LA SICUREZZA ALIMENTARE

19 novembre 2013Corso in Cooperazione allo SviluppoA.A. 2013/2014

Elisabetta Belloni

Indice1.Spunti storici: agricoltura, sicurezza alimentare e nutrizione2.Il diritto all’alimentazione3.Organizzazioni preposte alla tutela e alla promozione della sicurezza alimentare4.Orientamenti strategici sul tema5.La sicurezza alimentare per la cooperazione italiana6.Il processo di riforma della FAO

1. Spunti storici: agricoltura, sicurezza alimentare e nutrizione

L’alimentazione in cifre

La malnutrizione ha avuto un’impennata nel 2009, una delle conseguenze della crisi alimentare e finanziaria globale.La Banca Mondiale ha stimato in 40 milioni il numero di persone trascinate al di sotto della soglia della sicurezza alimentare a causa di queste crisi nel 2009, e a questo numero vanno aggiunti altri 64 milioni di individui caduti al di sotto della soglia della povertà estrema nel 2010.Negli anni successivi il numero di persone che soffrono la fame è diminuito, ma il risultato non ha raggiunto livelli soddisfacenti. La malnutrizione cronica, secondo la FAO, interessa quest’anno circa 925 milioni di persone, una cifra minore rispetto al miliardo e 23 milioni del 2009, ma comunque maggiore rispetto agli 815 milioni di persone denutrite nel 1990. Ad essere particolarmente a rischio malnutrizione sono soprattutto i bambini che vivono nelle aree rurali dei paesi meno sviluppati, i rifugiati e le persone esposte a conflitti.

Andamento della quota degli aiuti internazionali a favore dell'agricoltura (% degli aiuti totali)

La Comunità Internazionale ha raggiunto oggi la consapevolezza per cui il circolo vizioso della povertà estrema non può essere spezzato finché non verrà risolto il problema della fame nel mondo e non verranno migliorate le condizioni di vita delle popolazioni rurali nei Paesi in Via di Sviluppo.

L’attuale approccio multidimensionale allo sviluppo ha portato in definitiva a ripensare il concetto di cooperazione in campo agro-alimentare.

Se in passato venivano prediletti l’investimento infrastrutturale ed il supporto al settore industriale (penalizzando quello agricolo e determinando l’erosione dei redditi degli agricoltori), negli ultimi 30 anni, l’ambito agro-alimentare ha acquisito crescente importanza, divenendo punto-chiave all’interno delle strategie di sviluppo.

Basti pensare al numero di iniziative, dichiarazioni di principi e progetti attuati a seguito alla Prima Conferenza Mondiale sull’Alimentazione del 1974 e fino ad oggi. Esso dimostra come sia mutata la percezione del problema della fame e dell’urgenza della necessità di trovarvi una soluzione.

Negli anni Sessanta emerge il fenomeno dei surplus dei mercati interni dei Paesi industrializzati e delle politiche di aiuto bilaterali nei confronti dei PVS, che spesso si dimostrano, tuttavia, più vantaggiose per i PS che non utili al miglioramento delle condizioni di vita nei PVS. Tali politiche erano, infatti, incentrate soprattutto sul fornire la possibilità di un più facile accesso al mercato delle materie prime ed energetiche dei Paesi meno sviluppati e non prendevano in dovuta considerazione le reali necessità delle popolazioni locali.

Nel 1961, l’allora Direttore Generale della FAO, Binay Ranjan Sen, nel Rapporto ‘I prodotti alimentari al servizio dello sviluppo: un sistema di utilizzazione delle eccedenze’, denunciava il carattere eccessivamente transitorio dell’assistenza alimentare e reclamava un ruolo di maggior centralità per la FAO, come soggetto responsabile dell’esecuzione dei programmi multilaterali d’aiuto finalizzati alla risoluzione del problema della fame, inteso come questione concernente la condizione umana e non più, in una prospettiva riduttiva, come produzione agricola. Per opposizione degli Stati Uniti, tuttavia, non si giunge alla realizzazione della proposta di Sen, ma alla costituzione del World Food Programme, cioè un programma di aiuti alimentari d’emergenza. La successiva grave crisi alimentare del ’72-’74 rischia di marginalizzare il ruolo della FAO. Durante la Conferenza Mondiale sull’Alimentazione del 1974, si decide infatti di dar vita ad una serie di organismi paralleli, ovvero il World Food Council (WFC), organo di collegamento delle politiche delle Nazioni Unite per i settori agricolo e alimentare, e l’International Fund for Agriculture Development (IFAD), istituzione finanziaria con status di Istituto Specializzato delle Nazioni Unite, con il mandato di eliminare la povertà e la fame nelle aree rurali dei paesi in via di sviluppo.

Oggi le iniziative a più ampio respiro sono sponsorizzate dalle Nazioni Unite e, più precisamente, dal suo Polo agro-alimentare, costituito da due Istituti Specializzati (Food and Agriculture Organization – FAO e International Fund for Agriculture Development – IFAD) e da un organo sussidiario (World Food Programme – WFP), che si fanno promotori, ognuno con un mandato specifico ma complementare agli altri, di una strategia omogenea e multi-dimensionale di lotta alla fame e affermazione della sicurezza alimentare. Tali soggetti sono anche definiti con il termine Roman-Based Agencies (RBA).

2. Il diritto all’alimentazione

Il diritto all’alimentazione è riconosciuto e definito in diverse dichiarazioni.

Esso trova fondamento nell’art. 25 della Dichiarazione dei diritti umani del 1948 come “diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire il benessere proprio e della propria famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari (..)” e può considerarsi parte integrante del diritto alla vita.

Tale connessione è stata poi esplicitata nel Patto internazionale sui diritti civili e politici, adottato dall’Assemblea Generale nel 1966.

