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LA RISPOSTA ALL’INCIDENTE DI SEVESO: L’EVOLUZIONE

NORMATIVA E LA PERCEZIONE DEL “RISCHIO”

Paolo Ceci1,*, Claudia Cafaro1, Massimo Mari1

1 CNR-IIA – UOS c/o Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Roma.

Ingegneria dell’Ambiente Vol. 4 n. 1/2017dx.doi.org/10.14672/ida.v4i1.721

Sommario – Scopo del presente articolo è fornire unquadro aggiornato, organico e sintetico dell’evoluzionedella normativa internazionale/comunitaria/nazionalein materia di pericoli di incidenti rilevanti, nei quaran-t’anni che sono trascorsi dall’incidente occorso nel lu-glio del 1976 all’ICMESA di Meda/Seveso ad oggi,evoluzione che in un circolo virtuoso ha tra l’altro con-tribuito ad alimentare ed a far crescere la conoscenza,la consapevolezza e la percezione del “rischio” sia neidecisori politici che nei tecnici e nell’opinione pubbli-ca. In particolare sono illustrati e confrontati i principi egli elementi caratteristici delle tre direttive europee sui“rischi di incidenti rilevanti” (le cosiddette direttiveSeveso), evidenziando gli sviluppi e gli aspetti innova-tivi nel passaggio da una normativa alla successiva,anche in relazione agli atti ed alle convenzioni interna-zionali connesse con tale disciplina. Intento degli auto-ri è inoltre fornire uno specifico focus sul concetto dipericolosità delle sostanze nel contesto industriale, po-nendo particolare risalto agli elementi che ne caratte-rizzano la presenza, anche in relazione alla loro “ge-stione” in sicurezza. Verranno in particolare analizzatialcuni aspetti legati alla presenza delle sostanze peri-colose negli ambiti industriali, ovvero il concetto nor-mativo di “presenza reale o prevista”.

Parole chiave: incidente rilevante, rischio, sostanze perico-lose, gestione della sicurezza, Unione europea.

THE LEGISLATIVE RESPONSE TO THESEVESO ACCIDENT – EVOLUTION OFTHE LAW AND OF THE PERCEPTION OFTHE “RISK”

Abstract – The purpose of this article is to provide anupdated, organic and synthetic framework, of the evo-lution of the legislation on major accident hazards. Inthe forty years that have elapsed from the accident oc-curred in July 1976 at the ICMESA factory, located inthe cities of Meda and near the city of Seveso (Italy),the evolution of the legislation has generated a vir-tuous circle useful to enhance the knowledge, theawareness and the perception of “risk” in the policy-makers, in the technical and in the public opinion. Inparticular in this paper they will be discussed andcompared the main features of the three European Di-rectives on major accident hazards (so-called SevesoDirectives), highlighting developments and innovativeaspects in the transition from one to the next law, in-cluding the international conventions related to this le-gislation. The aim of the authors is also to provide aspecific focus about the presence of hazardous sub-stances in the industrial context, analyzing in particularthe normative concept of “actual or anticipated presen-ce” also in relation to their “management” in safety.

Keywords: major accident, risk, dangerous substances, safe-ty management, European Union.

Ricevuto il 15-9-2016. Correzioni richieste il 7-11-2016. Accetta-zione il 18-11-2016.

1. INTRODUZIONE

Nel triennio 1974 – 1976 in Europa si condensa-rono diversi incidenti industriali particolarmentesignificativi, tra cui:• nel giugno 1974 il rilascio e la successiva esplo-

sione di cicloesano dall’impianto chimico diFlixborough (UK) della Nypro UK (una jointventure tra la Dutch State Mines, DSM, e la Bri-tish National Coal Board, NCB), che ha causatotra l’altro la morte di 28 persone e gravi danniall’area circostante;

• nel novembre 1975 la fuoriuscita di gas dall’im-pianto di produzione di etilene di Beek (NL) del-la Dutch State Mines, DSM, che ha causato tral’altro la morte di 14 persone ed il ferimento di107 persone, di cui 3 al di fuori dello stabili-mento;

• nel luglio 1976 il rilascio di una nube contenente2,3,7,8-tetraclorodibenzo-para-diossina (TCDD),glicole etilenico ed idrossido di sodio (soda cau-stica) dall’impianto di produzione di 2,4,5-trico-lorofenolo (TCP) di Meda (IT) dell’ICMESA(Industrie Chimiche MEridionali S.A.), che hacausato nell’immediato il ferimento (cloracne) dicirca 240 persone, la contaminazione di 108 et-tari di terreni, nonché incalcolabili danni cronicia medio e lungo termine; si stimano circa seimi-la persone con effetti da contaminazione di dios-sina (l’incidente è noto come disastro di Sevesoin relazione al comune maggiormente colpito);

• nel settembre 1976 la fuoriuscita di anidride ar-seniosa e ossido di carbonio dall’impianto di pro-duzione urea di Manfredonia (IT) della ANIC(Azienda Nazionale Idrogenazione Combustibi-li), che ha causato numerosi danni all’ambientecircostante.

La concomitanza degli eventi e la portata dei loroimpatti, in particolare l’incidente avvenuto all’IC-MESA, indussero l’Unione europea a predisporreun corpus normativo per estendere le tutele già ga-* Per contatti: Tel. 0657225965; Fax 0657225087. ceci@iia.cnr.it

rantite ai lavoratori nella prevenzione degli infor-tuni, alla popolazione in genere, con riferimentoalla salvaguardia dell’ambiente dalla contamina-zione dell’aria, dell’acqua e del suolo in relazioneal possibile verificarsi di eventi incidentali di par-ticolare rilevanza.In particolare venne per la prima volta riconosciutoche la pericolosità di un incidente industriale è de-terminata dalla gravità delle conseguenze prodotte edalla probabilità che l’evento stesso ha di verificar-si durante la vita dell’installazione industriale.Il nuovo approccio normativo portò, 6 anni dopo ifatti di Meda/Seveso, alla pubblicazione della Di-rettiva 82/501/CEE del 24 giugno 1982 sui rischidi incidenti rilevanti connessi con determinate at-tività industriali, Direttiva che verrà successiva-mente modificata ed integrata diverse volte (adesempio dalla Direttiva 87/216/CEE), fino ad es-sere abrogata e sostituita in ben due occasioni, dal-le Direttive sotto richiamate, che a loro volta nelperiodo di vigenza subiranno alcune modifiche edintegrazioni:• Direttiva 96/82/CE del 9 dicembre 1996 sul con-

trollo dei pericoli di incidenti rilevanti connessicon determinate sostanze pericolose (successiva-mente modificata dalla Direttiva 2003/105/CE);

• Direttiva 2012/18/UE del 4 luglio 2012 sul con-trollo del pericolo di incidenti rilevanti connessicon determinate sostanze pericolose, recante mo-difica e successiva abrogazione della Direttiva96/82/CE del Consiglio.

Tutte le Direttive, meglio note come Direttive Se-veso, e le loro relative modifiche ed integrazionisono state recepite nell’ordinamento nazionale, intaluni casi anche rafforzando gli obblighi e le pre-scrizioni presenti.Tale nuovo assetto normativo, associato negli an-ni anche all’evolversi dei criteri tecnico-scientificie della legislazione relativa alla classificazione del-le sostanze, ebbe inoltre l’effetto di contribuire, inEuropa così come in Italia, ad una progressiva cre-scita in termini di conoscenza, consapevolezza epercezione dei pericoli correlati ad un incidente in-dustriale. Tale crescita influenzò sia i decisori po-litici che i tecnici e l’opinione pubblica, permet-tendo la diffusione di quella “cultura del rischio”che rappresenta l’essenza del paradigma: “la co-noscenza dei potenziali pericoli consente di preve-dere ed attuare adeguate misure di sicurezza perprevenirli e/o contenerne e mitigarne le conse-guenze”; approccio che risulta fondamentale per ilconseguimento di una significativa riduzione delrischio stesso.

2. LE DIRETTIVE SEVESO

Il presente capitolo illustra sinteticamente i princi-pi e gli elementi essenziali delle tre direttive euro-pee sui “rischi di incidenti rilevanti” (le cosiddet-te direttive Seveso I, II e III), evidenziando le spe-cifiche evoluzioni e le principali differenze, anchein relazione ai recepimenti nazionali. Verrà da ul-timo raffrontata la disciplina europea con la Con-venzione UNECE sugli effetti transfrontalieri de-rivanti da incidenti industriali, sottoscritta ad Hel-sinki il 17 marzo 1992 e successivamente modifi-cata ed integrata.

