Università degli Studi di Torino

Facoltà di Economia

Corso di Laurea in Business Administration

Tesi di Laurea

La gestione documentale a supporto dell'informatizzazione dei processi in

Sanità

Relatore: Prof.ssa Francesca Culasso

Correlatore: Prof. Diego Magro

Correlatore esterno: Avv. Andrea Lisi

Candidata: Elena Lauritano

Anno accademico 2009 - 2010

A mamma e papà:A mamma e papà:

"Quindi, d'ora in avanti Quindi, d'ora in avanti

pensiamo in “Digitale”...pensiamo in “Digitale”...

con senno e audacia"

“L'informatica permea le nostre vite, è il nostro presente ed il nostro futuro...

utilizzandola in modo corretto può rappresentare anche il nostro passato.”

E.L.

Indice generale

Introduzione......................................................................................................................7

Capo I: Il Sistema Sanitario Nazionale.............................................................................10

1. Il SSN: Analisi dell'evoluzione storica...........................................................................10

2. Il SSN: Analisi dell'evoluzione normativa.....................................................................15

2.1 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: principi......................................152.2 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: organizzazione...........................172.3 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: introduzione del DRG................192.4 Il cambiamento del sistema contabile: dalla contabilità analitica alla contabilità economico patrimoniale.............................................................................................20

3. Pensare in termini di processo....................................................................................22

3.1 Le leve del Consulente Organizzativo...................................................................243.1.1 Il Total Quality Management: un primo approccio al processo....................263.1.2 Il Business Process Improvement: verso l'organizzazione per processi........293.1.3 Il Business Process Reengineering: quando ripensare il processo ..............29

5. Metodologie a supporto dell'analisi dei processi........................................................32

5.1 Analizzare il processo: composizione e scomposizione........................................325.2 Evoluzione Tecnologica e Cambiamento Organizzativo a confronto....................365.3 Metodologie e strumenti a supporto del disegno dei processi............................385.4 Gli strumenti di analisi dei processi.....................................................................40

5.4.1 Inizio Lavori: strumenti di analisi e rilevazione.............................................405.4.2 L'Assessment.................................................................................................425.4.3 L'analisi to be ................................................................................................44

Capo III: La gestione documentale..................................................................................46

6. Informatizzazione e dematerializzazione documentale..............................................47

6.1 Il documento analogico ed il documento informatico: confronto costruttivo.....476.2 Il Ciclo di vita del documento: analogico ed elettronico a confronto...................51

6.1.1 Case study ASL Regione Lombardia: Modulo Indennità chilometriche........556.2 La Gestione Documentale nelle Pubbliche Amministrazioni................................61

6.2.1 I pilastri della gestione documentale nella Pubblica Amministrazione........626.3 Distinguere i concetti: informatizzazione, digitalizzazione e dematerializzazione ....................................................................................................................................66

6.3.1 La strada verso l'informatizzazione: la dematerializzazione.........................676.3.2 La strada verso l'informatizzazione: la digitalizzazione.................................68

7. Il documento elettronico: prassi a cospetto della normativa......................................71

7.1 Il Codice dell'Amministrazione Digitale: iter normativo ed analisi critica............747.1.2 Obiettivi e Strategie del CAD.........................................................................767.1.3 Gli Strumenti del CAD....................................................................................787.1.4 Modifiche al CAD: proposta di aggiornamento.............................................81

7.2 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000 - Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa................................................................................867.2.1 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000: analisi critica e confronto ambito pubblico e privato......................................................................................................................877.3 Delibera CNIPA n.11 del 19 Febbraio 2004: analisi tecnica ed applicazioni pratiche ......................................................................................................................90

7.3.1 Documento analogico ed elettronico: applicazioni pratiche a confronto.....937.4 La figura del Responsabile della Conservazione: analisi incrociata dei riferimenti normativi...................................................................................................................1047.5 Il Manuale della Conservazione: esigenze organizzative e normative................111

7.5.1 Proposta di Manuale della Conservazione..................................................1137.6 Riflessioni sulla Normativa della dematerializzazione dei documenti sanitari...115

7.6.1 Linee Guida per la Dematerializzazione della documentazione clinica in laboratorio e diagnostica per immagini: normativa e prassi – Ministero della Salute Marzo 2007: analisi critica e considerazioni.............................................116

7.6.1.1 La Dematerializzazione dei Referti: applicazione degli strumenti tecnologici ai riferimenti normativi.................................................................120

7.6.2 Accessibilità all'informazione vs Privacy in sanità: il Garante risponde......1237.6.2.1 Costruzione e Gestione del Fascicolo sanitario elettronico: linee guida.........................................................................................................................126

8. Strumenti tecnologici applicati alla gestione e conservazione del documento

elettronico.....................................................................................................................132

8.1 Gli strumenti a supporto della gestione documentale.......................................1338.4 Un sistema di conservazione a norma: analisi dei profili ...................................138

8.4.1 Profilo operativo .........................................................................................141

Capo IV Case Study: applicazioni della gestione documentale in ambito sanitario......146

9 Case studies: esperienze di gestione documentale elettronica in sanità...................147

9.1 Ciclo sanitario Gestione Referti Radiologici “As.Rem.”: Proposta di criteri di

indicizzazione per la gestione dei referti radiologici ................................................1479.1.1 Ipotesi di macro-classi di classificazione e identificazione dei documenti radiologici.............................................................................................................1519.1.2 Esperienza Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti...................1519.1.3 Esperienza Regione Friuli Venezia Giulia: Manuale della Conservazione dei Documenti Informatici.........................................................................................1539.1.4 Conclusioni..................................................................................................154

9.2 Ciclo risorse umane Gestione Corsi di Formazione ECM ”Asl XXXX”..................1609.2.1 Analisi As Is..................................................................................................1609.2.2 Analisi to be.................................................................................................172

10 Considerazioni e Criticità .........................................................................................178

Conclusioni.....................................................................................................................187

Ringraziamenti...............................................................................................................189

Bibliografia.....................................................................................................................190

Sitografia........................................................................................................................191

Pubblicazioni e articoli...................................................................................................192

Introduzione

L'intento della relazione è quello di fornire adeguate argomentazioni e strumenti a

supporto della tesi sostenuta, ovverosia che la produzione di una migliore

organizzazione delle attività, derivi dall'utilizzo dell'informatizzazione quale approccio

nell'ingegnerizzazione dei processi.

La leva di informatizzazione individuata, è quella della gestione documentale, che verrà

analizzata nei suoi stadi fondamentali: la formazione, la condivisione, l'archiviazione e

la conservazione del documento e della relativa informazione in esso contenuta.

La tesi si fonda sulla necessità di distinguere l'informazione dal supporto che la

contiene; solo questa scissione permette di concepire il dato come un oggetto a se

stante, che può viaggiare su un binario parallelo rispetto al documento.

E' indubbio che sia più semplice e meno oneroso trasferire dati ed informazioni rispetto

alla condivisione del documento in se'. Sarà cura dell'intera relazione quantificare i

benefici in termini di efficacia ed efficienza organizzativa che questa distinzione è in

grado di apportare.

Informatizzare l'informazione porta ad un'automatizzazione dei processi, ma è

intrinseco nella natura umana non poter prescindere dal documento, quale strumento

di memoria e di testimonianza dell'informazione nel tempo.

Si tenta in questa sede di dare una valenza alla memoria digitale, essendo fermamente

convinti che sistematizzando l'informazione, sia possibile organizzare i processi

secondo una logica nuova, in grado di formare il documento solo quando necessario e

mantenendo invece traccia perenne dell'informazione, vera portatrice di valore

aggiunto.

Da tempo il tema della semplificazione amministrativa nella Pubblica Amministrazione

sembra essere particolarmente gradito, perchè in grado di rispondere alle necessità

dell'utenza di ricevere un servizio più celere e mirato, dall'altro l'interesse della

Pubblica Amministrazione a smaltire attività che subiscono oramai da tempo una

burocratizzazione troppo spinta.

Si è deciso di circoscrivere l'ambito di analisi ad un particolare mondo, che è quello

della Sanità, una sfera pubblica particolarmente recettiva alle soluzioni organizzative

proposte dal mercato.

La metodologia attraverso la quale si intende dimostrare la tesi in oggetto prevede

l'analisi di alcuni processi riguardanti il mondo sanitario in termini di riorganizzazione

attraverso l'informatizzazione e la gestione dell'informazione.

Il ciclo acquisti – logistica sarà di esempio per quanto riguarda la sfera amministrativa;

per l'ambito sanitario verrà analizzato il processo di formazione e gestione della

cartella clinica; per l'area delle risorse umane verrà portato un case study di

applicazione dell'informatizzazione di processo tramite l'utilizzo di strumenti di

gestione documentale non “tradizionali”, la gestione dei corsi di formazione ECM per le

risorse umane umane interne alle aziende sanitarie.

Per ognuno dei processi individuati si porterà alla luce il legame oramai indissolubile

che esiste tra l'informatica e l'organizzazione, legame più generalmente conosciuto

come sistema informativo. Il focus sarà però rivolto a quella parte di sistema

informativo che genera, condivide, archivia e conserva i documenti, ovvero i sistemi di

gestione e conservazione documentale.

Ampio spazio verrà dato al processo di conservazione a norma, che ha equiparato il

documento elettronico a quello analogico attraverso strumenti di natura informatica e

normativa.

Ulteriore intento della relazione è quello di individuare i criteri di ricerca

dell'informazione nei tre processi presi ad esempio per il mondo sanitario. Quali chiavi

vengono utilizzate per ricercare un documento? Come è sistematizzata l'informazione

che permette di ritrovare un documento? Quando è sufficiente l'informazione e

quando invece è necessario produrre un documento?

Quali e quanti vantaggi apporta il gestire l'informazione ed il documento in modalità

“elettronica”?

L'informatizzazione è una leva di reingegnerizzazione di processo?

Queste sono le domande a cui si desidera dare una risposta in questa trattazione, in

quanto si riscontra al momento un vuoto normativo; colmare questo gap potrebbe

rivelarsi un utile strumento per creare degli standard a cui fare rifermento, soprattutto

in un mondo in cui le ere della normativa e quelle della tecnologia difficilmente

possono coincidere. E' nella convinzione di chi scrive che debba necessariamente

essere il mercato, fonte di sviluppo tecnologico ed organizzativo a fornire spunti pratici

di riflessione, dalla quale la normativa può attingere per fornire dei principi generali ed

astratti, in grado di durare nel tempo.

Capo I: Il Sistema Sanitario Nazionale

1. Il SSN: Analisi dell'evoluzione storica

Prima di entrare nel merito della gestione e dell'organizzazione dei processi

documentali, è bene approfondire l'ambito entro il quale l'intera relazione andrà a

snodarsi. La sfera di approfondimento riguarda la Sanità, complesso costrutto della

società italiana, che molto si è modificato nel tempo; si rende dunque necessario

riassumerne in poche pagine l'evoluzione storica, ed il conseguente profondo

cambiamento organizzativo.

La “Sanità”, termine di uso comune per indicare l'intero corpo di servizi forniti dal

Sistema Sanitario Nazionale, ha profonde radici storiche nel nostro territorio. Il

moderno Sistema Sanitario Nazionale è il risultato di cambiamenti evolutivi occorsi

nelle società contemporanee europee e mondiali; si sono creati modelli

diametralmente opposti a seconda della prevalente cultura presente nei diversi paesi.

Si pensi al Sistema Sanitario inglese, a quello tedesco, piuttosto che a quello

americano, ognuno di essi si fonda su uno stabile substrato culturale che permea le

scelte dell'organizzazione di un sistema di servizi che coinvolge l'intera popolazione.

Il Servizio Sanitario Nazionale britannico (National Health Service, NHS) è stato fondato

nel 1948 al fine di prestare assistenza sanitaria gratuita a tutta la popolazione

britannica. Per quanto vi siano stati notevoli cambiamenti nella struttura e nel

finanziamento del NHS, in particolare negli anni '90, il sistema copre ancora l'intera

popolazione britannica per la quale assicura assistenza in larga misura gratuita. Il

Sistema Sanitario Americano si fonda su un diverso presupposto: è il cittadino stesso a

dover occuparsi della propria salute, con mezzi propri derivanti dal proprio reddito;

ecco dunque che il Sistema Sanitario Americano si basa prevalentemente sul settore

privato, sia sul versante del finanziamento, tramite le assicurazioni, sia su quello

dell’offerta e della produzione dei servizi, anche con una rilevante componente

assicurativa pubblica, finanziata dal Governo federale e statale. Il livello di copertura

assistenziale garantito dalle varie formule assicurative è estremamente variabile e, nel

settore privato, dipende dal costo.

Il Sistema Sanitario Italiano ha origini e sviluppo simili all'odierno Sistema Sanitario

Britannico, sebbene in tempi differenti. E' la Rivoluzione Industriale la vera leva che ha

provocato con la sua “meccanizzazione del lavoro” un moto di aggregazione spontanea

tra i lavoratori che oramai popolavano le fabbriche in condizioni igienica e di sicurezza

estremamente precarie. Si radicarono in questo modo concetti fino ad allora poco

conosciuti al di fuori del nucleo famigliare, sentimenti di condivisione dei bisogni che si

estrinsecarono in relazioni interpersonali forti, vincolate da patti associativi e

solidaristici di autodifesa.

Nei primi decenni dell’800 nelle officine e negli opifici maggiori del nord Italia erano

limitatamente diffuse le collette, casse-deposito alimentate dai lavoratori e gestite dal

padrone che doveva provvedere a sostenerli in caso di malattia.1

È a partire dalle rivoluzioni del 1848 che presero a fiorire decine di società di mutuo

soccorso, particolarmente negli stati sabaudi. Nonostante mancasse una legislazione

sociale praticamente ovunque, Piemonte e Liguria furono le regioni dove, nel periodo

preunitario, più intensamente il fenomeno mutualistico si diffuse e si radicò, anche se

mosso da motivazioni ideali diverse e ben identificate.

Il 15 aprile 1886 fu promulgata la Legge 3818 che riconosceva alle società di mutuo

soccorso la possibilità di acquisire la personalità giuridica. Furono dettate le condizioni

essenziali alle quali le società avrebbero dovuto attenersi nei rapporti con lo stato e con

le sue istituzioni: il soccorso ai soci come finalità, il risparmio come mezzo, la mutualità

come vincolo.

Lo stato voleva evitare che la concentrazione delle risorse economiche e della classe

1 http://www.fimiv.it/ Abstract Federazione Italiana Mutualità Integrativa Volontaria

operaia attraverso le società di mutuo soccorso diventasse un potenziale strumento di

sedizione e di scontro sociale fuori controllo. Per questa ragione la legge ne specificò

molto chiaramente all’art. 1 le finalità operative: “assicurare ai soci un sussidio, nei casi

di malattia, d’impotenza al lavoro o di vecchiaia; venire in aiuto alle famiglie dei soci

defunti”. L’art. 2 aggiungeva: “Le società di mutuo soccorso potranno inoltre cooperare

all’educazione dei soci e delle loro famiglie; dare aiuto ai soci per l’acquisto degli

attrezzi del loro mestiere ed esercitare altri uffici propri delle istituzioni di previdenza

economica”2.

Questo breve excursus storico fa luce sulle basi su cui è stato fondato il Sistema

Sanitario Nazionale odierno, su quali sono stati i principi fondatori che hanno guidato

ciò che oggi è diventato; tuttora la Costituzione Italiana riconosce gli stessi principi

fondatori nell'articolo 32 che cita “La Repubblica tutela la salute come fondamentale

diritto dell’individuo e interesse della collettività,e garantisce cure gratuite agli

indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non

per disposizione di legge. La legge in nessun caso può violare i limiti imposti dal rispetto

della persona umana.”

Negli ultime due decadi dell'Ottocento le società di mutuo soccorso conobbero una

crescita esponenziale in termini di numero ed in breve costituirono una realtà corposa

e ramificata su tutto il territorio nazionale. A fondamento di queste associazioni di

lavoratori era la comunanza dei rischi legati all’attività lavorativa (malattia, invalidità,

infortunio, disoccupazione o morte). Il bisogno del singolo veniva ripartito tra molti ed

il diritto al sussidio era automatico. Un diritto acquisito con il versamento di quote

mensili, che raramente non venivano onorate nonostante i livelli salariali fossero

veramente bassi: esse alimentavano un fondo autonomo e le risorse non utilizzate

venivano accantonate a riserva indivisibile a beneficio delle future generazioni. In

nessun caso era possibile ridistribuire o spendere tra i soci la riserva finanziaria o

l’avanzo di fine anno.

2 Legge 3818 del 1886 art.2

Durante il Fascismo la gestione della previdenza sociale fu definitivamente sottratta alle

società di mutuo soccorso e l’unico referente divenne l’Istituto nazionale di previdenza

sociale; le società operaie rinunciarono una dopo l’altra alla gestione delle casse-

pensione per i soci e persino alla facoltà di amministrare autonomamente l’assistenza

sanitaria ai propri iscritti, dovendo ricorrere obbligatoriamente al sindacato medico

fascista per la nomina del medico sociale.

La legge del 30 dicembre 1926 dispose l’unificazione delle società di mutuo soccorso

nell’Ente nazionale della cooperazione ed infine le società operaie furono

definitivamente assorbite dall’Opera nazionale dopolavoro, che tolse loro ogni residua

motivazione operativa.

Solo però a partire dal secondo dopoguerra la copertura sanitaria dei lavoratori fu

affidata ad enti mutualistici nazionali obbligatori e di categoria, diversificati per livelli

contributivi e assistenziali,seppur lontani dal concetto fondamentale di volontarietà

delle adesioni e di integrazione espresso dalle società di mutuo soccorso, ancora così

attuali nei principi fondanti.

La vera svolta che ha permesso di riconoscere l'assistenza sanitaria a grandi linee come

è oggi, si ebbe il 23 dicembre 1978, quando venne emanata la Legge n. 833. Questa

legge ha sancito l'esistenza del Sistema Sanitario Nazionale, estendendo l'assistenza

sanitaria a tutti i cittadini ed assicurando un livello di servizio ugualmente diffuso ed

efficace.

Il sistema è stato istituito sulla base di pochi, ma essenziali principi: il riconoscimento

della salute come un diritto e l'universalità delle prestazioni per tutti i cittadini; ampio

spazio è stato dato all'integrazione dei servizi di prevenzione, cura e riabilitazione.3

3 Legge 883 del 23/12/1978 Art. 1 La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale. La tutela della salute fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L'attuazione del servizio sanitario nazionale compete

Il pilastro fondante del funzionamento del Sistema Sanitario Nazionale è da ricercarsi

nei meccanismi di finanziamento dello stesso attraverso il sistema fiscale e nella

gestione decentrata in rapporto col sistema delle autonomie locali.

L'organizzazione del SSN così pensato vedeva un ruolo centrale di gestione ed

erogazione dei servizi da parte delle Unità Socio Sanitarie Locali4, il cui funzionamento

era indirizzato a cascata da Comuni, Regioni ed Enti Centrali. Le Regioni, secondo

quanto previsto dall'art.11, esercitano le funzioni legislative in materia di assistenza

sanitaria ed ospedaliera nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato ed esercitano le funzioni amministrative proprie o loro delegate.

Il SSN è partito forte di scelte e buone intenzioni: furono soppressi gli enti mutualistici

e si compì una scelta di welfare, che imponeva alla Stato “assistenziale” di prendersi

cura della propria popolazione. Le problematiche più spinose si incontrarono nella

reale organizzazione, gestione e soprattutto nell'amministrazione degli enti coinvolti

dall'istituzione del Servizio Sanitario Nazionale.

Le difficoltà ad attuare appieno l’organizzazione dei servizi a livello territoriale e il

conseguente e progressivo innalzamento dei costi del sistema pubblico resero però

necessario, dopo poco più di un decennio, un intervento legislativo di riordino della

disciplina in materia sanitaria. Questa necessità derivò dal fatto che, il principio

fondante dell'universalismo (fornire tutte le prestazioni per tutti) si rivelò un problema

a livello organizzativo, laddove le risorse a finanziamento di quel principio era

necessariamente limitate. Il risultato, pressoché immediato, fu un generalizzato deficit

di bilancio, motivo per il quale si rese necessario un nuovo intervento legislativo.

allo Stato, alle regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini.

4 Legge 883 del 23/12/1978 Art. 10. (L'organizzazione territoriale). - Alla gestione unitaria della tutela della salute si provvede in modo uniforme sull'intero territorio nazionale mediante una rete completa di unità sanitarie locali. L'unità sanitaria locale è il complesso dei presidi, degli uffici e dei servizi dei comuni, singoli o associati, e delle comunità montane i quali in un ambito territoriale determinato assolvono ai compiti del servizio sanitario nazionale di cui alla presente legge. Sulla base dei criteri stabiliti con legge regionale i comuni, singoli o associati, o le comunità montane articolano le unità sanitarie locali in distretti sanitari di base, quali strutture tecnico-funzionali per l'erogazione dei servizi di primo livello e di pronto intervento.

2. Il SSN: Analisi dell'evoluzione normativa

Il passaggio dal paragrafo sui cenni storici a quello sui cenni normativi è spontaneo ed

automatico, in quanto tutto ciò che è stato legiferato dopo la Legge del 23 dicembre

1978 è ancora oggi vigente. I problemi relativi al primitivo Sistema Sanitario Nazionale

erano relativi ad una troppo spiccata intromissione della classe politica all'interno della

gestione e dell'amministrazione della Sanità. Visti i crescenti deficit di bilancio di gran

parte delle Unità Socio Sanitarie Locali, l'unica strada percorribile fu quella di una

pesante modifica dell'impianto creato poco tempo primo.

L'intervento di riforma arrivò 30 dicembre 1992 che, per la prima volta, introdusse la

costituzione di fondi sanitari integrativi finalizzati alla erogazione di prestazioni

aggiuntive rispetto a quelle del Servizio Sanitario Nazionale.

2.1 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: principi

Nonostante la necessità di un atto riformatorio fosse sentita come ineluttabile, i pilastri

su cui era stato fondato il Servizio Sanitario Nazionale non potevano essere messi in

discussione e così in effetti è stato.

Le maggiori novità apportate riguardarono una profonda modifica della natura

giuridica delle USL e della loro distribuzione sul territorio, nonché delle competenze in

riferimento alla materia socio - assistenziale, ma soprattutto in riferimento all’impianto

organizzativo e alle modalità con cui venivano finanziate. Quando si fa riferimento al

Decreto Legislativo 502 si pensa immediatamente alla cosiddetta aziendalizzazione

della sanità. L’aziendalizzazione delle USL, e l’istituzione di aziende ospedaliere

autonome aveva lo scopo dichiarato di rendere più efficiente la gestione delle risorse

(finanziamenti, attrezzature e strutture) della sanità, indirizzandone l’utilizzo verso il

raggiungimento degli obiettivi definiti dalla programmazione nazionale e regionale.

Al fine di raggiungere l'obiettivo dichiarato furono perseguite le strade dell'autonomia

organizzativa, amministrativa e patrimoniale attribuita alle Aziende Sanitarie, che

vennero affidate alla direzione "manageriale" di un Direttore Generale, nominato dalla

Giunta Regionale. Il Direttore Generale si impegna a perseguire gli obiettivi indicati dal

Piano Sanitario Regionale e specificamente attribuiti alle singole Aziende Sanitarie.

Il Decreto Legislativo n.502 del 1992 apre con l'individuazione della “tutela della salute

come diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività e' garantita, nel

rispetto della dignità e della libertà della persona umana, attraverso il Servizio sanitario

nazionale, quale complesso delle funzioni e delle attività assistenziali dei Servizi sanitari

regionali e delle altre funzioni e attività svolte dagli enti ed istituzioni di rilievo

nazionale, nell'ambito dei conferimenti previsti dal decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 112, nonché delle funzioni conservate allo Stato dal medesimo decreto.”5

Vengono altresì individuati i principi legati all'esistenza di livelli essenziali di servizio,

ovvero un'equità nell'accesso ai servizi sanitari e nella qualità delle cure, nonché della

loro appropriatezza. Non viene tralasciato il principio di economicità, che riproporziona

il servizio sanitario sulla base delle vere necessità sentita dagli assistiti.6

L'aziendalizzazione sanitaria avviene attraverso una riorganizzazione degli organi e

delle loro funzioni nell'ambito della sanità.

Il livello centrale, in coerenza con i principi della L.833/78 prevede che il SSN assicuri

con risorse pubbliche i livelli essenziali di assistenza definiti dal Piano Sanitario

Nazionale. I Livelli Essenziali di Assistenza vengono fissati nel rispetto delle

compatibilità finanziarie definite dal Documento di programmazione economico

finanziaria. Le prestazioni sanitarie comprese nei livelli essenziali di assistenza sono

garantite dal Servizio sanitario nazionale a titolo gratuito o con partecipazione alla

spesa da parte dell'assistito in forme e modalità diverse.

5 L'art. 1 del Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992 è stato modificato dal Decreto Legislativo 19 giugno 1999, n. 229 ed è stato riportato in codesta relazione secondo questa forma6 Il Servizio sanitario nazionale assicura, attraverso risorse pubbliche e in coerenza con i principi e gli obiettivi indicati dagli articoli 1 e 2 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell'equità nell'accesso all'assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonché dell'economicità nell'impiego delle risorse.