In particolare l'articolo 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali riferisce che "gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo a un livello di vita adeguato per sé e per la sua famiglia, che includa alimentazione, vestiario ed alloggio adeguati, nonché il miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita riconoscendo il diritto fondamentale di ogni individuo alla libertà dalla fame, adotteranno, individualmente e attraverso la cooperazione internazionale, tutte le misure e fra queste anche programmi concreti, che siano necessarie: a)per migliorare i metodi di produzione, di conservazione e di distribuzione delle derrate alimentari mediante la piena applicazione delle conoscenze tecniche e scientifiche, la diffusione di nozioni relative ai principi della nutrizione e lo sviluppo o la riforma dei regimi agrari, in modo da conseguire l'accrescimento e l'utilizzazione più efficaci delle risorse naturali;b)per assicurare un'equa distribuzione delle risorse alimentari mondiali in relazione ai bisogni, tenendo conto dei problemi tanti dei Paesi importatori quanto dei Paesi esportatori di derrate alimentari.

È stato, indubbiamente, il Vertice mondiale sull'alimentazione a Roma il 1996, che ha confermato: il diritto di avere accesso al cibo e il diritto alla libertà dalla fame. Nel Piano di azione adottato dallo stesso vertice viene sottolineato il contenuto del diritto al cibo e con particolare attenzione al suo sviluppo, alla piena applicazione per raggiungere la nozione di sicurezza alimentare.

Dalla Dichiarazione e dal Piano d’Azione, emerge che la sicurezza alimentare si realizza quando tutti gli individui hanno accesso fisico ed economico ad un livello di alimentazione sufficiente, sicuro e nutrizionalmente adeguato, che rispetti le necessità e le preferenze di ognuno e assicuri il mantenimento di uno stile di vita salutare ed attivo.

Il diritto all’alimentazione è anche protetto in alcuni accordi internazionali quali le Convenzioni ed i Protocolli addizionali in tempo di guerra e la Convenzione del 1989 sui diritti dell'infanzia rispetto ai bambini.

L’interpretazione di diritto ad un’alimentazione adeguata sottende il fatto che un individuo debba essere posto nelle condizioni di potersi procurare il cibo e, allo stesso tempo, che abbia il diritto di riceverlo quando non è in grado di procurarselo, il che implica l’obbligo per lo Stato di favorire il soddisfacimento del bisogno primario di alimentarsi, in ogni situazione, compresa l’emergenza.

Da tale approccio derivano dunque tre responsabilità a carico dello Stato, rispetto al diritto all’alimentazione:1.l’obbligo di rispettarlo, nel senso che lo Stato deve riconoscere tale diritto ad ogni individuo e non interferire in alcun modo nell’accesso ad esso;2.l’obbligo di proteggerlo, attraverso una regolamentazione della condotta degli attori non statali affinché non interferiscano con l’accesso ad un’alimentazione adeguata degli individui;3.l’obbligo di realizzarlo, mediante due azioni: l’agevolare e il provvedere. Nel primo caso ci si riferisce all’implementazione di programmi per la sicurezza alimentare che forniscano agli individui i mezzi per essere autosufficienti, mentre nel secondo s’intende il dovere dello Stato di fornire assistenza diretta ogni volta che un individuo o un gruppo non siano in grado di godere del diritto.

La fame e la malnutrizione sono elementi profondamente legati al problema della povertà estrema e risulta sempre più evidente che l’agricoltura, presa singolarmente, non possa risolvere tale problematica. La sicurezza alimentare è responsabilità comune dell’umanità: è necessario dunque che le diverse organizzazioni preposte alla tutela e alla promozione di tale diritto approfondiscano la collaborazione reciproca e l’integrazione delle proprie risorse, al fine di potenziare l’impatto complessivo delle proprie attività.

Il diritto all’alimentazione si è nel tempo configurato come diritto collettivo alla sicurezza alimentare, il quale va a rappresentare l’imperativo programmatico della cooperazione agro-alimentare e dell’attività dei soggetti del Polo.

3. Organizzazioni preposte alla tutela e alla promozione della

sicurezza alimentare

La Food and Agriculture Organization of the United Nations è un’Agenzia Specializzata dell’ONU, che “raccoglie, analizza, interpreta e diffonde notizie relative alla nutrizione, all’alimentazione e all’agricoltura” .

Nello specifico, essa si occupa di ricerca scientifica, tecnologica, sociale ed economica all’interno degli ambiti di interesse, il che significa perfezionare le tecniche di trasformazione, commercializzazione e distribuzione dei prodotti alimentari ed agricoli, adottare strategie e linee di politica internazionale, istituire soddisfacenti sistemi di credito agricolo, nonché fornire ai governi assistenza ed organizzare, tramite forme di cooperazione, le missioni necessarie per attuare efficacemente gli obblighi derivanti dall’adesione alle raccomandazioni della Conferenza delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura.

LA FAOLA FAO

Il percorso che ha portato all’istituzione della FAO ha avuto inizio in occasione dell’incontro intergovernativo, disposto da Roosvelt a Hot Spring, in Virginia, finalizzato a fondare un’organizzazione permanente che si occupasse di alimentazione ed agricoltura.

L’Atto finale della Conferenza, conclusasi il 3 giugno 1943, costituiva un accordo tra i 44 partecipanti di collaborazione per incrementare la produzione agricola a livello mondiale, facilitando la diffusione delle conoscenze tecniche e garantendo la sufficienza alimentare alle proprie popolazioni. Inoltre esso stabiliva la creazione di una Commissione Provvisoria per l’Alimentazione e l’Agricoltura, con sede a Washington, con il compito di redigere lo Statuto e di trasmetterlo alle 45 nazioni eleggibili a membri.

L’istituzione formale della FAO risale al 16 ottobre 1945, durante la Prima Conferenza a Quebec, che si conclude con l’adesione di 39 Paesi e la decisione di stabilire la sede a Washington, trasferita poi a Roma nel 1951.

Le prime iniziative lanciate dalla FAO sono state la ‘Campagna mondiale contro la fame’, che nel 1960 registra l’adesione di numerose ONG, a dimostrazione dell’importanza delle tematiche affrontate dall’Organizzazione, la creazione, in collaborazione con la World Health Organization (WHO), della Codex Alimentarius Commission nel 1962, avente lo scopo di sviluppare standard, linee guida e documentazione che assicurino la protezione della salute dei consumatori e promuovano good practices in materia di commercio dei generi agricoli e alimentari, la Conferenza mondiale sulla riforma agraria e sullo sviluppo rurale del 1979 e il Patto Mondiale della Sicurezza Alimentare del 1985.

Il Codex Alimentarius è quindi una raccolta di norme internazionali adottate dalla Commissione del Codex Alimentarius.