2.1. La Direttiva 82/501/CEE – Seveso I

La Direttiva 82/501/CEE del 24 giugno 1982 (suc-cessivamente modificata ed integrata dalle Diretti-ve 87/216/CEE e 88/610/CEE), Direttiva Seveso I,introduce nell’ordinamento europeo, ed in quellodei suoi Stati membri il concetto di incidente rile-vante, ovvero individua specifiche tipologie di im-pianti industriali in cui sia ragionevole la possibi-lità del verificarsi di incidenti tali da provocare “ri-levanti” conseguenze per l’uomo e per l’ambiente;nel perseguire questo intento la Direttiva richiamaespressamente l’obbiettivo di «ravvicinare le di-sposizioni adottate in questo settore dagli Statimembri» (art. 1 Dir. 82/501/CEE).In estrema sintesi il provvedimento è teso a garan-tire che in quelle attività industriali ritenute “a ri-schio di incidente rilevante” siano adottate «tutte lemisure atte a prevenire gli incidenti rilevanti e a li-mitarne le conseguenze per l’uomo e l’ambiente»(art. 3 Dir. 82/501/CEE).La Direttiva Seveso I si applicava ad impianti in-dustriali in cui venivano effettuate specifiche atti-vità elencate nell’allegato I alla Direttiva stessa(impianti di produzione/trasformazione di sostan-ze chimiche, di distillazione/raffinazione, di arro-stimento, etc.) in cui fossero utilizzate sostanze e/opreparati molto tossici, tossici, infiammabili oesplosivi, ovvero depositi diversi di sostanze e/opreparati espressamente indicati dall’allegato II al-la Direttiva in quantitativi superiori ai limiti di so-glia ivi indicati. Inizialmente la Direttiva indicava9 sostanze (gas infiammabili, liquidi facilmente in-fiammabili, acrilonitrile, ammoniaca, cloro, bios-sido di zolfo, nitrato d’ammonio, clorato di sodio,ossigeno liquido), successivamente integrate con iltriossido di zolfo; elenco ulteriormente modificatoin 28 sostanze espressamente indicate e 4 catego-rie (molto tossici, molto tossici-tossici-comburen-

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ti-esplosivi, gas facilmente infiammabili, liquidi esolidi facilmente/estremamente infiammabili).La Direttiva poneva inoltre in capo al “Fabbrican-te”, ovvero al responsabile dell’attività industrialea rischio di incidente rilevante, l’obbligo di valu-tare le possibilità che un’evoluzione non control-lata del proprio impianto o deposito (si ricordi a talproposito l’incidente di Seveso che ha dato il no-me alla Direttiva) potesse dare origine ad un «pe-ricolo grave, immediato o differito, per l’uomo, al-l’interno e all’esterno dello stabilimento, e/o perl’ambiente» (art. 2 Dir. 82/501/CEE) circostante acausa del verificarsi di specifici eventi rilevantiquali:• un’emissione di sostanze pericolose;• un incendio;• un’esplosione.Il Fabbricante, in relazione all’individuazione deipericoli di cui sopra, era inoltre tenuto alla conse-guente adozione di misure di sicurezza appropria-te, nonché all’informazione, all’addestramento edall’equipaggiamento, ai fini della sicurezza, dellepersone che lavoravano in situ (evidente richiamoal coordinamento con le norme nazionali di tuteladei lavoratori).Fermi restando gli obblighi di cui sopra la Diretti-va prevedeva (art. 5 Dir. 82/501/CEE), per quegliimpianti in cui erano utilizzati elevati quantitatividi sostanze pericolose, anche l’obbligo di fornireuna “notifica” contenente le informazioni minimenecessarie per identificare l’impianto, le sostanzein esso presenti, le loro caratteristiche di rischioper l’uomo e per l’ambiente, gli eventuali inciden-ti rilevanti associabili all’impianto stesso e le rela-tive misure di sicurezza adottate (piani di emer-genza interni, sistemi di allarme, attrezzature di si-curezza ecc.). Le sostanze ed i relativi quantitativierano indicati in due distinti elenchi riportati ri-spettivamente in allegato II e III alla Direttiva, cheindividuava quindi due tipologie di impianti (ad“alto” e a “basso” rischio) in relazione alle quanti-tà di sostanze pericolose presenti; per essi era ri-chiesto il rispetto di obblighi differenti. La tra-smissione di tali informazioni rispondeva tra l’al-tro alla necessità di censire a livello comunitario,e prima ancora per ciascuno degli Stati membri,tutti gli stabilimenti a rischio di incidente rilevan-te presenti.La Direttiva (art. 7 Dir. 82/501/CEE) prevedevainoltre che l’Autorità Competente predisponesseper gli stabilimenti ad “alto” rischio specifici Pia-ni di Emergenza Esterna (PEE) adeguati a fron-

teggiare eventuali eventi incidentali con ripercus-sioni sul territorio circostante gli impianti.Per la medesima tipologia di impianti l’AutoritàCompetente doveva inoltre garantire che le personeeventualmente interessate da un incidente rilevantefossero opportunamente informate sulle misure disicurezza e sulle norme di comportamento da adot-tare in tale frangente (art. 8 Dir. 82/501/CEE); inol-tre in caso di accadimento di incidente rilevanteil Fabbricante doveva comunicare immediata-mente alle autorità competenti le informazionispecifiche per consentire l’immediata compren-sione dell’entità dell’evento e delle azioni diemergenza necessarie e/o messe già in atto perfronteggiare l’evento. In particolare tali disposi-zioni erano tese a superare le problematiche di co-municazione emerse nell’ambito della “gestione”dell’incidente di Seveso; si riporta al riguardo unabreve sintesi, estrapolata da fonti bibliografichesull’argomento, delle fasi immediatamente suc-cessive all’evento occorso, per sottolineare comein quell’occasione sia emersa una impreparazio-ne ad intervenire in modo solerte per limitare leconseguenze dell’incidente avvenuto e fornire leadeguate informazioni:• 10 luglio 1976 alle ore 12:37: all’interno del re-

parto B, dove si produce il 2,4,5-triclorofenolo(TCF), la temperatura del reattore A-101 au-menta; dalle condotte di scarico fuoriescono va-pori che danno luogo ad una nube rossastra, den-sa e di notevole altezza;

• 10 luglio 1976: immediatamente dopo l’inciden-te le maestranze intervengono in maniera auto-noma senza specifiche istruzioni;

• 11 luglio 1976: soltanto il giorno successivo i di-rigenti dell’azienda contattano le autorità locali(carabinieri e Sindaci) ritenendo che sarebbe sta-to sufficiente non mangiare la frutta e la verduradella zona;

• 12 luglio 1976: lo stabilimento ICMESA ripren-de la produzione, con l’esclusione del solo re-parto B;

• 14 luglio 1976: gli effetti sul territorio sono ormaiben visibili: gli animali cominciano a morire, lavegetazione ad ingiallire e seccare, i bambini amostrare le prime reazioni cutanee al volto;

• 15 luglio 1976 alle ore 21:00: il Sindaco di Se-veso emana la prima ordinanza di emergenza: di-vieto di ingerire prodotti ortofrutticoli, o comun-que a contatto con il terreno della zona e di toc-care gli animali, viene inoltre fatto obbligo di os-servare una scrupolosa igiene e pulizia persona-

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le avvalendosi di acqua resa sterilizzata median-te bollitura;

• 16 luglio 1976: gli operai dell’ICMESA entran-do in sciopero fermano gli impianti;

• 17 luglio 1976: il Giorno (Galimberti, 1976) edil Corriere della Sera (Anon., 1976) pubblicanoper primi la notizia dell’incidente (una settima-na dopo l’evento);

• 18 luglio 1976: parte un’indagine dei carabinie-ri del comune di Meda e il Pretore impone lachiusura dello stabilimento, vengono effettuati iprimi arresti per disastro colposo;

• 19 luglio 1976: nove giorni dopo l’incidente, i di-rigenti dell’ICMESA ammettono che nella nubefuoriuscita dagli impianti è presente diossina;

• 24 luglio 1976: i Sindaci di Seveso e di Meda or-dinano che gli impianti dell’ICMESA venganosigillati per organizzare l’evacuazione;

• 25 luglio 1976: i Sindaci di Seveso e di Meda di-ramano un comunicato congiunto per informarela popolazione, fornendo anche indicazione del-le aree maggiormente colpite, ed annunciandoun’evacuazione per il giorno dopo;

• 26 luglio 1976: inizia l’evacuazione dei primi213 abitanti di Seveso e Meda;

• 27 luglio 1976: il comune di Seveso, a causa“dell’aggravarsi della situazione”, prevede eprovvede all’evacuazione di ulteriori persone.

