLI, H. ROCCHIO, in “Rivista della Corte dei Conti”, n. 5/1998

26

Ulteriore ma connessa questione – altrove sviluppata58 - è quella di

rivesta la responsabilità dell’Air nei ministeri, se cioè il funzionario responsabile

del procedimento sia allo stesso tempo il responsabile Air ovvero se il

responsabile del procedimento debba dialogare con un diverso responsabile

Air.

6.2 Le professionalità

Alcune caratteristiche professionali concorrono a definire il profilo

dell’esperto Air, indipendentemente dalla sua collocazione organizzativa. Tale

professionalità dovrebbe, infatti, potersi ritrovare - indipendentemente dal

modello adottato - sia in capo ai soggetti deputati alla supervisione (come

attualmente il Dagl) sia nelle agenzie di regolazione, quali ad esempio i

ministeri. A quest’ultimo riguardo, se sembra ragionevole lasciare proprio alle

agenzie di regolazione l’individuazione puntuale delle professionalità

necessarie, può essere conveniente enumerare in via generale alcune distinte

competenze quali articolazioni dell’unica figura dell’esperto Air.

Tra queste, in particolare, le competenze dell’analista economico e

dell’esperto in politiche pubbliche, del giurista-esperto in diritto dell’economia,

del comunicatore-esperto in consultazioni e public affair, dello statistico-esperto

in ricerche di mercato

In considerazione dell’approccio integrato necessario per un proficuo

svolgimento dell’Air, è auspicabile che vengano costituiti gruppi di lavoro

composti da diverse professionalità, per operare sia nella fase dell’istruttoria,

che in quella di supervisione.

58 cfr. M. DE BENEDETTO, Un quasi-procedimento, in N. GRECO (a cura di), Introduzione all’analisi di impatto della regolamentazione, Roma, 2003, pag. 225

27

Infatti, in termini descrittivi, il lavoro dell’analista Air comporta lo

svolgimento delle diverse attività di conduzione ed elaborazione delle analisi di

impatto della regolamentazione: la definizione dell’ambito di intervento; la

rilevazione delle esigenze, attraverso consultazioni con cittadini ed imprese;

l’individuazione degli obiettivi dell’intervento di regolazione; l’esame delle

criticità; l’elaborazione e la selezione delle opzioni dell’intervento regolatorio; la

definizione dell’ambito dell’opzione preferita, degli obiettivi e dei risultati attesi

dall’intervento di regolazione; l’individuazione della metodologia di analisi e di

misurazione degli effetti determinati dall’adozione dell’atto; la valutazione

degli effetti dell’intervento regolatorio sulle amministrazioni e sui destinatari;

l’analisi costi-benefici; la documentazione dell’analisi di impatto della

regolamentazione.

Tali attività andranno svolte con responsabilità ed autonomia nella

gestione della procedura di analisi istruttoria (e eventualmente di

supervisione), pur nell’ambito degli obiettivi e delle strategie dell’Air definite

dal Dagl.

Lo svolgimento delle attività implica, inoltre, una gestione delle

complesse relazioni interne (con le amministrazioni coinvolte nell’intervento di

regolazione) ed esterne (con i soggetti consultati, istituzioni, mass media, ecc.).

L’esperto Air dovrà, quindi, caratterizzarsi per elevate conoscenze

tecniche ed amministrative delle attività e dei processi gestiti, anche con

riferimento alle competenze di altri enti; dovrà avere una conoscenza estesa ed

approfondita delle procedure amministrative e delle tecniche di valutazione

economica. Ma dovrà anche manifestare la capacità di progettare, svolgere l’Air

e di condurre le consultazioni (eventualmente attraverso l’uso di tecnologie

multimediali) e possedere specifiche attitudini: alla relazione con referenti

28

interni ed esterni; alla trasmissione delle informazioni ai propri collaboratori e

alla delega di compiti complessi; al lavoro e alla gestione di gruppi di lavoro

integrati di diverse professionalità; al lavoro per obiettivi e risultati.

