LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI QUALE ... · pubblica orientata ai soli...

Università degli Studi Dipartimento didi Brescia Economia Aziendale

Aprile 2006

Paper numero 54

Mario MAZZOLENI - Marco BERTOCCHI

LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER:

UNA RIFLESSIONE CRITICA

Università degli Studi di BresciaDipartimento di Economia AziendaleContrada Santa Chiara, 50 - 25122 Bresciatel. 030.2988.551-552-553-554 - fax 030.295814e-mail: [email protected]

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LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO

DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER: UNA RIFLESSIONE CRITICA

di

Mario MAZZOLENI Professore Associato di Economia Aziendale

Università degli Studi di Brescia

Marco BERTOCCHI Cultore della materia di Economia Aziendale

Università degli Studi di Brescia

Una prima versione del paper è stata presentata al Workshop nazionale “Lo standard GBS per la rendicontazione sociale nella pubblica

amministrazione”, Caserta, 23 – 24 febbraio 2006

Indice*

1. TEORIA DEGLI STAKEHOLDER ED ENTI LOCALI: QUALE RELAZIONE? ..... 5

1.1 Teoria degli stakeholder e responsabilità sociale nelle imprese .......... 5

1.2 Applicabilità della teoria degli stakeholder agli EE.LL....................... 6

1.3 Un sistema operativo per il governo delle relazioni con gli stakeholder........................................................................................... 8

2. LO STAKEHOLDER ENGAGEMENT CON IL BILANCIO SOCIALE.................. 10

3. GLI STAKEHOLDER NEI PRINCIPI DI RENDICONTAZIONE SOCIALE PER IL SETTORE PUBBLICO ................................................................................. 14

4. GLI STAKEHOLDER NEI BILANCI SOCIALI DEGLI ENTI LOCALI ............... 19

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 25

Il paper è frutto del lavoro comune dei due autori. In fase di stesura, i paragrafi 1 e 3 sono da attribuirsi a Mario Mazzoleni, mentre i paragrafi 2 e 4 sono da attribuirsi a Marco Bertocchi.

La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder

1. Teoria degli stakeholder ed enti locali: quale relazione?

1.1 Teoria degli stakeholder e responsabilità sociale nelle imprese La teoria degli stakeholder nasce nel mondo delle imprese come alternativa

rispetto alle più tradizionali teorie che individuano nella “massimizzazione del profitto” la finalità ultima dell’impresa che, massimizzando la remunerazione dei propri azionisti, crea benessere per la società e adempie alla propria funzione sociale. Queste teorie trovano riscontro nel pensiero di Milton Friedman”1 e sono tuttora largamente diffuse2. Esse3:

- individuano nel “profitto” il fine immediato e diretto verso il quale indirizzare l’attività economica;

- considerano il “valore di scambio” come unica misura del valore di un bene; - attribuiscono al “profitto”, misurato contabilmente dall’”utile” o dall’aumento

del “capitale” la funzione di indicatore del successo dell’impresa, della sua capacità di produrre valore.

Secondo la teoria degli stakeholder, questa visione del ruolo dell’impresa non è in grado di cogliere pienamente la complessità e l’intensità delle relazioni che essa intrattiene con l’ambiente socio – economico in cui opera, le cui conseguenze non sempre sono di carattere esclusivamente economico (e, quindi, non sempre influiscono in via immediata sugli assetti economico - patrimoniali dell’impresa) ma sono tuttavia essenziali per garantire la sopravvivenza della stessa in condizioni di sviluppo.

Pertanto, condizione essenziale per il successo di ogni impresa è quella di perseguire scelte in grado di massimizzare i vantaggi di tutti gli stakeholder interessati.

Tale principio, peraltro, è ben radicato negli studi di economia aziendale, secondo i quali ogni azienda, per sua natura, deve garantire il rispetto delle condizioni economiche necessarie affinché sia in grado di perseguire le proprie finalità istituzionali4. Essa, cioè, deve creare valore per i soggetti che vi fanno

1 “[…] c’è una e solo una responsabilità sociale dell’impresa – usare le risorse e dedicarsi ad attività concepite per aumentare i propri profitti sempre che essa rimanga all’interno delle regole del gioco, il che equivale a sostenere che competa apertamente e liberamente senza ricorrere all’inganno o alla frode […]” Friedman M., Capitalism and Freedom, Chicago University Press, Chicago, 1962.

2 Si pensi, per esempio, alla posizione estremamente critica nei confronti della CSR assunta dall’Economist nel proprio dossier “The good company”, pubblicato nel gennaio 2005.

3 Borgonovi E., Teoria degli stakeholder e amministrazione pubblica, p. 201, Azienda Pubblica, n. 2/05, Maggioli editore, Rimini.

4 Zappa G., Le produzioni nell’economia delle imprese, Giuffré ed., Milano 1957; Masini C., Lavoro e risparmio, UTET, Torino, 1979; Cattaneo M., Economia delle aziende di produzione, Etas libri, Milano 1969; Mella P., Economia aziendale, UTET, Torino, 1982; Catturi G., L’impresa come organismo tridimensionale e i suoi obiettivi alternativi al profitto, Rivista dei dottori commercialisti n. 6, 1971; G.;Bestini U., In merito alle condizioni che determinano il successo di impresa, in A.A.V.V., Valori imprenditoriali e successo aziendale, Giuffrè ed., Milano 1982; Azzini L., Istituzioni di economia d’azienda Giuffré ed., Milano 1982.