Gli aspetti di comunicazione furono ulteriormentestrutturati dalla Direttiva 88/610/CEE che modifi-cò la Direttiva 82/501/CEE imponendo agli Statimembri di garantire che le informazioni al pubbli-co fossero fornite senza che questo ne dovesse fa-re richiesta e che fossero ripetute ed aggiornate adintervalli regolari; a tale scopo venne introdotto un“nuovo” allegato (all. VII Dir. 82/5015/CEE) cheriportava le informazioni minime che dovevano es-sere comunicate al pubblico.

2.1.1. Il recepimento nazionale: il DPR 175/88

A quasi dodici anni esatti dall’incidente di Seveso, edin ritardo rispetto a quanto previsto dalla norma co-munitaria, l’Italia recepisce la Direttiva 82/501/CEE(unitamente alla sua successiva modifica – la Di-rettiva 87/216/CEE) con il DPR n. 175 del 17 mag-gio 1988. Tale Decreto è stato nel tempo oggetto didiverse modifiche ed integrazioni, per adeguarloalle disposizioni comunitarie ed alle esigenze de-rivanti dall’applicazione nazionale di tali dispostinormativi.Analogamente alla Direttiva europea anche i rece-pimenti italiani prevedevano una distinzione tradue categorie di impianti in relazione al livello di

pericolosità ad essi associato, vale a dire in fun-zione delle tipologie e delle quantità di sostanzee/o preparati pericolosi utilizzati o stoccati all’in-terno degli impianti industriali. La norma inizialeed in particolare il successivo DPCM del 31 mar-zo 1989, prevedevano per le due tipologie di im-pianti una differenziazione nella documentazioneda inviare alle autorità competenti nonché diversiiter amministrativi.Per gli impianti ad “alto” rischio era prevista la tra-smissione di una “notifica”, un documento stan-dardizzato contenente tutte le informazioni relati-ve agli impianti e alle sostanze in essi utilizzatecorredato da un rapporto di sicurezza (RdS) redat-to secondo l’indice ed i dettami degli allegati I e IIal DPCM del 31 marzo 1989, allo scopo di indivi-duare all’interno di uno stabilimento gli eventualiincidenti rilevanti possibili e valutarne i rischi. Ta-li documenti tecnici dovevano essere inviati ai Mi-nisteri dell’Ambiente e della Sanità, ai ComitatiTecnici Regionali (che ai sensi della Legge 137/97avevano avuto il compito di effettuarne l’istrutto-ria tecnica ed emettere le relative conclusioni) ol-tre che alla Regione o Provincia autonoma territo-rialmente competente (con aggiornamento ogni treanni).Anche per gli stabilimenti a rischio minore il cor-po normativo del DPR 175/88 prevedeva la predi-sposizione di un documento di notifica, chiamatoin questo caso “dichiarazione”, anch’esso correda-to da un rapporto di sicurezza (RdS), seppur “sem-plificato”, redatto secondo l’indice ed i dettami del-l’allegato III al DPCM del 31 marzo 1989. TaliRdS dovevano essere inviati (con aggiornamentotriennale) alla Regione o Provincia autonoma ter-ritorialmente competente, preposte all’esame ed al-la verifica della documentazione presentata daiFabbricanti.Coerentemente con la norma europea anche il DPR175/88 e successive modifiche ed integrazioni(smi) prevedeva la predisposizione di Piani diEmergenza esterna per i soli stabilimenti a rischiomaggiore (ovvero quelli soggetti alla presentazio-ne delle notifiche).Nel 1997, in parte per sanare alcune modifiche alDPR 175/88 introdotte con reiterati successivi de-creti legge, venne emanata la Legge 137/97; talenorma peraltro anticipava nel corpo normativo del-la Seveso I alcuni elementi relativi all’informazio-ne del pubblico introdotti nel frattempo dalla Di-rettiva 96/82/CE (la Direttiva Seveso II), che a par-tire dal febbraio 1999 avrebbe abrogato e sostitui-to la Direttiva 82/501/CEE. Gli elementi anticipa-

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ti riguardavano l’aggiornamento delle informazio-ni minime che dovevano essere comunicate al pub-blico (Allegato VI Dir. 82/5015/CEE), i cui 10 pun-ti in Italia vennero strutturati in una “Scheda di in-formazione sui rischi di incidente rilevante per icittadini ed i lavoratori” che prevedeva nove se-zioni finalizzate alla descrizione dello stabilimen-to, delle sostanze pericolose e delle loro caratteri-stiche di rischio, dei potenziali effetti per la popo-lazione e le relative misure di prevenzione e sicu-rezza da adottare, comprensive delle indicazioni dicomportamento in caso di accadimento di inciden-te. Le ultime due sezioni contenenti approfondi-menti tecnici sulle caratteristiche delle sostanze esulle possibili evoluzioni degli scenari incidentaliipotizzabili erano “riservate” alle Autorità compe-tenti e potevano essere divulgate a discrezione diquest’ultime.La scheda di informazione, predisposta dai Fab-bricanti, doveva essere inviata contestualmente al-la notifica ed alla dichiarazione al Ministero del-l’Ambiente, alla Regione o Provincia autonomaterritorialmente competente, al Sindaco, al CTR, alPrefetto ed alla ASL. Ai Sindaci dei comuni in cuierano localizzate le attività industriali era deman-dato il compito di rendere le informazioni imme-diatamente disponibili al pubblico.In Italia al termine della vigenza del DPR 175/88e smi risultavano attivi 313 stabilimenti a rischio diincidente rilevante a rischio maggiore (le notifiche)e 909 a rischio minore (le dichiarazioni) (Ricchiu-ti et al., 2000).

2.2. La Direttiva 96/82/CE – Seveso II

Il 9 dicembre 1996 il Consiglio dell’Unione euro-pea emana la Direttiva 96/82/CE, che abroga e so-stituisce la Direttiva 82/501/CEE. La nuova Diret-tiva Seveso II integra la normativa sul rischio diincidente rilevante con le più moderne conoscenzeed esperienze maturate nel frattempo nei diversiSati membri ed a livello comunitario, sia dalla pub-blica amministrazione che dal mondo industriale edagli “analisti di rischio”.La Direttiva Seveso II mantiene quanto previstodalla precedente norma ed introduce alcune novi-tà, a partire dal titolo della versione italiana dellanorma: “Controllo dei pericoli di incidenti rilevan-ti connessi con determinate sostanze pericolose”.Infatti con la nuova Direttiva il termine inglese“hazard” viene correttamente tradotto con la paro-la “pericolo” e non più con il termine “rischio” co-me nella precedente versione.