I livelli essenziali di assistenza comprendono le tipologie di assistenza, i servizi e le

prestazioni relativi alle aree di offerta individuate dal Piano sanitario nazionale. Tali

livelli comprendono:

a) l'assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro;

b) l'assistenza distrettuale;

c) l'assistenza ospedaliera.7

2.2 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: organizzazione

I maggiori impatti dell'aziendalizzazione si sono riversati sulla nuova organizzazione

prevista dal Decreto Legislativo n.502 . Il governo centrale, garantendo i livelli essinziali

di assistenza previsti dal PSN, trasferisce le risorse necessarie dal Fondo Sanitario

Nazionale alle regioni sulla base di una quota “capitaria” per abitante. La quota

capitaria viene calcolata partendo dallo studio demografico regionale e dallo studio

sulle caratteristiche specifiche della popolazione di ciascuna Regione italiana.

Sono le Regioni a vedere aumentati i compiti e le funzioni da svolgere in ambito di

amministrazione sanitaria. Innanzitutto le Regioni, singolarmente o attraverso

strumenti di auto-cordinamento, hanno l'onere di elaborare proposte per la

predisposizione del Piano sanitario nazionale, con riferimento alle esigenze del livello

territoriale considerato e alle funzioni interregionali da assicurare. In questo modo si

prevede che vengano raccolte informazioni che siano lo specchio della situazione sul

territorio, informazioni che delineano le necessità e le peculiarità delle popolazioni

regionali.

Le regioni hanno obbligo di trasmettere al Ministro della Sanità a termine del primo

trimestre di ogni anno, la relazione annuale sullo stato di attuazione del piano

sanitario regionale, sui risultati di gestione e sulla spesa prevista per l'anno successivo8.

7 Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992, art. 68 Decreto Legislativo n.502 del 30 dicembre 1992, art. 4

Da una parte si determina il fabbisogno regionale in materia sanitaria, dall'altra si

prevede che venga elaborata un'analisi degli scostamenti, in grado di portare alla luce

gli obiettivi raggiunti e quelli ancora da raggiungere, nonostante fossero stati previsti.

Alle Regioni spettano dunque le funzioni legislative e amministrative in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera. Si occupano

a) della determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi

b) della definizione dei criteri di finanziamento delle ASL e delle aziende ospedaliere

c) delle attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto alle USL e AO anche in

relazione al controllo di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni

erogate

Si può affermare che le Regioni siano investite della piene responsabilità finanziaria

delle risorse assegnate: infatti, eventuali deficit devono essere ripianati attraverso la

mobilizzazione di fondi regionali o l’imposizione di tributi regionali. Questa è una

grande novità rispetto al precedente Decreto Legislativo 833, che non prvedeva altre

modalità di finanziamento. Si giunge ad una sostanziale “regionalizzazione sanitaria”, a

fronte di un minore coinvolgimento delle istituzioni locali, come ad esempio i Comuni, i

quali perdono ogni ruolo nella gestione delle USL.

Con l'art.13 del Decreto Legislativo 502 del 1992, viene trasferita alle Regioni la

responsabilità dei deficit generati dalle aziende sanitarie sul territorio di competenza;

d'altra parte questa responsabilità viene controbilanciata dalla possibilità di reperire

ulteriori risorse per ripianare questo deficit.

La vera aziendalizzazione accade nelle Unità Sanitarie Locali, che non essendo più

strumenti operativi dei Comuni, acquisiscono una propria personalià giuridica

diventando Aziende Sanitarie Locali (ASL) oppure Aziende Ospedaliere (AO). Le ASL e le

AO possono dunque godere di una piena autonomia organizzativa ed amministrativa.

Il Decreto Legislativo n. 502 prevede una diversa delimitazione del territorio delle

Aziende Sanitarie Locali, che possono coprire quello corrispondente ad una Provincia.

Le ASL debbono articolarsi in Distretti Sanitari, realtà spesso coincidente con il

territorio delle precedenti USL, dotate di autonomia organizzativa e gestionale e sede

dei processi di conoscenza della domanda sanitaria, dell’erogazione delle prestazioni di

primo livello, di partecipazione e di integrazione della domanda e delle prestazioni

sanitarie con i bisogni e le offerte di servizi socioassistenziali ed educativi.

L'aziendalizzazione del USL è coerente con la riforma del sistema di finanziamento,

basato sul numero delle prestazioni offerte e non sul ripiano delle spese sostenute. In

questo modo l'ASL è vista come un “produttore” di servizi e non più come un mero

erogatore.

2.3 Decreto legislativo n. 502 – 30 dicembre 1992: introduzione del DRG

Il nuovo sistema di finanziamento dell’assistenza sanitaria previsto dal Deceto

Legislativo 502 è basato sulla remunerazione delle prestazioni effettuate, a tariffe

predeterminate dalle Regioni.

E' questo Decreto, che, seppur indirettamente, prevede l'utilizzo del metodo americano

creato dal Prof. Fetter dell'Università di Yale nei primissimi anni ottanta, il DRG, ovvero

il Diagnosis-related group. E' un sistema che permette di classificare tutti i pazienti

dimessi da un ospedale (ricoverati in regime ordinario o day hospital) in gruppi

omogenei per assorbimento di risorse impegnate.9 Tale aspetto permette di

quantificare economicamente tale assorbimento di risorse e quindi di remunerare

ciascun episodio di ricovero. Una delle finalità del sistema è quella di controllare e

contenere la spesa sanitaria.

Il DRG permette di quantificare i “ricavi” delle ASL e delle AO, che si concretizzeranno

monetariamente nel momento in cui si attinge alle fonti di finanziamento del Fondo

Sanitario Nazionale e Regionale.

9 http://it.wikipedia.org/wiki/Diagnosis-related_group

Le Regioni, infatti, secondo quanto previsto all'articolo 13, fanno fronte con risorse

proprie agli effetti finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di assistenza sanitaria

superiori a quelli uniformi previsti dal Decreto Legilativo 502, all'adozione di modelli

organizzativi diversi da quelli assunti come base per la determinazione del parametro

capitario di finanziamento, nonché agli eventuali disavanzi di gestione delle unità

sanitarie locali e delle aziende ospedaliere con conseguente esonero di interventi

finanziari da parte dello Stato.

2.4 Il cambiamento del sistema contabile: dalla contabilità analitica alla contabilità economico patrimoniale

L'aziendalizzazione sanitaria ha portato con sé un'innovazione definita dai testi

specialistici “coraggiosa”10: la contabilità economico patrimoniale. Le Aziende Sanitarie

pensate dal Decreto n.502 necessitavano imprescindibilmente di nuovi strumenti per il

controllo della spesa sanitaria e dei livelli si servizio. Le direttive nazionali, riprese dalle

leggi regionali, hanno optato per l'abbandono della contabilità finanziaria, una

contabilità che rilevava il fatto economico al momento della sua manifestazione

monetaria. E' stato il Decreto Legislativo 517 del 1993 a disporre che le Regioni

potesso provvedere ad emettere norme per la gestione economico finanziaria e

patrimoniale delle ASL e delle AO. Si giunge dunque ad una contabilità “aziendale”, in

linea con i principi alla base delle profonde modifiche apportarte con il Decreto

Legislativo n.502. Anche la contabilità analitica trova spazio nel nuovo modello della

Sanità italiana, diventando parte integrante del sistema informativo aziendale.

Gli impatti della contabilità economico patrimoniale furono notevoli; innanzitutto si

pensi all'impatto sugli schemi di bilancio. Il Ministero della Salute, in collaborazione con

il Ministero del Tesoro, hanno provveduto ad emanare uno schema di bilancio

economico patrimoniale unforme a livello nazionale, lasciando libere le Regioni di

definire la nota integrativa. Venne inoltre predisposto un piano dei conti generico e

10 Cfr “La contabilità e il bilancio nelle Aziende Sanitarie” - M. Martinelli – Ed. 2001

delle linee guida ministeriali per l'introduzione della contabilità economico

patrimoniale. Nonostante gli sforzi in queto senso, la contabilità finanziaria ha ancora

un forte peso nelle “Ragionerie” sanitarie e non è mai stata abbandonata del tutto, per

il semplice fatto che le aziende sanitarie hanno obbligo di compilazione di modelli

ministeriali integrativi ancora legati alle logiche di contabilità finanziaria (modelle CE01

e CE02) L'ampio utilizzo della delega regionale ha contribuito alla proliferazione di

impianti contabili estramamente eterogenei di regione in regione.

Il processo di abbandono della contabilità finanziaria non è ancora stato ultimato, ma il

passaggio alla contabilità economico patrimoniale ha già prodotto i suoi effetti, in

termini di una maggiore complessificazione dei sistemi informativi aziendali, che si

trovano a dover gestire situazioni estramente eterogenee.

3. Pensare in termini di processo

Il processo può essere definito come una rete di relazioni fra persone supportate da

flussi per raggiungere in forma cooperante un obiettivo. E' importante pensare in

termini di processo ai fini di una maggiore standardizzazione delle attività che lo

compongono. L'obiettivo di qualsiasi ente, pubblico o privato, è massimizzare

efficienza ed efficacia; con una metafora si potrebbe immaginare un bersaglio da

colpire, l'efficienza presuppone l'utilizzo del minor numero di frecce possibile,

l'efficacia, invece, si prefigge l'obiettivo di centrare il bersaglio; la situazione ottimale è

utilizzare un'unica freccia per colpire perfettamente il bersaglio. Per ottimizzare questi

due concetti contrastanti, le istituzioni sanitarie, così come in realtà tutte le altre

imprese, hanno l'arduo compito di pensare in termini di processo e non di singola

unità organizzativa, divisione, funzione, ufficio o dipartimento. La difficoltà risiede nel

fatto che le prassi consolidate, a volte cementificate, nell'organizzazione sono

difficilmente modificabili, nonostante i vantaggi siano facilmente comprensibili ai più.

Per ragionare in termini di processo non si può prescindere da altri due obiettivi tanto

declamati oramai da tempo all'interno delle pubbliche amministrazioni: la

semplificazione amministrativa e la deburocratizzazione.

Con il termine semplificazione amministrativa si vuole indicare il processo di

cambiamento delle procedure in vigore nella Pubblica Amministrazione, in modo da

renderla più efficiente, trasparente, vicina ai cittadini e alle imprese.

La deburocratizzazione implica altresì evitare l'appesantimento di pratiche che non

contribuiscono a rendere lineari le attività che compongono un processo.

Da un articolo del Sole 24 Ore del 14 Ottobre 201011 titolato: Brunetta, 17mld l'anno di

costi burocratici in meno entro 2012, si ha prova dell'attualità di tali questioni.

L'obiettivo prefissato dall'attuale Ministro per la Pubblica Amministrazione, il ministro

Brunetta, è quello di raggiungere entro il 2012 il traguardo di un taglio di almeno il 25%

dei costi della burocrazia, con un risparmio annuo stimato almeno in 17 miliardi.

11 L'articolo è stato tratto da: http://archivio-radiocor.ilsole24ore.com/articolo-857892/imprese-brunetta-17mld-l anno/#ixzz14KH6wpXd

Questo obiettivo rientra nel piano di semplificazione europeo ed è stato

necessariamente inserito nel piano nazionale di riforme che l'Italia ha l'obbligo di

presentare in Europa la prossima primavera.

Sia la semplificazione amministrativa, che la deburocratizzazione conducono alla

necessità di affrontare l'organizzazione dell'ente in termini di processo. Le aziende

sanitarie dovrebbero essere sottoposte ad una maggiore spinta verso la gestione della

propria organizzazione in termini di processo, proprio perchè gli obiettivi di efficacia ed

efficienza riguardano una sfera sottoposta a costanti stimoli; da una parte gli stimoli

provengono dal cittadino, che si attende un costante miglioramento dei livelli di

servizio12, dall'altra le risorse provenienti dal FSN e dalle Regioni, considerate per

definizione "scarse"13, impongono un risparmio ed una gestione oculata dei costi.

Semplificare e deburocratizzare sono le due leve a disposizione per raggiungere gli

obiettivi di efficacia ed efficienza, ma è possibile semplificare e deburocratizzare solo

se si pensa in termini di processo, altrimenti tutto è a compartimenti stagni, tutto si

ridonda, tutto amplifica i propri costi e genera costanti ritardi, facendo inesorabilmente

scendere i livelli di servizio.

Sarà infine la leva dell'informatizzazione di processo a garantire il raggiungimento degli

obiettivi dichiarati, ma ciò è da ritenersi impossibile, laddove non sia previsto "il

processo" come concetto alla base "dell'organizzazione dell'organizzazione".

12 Cfr E-CARE. Sanità, cittadini e tecnologia al tempo della comunicazione elettronica M. Moruzzi ,Franco Angeli, Milano, 2003 "Si forma così una nuova triangolazione fra un cittadino più esigente, la vecchia sanità e la tecnologia, destinata a trasformare il nostro sistema sanitario e il rapporto con il mondo medico che fino ad ora abbiamo conosciuto."

13 Cfr QUALITA’ & SALUTE. Utenti, medici e infermieri giudicano il sistema sanitario locale N. Delai Franco Angeli, Milano, 2003 "Tuttavia non bisogna trascurare due fatti. Il primo è che la salute costituisce uno straordinario propulsore di domanda inevasa: infatti più il cittadino ottiene servizi e ancora maggiore domanda esprime, in una sorta di circuito a crescere senza fine. Il secondo fatto è che oggi l’intervento pubblico trova evidenti limiti di spesa..."

3.1 Le leve del Consulente Organizzativo

Di seguito verranno presentate alcune delle metodologie di analisi dei processi

attualmente più utilizzate dai consulenti organizzativi; lo scopo è fornire una visione su

quali siano le leve a disposizione per gestire i processi. Questa è da considerarsi la

costruzione delle basi sulle quali si fonderà l'analisi dei processi di gestione

documentale. In altri termini, si intende partire dallo studio degli strumenti di analisi di

un generico processo, per poi approfondire e personalizzare questi approcci sui

processi di gestione documentale all'interno delle Aziende Sanitarie Locali ed alle

Aziende Ospedaliere.

Non si può affermare che sia una novità, l'idea che le organizzazioni debbano essere

pensate in termini di processo; già Frederick Taylor alla fine del precedente secolo

aveva organizzato le linee produttive seguendo le logiche di processo. Alcune aziende

hanno fanno del processo un obiettivo di costante miglioramento, attraverso approcci

di Total Quality Management, una delle leve distintive, ad esempio, di Toyata, che le ha

permesso di essere un'apripista dell'innovazione del mercato auto negli anni 80. In

prima battuta si può affermare che il processo sia stato lo strumento per aumentare la

qualità aziendale, ma una la vera svolta si ha negli anni 90, quando molte aziende

europee ed americane si sono dovute confrontare con una forte recessione.

La recessione degli anni 90 ha dato lo spunto per pensare in termini di

reingegnerizzazione di processo al fine di migliorare l'efficienza e di abbattere

immediatamente ingenti costi. Nascono così approcci e tecniche di ripensamento

totale o di miglioramento dei processi operativi. Come una macchia d'olio queste teorie

iniziano ad essere applicate non più solo a processi produttivi, ma anche ai processi

manageriali.14

Oggi il Business Process Management viene spesso associato ad una soluzione IT,

14 Cfr BPM: Practical Guides to Successful Implementation, J. Jeston & J. Nelis – BH Elsevier 2006, "Reengineering was also the first management movement to focus primarily on white – collar processes, ..."

un'applicazione informatica in grado di disegnare i processi e non viene considerata

nella totalità l'importanza dell'analisi dell'organizzazione e dei suoi processi prima della

loro configurazione per mezzo di un software. Per utilizzare soluzioni di BPM è

indispensabile che esista una cultura con un focus orientato all'organizzazione per

processi. Viene richiesta una trasformazione culturale, un cambiamento di

orientamento manageriale, lo sintetizza in modo sublime Hammer15 in una delle sue

perle di organizzazione (1994): "Forceful leadership can accomplish only so much. The

shift from machinery age to bureaucracy to flexible, self managed taems requires that

lots of ordinary managers and workers are psychologically prepared."

Nonostante si possa affermare di essere nell'era dell'informatizzazione e

dell'automatizzazione, le capacità del consulente di BPM sono basate sull'esperienza

maturata sul campo, ed i capelli grigi, come scrive John Jeston, sono una chiara

indicazione di tale esperienza. Parafrasando ancora Jeston, il Business Process

Management è ancora oggi più un'arte che una scienza.

Il Business Process Management è stato definito da voci autorevoli come quella di Paul

Harmon nel suo "Business Process Trends"16 come una disciplina del management

improntata sul miglioramento della corporate performance attraverso l'organizzazione

per processi.17

In definitiva si può affermare che il BPM sia sicuramente più di un semplice software,

più del semplice fatto di ripensare o reingegnerizzare il processo, non è solamente una

moda, ma parte integrante del management ed è sicuramente più del "disegno del

processo", si tratta di implementare ed eseguire i processi, che richiedono un'analisi

approfondita. Infine il BPM, essendo una disciplina, richiede di avere un'ampia visione

sull'intera organizzazione, ma soprattutto una grande dose di buon senso.

15 Michael Martin Hammer (13 April 1948 - 3 Sept 2008) era un ingegnere americano ed autore in materia di management e di riorganizzazione aziendale. E' stato professore universitario al Massachusetts Institute of Technology ed è universalmente conociuto come uno dei padri fondatori del BPR insieme a James Champy.

16 Paul Harmon è il fondatore e l'editore escutivo del Business Process Trends, consultabile su http://www.bptrends.com

17 Paul Harmon, 2005 Business Process Change: A Manager's Guide to Improving, Redesigning, and Automating Processes (2003)

Qui di seguito viene presentata una serie di approcci orientati ai processi che si sono

susseguiti ed integrati nella storia delle aziende degli ultimi sessant'anni. Tutti questi

approcci sono nati nella sfera aziendale, laddove la competitività è condizione

necessaria per restare sul mercato; le istituzioni pubbliche, all'interno delle quali

rientrano anche quelle sanitarie, in Italia stanno iniziando solo negli ultimi anni a

prendere in considerazione queste tecniche di governo dell'istituzione, che per volere

del legislatore ha subito un processo di aziendalizzazione.

3.1.1 Il Total Quality Management: un primo approccio al processo

Il Total Quality Management è uno degli approcci più datati, si deve tornare indietro

agli anni 50, quando Kaoru Ishikawa18, lo scopre e lo applica alla gestione di processi

orientati al cliente. L’obiettivo di questo approccio è conforme alle esigenze del

mercato del tempo, orientato alla ricerca della qualità, in maniera costante e continua,

in tutte le attività interessate all’erogazione dei servizi/prodotti, migliorando la

soddisfazione del cliente interno ed esterno, in accordo con le aspettative degli

stakeholders. Il Total Quality Management ha attecchito laddove la funzione Marketing

era quella che orientava le scelte organizzative ed aziendali.

Poiché sono i processi che governano l’erogazione dei servizi/prodotti, l’obiettivo si

traduce di conseguenza nella necessità di concentrarsi sui processi ricercando per essi

un miglioramento costante. La natura ripetitiva dei processi stessi fa si che il

miglioramento sia continuo e percepibile già nel breve periodo. L'intento di una

corretta implementazione del TQM permette di ridurre drasticamente gli errori, di

incrementare la produttività e migliorare la competitività. Il TQM viene chiamato in

causa laddove esistano della situazioni in cui la qualità del prodotto o del servizio

offerto al cliente (interno o esterno) sia percepita come scarsa, è per di più

18 Kaoru Ishikawa, professore giapponese padre del movimento della qualità, famoso diagramma a lisca di pesce o diagramma causa-effetto

un'aggravante la situazione in cui nessuna risorsa operativa abbia le leve decisionali per

modificare tale mancanza. Il Total quality management è uno "sforzo organizzativo",

che è stato pensato per migliorare la qualità ad ogni livello dell'organizzazione.

Il concetto di qualità non è un concetto recente, ma ha cambiato il suo significato

neglie anni e si è evoluto nel tempo.

Nei primi anni del secolo scorso, il quality management aveva un'accezione di ispezione

della qualità del prodotto, in modo tale che fossero rispettate le specifiche tecniche del

prodotto o del servizio reso. Durante la seconda Guerra Mondiale la qualità divenne

maggiormente un concetto statistico applicato al processo di produzione, solo negli

anni 60 il concetto di qualità prese un significato di più ampio respiro. Finalmente la

qualità diventa un concetto applicato all'intera organizzazione, dal momento che le

organizzazioni iniziano a funzionare sulla base del fatto che i costi della scarsa qualità

vengono ripartiti a seconda dell'apporto di ciascuna funzione sul prodotto finale. Fino

agli anni 70 la qualità era un concetto legato all'ispezione, qualcosa che dovesse essere

necessariamente monitorato; solo affrontando le crisi dei primi anni 70 l'approccio al

quality management cambia radicalmente, la qualità assume un'importanza strategica,

diventa una leva strategica per migliorare la competitività. La qualità sembrava essere

la discriminante per restare sul mercato. Si passa dunque da un concetto di "qualità

reattiva" ad uno di "qualità proattiva".

I principi guida del TQM vanno ricercati nel focus sul cliente; la qualità viene valutata

sulla base di quanto produce la soddifazione delle aspettative del cliente. Il TQM

prende atto del fatto che per quanto un prodotto od un servizio sia perfettamente rese,

questo non ha valore perchè non incontra le necessità del cliente.

Altro principio guida del TQM è il focus sul miglioramento continuo in termini di

qualità; il raggiungimento di un obiettivo di qualità non assolve a tempo indeterminato

il compito del mantenimento della qualità.

E' importante mezionare uno strumento nato per la gestione del TQM e che oggi, con

opportune modifiche, viene utilizzato nell'analisi di processo. Più avanti questa analisi

verrà utilizzata come modello guida per l'analisi dei processi di gestione documentale

all'interno delle Aziende Sanitarie. Lo strumento è il PDSA Cycle, ovvero Plan – Do –

Study – Act Cycle, il quale descrive ciò che un'organizzazione deve fare per migliorare in

modo continuo le proprie "activities". Il passo successivo che la relazione intende

sviluppare è l'applicazione di tale approccio ai processi, e non alle funzioni oppure alle

singole attività, presenti all'interno della gestione documentale.

Il PDSA è uno strumento che fa capire come la qualità sia da applicare in maniera

continua e senza interruzioni, così come se fosse un processo in loop. Il Plan implica

l'analisi e la valutazione delle procedure presenti, come conseguenza di tali attività

viene generato un piano contenente le criticità riscontrate in termini di qualità. Sulla

base delle problematiche portate alla luce, vengono individuate opportune soluzioni

all'interno del piano. Il Do riguarda la fase implementativa del piano, semplice da

sintetizzare, ma di difficile attuazione; man mano che si implementa il piano è

necessario annotare tutti i cambiamenti che il piano ha effettuato sull'organizzazione,

in modo da poterne analizzare l'impatto nella fase Study. Questa fase ha l'onere di

verificare il perseguimento degli obiettivi e lo scostamento dalla realtà di questi.

L'ultima fase è l'Act, ovvero l'azione; sulla bsae dei risultati delle prime tre fasi è

neccessario agire, comunicare i risultati e pianificare nuove modifiche, facendo così

riniziare il ciclo.

3.1.2 Il Business Process Improvement: verso l'organizzazione per processi

A differenza del Total Quality Management, che ha un approccio bottom-up sulla

struttura aziendale, il Business Process Improvement agisce contemporaneamente su

tutti i livelli dell’organizzazione, coinvolgendo da subito sia il management che gli

specialisti in attività di medio e lungo periodo. L’obiettivo è di rendere il processo nel

complesso efficace ed adeguato evitando l’errore, spesso ricorrente nell’ottimizzazione

di processi complessi, di migliorare i sottoprocessi componenti senza che il processo

nella sua interezza ne tragga i dovuti benefici.

E’ un metodologia che ricerca la massima funzionalità dei processi mediante un

miglioramento dei flussi operativi in cui i cambiamenti vengono gestiti in maniera

incrementale a partire dalle modalità operative in corso, eliminando inefficienze e

passaggi burocratici. Fin da subito si capisce quanto uno strumento come il BPI possa

migliorare lo stato di salute di processi all'interno delle organizzazioni sanitarie, che da

sempre soffrono di problematiche relative alla gestione delle inefficicienze e della

burocrazia. Proprio quest'ultima esplicita maggiormente i propri effetti nella

produzione ridondante di documenti che subiscono innumerevoli passaggi su

altrettante innumerevoli scrivanie.

3.1.3 Il Business Process Reengineering: quando ripensare il processo

Il concetto di BPR nasce come un radicale ripensamento dei principali processi di una

organizzazione, che deve essere tesa al raggiungimento di miglioramenti nella

performance. A differenza del BPI, che parte dai processi esistenti e trova soluzioni

migliorative rispetto all'as is, il BPR ha un'accezzione molto più forte, perchè affronta il

ridisegno dei processi, partendo dalla cancellazione dell'esistente.

Il BPR è stato esposto come concetto per la prima volta da Hammer all'inizio degli anni

'90 ed è stato successivamente ripreso da altri esperti, come T. Davenport19, H.

Harrington, che hanno mitigato questi concetti generando ipotesi e approcci che si

differenziano principalmente per la profondità del cambiamento, per l’ampiezza

dell'intervento e per il diverso peso degli obiettivi di efficacia o efficienza.

La caratteristica di radicalità del BPR nel puntare ad obiettivi di forte discontinuità nei

livelli di prestazione, non consente di limitare l'attenzione ai soli flussi operativi, ma

obbliga ad una profonda analisi in cui si mettano in discussione gli aspetti organizzativi,

le responsabilità, le strutture, le competenze, i sistemi tecnologici ed informatici.

Di conseguenza il BPR rappresenta un approccio complesso e pieno di rischi, che

richiede forte leadership, attenzione ai problemi di gestione del cambiamento e una

visione di medio e lungo periodo.

