La nuova disciplina dei servizi pubblici locali 2014

Dott. Marco Grondacci giurista ambientale

Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: [email protected] - http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/

1

NOTE SULLA DISCIPLINA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

La Spezia 10-12-2014



2

Sommario PREMESSA: OGGETTO DELLE PRESENTI NOTE .................................................................... 5

LA NORMA ATTUATIVA DEL REFERENDUM CHE HA ABROGATO LE NORME DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI A RILEVANZA ECONOMICA ....................... 7

Testo DPR 113/2011 ........................................................................................................................ 7

Oggetto del DPR 113/2011 .............................................................................................................. 7

Per un commento all’abrogato articolo23bis versione 2009 .................................................. 7

Per un commento all’abrogato articolo23bis versione 2008 .................................................. 7

La sentenza della Corte Costituzionale che aveva dichiarato ammissibile il referendum ............... 7

Cosa è stato abrogato con il referendum .......................................................................................... 8

Il regime transitorio in attesa di una nuova disciplina delle procedure di affido dei servizi pubblici locali a rilevanza economica ............................................................................................................ 8

LA NUOVA DISCIPLINA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI A RILEVANZA ECONOMICA: LE PROCEDURE DI ASSEGNAZIONE E IL REGIME DELLE GESTIONI IN HOUSE ........... 10

Premessa: incostituzionalità delle nuova disciplina ....................................................................... 10

Testo coordinato dell’ articolo 4 della Legge 148/2011 ............................................................... 10

Esclusione servizio idrico e altri servizi ........................................................................................ 10

Oggetto articolo 4 del Decreto Legge in esame ............................................................................. 10

Delibera di motivazione per mantenere la gestione in house ......................................................... 11

Condizioni parere obbligatorio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato .............. 11

Termini per l’analisi di mercato preventiva ................................................................................... 11

Effetti della Delibera ...................................................................................................................... 11

Decreto attuativo ............................................................................................................................ 12

Deroga alle procedure competitive ................................................................................................ 12

Regime transitorio di adeguamento al nuovo regime delle gestione esistenti secondo la legge 148/2011 e successive modifiche ................................................................................................... 12

Mancato rispetto regime transitorio ............................................................................................... 13

Regime continuità erogazione del servizio .................................................................................... 14

Nuovo regime di adeguamento degli affidi alle Norme Europee .................................................. 14

Svolgimento attività dei gestori in mercati diversi da quelli di esclusiva (comma 33 articolo 4 legge 148/2011).............................................................................................................................. 15

Criteri per l’attribuzione in esclusiva della gestione dei servizi pubblici ...................................... 16

Partecipazione delle società pubbliche alle procedure competitive ............................................... 16

Partecipazione imprese estere extra ue .......................................................................................... 17

Società in house soggette al patto di stabilità interno .................................................................... 17

Applicazione Codice contratti pubblici.......................................................................................... 17

Applicabilità deroga alla disciplina del codice dei contratti pubblici ............................................ 17

Verifica rispetto contratto servizio per gestioni in house .............................................................. 18

Gestione privata delle reti .............................................................................................................. 18



3

LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE CHE HA DICHIARATO LA INCOSTITUZIONALITÀ DELL’ARTICOLO 4 LEGGE 148/2011 ............................................... 19

I motivi di incostituzionalità sollevati dalle Regioni ................................................................. 19

Motivi di resistenza del Governo ............................................................................................... 20

La sentenza della Corte Costituzionale tratta anche delle modifiche successive alla norma impugnata ................................................................................................................................... 21

La Corte Costituzionale considera ammissibili le questioni poste in violazione dell’articolo 75 della Costituzione ....................................................................................................................... 21

IL REGIME DELLE GESTIONI IN HOUSE .................................................................................. 23

Il concetto di in house ................................................................................................................ 23

Le gestioni in house dopo la sentenza della Corte Costituzionale n.199 del 2012 .................... 23

NUOVO REGIME DI ADEGUAMENTO DEGLI AFFIDI ALLE NORME EUROPEE ............... 24

LA GESTIONE IN HOUSE SECONDO LA NUOVA DIRETTIVA EUROPEA ........................... 25

Testo Direttiva 2014/24/UE ........................................................................................................... 25

Definizione di appalto ai sensi della Direttiva 2014/24/UE (articolo1) ......................................... 25

Oggetto della Direttiva (articolo 1) ................................................................................................ 25

Soglie per l’applicabilità della Direttiva ai singoli appalti (articolo 4) .......................................... 25

Condizioni assegnazioni in house (articolo 12 paragrafo 1) .......................................................... 26

Il controllo analogo secondo la Corte di Giustizia ......................................................................... 26

Il controllo analogo secondo la Direttiva: possibile ruolo di una holding (articolo 12 paragrafo 1) ........................................................................................................................................................ 26

Ruolo dei privati nel controllo analogo (articolo 12 paragrafo 2) ................................................. 26

Organismo affidatario partecipato da più enti (articolo 12 paragrafo 3) ...................................... 27

Cooperazione tra amministrazioni pubbliche: condizioni esclusione dalla direttiva (articolo 12 paragrafo 4) .................................................................................................................................... 27

SERVIZI PUBBLICI LOCALI SARANNO AFFIDATI SOLO PER AMBITI OTTIMALI OMOGENEI ...................................................................................................................................... 28

Ambiti Territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali (articolo 25 legge 27/2012) ............................................................................................................ 28

Conferma Ambiti esistenti: condizioni ......................................................................................... 28

Poteri sostitutivi del Governo in caso di mancato rispetto della nuova disciplina degli Ambiti ... 29

Poteri sostitutivi prefettizi .............................................................................................................. 29

Modalità esercizio potere sostitutivo ( comma 1 articolo 8 legge 131/2003) ................................ 29

La Corte dei Conti sul regime transitorio precedente alla costituzione dei nuovi Ambiti Territoriali Ottimali da parte delle regioni ..................................................................................... 30

TRASPARENZA NELLA GESTIONE DEL SERVIZIO PUBBLICO LOCALE ........................... 32

Ruolo Consiglio Comunale sugli atti delle aziende speciali .......................................................... 32

Obblighi di informazione dei concessionari e gli affidatari di servizi pubblici locali .................. 32

Disciplina in materia di bandi .................................................................................................... 32



4

Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato .............. 33

Obblighi di pubblicazione concernenti i servizi erogati ............................................................ 33

Sanzioni disciplinare generali in violazione di obblighi di pubblicazione su stato procedimenti e su documenti amministrativi ................................................................................................... 33

PARTECIPAZIONE NELLA GESTIONE DEL SERVIZIO PUBBLICO LOCALE ...................... 35

Testo Accordo sulle Linee Guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle associazioni dei consumatori ............................. 35

Norme attuate dal presente accordo ............................................................................................... 35

Finalità dell’Accordo ..................................................................................................................... 36

Servizi Pubblici Locali a cui è applicabile l’Accordo .................................................................... 36

Struttura delle linee guida .............................................................................................................. 36

Principi generali delle Linee Guida ............................................................................................... 36

ULTERIORE DISCIPLINA .............................................................................................................. 37

NELLA GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI ............................................................... 37

Affidamento servizi pubblici e tutela dell’occupazione .......................................................... 37

Procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi migliora la valutazione di virtuosità dell’ente locale ............................................................................................................................... 37

Priorità a finanziamenti a favore di Enti Locali che hanno assegnato i servizi con procedura di evidenza pubbliche ......................................................................................................................... 38

Aziende Speciali e Patto di Stabilità .............................................................................................. 38

Disposizioni in materia di revisione dei contratti di servizio ......................................................... 38



5

PREMESSA: OGGETTO DELLE PRESENTI NOTE Le note che seguono costituiscono un sorta di sintesi della evoluzione che la disciplina della normativa in materia di affidamento e gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica (articolo 113 del Testo Unico Enti Locali. In particolare si farà riferimento al servizio gestione rifiuti mentre come è noto dopo il referendum abrogativo la disciplina del servizio idrico è stata stralciata dalla nuova legge quadro 148/2011. In materia di servizi idrici è intervenuta recentemente la Direttiva 2014/25/UE1 sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali La normativa sul servizio sarà oggetto di un mio prossimo Paper. Tornando alla presenti Note la evoluzione più recente della disciplina dei servizi pubblici locali ha affermato in sintesi i seguenti principi: Abrogazione della normativa che prevedeva l’affido dei servizi pubblici a rilevanza economica, come quello rifiuti, solo a privati o a società miste pubblico privato dove il privato doveva avere almeno una quota del 40%. Ritorno dopo il referendum abrogativo alla applicazione della giurisprudenza comunitaria in materia secondo la quale, nell’affido dei servizi pubblici locali, le vere questioni stanno nell’organizzare un controllo serio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalità pubbliche della gestione evitando che la società pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente il servizio vada in giro per l’Italia a fare acquisizione societarie in una logica da società privata. Tutto ciò può essere fatto benissimo da una società interamente pubblica gestita con competenza, affiancata da una Autorità tecnico scientifica che sia in grado di controllarla negli interessi degli utenti e della tutela del bene comune acqua. Altro che privatizzazione obbligatoria ex lege! Nuova disciplina quadro in materia di affido e gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica con esclusione di quello idrico: legge 148/2011. Questa legge prevedeva la necessità, previa apposita istruttoria tecnico economica, di apposita deliberazione dell’Ente Locale per dimostrare la utilità della gestione in house. Si riproduceva quindi lo schema dell’articolo 23 bis del decreto legge n. 112/2008 (poi abrogato con il referendum sopra citato) che prevedeva la selezione con procedura competitiva ad evidenza pubblica come regime ordinario mentre quella con affidamento diretto come regime in deroga. Dichiarazione di incostituzionalità della legge 148/2011 con sentenza n.199 del 2012. Condizioni assegnazioni in house (articolo 12 paragrafo 1 Direttiva 2014/24/UE). Un appalto pubblico aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva quando siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

a) l’amministrazione aggiudicatrice esercita sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi;

1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2014:094:FULL&from=IT



6

b) oltre l’80 % delle attività della persona giuridica controllata sono effettuate nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate dall’amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi; e

c) nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto, prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata.