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Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi

parte, garantendo loro la possibilità del soddisfacimento delle aspettative e dei bisogni per i quali partecipano all’azienda, perseguendo l’economicità nel breve come nel lungo periodo, in chiave retrospettiva come prospettica.

L’attenzione al governo delle relazioni con gli stakeholder trova ulteriori spunti nella progressiva affermazione, sia nel dibattito accademico, sia nelle prassi operative delle aziende, delle teorie della corporate social responsibility (CSR).

La CSR è stata definita dalla Commissione Europea come “l’integrazione su base volontaria delle preoccupazioni sociali ed ecologiche delle imprese nelle loro operazioni commerciali e nei loro rapporti con le parti interessate”5.

Assumono perciò rilievo le prassi di gestione socialmente responsabili, e il bilancio sociale si pone come strumento per rendicontare la responsabilità sociale dell’impresa e per coinvolgere gli stakeholder nella valutazione e nella definizione delle politiche di CSR, in modo da garantire che la sopravvivenza e il successo dell’impresa siano anche giustificate dal consenso e dall’utilità sociale riconosciuta alla propria attività e alle modalità con le quali essa viene esercitata.

1.2 Applicabilità della teoria degli stakeholder agli EE.LL. Chiarito il percorso evolutivo delle imprese, è importante notare come anche

per le amministrazioni pubbliche, e in particolare per gli enti locali, si ponga oggi il problema di trovare il modo più efficace per ricercare il necessario consenso e la legittimazione sociale intorno alla propria attività.

Posta l’esistenza di valide motivazioni che stanno spingendo gli enti locali allo sviluppo di esperienze di rendicontazione sociale, è comunque opportuno riflettere su alcuni aspetti critici inerenti l’applicabilità della teoria degli stakeholder in questo contesto.

Quello di “stakeholder” è un concetto “nuovo” per gli enti locali e le PA, ma risponde all’esigenza “antica” di perseguire l’interesse generale della comunità, attraverso il contemperamento degli interessi “particolari” dei gruppi di soggetti che la costituiscono6.

Esso può consentire di andare oltre la visione semplificatrice che considera i cittadini quale unico punto di riferimento generale dell’azione pubblica anche in virtù del mandato di governo che essi attribuiscono. Tale approccio:

- non considera che tra gli stessi cittadini possono coesistere interessi notevolmente divergenti in funzione delle condizioni sociali, economiche, anagrafiche, o della residenza in quartieri o zone diverse del medesimo territorio;

- non evidenzia l’importanza di gruppi di portatori di interessi che, pur non essendo residenti (e quindi cittadini con diritto di voto) hanno interesse ad

5 Libro verde 18 Luglio 2001, Promuovere un quadro europeo della responsabilità sociale

delle imprese. 6 Si veda, in merito, Borgonovi, il quale considera la teoria degli stakeholder applicata alle

amministrazioni pubbliche come un “ritorno alle origini”, la “riscoperta della propria natura” e l’”eliminazione delle incrostazioni di un inadeguato esercizio delle funzioni politiche e di amministrazione pubblica”.

Borgonovi E., cit., p. 201.

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ottenere servizi dalla comunità locale, e al tempo stesso possono apportarvi risorse cruciali per il suo sviluppo;

- sottovaluta l’importanza della “rete” di soggetti pubblici e privati con i quali l’ente locale stringe relazioni di partnership e di cooperazione di diverso tipo e intensità, per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali;

- non considera gli stakeholder interni, tra i soggetti di cui “tenere conto” nelle decisioni di governo dell’ente e della comunità amministrata.

La scelta di massimizzare il valore per i cittadini residenti sul territorio potrebbe risultare apparentemente vantaggiosa, dal punto di vista degli amministratori, ai fini dell’ottenimento del consenso elettorale necessario per rimanere al governo. Tuttavia tale orientamento di breve – medio periodo legato al ciclo elettorale rischia di contrastare con le esigenze di sviluppo socio - economico di lungo periodo del territorio e della collettività7.

Pertanto, la teoria degli stakeholder può rivelarsi utile ed efficace per gli enti locali nel momento in cui permette di passare da una concezione di responsabilità pubblica orientata ai soli “cittadini” ad una più estesa, orientata alla “comunità locale”.

In questo senso la “comunità locale” può essere intesa come l’espressione dinamica dei soggetti che interagiscono in un determinato ambiente storico, naturale, sociale ed economico e la responsabilità sociale dell’azienda composta pubblica locale consiste nel rappresentare la propria comunità, curarne gli interessi e promuoverne lo sviluppo8.

Ciò significa prestare un’attenzione costante verso uno sviluppo equilibrato, interpretando il “bene comune”, l’interesse generale, sapendo gestire le differenze assegnando una scala di priorità dei bisogni da soddisfare coerente con le aspettative che da essa provengono. Da qui la necessità di mappare e segmentare le categorie di stakeholder in cui si articola comunità locale, chiarendo la natura delle relazioni che l’ente intrattiene con esse.

Ad ogni modo, la composizione degli stakeholder di un ente pubblico territoriale si rivela, generalmente, assai più ampia e articolata rispetto a quella di un’impresa, e risulta più difficile formulare ed attuare scelte politiche in grado di “massimizzare il valore” per tutti gli stakeholder, senza generare “conflitti di interessi”.