Lo scenario di oramai quasi qualsiasi mercato è caratterizzato da una buona dose di

instabilità e complessità; le principali leve per differenziarsi e creare vantaggio

competitivo sono dinamicità, il controllo dei costi ed l'innovazione; le aziende sono

sempre più chiamate a raccogliere nuove sfide nella gestione di sistemi organizzativi

sempre più articolati ed in costante trasformazione.

L’organizzazione flessibile dei processi, la risoluzione delle inefficienze e

l’individuazione delle possibili aree di miglioramento, diventano quindi obiettivi

irrinunciabili per un’azienda che voglia mantenere un elevato grado di competitività sul

mercato.

In tal senso, le metodologie adottate nel Business Process Management (BPM)

rappresentano un valido strumento per il raggiungimento degli obiettivi esposti. Infatti

è proprio dove sussistono realtà ad alto livello di complessità e dove i processi sono

ampi e coinvolgono un grande numero di persone, che è possibile ottenere le migliori

prestazioni dall’applicazione del BPM.

19 Tomas Davenport scrisse nel 1993 Process Innovation: Eeengineering work through information technology

L’obiettivo principale del BPM è di ridisegnare ed ottimizzare i processi di business

garantendo, quando necessario, l’efficacia e l’efficienza nei progetti di cambiamento

per rispondere a nuove esigenze.

E’ nel corso degli ultimi anni che il BPM, presupponendo un orientamento al processo

da parte delle organizzazioni che lo utilizzano, ha sviluppato e migliorato diverse

metodologie per la gestione dei processi. In qualche modo si può definire il BPM come

la disciplina che racchiude gli strumenti fino ad ora elencati.

5. Metodologie a supporto dell'analisi dei processi

Fino a questo momento sono stati descritti gli approcci storici e moderni alla gestione

dei processi; l'intento dei successivi paragrafi è quello di prendere in considerazione e

proporre una metodologia di analisi dei processi all'interno di un progetto di

implementazione di un sistema informativo, che sia in grado di gestirli in modo

coerente con gli obiettivi dichiarati dalla pianificazione strategica.

5.1 Analizzare il processo: composizione e scomposizione

Nel Capo I è stato introdotto il concetto di ciclo operativo come l'insieme di più

macroprocessi. Il ciclo operativo, per essere correttamente analizzato va scomposto in

fasi con granularità sempre minore. Il ciclo operativo ha l'obiettivo di mostrare

dall'inizio e alla fine la produzione di un determinato bene/servizio prodotto per

l'esterno o per altre risorse all'interno all'ente; mostra in quale funzione nasce, chi

agisce, per chi, con quali tempistiche, secondo quali modalità... tutto questo con un

obiettivo comune a tutte le risorse che agiscono all'interno del ciclo operativo.

Sicuramente questo è valido anche per il macro processo, che può essere definito

come un insieme di processi, nuovamente, anche qui le risorse agiscono secondo un

fine unico, ma che ha orizzonti più limitati rispetto al ciclo operativo. Più si scende

verso una definizione di maggior dettaglio del processo, più si riduce la visione globale

dell'obiettivo per cui si lavora.

L’identificazione dei macroprocessi è possibile a partire da un’analisi del business svolta

con la collaborazione del management, utilizzando più metodi, quello scelto per questa

relazione è il modello della catena del valore di Porter. Per ciascun macroprocesso è

necessario specificare quali sono i clienti del macroprocesso (interni o esterni), il tipo di

processo (primario o di supporto), l’output del macroprocesso (prodotto/servizio

fornito ai clienti), input necessari (materie prime, mezzi e competenze necessarie a

svolgere il macroprocesso).

I macroprocessi sono ulteriormente dettagliabili attraverso la loro scomposizione in

processi, fasi e attività. La scomposizione dei macroprocessi in processi può essere fatta

seguendo criteri soggettivi, che cambiano a seconda delle esigenze di ogni singola

organizzazione . Stessa regola vale per la scomposizione dei processi in fasi e per la

scomposizione delle fasi in attività.

I processi e le unità organizzative vanno necessariamente fatti interagire, il loro incrocio

serve per definire la corrispondenza tra unità organizzative e fasi (o processi) ed

individuare le unità che vanno coinvolte nel successivo passo di valutazione del

processo. Le attività da svolgere in questo passo sono la rilevazione delle unità

organizzative e successivamente l’incrocio di queste con le fasi/processi.

L'ultimo step prevede la valutazione dei processi da parte dei loro esecutori e dei loro

clienti. Gli esecutori sono chiamati a valutare le risorse dedicate ad ogni fase e ad ogni

processo ed il tempo di completamento della fase/processo. I clienti devono invece

dare una valutazione del prodotto/servizio che ricevono in termini di utilità,

tempestività, qualità e livello di servizio.

Viene ripreso il concetto del plan act study do attraverso la richiesta di valutazione del

processo da parte del cliente che riceve il servizio fornito dal processo. In questo modo

è possibile valutare se il processo di analisi svolto è coerente con quanto

effettivamente esiste nella realtà e se è necessario modificare quanto pensato in fase di

miglioramento o di ripensamento del processo.

E' da ritenersi di assoluto rilievo ed interesse la definizione di applicazione più tecnica

che viene fornita dal Prof. Enzo Badalotti nelle lezioni di gestione dei sistemi informativi

aziendali:

"E’ possibile definire il business process come tupla concettuale BP = (A,I,O,C), dove:

• A: attività, intese come serie di operazioni su oggetti fisici o informativi, o di

decisioni svolte da vari attori (ad esempio dagli uffici di aziende);

• I: input, formati da materie prime e risorse aziendali (uomini e mezzi);

• O: output, che può essere formato da oggetti fisici, beni immateriali o servizi;

• C: clienti, intesi come destinatari dell’output di processo."

I processi sono cicli di servizio ai clienti, dove, come clienti, sono considerati anche

quelli interni all’azienda. La classificazione si basa proprio su questo criterio e dà

origine a:

Processi primari: i processi i cui clienti sono clienti esterni. In generale, il numero di

processi primari di un’azienda rispecchia la gamma dei prodotti/servizi offerti

dall’azienda ed il numero delle categorie di clienti di tali prodotti e servizi;

Processi di supporto: i processi che supportano quelli primari, avendo clienti interni

all’azienda.

Per l’identificazione dei processi possono essere adottati vari metodi, anche se la scelta

applicativa è ricaduta sulla prima ipotesi:

1. catena del valore: individua i modelli primari e di supporto (che corrispondo

rispettivamente alle attività primarie e di supporto), risulta spesso molto

generico, quindi va necessariamente personalizzato sulla base della realtà

appartenente all'organizzazione;

2. check list standard: elenco dei processi normalmente svolti da un’azienda

appartenente ad un certo settore di attività. E’ un sistema valido per quei

settori standardizzati o fortemente regolamentati come quello bancario.

3. criteri soggettivi: è il management che individua i processi gestionali in base alla

propria percezione dell’impresa. Ha il vantaggio di aumentare il coinvolgimento

del management.

E' necessario prestare attenzione al fatto che, generalmente, il semplice elenco dei

processi non è sufficiente a descrivere il funzionamento di un’impresa ed è pertanto

necessario disaggregare opportunamente i processi stessi in tre livelli di dettaglio:

➢ Macroprocessi: dove i clienti possono essere interni o esterni, l’output è

ben definito ed ha un valore che lo rende acquistabile/vendibile sul mercato

(vale anche per i macroprocessi di supporto, come ad esempio la

progettazione) ed infine richiedono competenze multifunzionali;

➢ Processi: sono ricavati dalla scomposizione dei macroprocessi secondo una

duplice logica: da un lato disaggregazione e/o scomposizione sequenziale

(un processo è parte di un macroprocesso) e dall’altro specializzazione (un

processo è sottotipo o variante di un macroprocesso). I processi hanno

dunque come clienti macroprocessi o altri processi;

➢ Fasi e attività: anche per le fasi, le logiche di scomposizione sono

disaggregazione/scomposizione e specializzazione. Ogni fase ha clienti

(processi o altre fasi), output ben definiti ed input che generalmente

comprendono competenze monofunzionali. Può talvolta capitare di dover

suddividere ulteriormente le fasi in attività (determinate componendo i

processi secondo una logica sequenziale) ed operazioni (parti di attività,

svolte da una sola persona).

5.2 Evoluzione Tecnologica e Cambiamento Organizzativo a confronto

La metodologia che verrà presentata nelle prossime righe viene utilizzata nell'ambito

dell'implementazione di un nuovo sistema informativo all'interno di Enti Sanitari da

Engineering Spa; l'utilizzo che viene fatto di questa metodologia è riconducibile ad uno

strumento che fornisce delle linee guida per gestire un progetto di implementazione di

un sistema informativo; spiega le modalità con cui integrare le esigenze di processi

(esistenti, migliorati o completamente nuovi) con i vincoli della tecnologia.

La metodologia mira ad allineare, all’interno di una progettualità complessiva e

coerente, evoluzione tecnologica e gestione del cambiamento organizzativo - che le

strutture sanitarie dell'Azienda si apprestano ad affrontare per effetto del passaggio al

nuovo sistema informativo.

La metodologia è basata sullo sviluppo di una catena del valore dei progetti IT, ossia

sull’individuazione della attività (con la relativa sequenza) da svolgere per assicurare la

buona riuscita di progetti ad alto tasso di innovazione tecnologica.

Le attività che compongono la catena del valore sono state suddivise in due tipologie:

quelle di implementazione e quelle di supporto.

Le prime sono focalizzate alla costruzione delle quattro architetture (processi,

informazioni, applicazioni e infrastrutture) che compongono il nuovo sistema

informativo.

Le seconde sono rivolte a garantire che tale costruzione avvenga secondo la

programmazione stabilita, governando i rischi e, soprattutto, gestendo in modo

adeguato il cambiamento organizzativo che ormai sistematicamente si accompagna

all’innovazione tecnologica.

Le attività di implementazione sono rappresentate da tutte le attività che devono

essere svolte per garantire la costruzione del sistema e, pertanto, comprendono attività

di natura eterogenea e che richiedono competenze multidisciplinari, ma che sono

legate fra loro da vincoli logici e operativi, che si esprimono attraverso l’articolazione

del processo di implementazione in quattro fasi.

• Pianificazione;

• Progettazione;

• Realizzazione;

• Produzione.

Ancora una volta progetto e processo si intersecano, da una parte il progetto di

implementazione del sistema informativo deve seguire un percorso formato dalle

attività di pianificazione, di progettazione, di realizzazione e di produzione, dall'altra i

processi sono l'oggetto di analisi di tali attività.

5.3 Metodologie e strumenti a supporto del disegno dei processi

Esistono numerosissime offerte sul mercato di prodotti software per il disegno dei

processi e delle organizzazioni. E' possibile comunque ricondurre molte di queste

soluzioni ad uno strumento per quanto primitivo ancora di enorme utilizzo, ovvero il

workflow (logica organizzativa) oppure flowchart (disegno).

Definire il workflow come uno strumento di disegno dei processi organizzativi è

riduttivo; è uno strumento decisionale che automatizza le procedure aziendali, infatti a

seconda di come sono configurati i processi attraverso il workflow, scaturiscono

responsabilità, mansioni e modalità operative che incidono sull'intera organizzazione.

Il flowchart è uno strumento che attraverso una simbologia definita riesce a

sintetizzare interi processi operativi. La simbologia è abbastanza standardizzata ed è

quindi comunemente conosciuta e condivisa. Qui di seguito un elenco non esaustivo,

ma sufficiente a fornire un'idea dei simboli utilizzati nei flowchart, che, se

adeguatamente uniti da linee direzionali, rappresentano in maniera comprensibile i

processi20.

INIZIO PROCESSO

RIFERIMENTO AD UN

FLUSSO PRECEDENTE O SUCCESSIVO

DOCUMENTO CARTACEO

20 Simbologia tratta da Management Information System – AA. VV. - Mc Graw Hill - 2005

AZIONE O ATTIVITA'

ARCHIVIO O DATABASE

USCITA – ENTRATA DA – IN UN PROCESSO

SCELTA - OPZIONE

Collegando i vari simboli tra loro per mezzo di frecce si ottiene la sequenza delle

attività del processo. E' importante individuare anche le risorse umane coinvolte da

ciascuna fase del processo ed eventualmente integrare il tutto con delle note

esplicative a lato per migliorare la comprensibilità delle azioni.

Azione

Scelta/Possibilità

Ufficio/Funzione/Responsabile

Note esplicative

Azione

Attività Attività

Sì

No

Documento

5.4 Gli strumenti di analisi dei processi

Tra le righe del precedente paragrafo sono stati nominati alcuni documenti necessari a

sistematizzare l'analisi e le attività svolte all'interno del progetto di implementazione di

un nuovo sistema informativo. Prima tra tutte è stata individuata la necessità di un kick

off direzionale, ovvero una riunione di inizio attività dove vengono presentate le varie

attività di progetto.

Chiaramente si deve prendere atto della situazione organizzativa corrente,

raccogliendo attraverso interviste e questionari le informazioni che riguardano le

attività svolte dalle risorse all'interno di ciascun ciclo operativo. Viene successivamente

prodotto un Assessment, equiparabile ad un'analisi as is ed infine, attraverso un'analisi

degli scostamenti tra la realtà ed i vincoli organizzativi imposti dall'implementazione

del nuovo sistema informativo, si produce un documento Delivery to be, che fa

emergere le criticità esistenti.

5.4.1 Inizio Lavori: strumenti di analisi e rilevazione

Il Kick off è l'incontro di inizio lavori, viene presentato il piano del progetto, il

cosiddetto Gannt, che determina il calendario delle attività da svolgere, le tempistiche,

le modalità e le risorse coinvolte.

Fin da subito viene data una visione completa degli elementi che porteranno a

compimento l'analisi dei processi. Come si può ben intuire, una delle metodologie più

utilizzare per capire come la struttura organizzativa di un ente funziona in termini di

processi, è ancora una delle più semplici ed intuitive: si tratta dell'intervista e

dell'utilizzo del questionario. Molto spesso negli enti esistono manuali operativi che

descrivono procedure e mansionari per individuare i compiti di ciascuna risorsa; è

comunque sempre bene, capire se e in quale grado questi manuali rispecchiano le

prassi quotidiane. È per questo motivo che l'intervista è tutt'ora uno strumento

potentissimo per capire cosa veramente accade all'interno di un ente.

Il questionario mira ad inquadrare le attività ed il coinvolgimento di ciascuna risorsa

all'interno di un ciclo operativo; i contenuti rilevati dai questionari vengono analizzati,

verificati ed approfonditi durante le interviste, per individuare le crtiticità da affrontare.

Al termine dell'analisi preliminare, che fotografa la situazione corrente, è necessario

condividere i risultati con l'ente analizzato in un rapporto di assessment e predisporre

un'analisi degli scostamenti della realtà dall'ottimale, in visione della presentazione del

delivery to be.

Le interviste ed i questionari utilizzano un approccio tale da portare alla luce le

competenze del capitale umano, l'organizzazione nei suoi modelli e nei suoi

meccanismi operativi, i flussi informativi e documentali e la situazione attuale del

portafoglio IT. L'obiettivo dell'analisi preliminare è quello di avere in tempi brevi una

visione esaustiva dello stato dell’arte per eventualmente riprogettare i processi a livello

aziendale attraverso la definizione di un modello unico di riferimento raggiungibile in

tempi ragionevoli, definire le competenze ed il contributo di ciascun attore nell’ambito

dei processi ed infine individuare eventuali necessità di personalizzazioni da apportare

alla soluzione informatica in rapporto ai processi.

5.4.2 L'Assessment

Il rapporto di Assessment ha l’obiettivo di presentare i principali risultati emersi dallo

svolgimento dell’analisi del sistema informativo con riferimento ai diversi Cicli

Operativi. In ottica dei prossimi capitoli, che entreranno nel merito della gestione

documentale, è ben comprensibile come il Document&Content management sia

un'ottica di studio dei processi: i flussi informativi vengono pesantemente analizzati

all'interno di qualsiasi progetto di implementazione di sistema informativo. Il compito

di qualsiasi sistema informativo, lo dice il termine stesso, è di far fluire e condividere

dove necessario, l'informazione. L'approccio di un sistema informativo di gestione

documentale integra, oltre alle logiche di gestione delle informazioni, anche quelle del

supporto all'interno del quale l'informazione è contenuta, ovvero il documento.

Anche in questo frangente viene fatto riferimento alla produzione di una possibile

tipologia di Assessment, incontrata durante un'esperienza professionale in Engineering

Spa. La struttura di un rapporto di Assessment è articolata per cicli operativi; per

ciascun ciclo operativo vengono riassunti i risultati emersi dall'analisi effettuata tramite

gli strumenti descritti nei paragrafi precedenti. Vengono descritte nel dettaglio le

caratteristiche dell’organizzazione, delle risorse umane, dei processi, delle anagrafiche

e dei sistemi informatici che qualificano ciascun ciclo operativo oggetto

dell’assessment.

All’interno dell'analisi di ciascun ciclo si procede ad esporre le principali caratteristiche

emerse attraverso l’Assessment per ognuno degli elementi che sono stati oggetto di

rilevazione, ossia:

• le strutture organizzative che svolgono le attività e le risorse umane che

operano all’interno di tali strutture organizzative;

• i processi che si svolgono all’interno del ciclo;

• le anagrafiche e basi dati utilizzate all’interno di tali processi;

• i sistemi informatici che supportano lo svolgimento dei processi interni al

ciclo.

L'Assessment ha il compito di produrre una rappresentazione grafica della Mappa dei

processi del Ciclo Operativo di volta in volta considerato.

La Mappa dei processi consente di esplicitare i processi di cui si compone il singolo

Ciclo Operativo, e di raggrupparli in macro processi, i relativi confini e le relazioni che

legano tali processi fra loro e ad altri Cicli Operativi. Essa permette di presentare, in

modo visivamente immediato, i processi che sono stati oggetto di analisi attraverso

l’Assessment e le cui caratteristiche attuali, in termini di responsabilità organizzative e

di modalità di svolgimento, vengono descritte all'interno del Rapporto.

I macro processi di Ciclo Operativo sono rappresentati dalle frecce di colore blu,

mentre i singoli processi che vi afferiscono sono rappresentati dai rettangoli di colore

azzurro posti al di sotto della freccia blu che individua il macro processo

corrispondente.

E' importante presentare all'interno dell'Assessment le principali evidenze emerse sui

temi oggetto di analisi, ossia struttura organizzativa di ciclo operativo, relative risorse

umane ed attribuzioni nell’ambito dei processi. Viene prestata particolare attenzione al

livello di frammentazione organizzativa, ovvero al numero di unità e risorse che

partecipano a ciascun ciclo, ed al livello di decentramento operativo. È in questa parte

di analisi che si approfondiscono i meccanismi operativi della delega e alla

responsabilità che questa porta con sé. Si tenta di cogliere osservazioni rispetto alla

frequenza con cui l’unità operativa responsabile di uno o più processi del Ciclo

Operativo deleghi ad altre Unità Operative lo svolgimento di una o più parti di tali

processi.

Man mano l'Assessment entra sempre più nel dettaglio delle modalità di esecuzione

dei singoli processi. Per ciascun processo viene analizzato, oltre alle modalità di

svolgimento, il grado di informatizzazione, al fine di indicare eventuali strumenti di

automazione o l'assenza di qualsiasi strumento informatico a supporto dello

svolgimento delle attività del processo in analisi.

Un'altra sezione ha il compito di analizzare i flussi documentali al fine di fornire

l’indicazione circa la documentazione usata e prodotta e le relative caratteristiche in

termini di documentazione cartacea ed informatizzata. Spesso i flussi documentali sono

ibridi e ridondati, per cui esistono in entrambe le modalità.

5.4.3 L'analisi to be

L'analisi della situazione attuale è fondamentale per capire il punto di partenza e per

individuare le criticità esistenti che impediscono o rendono difficoltosa

l'implementazione del sistema informativo. Se il consulente organizzativo non è legato

ad un'unica soluzione infomatica, può utilizzare gli strumenti di Business Process

Improvement o Reengineering allo stato puro, ovvero selezionare il miglior mix tra

soluzione informatica e ripensamento dei prcessi che governano le logiche

organizzative dell'ente. Se la consulenza è legata alla vendita di una soluzione

informatica, deve trovare il giusto equilibrio tra richieste di personalizzazione del

prodotto e ripensamento dei processi organizzativi.

L'analisi to be segue fedelmente la fase di analisi as is; l'analisi to be orienta la fase di

configurazione del nuovo sistema attraverso interventi coerenti con la riprogettazione

organizzativa in termini di assetti e modalità operative, allo scopo di individuare

soluzioni in grado di mediare tra i fabbisogni di carattere organizzativo ed i vincoli

tecnologici.

L'analisi to be definisce le caratteristiche del modello organizzativo di ciascun ciclo

operativo interessato dall'implementazione del nuovo sistema Informativo, attraverso

l’individuazione delle modalità operative che l’ente dovrà seguire per effetto del pieno

utilizzo del nuovo sistema informativo, individuando le azioni da intraprendere per

colmare i gap rilevati attraverso l’assessment.

L'analisi to be ridisegna i processi interessati dall'implementazione del nuovo sistema,

apporta delle modifiche in termini di maggiore informatizzazione, li semplifica e

produce una deburocratizzazione all'interno dell'organizzazione. Solitamente l'analisi to

be è la base per la produzione dei nuovi manuali operativi e delle procedure, il cui

utilizzo entrerà in vigore dal momento in cui sarà implementato il nuovo sistema. Il

risultato prodotto dall'analisi to be è lo sviluppo della nuova mappa dei processi e di

tutti i documenti di modellazione organizzativa che ne conseguiranno; questo risultato

è ottenuto mediante l’utilizzo di software specifici per la mappatura, la descrizione dei

processi e la generazione automatics della documentazione aziendale.

Capo III: La gestione documentale

La pratica della gestione documentale è una necessità che perviene all'interno di enti

pubblici e privati, laddove essi raggiungano livelli dimensionali tali da rendere

necessario un approccio sistemico nei confronti dell'organizzazione delle informazioni e

dei documenti all'interno della struttura.

Il documento è definibile come "la rappresentazione di atti, fatti e dati giuridicamente

rilevanti"21; al di là della definizione fornita dalla normativa, si può far riferimento al

documento come al supporto che contiene l'informazione.

Un documento può avere più valenze, in primis una valenza legale, che permette di

riconoscere l'autenticità del documento, in secundis una valenza organizzativa; non

tutti i documenti, infatti, hanno obbligo di essere conservati nel tempo, vengono altresì

prodotti per condividere l'informazione all'interno di un'organizzazione. Quando si è

nel secondo caso, le logiche di autenticità del documento vengono messe in secondo

piano; questi documenti non hanno la funzione di comprovare un certo evento oppure

una certa situazione, nè tantomeno di far prova per dirimere una controversia; la

logica che guida questi documenti è quella del mero utilizzo.

In realtà tutti i documenti prodotti seguono la logica dell'utilizzo, alcune categorie però

non si fermano a questo, si trovano a dover assumere un'efficacia probatoria, dunque

devono essere formati e gestiti in modo tale da prestare attenzione ai requisiti richiesti

dalla normativa (civilistica e fiscale).

21 Delibera CNIPA n. 11 2004

6. Informatizzazione e dematerializzazione documentale

6.1 Il documento analogico ed il documento informatico: confronto costruttivo

Partendo dal concetto appena descritto, si può capire fin da subito come la normativa

si preoccupi della veridicità del contenuto dei documenti e si preoccupi di dimostrarlo

attraverso il supporto cartaceo (insieme all'apposizione di bolli, timbri, date, firme,

etc ...); gran parte dei documenti all'interno di enti pubblici e privati esiste in formato

elettronico, circola in formato elettronico, viene archiviato in formato elettronico; nel

momento in cui viene richiesto a quel documento di far prova del contenuto scattano

le logiche appartenenti al documento cartaceo.

All'interno della presente relazione, si cerca di scardinare la convinzione che solo il

documento cartaceo abbia caratteristiche di opponibilità a terzi.

Il punto di partenza è innanzitutto la definizione delle due tipologie documentali: il

documento analogico ed il documento informatico.

È considerato analogico il documento che, per la sua formazione, utilizzi una grandezza

fisica che assume valori continui, come le tracce continue su carta per il documento

cartaceo, le immagini continue per il film, le lastre o pellicole radiologiche, le

microfiche e i microfilm, le magnetizzazioni continue su nastri audio e video e altro.

Generalmente si riconduce il concetto di documento analogico a quello di documento

cartaceo per l'alta incidenza di questa tipologia di supporto rispetto alle altre tipologie,

considerabili residuali data la loro obsolescenza tecnologica.

Il documento cartaceo ha caratteristiche che sono culturalmente gradite e consolidate

nei secoli.

La tangibità del documento cartaceo rispetto a quello elettronico è un elemento che

genera "sicurezza" in coloro che producono, gestiscono, archiviano e conservano il

documento.

L'originalità del documento cartaceo è facilmente riconoscibile, ad esempio dalla

presenza di una firma autografa o dall'apposizione di un timbro.

Il documento elettronico, come quello analogico, trova la propria definizione

all’interno della Delibera CNIPA 19/02/2004, rubricato Regole tecniche per la

riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la

conformità dei documenti agli originali. Il documento informatico è definito quale la

rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti; il documento

informatico, nella definizione data nel comma 1, lettera d), dell'art. 1, coerentemente

con la definizione presente nel decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,

differisce da quello analogico per il tipo di rappresentazione con cui l’informazione si

materializza.