La Commissione del Codex Alimentarius, creata nel 1962 da due Organizzazioni delle Nazioni Unite, la FAO (Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura) e l'OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità), ha dunque il compito di elaborare un corpo di norme relative a una disciplina uniforme, nei diversi Stati, sulla produzione ed il commercio dei prodotti alimentari, al fine di:1.facilitare gli scambi internazionali, assicurando transazioni commerciali leali; 2.garantire ai consumatori un prodotto sano e igienico, non adulterato oltre che correttamente presentato ed etichettato.

Attualmente sono membri della Commissione del Codex Alimentarius 165 Paesi, che rappresentano più del 98% della popolazione mondiale.

La Commissione del Codex Alimentarius costituisce il principale forum d’incontro internazionale in materia di sicurezza alimentare e commercio dei prodotti alimentari. Attualmente si riunisce ogni due anni ed è assistita da un Segretariato con sede presso la FAO. Nell’intervallo delle sessioni della Commissione un Comitato Esecutivo, formato dal Presidente, dai Vice-Presidenti e dai rappresentanti delle diverse zone geografiche mondiali, si riunisce e prende decisioni che devono essere, successivamente, ratificate dalla Commissione.

Dalla sua creazione la Commissione del Codex Alimentarius ha adottato e pubblicato tutta una serie di norme, direttive e principi, tra cui 237 norme alimentari e 41 codici d’uso in materia di igiene e codici d’uso tecnologico. Sono stati, inoltre, valutati, sotto l’aspetto della sicurezza più di 800 additivi alimentari e contaminanti e fissati più di 3200 limiti massimi di residui per i pesticidi.

In questi ultimi anni il quadro di riferimento di tale organismo è profondamente mutato, soprattutto a causa dell’istituzione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (sorta nel 1995, a conclusione del negoziato dell’Uruguay Round).

In particolare, l’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) e l’Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio (OTC) hanno assunto un ruolo determinante per le attività del Codex Alimentarius.

I due accordi richiamati riconoscono, infatti, l’importanza dell’armonizzazione normativa a livello internazionale, al fine di ridurre al minimo il rischio che le norme sanitarie, fitosanitarie o altri regolamenti tecnici possano tradursi in ostacoli ingiustificati al commercio. E, in particolare, ai fini dell’armonizzazione, in riferimento alla innocuità dei prodotti alimentari l’accordo SPS ha esplicitamente individuato e scelto le norme, direttive e raccomandazioni stabilite dalla Commissione del Codex Alimentarius, ritenendole scientificamente valide.

Dopo l’Uruguay Round, dunque, le norme Codex, nel passato destinate ad una applicazione su base volontaria da parte dei Paesi membri, hanno assunto una valenza assai più vincolante a livello mondiale. Ed è per queste ragioni che negli ultimi anni si è assistito a un grande aumento dei lavori in ambito Codex.

I progressi scientifici nel campo dell’alimentazione, l’evoluzione dei comportamenti dei consumatori, i nuovi metodi di controllo degli alimenti, il modo in cui saranno percepite le responsabilità dei governi e dell’industria alimentare, la modifica dei concetti di qualità e di sicurezza alimentare costituiscono nuovi obiettivi per la Commissione e richiederanno probabilmente nuove norme.

Nell’ultimo decennio la FAO ha fatto convergere i propri sforzi in 4 aree principali:1.Informazione, fungendo da network per la raccolta, l’analisi e la diffusione di dati riguardanti l’agronomia, la forestazione, la pesca, l’allevamento, la nutrizione, ma anche l’economia e la scienza sociale, al fine di promuovere lo sviluppo;2.Competenza politica, attraverso l’assistenza e il supporto alla pianificazione e all’elaborazione di una legislazione efficace e all’implementazione di strategie utili al perseguimento dello sviluppo rurale e alla riduzione del problema della fame nei PVS;3.Confronto e cooperazione, costituendo un forum mondiale d’incontro, in cui ogni nazione possa apportare le proprie istanze e lavorare su un’intesa comune;4.Conoscenza sul campo, fornendo know-how tecnico e mettendo a disposizione il vasto bagaglio di conoscenze e di pareri di esperti direttamente nei luoghi di implementazione dei progetti.

Cambiamenti negli ultimi decenni e attività di promozione contro la fame nel mondo.

Nel corso del 2010, è stato creato il fondo ‘Global Agriculture and Food Security Program’ (GAFSP), di cui la FAO si è fatta promotrice, enfatizzando soprattutto i programmi di sviluppo condotti dagli stessi Paesi beneficiari (cd. country-led programs).

Tra il 16 e il 18 novembre 2009, in occasione del World Summit on Food Security i leader mondiali hanno rinnovato il loro impegno nel raggiungere il primo Obiettivo di Sviluppo del Millennio (sradicare la povertà estrema e la fame), attraverso la rimozione dei sussidi agricoli e delle misure protezionistiche nazionali, il miglioramento della governance relativamente alla sicurezza alimentare e l’attuazione di strategie adeguate al contenimento del cambiamento climatico.

Nel 1986 è diventato operativo l’AGRISTAT, ora divenuto FAOSTAT, considerato la fonte più ricca di informazioni e statistiche relative all’agricoltura. Tale portale costituisce uno strumento aggiornato e particolarmente utile in quanto fornisce serie temporali e dati trasversali relativi alle condizioni alimentari e agricole di circa 200 Paesi.

Dal 1981, il 16 ottobre di ogni anno, si celebra la Giornata Mondiale dell’Alimentazione

L’International Fund for Agricoltural Development è un’Agenzia Specializzata dell’ONU, fondata nel 1977, a seguito della World Food Conference, come istituzione finanziaria internazionale finalizzata all’erogazione di fondi a sostegno di progetti di sviluppo rurale e produzione agricola nei PVS.

L’obiettivo dell’IFAD è quello di assicurare agli individui che vivono nelle aree rurali più povere l’accesso, le capacità e l’organizzazione necessaria a godere dei vantaggi arrecati da:-le risorse naturali, in primis acqua e terra;-le tecnologie agricole e i servizi produttivi;-l’ampia gamma di servizi finanziari;-le condizioni di mercato, le quali devono essere trasparenti e competitive;-le opportunità occupazionali;-i processi di pianificazione politica locale e nazionale.