7 Si pensi all’esperienza dei piani strategici delle città e ai potenziali “conflitti” con le esigenze

delle coalizioni politiche che si succedono al governo di un’amministrazione locale: l’orizzonte temporale dell’amministrazione è costituito dal mandato amministrativo (5 anni) ed entro tale termine l’amministrazione deve produrre risultati “spendibili” per ottenere il consenso necessario per restare al governo. L’orizzonte temporale del piano strategico è invece di durata decisamente superiore. Ciò spesso comporta il rischio, per un’amministrazione comunale, di investire risorse per ottenere risultati di cui beneficeranno amministrazioni future.

Altro riflesso importante di tale problematica è costituito dai “vincoli” determinati da scelte di amministrazioni precedenti alla discrezionalità delle amministrazioni neo – elette, le quali si trovano a rispettare impegni e accordi con i diversi stakeholder, che a suo tempo non hanno potuto discutere e/o sottoscrivere.

8 Si veda, in proposito, l’art. 3 del D. Lgs. 267/00, Testo Unico degli Enti Locali (TUEL).

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1.3 Un sistema operativo per il governo delle relazioni con gli stakeholder Un errore molto diffuso nella prassi è quello di considerare la definizione del

bilancio sociale come un problema limitato ai principi e alle tecniche di redazione di un documento. Per quanto sofisticati e completi possano essere, principi, linee guida e criteri di redazione rappresentano solo uno degli aspetti significativi nella corretta definizione del processo di rendicontazione sociale, ma non sono nemmeno il più importante in assoluto.

In realtà la vera sfida da affrontare è quella di investire sul processo di governo delle relazioni con gli stakeholder.

Il bilancio sociale, pertanto, non va inteso come un semplice documento, bensì come il risultato di un processo che, come accade per i sistemi di programmazione e controllo e i sistemi di gestione del personale, ha il compito di guidare l’organizzazione supportando i propri membri nella realizzazione degli obiettivi e delle finalità istituzionali.

In particolare, la rendicontazione sociale può essere configurata come un sistema operativo aziendale finalizzato a supportare un’organizzazione (e in particolare chi la governa) nelle relazioni con i propri stakeholder9.

La definizione del processo di rendicontazione sociale negli enti locali dovrebbe perciò focalizzarsi su alcuni aspetti essenziali: - definizione partecipata delle politiche; - valutazione dei risultati correlata agli obiettivi definiti nelle politiche e condivisa

con gli stakeholder; - verifica della correttezza dei processi di attuazione, nel rispetto dei principi di

equità e trasparenza; - partecipazione degli stakeholder al processo di definizione del bilancio sociale.

Definizione partecipata delle politiche Non è sufficiente comunicare i risultati conseguiti, ma occorre comunicare e

condividere i valori di riferimento e le politiche che si intendono attuare per lo sviluppo della comunità e del territorio. Deve essere già chiaro in fase di programmazione quali saranno gli impatti economici, finanziari e sociali delle diverse politiche. Ciò significa che occorre coinvolgere gli stakeholder con la massima trasparenza sin dalla fase di programmazione10.

9 Ciò, per gli enti locali, significa che: - il bilancio sociale è utile ed efficace nel momento in cui viene effettivamente utilizzato per

supportare le relazioni tra l’ente e i propri stakeholder così come, per esempio, il PEG ha successo solo se supporta effettivamente le relazioni tra politici e dirigenti nel processo di programmazione e budgeting;

- analogamente a quanto avviene per il PEG, un buon documento da solo non basta per raggiungere la finalità di cui al punto precedente. Occorre porre enfasi sul processo di coinvolgimento e sulla condivisione dello strumento e delle regole del dialogo da parte di tutti gli attori coinvolti. In ogni caso, anche senza un buon bilancio sociale, rimane la necessità di governare le relazioni con gli stakeholder, così come senza un buon PEG rimane il problema di governare il processo di negoziazione tra politici e dirigenti.

10 Tali esigenze sono richiamate anche dai Principi contabili dell’Osservatorio sulla Finanza e la contabilità degli enti locali. Il Principio contabile n. 1, Programmazione e previsione nel sistema di bilancio, al Punto 24 afferma che “nella costruzione, formulazione e approvazione dei

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Valutazione dei risultati correlata agli obiettivi

Il bilancio sociale, redatto a consuntivo, dovrebbe permettere la valutazione dei risultati conseguiti in rapporto agli obiettivi, e, quindi, dovrebbe trovare un raccordo specifico con le politiche strutturate negli strumenti di pianificazione e programmazione, e in particolare con la relazione previsionale e programmatica (RPP). La scelta di rendicontare solo i risultati conseguiti, senza fornire un chiaro riferimento agli obiettivi, non fornisce al lettore del bilancio sociale tutte le informazioni necessarie per poter valutare l’effettiva capacità dell’ente di rispettare i propri impegni nei confronti degli stakeholder.

Verifica sulla correttezza dei processi di attuazione

Per rispondere pienamente alle finalità di accountability, il bilancio sociale dovrebbe affiancare, alla rendicontazione dei risultati in rapporto agli obiettivi, quella dei comportamenti in rapporto ai valori di riferimento11. La correttezza dei processi di attuazione delle politiche chiama in causa principi quali l’equità e la trasparenza, i quali incidono significativamente su questioni quali l’accessibilità ai servizi, la legittimità dei procedimenti, la tutela dei diritti di tutte le parti interessate, la chiarezza delle modalità di partecipazione e di inclusione di tutti gli attori potenzialmente interessati, la trasparenza delle regole interne di funzionamento, ecc.