Sotto il profilo della trasparenza, la normativa specifica ha introdotto norme che stabiliscono dettagliatamente il contenuto dei bandi per la selezione del soggetto gestore nonché sulla incompatibilità nelle cariche di gestione delle società affidatarie del servizio. Infine con apposito Accordo sono state approvate Linee Guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle associazioni dei consumatori



7

LA NORMA ATTUATIVA DEL REFERENDUM CHE HA ABROGATO LE NORME DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI

PUBBLICI A RILEVANZA ECONOMICA

Testo DPR 113/2011 http://www.gazzettaufficiale.biz/atti/2011/20110167/011G0156.htm

Oggetto del DPR 113/2011 Il presente Dpr, sulla base del referendum tenutosi lo scorso giugno 2011, abroga l’articolo 25bis della legge 133/2008 (come modificato dalla legge 166/2009) sulle modalità di conferimento dei servizi pubblici a rilevanza economica.

Per un commento all’abrogato articolo23bis versione 2009 http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1439&categoria=Acque

Per un commento all’abrogato articolo23bis versione 2008 http://www.amministrativo.it/ambiente/osservatorio.php?num=1193&categoria=Istituzioni

La sentenza della Corte Costituzionale che aveva dichiarato ammissibile il referendum la Corte Costituzionale con sentenza n. 26 del 26 gennaio 2011 con la quale ha dichiarato la ammissibilità del referendum abrogativo sul riferimento alla remunerazione del capitale investito (nell’articolo 154 del dlgs 152/2006) ha ritenuto infondato il rilievo secondo cui il quesito sarebbe inammissibile per contrarietà alla normativa comunitaria. Infatti, l’inciso oggetto della richiesta non risulta imposto dalla normativa indicata, “essendo coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio idrico integrato esclusivamente l’esercizio dell’attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici). Pertanto, il carattere remunerativo della tariffa non può essere definito elemento caratterizzante la nozione di “rilevanza” economica del servizio idrico integrato. Infatti, coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio è la copertura dei costi, non già la remunerazione del capitale investito”. La Corte in questa sentenza ha chiarito anche la ratio, in caso di successo del referendum abrogativo, della abrogazione, perché con essa si persegue chiaramente “la finalità di rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua. Dunque, il quesito incorpora l’evidenza del fine intrinseco all’atto abrogativo, cioè al puntuale ratio che lo ispira”.



8

Cosa è stato abrogato con il referendum Il risultato del referendum sul primo quesito referendario ha comportato la abrogazione dell’articolo 23bis della legge 133/2008 e quindi indirettamente del regolamento che attuava questo articolo. Il suddetto articolo 23bis in sintesi prevedeva, prima del referendum, due sole possibilità ordinarie di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica (quindi anche l’acqua):

1. a favore di privati 2. o di società miste pubblico/privato dove il privato, scelto con gara, doveva avere

almeno il 40% delle quote societarie. Anche in questa norma restava come residuale la gestione totalmente pubblica, vista però come eccezionale (perseguibile solo attraverso una indagine che dimostrasse la non utilizzabilità delle forme di gestione private).

Il regime transitorio in attesa di una nuova disciplina delle procedure di affido dei servizi pubblici locali a rilevanza economica Si applicano principi e indirizzi della normativa e della giurisprudenza comunitaria che nel rispetto di criteri di efficienza e trasparenza gestionale possono tranquillamente garantire una gestione pubblica dei servizi pubblici a rilevanza economica come quello idrico e dei rifiuti. In particolare si veda la sentenza pilota della Corte di Giustizia UE del 6/4/2006 che ha precisato come le norme del Trattato UE in materia di non discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostino ad una disciplina nazionale che consenta ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblico direttamente ad una società della quale esso detiene l’intero capitale, a due condizioni (che debbono sussistere entrambe contemporaneamente):

1. il controllo esercitato sul concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo a quello che essa esercita sui propri servizi;

2. detto concessionario realizza la parte più importante della propria attività con l’autorità che lo detiene.

Insomma, secondo l’Unione Europea le vere questioni stanno nell’organizzare un controllo serio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalità pubbliche della gestione evitando che la società pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente il servizio vada in giro per l’Italia a fare acquisizione societarie in una logica da società privata. Tutto ciò può essere fatto benissimo da una società interamente pubblica gestita con competenza, affiancata da una Autorità tecnico scientifica che sia in grado di controllarla negli interessi degli utenti e della tutela del bene comune acqua. Altro che privatizzazione obbligatoria! A conferma ulteriore si veda la Sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 26 gennaio 2011 con la quale è stato ammesso il referendum abrogativo dell’articolo 23bis sopra citato. Secondo la Corte Costituzionale: “dall’abrogazione referendaria non deriva, in tema di regole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, né una lacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari né l’applicazione di una normativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabile richiesto dall’ordinamento comunitario. Pertanto, proseguono i giudici costituzionali, “nel caso in esame, all’abrogazione dell’articolo 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte –



9

sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 – sia da quelle della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto del referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica. Ne deriva l’ammissibilità del quesito per l’insussistenza di impedimenti di natura comunitaria”.



10

LA NUOVA DISCIPLINA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI A RILEVANZA ECONOMICA: LE PROCEDURE DI ASSEGNAZIONE E IL REGIME

DELLE GESTIONI IN HOUSE

Premessa: incostituzionalità delle nuova disciplina Questa disciplina che di seguito descrivo per ragioni di ricostruzione storica della normativa in esame è stata dichiarata incostituzionale dalla sentenza n.199 del 2012 che descriverò nel capitolo successivo.

Testo coordinato dell’ articolo 4 della Legge 148/2011 http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/lex-148-2011-disciplina-servizi-locali-testo-coordinato

Esclusione servizio idrico e altri servizi Secondo il comma 34 articolo 4 della presente legge di conversione sono esclusi dalla disciplina dello stesso sopra illustrata : il servizio idrico integrato (salvo i commi sulle incompatibilità delle cariche societarie, vedi in seguito nel presente commento), il servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, il servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, il servizio di trasporto ferroviario regionale, di cui al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, nonchè la gestione delle farmacie comunali, di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 475((.

Oggetto articolo 4 del Decreto Legge in esame Il titolo dell’articolo 4 è “Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dall'Unione europea”. In particolare il servizio rifiuti. Secondo il comma 4 articolo 25 della presente legge per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell'articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 (disciplina affidamento servizio gestione rifiuti nel Testo Unico Ambientale), e nel rispetto della normativa europea e nazionale sull'evidenza pubblica, le seguenti attività: a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l'avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all'interno dell'ATO. Nel caso in cui gli impianti siano di titolarità di soggetti diversi dagli enti locali di riferimento, all'affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani devono essere garantiti l'accesso agli impianti a tariffe regolate e predeterminate e la disponibilità delle potenzialità e capacità necessarie a soddisfare le esigenze di conferimento indicate nel piano d'ambito.



11

Delibera di motivazione per mantenere la gestione in house Secondo i commi 1 e 2 dell’articolo 4 della legge in esame l’Ente Locale adotta una delibera quadro che illustra l'istruttoria compiuta ed evidenzia, per i settori sottratti alla liberalizzazione, le ragioni della decisione e i benefici per la comunità locale derivanti dal mantenimento di un regime di esclusiva del servizio. Si tende quindi a riprodurre lo schema dell’articolo 23 bis del decreto legge n. 112/2008 che prevedeva la selezione con procedura competitiva ad evidenza pubblica come regime ordinario mentre quella con affidamento diretto come regime in deroga.

Condizioni parere obbligatorio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato Secondo il comma 3 dell’articolo 4 della presente legge di conversione per gli enti territoriali con popolazione superiore a 10.000 abitanti, la delibera di verifica nel caso di attribuzione di diritti di esclusiva se il valore economico del servizio è pari o superiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui, è trasmessa per un parere obbligatorio all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che pronunciarsi entro sessanta giorni, sulla base dell’istruttoria svolta dall’ente locale, in merito all’esistenza di ragioni idonee e sufficienti all’attribuzione di diritti di esclusiva e alla correttezza della scelta eventuale di procedere all’affidamento simultaneo con gara di una pluralità di servizi pubblici locali. Decorso inutilmente il termine dei 60 giorni l’ente richiedente adotta la delibera. La delibera e il parere sono resi pubblici sul sito internet, ove presente, e con ulteriori modalità idonee

Termini per l’analisi di mercato preventiva Secondo il comma 4 articolo 4 della presente legge (come sostituito dal comma 4 articolo 25 della legge 27/2012) l'invio all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, per il parere obbligatorio, della verifica di mercato (sopra descritta) del relativo schema di delibera quadro è effettuato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (13/8/2011) e poi periodicamente secondo i rispettivi ordinamenti degli enti locali. La delibera quadro sull’analisi di mercato del paragrafo precedente è comunque adottata, prima di procedere al conferimento e al rinnovo della gestione dei servizi, entro novanta giorni dalla trasmissione del parere all'Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Effetti della Delibera La mancata verifica e comunque la mancata formalizzazione della verifica in apposita delibera, come indicato nei paragrafi precedenti del presente commento, comporta che l'ente locale non possa procedere all'attribuzione di diritti di esclusiva ai sensi della presente disciplina ex articolo 4 in esame. In altri termini senza verifica e senza delibera niente affido diretto o in house. Questa ultima parte rende quindi vincolante preventivamente la delibera ai fini dell’affidamento in house cosa che nella versione precedente del comma non esisteva.