L’IFADL’IFAD

La Membership dell’IFAD è aperta verso tutti i Paesi dell’ONU, alle sue Agenzie Specializzate o all’AIEA (Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica). Attualmente i membri sono 165 e vengono classificati secondo il seguente schema:-List A, membri dell’OCSE;-List B, membri dell’OPEC;-List C, che a sua volta si suddivide secondo le aree geografiche in C1 (Africa), C2 (Europa, Asia e Pacifico) e C3 (America Latina e Caraibi) e comprende i Paesi in Via di Sviluppo.

Attraverso una partnership estesa, l’International Fund for Agriculture Development assiste i governi nell’elaborare strategie politiche in favore degli strati più vulnerabili della popolazione e finanzia progetti di sviluppo rurale finalizzati all’incremento della produzione alimentare e dei redditi e al miglioramento della salute, della nutrizione, degli standard di educazione, supportando nove aree specifiche: sviluppo agricolo, servizi finanziari, infrastrutture rurali, allevamento, pesca, capacity e institution building, stoccaggio/trasformazione/marketing, ricerca/formazione, sviluppo di piccole e medie imprese.

L’IFAD si sta impegnando sempre di più sul piano del dialogo politico, tentando di rendere più esplicito il legame che unisce le politiche e i programmi a livello macro e le decisioni assunte da milioni di piccoli proprietari, imprenditori rurali e agricoltori a livello micro. Attraverso la prospettiva dello sviluppo locale, il Fondo cerca di minimizzare gli effetti negativi dei trend globali e massimizzare gli incentivi e le opportunità per i più poveri.

Il World Food Programme è un Programma delle Nazioni Unite, istituito nel 1961 dalla FAO e dall’Assemblea Generale dell’ONU, per la distribuzione alimentare su base sperimentale per un periodo di tre anni. Nel 1965 esso è stato ratificato e divenuto permanente.Il WFP si propone di sradicare la fame e la malnutrizione ed in ultimo di offrire i mezzi adeguati alla popolazione per procurarsi del cibo senza dipendere dagli aiuti alimentari, mediante il raggiungimento di 5 obiettivi strategici:1. Salvare vite umane e salvaguardare i mezzi di sussistenza nelle emergenze.2. Prevenire la fame acuta, investire nella prevenzione dei disastri naturali e nelle misure di attenuazione del loro impatto.3. Favorire la ricostruzione nelle fasi successive a un conflitto, a un disastro naturale o nei periodi di transizione.4. Ridurre la fame cronica e la malnutrizione.5. Rafforzare le capacità nazionali di lotta alla fame, anche attraverso la presa in carico, da parte dei governi locali, dei programmi WFP. Valorizzazione del progetto WFP di “acquisti locali”.

IL WFPIL WFP

Il WFP è finanziato esclusivamente su base volontaria. L'agenzia riceve donazioni sotto forma di: denaro, alimenti quali farina, fagioli, olio, sale e zucchero e attrezzature utili a coltivare, immagazzinare e cuocere il cibo.

Dal momento che il WFP non dispone di finanziamenti propri, ogni donazione, che sia in denaro o in natura, viene accompagnata da una quota in contante necessaria alla movimentazione, alla gestione e al monitoraggio dell'assistenza alimentare.

Il WFP riceve contributi da:Governi: gran parte dei finanziamenti del WFP provengono da circa 60 governi, e sono su base volontaria. L'agenzia non riceve nessuna quota fissa dalle Nazioni Unite.Aziende private che possono contribuire alla lotta contro la fame, attraverso donazioni in denaro, oppure fornendo prodotti o servizi funzionali al lavoro del WFP. Recenti donazioni da istituzioni private e non-profit hanno fornito un sostegno prezioso a diverse operazioni d'emergenza del WFP; ad esempio, rafforzando la capacità logistica e di raccolta fondi dell'agenzia oppure finanziando, con denaro, i progetti di alimentazione scolastica.Individui. Le donazioni individuali sono molto importanti per contribuire alla lotta contro la fame. Una donazione individuale può servire, ad esempio, a finanziare le mense scolastiche, o a procurare razioni alimentari da portare a casa in modo da incentivare la frequenza scolastica delle bambine.

Bioversity International è stata originariamente istituita come International Board for Plant Genetic Resourses (IBPGR) nel 1974 in risposta alla crescente presa di coscienza dell’erosione genetica e della rapida perdita di biodiversità.Il mandato iniziale consisteva nel coordinare i programmi internazionali di protezione delle risorse, attraverso la costruzione e l’espansione delle banche genetiche nazionali, regionali ed internazionali.Gli obiettivi dell’Organizzazione si sono evoluti nel tempo: dalla conservazione delle risorse genetiche colturali alla ricerca finalizzata al mantenimento della biodiversità attraverso l’uso sostenibile delle risorse genetiche.

Bioversity International ricorre alla salvaguardia della biodiversità in campo agricolo, al fine di assicurare la sicurezza alimentare e nutrizionale, migliorare la salute delle popolazioni rurali e urbane e preservare le tradizioni culturali e culinarie dei diversi Paesi. La promozione delle varietà colturali diventa strategia per combattere la malnutrizione.

BIOVERSITY INTERNATIONALBIOVERSITY INTERNATIONAL

Per quanto riguarda il lungo periodo, l’importanza di Bioversity si riscontra specialmente per ciò che concerne le banche genetiche; ad esempio, il Global Crop Diversity Trust è un fondo che permette di assumere e aggiornare continuativamente le informazioni relative alla biodiversità delle colture, mentre l’International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agricolture, anche conosciuto come Seed Treaty, ha implementato un sistema multilaterale di accesso e di condivisione dei benefici derivanti dall’utilizzo delle risorse genetiche relativamente alle colture ritenute essenziali per la sicurezza alimentare, specialmente nei PVS. A questo proposito, la collaborazione con la FAO ha permesso di assistere numerosi Paesi, tra cui Perù, Filippine e Kenya, nell’attuare le disposizioni del Trattato.

I donatori che finanziano Bioversity sono un gruppo di Paesi e la Banca Mondiale. Inoltre essa ottiene contributi per specifici progetti dalle Agenzie dell’Onu, dalle Organizzazioni Internazionali per lo sviluppo, dalle università e fondazioni.