Partecipazione degli stakeholder al processo di rendicontazione

Il coinvolgimento degli stakeholder dovrebbe essere esteso alle modalità di costruzione del bilancio sociale, al fine di renderlo sempre più uno strumento di dialogo e di confronto condiviso, sia per quanto riguarda la struttura e il contenuto delle informazioni fornite, sia con riferimento al processo di rendicontazione. In questo modo gli stakeholder partecipano non solo alla valutazione dei risultati, ma anche alla definizione degli strumenti, delle modalità e delle regole per la loro rappresentazione e valutazione.

programmi [della Relazione Previsionale e Programmatica] si svolge l’attività di definizione delle scelte “politiche” che è propria del massimo organo elettivo preposto all’indirizzo e al controllo. Si devono esprimere con chiarezza le decisioni politiche che caratterizzano l’ente e l’impatto economico, finanziario e sociale che avranno”. È perciò evidente che: - è necessaria fin da principio una chiara e corretta definizione delle politiche, esplicitando gli

impatti economici, finanziari e sociali attesi; - in ogni caso la responsabilità finale circa l’assunzione delle scelte “politiche” rimane in capo

all’ente locale, e in particolare al Consiglio “in quanto massimo organo elettivo preposto all’indirizzo e al controllo”. Pertanto la partecipazione degli stakeholder non comporta una sostituzione nei ruoli e nelle responsabilità del Consiglio. 11 Questo è un aspetto estremamente importante che non sempre viene considerato nelle

esperienze di rendicontazione sociale degli enti locali, le quali spesso si concentrano esclusivamente sui risultati raggiunti e non sui principi e sui criteri che hanno guidato le loro modalità di azione.

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2. Lo stakeholder engagement con il bilancio sociale

Un requisito essenziale nella costruzione di un bilancio sociale credibile consiste nell’individuare portatori di interesse in grado di partecipare e di incidere effettivamente sulle decisioni di governo dell’ente.

L’individuazione degli stakeholder per gli enti locali si rivela tuttavia complessa, sostanzialmente per due ordini di motivi:

- il livello ancora sperimentale delle prime esperienze di rendicontazione sociale avviate;

- le caratteristiche istituzionali e l’eterogeneità delle aree di intervento, soprattutto in seguito all’evoluzione del ruolo dell’ente locale nella società: tali fattori configurano gli enti locali quali organizzazioni multi-stakeholder.

Affinché la mappatura degli stakeholder non rimanga un mero esercizio tecnico di suddivisione dei pubblici di riferimento del bilancio sociale, occorre definire le modalità concrete per il loro coinvolgimento.

È perciò necessario presidiare due problematiche essenziali:

- il livello decisionale sul quale attivare i processi di coinvolgimento degli stakeholder;

- i criteri da seguire per la loro individuazione e per il loro coinvolgimento.

Il livello decisionale

La capacità di influenza degli stakeholder sulla definizione degli obiettivi varia a seconda che si prendano in considerazione le decisioni di carattere strategico, oppure quelle a livello gestionale e operativo. A questo proposito è opportuno sottolineare che il livello di dettaglio nella segmentazione degli stakeholder va correlato alla tipologia di obiettivi che si prende in considerazione per valutarne l’influenza sull’organizzazione. Volendo schematizzare, si possono individuare quattro differenti livelli di analisi:

- mission: gli stakeholder saranno individuati a livello generale e tenderanno a ricomprendere tutte le categorie di soggetti che hanno interesse alla sopravvivenza dell’ente e all’attuazione del programma di mandato;

- obiettivi strategici legati ad un’area di intervento, o ad una politica: gli stakeholder saranno individuati in modo più specifico e tenderanno a ricomprendere tutte, e solo, le categorie di soggetti che hanno interesse alla piena realizzazione delle finalità strategiche individuate nell’area specifica;

- obiettivi operativi legati ad un servizio: gli stakeholder saranno individuati in modo ancor più dettagliato e tenderanno a ricomprendere tutti, e solo, gli interlocutori che hanno interesse all’erogazione del servizio;

- singola prestazione: gli stakeholder saranno individuati unicamente negli interlocutori che hanno interesse a veder realizzata la singola prestazione12.

12 Un esempio significativo di coinvolgimento degli stakeholder a tale livello è previsto anche

a livello normativo. L’art. 9 della Lg. 241/90 prevede che “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel

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Il carattere notevolmente diversificato delle politiche e dei servizi che gli enti locali si trovano a governare e gestire, suggerisce di scendere dal livello di mission per considerare categorie di stakeholder più specifiche legate all’attuazione delle singole politiche.

I criteri per l’individuazione degli stakeholder specifici

Una volta definito il livello decisionale al quale coinvolgere gli stakeholder, occorre individuare nel concreto le categorie di soggetti effettivamente interessate in ciascun ambito oggetto di rendicontazione.

A tal fine è possibile utilizzare una matrice che incroci da un lato il livello di interesse al coinvolgimento e dall’altro lato l’effettiva capacità di influenza che gli stakeholder possono esercitare sull’ente (Figura 1).

Tra le leve che possono determinare la capacità di influenza troviamo:

- la dimensione, ossia il numero dei soggetti che fan parte della categoria individuata;

- la rappresentatività, ossia la capacità di essere portatori di interesse riconosciuti all’interno della collettività di riferimento;

- le risorse attuali e potenziali, che gli stakeholder individuati possono mettere a disposizione per l’attuazione degli obiettivi definiti nell’ambito delle politiche o dei servizi oggetto di indagine;

- il possesso di conoscenze e competenze specifiche rilevanti ai fini delle politiche o dei servizi analizzati;

- la collocazione strategica all’interno del processo di attuazione delle politiche o dei servizi analizzati.