Le principali novità introdotte rispetto alla Diretti-va Seveso I possono essere sintetizzate come se-gue:• il pericolo di incidenti rilevanti è connesso uni-

camente alla presenza di determinate sostanzepericolose e non più allo svolgimento di deter-minate attività industriali che ne possono preve-dere l’uso. In particolare è definito il concetto di“presenza di sostanze pericolose” intendendolocome «la presenza di queste, reale o prevista,nello stabilimento, ovvero quelle che si reputapossano essere generate, in caso di perdita dicontrollo di un processo chimico industriale»;sono comunque mantenuti specifici limiti quan-titativi di soglia che identificano due livelli di sta-bilimenti a rischio (art. 2 Dir. 96/82/CE);

• l’attenzione è spostata dal singolo impianto o de-posito all’intero stabilimento in cui, nei diversiimpianti/depositi possono essere presenti sostan-ze pericolose ed il soggetto responsabile non èpiù il “Fabbricante” ma il “Gestore”, ovvero co-lui che gestisce o detiene lo stabilimento ovveroun suo delegato;

• tra le categorie di sostanze pericolose sonoespressamente inserite le “sostanze pericoloseper l’ambiente”, ciò anche in relazione ai cam-biamenti tecnico-scientifici intervenuti ed alla re-lativa modifica della norma comunitaria per laclassificazione, etichettatura ed imballaggio del-le sostanze (All. II Dir. 96/82/CE);

• è previsto l’obbligo per i Gestori di redigere unospecifico documento che definisca la propria po-litica di prevenzione degli incidenti rilevanti, cor-redato del programma adottato per l’attuazionedel Sistema di Gestione della Sicurezza (SGS), icui principi minimi sono specificatamente previ-sti in allegato alla Direttiva, tale sistema deve es-sere adottato previa consultazione del rappresen-tante della sicurezza dei lavoratori (art. 7 Dir.96/82/CE);

• devono essere individuati quegli «stabilimenti oi gruppi di stabilimenti per i quali la probabili-tà e la possibilità o le conseguenze di un inci-dente rilevante possono essere maggiori a cau-sa del luogo, della vicinanza degli stabilimenti edell’inventario di sostanze pericolose in essi pre-senti», è quindi introdotto il concetto di “EffettoDomino” nell’analisi del rischio di incidenti ri-levanti (art. 8 Dir. 96/82/CE);

• è introdotto il concetto di pianificazione territo-riale con particolare riferimento alla destinazio-ne e utilizzazione dei suoli, in relazione alla pre-senza o futura presenza di stabilimenti a rischio

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di incidente rilevante; è inoltre previsto il princi-pio di mantenere opportune distanze tra gli sta-bilimenti e le zone residenziali (art. 12 Dir.96/82/CE);

• è espressamente richiesta la possibilità di vieta-re l’esercizio, parziale o totale, di quelle attivitàche non garantiscano, a seguito di specifiche va-lutazioni, sufficienti ed adeguate misure di sicu-rezza sia in termini di prevenzione che di con-trollo degli incidenti rilevanti;

• è espressamente previsto che gli stati membri ga-rantiscano uno specifico sistema di controlli perconsentire «un esame pianificato e sistematicodei sistemi tecnici, organizzativi e di gestione ap-plicati nello stabilimento» finalizzati alla verifi-ca del rispetto degli obblighi previsti dalla Di-rettiva (art. 18 Dir. 96/82/CE);

• è inoltre attualizzato il principio base per l’in-formazione al pubblico prevedendo espressa-mente che il Gestore possa esercitare il propriodiritto al segreto industriale o alla tutela delle in-formazioni di carattere commerciale, personaleo che si riferiscano alla pubblica sicurezza, for-nendo comunque alla popolazione informazioniorganizzate e messe a disposizione previo con-trollo delle autorità competenti, in una forma“pubblica” ma che consenta tuttavia la cono-scenza delle eventuali problematiche (art. 20 Dir.96/82/CE).

Nei primi anni del XXI secolo in Europa avvenne-ro alcuni incidenti che indussero i decisori politiciad apportare alcune significative modifiche alla Di-rettiva 96/82/CE: • gennaio 2000: il cedimento della diga attorno al

bacino di decantazione degli sterili di una mi-niera presso Baia Mare (RO) della AURUL S.A.causò la contaminazione da cianuro di diversi ba-cini fluviali, fino a giungere al mar Nero;

• maggio 2000: una serie di esplosioni in una fab-brica di materiale pirotecnico di Enschede (NL)della SE Fireworks provocò la morte di 22 per-sone e il ferimento di altre 1000;

• settembre 2001: un’esplosione in un impiantochimico vicino Tolosa (F) della AZF provocò lamorte di 30 persone e il ferimento di oltre 2400.

Gli elementi risultanti dalle analisi incidentali ditali eventi, nonché alcune considerazioni di carat-tere più generale, portarono il 16 dicembre 2003all’emanazione della Direttiva 2003/105/CE, cheintegrava e modificava la Direttiva 96/82/CE.In termini sintetici l’emendamento prevedeva:• l’estensione del campo di applicazione, ricom-

prendendo alcune attività minerarie precedente-

mente escluse, introducendo nuove sostanze “Se-veso” e modificando alcuni limiti di soglia con-tenuti nell’allegato I alla Direttiva;

• l’introduzione di tempi minimi per l’adegua-mento alle nuove disposizioni, con particolare at-tenzione agli stabilimenti precedentemente nonsoggetti alla Direttiva;

• l’implementazione delle informazioni contenutenei Rapporti di Sicurezza (RdS);

• l’inclusione dei lavoratori “terzi” nei soggetti dacoinvolgere nei processi di adozione della piani-ficazione d’emergenza interna.

2.2.1. Il recepimento nazionale: il D.Lgs. 334/99

Nell’Agosto 1999, con circa 6 mesi di ritardo rispet-to a quanto previsto dalla norma comunitaria, l’Ita-lia recepisce la Direttiva 96/82/CE con il Decreto le-gislativo 17 agosto 1999, n. 334; tale atto normativofu successivamente integrato dal D.Lgs. 238/2005,di recepimento della Direttiva 2003/105/CE.I principi generali sanciti dalla norma italiana (le fi-nalità, il campo di applicazione, le definizioni e leesclusioni) coincidevano sostanzialmente conquanto previsto dalle disposizioni europee, intro-ducendo peraltro alcune “differenziazioni” utili enecessarie al loro coordinamento con l’ordina-mento legislativo italiano (il previgente DPR175/88 e smi) e con il sistema delle autorità di con-trollo per la sicurezza, allora operanti nel territorionazionale. In particolare rispetto alla Direttiva eu-ropea il recepimento nazionale:• non indicava nella definizione di “Gestore” al-

cun riferimento all’effettivo controllo economi-co sul funzionamento tecnico dello stabilimento;

• prevedeva criteri specifici per l’individuazionedegli scali merci terminali di ferrovia (art. 4,comma 2 del D.Lgs. 334/99);

• includeva nell’ambito di applicazione anche i“porti industriali, petroliferi e commerciali” peri quali prevedeva la predisposizione di un Rap-porto Integrato di Sicurezza Portuale (art. 4, com-ma 3 del D.Lgs. 334/99 e DM 16 maggio 2001,n. 293);

• introduceva il concetto di “aree ad elevata con-centrazione di stabilimenti” a rischio di inci-dente rilevante per le quali era prevista la pre-disposizione di uno Studio di Sicurezza Inte-grato d’Area (SSIA) – concetto peraltro già in-trodotto in casi particolari come applicazionenazionale del DPR 175/99 (art. 13 del D.Lgs.334/99);

• introduceva, oltre alle due tipologie di stabili-mento a rischio previste dalla Direttiva, una ter-

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za tipologia, che corrispondeva agli stabilimen-ti in cui erano presenti o potevano essere pre-senti sostanze pericolose sensu Seveso o mi-scele di queste in quantitativi inferiori a quelliprevisti per l’assoggettabilità alla Direttiva Se-veso; i Gestori di tale tipologia di stabilimenti,non soggetta agli adempimenti della norma,avevavo l’obbligo di rafforzare e adeguare le at-tività di prevenzione di cui alla normativa sullasicurezza ed igiene del lavoro, ex D.Lgs.626/94, successivamente ricompresa nel D.Lgs.81/2008;

• stabiliva, in coerenza con la Direttiva, e diversa-mente dalla previgente norma nazionale, che glistabilimenti di categoria “bassa” (le ex Dichia-razioni), non erano soggetti alla predisposizionedi un Rapporto di Sicurezza, ma i medesimi ele-menti (l’analisi dei rischi) dovevano essere uti-lizzati quali riferimento di base per la definizio-ne del Documento sulla Politica di prevenzionee del relativo Sistema di gestione della Sicurez-za (tale obbligo era previsto anche per la catego-ria “alta”);

• prevedeva, per la valutazione dei Rapporti di Si-curezza presentati per la realizzazione di nuovistabilimenti di categoria “alta” ovvero per le lo-ro modifiche, il rafforzamento del sistema in duefasi, già previsto dalla previgente norma nazio-nale: il “Nulla Osta di Fattibilità” propedeuticoalla realizzazione degli impianti ed il “ParereTecnico Conclusivo” propedeutico al successivoesercizio.