4. Orientamenti strategici sul tema

L’accrescersi delle disuguaglianze e il persistere della povertà, la "trappola demografica", la pressione sulle terre e sul cibo dovuta all'aumento della domanda mondiale, all'accaparramento delle risorse naturali in funzione dell'approvvigionamento energetico e al deterioramento degli ecosistemi rendono ancor più urgente, nell’ambito della definizione di una nuova agenda di sviluppo post 2015, il nodo della sicurezza alimentare e della nutrizione.Allo scopo di garantire contributi a tale processo, sono state organizzate nel corso degli ultimi mesi una serie di consultazioni a livello nazionale, regionale e globale, in modo da creare uno spazio di discussione accessibile ai diversi stakeholder (governativi e non governativi) interessati. Il dibattito ha ricevuto un contributo fondamentale dalla consultazione tematica globale su fame, sicurezza alimentare e nutrizione (HFSN) organizzata da FAO e WFP in stretta collaborazione con l’IFAD, Bioversity International e il Rappresentante Speciale del Segretario Generale per la Sicurezza Alimentare e la Nutrizione.

Negli ultimi anni gli MDGs, esclusivamente orientati in ambito sociale, hanno contribuito a determinare una scarsa attenzione verso le attività produttive, trascurando settori di importanza strategica quali le infrastrutture e l’agricoltura.

La sola previsione di un target specifico sulla malnutrizione non si è rivelata quindi un mezzo efficace per affrontare le cause profonde e strutturali che generano i problemi della malnutrizione e dell’insicurezza alimentare. Di conseguenza, al di là della importante previsione di uno stand alone goal per fame e nutrizione, l’insieme degli attori coinvolti auspica una nuova attenzione alle cause sotterranee e tra loro interconnesse che generano l’insicurezza alimentare.

Rispetto all'agricoltura sostenibile, il dibattito si impernia quindi non solo sulla necessità o meno di un incremento di produzione e su come tale incremento debba essere raggiunto, ma anche su quali debbano essere gli attori fondamentali protagonisti dell’auspicata rivoluzione in ambito agricolo.

C’è un generale consenso, a tale proposito, nell’individuare quali attori siano fondamentali per raggiungere un aumento di produzione che sia sostenibile socialmente e sotto il profilo ambientale per i piccoli agricoltori, da sostenere grazie ad investimenti in infrastrutture, aiuti e rafforzamento delle capacità, trasferimento di conoscenze.

Regolamentare i mercati e ridurre le vulnerabilità C’è un vasto consenso rispetto alla necessità di ripensare il mercato e i sistemi alimentari a partire dal nuovo paradigma della small scale farming; in una tale ottica, numerosi contributi che esprimono le posizioni di organizzazioni della società civile e del mondo accademico sottolineano l’urgenza di fare esplicito riferimento, nell’ambito del nuovo framework, ai rischi per la sicurezza alimentare derivanti dall’attuale assetto del commercio internazionale, così come dalla produzione di biocombustibili, sottolineando la necessità di promuovere un regime di scambi internazionale che incorpori il concetto di sicurezza alimentare, e all’interno del quale gli stati investano allo scopo di facilitare l’accesso ai mercati dei piccoli produttori.

La questione della volatilità dei prezzi richiede di agire sulle cause profonde delle distorsioni di mercato, approvando norme specifiche che favoriscano la trasparenza e che limitino le speculazioni sui prezzi e quelle legate alla produzione di biocarburanti.In una tale ottica, viene posta da numerosi attori, anche italiani, la necessità di garantire non solo la sicurezza, ma anche la sovranità alimentare dei popoli, intesa come controllo sul cibo e sulle risorse necessarie a produrlo, da ricondurre necessariamente ai territori e ai sistemi di rappresentanza locale al fine di garantire la partecipazione di tutti nel determinare le politiche agricole e commerciali.

Una nuova architettura istituzionale Un'esigenza avvertita da tutti gli attori coinvolti nei processi di consultazione è quella di definire un sistema di governance globale innovativo, che abbia al centro la tutela dei beni pubblici globali e che si fondi sugli principi universalmente riconosciuti di trasparenza, accountability, ownership.La riforma del sistema di governance globale dei processi deve mirare soprattutto a recepire le sempre più insistenti richieste di inclusione di attori non istituzionali e delle autorità locali da un lato, ed elaborare un innovativo impianto strategico di riferimento dall’altro. Secondo molti attori, anche italiani, un punto di partenza per realizzare una riforma in senso inclusivo dell’esistente sistema di governance è quello di ripartire dal ruolo leader che dovrebbero giocare, in tema di sicurezza alimentare, le agenzie ONU del cosiddetto “Polo romano” (FAO, WFP e IFAD), riqualificandole strategicamente, e in particolare di partire dal Committee on Food Security (CFS) della FAO.

La situazione attuale e le consultazioni in corso

Oltre un decennio fa la comunità internazionale si è data l'obiettivo di dimezzare il numero di persone che soffrono la fame nel mondo, facendo della sicurezza alimentare una delle componenti chiave dell’agenda di sviluppo concretizzatasi nell’adozione degli otto Obiettivi del Millennio (MDG). Il framework di azione fino al 2015 si è caratterizzato per la presenza di un obiettivo specifico su sicurezza alimentare, MDG1 (Eliminare la povertà estrema e la fame) e in particolare il target 1.c che si proponeva di dimezzare, tra il 1990 e il 2015, la percentuale di persone che soffrono la fame. Da allora, sono stati compiuti importanti passi in avanti verso il raggiungimento di tale obiettivo, ma ad oggi sono ancora molti gli ostacoli che si frappongono al suo pieno raggiungimento.

Infatti, i progressi compiuti nell’assicurare la sicurezza alimentare si sono distribuiti in maniera non uniforme a livello globale, con fame e altre forme di malnutrizione ancora persistenti in numerose aree del globo, prima fra tutte l’Asia meridionale e l’Africa sub Sahariana.

In queste aree fame, malnutrizione, insicurezza alimentare e povertà sono fenomeni oggi strettamente interconnessi con il degrado ambientale, la scarsità di risorse o il difficile accesso alle stesse da parte di larghi strati di popolazione, e una conseguente accresciuta vulnerabilità di tipo complesso, i cui principali fattori sono, insieme al degrado ambientale e al cambiamento climatico, la presenza sia di mercati volatili, distorti e non trasparenti che di strumenti di governance dei processi inappropriati rispetto alla dimensione della sfida.