Tra i fattori in grado di definire il livello di interesse, invece, possiamo annoverare:

- l’incidenza delle politiche o dei servizi oggetto di rendicontazione sulla sfera di azione e sulle finalità perseguite dalla categoria individuata;

- l’attuazione, da parte della categoria individuata, di iniziative di pressione secondo diverse modalità per promuovere e rivendicare i propri interessi o comunque per favorire una propria partecipazione ai processi decisionali.

Dalla matrice influenza/interesse scaturiscono tre tipologie di stakeholder significative ai fini dell’avvio del processo di engagement:

- appare innanzitutto evidente che non è possibile trascurare quelle categorie che, oltre ad avere un elevato interesse alla politica o all’area strategica di riferimento, hanno un’elevata capacità di influire sulle decisioni adottate

procedimento”. I soggetti partecipanti al procedimento hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento, e di presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento (art. 10). La partecipazione di soggetti che non sono destinatari diretti del procedimento amministrativo costituisce un principio di notevole portata, poiché in questo modo viene sancita la fine dell’autoreferenzialità e della supremazia dell’amministrazione sui cittadini: l’azione pubblica è necessariamente caratterizzata dal contemperamento di interessi tra loro divergenti e viene definita attraverso un confronto e un dialogo aperto con i cittadini e con tutti i soggetti portatori di interessi.

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dall’ente, grazie alla possibilità di disporre di alcune delle leve di influenza viste precedentemente (c.d. stakeholder “essenziali”). Tali categorie di stakeholder, peraltro, risultano spesso facilmente individuabili proprio perché è già riconosciuto il loro ruolo di interlocutori di riferimento;

- è, tuttavia, opportuno coinvolgere anche quelle categorie di stakeholder che, pur non avendo un interesse immediato sulla politica in questione, possono esercitare un ruolo significativo ai fini della realizzazione delle finalità strategiche (c.d. stakeholder “appetibili”), grazie alla disponibilità di leve di influenza rilevanti, sia nei confronti dell’ente, sia nei confronti di altre categorie di stakeholder. Nei confronti di tali categorie è opportuno sviluppare relazioni positive al fine di stimolare il loro interesse al coinvolgimento13;

- è, infine, doveroso ascoltare la voce di quelle categorie che, pur avendo un elevato interesse al coinvolgimento, non hanno i mezzi per “farsi sentire” (c.d. stakeholder “deboli”). Si tratta di categorie di soggetti che spesso non hanno gli strumenti per poter esprimere in modo organico ed aggregato i propri interessi, oppure di gruppi minoritari. Tuttavia in questa tipologia rientrano spesso le “fasce deboli” che risultano destinatari delle politiche dell’ente. Risulterebbe, perciò, controproducente non andare a ricercare il coinvolgimento di questi stakeholder.

Figura 1.-La matrice influenza/interesse14

Stakeholder “essenziali”: categorie che è necessario

coinvolgere

Stakeholder “deboli”:categorie che è doveroso

coinvolgere

Stakeholder “appetibili”: categorie che è opportuno

coinvolgere

A ltaBassa

Basso

A lto

Influenza

Interesse

13 Facendo un accenno ad esempi citati in precedenza, potrebbe essere il caso di potenziali

investitori, oppure di gruppi di pressione e opinion leader in grado di influenzare l’opinione pubblica su determinate tematiche, ecc.

14 La matrice di influenza e di interesse è uno strumento suggerito da diversi principi di rendicontazione sociale. Si citano, a titolo di esempio il Copenhagen Charter (da cui ha preso sviluppo il modello di mappa qui proposto) e il recente AA1000 Stakeholder Engagement Standard.

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La matrice aree di rendicontazione sociale-stakeholder Uno strumento assai utile per razionalizzare e sistematizzare il processo di

individuazione e segmentazione degli stakeholder illustrato è costituito da una matrice che collega le aree di rendicontazione sociale, con gli stakeholder di riferimento.

La matrice aree di rendicontazione sociale/stakeholder rappresenta lo schema di riferimento logico per l’implementazione del sistema di rendicontazione sociale. Dalla sua compilazione scaturiscono le due dimensioni principali che caratterizzano la lettura del bilancio sociale (Figura 2):

- il bilancio sociale per aree di rendicontazione (nell’esempio, i programmi della RPP);

- il bilancio sociale per stakeholder.

Secondo la prima dimensione sarà possibile leggere il bilancio sociale per aree di rendicontazione sociale, potendo collegare ad ogni area le categorie specifiche di stakeholder coinvolte nella realizzazione degli interventi ivi compresi. Tale modalità di lettura permette, quindi, di avere una valutazione, a livello di singola area e a livello complessivo, dei risultati in rapporto agli obiettivi, nonché degli impatti delle attività poste in essere dall’ente sugli stakeholder specifici coinvolti.

La seconda dimensione consente invece la lettura del sistema di relazioni che caratterizza l’ente e le diverse categorie di stakeholder. Attraverso tale modalità di lettura è possibile individuare i criteri di segmentazione più adeguati per determinare le categorie specifiche di stakeholder, alle quali rivolgersi secondo modalità, strumenti e linguaggi appropriati. La lettura del bilancio sociale per stakeholder fornisce gli elementi utili per impostare le strategie e definire gli strumenti di comunicazione necessari per assicurare il governo del sistema delle relazioni tra l’ente e i diversi interlocutori della comunità locale.