Per una introduzione a regime dell’Air è auspicabile che, quanto prima,

si sviluppino gli approfondimenti necessari a disegnare formalmente e ad

istituire il profilo professionale dell’“esperto Air”, in modo da acquisire le

competenze disponibili in questa fase transitoria, ma anche per consentire alle

amministrazione di bandire – sulla base delle proprie specifiche necessità –

concorsi volti all’acquisizione non transitoria di specifiche competenze.

6.3 La formazione

In margine alla questione dei concorsi dedicati all’acquisizione di “esperti

Air”, è ragionevole chiedersi quale sia la formazione ottimale per lo

svolgimento delle relative funzioni, per la costruzione cioè delle competenze

necessarie a “internalizzare” professionalità che siano in grado di gestire l’Air,

anche considerando che fasi del processo potranno ben essere esternalizzate (ad

esempio, con l’appalto per lo svolgimento di indagini demoscopiche, o la

formulazione di analisi economico/statistiche). Ovviamente tale formazione

dovrà essere il risultato di un percorso progressivo, universitario e post-

universitario.

Quanto alla formazione universitaria è fin troppo chiaro che, in questa

prospettiva, si pongono innanzi tutto i tradizionali corsi di laurea di economia,

giuridisprudenza e statistica, negli opportuni percorsi che valorizzano

l’orientamento professionale agli impieghi di responsabilità nelle

amministrazioni. Proprio valutando il particolare mix di competenze necessario

per lo svolgimento della funzione si dovrà, però, prestare una particolare

29

attenzione ai neo-istituiti corsi di laurea specialistica della “classe LS70”,

normalmente attivati nelle facoltà di scienze politiche59, che articolano il

percorso formativo in un ampio ventaglio di competenze giuridico-

pubblicistiche, statistiche, economiche ed aziendali, ma non tralasciano

l’acquisizione di competenze politico-sociali, storiche e linguistiche. Da

segnalare anche i corsi di laurea specialistica connessi ai percorsi di Ingegneria

gestionale60.

Per la formazione post laurea è opportuno distinguere quella proposta

dalle università61, soprattutto con l’offerta di master, e quella organizzata dalla

SSPA.

Per quanto riguarda la formazione specifica, la Scuola superiore della

pubblica amministrazione rimane il soggetto, ratione materiae, responsabile.

Il Dagl, secondo quanto previsto dal d.p.c.m. 23 luglio 2002, “sovrintende

(…) alla formazione”, vale a dire dovrebbe definire le politiche generali che

orientano gli interventi formativi, la cui progettazione dovrebbe, comunque,

permanere nella esclusiva responsabilità della SSPA. In base al decreto

presidenziale del 2002 il Dagl, inoltre, coordina e sovrintende alla formazione

del personale delle pubbliche amministrazioni incaricato dell’applicazione delle

procedure Air. Al fine di evitare incoerenze del sistema e duplicazioni

organizzative e funzionali le responsabilità in tema di formazione del Dagl 59 In questa classe di laurea specialistica sono stati, tra l’altro, attivati corsi di laurea in analisi e politiche dello sviluppo locale e regionale, in istituzioni e sistemi di governo delle autonomie territoriali, in politiche ed economia delle istituzioni, in politiche pubbliche, in scienze della politica e dei processi decisionali 60 Si segnala, tra gli altri, il caso del corso di laurea specialistica in Ingegneria della amministrazione pubblica attivato presso il Politecnico di Milano, in cui sono previsti corsi sull’Air 61 Si segnalano le interessanti esperienze dell’università di Tor Vergata – Roma, con il master in “Economia della concorrenza e della regolazione delle public utilities” e del Master organizzato dalle tre università di Roma “Politiche di sviluppo e coesione e valutazione degli investimenti pubblici”

30

andrebbero quanto meno coordinate con gli analoghi compiti attribuiti alla

SSPA con decreto legislativo62 e specificatamente descritti - quanto all’Air -

dalla direttiva del 200163.