12

Decreto attuativo La lettera m) comma 2 articolo 9 della legge 183/2011 (legge stabilità 2012) ha introdotto un comma 33ter all’articolo 4 della presente legge di conversione secondo il quale con Decreto del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, adottato, entro il 31 gennaio 2012, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e dell'interno, sentita la Conferenza unificata Stato Regioni Città, sono definiti: a) i criteri per la verifica e l'adozione della delibera quadro che recepisce la verifica; b) le modalità attuative degli obblighi di informazione dei gestori sulla qualità del servizio, anche tenendo conto delle diverse condizioni di erogazione in termini di aree, popolazioni e caratteristiche del territorio servito; c) le ulteriori misure necessarie ad assicurare la piena attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo 4.

Deroga alle procedure competitive Secondo il comma 13 dell’articolo 4 della presente legge di conversione se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento é pari o inferiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui (tetto così modificato dal punto 5 comma 6 articolo 25 della legge 27/2012, prima era 900.000 euro), l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la gestione cosiddetta «in house» anche in deroga alle procedure competitive sopra disciplinate.2 Al fine di garantire l'unitarietà del servizio oggetto dell'affidamento, è fatto divieto di procedere al frazionamento del medesimo servizio e del relativo affidamento. N.B. La legge 221/2012 ha cancellato il suddetto limite di 200.000 euro.

Regime transitorio di adeguamento al nuovo regime delle gestione esistenti secondo la legge 148/2011 e successive modifiche Secondo il comma 32 articolo 4 della presente legge di conversione il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito dal presente decreto é il seguente: a) gli affidamenti diretti relativi a servizi non conformi a quanto previsto dal comma 13 sopra esaminato, nonché gli affidamenti diretti che non rientrano nei casi di cui alle successive lettere da b) a d) (quindi anche per gli affidamenti effettuati in passato a società miste nelle quali il socio privato non sia stato selezionato con procedura ad evidenza pubblica, nonché quelli a favore di società quotate che siano intervenuti dopo il 1° ottobre 2003) cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31 dicembre 2012 (data modificata dalla legge 27/2012). La modifica della legge 27/2012 aggiunge che in deroga, l'affidamento per la gestione può

2 Legge 7 agosto 2012, n. 135 (Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14 agosto 2012) come modificato dal comma 27 articolo 34 della legge 221/2012: “ 8. A decorrere dal 1° gennaio 2014 l’affidamento diretto può avvenire solo a favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in house e. Sono fatti salvi gli affidamenti in essere fino alla scadenza naturale e comunque fino al 31 dicembre 2014. Sono altresì fatte salve le acquisizioni in via diretta di beni e servizi il cui valore complessivo sia pari o inferiore a 200.000 euro in favore delle associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, degli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, delle associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, delle organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, e delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381…….. 13. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate ed alle loro controllate.” (La Corte costituzionale, con sentenza n. 229 del 2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 8 nella parte in cui si applica alle Regioni ad autonomia ordinaria)



13

avvenire a favore di un'unica società in house risultante dalla integrazione operativa di preesistenti gestioni in affidamento diretto e gestioni in economia, tale da configurare un unico gestore del servizio a livello di ambito o di bacino territoriale ottimale ai sensi dell'articolo 3-bis. La soppressione delle preesistenti gestioni e la costituzione dell'unica azienda in capo alla società in house devono essere perfezionati entro il termine del 31 dicembre 2012. In tal caso il contratto di servizio dovrà prevedere indicazioni puntuali riguardanti il livello di qualità del servizio reso, il prezzo medio per utente, il livello di investimenti programmati ed effettuati e obbiettivi di performance (redditività, qualità, efficienza). La valutazione dell'efficacia e dell'efficienza della gestione e il rispetto delle condizioni previste nel contratto di servizio sono sottoposti a verifica annuale da parte dell'Autorità di regolazione di settore. La durata dell'affidamento in house all'azienda risultante dall'integrazione non può essere in ogni caso superiore a tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2013. La deroga di cui alla presente lettera non si applica ai processi di aggregazione a livello di ambito o di bacino territoriale che già prevedano procedure di affidamento ad evidenza pubblica. b) le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del comma 8 articolo 4 presente legge ( e cioè: economicità, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità), le quali non abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31/3/2013 (data così modificata dal punto 6.2. comma 6 articolo 25 legge 27/2012, data precedente 30/6/2012); c) le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui al comma 8 articolo 4 presente legge (economicità, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità), le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio; d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 10 ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile (definizione di società controllate e collegate), cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio, a condizione che la partecipazione in capo a soci pubblici detentori di azioni alla data del 13 agosto 2011, ovvero quella sindacata, si riduca anche progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31 dicembre 2015; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli affidamenti cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, rispettivamente, alla data del 30 giugno 2013 o del 31 dicembre 2015.

Mancato rispetto regime transitorio La lettera g) comma 2 articolo 9 legge 183/2011 (legge stabilità 2012) è stato introdotto il comma 32 bis all’articolo 4 della legge di conversione in esame, secondo il nuovo comma: “Al fine di verificare e assicurare il rispetto delle disposizioni di cui al comma 32, il prefetto accerta che gli enti locali abbiano attuato, entro i termini stabiliti, quanto previsto al medesimo comma. In caso di inottemperanza, assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, il



14

Governo, ricorrendone i presupposti, esercita il potere sostitutivo ai sensi dell'articolo 120, comma secondo, della Costituzione e secondo le modalità previste dall'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131”.

Regime continuità erogazione del servizio Il punto 7 comma 6 articolo 25 della legge 27/2012 ha introdotto all’articolo 4 della presente legge il comma 32ter secondo il quale fermo restando quanto previsto al comma 32 analizzato al precedente paragrafo del presente commento: “…ed al fine di non pregiudicare la necessaria continuità nell'erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, i soggetti pubblici e privati esercenti a qualsiasi titolo attività di gestione dei servizi pubblici locali assicurano l'integrale e regolare prosecuzione delle attività medesime anche oltre le scadenze ivi previste, ed in particolare il rispetto degli obblighi di servizio pubblico e degli standard minimi del servizio pubblico locale alle condizioni di cui ai rispettivi contratti di servizio ed agli altri atti che regolano il rapporto, fino al subentro del nuovo gestore e comunque, in caso di liberalizzazione del settore, fino all'apertura del mercato alla concorrenza. Nessun indennizzo o compenso aggiuntivo può essere ad alcun titolo preteso in relazione a quanto previsto nel presente articolo”.

Nuovo regime di adeguamento degli affidi alle Norme Europee Vedi TESTO LEGGE 221/2012 DI CONVERSIONE DEL DECRETO LEGGE 179/2012 (in GURI n.9 del 11-1-2013). Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio é effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che da conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste (comma 20 articolo 34 lege 221/2012). Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non e' prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013 (comma 21 articolo 34 legge 221/2012). Secondo il comma 1 articolo 13 della legge 15/2014 (c.d. mille proroghe) in deroga a quanto previsto sopra e al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l'ente responsabile dell'affidamento ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure di affidamento pubblicando la relazione di cui al comma 20 del medesimo articolo , il servizio e' espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014. Il comma 3 articolo 13 della legge 15/2014 afferma che il mancato rispetto del termine suddetto del 31/12/2014 comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014. L’articolo 13 della legge 15/2014 non si applica al servizio di distribuzione



15

di gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, nonché alla gestione delle farmacie comunali. Gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data, e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto; gli affidamenti che non prevedono una data di scadenza cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, il 31 dicembre 2020. Questa date quindi superano quelle della legge 148/2011 in precedenza riportate.

Svolgimento attività dei gestori in mercati diversi da quelli di esclusiva (comma 33 articolo 4 legge 148/2011) I soggetti gestori di servizi pubblici locali, qualora intendano svolgere attività in mercati diversi da quelli in cui sono titolari di diritti di esclusiva operano mediante società separate e sono tenuti a rendere accessibili tali beni o servizi, a condizioni equivalenti, alle altre imprese direttamente concorrenti. La norma sembrerebbe prevedere la possibilità,alle condizioni sopra riportate, di superare il limite della territorialità ma deve essere letta con divieti di cui al comma 33 dell’articolo 4 della presente legge di conversione nella versione iniziale. La legge 183/2011 (legge stabilità 2012) ha modificato il suddetto comma 33 Secondo la nuova versione del comma 33 articolo 4 della presente legge di conversione : “Le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero non ai sensi del comma 123, nonché i soggetti cui é affidata la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi, non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi, ne svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, ne direttamente, ne tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, ne partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per tutta la durata della gestione e non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e alle società da queste direttamente o indirettamente controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, nonché al socio selezionato ai sensi del comma 12 e alle società a partecipazione mista pubblica e privata costituite ai sensi del medesimo comma. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il territorio nazionale a gare indette nell'ultimo anno di affidamento dei servizi da essi gestiti, a condizione che sia stata indetta la procedura competitiva ad evidenza pubblica per il nuovo affidamento del servizio o, almeno, sia stata adottata la decisione di procedere al nuovo affidamento attraverso la predetta procedura ovvero, purché in favore di soggetto diverso, ai sensi del comma 13.”. La nuova versione pur mantenendo alcuni limiti alla attività extraterritoriale delle società a gestione diretta, stabilisce che i soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono

3 Assegnazione qualità di socio e attribuzione compiti operativi con procedura di evidenza pubblica



16

comunque concorrere su tutto il territorio nazionale a gare indette nell'ultimo anno di affidamento dei servizi da essi gestiti, se sussistono determinati presupposti (nella versione precedente condizione per poter partecipare alla gara era quella di poter partecipare alla prima gara successiva a quella di cessazione del servizio). Rispetto alla formulazione originaria (che replicava quella del comma 9 dell'articolo 23-bis della legge 133/2008 e sulla quale si era sviluppata una consistente giurisprudenza) la nuova disposizione modifica le condizioni che consentono agli affidatari diretti di partecipare ad altre gare. A essi è consentito concorrere alle procedure per il conferimento di servizi nel caso in cui siano nella fase finale (inferiore a un anno) del proprio affidamento e sia già stata bandita la gara per il riaffidamento del servizio o, almeno, sia stata adottata la decisione di procedere al nuovo affidamento attraverso procedure a evidenza pubblica oppure anche mediante in-house, ma a soggetto diverso dall'affidatario diretto uscente. Il dato normativo consente quindi alle società in house di partecipare a gare per servizi pubblici indette da altre amministrazioni solo se sono nella fase conclusiva della propria gestione. Una società che abbia mantenuto l'affidamento diretto, perché compatibile con i limiti previsti dal comma 13, o che lo abbia ottenuto ex novo, non potrà invece partecipare alle procedure che vengano indette in altri contesti. L'affidatario in-house potrà prendere parte alla gara per il servizio da esso gestito, a condizione che sia formalizzata la fase finale della gestione esistente o la stessa ricada nelle scadenze previste per il periodo transitorio cioè il 31.03.2012. In senso positivo all’extraterritorialità delle società miste da ultimo vedi CdS, Sezione V, sentenza n. 77/2011. In particolare secondo questa ultima sentenza “le società miste che svolgono servizi pubblici locali non devono necessariamente avere un oggetto sociale esclusivo e limitato soltanto allo svolgimento di detti servizi. Ciò perché tali società, in quanto soggetti giuridici di diritto privato, devono comunque operare sul mercato nel pieno rispetto delle regole della concorrenza e possono conseguire l’aggiudicazione di detti servizi pubblici locali solo nel rispetto delle ulteriori regole previste per i contratti pubblici”.

Criteri per l’attribuzione in esclusiva della gestione dei servizi pubblici Secondo il comma 8 articolo 4 della Legge 148/2011 nel caso in cui l'ente locale, a seguito della delibera di verifica sopra analizzata, intende procedere all'attribuzione di diritti di esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità. Le medesime procedure sono indette nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla legge, ove esistente, dalla competente autorità di settore o, in mancanza di essa, dagli enti affidanti.

Partecipazione delle società pubbliche alle procedure competitive Secondo il comma 9 articolo 4 della Legge 148/2011 le società a capitale interamente pubblico possono partecipare alle procedure competitive ad evidenza pubblica, sempre che non vi siano specifici divieti previsti dalla legge.



17

Partecipazione imprese estere extra ue Secondo il comma 10 articolo 4 della Legge 148/2011 le imprese estere, non appartenenti a Stati membri dell'Unione europea, possono essere ammesse alle procedure competitive ad evidenza pubblica per l'affidamento di servizi pubblici locali a condizione che documentino la possibilità per le imprese italiane di partecipare alle gare indette negli Stati di provenienza per l'affidamento di omologhi servizi.

Società in house soggette al patto di stabilità interno Le società cosiddette «in house» affidatarie dirette della gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di stabilità interno secondo le modalità definite, con il concerto del Ministro per le riforme per il federalismo. Questo riferimento appare di dubbia costituzionalità considerato che la Corte Costituzionale con sentenza 325/2010 http://www.governo.it/backoffice/allegati/60949-6391.pdf aveva dichiarato la incostituzionalità della norma dell’articolo 23bis (abrogato dal referendum) relativamente alla parte che prevedeva l’assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali al patto di stabilità interno. Afferma la Corte nelle sue motivazioni: “l’ambito di applicazione del patto di stabilità interno attiene alla materia del coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 284 e n. 237 del 2009; n. 267 del 2006), di competenza legislativa concorrente, e non a materie di competenza legislativa esclusiva statale, per le quali soltanto l’art. 117, sesto comma, Cost. attribuisce allo Stato la potestà regolamentare.” Il comma 5 dell’articolo 25 della legge 27/2012 nel ribadire che le società affidatarie in house sono assoggettate al patto di stabilità interno precisa che l'ente locale o l'ente di governo locale dell'ambito o del bacino vigila sull'osservanza,da parte delle società che gestisce il servizio in house, dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno. Non pare questa precisazione in grado di chiarire la contraddizione sopra rilevata con la sentenza della Corte Costituzionale.

Applicazione Codice contratti pubblici Le società cosiddette «in house» e le società a partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le disposizioni DEL Codice dei contratti pubblici (DLgs 163/2006 http://www.altalex.com/index.php?idnot=34016 )

Applicabilità deroga alla disciplina del codice dei contratti pubblici Secondo il comma 16 articolo 4 della Legge 148/2011 alla gestione del servizio di società con capitale pubblico, anche non maggioritari, non si applica il codice dei contratti pubblici (ex comma 3 articolo 32 DLgs 163/2006) se la scelta del socio privato è avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio.



18

Verifica rispetto contratto servizio per gestioni in house Secondo il comma 18 articolo 4 della Legge 148/2011 in caso di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a società cosiddette «in house» e in tutti i casi in cui il capitale sociale del soggetto gestore é partecipato dall'ente locale affidante, la verifica del rispetto del contratto di servizio nonché ogni eventuale aggiornamento e modifica dello stesso sono sottoposti, secondo modalità definite dallo statuto dell'ente locale, alla vigilanza dell'organo di revisione (collegio di revisione eletto dai consigli) di cui agli articoli 234 e seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni (TU enti locali).

Gestione privata delle reti Secondo il comma 28 articolo 4 della legge 148/2011 ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro gestione può essere affidata a soggetti privati.



19

LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE CHE HA DICHIARATO LA INCOSTITUZIONALITÀ DELL’ARTICOLO 4 LEGGE 148/2011

I motivi di incostituzionalità sollevati dalle Regioni Le seguenti Regioni: Puglia, Lazio, Marche, Emilia-Romagna, Umbria, Sardegna, hanno sollevato questione di costituzionalità contro l’articolo 4 della legge 148/2011 che disciplinava, dopo il referendum abrogativo descritto in precedenza, nuovamente le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali compresi quelli in house. In particolare le varie Regioni hanno sollevato le questioni seguenti: 1. limitando le ipotesi di affidamento in house dei servizi pubblici locali senza gara al di sotto di 900.000 euro alle società a capitale interamente pubblico, ed in generale comprimendo in capo agli enti territoriali e locali il potere di qualificare la natura dei predetti servizi e di scegliere i relativi modelli di gestione, al di là di ogni obiettivo di tutela degli aspetti concorrenziali inerenti alla gara, contrasterebbe con i principi di autodeterminazione degli enti locali (artt. 5, 114, 117 e 118 Cost.). 2. contrasto con l’articolo 345 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), espressione del principio di neutralità rispetto agli assetti proprietari delle imprese e alle relative forme giuridiche, e con il principio della cosiddetta preemption, in virtù del quale l’esistenza di una regolamentazione europea precluderebbe l’adozione di discipline divergenti, ponendo peraltro nel nulla intere disposizioni dei Trattati (gli artt. 14 e 106, comma 2, TFUE, ma anche l’art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).

3. L’art. 4 della legge 148/2011, inoltre, reintrodurrebbe la disciplina contenuta nell’art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, che era stato abrogato dal referendum del 12-13 giugno 2011, riproducendone i medesimi principi ispiratori e le medesime modalità di applicazione, in violazione della volontà popolare espressa ex art 75 Cost., e ricorrendo ad un’interpretazione “estrema” delle regole della concorrenza e del mercato, lesiva delle competenze regionali in tema di servizi pubblici locali e di organizzazione degli enti locali. Stessa contestazione della Regione Lazio pur ritenendo che lo Stato goda, attraverso la tutela della concorrenza, di una competenza trasversale ed abbia la capacità di incidere sulle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali, a seguito dell’abrogazione referendaria di analoga disciplina legislativa statale, un simile intervento del legislatore statale «dovrebbe essere in concreto ritenuto radicalmente escluso», in conseguenza dell’effetto vincolante che su di esso deriva dalla suddetta abrogazione, incidendo in modo illegittimo, attraverso la concorrenza, su una materia di legislazione esclusiva della Regione. 4. Violazione dell’art. 77 Cost., considerato che, essendo direttamente applicabili nel nostro ordinamento le norme dell’Unione europea a seguito dell’abrogazione dell’art. 23-bis, non sussisterebbero, nella specie, le prescritte ragioni di «straordinaria necessità ed urgenza» per l’adeguamento della legislazione alla normativa sovranazionale, ben potendosi effettuare un simile intervento in coerenza con gli assetti decentrati introdotti dalla Costituzione e con il pieno rispetto della volontà del suo popolo, espressa attraverso il referendum