Entrambe le dimensioni di analisi, infine, costituiscono un punto di riferimento essenziale nella raccolta dei dati, nell’impostazione del sistema informativo di contabilità sociale e nella definizione della struttura del bilancio sociale.

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Figura 2.- La matrice aree di rendicontazione sociale/stakeholder: un esempio

Bila

ncio

soci

ale

per

prog

ram

mi

Bilancio sociale per stakeholder

3. Gli stakeholder nei principi di rendicontazione sociale per il settore pubblico

Il tema dello stakeholder engagement è un elemento chiave caratterizzante i principi di rendicontazione sociale a livello nazionale e internazionale.

Basti pensare all’attenzione dedicata a tale aspetto negli ultimi mesi, con la diffusione delle nuove linee guida AA1000 Stakeholder Engagement Standard, che approfondisce principi, metodologie e strumenti per la gestione delle relazioni con gli stakeholder e la pubblicazione delle nuove linee guida di GRI, le G3 Guidelines, che dedicano particolare attenzione e sviluppo a questi aspetti, rispetto alla precedente versione del 200215.

Tuttavia, se le relazioni con gli stakeholder sono unanimemente riconosciute come rilevanti, le modalità concrete con le quali vengono sviluppate differiscono anche in modo significativo tra i diversi standard.

Per tale motivo si ritiene opportuno proporre un confronto sintetico, per esigenze di spazio, tra tre principi di rendicontazione sociale specificamente dedicati al settore pubblico:

15 Attualmente, sia AA1000 SES, sia le G3 Guidelines sono pubblicate in versione draft e

sottoposte ad un confronto pubblico in seguito al quale, nei prossimi mesi, seguiranno le elaborazioni definitive. Per informazioni sui due standard, si consultino i siti internet www.accountability.org.uk e www.grig3.org.

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http://www.accountability.org.uk/

http://www.grig3.org/


- i Principi di rendicontazione sociale nel settore pubblico del gruppo G.B.S.16; - il sistema di rendicontazione Services efforts and accomplishment reporting

(S.E.A.), elaborato dal Governmental accountant standard board (G.A.S.B.)17; - le linee guida GRI (Sector supplement for public agencies, Pilot version 1.0)18.

La Tabella 1 propone tale confronto considerando alcuni aspetti di carattere generale inerenti ciascuno standard e le finalità del modello di rendicontazione sociale proposto, per poi focalizzare l’attenzione su alcuni aspetti più specifici inerenti la gestione delle relazioni con gli stakeholder.

Lasciando alla tabella l’esame particolareggiato delle caratteristiche rilevate nei tre standard, di seguito si evidenziano alcuni degli aspetti più salienti che li caratterizzano.

I principi del gruppo GBS sono stati resi pubblici nel mese di aprile 2005 e

sono stati elaborati nel rispetto dei principi generali che caratterizzano la metodologia di rendicontazione GBS.

Nel definire i principi di redazione del bilancio sociale, il GBS si concentra soprattutto sulla struttura e sul contenuto del documento, piuttosto che sul processo di redazione. In particolare, le informazioni richieste dal GBS sono da considerarsi il contenuto di minima del documento, e vanno obbligatoriamente rappresentate nelle 3 sezioni in cui viene articolato il bilancio sociale. Tali principi danno molta enfasi alle informazioni rivolte agli stakeholder, contenute in particolare nella Sezione II del documento (Riclassificazione dei dati contabili e calcolo del valore aggiunto) e nella Sezione III (Relazione sociale), che espone i risultati per aree di intervento e categorie di stakeholder.

Il modello S.E.A., è stato elaborato dal G.A.S.B., ente di regolazione delle

pratiche contabili delle amministrazioni pubbliche centrali e locali statunitensi, e si basa su quattro elementi informativi fondamentali:

- l’acquisizione e l’utilizzo delle risorse (efficienza); - il livello dei servizi prodotti (output); - gli impatti sul benessere locale (outcome); - le relazioni esistenti tra risorse, output e outcome.

Nel mese di ottobre 2004 è stato pubblicato il documento Certificate of Achievement In Service Efforts and Accomplishments Reporting, che sviluppa un sistema di verifica di 16 criteri da rispettare ai fini di disporre di un sistema di reporting coerente con le esigenze di accountability delle PA individuate dal modello S.E.A.19. In questo modo è possibile effettuare una valutazione di

16 Sito internet www.gruppobilanciosociale.org. 17 Sito internet www.seagov.org/index.html. 18 Sito internet www.globalreporting.org. 19 Questi criteri sono sviluppati ed analizzati nel documento Reporting Performance

Information: Suggested Criteria for Effective Communication, pubblicato nel mese di ottobre 2003 e disponibile sul

sito internet www.seagov.org. I 16 criteri menzionati in tale documento sono suddivisi in tre categorie: - principi e finalità del reporting esterno;

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http://www.gruppobilanciosociale.org/

http://www.seagov.org/index.html

http://www.globalreporting.org/

http://www.seagov.org/


conformità dei report prodotti da un’amministrazione e, in caso affermativo, ottenere una certificazione di rispondenza allo standard S.E.A. (Certificate of Excellence in Accountability Reporting).

GRI ha pubblicato le linee guida per la redazione del bilancio di sostenibilità

rivolte al settore pubblico nel mese di marzo 2005. Esse sono destinate a tutte le amministrazioni pubbliche nazionali, a tutti i livelli di governo, e alle organizzazioni internazionali.