A seguito dell’emanazione della Direttiva 2003/105/CE, l’Italia ha provveduto al relativo recepi-mento con la pubblicazione del Decreto Legislati-vo n. 238 del 21 settembre 2005; con questo attol’Italia ha inoltre apportato alcune correzioni allanorma volte a superare i rilievi formulati dallaCommissione europea nella procedura d’infrazio-ne n. 2003/2014 avviata per non conforme recepi-mento della Direttiva 96/82/CE.Per tale motivo il Decreto legislativo introducevaanche modifiche ad alcune delle disposizioni chedisciplinavano la procedura di valutazione del RdSe le misure di controllo e aboliva inoltre la possi-bilità di applicazione del principio del “silenzio as-senso” per l’emanazione del “Parere Tecnico Con-clusivo”.Inoltre, tenuto conto dell’esperienza maturata neisei anni di attuazione del D.Lgs. 334/99, il prov-vedimento introduceva, nel rispetto dei limiti defi-niti dalla delega parlamentare, ulteriori modificheed integrazioni che, senza alterare la disciplina so-

stanziale dello stesso Decreto, colmavano carenzenormative o correggevano disposizioni risultate,nel corso della loro applicazione, inefficaci. Talidisposizioni erano finalizzate tra l’altro ad assicu-rare:• un migliore raccordo fra Regioni e Ministero del-

l’ambiente nello scambio di informazioni;• un controllo più efficace sullo scambio e sulla

trasmissione delle informazioni riguardanti glistabilimenti soggetti a possibili effetti domino;

• l’estensione dell’obbligo di redazione del Pianodi Emergenza Esterno anche agli stabilimenti a“basso” rischio;

• un potenziamento dell’efficacia delle ispezionipost-incidentali;

• una più corretta applicazione dell’allegato V, re-lativo alla scheda di informazione sui rischi diincidenti rilevanti per i cittadini ed i lavoratori,attraverso la correzione di alcuni riferimenti nor-mativi impropri o non corretti.

Nel periodo di vigenza del D.Lgs. 334/99 e smi,sono stati emanati solamente otto dei tredici de-creti attuativi previsti, le tematiche dei decreti man-canti erano comunque “coperte” da previdenti attinormativi o da atti di minor valenza giuridica (de-creti direttoriali, linee guida etc.).In Italia al temine della vigenza del D.Lgs. 334/99e smi risultavano attivi 556 stabilimenti a rischio diincidente rilevante di categoria “alta” e 540 di ca-tegoria “bassa” (MATTM, 2015).

2.3. La Direttiva 2012/18/UE – Seveso III

Sul finire del 2010 la Commissione europea, in re-lazione al significativo progresso normativo sullaclassificazione delle sostanze, ed in considerazio-ne in particolare delle scadenze fissate per la metàdel 2015 dal combinato disposto del RegolamentoCE n. 1907/2006 (REACH – Registration, Eva-luation, Authorisation and Restriction of Chemi-cals) e del Regolamento CE n. 1272/2008 (CLP –Classification, Labelling and Packaging of sub-stances and mixtures) ha avviato la revisione del-la normativa comunitaria sul controllo dei perico-li di incidente rilevante.La Revisione della Direttiva Seveso ha inoltre fat-to tesoro delle esperienze comunitarie e dei singo-li Stati membri maturate nel corso dell’attuazionedelle due precedenti edizioni della Direttiva; taleazione ha portato ad una sostanziale riscrittura del-la Direttiva, nonché ad una ridiscussione e succes-siva modifica di alcuni elementi, tra cui alcune de-finizioni consolidate da tempo.

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In estrema sintesi gli ambiti modificati od intro-dotti ex novo dalla nuova norma, possono essereriassunti come segue:• indicazione puntuale delle tempistiche cui i Ge-

stori degli stabilimenti devono attenersi per l’at-tuazione degli obblighi previsti dalla Direttiva,ovvero la Notifica, i Piani di Emergenza, i Rap-porti di Sicurezza, il documento sulla politica diprevenzione, il Sistema di Gestione della Sicu-rezza – le tempistiche vanno dal “termine ragio-nevole”, ai due anni a seconda che si tratti di sta-bilimenti nuovi, preesistenti o di altra tipologia(tipologie di stabilimento puntualmente definitedalla Direttiva). La distinzione in due livelli di-stinti di obblighi in relazione alla pericolosità èstato mantenuto, introducendo peraltro le defini-zioni di stabilimenti “upper-tier” (al alto rischio),da quelli “lower-tier” (basso rischio);

• introduzione di alcune semplificazioni ammini-strative tra cui la possibilità per i Gestori di nonpresentare gli aggiornamenti della notifica, deldocumento sulla politica di prevenzione degli in-cidenti rilevanti e del rapporto di sicurezza, qua-lora tutte le informazioni risultino già comunica-te alle autorità competenti nell’ambito della pre-vigente normativa. Al contempo è stato esplicita-to l’obbligo del Gestore di informare anticipata-mente le autorità competenti in merito alle modi-fiche significative delle condizioni dello stabili-mento, tra le quali ora è anche compresa la dimi-nuzione dei quantitativi di sostanze pericolose,nonché in caso di de-commissioning dello stesso;

• riorganizzazione e ampliamento delle definizio-ni previgenti (art. 3 Dir. 2012/18/UE). È inseritatra l’altro, una classificazione degli stabilimentifunzionale all’applicazione scaglionata nel tem-po dei diversi obblighi previsti dalla Direttiva(nuovo, preesistente, altro stabilimento), sono ri-portate nuove definizioni di stabilimento di so-glia inferiore e superiore, di stabilimento adia-cente, di miscela, di presenza di sostanze perico-lose, di pubblico e pubblico interessato; mentrealcune delle “vecchie” definizioni sono statesemplificate od armonizzate con il nuovo asset-to normativo;

• adeguamento dell’elenco delle sostanze perico-lose sensu Seveso al nuovo Regolamento per laclassificazione e l’etichettatura delle sostanze edelle miscele (Reg. CE n. 1272/2008), operato inmaniera da minimizzare l’inevitabile variazionedel campo di applicazione delle norme in mate-ria di rischi di incidente rilevante, sia per quan-to riguarda le sostanze coinvolte che i relativi li-

miti quantitativi di soglia. Si evidenzia in parti-colare come, oltre al riferimento alle tipologie dirischio di cui al Reg. CE 1272/2008, siano statiintrodotti nel campo di applicazione: i solidi pi-roforici, gli aerosol infiammabili, le sostanze tos-siche per specifici organi bersaglio, le sostanzecon tossicità acuta di categoria 3 per via inalato-ria, i combustibili alternativi, l’ipoclorito di so-dio (in determinate condizioni);

• introduzione del principio di deroga. Tale princi-pio, in relazione alla progressiva disponibilità dinuovi dati sulle sostanze pericolose (discendenteanche dall’entrata a regime delle procedure di re-gistrazione e classificazione di cui ai regolamen-ti REACH e CLP), prevede un meccanismo diflessibilità che consente di modificare l’AllegatoI, qualora sia comprovato che sia «impossibile inpratica» che una sostanza pericolosa provochi unrilascio di materia o energia che possa dar luogoad un incidente rilevante, sia in condizioni nor-mali che anormali, ragionevolmente prevedibili(art. 4 Dir. 2012/18/UE). La Direttiva riporta inol-tre i criteri e gli elementi ritenuti necessari perprocedere alle valutazioni del caso;

• esplicitazione degli ambiti di applicazione del-l’obbligo di predisposizione del “documento del-la politica di prevenzione degli incidenti rilevan-ti”; la Direttiva, in relazione all’applicazione nonomogenea nei paesi europei, ne chiarisce l’ob-bligatorietà per tutti gli stabilimenti soggetti allaDirettiva, specificando che l’attuazione della po-litica avviene attraverso il Sistema di gestionedella Sicurezza (SGS), che deve essere propor-zionale ai pericoli di incidenti rilevanti ed allacomplessità dello stabilimento; la norma preve-de inoltre che per gli stabilimenti lower-tier, l’at-tuazione della politica possa avvenire anche at-traverso altri sistemi purché nel rispetto dei prin-cipi del SGS;