E’, comunque, auspicabile che – a qualsiasi livello - accanto all’opportuna

formazione d’aula, vengano effettuati stages e tirocini in strutture nazionali (es.

regioni, autorità di regolazione) o estere (commissione europea, gruppi europei

di regolatori) che già realizzano la valutazione di impatto, nonchè in aziende

dotate di staff di public affair.

7. Conclusioni

La lettura del disegno organizzativo è, quasi sempre, indicativa della

interpretazione data alle funzioni. La storia della sperimentazione e le

prospettive dell’introduzione a regime dell’Air non lasciano, in questa

prospettiva, ben sperare.

Alla luce della la ricostruzione svolta nelle pagine che precedono, è

possibile argomentare che sussistono alcuni vincoli al disegno organizzativo, i

quali discendono dalle caratteristiche pre-funzionali dell’Air.

In primo luogo, la qualità della regolazione, che impone di non

sottovalutare l’idoneità reale del disegno organizzativo a conseguire gli

62 D.lgs. 29 dicembre 2003, n. 381, « Modifiche al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 287, concernenti il riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137”, in G.U. s.g. n. 19 del 24 gennaio 2004 63 La Scuola superiore della pubblica amministrazione è stata incaricata dalle direttive del Governo (direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 marzo 2000, “Analisi tecnico-normativa e analisi dell’impatto della regolamentazione” e direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 settembre 2001, “Sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni”) di svolgere le attività di formazione dei pubblici dipendenti in materia di analisi di impatto della regolamentazione, collaborando con il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Nell’ambito di questa funzione la SSPA ha attivato un programma di consulenza, ricerca e progettazione formativa.

31

obiettivi. La misurazione della qualità (e gli esiti che dalla qualità potranno

discendere) non è questione meramente interna o da giocare nell’ambito della

relazione politica nazionale; la performance istituzionale dei pubblici poteri

viene, infatti, ad essere oggetto di valutazioni e controlli a diverso titolo da

parte di numerosi organismi sovranazionali (comunitari, innanzi tutto, ma si

pensi anche all’Ocse, al Fondo monetario internazionale e quant’altro).

In secondo luogo, la multidisciplinarietà, che impone di destrutturare

l’approccio giuridico-formale o la prospettazione procedural-normativa dell’Air

per costruire modelli organizzativi volti ad acquisire la complessità (giuridica-

economica-tecnologica) che caratterizza le questioni regolatorie.

In terzo luogo, la necessità di individuare un discrimine credibile per lo

svolgimento della funzioni volte all’assunzione della decisione tecnica

(formulazione delle opzioni di regolazione) rispetto al fondato esercizio della

decisione politica (scelta dell’opzione).

Le esperienze straniere insegnano che, accanto alla opportuna

collocazione delle strutture di supervisione in materia di Air presso gli staff dei

governi (è il caso dell’OIRA statunitense, ma anche del BRE britannico e del

gruppo interministeriale presso il Secrétariat général du Gouvernement francese),

si creano dinamiche di “rete” (come di recente persino in Francia) le quali

consentono una dialogo tra regolatori, un consolidamento ed una diffusione

della cultura della better regulation, e che questa sola, nel lungo periodo, potrà

consentire la stabilizzazione delle buone performance istituzionali richieste alle

democrazie occidentali.

Nell’apertura alle diverse soluzioni organizzative un punto critico merita

di essere sottolineato: l’esternalizzazione. A parità di risorse attuali, infatti,

rinunciare ad acquisire risorse umane “esperte di Air” in forza alle

32

amministrazioni potrebbe rivelarsi una scelta perdente in ordine all’obiettivo

strategico di precostituire cultura della regolazione e capacità di regia delle

funzioni regolatorie, presupposto indispensabile anche per eventuali, future

esternalizzazioni di fasi delle relative istruttorie.

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