Il documento informatico è per propria natura intangibile e distinguere l'originale dalla

copia è di fatto impossibile, dato che informaticamente ogni documento è un originale,

perchè in termini di "bit" è unico. Si nota da subito che le logiche del contenuto del

documento sono da abbandonare; si possono avere due documenti di testo dal

contenuto identico, ma questi (informaticamente) vengono riconosciuti entrambi come

unici e diversi.

Le difficoltà di accettazione del documento elettronico quale modalità alternativa di

produzione dell’informazione, risiedono nelle insite caratteristiche del documento

elettronico stesso. Il documento elettronico è per sua stessa natura un documento

“instabile”, per essere equiparabile a quello cartaceo era necessario introdurre un

meccanismo di stabilizzazione del documento informatico, in modo tale da renderlo

immodificabile nel tempo.

Altra criticità relativa al documento elettronico è la difficoltà di attribuzione del

documento all’autore/proprietario, laddove tutto sembra molto più agevole nella sfera

del documento cartaceo sottoscritto con firma autografa, più difficoltosa appare

l’attribuzione di paternità certa di un documento elettronico, proprio a causa della sua

natura aleatoria.

E' necessario ricordare che anche il documento cartaceo non è immune da criticità: la

carta, come qualsiasi altro supporto si rovina con il tempo; si pensi a documenti su

carta chimica, la loro leggibilità nel tempo è difficilmente garantibile. Tralasciando per

ora le logiche organizzative del documento cartaceo, è evidente quanto lo spazio

occupato dal documento cartaceo archiviato produca aggravi in termini di maggiori

costi.

Il documento elettronico si trova a dover affrontare tre criticità:

– la modificabilità del documento

– la difficoltà nell'attribuire paternità certa al documento

– il fatto che subisca il repentino cambiamento tecnologico

Per poter riconoscere il documento elettronico al documento cartaceo la normativa ha

dunque installato dei punti cardine, ha richiesto, per riconoscere l'equiparabilità del

documento elettronico a quello cartaceo:

– l'immodificabilità nel tempo

– la paternità (ragionevolmente) certa

– la leggibilità nel tempo

La tecnologia ha in parte risposto a queste problematiche attraverso strumenti via via

più precisi; la problematica dell’attribuzione della paternità del documento vede nella

firma digitale lo strumento al momento maggiormente risolutivo, mentre la garanzia di

immodificabilità nel tempo è contemplata dall’utilizzo del processo di conservazione a

norma. Sebbene la certezza della leggibilità a vita di un formato sia un obiettivo

richiesto dalla normativa nei confronti di un documento elettronico ai fini della

dematerializzazione, è bene ricordare che alcune delle garanzie richieste agli strumenti

informatici superano di gran lunga quelle richieste al supporto analogico.

L'obiettivo finale consiste nell'essere in grado di preservare l'integrità del documento

nel tempo, il che implica la certezza dell'autenticità del documento stesso, dunque di

preservare la memoria digitale nel tempo.

Il fatto che il documento amministrativo rappresentato su supporto cartaceo sia stato

fino a poco tempo fa dotato di valore probatorio esclusivo ha comportato un generale

disinteresse nei confronti della conservazione delle memorie digitali, generando grandi

sistemi ibridi fin dal momento in cui il trattamento e la gestione di dati amministrativi

sono stati affidati a basi di dati, sistemi informativi, siti web, software di gestione.22 Dal

momento in cui è stato inserito nel codice civile l'art. 2215 bis23 attraverso il D.L.

185/2008 è stato legittimato di fatto il documento informatico ed è stato equiparato a

quello cartaceo.

Il passaggio, a questo punto, culturale richiesto, è quello di pensare al documento

informatico come una sfera a sé stante e non perseverare nello sforzo di ricondurre la

sfera del documento elettronico a quella del documento cartaceo.

22 Quaderno CNIPA 26 Aprile 200623 Dall'art. 2215 bis c.c. “... la documentazione la cui tenuta è obbligatoria ai fini di legge o di regolamento o che sono richiesti dalla natura o dalla dimensione dell'impresa possono essere formati e tenuti con strumenti informatici...”

6.2 Il Ciclo di vita del documento: analogico ed elettronico a confronto

Qualsiasi documento, sia esso cartaceo che elettronico, è riconducibile ad un ciclo di

vita non troppo dissimile da quanto riportato nel disegno sottostante:

Le fasi del ciclo di vita del documento sono quattro: la formazione, la gestione,

l'archiviazione e la conservazione. Chiaramente, la seconda fase dilata o contrae

l'intero ciclo di vita a seconda dei passaggi che vengono effettuati all'interno

dell'organizzazione. La fase della gestione comprende l'insieme di azioni svolte dalle

risorse di diversi uffici o dipartimenti prima di considerare archiviato il documento.

Queste fasi non sono da cosiderarsi a compartimenti stagni, infatti un documento può

essere formato in più step, perchè ad esempio può necessitare di essere compilato da

più risorse. La gestione del documento ricomprende il tragitto fisico ed elettronico che

il documento compie all'interno dell'azienda; le fasi autorizzative possono ricondursi ad

una semplice presa visione, piuttosto che alla sottoscrizione del documento. Anche i

confini della fase di archiviazione sono piuttosto labili; ogni risorsa quando ha

Formazionedel

documento

Formazionedel

documentoArchiviazione

documenti Archiviazione

documenti

FORMAZIONEFORMAZIONE GESTIONEGESTIONE ARCHIVIAZIONEARCHIVIAZIONE CONSERVAZIONECONSERVAZIONE

Azione Ufficio1

Azione Ufficio1

Azione Ufficio2

Azione Ufficio2

PROCEDURE AUTORIZZATIVEPROCEDURE

AUTORIZZATIVE

CondivisioneInformazioni

CondivisioneInformazioni

Ricerca documentoRicerca

documento

ConservazioneDocumenti

ConservazioneDocumenti

terminato le operazioni sul documento può decidere di archiviarne una copia, non

necessariamente il documento si trova nello status finale. La differenza tra

archiviazione e conservazione è osservabile nell'immagine seguente.

Osservando l'immagine seguente, si può denotare come la fase di formazione del

documento in formato cartaceo preveda il documento elettronico; è verità indiscussa

che la maggior parte dei documenti creati, nasce già in formato elettronico e viene solo

successivamente prodotto anche su di un supporto cartaceo. Si capisce quanto i

vantaggi in termini organizzativi siano stati già da tempo recepiti e messi in uso dalle

aziende pubbliche e private, da fatto che quando si pensa a redigere un qualsiasi

documento, si apre un foglio di testo e non si cerca più un foglio di carta.

Capita a volte anche l'esatto contrario, soprattutto quando si parla di archivi statici,

laddove non esiste più il documento informatico che ha originato i documenti cartacei

dell'archivio, quindi, se si desidera approcciare l'archiviazione elettronica si deve

ricondurre il documento cartaceo a quello elettronico attraverso la scansione.

Alla fase di conservazione viene solitamente attribuita un'importanza marginale,

spesso è vista come un mero costo; si pensi ad esempio a magazzini interi adibiti allo

stoccaggio di scatoloni contenenti documenti, il cui utilizzo è praticamente nullo.

Allo stesso modo la conservazione sostitutiva, di cui si approfondirà con lo studio della

Delibera CNIPA n. 11 del 2004, è un processo applicato ai documenti elettronici, che,

pur migliorando l'efficienza e l'efficacia della conservazione dei documenti, ha un

impatto di tipo tecnologico ed organizzativa importante; anche qui si pensi ad esempio

alla formazione del personale sull'utilizzo di nuovi sistemi informativi, all'eventuale

infrastruttura tecnologica di cui le pubbliche amministrazioni si dovrebbero dotare, alla

conciliazione con la normativa in materia di conservazione dei beni culturali... come già

anticipato tutto questo è fattibile, ma non senza un impiego di energie a livello

organizzativo.

Se in prima battuta la conservazione dei documenti appare di scarsa importanza,

questo pensiero viene ribaltato nel momento in cui accade un evento, tale per cui si

viene a creare l'esigenza di ritrovare un documento; è qui che automaticamente la

memoria "storica" dell'archivio, sia esso digitale che analogico, diventa imprescindibile.

Spesso l'evento in questione è una controversia da dirimere, questo viene solitamente

svolto attraverso l'esibizione della prova documentale. La ricostruzione degli eventi

viene effettivamente svolta attraverso la comparazione delle regole (normativa,

manuali delle procedure, ... ) con quanto effettivamente accaduto (riportato sul

documento). Ecco che il documento conservato diventa la leva per dimostrare quanto

accaduto, la sua importanza diventa strategica e i costi legati alla ricostruzione degli

eventi rimangono in secondo piano, proprio perchè la non esibizione della prova

documentale produrrebbe dei costi maggiori. Laddove il risk management e la

governance non sono solo concetti conosciuti, ma anche messi in pratica nei processi

quotidiani, la conservazione della memoria informativa diventa strategica, sia che lo

imponga la normativa, sia che non lo preveda. E' nell'interesse di tutte le Pubbliche

Amministrazione ed in particolare degli Enti Sanitari, ma anche delle aziende private, il

fatto di mantenere nel tempo la certezza di ciò che è stato svolto all'interno

dell'organizzazione.

Si pensi ad esempio alla produzione della cartella clinica, la cui conservazione nel

tempo è prevista per un tempo "illimitato", per cui anche oltre la morte dell'assistito;

la cartella clinica contiene dati riguardanti lo stato di salute del paziente, è

nell'interesse di tutti, medico, assistito, Azienda Ospedaliera, Regione, che si tenga

traccia di ciascun evento clinico intercorso, anche a distanza di molti anni. Di questa

problematica si approfondirà in seguito, in quanto la conservazione dell'informazione e

dei documenti per un lungo tempo, genera nel caso di archivi cartacei, lunghi tempi di

ricerca e alti costi di stoccaggio, mentre nel caso di archivi elettronici incorre nel

problema della velocità con cui la tecnologia diventa obsoleta.

Il documento cartaceo ha degli innegabili limiti in termini di archiviazione, si pensi

solamente all’archiviazione delle fatture passive, che normalmente vengono ordinate

cronologicamente e per ragione sociale del fornitore, producendo così una materiale

duplicazione dei dossier. Il documento cartaceo pur non permettendo estrapolazioni e

rapide ricerche, resta fortemente radicato quale primaria metodologia di archiviazione

documentale.

L’utilizzo di un’archiviazione elettronica produce indubbi vantaggi in termini di

efficienza, efficacia e tracciabilità delle operazioni prodotte sull’archivio. Migliora la

produttività delle risorse umane, che possono dedicarsi ad attività di valore aggiunto,

velocizzando il reperimento, l’utilizzo e la condivisione delle informazioni. Le attività di

profiling degli utenti permettono di aumentare la sicurezza dell’accesso

all’informazione alle sole risorse autorizzate.

FORMAZIONEFORMAZIONE GESTIONEGESTIONE ARCHIVIAZIONEARCHIVIAZIONE CONSERVAZIONECONSERVAZIONE

Elettronico → Stampa

Elettronico → Stampa

CartaceoCartaceo

DossierDossier DepositoDeposito

Firma autografaFirma autografa

Elettronico Elettronico

Firma digitaleFirma digitale

Sistema informativodocumentale

Sistema informativodocumentale

Sistema informativodocumentale

Sistema informativodocumentale

ConservazioneSostitutiva

ConservazioneSostitutiva

Cartaceo→ Scansione

Cartaceo→ Scansione

CARTACEO

ELETTRONICO

CassettoPortadocumenti

CassettoPortadocumenti

I vantaggi del documento elettronico rispetto a quello analogico sono innegabili, ma

nonostante ciò l’utilizzo del supporto cartaceo è ancora ampiamente diffuso; si denota

quindi la necessità di un cambiamento di tipo culturale, che deve essere supportato da

una normativa completa e chiara, per dare al documento elettronico piena

equiparabilità al documento cartaceo.

Le prime tre fasi del ciclo di vita del documento elettronico possono essere gestite

attraverso uno strumento denominato sistema informativo di gestione documentale, il

quale organizza le logiche di archiviazione e condivisione dei documenti omogenizzati

in un unico formato, quello elettronico. Per la quarta fase, quella della conservazione

occorre un distinguo: se per i documenti non è previsto un obbligo di conservazione

nel tempo, la conclusione dell'archiviazione dà inizio alla fase di conservazione; i

documenti per i quali esiste un obbligo di conservazione nel tempo determinato da

norme civilistiche, tributarie, piuttosto che da regolamenti interni o manuali delle

procedure, l'archiviazione non è sufficiente a garantire la conservazione nel tempo,

pertanto è richiesta l'applicazione di una particolare procedura tecnologico

informatica, chiamata conservazione sostitutiva o digitale a norma, alla quale

sottoporre i documenti per i quali vige l'obbligo di conservazione nel tempo.

6.1.1 Case study ASL Regione Lombardia: Modulo Indennità chilometriche

Per meglio comprendere il ciclo di vita di un documento si è pensato di riportare un

esempio di un caso pratico affrontato durante l'informatizzazione dei processi in una

ASL della Regione Lombardia. Verrà descritta l'attuale modalità di formazione e

gestione del documento Nota Spese – Modulo di indennità chilometrica, per far

entrare nel merito del ciclo di vita del documento all'interno di un ente pubblico.

Durante la visita per l'approfondimento del funzionamento dei processi documentali,

sono state riscontrate specifiche criticità in merito alla gestione e conservazione di

alcune tipologie documentali. La relazione restringe il campo di analisi al modulo Nota

Spese – Indennità chilometriche, che ha un maggior impatto gestionale ed è

generatore di grandi quantità di materiale cartaceo con relativo obbligo di

conservazione nel tempo, all'intero dell'Ufficio Stipendi.

Formazione e gestione

Il modulo è composto da cinque sezioni: la prima riguarda l'anagrafica del dipendente,

la seconda è la richiesta dell'indennità chilometrica relativa all'utilizzo del proprio

mezzo, la terza parte è riservata al responsabile di servizio, che autorizza

preventivamente la risorsa alla trasferta; segue la sezione relativa all'ufficio liquidatore

che vista l'autorizzazione al pagamento ed infine una tabella riservata alla compilazione

in dettaglio delle spese sostenute dal dipendente documentate da giustificativi in

originale.

Questo è un esempio di formazione del documento cartaceo, che si completa man

mano che viene gestito, autorizzato e trasferito di risorsa in risorsa.

Come si può osservare dal flowchart, il dipendente ha il compito di compilare le sezioni

a lui dedicate, ovvero quella anagrafica e la richiesta di liquidazione, nonché l'ultima

tabella all'interno della quale dovrà essere in grado di giustificare in dettaglio le proprie

spese relative al viaggio percorso. A questo punto sarà il Responsabile del Servizio, che

aveva preventivamente autorizzato la risorsa all'utilizzo del proprio mezzo, previa

verifica con il Provveditorato Economale dell'indisponibilità di mezzi aziendali, a firmare

la terza sezione.

Il Responsabile del Servizio invia il modulo firmato al Provveditorato Economale che ne

prende atto contabilmente, dopo aver controllato la congruità dei giustificativi e delle

spese per le quali viene richiesto il rimborso; infine appone una firma per attestarne la

presa visione e per l'autorizzazione al pagamento. Il modulo così compilato torna

all'Ufficio Stipendi che effettua il pagamento del rimborso chilometrico insieme allo

stipendio del relativo mese.

Archiviazione e Conservazione

Questo modulo viene archiviato in forma cartacea all'interno di un apposito dossier

secondo un criterio periodale e viene così conservato per un anno. Ecco che termina il

ciclo di vita del documento con la fase di archiviazione e conservazione, in questo caso

si giunge facilmente alla dematerializzazione per mezzo dell'invio al macero.

Nel ciclo di vita del documento cartaceo la distinzione tra archiviazione e

conservazione del documento è riconducibile all'inserimento del documento nell'unità

minima di archiviazione, ad esempio il dossier, la cartella sospesa, la scatola, ... e alla

successiva conservazione in un luogo di deposito, ad esempio un armadio, uno scaffale

di magazzino e così via.

Per quanto riguarda il ciclo di vita del documento elettronico questa distinzione è più

chiara, l'archiviazione coincide con un sistema informativo documentale, mentre la fase

di archiviazione è identificabile con un modulo, un'applicazione informatica che

gestisce il processo di Conservazione Digitale a norma, un processo tecnologico e legale

che equipara a livello normativo il documento elettronico a quello cartaceo. Di questo

processo si approfondirà in maniera dettagliata nei prossimi paragrafi.

Tentativo di Informatizzazione del processo di gestione documentale

In questo breve paragrafo si propone una possibile soluzione alla gestione del processo

di gestione del documento: nota spese.

In un'ipotesi di ragionamento a budget illimitato, la soluzione preferibile sarebbe

quella di implementare un'integrazione al sistema informativo ERP esistente in ASL,

richiamando all'interno del modulo Human Resources le funzionalità di gestione del

documento Modulo Nota Spese e la relativa integrazione delle informazioni contabili

con gli altri moduli dell'ERP aziendale.

Il modulo nota spese, che in precedenza era un modulo prestampato, potrebbe essere

gestito attraverso l'attivazione della possibiltà di avviare la procedura di compilazione

del modulo in questione all'interno del sistema informativo esistente dalla risorsa che

necessita il rimborso delle spese sostenute. Inoltre il sistema informativo in questione

deve essere orientato al BPM, prevedendo per il processo di gestione documentale in

questione: la progressiva compilazione del modulo, la gestione dello status in cui il

documento si trova (inviato, autorizzato, in pagamento, pagato, ...), l'invio di notifiche

agli interessati e tutte le altre funzionalità basilari dei sistemi di gestione documentale.

Il dipendente, una volta avviata la procedura, compila il modulo di nota spesa per le

parti necessarie e allega i giustificativi delle spese sostenute tramite un sistema di

acquisizione immagini. I giustificativi vengono indissolubilmente legati al modulo nota

spese compilato. Terminate queste prime operazioni il dipendente invia tramite

procedura del sistema documentale la richiesta di autorizzazione al proprio

responsabile di servizio, il quale riceverà ad esempio una notifica via mail, che richiede

il suo accesso nel sistema di gestione documentale per autorizzare una richiesta

proveniente dal dipendente in questione.

Il responsabile di servizio, una volta identificatosi all'interno del sistema di gestione

documentale, può decidere se abortire la richiesta del dipendente, ed in questo caso

quest'ultimo ne riceve notifica, oppure, il responsabile di servizio può autorizzare la

richiesta flaggando il record che identifica il modulo nota spese e far procedere così la

richiesta al Provveditorato Economale.

Anche in questo caso il Provveditorato Economale riceve notifica del fatto che il

sistema informativo di gestione documentale è in attesa dell'espletamento di

un'attività. Dopo aver proceduto all'accesso del sistema di gestione documentale,

l'utente del Provveditorato procede con la verifica dei giustificati allegati; in caso di

diniego dell'autorizzazione a procedere ne viene data notifica al dipendente con

adeguata motivazione; in caso di autorizzazione a procedere l'utente del

Provveditorato flagga in un'apposita checkbox il record relativo alla richiesta ed invia

all'Ufficio Stipendi l'autorizzazione al pagamento. Ad ogni azione corrisponde il cambio

dello status della richiesta e l'eventuale automatica compilazione del modulo. La

compilazione automatica del modulo permette di non abbandonare completamente il

concetto di documento. Nella realtà ciò che interessa non è conservare il documento

"Modulo di Richiesta Note Spese", ma tener traccia di quando e chi ha gestito ed

operato durante tutto l'iter che ha condotto al pagamento del rimborso spese.

Giunti a questo punto, l'Ufficio Stipendi provvede al pagamento solo nel momento in

cui tutto l'iter autorizzativo è concluso. Chiaramente i dati inseriti all'interno del

modulo nota spese al momento della compilazione della richiesta da parte del

dipendente, sono utilizzabili dal modulo di contabilità dell'ERP. Si tratta quindi di una

pre registrazione contabile effettuata direttamente dal dipendente all'inizio della

proceduraa; le stesse informazioni sono eventualmente utilizzabili anche dal modulo

Human Resources, ad esempio per la gestione del piano carriera.

Fino a questo punto è stata descritta la formazione e la gestione del documento.

L'archivizione in un sistema di gestione documentale è un'operazione che viene svolta

dal sistema stesso, man mano che vengono completate le attività previste dalla

procedura. Esisterà un archivio in continuo movimento per ciascuno degli status

descritti in precedenza; organizzativamente ogni archivio ha eguale importanza e

necessità di essere consultato.

La procedura descritta nel Manuale dei Processi della Qualità dell'ASL in questione

prevede che i moduli di richiesta delle Note Spese siano conservati per un anno. Per

dare certezza dell'immodificabilità dei documenti e della data in cui essi sono stati

creati, autorizzati, pagati, ... è necessario che questi documenti vengano sottoposti al

processo di conservazione sostitutiva. In realtà una soluzione alternativa sarebbe

quella di "fotografare" periodicamente la base dati delle richieste pagate e sottoporre

quest'ultima al processo di conservazione a norma.

Nel primo caso il documento Modulo Nota Spese continua ad esistere, è un

documento elettronico, con molta probabilità in un formato immagine difficilmente

editabile, nel secondo caso il documento Modulo Nota Spese non esiste più, al suo

posto una serie di records contenenti dati in grado di fornire le stesse informazioni

contenute nel documento.

6.2 La Gestione Documentale nelle Pubbliche Amministrazioni

Il processo di innovazione e riforma della Pubblica Amministrazione ha come obiettivo la

semplificazione di tutti i procedimenti amministrativi, attraverso l'utilizzo di tecnologie

informatiche e telematiche, in modo da essere in grado di fornire i servizi della Pubblica

Amministrazione a tutti i suoi utenti: imprese e cittadini privati. L'obiettivo ultimo è quello di

creare un nuovo tipo di rapporto tra l'ente e l'utente, un rapporto che sia più efficace ed

efficiente. Nelle intenzioni del Legislatore appare chiara la volontà di far diventare le Pubbliche

Amministrazioi un vero punto di riferimento per l'utente, in grado di rispondere più

velocemente alle esigenze dei singoli cittadini. Una delle critiche che viene più spesso mossa in

genere alle PP.AA. è la bloccante burocrazia che rende gli enti pubblici una lenta macchina

scollegata nelle sue varie parti. Una generale informatizzazione delle amministrazioni pubbliche

porta ad un miglioramento nella condivisione dei documenti e delle best practices con cui

vengono gestiti. Il concetto del mondo paperless deve necessariamente passare attraverso un

lungo e graduale percorso che coinvolge un profondo cambiamento culturale della società

dell’informazione.

Le tecnologie digitali24 sono una rilevante risorsa per l’efficienza e la produttività della Pubblica

Amministrazione. Uno Stato che costa meno e lavora meglio crea più ricchezza per l’Italia.

Questo è un obiettivo che il Governo ha promosso e deve continuare a costituire una priorità

per l’Italia anche nel futuro. In tale prospettiva, il tema della dematerializzazione assume

particolare rilevanza e attualità. Infatti, l’impulso dato dalla nostra politica per la

modernizzazione della Pubblica Amministrazione attraverso nuove applicazioni tecnologiche,

un quadro normativo coerente, un’organizzazione dedicata, un metodo condiviso e una cultura

diffusa dell’e-government, consente oggi di realizzare quegli ingenti benefici, in termini di

risparmio e di efficacia, che il passaggio del documento amministrativo dalla carta al bit ha

sempre prospettato.

24 Dal Libro Bianco sulla dematerializzazione dei documenti amministrativi- marzo 2006

6.2.1 I pilastri della gestione documentale nella Pubblica Amministrazione

I pilastri su cui si fondano l'efficacia e l'efficienza apportata da una gestione dei processi

documentali sono da ricondursi a quattro concetti: la semplificazione amministrativa, la

deburocratizzazione, la dematerializzazione e l'informatizzazione.

Per semplificazione amministrativa si vuole indicare il processo di cambiamento delle

procedure in vigore nella Pubblica Amministrazione, in modo da renderla più efficiente,

trasparente, e vicina ai cittadini e alle imprese.25

La semplificazione amministrativa segue il principio dell’eliminazione dei controlli ex

post a fronte di un’implementazione strutturata, organizzata e coordinata dei processi

operativi e di supporto all’interno delle Pubbliche Amministrazioni. La naturale

conseguenza di un ripensamento dei processi nell’ottica della semplificazione

amministrativa è uno snellimento ed una sburocratizzazione delle procedure.

In termini di gestione documentale, la semplificazione amministrativa prevede

l'obiettivo di efficienza in termini minori costi legati alla produzione e gestione del

documento, ma anche di efficacia in termini di un aumento dei livelli di servizio

all'utente, sia esso il cittadino, sia esso interno all'ente.

La deburocratizzazione prevede un insieme di attività volte ad evitare

l'appesantimento di pratiche che non aiutano a rendere lineari le attività che

compongono un processo. Il modello di riferimento per il governo della Pubblica

Amministrazione fino ad oggi è stato di tipo burocratico. La burocrazia enfatizza il

concetto di legittimità degli atti, ma incontra un forte limite che risiede nell’esasperata

attenzione alle procedure; questo approccio alla compliance così parcellizzato e poco

flessibile tende a fare perdere di vista gli obiettivi di efficacia ed efficienza nei confronti

degli utenti interni ed esterni alle Pubbliche Amministrazioni.