Il punto di partenza del dibattito: i documenti

Alcuni documenti prodotti e diffusi negli ultimi anni da parte degli attori maggiormente significativi operanti nell’ambito della sicurezza alimentare sottolineano la necessità di obiettivi stand-alone e costituiscono oggi un punto di partenza fondamentale per orientare la discussione in corso, essendo spesso citati dagli attori che prendono parte al processo di definizione e consultazione del nuovo framework: • La Dichiarazione Finale della Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile tenutasi a Rio de Janeiro nel giugno 2012, che riconosce ‘’the importance and utility of a set of Sustainable Development Goals’’ che ‘’should be coherent with and integrated into the UN development agenda beyond 2015’’;• L’Updated Comprehensive Framework for Action prodotto dall’UN High Level Task Force on the Global Food Security Crisis;

Tre documenti del CFS prodotti grazie al fondamentale contributo dei partner consultati e del Panel di Alto Livello di esperti su Sicurezza Alimentare e Nutrizione: Il Global Strategic Framework, The Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security e le Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food.

L’attenzione riservata alla nutrizione è un peculiare aspetto di questo tentativo di elaborare un approccio olistico al problema di come “sfamare il mondo”, un approccio che tenga conto della natura globale della sfida nelle sue differenti manifestazioni. Il nesso esistente tra nutrizione e salute emerge chiaramente se si osserva la diffusione, a livello globale, di patologie generate o favorite dalla malnutrizione nelle molteplici manifestazioni assunte dal fenomeno: infatti, un bambino su tre nei paesi in via di sviluppo soffre di malnutrizione cronica e le deficienze di micronutrienti o “fame invisibile” affliggono circa due miliardi di persone, pari a più del 30% della popolazione mondiale; a tale fenomeno si è associato un aumento del tasso di obesità, raddoppiato nel corso degli ultimi 30 anni e che interessa oggi circa 43 milioni di bambini e 500 milioni di adulti prevalentemente nei paesi a medio ed alto reddito.

I problemi paralleli della undernutrition da una parte e dell’overconsumption dall’altra devono essere entrambi ricompresi all’interno di un unico framework della nuova agenda di sviluppo; se il primo conduce infatti ad uno sviluppo fisico e cognitivo non ottimale, anche nel caso del secondo sono ravvisabili notevoli impatti sulla salute, con il diffondersi di patologie di tipo cronico e cardiaco.

 La sicurezza alimentare è stata definita dalla FAO, nel corso del World Food Summit del 1996, nei seguenti termini: "La sicurezza alimentare esiste quando tutte le persone in ogni momento, hanno accesso fisico, sociale ed economico ad una quantità di cibo sufficiente, sicuro e nutriente per soddisfare le loro esigenze dietetiche e preferenze alimentari per una vita attiva e sana" (FAO, 1996).La definizione è stata adottata successivamente dal World Food Summit del 2009, con la specificazione dei quattro pilastri della sicurezza alimentare: Disponibilità – Accesso – Utilizzazione – Stabilità.I quattro pilastri sono stati poi riaffermati anche nelle Voluntary Guidelines della FAO (CFS).La dimensione nutrizionale è quindi integrata all’interno del concetto di sicurezza alimentare; secondo numerose interpretazioni, l’adeguatezza del cibo si riferisce tuttavia non solo ad adeguatezza nutrizionale e qualitativa, ma anche all’adeguatezza culturale, ovvero all’accettabilità di un determinato cibo all’interno di uno specifico contesto sociale di riferimento

 La sicurezza alimentare è stata definita dalla FAO, nel corso del World Food Summit del 1996, nei seguenti termini: "La sicurezza alimentare esiste quando tutte le persone in ogni momento, hanno accesso fisico, sociale ed economico ad una quantità di cibo sufficiente, sicuro e nutriente per soddisfare le loro esigenze dietetiche e preferenze alimentari per una vita attiva e sana" (FAO, 1996).La definizione è stata adottata successivamente dal World Food Summit del 2009, con la specificazione dei quattro pilastri della sicurezza alimentare: Disponibilità – Accesso – Utilizzazione – Stabilità.I quattro pilastri sono stati poi riaffermati anche nelle Voluntary Guidelines della FAO (CFS).La dimensione nutrizionale è quindi integrata all’interno del concetto di sicurezza alimentare; secondo numerose interpretazioni, l’adeguatezza del cibo si riferisce tuttavia non solo ad adeguatezza nutrizionale e qualitativa, ma anche all’adeguatezza culturale, ovvero all’accettabilità di un determinato cibo all’interno di uno specifico contesto sociale di riferimento

Nell’ambito del dibattito in corso emerge sempre più pressante la necessità, evidenziata già da molti attori nel corso degli ultimi anni, di una stretta associazione del concetto di nutrizione a quello di sicurezza alimentare allo scopo di sottolineare il nesso fondamentale tra salute, cibo e produzione agricola.

I futuri obiettivi che emergeranno dalle consultazioni dovranno quindi tenere conto dell’interconnessione esistente tra le tematiche ed offrire di conseguenza delle risposte adeguate. Tutto ciò mette in crisi una visione della sicurezza alimentare basata finora quasi unicamente sul calcolo dell’apporto calorico giornaliero necessario e pongono questioni rilevanti circa le interconnessioni tra questione alimentare e diritti fondamentali - come quello al cibo, alla salute, alla piena espressione culturale di cui le specificità gastronomiche sono un'espressione universalmente riconosciuta - e circa la conseguente necessità di proteggere e sostenere quelle varietà colturali che rischiano oggi di scomparire a causa dell’abbandono da parte dei produttori.