• introduzione di alcuni aggiornamenti del Rap-porto di Sicurezza; in particolare è stato esplici-tato l’obbligo di considerare nell’analisi di ri-schio scenari incidentali originati da cause ester-ne quali l’effetto domino, la presenza, attuale oprevista, di siti industriali che potrebbero causa-re o aumentare il rischio o le conseguenze di unincidente rilevante e, da ultimo, le cause natura-li quali, ad esempio, terremoti ed alluvioni (All.II Dir. 2012/18/UE);

• estensione ai siti viciniori che non ricadono nel-l’ambito di applicazione della Direttiva dell’ob-bligo di partecipazione allo scambio delle infor-mazioni e di collaborazione nell’informazione al

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pubblico interessato, per l’identificazione deglieffetti domino;

• rafforzamento delle disposizioni derivanti dalledirettive europee di recepimento dei principiespressi dalla convenzione di Århus sull’accessoalle informazioni, la partecipazione dei cittadini el’accesso alla giustizia in materia ambientale (conparticolare richiamo alla Direttiva 2003/35/CE).In dettaglio sono stati ulteriormente precisati icontenuti minimi dell’informazione al pubblico,specificando che la stessa debba comunque ri-guardare tutte le tipologie di stabilimenti Seveso;è stato previsto che la popolazione possa accede-re, anche in via elettronica, ad un set di informa-zioni minime costantemente aggiornate, ed è sta-to ribadito che le persone potenzialmente colpitedagli effetti di un incidente rilevante debbano es-sere raggiunte da specifiche informazioni senzafarne espressa richiesta;

• introduzione, nell’ambito dell’esercizio dei dirit-ti di informazione e partecipazione del pubblico,dell’obbligo per gli Stati Membri di assicurare,nel rispetto dei singoli ordinamenti nazionali,l’accesso alla giustizia nei casi di inadempienza,fermo restando il rispetto degli eventuali vincolidi riservatezza nei casi previsti dalle norme co-munitarie;

• rafforzamento delle politiche di pianificazioneterritoriale già previste dalla previgente normati-va, con particolare riferimento alla protezione diaree particolarmente sensibili o vulnerabili; laDirettiva prevede peraltro che vengano mante-nute opportune distanze di sicurezza tra gli sta-bilimenti a rischio di incidenti rilevanti e gli ele-menti territoriali e le stesse porzioni di territoriopotenzialmente vulnerabili; tali distanze di sicu-rezza potranno, a seconda dei diversi ordinamentinazionali, essere pre-determinate, ovvero defini-te caso per caso. Al riguardo la Direttiva dispo-ne inoltre che la Commissione possa definire spe-cifici orientamenti in materia di distanze di sicu-rezza;

• introduzione dell’obbligo, da parte degli stabili-menti lower tier, di fornire, su richiesta, alle au-torità competenti le informazioni sui rischi asso-ciati allo stabilimento necessarie per la pianifi-cazione territoriale;

• previsione dell’obbligo per gli Stati membri diassicurare lo svolgimento di specifiche ispezioniproporzionate ai pericoli di incidenti rilevanti edalla complessità dello stabilimento oggetto di cia-scuna ispezione. In particolare la norma, analo-gamente alla previgente, prevede che, nell’ambi-

to delle ispezioni, i Gestori debbano tra l’altrocomprovare di aver adottato misure di sicurezzaadeguate e di disporre dei mezzi sufficienti per li-mitare le conseguenze degli incidenti;

• istituzione, per tutti gli stabilimenti, di un pianod’ispezione nazionale, rispondente ad otto ele-menti minimi puntualmente individuati dalla nor-ma, sulla base del quale le autorità competenti de-vono redigere programmi di ispezione periodicadegli stabilimenti a rischio di incidente rilevante.La norma inoltre fissa l’intervallo massimo ditempo tra due visite consecutive in un anno per glistabilimenti upper-tier e in tre anni per gli stabi-limenti lower-tier, a meno che l’autorità compe-tente non abbia elaborato un programma di ispe-zioni basato su una valutazione sistematica deipericoli di incidenti rilevanti relativi agli stabili-menti interessati; sono anche previste ispezionisupplementari entro sei mesi dalla conclusionedella precedente visita in caso di non conformitàgrave, e ispezioni straordinarie nel caso di graviincidenti, quasi-incidenti e gravi casi di inosser-vanza alle norme (art. 20 Dir 2012/18/UE).

2.3.1. Il recepimento nazionale: il D.Lgs. 105/2015

Nel giugno 2015 l’Italia ha recepito la Direttiva2012/18/UE con il Decreto legislativo 26 giugno2015; il Decreto include anche la regolamentazio-ne di aspetti specifici, tesi a limitare il rimando adecreti attuativi.I principi generali sanciti dalla norma italiana coin-cidono sostanzialmente con quanto previsto a li-vello europeo, introducendo come in precedenzaalcune “differenziazioni” utili e necessarie al co-ordinamento con l’ordinamento legislativo italia-no esistente e con il sistema delle autorità di con-trollo per la sicurezza già operanti nel territorio na-zionale. In particolare il Decreto legislativo abro-ga e sostituisce integralmente la normativa previ-gente, mantenendone peraltro alcuni aspetti e pe-culiarità pur recependo integralmente la Direttivaeuropea. In particolare il D.Lgs. 105/2015:• conferma e rafforza l’assetto delle competenze

previgente, ed attribuisce, fino all’avvenuto tra-sferimento alle Regioni delle funzioni di cui al-l’articolo 72 del D.Lgs. 112/98, al Ministero del-l’interno le funzioni istruttorie e di controllo su-gli stabilimenti di soglia superiore, nonché quel-le riguardanti la pianificazione di emergenzaesterna degli stabilimenti, l’effetto domino e i pa-reri tecnici sull’urbanizzazione ed attribuisce al-le Regioni le funzioni di controllo sugli stabili-menti di soglia inferiore;

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• rafforza il ruolo di indirizzo e coordinamentodel Ministero dell’Ambiente, istituendo, pressodi esso, un tavolo di «Coordinamento per l’uni-forme applicazione nel territorio nazionale»della normativa introdotta, composto da rap-presentanti delle amministrazioni centrali e lo-cali interessate, e dagli organi tecnici (art. 11D.Lgs. 105/2015);

• introduce la modulistica unificata utilizzabile informato elettronico per la comunicazione a li-vello nazionale della notifica e delle altre infor-mazioni da parte del Gestore;

• introduce il meccanismo della “deroga”, previstodalla Direttiva per le sostanze non in grado, sot-to determinate condizioni, di generare incidentirilevanti (art. 4 D.Lgs. 105/2015);

• rafforza il sistema dei controlli, attraverso l’in-troduzione dell’obbligo di pianificazione e pro-grammazione delle ispezioni negli stabilimenti(art. 27 D.Lgs. 105/2015);

• rafforza le misure previste per garantire l’infor-mazione al pubblico, nonché per consentire unapiù efficace partecipazione ai processi decisio-nali, in particolare nelle fasi di programmazionee realizzazione degli interventi nei siti in cui so-no presenti stabilimenti a rischio di incidente ri-levante (artt. 23 e 24 D.Lgs. 105/2015).

Il Decreto legislativo ha inoltre introdotto, ove èstato possibile farlo senza pregiudicare i livelli disicurezza già assicurati, semplificazioni al previ-gente sistema. Tali semplificazioni riguardano sin-teticamente:• l’eliminazione degli obblighi per i Gestori sotto

soglia (obbligo non previsto dalla normativa co-munitaria ed introdotto dall’ex art.5, comma 2,del D.Lgs. 334/99 e smi);

• l’allineamento alle disposizioni della Direttivaper quanto riguarda la possibilità di non predi-sporre il piano di emergenza esterna in caso di di-mostrata assenza della ricaduta di effetti derivantidegli incidenti all’esterno dello stabilimento (art.21 D.Lgs. 105/2015);

• l’eliminazione dell’obbligo di regolamentazionedelle attività portuali di cui all’articolo 4, comma3, del Decreto legislativo n. 334/99.