25 Definizione di wikipedia, voce "semplificazione amministrativa"

Per superare i limiti dell’approccio burocratico è stato sviluppato un nuovo modello di

governance della Pubblica Amministrazione: il New Public Management: il focus è nella

responsabilizzazione e nella creazione di un sistema di incentivi e sanzioni. Si fa leva

sugli aspetti di qualità dei servizi, al fine di ottenere vantaggi nel funzionamento degli

apparati pubblici in termini di efficienza ed efficacia.

Per dematerializzazione dei documenti amministrativi si intende dunque la possibilità

di operare una ridefinizione e una riorganizzazione del ciclo di vita dei documenti

amministrativi fino alla fase della loro conservazione e una conseguente

riqualificazione dei modelli amministrativi e professionali. Queste affermazioni dirigono

immediatamente alla reingegnerizzazione dei processi all'interno della Pubblica

Amministrazione (e non solo), infatti, ripensando al processo di ogni tipologia

documentale, si affronteranno inesorabilmente le tematiche di individuazione di

responsabili, di risorse e tempistiche di attuazione delle procedure; sarà possibile

monitorare l'andamento della qualità degli strumenti archivistici nei progetti di

gestione informatica dei documenti.

Tutti i vantaggi derivanti dall'orientamento alla digitalizzazione documentale si fondano

sui principi della circolarità e della disponibilità delle banche dati all'interno delle

Pubbliche Amministrazioni, è palese come si possa manifestare una crescita

esponenziale della flessibilità degli enti pubblici in risposta alle esigenze dell'utenza.

Ulteriori elementi qualificanti della digitalizzazione si possono individuare

nell’attenzione per il controllo dei processi, con la definizione di procedure, controlli di

aderenza a regole e standard predefiniti, definizione di responsabilità, e nell’attenzione

alla tracciabilità delle operazioni e alla gestione dei contenuti (classificazione, ricerca,

accessibilità, conservazione e protezione nel tempo, ruoli e responsabilità nella

gestione dei contenuti).26

26 Cnipa: Dematerializzazione dei documenti amministrativi – marzo 2006

Il termine “dematerializzazione” comporta quindi una riflessione generale sulle prassi

amministrative, che vada dalla gestione corrente delle attività alla conservazione

permanente dei documenti, esigendo un approccio concettuale che individui soluzioni

applicative ed organizzative finalizzate a permettere agli enti di gestire tutta l’attività

amministrativa in ambiente digitale.

Al momento tecnologia e normativa hanno creato le giuste sinergie per poter

permettere il passaggio dalla carta al digitale senza inutili timori.

La dematerializzazione della documentazione all’interno della Pubblica

Amministrazione coinvolge ambiti e soggetti molto diversi tra di loro, come privati ed

imprese; questo implica la necessità di una gestione documentale efficace, efficiente,

affidabile e sicura da parte delle Pubbliche Amministrazioni che ricevono e trasmettono

informazioni.

Certamente, la Pubblica Amministrazione dovrà affrontare la digitalizzazione

percorrendo due strade distinte: da una parte dovrà essere in grado di gestire la

documentazione cartacea esistente attraverso sistemi di archiviazione ottica, dall'altra

dovrà nel prossimo futuro inibire la produzione di documenti cartacei, che a questo

punto saranno nativamente digitali. Si tratta di due aspetti distinti ma allo stesso tempo

profondamente correlati ai fini della gestione amministrativa generale.

Dematerializzare un documento significa sostituire all'attuale documento cartaceo,

l'utilizzo del documento informatico, quale leva di ottimizzazione dei processi di

gestione documentale.

La dematerializzazione è una procedura delicata, che si scontra necessariamente con la

problematica dei beni culturali. Secondo il DPR n.445/2000 non tutti i documenti

possono essere eliminati e sostituiti da un documento elettronico; alcuni archivi,

alcune tipologie documentali si scontrano con il Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.

42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio

2002, n. 137", il quale individua categorie documentali come non dematerializzabili,

poichè aventi un valore artistico, culturale o storico.

Informatizzare i processi implica snellirli attraverso strumenti informatici; la

digitalizzazione documentale è uno degli strumenti dell'informatizzazione dei processi

di gestione documentale.

Qualsiasi processo è composto da activities, operazioni che vengono nutrite da input

interni o esterni all’organizzazione, le quali vengono espletate attraverso l’elaborazione

e la trasformazione di questi input in output di tipo materiale oppure intangibile; in

ogni caso l’intero processo è corredato da un flusso informativo, che accompagna il

susseguirsi delle activities: fondamentale è stato l’apporto delle nuove tecnologie in

ambito di Business Process Management, che hanno permesso l’informatizzazione dei

processi all’interno delle strutture organizzative.

Informatizzare i processi, in particolare di gestione documentale, implica uno sforzo per

tutti coloro che lavorano all'interno dell'organizzazione, che è quello di iniziare a

pensare in termini di processo e non più secondo logiche di compartimentazione a

livello di funzione aziendale, unità organizzativa, ufficio, dipartimento, ... significa, per

ciascuna delle attività quotidiane svolte pensare a chi c'è prima e dopo l'attività che si

sta svolgendo in quel determinato istante, significa pensare a fornire il migliore livello

di servizio con le risorse a disposizioni, per poter pretendere lo stesso livello di servizio

da chi precede l'attività svolta.

6.3 Distinguere i concetti: informatizzazione, digitalizzazione e dematerializzazione

Spesso informatizzazione, dematerializzazione e digitalizzazione assumono confini

troppo labili, che vanno necessariamente ritracciati per disporre di un apparato di

definizioni organico.

L’informatizzazione è una tematica che prevede l’eliminazione di operazioni manuali

all’interno di un processo e la loro conseguente automatizzazione attraverso strumenti

frutto della tecnologia informatica. L’informatizzazione, quando si entra nel merito

della gestione documentale, ingloba le due sfere della dematerializzazione e della

digitalizzazione.

L'informatica, di per sè, è lo strumento di informatizzazione, ma da sola non basta; è

necessario pensare all'organizzazione dei processi sulla base delle potenzialità offerte

dall'informatica. All'informatica viene riconosciuta piena valenza a livello organizzativo

ormai da tempo, ma ciò che manca per equiparare il documento elettronico a quello

analogico è una trasformazione a livello culturale, sociale e giuridico.

Le nuove generazioni sempre più pensano in termini di condivisione dell'informazione

e dei documenti, ma tralasciano l'aspetto che giuridicamente ha maggiore rilevanza,

quello della memoria dell'informazione, che a questo punto è da ritenersi una memoria

del documento digitale.

La trasformazione giuridica, lo si vedrà in seguito, è già quasi totalmente avvenuta, la

normativa è completa e complessa, nonostante solitamente l'arrivo della

giurisprudenza sia successivo alle nuove prassi che si instaurano sul mercato.

Ciò che effettivamente manca è una trasformazione culturale, che nella realtà è già

iniziata, ma non è ancora portata a compimento. Alcune delle generazioni attive sul

lavoro hanno iniziato a lavorare senza il supporto della tecnologia e si sono convertiti

all'utilizzo di pc e ad altre periferiche con tempistiche più o meno lunghe. Per queste

generazioni pensare in termini di documento informatico risulta ancora problematico;

il compimento di questa trasformazione si avrà con le nuove generazioni che fin dalla

nascita hanno convissuto con gli strumenti informatici.

Il passaggio culturale all'elettronico è una questione di abitudine allo strumento

tecnologico, ma è bene ricordare che lo strumento tecnologico è da considerarsi come

un mero mezzo, che deve essere sostenuto da persone e regole di funzionamento,

quindi dall'organizzazione dei processi.

6.3.1 La strada verso l'informatizzazione: la dematerializzazione

Su di una immaginaria linea del tempo “dell’informatizzazione dei processi di gestione

documentale” si troverebbe disegnata per prima la tappa della dematerializzazione e

successivamente quella della digitalizzazione. La dematerializzazione è infatti un

passaggio obbligato nel momento in cui un’azienda oppure un ente si affaccia al

Document Management, per il semplice fatto che, gli archivi documentali storici, che

abbiano una rilevanza ai fini amministrativi e fiscali, sono per la quasi totalità analogici.

La dematerializzazione implica dunque la presenza del documento cartaceo, che per

poter essere distrutto deve essere trasformato in documento elettronico e reso

equiparabile al documento analogico, prima di poter essere dematerializzato. La

dematerializzazione si può dunque considerare come uno step di passaggio tra il

documento cartaceo ed il documento nativo elettronico; frequentemente si assiste in

questa fase ad un duplice binario, da una parte il mantenimento dell’archivio cartaceo,

dall’altro la sua riproduzione in elettronico. La digitalizzazione dei flussi documentali

entra in gioco quando il documento nasce in formato elettronico e non viene mai

materializzato in una stampa cartacea.

L’informatizzazione del processo di gestione documentale porta al perseguimento di un

duplice obiettivo: da una parte la dematerializzazione dei documenti analogici,

dall'altra la produzione dei nuovi documenti direttamente in digitale, in modo da

evitare l'inutile produzione di documenti cartacei.

La Pubblica Amministrazione si deve poi scontrare inevitabilmente con l’attributo del

documento facente parte degli archivi pubblici quale bene di interesse storico -

culturale e dunque chiaramente non de materializzabile.

Di qui è facile comprendere come all'interno degli enti pubblici ci si debba

quotidianamente confrontare da una parte con la materialità cartacea del documento e

con la via del digitale dall’altra; questa problematica è molto più sentita nella Pubblica

Amministrazione rispetto agli enti privati, in quanto gli obblighi di conservazione dei

documenti sono temporalmente estremamente più lunghi rispetto ai semplici obblighi

di conservazione dei documenti amministrativi e tributari richiesti alle aziende, che si

aggirano intorno ad un massimo di dieci anni.

Nonostante gli indubbi benefici della digitalizzazione dei flussi documentali in termini di

tempo e spazio, il problema che per le Pubbliche Amministrazioni permane, è quello di

confrontare gli obblighi di conservazione dei documenti nel tempo con la tecnologia

esistente; manca infatti la certezza che la tecnologia supporti la visualizzazione e

l’integrità dei documenti elettronici nel tempo, garanzie imprescindibili per assumersi

oggi la responsabilità della dematerializzazione dell’informazione sul documento

cartaceo. L'aspetto della leggibilità nel tempo tange non solo il formato del

documento, ma anche i supporti hardware, l'evoluzione dei sistemi operativi e delle

versioni delle applicazioni, di questo si avrà modo di approfondire in seguito.

6.3.2 La strada verso l'informatizzazione: la digitalizzazione

Per digitalizzazione si intende quel processo organizzativo che rende disponibili i

documenti all'interno di aziende e pubbliche amministrazioni su supporti digitali,

evitando il costante ricorso al supporto cartaceo.

In un momento congiunturale così particolarmente critico, aziende e pubbliche

amministrazioni sono sempre alla ricerca di metodi di contenimento di quei costi

cosiddetti “inerziali”, ovvero costi che imprese e PA mettono ogni anno a budget

considerandoli un “male necessario”. La digitalizzazione sembra mettere tutti

d'accordo: razionalizza costi di gestione, è enviroment friendly, ammoderna imprese e

PA portando l'informatizzazione dell'informazione e del documento nella vita lavorativa

degli italiani.

Se per le aziende il passaggio alla digitalizzazione è partito per necessità di

competitività sui mercati nazionali ed esteri, e seppur lentamente, si intravedono già

casi di successo di aziende “paperless”, per la grande macchina della Pubblica

Amministrazione questo processo è più complesso a causa della struttura organizzativa

eterogenea ed estremamente articolata.

La normativa esiste, la tecnologia è pronta da tempo eppure in Italia i fogli continuano

a sovrastare il digitale. Il problema pare dunque essere un altro: la cultura del digitale.

Quali sono gli aspetti vantaggiosi su cui bisogna puntare per promuovere e diffondere

una cultura del digitale? Quale, in questo senso, il vostro punto di forza? Tre gli

elementi su cui aziende e PA devono seriamente e costantemente lavorare

congiuntamente verso:

- Normativa chiara: in questo senso è bene prendere atto del fatto che ormai le

perplessità inerenti le possibilità e le modalità di digitalizzare l'impresa sono pressoché

nulle; è importante però seguire in itinere i suggerimenti e le richieste che giungono dal

mondo degli esperti per stare al passo con le nuove soluzioni informatiche presenti sul

mercato.

- Cultura aziendale: le nuove generazioni di giovani imprenditori saranno promotori di

una cultura proiettata all'uso dell'ICT come strumento di analisi dati/performances e

reporting.

- Promozione dell'informatica come strumento user friendly: la gestione documentale

deve essere la soluzione a problematiche di gestione di processi operativi e trasversali

alle funzioni aziendali; deve far fluire l'informazione all'interno dell'azienda per

sviluppare il Knowledge Management. L'ICT è uno strumento e come tale deve essere

utilizzato, deve semplificare ed essere accessibile ai più, poiché il fine ultimo è sempre

quello di fornire dati, che una volta elaborati diventeranno informazioni.

E' necessario portare avanti un impegno stabile e condiviso verso la digitalizzazione

grazie anche a delle regole chiare e precise. In Italia ci sono numerosi casi di eccellenza

che devono diventare da traino per l'innovazione in questo settore. Gli esperti del

settore sottolineano l'importanza di introdurre una politica del rischio con l'obiettivo di

realizzare concreti cambiamenti nella PA in termini di efficienza, riduzione costi e

miglioramento della qualità del servizio. Le principali difficoltà che finora hanno

rallentato il passaggio alla digitalizzazione nel nostro Paese, per quanto riguarda sia la

Pubblica Amministrazione, sia le imprese si possono riassumere in un'unica

motivazione: la sfiducia nell'informatica. Vengono richieste all'informatica delle

certezze che nemmeno la carta possiede. Si pensi soltanto alla possibilità che offre la

gestione del documento digitale di conservare i propri dati fisicamente in più luoghi

distinti, eppure la sfiducia nel bit continua ad esistere soprattutto laddove la

conoscenza dell'ICT come meccanismo operativo è relativamente scarsa. La macchina

della Pubblica Amministrazione è giunta ad un punto cruciale, ha compreso

l'impellente necessità di fare efficienza ed ha intravisto nella digitalizzazione del Paese

una strada verso il risparmio di quei costi che in realtà vengono identificati come

sprechi. In ogni caso non si può negare che la PA abbia saputo cogliere i segnali del

mercato ed ormai da anni si faccia promotrice di innovazione.

7. Il documento elettronico: prassi a cospetto della normativa

La normativa italiana in materia di digitalizzazione e dematerializzazione esiste da anni

ed è in costante evoluzione. Avendo seguito i principi di generalità ed astrattezza, il

legislatore ha permesso che la normativa in molti frangenti risulti sempre attuale,

nonostante l'evoluzione della tecnologia abbia modificato e semplificato modus

operandi, mettendo a disposizione strumenti sempre più sofisticati ed automatizzanti.

L'aspetto critico della normativa è forse il legame che concettualmente questa ha con

la carta; si rischia spesso di ricondurre la gestione del documento informatico a quella

del documento cartaceo, non tenendo debitamente in considerazione le peculiarità del

digitale.

Per il documento cartaceo esiste un legame inscindibile tra il supporto documentale e

l'informazione che esso contiene. Non esiste documento cartaceo senza il foglio di

carta. Nel mondo del documento elettronico, questo non è più vero. Laddove era il

supporto a rendere autentico il documento, anche se non necessariamente veritiero,

con l'informatica questo risulta non più possibile.

E' necessario comprendere se ciò che veramente interessa è il documento, come

insieme di supporto ed informazioni, oppure sono le informazioni stesse in esso

contenute.

Per qualsiasi documento è vera la seconda ipotesi, ma talvolta non è sufficiente. Il vero

interesse per qualsiasi documento è sicuramente il suo contenuto e non il supporto che

contiene le informazioni, ma risulta fondamentale, in taluni casi, avere certezza di chi

ha prodotto quelle informazioni.

Se si pensa alla paternità del documento, ci si accorge che, nella grande maggioranza

dei casi, la firma autografa apposta in calce al documento è sufficiente per colui che

legge ad accettare quella firma, come un'attestazione di volontà. La firma sottoscrive

generalmente anche una o più date, dichiarando in questo modo, che il documento era

in quello status a quella determinata data.

Proseguendo nel ragionamento, si può dunque asserire che, il vero interesse è per le

informazioni; è necessario garantire al lettore conoscenza di chi ha prodotto il

documento; l'autenticità del documento viene garantita dalla presenza di un pubblico

ufficiale e questo continua a rimanere valido anche nel mondo dell'informatica.

L'attestazione della data, come si è visto in precedenza, continua ad essere garantita da

strumenti informatici che validano temporalmente le date in cui vengono eseguite le

operazioni.

Si pensi poi a quante tipologie documentali non necessitino neppure di firma per

ritenere il contenuto vero; è il caso ad esempio delle fatture, il supporto cartaceo può

avere innumerevoli formati, ma ciò che interessa sono le informazioni in esso

contenute, l'importo da pagare o ricevere, il mittente o il destinatario, le condizioni di

pagamento, etc ...

la firma (o sigla) su di un documento può assumere significati diversi, ad esempio la

conferma di un'autorizzazione oppure può attestare il fatto che il documento è stato

visto oppure controllato. La firma non attesta in questo caso la paternità del

documento, ma semplicemente arrichisce il documento di ulteriori informazioni.

La normativa in materia di dematerializzazione, documento informatico, firma digitale

e conservazione a norma esiste da tempo e nel tempo ha subito una forte

stratificazione.

L’intento del legislatore era quello di creare un unico codice che avrebbe dovuto

raccogliere “la normativa del digitale”, seguendo un principio di astrazione e generalità

al fine di evitare la creazione di leggi volte a favorire una specifica tecnologia piuttosto

che un’altra. Questo codice è il Codice dell’Amministrazione Digitale, nato per conferire

certezza e dare validità giuridica ai nuovi strumenti digitali ed accrescere i diritti dei

cittadini nell’uso delle tecnologie informatiche.

Il Codice contiene dei riferimenti a Regole Tecniche emanate o emanabili dal Governo

per gli aspetti da disciplinare in maniera più specifica. Molte sono le fonti normative

che trattano gli argomenti del documento elettronico, della dematerializzazione e della

conservazione a norma come il Codice della Privacy (Allegato B del D. Lgs. 196/2003),

Deliberazione CNIPA del 19 febbraio 2004 n. 11 (di cui verrà effettuata un’approfondita

analisi in seguito), il DPCM del 13 Gennaio 2004 (DPCM 30 marzo 2009) sulla firma

digitale, la Deliberazione CNIPA del 17 febbraio 2005 n. 4, il DPR 11 febbraio 2005 n.

68 (PEC). Esistono anche molte Risoluzioni dell’Agenzia delle Entrate, che pur non

essendo “normativa” offrono pareri qualificati, essendo uno degli enti controllori. Tra le

risoluzioni più importanti: la Risoluzione n. 260 - 23 giugno 2008, la Risoluzione n.

354/E – 08 agosto 2008 e la Risoluzione 158/E del 15 giugno 2009. I riferimenti

normativi sono ampi e variegati, ma in questa sede verranno approfondite le due fonti

normative più rilevanti: il Codice dell’Amministrazione Digitale e la Delibera CNIPA del

19 febbraio 2004.

7.1 Il Codice dell'Amministrazione Digitale: iter normativo ed analisi critica

Il Codice dell’Amministrazione Digitale è stato emanato dal D.Lgs 82/2005, ed è entrato

in vigore il 1° gennaio 2006 ed è da considerarsi fonte normativa primaria; ha come

oggetto l’informazione in modalità digitale all’interno della Pubblica Amministrazione,

rendendone possibile la gestione, l’accesso, la trasmissione, l’archiviazione e la

disponibilità per mezzo dell’ ICT.

In particolare, il codice disciplina il documento digitale nei rapporti tra la Pubblica

Amministrazione e gli enti privati, e – in rari casi – anche tra privati; esso si propone di

rinnovare le procedure, la gestione, l’operatività ed i rapporti tra questi soggetti.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale produce effetti in una duplice direzione:

o da un lato viene affermato il diritto del cittadino di interagire sempre, dovunque

e verso qualunque amministrazione attraverso internet, posta elettronica e reti;

o nell’altro verso viene imposto alle AA.PP. di organizzarsi in modo da rendere

sempre disponibili le informazioni in modalità digitale.

Il Codice - al tempo- è stato fortemente voluto dal Ministro per l’Innovazione e le

Tecnologie Lucio Stanca. In sintesi, il CAD è una riforma complessa che ordina e riunisce

norme già esistenti e ne introduce di nuove per nuovi servizi, e può essere visto come

una sorta di “Costituzione” del mondo digitale. Attraverso il CAD, la macchina pubblica

subisce un processo di riorganizzazione e si muove in direzione di una Pubblica

Amministrazione che funzioni meglio e che costi meno ai contribuenti.

Attualmente, il CAD è composto da 92 articoli, suddivisi in 9 capi – nell’ordine -

rubricati:

I. "Principi generali";

II. "Documento informatico e firme elettroniche; pagamenti, libri e scritture";

III. "Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici";

IV. "Trasmissione informatica dei documenti";

V. "Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete";

VI. "Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche

amministrazioni";

VII. "Regole tecniche";

VIII. "Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica

amministrazione";

IX. "Disposizioni transitorie finali ed abrogazioni".

Al fine della presente elaborazione assumono particolare rilevanza i primi quattro Capi;

in questa sede vengono presi in analisi gli strumenti che sono in grado di dare le

risposte tecnologiche per equiparare nella sostanza il documento informatico a quello

analogico. La dematerializzazione implica la distruzione del supporto cartaceo, ma deve

essere analizzata attraverso un’accezione più ampia, che eviti la produzione del

documento cartaceo a favore di un’immediata informazione all’interno di un supporto

informatico.

7.1.2 Obiettivi e Strategie del CAD

Gli obiettivi del CAD sono rappresentati da principi generali, si tratta di istituti presenti

nel Diritto Amministrativo già prima dell’entrata in vigore del CAD, ma alcuni di questi

assumono grande rilevanza proprio nell’ambito del CAD:

• Efficacia: la capacità di un’azione amministrativa di raggiungere il risultato

prestabilito;

• Efficienza: l’attitudine a svolgere i propri compiti nel modo più adeguato,

relativamente alle esigenze degli utenti;

• Pubblicità e Trasparenza

Facendo leva su questi principi si è assistito al passaggio da un’amministrazione

formale (dove la legalità ed il rispetto di rigide procedure sono il motore trainante) ad

un’amministrazione di risultati, in cui la guida è data dalla misura della soddisfazione

dei cittadini e delle imprese, in termini di interessi e bisogni (amministrazione

customer-oriented).

In sintesi, il contenuto del CAD in termini di obiettivi e strategie per raggiungere questi

ultimi è il seguente:

• art. 2: obiettivo di assicurare a qualsiasi livello (Stato, Regioni, autonomie locali)

la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la

fruibilità dell'informazione in modalità digitale;

• art. 7: strategie di riorganizzazione e aggiornamento dei servizi erogati

dall’AA.PP., con lo sviluppo dell’ICT come mezzo e non come fine, sulla base di

un’analisi delle reali esigenze di cittadini e imprese.

I 92 articoli definiscono in modo dettagliato le regole digitali per diverse attività; alcune

hanno una particolare portata:

• L’azzeramento dei certificati: la Pubblica Amministrazione produce ogni anno 35

milioni di certificati, con un costo per i cittadini in media di 13,50 euro a

certificato. L’AA.PP. digitale si pone come obiettivo di azzerare il numero dei

certificati emessi in versione cartacea, attraverso la modalità di trasmissione

telematica dei documenti tra amministrazioni e la condivisione di un’unica base

di dati. Il risparmio che ne deriverebbe per cittadini e imprese è stimato in 400

milioni di euro.

• L’uso della posta elettronica: annualmente le Amministrazioni Pubbliche.

Inviano circa 31 milioni di messaggi di posta elettronica, sia internamente

all’ente pubblico che esternamente verso imprese e cittadini; inoltre, si stima

che il risparmio che si otterrebbe per ogni messaggio inviato tramite e-mail -

rispetto alla gestione di un messaggio di posta tradizionale fisico – è di 18 euro.

Il CAD riconosce piena validità giuridica alle comunicazioni effettuate per via

telematica, getta le basi per un loro aumento numerico e per la sostituzione

quasi totale della vecchia trasmissione cartacea. Secondo una stima per difetto,

sono ben 360 milioni di euro i risparmi che ne deriverebbero già al primo anno

dall’introduzione del Codice.

• Gli archivi digitali: con il CAD è possibile eliminare la carta per i documenti

dell’AA.PP. “Tutti gli atti, i dati, i documenti, le scritture contabili e la

corrispondenza prodotti o riprodotti in maniera digitale, secondo le regole che

garantiscono la conformità agli originali, hanno la stessa validità giuridica di

documenti cartacei e devono essere conservati in archivi informatici”. Grazie

all’uso di archivi digitali si riducono considerevolmente i tempi e i costi di ricerca

dei documenti ed i costi di gestione e manutenzione degli archivi. I vantaggi

sono: processi più veloci, risparmi di spesa per le AA.PP., risparmi di spazi

(spesso presi in affitto) prima occupati da ingombranti archivi cartacei.

7.1.3 Gli Strumenti del CAD

Il documento informatico viene prodotto, gestito, archiviato e trasmesso; il Codice

dell’Amministrazione Digitale descrive gli strumenti tecnologici che permettono al

documento informatico di avere piena valenza in tutte le fasi della sua esistenza.

Vengono enunciati gli strumenti che danno valore giuridico al documento informatico,

nonché la loro opponibilità a terzi in giudizio.