L’elemento che contraddistingue in modo significativo le linee guida GRI è sicuramente l’approccio triple bottom line, con il quale vengono definite le modalità di rappresentazione dei risultati nel report di sostenibilità. Tale approccio analizza i risultati dell’organizzazione secondo le tre dimensioni economica, ambientale e sociale, che contribuiscono a chiarire in termini concreti il proprio contributo allo sviluppo sostenibile20.

- principi relativi al contenuto dei report; - principi relativi alla comunicazione dei report.

20 Quest’ultimo è inteso, in termini generali, come “uno sviluppo che risponda alle necessità del presente, senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze”, secondo una definizione data dal Rapporto Bruntland delle Nazioni Unite nel 1987.

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Tabella 1.- Un confronto tra tre standard di rendicontazione sociale per il settore pubblico

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4. Gli stakeholder nei bilanci sociali degli enti locali

A fronte delle indicazioni emerse a livello teorico e negli standard di rendicontazione sociale analizzati, le esperienze degli enti locali italiani in tema di stakeholder management paiono ancora ad un livello di sviluppo iniziale. Nella maggior parte dei casi ci si limita ad una prima mappatura generale e all’individuazione di strumenti e iniziative finalizzati alla mera diffusione del bilancio sociale, anche se da più parti comincia ad essere percepita la necessità di individuare forme di coinvolgimento degli stakeholder e qualche ente ha avviato iniziative concrete in questo senso.

Questo è quanto emerge da un’indagine effettuata su un campione di una quarantina di enti locali che, con riferimento al livello di coinvolgimento degli stakeholder nel processo di rendicontazione sociale, ha considerato i seguenti aspetti21:

- criteri adottati per la mappatura degli stakeholder22; - fase del processo di rendicontazione in cui è stato attivato il loro

coinvolgimento; - criteri adottati per il coinvolgimento; - utilizzo dei feed – back pervenuti dagli stakeholder.

21 L’analisi è stata condotta nei mesi di aprile – giugno 2005 ed ha riguardato forme diverse di rendicontazione sociale (bilanci sociali, di mandato, socio – ambientali, ecc.) di 39 enti locali italiani: - 29 comuni (Albignasego, Bologna, Caravaggio, Cesena, Castel San Pietro, Cesano

Maderno, Como, Copparo, Cremona, Eboli, Ferrara, Forlì, Jesolo, Langhirano, Lecce, Imola, Maglie, Monterotondo, Mola di Bari, Perugia, Sesto Fiorentino, Terni, Torino, Olbia, Venezia, Reggio Emilia, Bagno a Ripoli, Sassuolo, Suzzara);

- 9 province (Arezzo, Asti, Brescia, Genova, Livorno, Modena, Parma, Piacenza e Ravenna);

- 1 municipio (Municipio Roma XI). A tali enti è stato spedito un questionario di rilevazione avente per oggetto diverse

variabili significative inerenti la struttura e il processo di rendicontazione sociale avviato. Al questionario hanno risposto 15 enti (il 38% del totale). In questo paper ci si limita a riportare i risultati emersi in merito ai criteri di mappatura, rappresentazione e gestione delle relazioni con gli stakeholder. I risultati completi della ricerca sono confluiti nella tesi di laurea Il Bilancio sociale negli enti locali, di Mazzucchelli E., Relatore Prof. Mazzoleni M., discussa presso l’Università degli Studi di Brescia il 5/7/2005.

22 Per quanto riguarda i criteri di segmentazione degli stakeholder il questionario prevedeva già nella risposta quattro differenti alternative: - categorie di percettori della spesa; - destinatari politiche dell’Ente; - segmentazione del territorio; - soluzioni miste, che intersecano più criteri.

Tali modalità sono state proposte e sviluppate in Tanese A. (a cura di), Rendere conto ai cittadini, Il Bilancio Sociale nelle amministrazioni pubbliche, pp. 31 e segg., Manuale del Dipartimento della Funzione Pubblica, Edizioni Scientifiche Italiane, Roma, 2004.

19


In merito al primo aspetto, il 40% degli Enti individua i propri stakeholder segmentando i destinatari delle politiche dell’Ente, il 15% li determina in funzione della segmentazione del territorio, il 10% in rapporto alle categorie dei percettori della spesa e un altro 5% in relazione alla mission. Il 30% degli enti, infine, adotta criteri misti, ossia utilizzando soluzioni personalizzate, non immediatamente riconducibili ad uno dei criteri precedentemente citati (Figura 3).

Quest’ultimo dato, unitamente al fatto che la maggior parte degli enti ha dichiarato di utilizzare contemporaneamente più criteri di segmentazione, evidenzia la difficoltà spesso percepita nell’effettuare una “fotografia” il più possibile fedele dei propri stakeholder: su questo influisce sicuramente il livello ancora sperimentale di queste esperienze, ma anche la considerazione che l’adozione di un unico criterio di segmentazione, in molti casi, può essere ritenuta non esaustiva ed eccessivamente semplificatrice della realtà.

Figura 3.-I criteri adottati per la mappatura degli stakeholder

10%

40%

15%5%

30%

Percettori della spesa Destinatari delle politiche Segmentazione del territorioMission Criteri misti

Il secondo aspetto considerato, riguarda il momento del processo di

rendicontazione sociale nel quale gli stakeholder sono stati coinvolti. Esso è un indicatore significativo del grado di sviluppo dell’inclusione attiva dei portatori di interessi nell’attività amministrativa dell’ente.