20

5. violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost. in quanto la norma impugnata, rimettendo all’ente locale la possibilità di sottrarre i servizi pubblici locali alla liberalizzazione, dopo aver verificato l’esistenza di benefici per la comunità derivanti dal mantenere il regime di esclusiva dei servizi stessi, senza alcun fine di tutela della concorrenza, conseguirebbe l’effetto illegittimo di “espropriare” l’ente regionale della regolazione della materia dei servizi pubblici su cui ha una competenza legislativa residuale. 6. La Regione Marche ha, in particolare, impugnato: il comma 18 del medesimo art. 4, nella parte in cui prevede che, in caso di affidamento in house, la verifica del rispetto del contratto di servizio avvenga secondo modalità definite dallo statuto dell’ente locale, in quanto, in tal modo, sottrarrebbe la disciplina di tale aspetto alla competenza legislativa regionale residuale in materia di servizi pubblici locali; il comma 21, in quanto, nella parte in cui dispone che «non possono essere nominati amministratori di società partecipate da enti locali coloro che nei tre anni precedenti alla nomina hanno ricoperto la carica di amministratore, di cui all’art. 77 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, negli enti locali che detengono quote di partecipazione al capitale della stessa società», invaderebbe la competenza legislativa regionale residuale in materia di ordinamento degli enti locali. 7. Infine secondo Umbria ed Emilia Romagna l’articolo 4 violerebbe gli artt. 75 e 117, quarto comma, Cost. in quanto, rendendo estremamente limitate le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, di gestione in house di quasi tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica ed indicando come alternative ed equivalenti le sole modalità di esternalizzazione, determinerebbero una limitazione della capacità di scelta degli enti territoriali, suscettibile di incidere sull’autonomia loro riconosciuta in materia, arbitraria perché realizzata senza alcuna concertazione con i predetti, ed ancora maggiore di quella delineata dall’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 che il referendum ha eliminato “in toto”, in violazione quindi anche del divieto di riproposizione della disciplina formale e sostanziale oggetto di abrogazione referendaria, di cui all’art. 75 Cost.

Motivi di resistenza del Governo Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato. Secondo i motivi presentati per il Governo non corrisponderebbe al vero che la nuova disciplina condividerebbe la ratio dell’abrogato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008: infatti, mentre quest’ultima disposizione mirava alla realizzazione di una sistema di concorrenza per il mercato, il nuovo articolo 4 del d.l. n. 138 del 2011 sarebbe diretto alla realizzazione di un sistema di concorrenza nel mercato. Infine, sarebbero numerosi gli elementi di diversità fra le discipline in gioco, fra cui, di particolare significato, l’esclusione del settore idrico e l’innalzamento a 900.000 euro della soglia al di sotto della quale l’affidamento in house è rimesso alla scelta discrezionale dell’ente. In generale, il Governo resistente osserva che la normativa in esame, a fronte della necessità, condivisa a livello comunitario, di garantire uno sviluppo economico maggiore mediante la promozione della concorrenza e la liberalizzazione delle attività e dei servizi aventi rilevanza economica, ha dovuto rimediare al vuoto normativo venutosi a creare con il referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011 (art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008), avendo comunque cura di tutelare settori particolarmente sensibili nel rispetto della volontà popolare.



21

La sentenza della Corte Costituzionale tratta anche delle modifiche successive alla norma impugnata Secondo la Corte Costituzionale “Tali modifiche sopravvenute, che limitano ulteriormente le ipotesi di affidamento diretto dei servizi pubblici locali confermano il contenuto prescrittivo delle disposizioni oggetto delle censure, sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe, comprimendo, anzi, ancor di più, le sfere di competenza regionale. Pertanto, le predette questioni – in forza del principio di effettività della tutela costituzionale – devono essere estese alla nuova formulazione dell’art. 4 del d.l. n. 138 del 2011 (sentenza n. 142 del 2012).”

La Corte Costituzionale considera ammissibili le questioni poste in violazione dell’articolo 75 della Costituzione La Corte non considera ammissibile le questioni poste in relazione alla violazione dei Trattati UE, sopra richiamate, in quanto l’assoluta genericità ed indeterminatezza delle censure proposte con riguardo alla pretesa violazione di principi comunitari, anch’essi genericamente invocati, non consente di individuare in modo corretto i termini della questione di costituzionalità, con conseguente inammissibilità della stessa. La Corte ha considerato invece, ammissibile la questione proposta da tutte le ricorrenti, ad eccezione della Regione autonoma della Sardegna, in riferimento all’art. 75 Cost. Secondo la Corte: “la richiamata consultazione referendaria detta normativa veniva abrogata e si realizzava, pertanto, l’intento referendario di «escludere l’applicazione delle norme contenute nell’art. 23-bis che limitano, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house di pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il servizio idrico)» (sentenza n. 24 del 2011) e di consentire, conseguentemente, l’applicazione diretta della normativa comunitaria conferente”. Sempre secondo la Corte: “l’articolo 4 tende a riprodurre la ratio dell’abrogato articolo 23bis in quanto opera una drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di là di quanto prescritto dalla normativa comunitaria. Le poche novità introdotte dall’art. 4 accentuano, infatti, la drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti diretti dei servizi pubblici locali che la consultazione referendaria aveva inteso escludere. Tenuto, poi, conto del fatto che l’intento abrogativo espresso con il referendum riguardava «pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica» (sentenza n. 24 del 2011) ai quali era rivolto l’art. 23-bis, non può ritenersi che l’esclusione del servizio idrico integrato dal novero dei servizi pubblici locali ai quali una simile disciplina si applica sia satisfattiva della volontà espressa attraverso la consultazione popolare, con la conseguenza che la norma oggi all’esame costituisce, sostanzialmente, la reintroduzione della disciplina abrogata con il referendum del 12 e 13 giugno 2011…… La disposizione impugnata viola, quindi, il divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare desumibile dall’art. 75 Cost., secondo quanto già riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale.” Occorre dire che la sentenza non tiene in considerazioni le ultime modifiche all’articolo 4 ora abrogato come quella prodotta dalla legge 221/2012. Questa legge aveva abrogato quanto ora dichiarato incostituzionale dalla Corte in relazione al comma 13 dell’articolo 4



22

della legge 148/2011, secondo il quale se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento é pari o inferiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui (tetto così modificato dal punto 5 comma 6 articolo 25 della legge 27/2012, prima era 900.000 euro), l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la gestione cosiddetta «in house» anche in deroga alle procedure competitive sopra disciplinate.4 Al fine di garantire l'unitarietà del servizio oggetto dell'affidamento, è fatto divieto di procedere al frazionamento del medesimo servizio e del relativo affidamento.

4 Legge 7 agosto 2012, n. 135 (Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14 agosto 2012) come modificato dal comma 27 articolo 34 della legge 221/2012: “ 8. A decorrere dal 1° gennaio 2014 l’affidamento diretto può avvenire solo a favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in house e. Sono fatti salvi gli affidamenti in essere fino alla scadenza naturale e comunque fino al 31 dicembre 2014. Sono altresì fatte salve le acquisizioni in via diretta di beni e servizi il cui valore complessivo sia pari o inferiore a 200.000 euro in favore delle associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, degli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, delle associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, delle organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, e delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381…….. 13. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate ed alle loro controllate.” (La Corte costituzionale, con sentenza n. 229 del 2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 8 nella parte in cui si applica alle Regioni ad autonomia ordinaria)



23

IL REGIME DELLE GESTIONI IN HOUSE

Il concetto di in house “ Con il termine affidamenti in house (o in house providing) viene indicata la fattispecie in cui un soggetto tenuto all’obbligo di evidenza pubblica, derogando al principio di carattere generale dell’obbligo di indire una gara pubblica, invece di procedere all’affidamento all’esterno di determinate prestazioni, provvede in proprio (ossia in house) all’esecuzione delle stesse, affidando l’esecuzione dell’appalto o la titolarità del servizio ad altra entità giuridica senza gara. Negli affidamenti in house non vi è, quindi, l’attribuzione di compiti o servizi a operatori economici privati, da ciò la circostanza che le regole sulla concorrenza, applicabili agli appalti pubblici e agli affidamenti dei pubblici servizi a terzi, non vengono in rilievo. Si tratta, in definitiva, di un modello organizzativo in cui la P.A. provvede da sé al perseguimento degli scopi pubblici.”(5)

CONNOTATI DELLA SOCIETÀ IN HOUSE

1. Natura esclusivamente pubblica dei soci

2. Esercizio dell’attività in prevalenza a favore dei soci stessi

3. Sottoposizione ad un controllo corrispondente a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici

Le gestioni in house dopo la sentenza della Corte Costituzionale n.199 del 2012 Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n.199 del 2012, in precedenza esaminata, e che ha abrogato il regime giuridico post referendum abrogativo, non si crea un vuoto legislativo, in quanto si applicano principi e indirizzi della normativa e della giurisprudenza comunitaria, anche in relazione alle gestioni in house ed in attesa del pieno recepimento della nuova Direttiva in materia che descriverò nel successivo capitolo. In particolare la Corte di Giustizia aveva già avuto modo di intervenire con una sentenza “pilota” del 6/4/2006 ( causa n.C-410/04) ha precisato che le norme del Trattato UE in materia di non discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostano ad una disciplina nazionale che consente ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblico direttamente ad una società della quale esso detiene l’intero capitale, a due condizioni (che devono sussistere entrambe contemporaneamente): 1. il controllo esercitato sul concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo a quello che essa esercita sui propri servizi; 2. detto concessionario realizza la parte più importante della propria attività con l’autorità che lo detiene.