La creazione del documento informatico viene effettuata con qualsiasi strumento

tecnologico a disposizione dell’utente, ma per risolvere il problema della paternità del

documento andava normata la Firma Digitale quale mezzo di assunzione di paternità

del documento.

La gestione del documento informatico viene descritto dall’utilizzo del Protocollo

Informatico (meglio disciplinato dal DPR 445 del 2000), è costituito dalle risorse

tecnologiche con le quali è possibile realizzare un sistema automatizzato per gestire in

modalità elettronica i flussi documentali.

La trasmissione del documento informatico viene invece disciplinata attraverso

l’introduzione della PEC, la Posta Elettronica Certificata. E’ un sistema di posta

elettronica nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica, con valenza

legale, attestante l'invio e la consegna di documenti informatici. "Certificare" l'invio e la

ricezione - i due momenti fondamentali nella trasmissione dei documenti informatici -

significa fornire al mittente, dal proprio gestore di posta, una ricevuta che costituisce

prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale allegata

documentazione. Allo stesso modo, quando il messaggio perviene al destinatario, il

gestore invia al mittente la ricevuta di avvenuta (o mancata) consegna con precisa

indicazione temporale. Nel caso in cui il mittente smarrisca le ricevute, la traccia

informatica delle operazioni svolte, conservata per legge per un periodo di 30 mesi,

consente la riproduzione, con lo stesso valore giuridico, delle ricevute stesse27.

La conservazione del documento informatica viene disciplinata attraverso l’utilizzo

della Conservazione Sostitutiva oppure Conservazione Digitale a Norma, un

27 http://www.cnipa.gov.it/site/it-it/Attivit%C3%A0/Posta_Elettronica_Certificata__%28PEC%29/

procedimento tecnico informatico in grado di fornire opponibilità a terzi al documento

elettronico; a questo processo viene dedicato in seguito un paragrafo a sé stante.

Qui di seguito vengono riportati gli articoli più significativi del Codice

dell’Amministrazione Digitale in materia di documento informatico e di

dematerializzazione.

Capo III, Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

• Art. 40 Formazione dei documenti informatici: le AA.PP. che dispongono di

idonei strumenti tecnologici, devono formare gli originali dei propri documenti

con mezzi informatici; l’uso della carta per la redazione dei documenti originali

e per la copia dei documenti informatici è consentito solo se veramente

necessario, e comunque rimanendo nel rispetto del principio di economicità.

Un apposito regolamento emanato a seguito dell’entrata in vigore del Codice ha

individuato un elenco di tipologie di documenti amministrativi che possono

essere redatti in originale anche su carta; la giustificazione di tale eccezione è

che tali documenti assumono valore di testimonianza storica ed archivistica.

• Art. 42 Dematerializzazione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni:

tale articolo invita l’AA.PP. ad adempiere a due disposizioni: in primo luogo, fare

una cost-benefit analysis per valutare quali dei documenti redatti su supporto

cartaceo - che è opportuno o obbligatorio conservare – verranno trasposti sul

supporto informatico; in secondo luogo, predisporre dei piani di sostituzione

degli archivi cartacei con archivi informatici.

• Art. 43, comma 1 Riproduzione e conservazione dei documenti: i documenti

per i quali è prescritta la conservazione per legge o regolamento (Scritture

contabili, documenti degli archivi, corrispondenza.), riprodotti su supporti

digitali, sono validi ai fini della legge, se la riproduzione è fatta in modo da

garantire la loro conservazione nel tempo e la conformità al documento

originale.

• Art. 44 Requisiti per la conservazione dei documenti informatici: il sistema di

conservazione dei documenti elettronici deve garantire:

che il soggetto che ha formato il documento possa essere identificato in

maniera certa;

che il documento rimanga integro;

che esso e le informazioni identificative siano leggibili e facilmente

reperibili nel tempo

Capo IV Trasmissione informatica dei documenti

• Art 45 Valore giuridico della trasmissione: il requisito della forma scritta risulta

soddisfatto se un documento è trasmesso alle PP.AA. da chiunque, per mezzo

telematico o informatico per il quale si possa accertare la provenienza

(compreso il fax); pertanto il documento trasmesso per via elettronica non deve

essere accompagnato dall’originale. Il documento si intende consegnato se

viene reso disponibile all’indirizzo e-mail dichiarato dal destinatario.

• Art 48 Posta Elettronica Certificata: la trasmissione telematica di comunicazioni

che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene

mediante la posta elettronica certificata; la trasmissione del documento

informatico per via telematica, effettuata mediante la posta elettronica

certificata, equivale in linea generale alla notificazione per mezzo della posta.

La data e l’ora di trasmissione e di ricezione di un documento informatico

trasmesso mediante posta elettronica certificata sono opponibili ai terzi.

Le modifiche previste al Codice dell’Amministrazione Digitale presentato dallo schema

di D. Lgsl. Recante le modifiche al Cad ai sensi dell’art. 33 della Legge 18 giugn 2009, n.

69, appaiono non essere di grande impatto sugli articoli analizzati.

7.1.4 Modifiche al CAD: proposta di aggiornamento

Il legislatore si è proposto di aggiornare il Codice dell'Amministrazione Digitale ed ha

emanato quello che ancora ad oggi è lo schema di decreto legislativo recante modifiche

al codice dell’amministrazione digitale ai sensi dell’articolo 33 della legge 18 giugno

2009, n. 69, che dovrebbe entrare in vigore a fine del 2010.

Il testo del nuovo Codice dell'Amministrazione Digitale introduce alcune novità, alcune

di enorme portata innovativa, altre sembrano invece fare un passo indietro.

Il nuovo CAD pone l'accento sulla semplificazione dei rapporti tra PA e

cittadini/imprese attraverso l’introduzione di forme di pagamenti informatici, lo

scambio di dati tra imprese e PA, la diffusione e l’uso della PEC, l’accesso ai servizi in

rete, l’utilizzo della firma digitale, la dematerializzazione dei documenti e

l’arricchimento dei contenuti dei siti istituzionali in termini di trasparenza

Il nuovo Codice dell’amministrazione digitale rende possibile la modernizzazione della

Pubblica Amministrazione con la diffusione di soluzioni tecnologiche e organizzative

che consentono un forte recupero di produttività. Il nuovo Codice si propone una forte

riduzione dei tempi per le pratiche amministrative e giudiziarie; una riduzione di circa 1

milione di pagine l’anno per l’effetto dell’avvio della dematerializzazione, con l’obiettivo

al 2012 di ridurre di 3 milioni le pagine; questo porterebbe ad un risparmio del 90% dei

costi di carta e del relativo impatto ecologico (uso e smaltimento) per circa 6 milioni di

euro l’anno (solo acquisto senza smaltimento). Una volta completato l’iter di

approvazione, il decreto legislativo avvierà un processo che consentirà di avere entro i

prossimi 3 anni (in coerenza quindi con il Piano e-Gov 2012) un’amministrazione nuova,

digitale e sburocratizzata. Entro 12 mesi dall'entrata in vigore saranno emanate le

regole tecniche che consentiranno di dare piena validità alle copie cartacee e

soprattutto a quelle digitali dei documenti informatici, dando così piena effettività al

processo di dematerializzazione dei documenti della PA.

Permangono invece alcune perplessità in merito all'introduzione di alcuni concetti

come: la copia informatica di documento analogico, copia informatica di documento

informatico ed il duplicato informatico. Si capisce come si sia tentato di riconcilare

l'iter della formazione, gestione e conservazione del documento informatico alle prassi

utilizzate nell'utilizzo dei documenti cartacei.

Per copia informatica di documento analogico si intende il documento informatico

avente contenuto e forma identici a quelli del documento da cui è tratto28; si intende

dunque un documento cartaceo sottoposto all'operazione di scansione.

Per copia informatica di documento informatico si intende il documento informatico

avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto

informatico con diversa sequenza di valori binari; presumibilmente nella realtà

dovrebbero esistere due file con lo stesso contenuto.

Per duplicato informatico si intende il documento informatico ottenuto mediante la

memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima

sequenza di valori binari del documento originario, con l’aggiunta di ulteriori valori

necessari per distinguerlo dall’originale o da altro duplicato.

Se si parte dal presupposto che ogni documento elettronico è per definizione unico, si

comprende come l'esistenza del duplicato informatico e della copia informatica di

documento informatico sono quantomeno superflue e fuorvianti.

Qui sotto si riporta un estratto del documento "Proposte di revisione dello Schema di

Decreto Legislativo di modifica del Codice dell'Amministrazione Digitale in tema di

Conservazione Digitale" redatto dalla Commissione Tecnica di Modifica del CAD

presieduta dall'Avv. Andrea Lisi, di cui ha fatto parte anche la scrivente29:

"Si pensi che il documento informatico, per sua natura, permette delle copie identiche

28 Schema di decreto legislativo recante modifiche al codice dell’amministrazione digitale ai sensi dell’articolo 33 della legge 18 giugno 2009, n. 6929 La commissione Anorc presieduta dall'Avv. Andrea Lisi con la collaborazione di Ing. Andrea Caccia

(Studio Caccia), Avv. Luca de Grazia (Studio Legale de Grazia), Dr. Dario D’Urso (Gruppo CM Trading), Avv. Lugi Foglia (Digital&Law Department - Studio Legale Lisi), Dr. Alessandro Giachi (Vecomp Software), Dr. Mirko Giulianini (GMED), D.ssa Elena Lauritano (Archivium), Prof. Gianni Penzo Doria (Università di Padova), Dr. Michele Perla (Quadra), D.ssa Stefania Rampazzo (Ifin Consulting), Dr. Nicola Savino (Seen Solution), Avv. Marco Scialdone (Computerlaw),Dr. Andrea Vigevano (Arch ware)

di sé stesso e proprio questa caratteristica lo rende ancor più sicuro dell’originale

cartaceo (che può essere smarrito, perso, distrutto, etc..) in quanto è possibile copiarlo

e conservarlo in luoghi differenti. In tale scenario, qual è lo scopo di distinguere tra

originali e duplicati? L'unica ipotesi plausibile è quella relativa alla risoluzione delle

note problematiche dei titoli esecutivi digitali, ma in tal caso converrebbe pensare a

delle norme specifiche che disciplinino tale peculiare situazione piuttosto che

introdurre un concetto generale difficilmente conciliabile con la natura stessa del

documento informatico".

Proposta di modifica approvata in CDM

Commento Proposta di modifica ANORC

Art. 1 (Modifiche all'articolo 1 del decreto legislativo 7 marzo 2005n.82) (omissis)c) dopo la lettera i) sono inserite le seguenti:1) “i-bis) copia informatica di documento analogico: il documentoinformatico avente contenuto e forma identici a quelli del documentoda cui è tratto;2) i-ter) copia informatica di documento informatico: il documentoinformatico avente contenuto identico a quello del documento da cuiè tratto su supporto informatico con diversa sequenza di valori binari;3) “i-quater) duplicato informatico: il documento informaticoottenuto mediante la memorizzazione, sullo stesso dispositivo o sudispositivi diversi, della medesima sequenza di valori binari deldocumento originario, con l’aggiunta di ulteriori valori necessari perdistinguerlo dall’originale o da altro duplicato;”

i-bis): non si comprende come una copia informatica di un documento analogico possa avere forma identica al documento analogico dalla quale è tratta: è fondamentale che il contenuto sia identico, ma per quanto riguarda laforma, se per essa si intende quella visualizzata a schermo, non può essere garantita un'identica visualizzazione (un documento dal contenuto identico potrà essere visualizzato in maniera differente su due sistemi informatici diversi);i-ter) e i-quater): di per se è accettabile immaginare di poter creare un duplicato di documento informatico identico, ma distinguibile dall'originale; il problema, però, sorge nel momento in cui il legislatore sembra pretendere che esista un unico originale informatico e che questo sia distinto da tutte le altre copie. Infatti, è sostanzialmente un errore far percorrere al documento informatico lo stesso tortuoso iter di quello cartaceo. Inoltre, rimane a nostro avviso pericoloso disallineare tali definizioni da altre definizioni utilizzate dal legislatore in differenti normative tecniche (si pensi, ad esempio, agli identici concetti di riversamento diretto e riversamentosostitutivo contenuti nella Delibera del CNIPA n.11/2004).Inoltre, il termine “copia” nel gergo informatico comune solitamente ha il significato di “back up” (utilizzato anche nel Codice della protezione dei dati personali – D. Lgs. 196/2003) e questo potrebbe generare problematiche intepretative di cui sarebbe opportuno tenere conto.

Si propone eventualmente di valutare questa riformulazione

Art. 1 (Modifiche all'articolo 1 del decretolegislativo 7 marzo 2005 n.82)(omissis)c) dopo la lettera i) sono inserite le seguenti:1) “i-bis) copia informatica di documentoanalogico: il documento informatico aventecontenuto identico a quello del documentoda cui è tratto;2) i-ter) copia informatica di documentoinformatico: il documento informatico aventecontenuto identico a quello del documento dacui è tratto su supporto informatico condiversa sequenza di valori binari;3) “i-quater) duplicato informatico: ildocumento informatico ottenuto mediante lamemorizzazione, sullo stesso dispositivo o sudispositivi diversi, della medesima sequenza divalori binari del documento originario;”

delle definizioni utilizzate:1) i-bis) copia informatica sostitutiva di documento analogico:2) i-ter) copia informatica sostitutiva di documento informatico3) i-quater) copia informatica diretta di documento informatico

Altra modifica proposta dalla schema riguarda la reintroduzione di una quarta tipologia

di firma elettronica, di cui si parlerà in seguito, già abrogata anni fa per ragioni di

semplificazione. Al sostanziale fallimento delle tre firme previste dalla prima versione

(firma elettronica, firma elettronica qualificata e firma digitale) la proposta ne aggiunge

una quarta: la firma elettronica avanzata che è la sostanzialmente identica alla firma

elettronica qualificata, ma senza il certificato qualificato. Sembra un inventario di firme

un po’ confusionario e di difficile comprensione, laddove la realtà del mercato vede

quasi esclusivamente l'utilizzo della firma digitale per le operazioni che devono

dichiarare la paternità del documento, mentre per gli iter autorizzativi vengono

utilizzati sistemi di identificazione relativamente deboli (user e password, flag, ... ma

anche riferimenti biometrici).

Il Codice dell'Amministrazione Digitale è un vero apripista alla dematerializzazione,

pone giustamente anche dei limiti che garantiscano un'adeguata certezza delle

informazioni contenute nel documento elettronico. Il Codice si assicura infatti di

garantire l'identificazione certa del soggetto che ha formato il documento, la sua

integrità e leggibilità nel tempo, nonchè l'agevole reperibilità dei documenti e delle

informazioni identificative del documento stesso, non dimenticando il rispetto delle

misure di sicurezza, vero cardine per il mondo dell'informatica.

Il Codice dell'Amministrazione Digitale resta comunque fonte primaria di riferimento in

materia di gestione del documento elettrico, ma non è il solo. Altro pilastro normativo

è il DPR n. 445 del 28 dicembre 2000, di cui si approfondisce nel paragrafo successivo.

7.2 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000 - Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa

Questo Decreto del Presidente della Repubblica tocca da vicino la gestione del

documento elettronico, anche se è un corpus normativo molto più ampio rispetto alle

tematiche della digitalizzazione. Uno dei punti dolenti della produzione documentale è

proprio la documentazione amministrativa, per la quale esistono grandi volumi e lunghi

periodi per i quali è previsto l'obbligo di conservazione. Questo DPR è titolato

Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa ed ha come

oggetto "la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la

trasmissione di atti e documenti da parte di organi della pubblica amministrazione:

disciplinano altresi' la produzione di atti e documenti agli organi della pubblica

amministrazione nonche' ai gestori di pubblici servizi, nei rapporti tra loro e in quelli

con l'utenza e ai privati che vi consentono. Le norme concernenti i documenti

informatici e la firma digitale, contenute nel capo II, si applicano anche nei rapporti tra

privati ...30". Nonostante la norma abbia degli effetti primari sulla Pubblica

Amministrazione e sugli Enti Pubblici in genere, nei primissimi articoli vengono inseriti

tra i destinatari non solo quelli appena citati, ma anche i privati sotto forma di persone

fisiche e giuridiche31. Si capisce fin da subito l'intento del Legislatore a rendere

omogeneo ed ad ampio spettro il trattamento dei documenti amministrativi nei

confronti di qualsiasi soggetto, sia esso privato che pubblico.

30 Art. 2 DPR n .445 del 200031 Art. 3 DPR n. 445 del 2000 "Le disposizioni del DPR 445/00 si applicano ai cittadini italiani edell'Unione europea,

alle persone giuridiche, alle societa' di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei Paesi dell'Unione europea."

7.2.1 DPR n. 445 del 28 Dicembre 2000: analisi critica e confronto ambito

pubblico e privato

Il DPR n. 445 del 2000 rientra a pieno titolo tra la normativa in materia di documento

elettronico, poichè ne fornisce non solo la definizione, ma il suo trattamento ed infine

la sostanziale equiparabilità al documento cartaceo. Si riportano infatti in questo capo

tutte le normative che vengono a supporto della tesi iniziale: troppo spesso si ha una

visione del documento cartaceo come unico supporto in grado di veicolare e garantire

l'autenticità (e a volte persino la veridicità) dell'informazione. In questo frangente si

tenta di dimostrare l'opposto, portando ad esempio gli sforzi normativi che già sono

stati effettuati in tal senso.

Il DPR n.445 del 2000 introduce la definizione di documento elettronico quale

rappresentazione informatica di atti, fatti e dati giurdicamente rilevanti. La chiave di

svolta risiede nel fatto che finalmente l'informazione viene svincolata dal supporto

cartaceo quale unico mezzo riconosciuto a livello normativo. Chiaramente non tutti i

documenti elettronici hanno lo stesso valore di fronte alla normativa, esattamente

come non tutti i documenti cartacei fanno prova in giudizio.

In ogni caso qualsiasi documento elettronico è liberamente valutabile in giudizio sulla

base delle caratteristiche intrinseche, di formazione e di sicurezza del documento

stesso.

Nella sfera degli enti privati il documento elettronico è largamente utilizzato e diffuso,

l'impatto sull'organizzazione dei processi amministrativi è stato di grande portata in

termini di efficacia e di efficienza. Sono stati ridotti fin da subito i costi legati alla carta,

ai consumabili, agli spazi, tutto questo è stato possibile laddove sono stati effettuati

inventimenti in sistemi informativi di archiviazione e gestione documentale. Avere un

documento elettronico senza uno strumento adeguato di archiviazione non fa altro che

alimentare maggiormente i dubbi e le perplessità nei confronti del documento

elettronico. Si è visto come la velocità della circolazione delle informazioni e dei

documenti in formato elettronico sia aumentata esponenzialmente; questi vantaggi

sono difficilemente quantificabili in termini economici, ma garantiscono

indubbiamente un risparmio di tempo ed un miglioramento organizzativo dei processi,

dunque aumentano le possibilità di raggiungere gli obiettivi assegnati a ciascuna risorsa

coinvolta nei processi.

La sfera pubblica ha sicuramente avuto necessità di una spinta maggiore proveniente

dalla normativa, poichè l'organizzazione dei processi in molti ambiti è stata

determinata all'interno di procedure provenienti dalla normativa. Ecco che il DPR n.

445 del 2000 si inserisce proprio in un contesto di questo tipo.

L'equiparabilità del documento elettronico al documento analogico perviene già all'art.

6 che esplicita la possibilità di riprodurre i documenti cartacei su supporti elettronici

attraverso le seguenti righe: "Le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno facolta' di

sostituire, a tutti gli effetti, i documenti dei propri archivi, le scritture contabili, la

corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o regolamento e prescritta la

conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o

con altro mezzo idoneo a garantire la conformita' dei documenti agli originali." In sè

l'utilizzo del documento elettronico al posto del documento cartaceo non è un ostacolo

insormontabile, il vero problema è l'idoneità ad essere conservato nel tempo in luogo

del documento analogico. Ancora una volta è il DPR 445 del 2000 a venire in aiuto

all'art. 9 "Gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici delle

pubbliche amministrazioni, costituiscono informazione primaria ed originale da cui e'

possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti

dalla legge".

Come anticipato non tutti i documenti elettronici possono avere la stessa validità,

esattamente come accade per i documenti cartacei. Così come un documento cartaceo

sottoscritto per mezzo di firma olografa attribuisce paternità al documento, anche nel

mondo dell'informatica esiste uno strumento similare, la firma digitale di cui si avrà

modo di approfondire in seguito. Questo concetto è stato inserito in questo paragrafo,

perchè anche il DPR 445 all'art. 23 introduce il concetto di documento sottoscritto

elettronicamente. L'apposizione o l'associazione della firma digitale al documento

informatico equivale alla sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta

su supporto cartaceo. Viene attribuita piena efficacia al documento elettronico firmato

digitalmente già all'art. 10, dove viene riportato che "Il documento informatico

sottoscritto con firma digitale, redatto in conformita' alle regole tecniche dell'art.71

soddisfa il requisito legale della forma scritta e ha efficacia probatoria ai sensi

dell'articolo 2712 del Codice civile". Le regole tecniche richiamate all'art. 71 sono

ancora ad oggi da essere scritte, gli esperti di settore e di mercato fanno riferimento

alle Regole Tecniche inserite nella Delibera CNIPA n. 11 del febbraio 2004, di cui si avrà

adeguato approfondimento nei paragrafi successivi.

L'art. 2712 del Codice Civile a cui si riferisce l'art. 10 del DPR n.445 cita "Le riproduzioni

fotografiche, informatiche o cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, in

genere, ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano piena prova

dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte non ne

disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime". L'onere della prova non è a

carico di colui il quale produce il documento elettronico, ma della sua controparte, che

ha l'obbligo di disconoscerne la conformità ai fatti. Questo rimando al Codice Civile

rende ancora più saldo il principio di equiparabilità tra documento elettronico e

documento cartaceo.

7.3 Delibera CNIPA n.11 del 19 Febbraio 2004: analisi tecnica ed applicazioni pratiche

Il CNIPA era il Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione, prima

denominato A.I.P.A. ed oggi Digital PA, si tratta di un ente che promuove e veicola gli

interventi in materia di informatizzazione dei processi, di deburocratizzazione e di

semplificazione amministrativa. La normativa in materia di gestione documentale pone

dei vincoli all'organizzazione aziendale. La Delibera CNIPA introduce il concetto di

Conservazione Sostitutiva, un processo tecnologico – giuridico in grado di equiparare il

documento elettronico a quello analogico. Certamente questo processo ha un impatto

incrementativo relativamente alle operazioni da svolgere sul documento e sulla sua

gestione all'interno del ciclo di vita; in prima battuta si potrebbe affermare che la

normativa imponga un aggravio di costi diretti e indiretti, in molti casi infatti le imprese

e le pubblche amministrazioni potrebbero trovare più lineare una gestione

documentale che non termini con la conservazione sostitutiva. Abbiamo già visto come

il presidio del rischio impone alle organizzazione di agire in determinati casi secondo

modalità ancora più stringenti rispetto a quanto richiesto dalla normativa stessa.

Nel momento in cui chiunque debba dar prova e conto di come si è agito, produce

dell'informazione; culturalmente viene accettata l'informazione prodotta solo laddove

sia "incastonato" all'interno di un supporto; per lungo tempo l'unico supporto

accettato dalla normativa era quello cartaceo, ora è anche quello elettronico.

Quando si pensa al documento elettronico, si pensa ad un "foglio elettronico", che può

essere di testo, piuttosto che in formato immagine; in entrambi i casi è culturalmente

accettato, poichè la sfera dell'elettronico è facilmente riconducibile a quella

dell'analogico; molto meno agile è l'accettazione della stabilizzazione nel tempo ad

esempio di una base di dati, poichè difficilmente è possibile immaginare una database

su di un foglio a quadretti. Tornando al concetto che muove l'intera relazione di tesi, è

comprensibile che la difficoltà nello scindere il concetto di documento da quello

dell'informazione in esso contenuta esista e si manifesti proprio laddove la tecnologia

diventa ai più un meccanismo misterioso ed oscuro. È proprio per questo motivo che si

tenta di cristallizzare l'informazione all'interno di un supporto che dia adeguata

certezza, non tanto della sua veridicità, quanto della sua integrità, paternità e

leggibilità nel tempo.

La normativa ha provveduto ad assolvere questo oneroso compito, delineando concetti

generali ed astratti all'interno dello stesso Codice dell'Amministrazione Digitale e

rimandando all'art. 7132 a regole tecniche, per maggiori delucidazioni sulle modalità di

azione.

Ancora oggi le regole tecniche a cui il Codice dell'Amministrazione Digitale fa rimando

non sono state emanate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, per cui si

fa riferimento alla Delibera n. 11 del Febbraio 2004, titolata "Regole tecniche per la

riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la

conformità dei documenti agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle

disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione

amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,

n. 445. (Deliberazione n. 11/2004)", pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9-3-

2004.

32 Codice dell'Amministrazione Digitale Art. 71. Regole tecniche.1. Le regole tecniche previste nel presente codice sono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con le amministrazioni di volta in volta indicate nel presente codice, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, previa acquisizione obbligatoria del parere tecnico del CNIPA in modo da garantire la coerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività e con le regole di cui al disciplinare pubblicato in allegato B al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (70). 1-bis. Entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri emanati su proposta del Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie, sentito il Ministro per la funzione pubblica, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono adottate le regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del sistema pubblico di connettività (71).1-ter. Le regole tecniche di cui al presente codice sono dettate in conformità alle discipline risultanti dal processo di standardizzazione tecnologica a livello internazionale ed alle normative dell'Unione europea (72).2. Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice restano in vigore fino all'adozione delle regole tecniche adottate ai sensi del presente articolo.