Il Decreto prevede inoltre specifici allegati tecni-ci, che, oltre a quanto previsto dalla normativa eu-ropea, riportano gli “indirizzi” nazionali in meri-to a:• criteri e procedure per la valutazione dei perico-

li di incidente rilevante di una particolare so-stanza ai fini della “deroga” (sostituiti dal DM1° luglio 2016, n. 148);

• linee guida per l’attuazione del Sistema di Ge-stione della Sicurezza per la prevenzione di inci-denti rilevanti;

• criteri, dati ed informazioni per la redazione e lavalutazione del Rapporto di Sicurezza e del Rap-porto Preliminare di Sicurezza;

• individuazione di modifiche di impianti, di de-positi, di processi o della natura o della forma fi-sica o dei quantitativi di sostanza pericolose chepotrebbero costituire aggravio del preesistente li-vello di rischio di incidenti rilevanti;

• criteri per l’individuazione degli stabilimenti trai quali esiste la possibilità di effetto domino, perlo scambio di informazioni tra i Gestori, nonchéper l’individuazione delle aree ad elevata con-centrazione di stabilimenti tra i quali è possibilel’effetto domino;

• disciplina delle forme di consultazione del per-sonale sui Piani di Emergenza Interni (sostituitadal DM 6 giugno 2016, n. 138);

• regolamento per la consultazione della popola-zione sui Piani di Emergenza Esterna (in corso dipubblicazione il Decreto si sostituzione);

• criteri per la programmazione e lo svolgimentodelle ispezioni;

• modalità, anche contabili, e tariffe da applicare inrelazione alle istruttorie ed ai controlli;

• procedure semplificate di prevenzione incendi,relative ad attività a rischio di incidente rilevan-te, soggette all’obbligo di presentazione del Rap-porto di Sicurezza;

• linee di indirizzo per gli stabilimenti consistentinello stoccaggio sotterraneo sulla terraferma digas in giacimenti naturali, acquiferi, cavità sali-ne o miniere esaurite.

Il D.Lgs. 105/2015 prevede che i Gestori di tuttigli stabilimenti soggetti alla norma (sia quelli giàsoggetti al D.Lgs. 334/99 e smi, che quelli “nuovi”)provvedano a notificarsi entro il 31 maggio 2016.Al momento della stesura del presente articolo idati relativi all’inventario nazionale non sono an-cora stati resi disponibili.

2.4. La Convenzione di Helsinki sugli effettitransfrontalieri derivanti da incidenti indu-striali

Negli stessi anni in cui l’Europa discuteva ed adot-tava le Direttive Seveso la comunità internaziona-le conduceva analoghe discussioni, con la parteci-pazione tra gli altri anche della Commissione eu-ropea e dei singoli Stati membri dell’Unione; di-scussioni che si concretizzarono il 17 marzo 1992

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con la sottoscrizione ad Helsinki, da parte del-l’UNECE (United Nations Economic Commissionfor Europe), della Convenzione sugli effetti tran-sfrontalieri derivanti da incidenti industriali, chenelle forme previste dalla legislazione internazio-nale prevedeva specifici obblighi generali per leParti sottoscrittici della Convenzione, finalizzati agarantire negli stabilimenti industriali presenti nel-l’area UNECE adeguati livelli di sicurezza, analo-ghi da quelli previsti dalle Direttive Seveso. Taliobblighi erano e sono però di fatto circoscritti ad uninsieme di stabilimenti non dissimile a quello de-gli stabilimenti Seveso di tipologia “ad alto ri-schio”.La Convenzione inizialmente sottoscritta da 26Paesi membri e dalla Commissione europea, entròin vigore nell’aprile 2000 (16 Parti ratificanti), edoggi conta 40 Parti attive.La Convenzione di Helsinki, notoriamente deno-minata TEIA (Transboundary Effects of IndustrialAccidents), rappresenta una parte di un quadro giu-ridico paneuropeo finalizzato alla protezione del-l’ambiente ed indirizzato a favorire lo sviluppo so-stenibile nelle aree di pertinenza UNECE. La Con-venzione risulta infatti interconnessa, a vari livel-li, con altri quattro accordi multilaterali, che costi-tuiscono il “quadro” sopra richiamato, ovvero:• la Convenzione LRTAP (Long-range Transboun-

dary Air Pollution) e i suoi otto Protocolli;• la Convenzione sulle acque transfrontaliere (Pro-

tection and Use of Transboundary Watercoursesand International Lakes) ed il suo protocollo sul-l’acqua e la salute;

• la Convenzione EIA (Environmental Impact As-sessment in a Transboundary Context) sulla va-lutazione di impatto ambientale transfrontaliero;

• la Convenzione di Århus sull’accesso alle infor-mazioni, la partecipazione dei cittadini e l’ac-cesso alla giustizia in materia ambientale (Accessto Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in EnvironmentalMatters).

La Convenzione fissa sostanzialmente principi ge-nerali comuni in materia di prevenzione, prepara-zione agli eventi incidentali, e di risposta nei casidi emergenza, prevedendo tra l’altro un sistema dinotifica internazionale IAN (Industrial AccidentNotification) System, finalizzato anche alla mutuaassistenza nei casi di necessità.La Convenzione all’allegato I riporta l’elenco dellesostanze e delle tipologie di sostanze ed i relativi li-miti di soglia necessari per individuare quegli stabi-limenti che, se posizionati in prossimità di un con-

fine internazionale, possono dare origine ad inci-denti con effetti transfrontalieri. L’allegato ricalcasostanzialmente quello della Direttiva Seveso II, perquanto riguarda gli stabilimenti di categoria “alta”.Nel 2008 e nel 2014 l’allegato I alla Convenzione,a seguito del riconoscimento della validità degliaspetti tecnici evidenziati dal legislatore europeo,è stato emendato per ravvicinarlo alle modificheintrodotte nei corrispondenti Allegati I delle Diret-tive europee Seveso II e III.L’Italia, tra i firmatari originari della ConvenzioneTEIA, ha ratificato la Convenzione con la Legge30/2002, depositando, presso il Segretariato UNE-CE, lo strumento di ratifica nel luglio del medesi-mo anno.

3. I SISTEMI DI GESTIONE DELLASICUREZZA COME ELEMENTO DIGARANZIA

Uno degli elementi maggiormente significativi del-la costruzione normativa prevista dalla “Seveso” èl’istituto del Sistema di Gestione della Sicurezza(SGS), introdotto per la prima volta dalla Diretti-va 96/82/CE. Tale istituto, primo sistema di ge-stione obbligatorio per legge, riconosce nel Gesto-re il soggetto principe che ha la conoscenza, lecompetenze e la consapevolezza dei possibili peri-coli connessi con le proprie attività; è pertanto ilGestore che meglio di chiunque altro può indivi-duare tutte le misure per prevenire gli incidenti ose del caso controllarne e mitigarne gli effetti.La norma richiede tra l’altro che nella progettazio-ne e nell’attuazione del SGS vengano garantitiprincipi di proporzionalità in merito all’entità deipericoli di incidenti rilevanti ed alla complessitàdello stabilimento in cui possono verificarsi, prin-cipi esplicitati in Italia fin dal 2000 ed a livello co-munitario solo con la Direttiva Seveso III. Occor-re evidenziare come in Italia già con l’attuazionedella Direttiva Seveso II i principi minimi fissati alivello europeo erano stati considerati ed ampliaticon una specifica normazione di secondo livello (ilDM 9 agosto 2000) che ha inoltre codificato gliaspetti minimi gestionali di cui il SGS deve farsicarico:• l’organizzazione del personale, ovvero l’indica-

zione delle caratteristiche minime, in materia diorganizzazione e gestione di tutto il personale,dall’alta direzione agli operatori, ivi comprese lemaestranze “terze”;

• l’identificazione e la valutazione dei pericoli ri-levanti, ovvero l’indicazione delle caratteristiche

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minime, in materia di identificazione e valuta-zione dei rischi di incidente rilevante;

• il controllo operativo, ovvero l’indicazione dellecaratteristiche minime, in materia di controllooperativo dei processi e della attività;

• le modifiche e la progettazione, ovvero l’indica-zione delle caratteristiche minime, in materia digestione delle modifiche all’interno dello stabi-limento;

• la pianificazione di emergenza, ovvero l’indica-zione delle caratteristiche minime, in materia dipianificazione delle emergenze;

• il controllo delle prestazioni, ovvero l’indicazio-ne delle caratteristiche minime, in materia di con-trollo delle prestazioni;

• il controllo e revisione, ovvero l’indicazione del-le caratteristiche minime, in materia di controlloe revisione della politica di prevenzione degli in-cidenti rilevanti.