Una nuova architettura istituzionale

Un'esigenza avvertita da tutti gli attori coinvolti nei processi di consultazione è quella di definire un sistema innovativo di governance globale, che abbia al centro la tutele dei beni pubblici globali e che si fondi sui principi di trasparenza, accountability, ownership universalmente riconosciuti. Sebbene minoritarie, non sono rare le proposte miranti all’elaborazione di nuovi strumenti di diritto internazionale, da sottoscrivere con effetti vincolanti. Le voci a favore di tale ipotesi provengono principalmente dal mondo delle organizzazioni della società civile e, in misura minore, dal mondo accademico, e si fondano su quel rights-based approach che esalta il diritto al cibo quale diritto fondamentale dell’individuo e delle comunità, da tutelare quindi con strumenti di diritto internazionale integrativi della Dichiarazione Universale sui diritti economici e sociali (diritto al cibo, diritto a una alimentazione sicure, diritto alla sicurezza alimentare), oppure con la previsione di nuovi strumenti ad hoc.

Come già precisato, un punto di partenza per realizzare una riforma in senso inclusivo dell’esistente sistema di governance è quello di ripartire dal ruolo leader che dovrebbero giocare, in tema di sicurezza alimentare, le agenzie ONU del cosiddetto “Polo romano” (FAO, IFAD e WFP) oggetto però di una trasformazione profonda del modo di operare, in particolare partendo dall'esperienza positiva del Committee on Food Security della FAO. Il CFS ha infatti sperimentato, a partire dal novembre 2004, un processo di riforma che ha contribuito significativamente alla elaborazione del nuovo indirizzo strategico sposato dall’organizzazione, e che ha di conseguenza influenzato anche le altre due organizzazioni del “Polo romano”, IFAD e WFP, seppure all’interno di tali organizzazioni il processo di rinnovamento (con aperture ad azioni e strategie inedite e attente ai cambiamenti attualmente in atto su scala globale) non si sia formalizzato in un vero e proprio percorso di riforma istituzionale. In particolare, le innovazioni introdotte in seno al CFS sono ascrivibili soprattutto ad una inedita attenzione e alla valorizzazione della società civile e del settore privato, che partecipano ai dibattiti e ai processi decisionali grazie a un nuovo sistema di delega e di rappresentanza che mira a dare voce anche alle piccole realtà oltre che alle grandi organizzazioni.

5. La sicurezza alimentare per la cooperazione italiana

La combinazione di crisi alimentare, finanziaria e climatica colpisce in particolar modo le vite dei gruppi più vulnerabili. Oggi più che mai risulta quindi necessario predisporre azioni che agiscano sinergicamente a diversi livelli (locale, nazionale e globale). Per l'Italia, il tema della sicurezza alimentare e della nutrizione rappresenta sicuramente terreno prioritario per sperimentare e proporre, nell’ambito del dibattito in corso sul tema della sicurezza alimentare, approcci coerenti e innovativi, grazie soprattutto a tre ordini di fattori:

• Una riconosciuta sensibilità e vocazione dei territori italiani e delle popolazioni che li abitano alle tematiche connesse al cibo;• La priorità che la politica bilaterale di cooperazione italiana allo sviluppo ha tradizionalmente assegnato ai temi connessi alla sicurezza alimentare;• La presenza sul nostro territorio del “Polo” delle Nazioni Unite (Roman-Based Agencies, RBA) che riunisce i principali organismi che lavorano sui temi della sicurezza alimentare, dell’agricoltura e dello sviluppo rurale (FAO, IFAD, WFP e Bioversity International).

Nel caso specifico delle tre RBA, due circostanze hanno pesato maggiormente nel guidare la spinta a rivedere meccanismi e impianto strategico. In primo luogo, il processo di riforma della FAO, di cui si dirà oltre, che ha influenzato significativamente anche le altre due organizzazioni presenti a Roma (IFAD e WFP) e gli eventi internazionali del 2007-2009 che, con la crisi economico-finanziaria, hanno anche visto tornare pesantemente alla ribalta il problema dell'insicurezza alimentare.

La percezione dell’inadeguatezza dell’iniziativa internazionale sul tema ha condotto, inoltre, ad accelerare il lavoro per creare efficaci meccanismi di coordinamento. Fra questi, il processo di riforma e rafforzamento del Committee on World Food Security (CFS), anch’esso basato a Roma; una riforma visibilmente diretta a favorire l’inclusione di attori non istituzionali nei processi di elaborazione politica.

Il modello da perseguire dovrebbe quindi essere quello basato sulle aziende agricole a dimensione familiare, attento all’ambiente, alla biodiversità e che permetta alle popolazioni di riappropriarsi della loro sovranità alimentare, con una particolare attenzione alla sua capacità di “garantire un cibo sano e di nutrire ogni popolo a seconda della propria cultura e tradizione”. In particolare, legare fortemente l’alimentazione di ognuno alle specificità culturali del territorio di riferimento è un buon punto di partenza per proporre, nell’ambito del dibattito in corso, un’attenzione al discorso della filiera corta, tradizionale punto di forza dell’agricoltura italiana che permette, oltre all’esaltazione dei valori culturali, la promozione di un sistema di produzione sostenibile dal punto di vista ambientale, sociale ed economico. Nell’ambito di questo approccio territoriale al problema agricolo che le posizioni fin qui esposte contribuiscono a determinare, particolarmente interessante risulterebbe essere la possibilità per l’Italia di far valere in ambito internazionale, proponendolo come ulteriore elemento del nuovo paradigma agricolo in costruzione, la centralità della diffusione capillare delle reti, delle associazioni e delle cooperative dei piccoli produttori agricoli.

La Cooperazione italiana colloca al primo posto tra i Settori prioritari d'intervento l'Agricoltura e la Sicurezza alimentare. Infatti, combinando i finanziamenti delle tre organizzazioni si ha un ammontare che oscilla nell'intero periodo tra un quarto e un quinto - nel 2008-09 anche più - del totale dei finanziamenti ottenuti dal sistema NU (in particolare il WFP è oscillato tra il 14 e il 22% del totale delle erogazioni del sistema delle NU).Il Polo romano delle NU è il sottosistema più rilevante per l'azione della cooperazione allo sviluppo del sistema delle NU, sia per pertinenza del mandato concentrato sostanzialmente nell'obiettivo specifico 1C degli MDG (dimezzare, tra il 1990 e il 2015, la proporzione di coloro che soffrono la fame, in particolare, tradotto nei due indicatori della percentuale di bambini sottopeso sotto i cinque anni di età e della popolazione sotto il livello minimo di apporto calorico), sia per l'ammontare di risorse complessivamente gestite per le attività operative di sviluppo e sia per quanto specificamente orientato a favore dell'Africa.