Le Regole Tecniche hanno dato chiare indicazioni su come agire in caso si decida di

trasformare i propri archivi documentali, per i quali esista un obbligo di conservazione

nel tempo, in archivi elettronici. Dopo aver fornito una serie di definizioni, le Regole

Tecniche affrontano la duplicità concettuale della gestione del documento: da una

parte il documento cartaceo, che viene trasformato in elettronico, dall'altra il

documento che già nasce in formato elettronico.

All'art. 3 viene introdotto il concetto di "Conservazione Sostitutiva di documenti

informatici33"; è peculiare il fatto che si sia deciso di iniziare proprio dai documenti

informatici e solo all'articolo successivo descrivere il procedimento di conservazione

sostitutiva di documenti analogici34. A parere di chi scrive questa scelta potrebbe

essere dettata dall'affermazione della volontà di dare piena rilevanza al documento

informatico.

Il termine Conservazione Sostitutiva trova la propria definizione nel fatto che, negli

anni in cui la deliberazione è stata scritta, era pensiero comune che il documento

elettronico fosse un "sostituto" del documento analogico, un qualcosa che da esso

dovevesse derivare; meno diffusa la concezione di un documento elettronico che

potesse nascere e morire nel solo formato informatico. Ad oggi viene più

correttamente utilizzato il termine Conservazione Digitale, che ha, almeno tra gli

esperti, soppiantato del tutto termini quali conservazione ottica o conservazione

elettronica oppure ancora sostitutiva. Per omogeneità di esposizione Conservazione

Sostitutiva e Conservazione Digitale verranno utilizzati con il medesimo significato,

anche se si è diffusa la teoria secondo la quale la Conservazione Sostitutiva sarebbe

quel procedimento che equipara il documento elettronico a quello cartaceo, previa

memorizzazione del cartaceo su di un supporto (ottico e non) attraverso l'operazione di

scansione; al contrario il termine Conservazione Digitale presuppone secondo questa

concezione il fatto che il documento nasca già in formato elettronico e non venga

33 documento informatico: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.

34 documento analogico: documento formato utilizzando una grandezza fisica che assume valori continui, come le tracce su carta (esempio: documenti cartacei), come le immagini su film (esempio: pellicole mediche, microfiche, microfilm), come le magnetizzazioni su nastro (esempio: cassette e nastri magnetici audio e video). Si distingue in documento originale e copia.

materializzato su supporto cartaceo, subendo in ogni caso un procedimento

tecnologico praticamente identico a quello previsto per il caso precedente. Si rimanda

ai paragrafi successivi per entrare nel merito tecnologico ed informatico del

procedimento.

7.3.1 Documento analogico ed elettronico: applicazioni pratiche a confronto

Si riporta qui di seguito l'articolo 3, così come inserito all'interno della Delibera CNIPA e

ne sarà data adeguata spiegazione attraverso la definizione dei termini contenuti, che sono di

non immediata comprensione.

"1. Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,

così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro

impronte, avviene mediante memorizzazione su supporti ottici e termina con

l'apposizione, sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente

una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e

della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto

svolgimento del processo.

2. Il processo di riversamento sostitutivo di documenti informatici conservati avviene

mediante memorizzazione su altro supporto ottico e termina con l'apposizione

sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più

impronte dei documenti o di insiemi di essi del riferimento temporale e della firma

digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto

svolgimento del processo. Qualora il processo riguardi documenti informatici

sottoscritti, così come individuati nell'art. 1, lettera f), è inoltre richiesta l'apposizione

del riferimento temporale e della firma digitale, da parte di un pubblico ufficiale, per

attestare la conformità di quanto riversato al documento d'origine."

Questo articolo, pur mantendo la linea della generalità ed astrattezza, espressione della

volontà di non imbrigliare il progresso tecnologico in rigide logiche normative, fornisce

una descrizione del processo di conservazione digitale di uno o di un insieme di

documenti elettronici.

Per meglio comprendere questo procedimento è necessario scomporre l'articolo in fasi

distinte ed analizzarne il contenuto, dando adeguata spiegazione di termini a prima

vista di ardua comprensione.

Le fasi della Conservazione Digitale di un documento elettronico:

Prima di entrare nel merito della spiegazione del processo, si ricorda che va applicato

nel momento in cui si verifichino due condizioni:

a) l'obbligo di conservazione del documento nel tempo (valido anche per i documenti

analogici)

b) la volontà di non materializzare il documento sul supporto cartaceo (o di

demterializzare il cartaceo, nel caso dei documenti analogici).

0 Sottoscrizione

2 Memorizzazione

3 Riferimento Temporale

3b Marca Temporale

1 Creazione Impronta

4 Firma Digitale

Fase 0: Sottoscrizione

"Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,

così come individuati nell'art. 1, lettera f), ... "

Per capire cosa si intenda per documento elettronico "sottoscritto" si segue ad un

primo rimando alla lettera f) dell'art. 1 che enuncia: "memorizzazione: processo di

trasposizione su un qualsiasi idoneo supporto, attraverso un processo di elaborazione,

di documenti analogici o informatici, anche sottoscritti ai sensi dell'art. 10, commi 2 e

3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, così come

modificato dall'art. 6 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10". Come si può ben

intuire il primo rimando non è sufficiente ad una piena comprensione, che obbliga ad

entrare nel merito del DPR n.445 del 2000, del quale si è già parlato in precedenza.

L'articolo 10 è titolato "Forma ed efficacia del documento elettronico" e viene in aiuto

soprattutto al comme 3: "Il documento informatico, sottoscritto con firma digitale ai

sensi dell'articolo 23, ha efficacia di scrittura privata ai sensi dell'articolo 2702 del

Codice civile".

Per documento elettronico sottoscritto si intende dunque un documento elettronico al

quale è stata apposta una o più firme digitali. Nonostante esistano più tipologie di

sottoscrizione elettronica, di cui si approfondirà in seguito, la firma digitale è l'unica

(insieme alla firma digitale autenticata) a dare piena garanzia della paternità del

documento, grazie alle caratteristiche tecniche possedute dai certificati che

permettono l'applicazione della firma garantendo elevati standard di sicurezza.

Il documento di partenza è dunque un file, un documento elettronico, sottoscritto per

mezzo di un sistema, che al momento, viene denominato meccanismo di firma digitale,

il quale permette di individuare in modo ragionevolmente certo il firmatario, nonchè

possessore del documento.

Fase 1 Creazione impronta

Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,

così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro

impronte, avviene mediante memorizzazione su supporti ottici.

In questa fase è necessario un approfondimento che riguarda la definizione di impronta

di un documento e dei relativi concetti annessi alla definizione stessa. Peraltro, come si

avrò modo di osservare in seguito, le seguenti considerazioni restano valide anche per

la conservazione sostitutiva dei documenti analogici.

La definizione di impronta di un documento, nativamente elettronico oppure

sottoposto a processo di trasposizione a documento elettronico, è rintracciabile alla

lettera s) dell'art. 1, che definisce l'impronta come la sequenza di simboli binari (bit) di

lunghezza predefinita generata mediante l'applicazione alla prima di una opportuna

funzione di hash.

La definizione introduce un ulteriore concetto, la funzione di hash35, una funzione

matematica che genera, a partire da una generica sequenza di simboli binari (bit), una

impronta in modo tale che risulti di fatto impossibile, a partire da questa, determinare

una sequenza di simboli binari (bit) che la generi, ed altresì risulti di fatto impossibile

determinare una coppia di sequenze di simboli binari per le quali la funzione generi

impronte uguali.

Si immagini di poter tradurre in una sequenza di numeri binari la lettura di ciascun pixel

di un'immagine (il documento elettronico) ed in seguito di poter applicare un algoritmo

matematico in grado di trasformare quella prima sequenza di bit in un'altra sequenza;

l'intento è dunque quello di "crittografare" la prima sequenza di bit, in modo tale che

sia impossibile, partendo dalla sequenza di bit generata dall'algoritmo matematico,

risalire alla sequenza primaria. La seguenza di bit generata applicando alla sequenza

primaria la funzione di hash crea l'impronta del documento. La seconda caratteristica

35 Art.1 lettera t) Delibera CNIPA n.11 2004

della funzione di hash garantisce di fatto l'unicità dell'impronta del documento e

dunque del documento stesso. Infatti la funzione algoritmica applicata garantisce che

non potrà mai esistere un'impronta uguale per documenti differenti. Questa

affermazione sottindende, che, al modificarsi di anche solo un bit del documento

elettronico, l'impronta restituita dall'applicazione della funzione di hash sarà

inesorabilmente diversa dalla precedente.

Si nota fin da subito che la materia, nonostante sia riconducibile al diritto, entra nella

sfera tecnologica, descrivendo meccanismi informatici, che presuppongono una

conoscenza sia giuridica che informatica. Ecco perchè sempre più si ha necessità di

figure professionali di mediazione tra i due mondi, che per lungo tempo sono sembrati

in piena antitesi e molto spesso l'interesse di una sfera coinvolgeva raramente l'altra.

Fase 2 Memorizzazione

Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti,

così come individuati nell'art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro impronte,

avviene mediante memorizzazione su supporti ottici.

La fase di memorizzazione può essere definita come il processo di trasposizione su un

qualsiasi idoneo supporto, attraverso un processo di elaborazione, di documenti

analogici o informatici, anche sottoscritti ai sensi dell'art. 10, commi 2 e 3, del decreto

del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, così come modificato

dall'art. 6 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, come individuato alla lettera f)

dell'art.1 della Delibera.

Nonostante all'articolo 3 sia specificata la memorizzazione del tipo di supporto su cui il

documento va memorizzato, ovvero quello ottico, all'articolo 1 il concetto di

memorizzazione viene ampliato ed applicato a qualsiasi supporto che dia garanzia della

leggibilità nel tempo del documento trasposto36. La fase della memorizzazione, seppur

36 Delibera CNIPA art. 8: Altri supporti di memorizzazione: Tenuto conto dell'evoluzione tecnologica e

con qualche adattamento, è riscontrabile anche nella conservazione sostitutiva dei

documenti analogici.

Questo ampliamento è stato preso in considerazione per non delimitare attraverso la

normativa potenziali evoluzioni tecnologiche.

Vale la pena effettuare una considerazione all'apparenza banale, ma che può rivelarsi

di grande aiuto: i supporti di archiviazione ottica hanno una durata limitata nel tempo; i

supporti di più bassa lega non forniscono alcuna garanzia che a distanza di pochi mesi il

contenuto del supporto sia ancora leggibile. Nonostante siano presenti supporti ottici,

come CD e DVD, che offrono garanzia di leggibilità nel tempo fino a 50 ed addirittura

100 anni, la natuarale tendenza ad utilizzare supporti non ottici sta trovando enorme

riscontro sul mercato. Le alternative sono ricercarsi nei supporti magnetici utilizzati per

lo storage dei dati, che al momento sembrano offrire una maggiore spazio di

allocazione dei dati ed una più veloce condivisione di quanto conservato.

Fase 3 Riferimento Temporale

Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, ..., avviene mediante

memorizzazione su supporti ottici e termina con l'apposizione, sull'insieme dei

documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei

documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale ...

Giunti ad essere in possesso di un documento elettronico memorizzato e di cui si è

creata l'impronta, si deve, come richiesto dalla Delibera CNIPA, provvedere a terminare

il processo di Conservazione Digitale attraverso l'apposizione di un riferimento

temporale al documento. Il riferimento temporale è l'attestazione della data e dell'ora

nella quale il documento è stato memorizzato. Ecco che si vede chiaramente l'intento

della disciplina dettata dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e' data facolta' alle pubbliche amministrazioni e ai privati, ove non ostino particolari motivazioni, di utilizzare, nei processi di conservazione sostitutiva e di riversamento sostitutivo, un qualsiasi supporto di memorizzazione, anche non ottico, comunque idoneo a garantire la conformita' dei documenti agli originali, nel rispetto delle modalita' previste dalla presente deliberazione.

di dare data certa al momento di creazione, "nascita", memorizzazione del documento.

Apponendo un riferimento temporale al documento si afferma che il documento

esisteva in quella determinata forma al momento in cui il riferimento temporale è stato

apposto.

Il riferimento temporale si fonda su di un sistema per la sincronizzazione nel tempo

degli orologi dei calcolatori utilizzati per il processo di conservazione a norma

attraverso la rete internet.

Nonostante la delibera ponga in evidenza il concetto di "riferimento temporale", nelle

note esplicative fornite dagli stessi autori della Delibera viene indicata la "marca

temporale", quale metodologia per garantire al documento la certezza data di esistenza

ad un determinato momento in una determinata forma.

La marca temporale è un di cui del riferimento temporale, è anch'essa una data e ora,

che però ha la caratteristica di opponibilità a terzi; tale garanzia viene fornita dal fatto

che la marca temporale è la firma digitale di una Certificate Authority, un ente

certificato che attesta la data e l'ora di processazione del documento sottoscrivendola

attraverso una firma digitale basata su certificati di firma di un ente qualificato ed

accreditato presso un albo apposito.

Il concetto di evidenza informatica verrà approfondito negli appositi paragrafi dedicati

all'approfondimento degli aspetti tecnologici della conservazione a norma; per il

momento basti sapere che l'evidenza informatica è un file riepilogativo contenente le

impronte dei documenti processati.

Fase 4 Firma Digitale

Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, ... e termina con

l'apposizione, sull'insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente

una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e della

firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto

svolgimento del processo.

La firma digitale è lo strumento che conferisce al documento elettronico la paternità

del documento, ma ha una duplice valenza; infatti il responsabile della conservazione

attesta attraverso l'apposizione della propria sottoscrizione elettronica la conformità

del processo con cui il documento elettronico viene conservato, garantendo dunque la

piena equiparabilità e l'immodificabilità nel tempo del documento processato. Anche

in questo si rimanda a successivi paragrafi per analizzare la figura del Responsabile

della Conservazione, i compiti e le responsabilità.

Allo stesso modo è replicabile l'intero percorso di conservazione a norma per i

documenti analogici; questo argomento è affrontato all'art. 4 della Delibera. E'

possibile riproporre uno schema simile, affrontando solamente le differenze rispetto

alle fasi analizzate per i documenti elettronici.

La fase 0 è per quanto banale assolutamente necessaria per trasporre il documento

cartaceo in formato elettronico attraverso l'operazione di scansione; con questa prima

fase si rinconcilia il formato documentale al flusso elettronico con una differenza

Trasformazione

importante, se il documento di partenza è un documento analogico, non è necessaria

la sottoscrizione del documenento attraverso firma elettronica. È infatti la

sottoscrizione del documento nato in formato elettronico e mai materializzato su

supporto cartaceo ad indicare la formazione del documento. Il documento elettronico

inizia ad esistere nel momento in cui viene sottoscritto; questo non vale invece nel

momento in cui il documento già esiste su supporto cartaceo. È dunque la stampa a

dare inizio alla vita di un documento cartaceo. Essendo già garantita la sua esistenza,

non si ha necessità di sottoscrizione, l'operazione di scansione copia il documento

cartaceo, formandone un'immagine. E' il responsabile della conservazione a garantire

la conformità del documento scansito all'originale attraverso la propria firma digitale,

che avverrà solo dopo aver seguito le fasi del processo: la creazione dell'impronta,

l'apposizione del riferimento temporale (meglio se utilizzata la marca temporale) e

della firma digitale del Responsabile della Conservazione.

Per i documenti analogici viene specificato un ulteriore distinguo: i documenti originali

unici37 e non unici, che si differenziano dalle copie. Per le copie ed i documenti non

unici il processo da seguire è quello appena descritto, per i documenti unici viene

invece richiesto che un pubblico ufficiale apponga la propria firma digitale; non è

dunque sufficiente la figura del responsabile della conservazione, che a questo punto

viene sostituita da quella del notaio per fornire maggiore garanzia che il docuemento

elettronico riproduca fedelmente quanto esisteva in formato cartaceo.

“ … Il processo di conservazione sostitutiva di documenti analogici originali unici si

conclude con l'ulteriore apposizione del riferimento temporale e della firma digitale da

parte di un pubblico ufficiale per attestare la conformita' di quanto memorizzato al

documento d'origine. „

Soltanto terminato il processo di conservazione a norma è possibile dematerializzare il

documento cartaceo, ovvero eliminarlo in modalità definitiva attraverso un'operazione

37 Documento analogico originale: documento analogico che puo' essere unico oppure non unico se, in questo secondo caso, sia possibile risalire al suo contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi;

di macero.

Un argomento che tocca entrambe le procedure, la conservazione a norma di

documenti elettronici e quella dei documenti cartacei è quello del riversamento.

Il riversamento è un'operazione che serve per garantire la continuità dell'esistenza dei

documenti processati nel tempo. E' noto ai più che nessun supporto ha vita eterna, è

dunque necessario prevedere delle procedure di adeguamento tecnologico che

garantiscano il fatto che i documenti posti in conservazione possano continuare a

vivere nel tempo, a prescindere dalla deteriorabilità del supporto che li contiene.

Il riversamento può essere di due tipologie: diretto o sostitutivo38. La prima prevede

nella sostanza l'utilizzo della stessa tipologia di supporto scelta in precedenza; un

esempio è la rimasterizzazione di un CD o di un DVD. L'input e l'output sono due

supporti dello stesso tipo. Il riversamento sostitutivo prevede invece l'utilizzo di due

tipologie differenti di supporto. Questo permette a tutti gli effetti che la normativa non

veda i prorpi effetti bloccati in caso la tecnologia dovesse evolversi verso nuove

tipologie di storage dei dati e dei documenti.

Il processo di riversamento sostitutivo di documenti analogici conservati avviene

mediante memorizzazione su altro supporto ottico. Il responsabile della conservazione,

al termine del riversamento, ne attesta il corretto svolgimento con l'apposizione del

riferimento temporale e della firma digitale sull'insieme dei documenti. Qualora il

processo riguardi documenti originali unici, e' richiesta l'ulteriore apposizione del

riferimento temporale e della firma digitale da parte di un pubblico ufficiale per

attestare la conformita' di quanto riversato al documento d'origine.

38 Delibera CNIPA n.11 art. 1 lettera n) riversamento diretto: processo che trasferisce uno o piu' documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, non alterando la loro rappresentazione informatica. Per tale processo non sono previste particolari modalita'; Delibera CNIPA n.11 art. 1 lettera o) riversamento sostitutivo: processo che trasferisce uno o piu' documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, modificando la loro rappresentazione informatica. Per tale processo sono previste le modalita' descritte nell'art. 3, comma 2, e nell'art. 4, comma 4, della presente deliberazione;

Il processo di riversamento sostitutivo di documenti informatici conservati avviene

anch'esso mediante memorizzazione su altro supporto ottico e termina con

l'apposizione sull'insieme dei documenti del riferimento temporale e della firma

digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto

svolgimento del processo.

Saltando per ora l'art. 5 che introduce e descrive la figura del Responsabile della

Conservazione, è interessante analizzare l'art. 6 che è titolato "obbligo di esibizione": "

Il documento conservato deve essere reso leggibile in qualunque momento presso il

sistema di conservazione sostitutiva e disponibile, a richiesta, su supporto cartaceo. Il

documento conservato puo' essere esibito anche per via telematica. Qualora un

documento conservato venga esibito su supporto cartaceo fuori dall'ambiente in cui e'

installato il sistema di conservazione sostitutiva, deve esserne dichiarata la conformita' da

parte di un pubblico ufficiale se si tratta di documenti per la cui conservazione e' previsto il

suo intervento. "

In sintesi il documento deve essere reso "esibibile" in ogni momento e nei luoghi dove

è dichiarato che il documento viene conservato, nonchè nei due formati elettronico e

su richiesta cartaceo.

E' proprio in questo frangente che si denota ancora un attaccamento "culturale" al

supporto fisico, laddove si è appena terminato di esplicitare tecniche e metodi di

conservazione e digitalizzazione documentale, il residuale "e disponibile, a richiesta, su

supporto cartaceo" sembra affermare "il digitale va bene, ma non si sa mai..." e richiede

dunque la funzione di stampa, che per quanto tecnologicamente non sia una difficoltà,

rende meno giustizia al difficile processo di cambiamento culturale di abbandono della

carta.

7.4 La figura del Responsabile della Conservazione: analisi incrociata dei riferimenti normativi

L’art. 5 della Delibera Cnipa prevede la figura del Responsabile della Conservazione

Sostitutiva, una figura professionale in grado di supervisionare l’intero processo di

messa in conservazione a norma e di garantire la conformità del processo alla

normativa vigente; l’art. 5 individua in modo molto specifico una serie di funzioni e le

relative tempistiche con le quali devono essere svolte.

Il responsabile del procedimento di conservazione sostitutiva:

a) Definisce le caratteristiche e i requisiti del sistema di conservazione in funzione della

tipologia dei documenti (analogici o informatici) da conservare, della quale tiene

evidenza. Organizza conseguentemente il contenuto dei supporti ottici e gestisce le

procedure di sicurezza e di tracciabilità che ne garantiscono la corretta conservazione,

anche per consentire l’esibizione di ciascun documento conservato;

b) Archivia e rende disponibili, con l’impiego di procedure elaborative, relativamente

ad ogni supporto di memorizzazione utilizzato, le seguenti informazioni:

• descrizione del contenuto dell'insieme dei documenti;

• estremi identificativi del responsabile della conservazione;

• estremi identificativi delle persone eventualmente delegate dal responsabile

della conservazione, con l’indicazione dei compiti alle stesse assegnati;

• indicazione delle copie di sicurezza;

c) Mantiene e rende accessibile un archivio del software dei programmi in gestione

nelle eventuali diverse versioni;

d) Verifica la corretta funzionalità del sistema e dei programmi in gestione;

e) Adotta le misure necessarie per la sicurezza fisica e logica del sistema preposto al

processo di conservazione sostitutiva e delle copie di sicurezza dei supporti di

memorizzazione;

f) Richiede la presenza di un pubblico ufficiale nei casi in cui sia previsto il suo

intervento,assicurando allo stesso l’assistenza e le risorse necessarie per l’espletamento

delle attività al medesimo attribuite;

g) Definisce e documenta le procedure di sicurezza da rispettare per l'apposizione del

riferimento temporale;

h) Verifica periodicamente, con cadenza non superiore a cinque anni, l’effettiva

leggibilità dei documenti conservati provvedendo, se necessario, al riversamento

diretto o sostitutivo del contenuto dei supporti.

Nella maggior parte dei casi, l’attività svolta dal Responsabile della conservazione

sostitutiva è delegata a un terzo con competenze tali da garantire la corretta

esecuzione delle operazioni attraverso un contratto di appalto oppure di prestazione

d’opera.

Gli esperti del settore stanno cercando di creare un albo professionale per la figura del

Responsabile della Conservazione a norma per fornire una garanzia della serietà e della

professionalità di una figura che ha delle responsabilità particolarmente delicate in

merito alla procedura di messa in conservazione. La creazione di un albo professionale

profonderebbe fiducia nel passaggio al digitale e garantirebbe una formazione

specifica, omogenea ed unificata dei Responsabili delle Conservazione.

Il responsabile della conservazione può delegare in tutto in parte le proprie attività,

è dunque in grado di svolgere al meglio i propri compiti facendosi coadiuvare da

esperti nelle materie più specifiche.

Il responsabile della conservazione è individuato quale figura professionale individuata

tra soggetti che per esperienza, capacita' ed affidabilità forniscano idonea garanzia del

pieno rispetto delle disposizioni in materia di trattamento dei documenti posti in

conservazione digitale. Come si può notare non esiste prova della preparazione tecnica

di questa figura, sulla quale ricadono le responsabilità individuate all'interno

dell'articolo 5.

Tuttavia appare chiaro che il Responsabile della Conservazione necessiti di detenere

nozioni e competenze su tre sfere che, seppur appaiono molto distanti tra loro, trovano

in questa materia molti punti di contatto. I tre ambiti sono: quello normativo, quello

organizzativo e quello tecnologico. Necessariamente il Responsabile della

Conservazione deve conoscere le basi di tutte e tre le sfere di azione e laddove abbia

bisogno di essere coadiuvato, può in qualunque momento affidarsi all'aiuto di esperti

per rendersi edotto.

La figura del Responsabile era prevista in modo esplicito solamente dalla Delibera

CNIPA, è con l'approvazione delle modifiche al Codice dell'Amministrazione Digitale

entrate in vigore il 25 gennaio 2011 che la figura del Responsabile viene finalmente

inserito all'interno di normativa primaria all'articolo 44 co.1, co.1bis, co.1ter: "il

sistema di conservazione dei documenti informatici è gestito da un responsabile che

opera d'intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all'articolo

29 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e, ove previsto, con il responsabile

del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi

documentali e degli archivi di cui all'articolo 61 del decreto del Presidente della

Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nella definizione e gestione delle attivita' di

rispettiva competenza. 1-ter. Il responsabile della conservazione puo' chiedere la

conservazione dei documenti informatici o la certificazione della conformita' del

relativo processo di conservazione a quanto stabilito dall'articolo 43 e dalle regole

tecniche ivi previste, nonche' dal comma 1 ad altri soggetti, pubblici o privati, che

offrono idonee garanzie organizzative e tecnologiche".

In questo frangente, seppur apprezzabile lo sforzo di far entrare la figura del

responsabile della conservazione all'interno del corpus normativo, non si capisce il

motivo per cui questa figura sembri relegata ad avere rapporti esclusivamente con

responsabile del protocollo e privacy, quando appare chiaro che sono ben più numerosi

i punti di contatto con molte altre realtà all'interno delle Pubbliche Amministrazioni,

come ad esempio la Ragioneria, il Provveditorato, l'Economato, i Direttori

Amministrativi e Generali.