5 R. Bianchini in AltalexPedia http://www.altalex.com/index.php?idu=169813&cmd5=a18dddbadbdf80d1ef2efdf53deb1685&idnot=66898



24

NUOVO REGIME DI ADEGUAMENTO DEGLI AFFIDI ALLE NORME EUROPEE Vedi TESTO LEGGE 221/2012 DI CONVERSIONE DEL DECRETO LEGGE 179/2012 (in GURI n.9 del 11-1-2013). Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio é effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che da conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste (comma 20 articolo 34 lege 221/2012). Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non è prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013 (comma 21 articolo 34 legge 221/2012). Secondo il comma 1 articolo 13 della legge 15/2014 (c.d. mille proroghe) in deroga a quanto previsto sopra e al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l'ente responsabile dell'affidamento ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure di affidamento pubblicando la relazione di cui al comma 20 del medesimo articolo , il servizio e' espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014. Il comma 3 articolo 13 della legge 15/2014 afferma che il mancato rispetto del termine suddetto del 31/12/2014 comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014. L’articolo 13 della legge 15/2014 non si applica al servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, nonché alla gestione delle farmacie comunali. Gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data, e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto; gli affidamenti che non prevedono una data di scadenza cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, il 31 dicembre 2020. Questa date quindi superano quelle della legge 148/2011 in precedenza riportate.



25

LA GESTIONE IN HOUSE SECONDO LA NUOVA DIRETTIVA EUROPEA

Testo Direttiva 2014/24/UE http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&qid=1408614747619&from=IT

Definizione di appalto ai sensi della Direttiva 2014/24/UE (articolo1) Ai sensi della presente direttiva si parla di appalto quando una o più amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono, mediante appalto pubblico, lavori, forniture o servizi da operatori economici scelti dalle amministrazioni aggiudicatrici stesse, indipendentemente dal fatto che i lavori, le forniture o i servizi siano considerati per una finalità pubblica o meno.

Oggetto della Direttiva (articolo 1) La presente direttiva stabilisce norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda appalti pubblici e concorsi pubblici di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4.

Soglie per l’applicabilità della Direttiva ai singoli appalti (articolo 4) La presente direttiva si applica agli appalti con un importo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), pari o superiore alle soglie seguenti: a) 5 186 000 EUR per gli appalti pubblici di lavori; b) 134 000 EUR per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati dalle autorità governative centrali e per i concorsi di progettazione organizzati da tali autorità; se gli appalti pubblici di forniture sono aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici operanti nel settore della difesa, questa soglia si applica solo agli appalti concernenti i prodotti menzionati nell’allegato III; c) 207 000 EUR per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali e concorsi di progettazione organizzati da tali amministrazioni; tale soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, allorché tali appalti concernono prodotti non menzionati nell’allegato III; d) 750 000 EUR per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato XIV. E’ chiaro che il riferimento ai servizi pubblici locali a rilevanza economica come quello dei rifiuti riguardano la soglia dei 207.000 euro che peraltro già corrisponde quasi del tutto (7.000 euro di differenza) con quella che fa scattare, secondo la normativa nazionale (legge 148/2011 e successive modifiche) l’obbligo di inviare al parere obbligatorio della Autorità Garante per la concorrenza la delibera di verifica che evidenzia, per i settori sottratti alla liberalizzazione, le ragioni della decisione e i benefici per la comunità locale derivanti dal mantenimento di un regime di esclusiva del servizio.



26

Condizioni assegnazioni in house (articolo 12 paragrafo 1) Un appalto pubblico aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva quando siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

a) l’amministrazione aggiudicatrice esercita sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi;

b) oltre l’80 % delle attività della persona giuridica controllata sono effettuate nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate dall’amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi; e

c) nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto, prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata.

Il controllo analogo secondo la Corte di Giustizia Secondo Corte di Giustizia del 6/4/2006 le norme del Trattato UE in materia di non discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostano ad una disciplina nazionale che consente ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblico direttamente ad una società della quale esso detiene l’intero capitale, a due condizioni (che devono sussistere entrambe contemporaneamente): 1. il controllo esercitato sul concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo a quello che essa esercita sui propri servizi; 2. detto concessionario realizza la parte più importante della propria attività con l’autorità che lo detiene. Insomma, secondo l’Unione Europea le vere questioni stanno nell’organizzare un controllo serio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalità pubbliche della gestione evitando che la società pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente il servizio vada in giro per l’Italia a fare acquisizione societarie in una logica da società privata.

Il controllo analogo secondo la Direttiva: possibile ruolo di una holding (articolo 12 paragrafo 1) Si ritiene che un’amministrazione aggiudicatrice eserciti su una persona giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi ai sensi della lettera a) qualora essa eserciti un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della persona giuridica controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall’amministrazione aggiudicatrice (holding questa è una novità rispetto alla sentenza sopra riportata).

Ruolo dei privati nel controllo analogo (articolo 12 paragrafo 2) Il paragrafo 1 si applica anche quando una persona giuridica controllata che è un’amministrazione aggiudicatrice aggiudica un appalto alla propria amministrazione aggiudicatrice controllante o ad un altro soggetto giuridico controllato dalla stessa



27

amministrazione aggiudicatrice, a condizione che nella persona giuridica alla quale viene aggiudicato l’appalto pubblico non vi sia alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata.

Organismo affidatario partecipato da più enti (articolo 12 paragrafo 3) Un’amministrazione aggiudicatrice che non eserciti su una persona giuridica di diritto privato o pubblico un controllo ai sensi del paragrafo 1 può nondimeno aggiudicare un appalto pubblico a tale persona giuridica senza applicare la presente direttiva quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) l’amministrazione aggiudicatrice esercita congiuntamente con altre amministrazioni aggiudicatrici un controllo sulla persona giuridica di cui trattasi analogo a quello da esse esercitato sui propri servizi; b) oltre l’80 % delle attività di tale persona giuridica sono effettuate nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dalle amministrazioni aggiudicatrici controllanti o da altre persone giuridiche controllate dalle amministrazioni aggiudicatrici di cui trattasi; e c) nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata. Ai fini del primo comma, lettera a), le amministrazioni aggiudicatrici esercitano su una persona giuridica un controllo congiunto quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: i) gli organi decisionali della persona giuridica controllata sono composti da rappresentanti di tutte le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti. Singoli rappresentanti possono rappresentare varie o tutte le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti; ii) tali amministrazioni aggiudicatrici sono in grado di esercitare congiuntamente un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative di detta persona giuridica; e iii) la persona giuridica controllata non persegue interessi contrari a quelli delle amministrazioni aggiudicatrici controllanti.

Cooperazione tra amministrazioni pubbliche: condizioni esclusione dalla direttiva (articolo 12 paragrafo 4) Un contratto concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) il contratto stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenute a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune; b) l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; e c) le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 % delle attività interessate dalla cooperazione.



28

SERVIZI PUBBLICI LOCALI SARANNO AFFIDATI SOLO PER AMBITI OTTIMALI OMOGENEI

Ambiti Territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali (articolo 25 legge 27/2012) Secondo il comma 35bis articolo 4 della legge 148/2011 fatte salve le procedure di affidamento già avviate all'entrata in vigore della legge in esame (17/09/2011) a decorrere dalla data del 25/03/2012 (entrata in vigore del decreto-legge 24 gennaio 2012 n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012 n. 27), la verifica per la possibile gestione in house (vedi sopra), le procedure per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, sono effettuate unicamente per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei di cui all'articolo 3-bis6 dagli enti di governo degli stessi istituiti o designati ai sensi del medesimo articolo. Secondo il nuovo articolo 3bis A tutela della concorrenza e dell'ambiente, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimento degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012. La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale. Le regioni possono individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quella provinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, anche su proposta dei comuni presentata entro il 31 maggio 2012 previa lettera di adesione dei sindaci interessati o delibera di un organismo associato e già costituito attraverso le convenzioni disciplinate dall’articolo 30 del testo unico enti locali (vedi qui http://www.altalex.com/index.php?idnot=34429 L’articolo 34, comma 23 Dl 179/2012 convertito in legge 221/2012 ha poi introdotto un comma 1-bis al suddetto articolo 3-bis che recita "Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo".

Conferma Ambiti esistenti: condizioni Fermo restando il termine sopra riportato, che opera anche in deroga a disposizioni esistenti in ordine ai tempi previsti per la riorganizzazione del servizio in ambiti è fatta salva l'organizzazione di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in attuazione di specifiche direttive europee nonché ai sensi delle

6 Articolo introdotto nella legge 148/2011 dall’articolo 25 del Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (in Supplemento ordinario n. 18/L alla Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 19 del 24 gennaio 2012), coordinato con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27 (in questo stesso Supplemento ordinario alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività.». (12A03524) (GU n. 71 del 24-3-2012 - Suppl. Ordinario n.53)



29

discipline di settore vigenti o, infine, delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali in coerenza con le previsioni indicate nel presente comma.

Poteri sostitutivi del Governo in caso di mancato rispetto della nuova disciplina degli Ambiti Decorso inutilmente il termine indicato, il Consiglio dei ministri, a tutela dell'unità giuridica ed economica, esercita i poteri sostitutivi, per organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, comunque tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio. I poteri sostitutivi sono esercitati ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n.131 (c.d. legge La Loggia).

Poteri sostitutivi prefettizi Secondo il comma 2 articolo 13 della legge 15/2014 la mancata istituzione o designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale come sopra descritto (vedi articolo 3-bis legge 14 settembre 2011, n. 148), ovvero la mancata deliberazione dell'affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto competente per territorio, le cui spese sono a carico dell'ente inadempiente, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014. Il mancato rispetto del suddetto termine comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014. Questa norma non si applica al servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, nonché alla gestione delle farmacie comunali.