Tali aspetti sono stati ulteriormente dettagliati conil D.Lgs. 105/2015, e costituiscono anche una com-ponente significativa dei sistemi di controllo, siain relazione all’applicazione dei principi sancita dal“Documento di politica” che come risposta ai po-tenziali pericoli risultante dall’analisi dei rischispecifici di ciascuno stabilimento.

4. IL COMPLESSO CONCETTO DI “PRE-SENZA REALE O PREVISTA” DELLESOSTANZE

In relazione al “principio di precauzione”, che ne-cessariamente una norma in materia ambientale edi sicurezza deve avere, a partire dalla Direttiva Se-veso II è stato introdotto il concetto di “presenzareale o prevista” delle sostanze sensu Seveso. Taleconcetto, sebbene risulti estremamente chiaro dalpunto di vista giuridico “deve essere considerataogni evenienza che potrebbe portare alla presenzadi una sostanza che potenzialmente potrebbe dareorigine ad un pericolo”, dal punto di vista tecnico-scientifico pone molti interrogativi di difficile so-luzione, eccezion fatta per gli stoccaggi che hannonecessariamente un limite fisico in volume e mas-sa. Tali interrogativi possono essere riassunti in:• Fino a che punto deve essere estesa l’analisi del-

le possibili evoluzioni che possono avere origi-ne dall’eventuale perdita di controllo di un pro-cesso industriale (ovvero ciò che accadde nel-l’incidente di Seveso)?

• Quali ipotesi possono essere considerate possi-bili ed al contempo credibili nel novero della mi-riade di reazioni chimiche che a seconda delle

diverse condizioni al contorno (temperatura,pressione, tempi di contatto, presenza di altre so-stanze etc.) e dei rapporti stechiometrici possonodare origine a svariate sostanze tra cui anchequelle “pericolose” e quali quantitativi si posso-no generare? Quanto sarà spinta la conversionestechiometrica?

A questi quesiti il legislatore deve necessariamen-te rispondere che andranno imprescindibilmentevalutati tutti i possibili scenari; d’altro canto la stes-sa norma comunitaria riconosce che vi è un limiteinferiore, al di sotto del quale è ragionevole e cor-retto ritenere che il potenziale pericolo può non co-stituire un “pericolo rilevante”. A tale riguardo laDirettiva (nella sua ultima emanazione), stabilisceche le quantità da prendere in considerazione ai fi-ni dell’applicazione della norma sono le quantitàmassime presenti o che possono essere presenti inqualsiasi momento nello stabilimento, specifican-do che ai fini del calcolo della quantità totale nondevono essere prese in considerazione le sostanzepericolose presenti in uno stabilimento unicamen-te in quantità uguale o inferiore al 2% (valore dicut-off) della quantità limite corrispondente se illuogo in cui si trovano all’interno dello stabili-mento non può innescare un incidente rilevante innessuna altra parte del sito.Per quanto sopra, nell’analisi dei potenziali peri-coli/rischi associati alla perdita di controllo di unprocesso industriale, dovranno essere valutate tut-te le ipotesi “gravi”, ma soprattutto andranno pro-gettati e predisposti idonei sistemi, sia impiantisti-ci che gestionali, atti a prevenire e a contenere ta-li rischi senza pregiudicare l’ambiente circostantegli impianti e/o gli impianti stessi. Pertanto uno sta-bilimento in cui sono presenti (o possono esserepresenti) sostanze pericolose dovrà (o meglio do-vrebbe) essere gestito in maniera tale che un even-to come quello di Seveso non si possa verificare.

5. CONCLUSIONI

Sebbene l’attuale consapevolezza e la conseguenteattenzione associata ai pericoli connessi con gli in-cidenti industriali possa sicuramente essere ancoramigliorata, sia dal punto di vista normativo che tec-nico, così come in termini di soggettiva sensibilitàdi approccio a tali problematiche, è altrettanto in-dubbio che rispetto a 40 anni fa, ed in particolare alterribile triennio 1974-1976, è significantementecresciuta la conoscenza e la comprensione di de-terminati eventi nonché la percezione del “rischio”ad essi correlato, in tutti gli “attori” coinvolti: dai

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decisori politici, ai tecnici, fino ad arrivare alle po-polazioni interessate. È infatti proprio in quegli an-ni (anni 70-80) che nascono norme fondamentaliper la tutela dell’ambiente: sicuramente le Diretti-ve Seveso, ma anche le normative in materia di Va-lutazione dell’Impatto Ambientale (VIA), di Valu-tazione Ambientale strategica (VAS), di prevenzio-ne e riduzione integrate dell’inquinamento con il ri-lascio delle Autorizzazioni Integrate Ambientali(AIA) e di rifiuti. Nel 1986 in Italia viene istituitoanche il Ministero dell’Ambiente chiamato a legi-ferare e vigilare su tutte le problematiche connesseal contesto ambientale nella sua interezza.È importante rilevare quindi come un evento tantotragico e drammatico come l’incidente di Sevesosia stato l’elemento scatenante per innescare un pro-cesso evolutivo tecnico-normativo che ha portatoallo sviluppo e all’acquisizione di metodologie fi-nalizzate all’individuazione e al contenimento deirischi associati ad un incidente rilevante, ma anchead aumentare l’attenzione rivolta verso tutte le pro-blematiche ambientali e le possibili conseguenze adesse associate. Attenzione che inserita in tale con-testo di evoluzione tecnico-normativa ha dato for-ma ad una coscienza collettiva, che ha trovato il suonaturale ambito legislativo prima a livello interna-zionale con la sottoscrizione nel giugno 1998 adÅrhus (DK) della “Convenzione sull’accesso alleinformazioni, la partecipazione dei cittadini e l’ac-cesso alla giustizia in materia ambientale”, entratain vigore nel 2001, e successivamente a livello co-munitario e nazionale con i relativi recepimenti.Ed è proprio nell’esercitare tale “diritto all’infor-mazione” che i media da una parte e l’opinione pub-blica dall’altra hanno sviluppato nel tempo un inte-resse crescente verso gli eventi incidentali indu-striali per monitorarne le ripercussioni sulla popo-lazione e sull’ambiente. Se questo aspetto ha sen-z’altro avuto il vantaggio di garantire la presenzacostante di un “osservatorio” pronto a vigilare neicasi di accadimenti sul territorio, dall’altro ha por-tato nel tempo alla tendenza, da parte di alcuni or-gani di stampa, a diffondere proclami allarmisticial solo scopo di creare un caso giornalistico.Una corretta percezione del rischio reale delle effet-tive conseguenze correlate ad un evento incidentalee l’oggettiva informazione sulle condizioni di sicu-rezza dello stesso, potrebbero quindi indirizzare, siagli addetti ai lavori che i singoli cittadini, verso unavalutazione più adeguata degli episodi occorsi, conla conseguente adozione di comportamenti idoneiad affrontare l’emergenza ed ad imparare da essa,anche in relazione alla gravità dell’evento.

6. RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

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Ziglioli B. (2010) La mina vagante – Il disastro di Seveso e lasolidarietà nazionale. Milano: Franco Angeli edizioni.

RINGRAZIAMENTI

La predisposizione del presente lavoro è frutto del-la collaborazione tra il Ministero dell’Ambiente eil CNR che già a partire dal 1996 hanno portatoavanti strette collaborazioni sui temi dei pericoli diincidenti rilevanti e di prevenzione e riduzione in-tegrate dell’inquinamento, giungendo nell’aprile2013 all’istituzione presso la sede ministeriale diuna specifica Unità Organizzativa di Supporto(UOS), sede secondaria dell’Istituto sull’Inquina-mento Atmosferico del CNR. Si ringrazia quindiin particolare, la Direzione Generale per le Valuta-zioni e le Autorizzazioni Ambientali del Ministerodell’Ambiente per il sostegno e la reciproca profi-cua collaborazione.

Ingegneria dell’Ambiente Vol. 4 n. 1/2017 57dx.doi.org/10.14672/ida.v4i1.721

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N. 1/2017

NUMERO SPECIALE DEDICATO ALL’INCIDENTE DI SEVESO, 40 ANNI DOPO

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