20


Per ora, il coinvolgimento degli stakeholder risulta essere legato ancora alla fase di comunicazione e diffusione del bilancio sociale (Figura 4). Questa è la scelta adottata da 11 dei 15 enti che hanno risposto al questionario. Ciononostante, in alcuni casi significativi, gli stakeholder cominciano ad essere coinvolti anche nelle fasi iniziali del processo di rendicontazione sociale23.

Figura 4.- La fase di coinvolgimento degli stakeholder

21

11

1

Inizio processo Stesura finale deldocumento

Comunicazione delbilancio sociale

Non risposto

23 Nel Comune di Cremona, il coinvolgimento degli stakeholder è stato avviato in un

primo momento mediante l’invio di un pre – Bilancio. Successivamente gli stakeholder sono stati coinvolti direttamente con un’intervista individuale o di gruppo a 62 cittadini individuati come referenti, e con due focus group (uno con la presenza dell’Assessore di riferimento) con sei gruppi di discussione (1 per ogni area di rendicontazione). Il Bilancio Sociale di Mandato è stato così integrato e completato con le valutazioni espresse da tutti i soggetti coinvolti.

La Provincia di Parma rappresenta invece un esempio di ente, che dopo alcuni anni di esperienza, sta passando dal coinvolgimento “passivo” ad una fase di inclusione “attiva” degli stakeholder. Infatti, in previsione del percorso del Bilancio Sociale 2005, sono stati organizzati nel mese di dicembre 2004 incontri mirati per portare ai vari stakeholder dei distretti territoriali le proposte e per discutere le scelte programmatiche attraverso momenti di confronto e di partecipazione.

21


Il terzo aspetto considerato riguarda gli strumenti adottati per la comunicazione e il coinvolgimento degli stakeholder.

L’indagine ha rilevato modalità e strumenti assai variegati nelle diverse realtà esaminate.

La totalità degli enti ha pubblicato il bilancio sociale su internet, e in molti casi lo ha segnalato mediante link in siti dedicati. Alcuni enti hanno sfruttato ulteriori potenzialità di internet, prevedendo, per esempio, l’istituzione di forum di discussione on line tra cittadini (Comune di Venezia).

Un altro strumento spesso utilizzato è l’organizzazione di un convegno per la presentazione del bilancio sociale, al quale sono stati invitati gli stakeholder e, di frequente, gli addetti ai lavori e la generalità dei soggetti interessati a conoscere l’esperienza.

Si va, poi, dall’organizzazione di sedute aperte nel Consiglio comunale, all’invio di un inserto nel quotidiano e ad interviste telefoniche, all’organizzazione di tavole rotonde nella fase di presentazione dei risultati, alla distribuzione di questionari allegati al bilancio sociale e all’organizzazione di sondaggi sulla qualità percepita.

Figura 5.- Strumenti utilizzati per la comunicazione con gli stakeholder

3

1

1

1

2

2

2

2

2

3

5

15

Altre iniziative

Sedute consiliari "aperte"

Focus group

Assemblee pubbliche

Indagini di customersatisfaction

Interviste a stakeholder

Invio documento

Questionari

Invio opuscoli illustrativi

Incontri di approfondimento

Convegno di presentazione

Utilizzo di internet

22


Come già visto, gli strumenti di comunicazione con gli stakeholder vengono attivati soprattutto nella fase finale, per rendere noti i risultati rendicontati nel bilancio sociale. Nella maggior parte dei casi gli enti ricorrono ad un mix di strumenti in modo da soddisfare esigenze informative di carattere generale, sia per indirizzare la comunicazione a categorie più specifiche di stakeholder.

Se risulta ancora limitato il coinvolgimento degli stakeholder nel processo di rendicontazione, si sta invece diffondendo l’utilizzo di strumenti per rilevare i loro giudizi e le loro valutazioni sul bilancio sociale e sulle informazioni da esso fornite (questionari, indagini di customer satisfaction, ecc.).

In merito a quest’ultimo aspetto, i feedback provenienti dagli stakeholder sono stati utilizzati in diversi modi:

- per la stesura del bilancio sociale dell’anno successivo (Comuni di Maglie, Lecce, Venezia e Provincia di Genova);

- in un’ottica strategica, collegando le osservazioni contenute nel bilancio sociale agli altri strumenti di pianificazione e controllo (Comune di Copparo);

- per la stesura definitiva dello stesso bilancio sociale. In questi casi, l’ascolto degli stakeholder ha avuto luogo in una fase intermedia del processo di rendicontazione, rendendo possibile la rappresentazione (Comuni di Sesto Fiorentino e di Cremona);

- come elementi di input per la strutturazione delle linee di mandato per la nuova amministrazione (Provincia di Piacenza);

- come azioni migliorative delle attività in corso, e come occasione per ricercare ulteriore consenso su alcune scelte adottate (Provincia di Parma).

In alcuni casi le indicazioni fornite dagli stakeholder non sono state considerate in modo strutturato, oppure non è stata data una risposta alla domanda.

23


24


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Università degli Studi Dipartimento didi Brescia Economia Aziendale

Aprile 2006

Paper numero 54

Mario MAZZOLENI - Marco BERTOCCHI

LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER:

UNA RIFLESSIONE CRITICA

Università degli Studi di BresciaDipartimento di Economia AziendaleContrada Santa Chiara, 50 - 25122 Bresciatel. 030.2988.551-552-553-554 - fax 030.295814e-mail: [email protected]

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