Modalità esercizio potere sostitutivo ( comma 1 articolo 8 legge 131/2003) “ 1. Nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento “ . Il comma in esame prevede la possibilità che l’intervento sostitutivo possa assumere la forma dell’atto legislativo ma con un aggravio procedurale che non è previsto costituzionalmente per l’approvazione delle leggi ordinarie . Salvo che si consideri la dizione “ provvedimenti anche normativi “ riferita agli atti regolamentari che le Regioni hanno la possibilità di adottare nelle materie di competenza esclusiva e concorrente e che potrebbero essere oggetto di intervento surrogatorio da parte dello Stato . Occorre altresì precisare che il testo del comma in esame chiarisce come la sostituzione statale dovrà avere oggetto singoli atti o provvedimenti dovuti o necessari e non anche la



30

sostituzione di un organo nel complessivo esercizio delle sue funzioni al fine di provocarne una sorta di quiescenza . La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto in passato legittimo un potere sostitutivo statale avente ad oggetto il compimento di attività amministrative regionali, e non solo l’adozione di atti puntuali. In questo senso, pertanto, si può ipotizzare che la surrogazione statale possa avvenire direttamente ad opera del Consiglio dei Ministri qualora abbia ad oggetto un provvedimento vincolato, o comunque adottabile senza la necessità di compiere atti prodromici ( tipici quelli istruttori ad esempio): mentre il ricorso al commissario ad acta dovrebbe trovare spazio ogniqualvolta sia necessario proprio il compimento di un’attività istruttoria strumentale all’esercizio della discrezionalità amministrativa ( C. Mainardis – Stato Regione Enti Locali nella legge 131/2003 – ed. Giuffrè 2003 – pag. 162-163 ) . Inoltre l’intervento sostitutivo potrà riguardare solo competenze regionali non esercitate altrimenti il potere statale di sostituzione si configurerebbe come una “ sorta di vigilanza statale permanente ed effettiva su tutto il complesso delle attribuzioni regionali “ (C. Mainardis op. cit. 2003) , il che sarebbe in netto contrasto la visione dei rapporti stato regioni che emerge dal nuovo titolo V Cost. Infine, secondo il comma 5 articolo 8 legge 231/2003:“ 5. I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite “ . Si veda anche il comma 4 articolo 1 di questa legge che individua il principio di proporzionalità come uno dei criteri a cui il Governo deve riferirsi nell’individuazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente.

La Corte dei Conti sul regime transitorio precedente alla costituzione dei nuovi Ambiti Territoriali Ottimali da parte delle regioni La Corte dei Conti, con deliberazione 17 gennaio 2014, n. 20/2014/PAR7, ha risposto al quesito di un Comune che chiedeva se in assenza della costituzione degli ambiti o bacini territoriali ottimali (Ato) debba essere considerata immediatamente operativa l'assegnazione alle (sole) Regioni della titolarità delle funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, o se si delinei un regime transitorio, fino alla costituzione degli Ato, durante il quale la titolarità e l'esercizio di tali funzioni resta in capo ai Comuni; ii) sulla possibilità per i Comuni stessi, in assenza della costituzione degli Ato, e per garantire la continuità del servizio, di procedere ad un rinnovo dell'affidamento del servizio di igiene urbana al gestore attualmente incaricato, con clausola risolutoria in caso di costituzione degli Ato. La richiesta di parere è formulata ai sensi dell'articolo 7, comma 88 della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3". La Corte dei Conti ribadisce la natura del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti è quella di servizio pubblico locale di rilevanza economica in quanto reso direttamente al singolo cittadino, con pagamento da parte dell'utente di una tariffa, obbligatoria per legge, di importo tale da coprire interamente il costo del servizio9.

7 http://www.reteambiente.it/normativa/19908/delibera-corte-dei-conti-sezione-lombardia-17-genn/ 8 “8. Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane.” 9 La natura di tale servizio è stata confermata in tali termini anche dalla giurisprudenza amministrativa (tra altre sentenze, si vedano Consiglio di Stato, Sezione V, 8 marzo 2011 n. 1447 e Consiglio di Stato, Sezione V, 3 maggio 2012 n. 2537), nonché da quella dell'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato (pareri AS705 — AS684 — AS678 — AS612 — AS604 — AS573 — AS570 — AS564 — AS558 — A5544 — AS530 — AS526 — AS562 —



31

Questa idea del servizio rifiuti come servizio pubblico locale a rilevanza economica vale anche quando l'Amministrazione, invece della concessione, stipula un contratto di appalto (rapporto bilaterale, con versamento diretto da parte del committente), sempre che l'attività sia rivolta direttamente all'utenza e quest'ultima sia chiamata a pagare un compenso, o tariffa, per la fruizione del servizio (Consiglio di Stato, Sezione V, 3 maggio 2012 n. 2537). La Corte dei Conti conclude che nelle more dell'istituzione degli Ato permane in capo ai Comuni la potestà di gestione del servizi di igiene ambientale (nei termini la Sezione con deliberazioni 531/2012; 362/2013; 457/2013). Tuttavia, l'affidamento in concreto di detto servizio (anche nell'ipotesi di gestione già instaurata) dovrà avvenire secondo i principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza e, in ogni caso, tramite procedure di selezione comparativa, escluso ogni automatico rinnovo in favore degli attuali affidatari.

A5561 — AS548 — AS594 — AS599 — A5601 — AS620 — A5627 — AS706 — A5708 — A5726 — AS727 — AS728 — AS739 — AS740 — AS742 — AS743).



32

TRASPARENZA NELLA GESTIONE DEL SERVIZIO PUBBLICO LOCALE

Ruolo Consiglio Comunale sugli atti delle aziende speciali L’articolo 25 della legge 27/2012 precisa (inserendo il comma 8 articolo 114 del TUEL DLgs 267/2000) che sono sottoposti alla approvazione del Consiglio Comunale i seguenti atti: a) il piano-programma, comprendente un contratto di servizio che disciplini i rapporti tra ente locale ed azienda speciale; b) i bilanci economici di previsione pluriennale ed annuale; c) il conto consuntivo; d) il bilancio di esercizio.

Obblighi di informazione dei concessionari e gli affidatari di servizi pubblici locali Secondo il comma 6 articolo 25 della legge in esame i concessionari e gli affidatari di servizi pubblici locali, a seguito di specifica richiesta, sono tenuti a fornire agli enti locali che decidono di bandire la gara per l'affidamento del relativo servizio i dati concernenti le caratteristiche tecniche degli impianti e delle infrastrutture, il loro valore contabile di inizio esercizio, secondo parametri di mercato, le rivalutazioni e gli ammortamenti e ogni altra informazione necessaria per definire i bandi. Secondo il comma 7 articolo 25 della legge in esame il ritardo nella comunicazione oltre il termine di sessanta giorni dall'apposita richiesta e la comunicazione di informazioni false integrano illecito per il quale il prefetto, su richiesta dell'ente locale, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n.689 (disciplina sanzioni amministrative e depenalizzazione), da un minimo di euro 5.000 ad un massimo di euro 500.000.

Sotto il profilo della trasparenza sono state introdotte norme che stabiliscono dettagliatamente il contenuto dei bandi per la selezione del soggetto gestore nonché sulla incompatibilità nelle cariche di gestione delle società affidatarie del servizio. Infine con apposito Accordo sono state approvate Linee Guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle associazioni dei consumatori.

Disciplina in materia di bandi In particolare secondo i commi 17 e 19 articolo 1 della legge 190/2012: “17. Le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara. 19. Il comma 1 dell'articolo 241 del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 16310, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente: <<1. Le controversie su diritti soggettivi, derivanti dall'esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi, forniture, concorsi di progettazione e di idee, comprese quelle

10 Codice Appalti Pubblici



33

conseguenti al mancato raggiungimento dell'accordo bonario previsto dall'articolo 240, possono essere deferite ad arbitri, previa autorizzazione motivata da parte dell'organo di governo dell'amministrazione. L'inclusione della clausola compromissoria, senza preventiva autorizzazione, nel bando o nell'avviso con cui è indetta la gara ovvero, per le procedure senza bando, nell'invito, o il ricorso all'arbitrato, senza preventiva autorizzazione, sono nulli>>. “ I commi da 20 a 25 articolo 1 legge 190/2012 disciplinano le condizioni per il ricorso ad arbitri anche nelle controversie relative a concessioni e appalti pubblici di opere, servizi e Forniture o per la risoluzione delle controversie nelle quali è parte una pubblica Amministrazione.

Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato Per le società di cui l’ente pubblico detiene direttamente quote di partecipazione, ex articolo 22 del DLgs 33/2013 pubblicati i dati relativi alla ragione sociale, alla misura della eventuale partecipazione dell'amministrazione, alla durata dell'impegno, all'onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio dell'amministrazione, al numero dei rappresentanti dell'amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari. Sono altresì pubblicati i dati relativi agli incarichi di amministratore dell'ente e il relativo trattamento economico complessivo. Nel sito dell'amministrazione è inserito il collegamento con i siti istituzionali degli enti vigilati/partecipati/controllati, nei quali sono pubblicati i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico.

Obblighi di pubblicazione concernenti i servizi erogati Ex articolo 32 del presente DLgs le pubbliche amministrazioni pubblicano la carta dei servizi o il documento contenente gli standard di qualità dei servizi pubblici. Le pubbliche amministrazioni, individuati i servizi erogati agli utenti, sia finali che intermedi, ai sensi dell'articolo 10, comma 5, pubblicano: 1. i costi contabilizzati, evidenziando quelli effettivamente sostenuti e quelli imputati al personale per ogni servizio erogato e il relativo andamento nel tempo; 2. i tempi medi di erogazione dei servizi, con riferimento all'esercizio finanziario precedente.