Guardando ai primi 50 contribuenti del sistema delle NU, l'Italia è risultata nel 2011 il dodicesimo donatore con 262 milioni di dollari. Se si guarda al contributo in termini assoluti versato dall'Italia, ben il 60,7% di tutti i contributi versati dal nostro Paese a 27 entità del sistema delle Nazioni Unite si concentra a favore di 4 agenzie: le tre RBAs (IFAD 20,08%, FAO 15,8% e WFP 8,98%) e l'UNESCO (15,82%). Aggiungendo WHO (7,32%) si arriva a 5 agenzie su cui si concentrano i due terzi di tutti i contributi italiani al sistema delle NU.Anzitutto c'è l'IFAD, di cui l'Italia è di gran lunga. L'importo versato complessivamente all'IFAD rappresenta il 20,08% del totale versato al sistema delle NU dall'Italia. Per quanto riguarda la FAO, l'Italia è il sesto contribuente (5,06% di tutti i contributi versati dai Paesi membri nel 2011), con un importo di 13,11 milioni di dollari). Per quanto riguarda il WFP, che tra le tre RBA è quella che ha il bilancio più consistente, oltre tre volte quello della FAO che a sua volta è oltre tre volte quello dell'IFAD, l'Italia è il dodicesimo contribuente con un importo di 27,3 milioni di dollari.

La DGCS, nelle Linee Guida per il triennio 2011-2013, ha annunciato che il nostro Paese continuerà a partecipare al processo di formazione di un Partenariato Globale per la sicurezza alimentare, sostenendo il rafforzamento dell’azione del Comitato per la Sicurezza Alimentare (CFS)) il cui scopo principale è di facilitare la cooperazione tra le Agenzie del Polo agricolo romano. Nei confronti di queste ultime, continuano a indirizzarsi in maniera prioritaria i fondi del canale multilaterale della Cooperazione, anche tramite iniziative umanitarie e di emergenza. In ambito G20, l'Italia è impegnata attivamente alle ipotesi di sviluppo di meccanismi innovativi per incentivare la produttività agricola (tra cui strumenti del tipo Advanced Market Committment -Amc), sostenendo eventuali iniziative per controllare e mitigare gli effetti negativi della elevata volatilità dei prezzi dei prodotti agricoli e definire idonei sistemi per monitorare il rispetto da parte delle società e dei Paesi G20 dei principi dell’Investimento Responsabile in Agricoltura (RAI) al fine di ridurre gli effetti negativi dell'accaparramento di terre (il cosiddetto Land Grabbing).

Per dare maggiore slancio alle azioni per il conseguimento dell’obiettivo di dimezzare gli affamati entro il 2015, l’Italia ha sottoscritto nel gennaio 2002 un Accordo-quadro con le organizzazioni del polo romano per una collaborazione più efficace con le istituzioni scientifiche italiane. Inoltre, essa è stata il primo Paese, in occasione del Vertice Alimentare Mondiale del giugno 2002, ad impegnarsi a contribuire molto significativamente al nuovo Fondo Fiduciario per la sicurezza alimentare e l’igiene degli alimenti, istituito dalla FAO. I fondi italiani saranno destinati prioritariamente alla:1.sicurezza alimentare nell’Africa sub-sahariana, nelle piccole isole dei Caraibi e del Pacifico, in Afghanistan ed in Palestina;2.lotta contro le malattie delle piante e degli animali;3.l’aumento degli investimenti in agricoltura e nello sviluppo rurale.

6. Il processo di riforma della FAO

Nel 2007, si è conclusa la valutazione indipendente commissionata dalla FAO ad un gruppo di valutatori esterni all’organizzazione. Il rapporto finale contiene una serie di raccomandazioni raccolte sotto lo slogan “Reform with Growth”, che confermano la necessità di riforme profonde di un organismo in crisi, la cui utilità all’interno del sistema multilaterale viene tuttavia ribadita e di cui, pertanto, si chiede il rilancio e lo sviluppo secondo nuove linee. Nel gennaio 2012, il nuovo Direttore Generale Graziano Da Silva ha lanciato il processo di definizione del nuovo quadro strategico denominato Strategic Thinking Process che ha guidato la revisione dello Strategic Framework per il nuovo periodo di riferimento (2010-19) e la preparazione del Medium Term Plan per il quadriennio 2014-17, allineandoli al nuovo approccio sviluppato dopo il lavoro di valutazione e riforma.

Il punto di partenza è stato l’identificazione dei principali elementi dello scenario a cui si va incontro e che determinano le sfide per la comunità internazionale in quattro ambiti prioritari: 1. ambiente e vulnerabilità; 2. qualità del cibo e della nutrizione; 3. cambiamento del rapporto rurale/urbano e inclusione sociale; 4. governance.Si tratta di quattro ambiti raccordati alle funzioni dell’organizzazione direttamente discendenti dall’esame dei suoi attributi e vantaggi comparati.La Global Strategic Framework (GSF) è stata quindi articolata in cinque obiettivi principali: 1. contribuire allo sradicamento della fame, insicurezza alimentare e malnutrizione; 2. incrementare e migliorare la fornitura di beni e servizi da parte dei settori agricolo, forestale e della pesca in maniera sostenibile; 3. ridurre la povertà rurale; 4. rendere possibile un sistema agroalimentare inclusivo ed efficiente a livello locale, nazionale e internazionale; 5. aumentare la resilienza dei mezzi di sostentamento a rischi e crisi. Ai cinque obiettivi si aggiungono due obiettivi trasversali che sono:1. l’integrazione delle questioni di genere in tutti gli aspetti del lavoro 2. il miglioramento della governance.

Come è evidente, il quadro strategico così articolato appare estremamente più circoscritto e allo stresso tempo molto più mirato rispetto a quello alla base del lavoro FAO. La forza e, in qualche modo, anche la debolezza che affiora dall’intero impianto risiede nella robusta convinzione che la produzione agricola su piccola scala sia la più importante realtà quando si affronti il tema della sicurezza alimentare e della lotta alla povertà. Il punto di partenza molto forte è, cioè, che esistano le possibilità di farne il motore per risolvere il problema della crescita economica, della lotta alla povertà, della produzione di cibo sufficiente.