Sanzioni disciplinare generali in violazione di obblighi di pubblicazione su stato procedimenti e su documenti amministrativi Secondo il comma 33 articolo 1 legge 190/2014: “La mancata o incompleta pubblicazione, da parte delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni di cui al comma 31 costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici ai sensi dell'articolo 1, comma 111, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, ed è comunque valutata ai

11 “1. Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio, con le modalità stabilite nel presente decreto, nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.”



34

sensi dell'articolo 2112 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni. Eventuali ritardi nell'aggiornamento dei contenuti sugli strumenti informatici sono sanzionati a carico dei responsabili del servizio” Tali sanzioni riguardano i seguenti obblighi di comunicazione, tra gli altri anche a quelli relativi alla scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture

12 “Art. 21. Responsabilità dirigenziale. 1. Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui al Titolo II del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all'articolo 23 ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. (1) 1-bis. Al di fuori dei casi di cui al comma 1, al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le procedure previste dalla legge e dai contratti collettivi nazionali, la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione, conformemente agli indirizzi deliberati dalla Commissione di cui all'articolo 13 del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, la retribuzione di risultato è decurtata, sentito il Comitato dei garanti, in relazione alla gravità della violazione di una quota fino all'ottanta per cento. “



35

PARTECIPAZIONE NELLA GESTIONE DEL SERVIZIO PUBBLICO LOCALE

Testo Accordo sulle Linee Guida relative ai criteri da applicare per individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualità dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle associazioni dei consumatori http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazione

Gazzetta=2013-10-29&atto.codiceRedazionale=13A08564&elenco30giorni=false

Norme attuate dal presente accordo Secondo il comma 461 articolo 2 della Legge 24 Dicembre 2007, n. 244 “legge finanziaria 2008 al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni: a) previsione dell'obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza; b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori; c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito; d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell'ente locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori; e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini; f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l'intera durata del contratto stesso.



36

Finalità dell’Accordo Quindi con il presente Accordo vengono tracciate le Linee Guida atte ad individuare i principi e gli elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle care della qualità dei servizi con particolare riferimento agli elementi da rendere oggetto di specifico contenuto con gli stakeholders. Quindi le Linee Guida intendono offrire un modello generale da articolare puntualmente da parte di Regioni e singoli Enti Locali, adeguandolo alle specificità normative, territoriali e dei singoli contratti di servizio.

Servizi Pubblici Locali a cui è applicabile l’Accordo In generale i servizi a rilevanza economica quali: servizio idrico integrato, servizi trasporto ferroviario, regionale e urbano, servizio gestione rifiuti, altri servizi quali cimiteriali, farmacie comunali, parcheggi, illuminazione pubblica, servizi sociali, asili nido, mense scolastiche

Struttura delle linee guida Si compongono di due parti:

1. Parte Generale contenente i principi e le regole di indirizzo per la elaborazione dei contratti e delle carte di servizio (Allegato 1)

2. Parte Operativa divisa in 3 schede tecniche 2.1. Modello protocollo tra Comune Azienda e Associazioni dei consumatori al

fine dello svolgimento di adeguato monitoraggio da parte di dette Associazioni (Allegato A)

2.2. Indirizzi per la elaborazione di indicatori per la rilevazione dei livelli di qualità dei servizi (Allegato 2)

2.3. Modello protocollo di conciliazione tra Comuni Aziende e Associazioni per fare certezza agli adempimenti previsti dalle carte di servizio (Schema di protocollo di intesa )

Principi generali delle Linee Guida Le linee guida danno attuazione ai seguenti principi generali in rapporto al comma 461 della legge finanziaria 2008 sopra riportato

1. Partecipazione degli stakeholders: costituzione di Comitati a livello regionale 2. Certezza ed efficacia del processo di partecipazione: garantire la consultazione

preventiva degli stakeholders almeno 6 mesi prima dell’affidamento del servizio e/o predisposizione del bando di gara, al fine di valutare gli aspetti quantitativi e qualitativi del servizio e gli oneri per le attività di monitoraggio sul rispetto degli standard

3. Trasparenza circolarità e terzietà del monitoraggio della qualità dei servizi: le aziende dovranno presentare almeno annualmente i dati ai Comuni che a loro volta, li metteranno in consultazione ai Comitati del punto 1 e alle associazioni, le quali, ai fini della confrontabilità svolgeranno con metodologie identiche analoghi monitoraggi sul rispetto degli standard che saranno poi consegnati ai Comuni appaltanti

4. Economicità e sostenibilità del sistema di monitoraggio e partecipazione degli stakeholders: applicando la lettera f) del comma 461 della legge finanziaria 2008 sopra riportato, anche mediante la istituzione di appositi fondi a livello istituzionale, la cui gestione sarà regolata da accordi sottoscritti tra le istituzioni aderenti e le associazioni riconosciute a livello nazionale e regionale.



37

ULTERIORE DISCIPLINA

NELLA GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

Affidamento servizi pubblici e tutela dell’occupazione Secondo il comma 2 articolo 25 della legge 27/2012, in sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica, l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce elemento di valutazione dell'offerta.

Procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi migliora la valutazione di virtuosità dell’ente locale Secondo il comma 3 articolo 25 della legge 27/2012: a decorrere dal 2013, l'applicazione di procedure di affidamento dei servizi a evidenza pubblica da parte di regioni, province e comuni o degli enti di governo locali dell'ambito o del bacino costituisce elemento di valutazione della virtuosità di tali enti ai sensi dell’articolo 20 della legge 111/2011(legge di stabilizzazione finanziaria). A tal fine, la Presidenza del Consiglio dei ministri, nell'ambito dei compiti di tutela e promozione della concorrenza nelle regioni e negli enti locali, comunica, entro il termine perentorio del 31 gennaio di ciascun anno, al Ministero dell'economia e delle finanze gli enti che hanno provveduto all'applicazione delle procedure previste dal presente articolo. Gli enti che si collocano nella classe più virtuosa non concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati a decorrere dall’anno 2013, cioè con ulteriori misure in termini di fabbisogno e di indebitamento per 1000 milioni per il 2013 e per 2000 milioni a decorrere dall’anno 2014. Si ricorda che secondo l’articolo 20 della legge di stabilizzazione finanziaria i parametri di virtuosità, oltre a quello nuovo ora introdotto sono: 1. prioritaria considerazione della convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard; 2. rispetto del patto di stabilità interno; 3. incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente dell'ente in relazione al numero dei dipendenti in rapporto alla popolazione residente, alle funzioni svolte anche attraverso esternalizzazioni nonché all'ampiezza del territorio;per la valutazione di questo parametro si tiene conto del suo andamento nell'intera legislatura o consiliatura; 4. autonomia finanziaria; 5. equilibrio di parte corrente; 6. tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale per gli enti locali; 7. rapporto tra gli introiti derivanti dall'effettiva partecipazione all'azione di contrasto all'evasione fiscale e i tributi erariali, per le regioni; 8. effettiva partecipazione degli enti locali all'azione di contrasto all'evasione fiscale; 9. rapporto tra le entrate di parte corrente riscosse e accettate; 10. l'aver operato dismissioni di partecipazioni societarie nel rispetto della normativa vigente. 11. indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realtà rappresentative dell’offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità-costi.



38

Priorità a finanziamenti a favore di Enti Locali che hanno assegnato i servizi con procedura di evidenza pubbliche Secondo il comma 4 articolo 25 della legge 27/2012: Fatti salvi i finanziamenti ai progetti relativi ai servizi pubblici locali di rilevanza economica cofinanziati con fondi europei, i finanziamenti a qualsiasi titolo concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi dell'articolo 119, quinto comma della Costituzione (interventi speciali a Regioni ed Enti Locali per combattere gli squilibri socio economici della nazione), sono prioritariamente attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica o di cui comunque l'Autorità di regolazione competente abbia verificato l'efficienza gestionale e la qualità del servizio reso sulla base dei parametri stabiliti dall'Autorità stessa.

Aziende Speciali e Patto di Stabilità Il nuovo comma 5bis dell’articolo 114 del Testo Unico Enti Locali (DLgs 267/2000) afferma che: “A decorrere dall'anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni sono assoggettate al patto di stabilità interno secondo le modalità definite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri dell'interno e per gli affari regionali, il turismo e lo sport, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 ottobre 2012. A tal fine, le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno. L'Unioncamere trasmette al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno, l'elenco delle predette aziende speciali e istituzioni ed i relativi dati di bilancio. Alle aziende speciali ed alle istituzioni si applicano le disposizioni del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163, nonché le disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze anche degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. Gli enti locali vigilano sull'osservanza del presente comma da parte dei soggetti indicati ai periodi precedenti. Sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente comma aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie.”

Disposizioni in materia di revisione dei contratti di servizio L’articolo 3bis della Legge 125/201313 afferma che le amministrazioni pubbliche (quindi compresi gli enti locali e le Regioni) al fine di assicurare il contenimento della spesa, degli oneri a carico del bilancio consolidato e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, possono provvedere alla revisione con riduzione del prezzo dei contratti di servizio stipulati con le società, ad esclusione di quelle emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e delle società dalle stesse controllate, e gli enti

13http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2013-10-30&atto.codiceRedazionale=13A08778&elenco30giorni=false



39

direttamente o indirettamente controllati, con conseguente riduzione degli oneri contrattuali a carico della pubblica amministrazione. In tale ipotesi le società e gli enti controllati procedono, entro i successivi novanta giorni, alla rinegoziazione dei contratti aziendali relativi al personale impiegato nell'attività contrattualmente affidata, finalizzata alla correlata riduzione degli istituti di salario accessorio e dei relativi costi.

La nuova disciplina dei servizi pubblici locali 2014

Documents

Transcript of La nuova disciplina dei servizi pubblici locali 2014