Perché il procedimento di Conservazione Digitale a Norma sia correttamente applicato

è necessaria dunque la presenza di un responsabile, il RCS, Responsabile della

Conservazione Sostituiva. Agli albori della definizione delle regole per la procedura di

Conservazione Digitale a Norma, veniva individuata la necessità della presenza di un

pubblico ufficiale che confermasse la conformità del documento digitale al precedente

analogico. Nonostante la bontà dell'intento del legislatore, preoccupato di continuare

a garantire la conformità e l'autenticità dei documenti in qualsiasi formato, era

diventato estremamente oneroso l'intero processo di conservazione a norma, che a

questo punto richiedeva per ogni documento il benestare del notaio. Si vede come la

normativa abbia, almeno inizialmente, sostanzialmente rallentato, se non addirittura

impedito, la diffusione del processo di conservazione digitale a norma.

La normativa, con il D. Lgs. 85/2005 aggiornato con le modifiche introdotte dal D.Lgs. 4

aprile 2006 recante disposizioni integrative e correttive, ha previsto la figura del RCS in

sostituzione del pubblico ufficiale, all'inizio almeno per i documenti considerati

originali non unici. Questa interpretazione è stata nuovamente rivoluzionata nel

gennaio 2011.

Il comma 4 dell’art. 23 del D.Lgs. 82/2005 prima di essere riscritto con la nuova

emanazione del Codice dell'Amministrazione Digitale del gennaio 2011, revitava: «Le

copie su supporto informatico di qualsiasi tipologia di documenti analogici originali,

formati in origine su supporto cartaceo o su altro supporto non informatico,

sostituiscono ad ogni effetto di legge gli originali da cui sono tratte se la loro conformità

all’originale è assicurata da chi lo detiene mediante l’utilizzo della propria firma digitale

e nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 7139».

39 Art 71 CAD. Le regole tecniche previste nel presente codice sono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con le amministrazioni di volta in volta indicate nel presente codice, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, in modo da garantire la

Il Prof. Penzo Doria ha espresso un parere contrario al modo con cui questo comma è

stato scritto nell'articolo “Siamo tutti pubblici ufficiali?” di cui se ne riporta un estratto:

A parte l’errore grammaticale (con chi concorda quel lo detiene?), questa norma stride,

non solo con altre disposizioni in materia – tra tutte, citiamo almeno il DPR 445/2000 –

ma anche con principi cardine del diritto civile e del diritto amministrativo. Viene

meno, infatti, il principio di terzietà, la terza parte fidata, fondamentale nel nostro

ordinamento giuridico, la garanzia che deriva dall’essere al di sopra delle parti. Risulta,

infatti, palesemente scorretto delegare a un semplice detentore di un dispositivo a

scadenza limitata nel tempo (qual è la firma digitale) una funzione finora riservata, per

la sua delicatezza, ai notai e ai pubblici ufficiali, cioè a figure dotate di fede pubblica.

Ora, invece, il detentore – si badi: né possessore, né proprietario, ma detentore anche

per un periodo limitato di tempo – potrà dichiarare la conformità all’originale40.

Tra gli operatori del settore aleggia infatti una domanda: perchè non creare un ordine

professionale in modo tale da definire le competenze minime del RCS e verificarne

l'operato? Questo eviterebbe di fatto una “giungla” di improvvisati RCS totalmente

avulsi dalla prassi e con una generale infarinatura sulla materia. L'intento è dunque

quello di selezionare gli operatori, ma ci si scontra con una precisa volontà: quella di

coerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connettività di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, e con le regole di cui al disciplinare pubblicato in allegato B al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice restano in vigore fino all'adozione delle regole tecniche adottate ai sensi del presente articolo. Rimanda nella sostanza alle Regole Tecniche della Delibera Cnipa n.11 del 2004, che prevede espressamente la figura del Responsabile della Conservazione.

40 Continua la critica di G. Penzo Doria: le incongruenze del legislatore non terminano qui. Il comma 5 ora novella: «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l’obbligo della conservazione dell’originale analogico oppure, in caso di conservazione ottica sostitutiva, la loro conformità all’originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico».Al di là della mai tanto vituperata dicitura “originale unico” – inesistente in natura, in diplomatica e tantomeno in diritto – e della conformità “autenticata” e non “dichiarata” o “assicurata” (come nel comma 4), non si comprende quali possano essere le richiamate “esigenze di natura pubblicistica”. Tutti i documenti pubblici prodotti soddisfano, indistintamente, quelle esigenze. E, in ogni caso, in base a quale criterio un DPCM potrà stabilire, ad esempio per le autonomie locali, per le aziende sanitarie o per le università, quale deve essere la particolare tipologia di documento da conservare su carta? Non può sussistere alcun criterio scientificamente e giuridicamente valido che possa supportare una scelta simile.

evitare di creare caste ed oligopoli, volontà più volte ribadita dal CNIPA, ora DigitalPa. Il

CNIPA nella delibera 11/2004 ha prefigurato il profilo del RCS con un certo dettaglio

nell'analisi dei suoi doveri, che appaiono più come operazioni tecniche, che come

definizione di vere e proprie assunzioni di responsabilità.

Con le ultime modifiche al D.Lgl 82/2005 l'art. 23 è stato riscritto, permettendo di

implementare e presidiare il processo di conservazione a norma attraverso la figura del

Responsabile della Conservazione, lasciando però aperta una porta, ovvero il fatto che

il documento possa essere disconosciuto; non viene esplicitato da chi il documento

possa essere disconosciuto, si presume da chi ne abbia interesse. Sembra per cui

passare il messaggio, sì alla conservazione a norma, ma se non si intende incorrere in

problematiche dii disconoscimento, si consiglia l'utilizzo del notaio o pubblico ufficiale.

Se nell'operatività quotidiana il disconoscimento di un documento non è all'ordine del

giorno, il tutto diventa assai più problematico in caso di controversia.

L'art. 22 del CAD aggiornato titola "Copie informatiche di documenti analogici", ovvero

documenti sottoposti al processo di scansione: Le copie per immagine su supporto

informatico di documentioriginali formati in origine su supporto analogico nel rispetto

delle regole tecniche di cui all'articolo 71 hanno la stessa efficacia probatoria degli

originali da cui sono tratte se la loro conformita' all'originale non e' espressamente

disconosciuta.

Anche qui il rimando all'art. 71, che prevede le Regole Tecniche non ancora emanate,

anche se è prassi comune far riferimento alla Delibera CNIPA n.11 del 2004, laddove è il

Responsabile della Conservazione a presidiare il processo. L'efficacia del documento

"scansito" è pari a quella dell'originale cartaceo, sempre che il documento non venga

disconosciuto. L'onere della prova, del disconoscimento, è dunque a carico di chi ha

interesse a dimostrare che quel documento non sia conforme all'originale cartaceo. A

parere di chi scrive, il fatto che il documento possa essere disconosciuto mina il ruolo

del Responsabile della Conservazione. La soluzione per avere certezza della conformità

all'originale si avrebbe dunque solo appoggiandosi all'intervento di un pubblico

ufficiale. Pare poco verosimile il fatto che un pubblico notaio possa dare conformità

all'originale di ciascun documento, soprattutto se si parla di elaborazioni massive.

La soluzione pare dunque essere la certificazione del processo piuttosto che

l'intervento del pubblico ufficiale, tralaltro prevista all'art.29 con la richiesta di requisiti

volti a premiare più la grandezza della struttura organizzativa, piuttosto che l'efficacia e

la sicurezza del processo di conservazione a norma sviluppato.

L'art. 22 continua poi con "Le copie formate ai sensi dei commi 1, 2 e 3 sostituiscono

ad ogni effetto di legge gli originali formati in origine su supporto analogico, e sono

idonee ad assolvere gli obblighi di conservazione previsti dalla legge, salvo quanto

stabilito dal comma 541."

Il nuovo articolo 23, pur non nominando il Responsabile della Conservazione ne

prevede implicitamente l'esistenza. L'articolo 23 novella al comma 2: " Le copie e gli

estratti su supporto analogico del documento informatico, conformi alle vigenti regole

tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale se la loro conformita' non e'

espressamente disconosciuta. Resta fermo, ove previsto l'obbligo di conservazione

dell'originale informatico."

Anche in questo caso le osservazioni effettuate per l'articolo 22 restano valide anche

per l'articolo successivo appena analizzato.

41 D.Lgs 82/2005 aggiornato con modifiche del gennaio 2011 art. 23 co. 5: con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l'obbligo della conservazione dell'originale analogico oppure, in caso di conservazione sostitutiva, la loro conformita' all'originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a cio' autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico

7.5 Il Manuale della Conservazione: esigenze organizzative e normative

Il Manuale della Conservazione è un documento che raccoglie e descrive le procedure

utilizzate per portare a compimento il processo di conservazione a norma. Non viene

esplicitamente nominato da normativa alcune, ma ancora una volta è la Delibera CNIPA

n.11 del 2004 ad introdurne il concetto all'art. 7: “Procedure operative: 1. A qualsiasi

soggetto pubblico o privato che intenda avvalersi del processo di conservazione

sostitutiva dei documenti è consentita l'adozione di accorgimenti e procedure

integrative, nel rispetto di quanto stabilito nella presente deliberazione. 2. Le

pubbliche amministrazioni comunicano preliminarmente al Centro nazionale per

l'informatica nella pubblica amministrazione le procedure integrative che intendono

adottare ai sensi del comma 1.“

Chiaramente non è previsto un obbligo di redazione del manuale, ma la complessità

organizzativa del processo lo rende di fatto tale, soprattutto all'interno delle Pubbliche

Amministrazioni, che comunque hanno già come abitudine consolidata l'utilizzo ed il

costante riferimento a procedure scritte che organizzano i tempi e i modi con cui

svolgere le attività operative.

Cosa rientra nel manuale? Non esistendo normativa, si fa riferimento alle esigenze

organizzative, che esplicitano necessità di individuare workflow, attori, responsabili,

tempistiche e modalità operative.

ProcessoProcesso

ResponsabiliResponsabili

TempisticheTempistiche

SicurezzaSicurezza

AnomalieAnomalie

StoriaStoria

DocumentiDocumenti

ControlliControlli

Il Manuale della Conservazione ha come obiettivo quello di fornire le linee guida

operative per l'utilizzo del sistema di gestione documentale implementato all'interno

dell'azienda o dell'ente.

La necessità di un manuale operativo risiede nel fatto che la mole di documenti e di

informazioni da gestire in un'organizzazione si amplifica costantemente e risulta

sempre più difficoltoso standardizzare i processi. Le organizzazioni spesso si devono

confrontare con un know how che va necessariamente condiviso, in modo tale che più

risorse possano svolgere le attività di gestione ed archiviazione documentale secondo

un iter standardizzato ed omogeneo.

La condivisione delle procedure operative è la base del Knowledge Management, la

diffusione capillare tra le risorse "operational" risulta dunque fondamentale, se si

desidera mantenere gli stessi livelli di servizio, qualunque sia la risorsa che svolge le

attività di gestione ed archiviazione documentale. Senza un manuale operativo esiste il

rischio che le conoscenze siano concetrate in poche o addirittura una sola risorsa, la cui

assenza, anche solo temporanea, ha potenziali effetti di enorme ritardo sull'intero

processo di gestione documentale. A fronte di questo scenario si presenta una guida

pratica all'utilizzo del sistema di gestione documentale e conservazione a norma, con

l'obiettivo di fornire tutti gli strumenti concettuali necessari a rendere il più possibile

autonoma l'attività di archiviazione e gestione documentale all'interno

dell'organizzazione.

In realtà la funzione primaria del Manuale della Conservazione non è quello di manuale

operativo, bensì ha funzionalità simili al modello organizzativo previsto dalla 231/01. E'

il parametro di confronto in caso di ispezioni delle Autorità competenti. Nel manuale si

dichiara come si intende procedere, la realtà ha l'obbligo di rispecchiare quanto

descritto nel manuale.

7.5.1 Proposta di Manuale della Conservazione

Qui di seguito una proposta personale di sommario che indica i temi trattati dal

Manuale della Conservazione:

1. Presentazione del manuale: abstract ed indicazione delle versioni per

mantenere la storicità del manuale

2. Descrizione della Struttura Organizzativa: organigramma, funzioni/dipartimenti

ed attori coinvolti, descrizione delle funzioni principali di ciascuno.

Individuzione di delegati e sostituti.

3. Organizzazione delle operazioni e delle risorse: descrizione generale del

processo, individuazione degli attori coinvolti ed associazione delle

responsabilità, individuazione delle tempistiche.

4. Individuazione delle tipologie documentali: individuazione tipologia

documentale, descrizione fasi del ciclo di vita (dalla formazione alla

conservazione), riferimenti normativi, individuazione dei metadati associati per

la ricerca e consultazione dei documenti.

5. Tempistiche di conservazione: riferimenti normativi ed individuazione esigenze

organizzative

6. Gestione Anomalie: individuazione delle potenziali occasioni di rischio e

manifestazione delle anomalie, proposta e descrizione delle soluzioni

organizztive. Indicazione dei referenti per la gestione degli eventi catastrofici.

7. Descrizione delle procedure: individuazione cicli operativi, macro processi,

processi, attività, fasi ed operazioni. Utilizzo di strumenti di workflow design

come: flowchart e process mapping.

8. Funzionamento tecnologico applicativo: riferimenti alle caratteristiche tecniche

del software e dell'hardware utilizzato. Descrizione del funzionamento generale

del sistema di gestione documentale, archiviazione e conserazione a norma.

Eventuale rimando a manuale operativo dell'utente per descrizione operazioni

di funzioamento del software.

9. Procedure di sicurezza: descrizione delle misure di sicurezza e protezione dei

dati utilizzate, descrizione delle caratteristiche di sicurezza della soluzione

informatica.

10. Organizzazione dello storage dei dati, procedure di back up e disaster recovery:

descrizione dei database e delle tabelle. Descrizione delle modalità di

organizzazione dei supporti di memorizzazione conservati e della loro

localizzazione. Descrizione delle verifiche e dei controlli di sicurezza.

11. Manutenzione del software e hardaware: individuazione modalità, tempistiche,

attori e responsabili del processo di manutenzione. Utilizzo di tabelle

riassuntive per tener traccia della storicità degli interventi.

12. Rapporti con le Autorità Competenti: individuazione responsabili e descrizione

modalità operative in caso di ispezioni.

7.6 Riflessioni sulla Normativa della dematerializzazione dei documenti sanitari

L’effetto dell’informatica e dell’informatizzazione all'interno dei processi e delle

procedure sanitarie sta portando da un lato notevoli vantaggi per la salute e il

benessere di tutti i pazienti e al tempo stesso sta ponendo sfide sempre più complesse

alle istituzioni sanitarie e ai produttori di dispositivi medico-sanitari. La gestione delle

tecnologie complesse va necessariamente presidiata costantemente, altrimenti risulta

ingestibile, scenario che non può essere preso in considerazione, laddove la posta in

gioco risulti essere potenzialmente la vita dei pazienti.

Se la tecnologia e l'informatica hanno oramai reso semplice l'automazione dei

processi, ciò che va considerato come strategico è l'integrazione e l'interoperabilità,

ovvero la capacità del sistema di inserirsi in maniera semplice, efficace e poco costosa

in un Workflow completamente integrato.

L'automatizzazione delle singole funzioni ospedaliere è per la maggior parte degli Enti

una realtà da molto tempo, ma ciò che è più difficile da automatizzare è il rendere

completamente automatico, digitale ed integrato il flusso di lavoro all'interno di una

struttura sanitaria42.

Va altresì sottolineato che la fusione tra attività di processo e software è un requisito

non secondario, una richiesta cha generalmente è insita nello stesso utente finale, il

quale apprezza l'omogenità e la standardizzazione delle procedure attraverso l'utilizzo

di un unico sistema integrato, un'interfaccia unica dove reperire tutta l’informazione

necessaria in un dato momento per svolgere al meglio il suo lavoro

Il campo sanitario è particolarmente delicato per la tipologia di informazioni e di dati

che vengono trattati, laddove l'informazione deve essere certa e immediatamente

reperibile. Anche in questo caso la normativa ha stabilito dei punti salti per

regolamentare e diffondere con senno l'utilizzo della leva dell'informatizzazione dei

42 Cfr: L’Informatizzazione del Workflow in Sanità – Il modello di integrazione IHE di Andrea Spada

processi per aumentare il livello di servizio per l'utenza finale.

Nel campo della gestione documentale, si può capire fin da subito quanto sia

importante il data retrieving anche a distanza di lunghi periodi. Un evento clinico

successo a vent'anni di distanza può essere essenziale per la diagnosi di successivi

eventi. Documenti quali ad esempio le cartelle cliniche, i registri operatori, le schede

cliniche vanno conservati a tempo indeterminato.

Se da una parte la tecnologia velocizza l'andamento dell'operatività nell'immediato, si

scontra con la normativa che giustamente impone tempistiche di conservazione a vita

del paziente ed anche oltre. A fronte di questa criticità sono state emanate dal

Ministero della Sanità delle Linee Guida, che descrivono le modalità pratiche di

archiviazione e conservazione dei documenti sanitari, in modo tale da fondere

necessità giuridiche con esigenze di tipo organizzativo.

7.6.1 Linee Guida per la Dematerializzazione della documentazione clinica in laboratorio e diagnostica per immagini: normativa e prassi – Ministero della Salute Marzo 2007: analisi critica e considerazioni

Non sono molte le normative in ambito sanitario a cui fare riferimento in materia di

dematerializzazione dei documenti clinici. Uno dei documenti più interessanti riguarda

le linee guida per la dematerializzazione della documentazione clinica emanate dal

Ministero della Salute, che, pur non essendo legge, forniscono nozioni e prassi per

muoversi nel mondo del documento santiario elettronico.

Il problema principale da affrontare in Sanità riguarda il fatto che i documenti clinici

generalmente hanno obblighi di conservazione per periodi molto lunghi, a volte, è

l'esempio della cartella clinica, in modo illimitato; ciò significa che esiste l'obbligo di

conservare un documento elettronico per un periodo indefinito, persino oltre la vita

dello stesso paziente. L'ostacolo maggiore risulta essere la tecnologia, che cambia in

continuazione e non permette di garantire ad oggi che il documento elettronico

prodotto sia leggibile e continui ad esserlo per sempre. La Guida elaborata dal

Comitato sugli archivi elettronici del Consiglio internazionale degli archivi, come pure il

Codice dell’amministrazione digitale, entrato in vigore il 1 gennaio 2006, indicano come

requisito fondamentale per lo svolgimento della funzione conservativa il

mantenimento dell’autenticità, della leggibilità e intelligibilità nel tempo della

produzione documentaria digitale.

L’integrità e l’identificazione univoca e certa dei documenti e delle relazioni tra di essi

costituiscono gli elementi fondanti, indispensabili per garantire la reperibilità del

documento ricercato e la certezza della sua validità giuridica e rispondenza al criterio di

ricerca.

In altri termini, devono dunque essere conservati i dati che esprimono l’appartenenza

del singolo documento al complesso archivistico (fascicolo, serie, fondo, ecc.) nel quale

esso è organicamente e gerarchicamente inserito. Per la prima volta la preoccupazione

per un documento conservato non si limita alla sua leggibilità nel tempo, ma viene data

rilevanza al dato in sè ed alla sua correlazione con le altre informazioni. E' per questo

motivo che si è scelto di approfondire l'ambito della Sanità, ambito dove in più di altri è

fondamentale la correlazione tra le informazioni ed il mantenimento della loro

storicità. E' anche l'ambito dove il limite della correlazione delle informazioni

contenute sul supporto cartaceo è più evidente. Si immagini di dover ricercare tutti gli

eventi clinici dello stesso paziente non avendo uno strumento di informatizzazione; si

rischia di perdere la celerità della ricerca dell'informazione necessaria a salvare

eventualmente la vita del paziente.

La sfera della Sanità è forse la più adatta ad abbandonare per prima il concetto di

salvaguardia del documento a fronte del corretto storage dell'informazione.

"Già oggi", si evince dal testo delle linee guida del 2006, "le U.O. di Laboratorio di

Analisi e di Diagnostica per Immagini sono i reparti maggiormente informatizzati delle

strutture sanitarie italiane. Questi reparti rappresentano i servizi che insieme

producono il maggior numero di documentazione clinica, sia per Pazienti interni che

per Pazienti esterni..."

Esperienze in diversi settori (compreso quello della documentazione sanitaria) hanno

posto in evidenza il fatto che l’informazione corretta deve necessariamente essere

inserita in un corpus strutturato di documenti, pena l’incertezza sulla sua autenticità e

validità, oltre che la perdita di elementi di informazione dati proprio dall’appartenenza

ad una struttura. Ecco che viene ribadito il concetto della correlazione delle

informazioni; le logiche di archiviazione dei documenti cartacei hanno limiti enormi, è

necessario detenere copia del documento per ciascuna logica di ricerca.

Ad esempio i referti dovrebbero essere archiviati per paziente in ordine alfabetico e per

data in ordine alfabetico. Aggiungendo una nuova logica di ricerca si ha con molta

probabilità la necessità di produrre un nuovo archivio con i medesimi documenti

archiviati secondo la logica rispondente al criterio di ricerca desiderato. La ridondanza

dei documenti supererebbe di gran lunga qualsiasi logica di disaster recovery.

“Occorre che i documenti restino identificabili in maniera univoca attraverso elementi

ed attributi

ad essi relativi, quali:

• i dati di provenienza (organizzazione responsabile/autore);

• le componenti logiche interne;

• la registrazione univoca e con data certa che testimoni in modo incontrovertibile

l’avvenuta acquisizione all’archivio;

• le relazioni documentarie che identificano le modalità di accumulazione, formazione

e organizzazione stabile dell'archivio (classificazione e fascicolazione, accessibilità,

tempi di conservazione, procedure di riversamento e di validazione e relative

responsabilità).

Nell’ambito delle indicazioni prodotte in sede di discussione sulla documentazione

sanitaria, sono stati indicati – fra gli elementi fondamentali per l’archiviazione dei

referti di laboratorio – dati come: identificazione del paziente, indirizzo, destinazione

del referto; nome del medico richiedente, che di fatto rimandano a documentazione di

tipo diverso, ma parte del medesimo fascicolo virtuale, come la richiesta di prestazione

redatta dal medico curante.

Si parla di self sufficiency del documento, il cui profilo dovrà contenere tutte le

informazioni necessarie a garantire la sua conservazione in forma autentica e

contestualizzata, mediante anche l’aggiunta di informazioni relative ai livelli superiori,

cioè alla struttura archivistica alla quale lo stesso documento è destinato ad

appartenere in maniera definitiva.

La corretta archiviazione dei dati, oltre a consentire la semplificazione di tutti i

procedimenti amministrativi, consente anche di garantire l’integrità e l’identificazione

univoca e certa dei documenti e, quindi, l’interoperabilità tra di essi, in modo da

assicurare la reperibilità del documento ricercato e la certezza della sua validità

giuridica e rispondenza al criterio di ricerca. Inoltre, con specifico riferimento ai

documenti sanitari è indubbio che l’attività di cura comporta una complessa gestione

amministrativa dei procedimenti alla base della documentazione prodotta che

investono un settore di estrema importanza, quale è quello della salute del cittadino.

La gestione di tale documentazione sia essa di carattere sanitario o amministrativo, va

affrontata, dunque, con strumenti omogenei. La corretta classificazione dei documenti

sanitari garantisce,infatti, la certezza sull’autenticità del documento stesso43.

In qualsiasi Struttura sanitaria, la banca dati clinica viene predisposta ed organizzata al

fine di poter consultare la documentazione precedente e quindi ricostruire il quadro

clinico del paziente per una migliore diagnosi, cura ed assistenza.

Le regole per la tenuta di una tale banca dati non vengono individuate da norma

alcuna; può pertanto essere attuata su libera iniziativa e con modalità scelte dai singoli

utilizzatori. L’archivio legale è invece espressamente previsto da disposizioni normative

che ne individuano i contenuti e ne dettano le specifiche modalità per la formazione e

la gestione: gli scopi della sua esistenza sono quindi quelli prettamente medico-legali e

probatori.

43 Riflessione tratta da: Manuale breve per la digitalizzazione dei documenti sanitari: i principi fondamentali da tenere in considerazione nel sistema di conservazione digitale dei documenti sanitari di Andrea Lisi

7.6.1.1 La Dematerializzazione dei Referti: applicazione degli strumenti tecnologici ai riferimenti normativi

In questo paragrafo viene proposto un iter tecnologico ed organizzativo che ha come

obiettivo il portare a compimento la dematerializzazione/digitalizzazione dei referti.

Il flusso operativo è differente a seconda del sistema informativo sanitario utilizzato

all'interno di ciascuna Azienda Ospedaliera, ma gli step sono sostanzialmente

riconducibili ad un generico diagramma di flusso, presentato anche all'interno delle

linee guida:

Il Report Creator produce il referto in formato elettronico e provvede solitamente a

richiedere un tempo certo al Time Server, nonchè l'apposizione della firma digitale del

medico refertante.

Il Report Creator è il sistema informativo che è in grado di redigere un referto; nel

mondo reale un sistema RIS o un sistema LIS hanno al loro interno questa precisa

funzionalità, il primo riguarda la Radiologia, il secondo i referti di Laboratorio.

E' necessario specificare una definizione chiara di referto: per referto si intende

quell'atto obbligatoriamente redatto in forma scritta col quale lo specialista dichiara

conformi a verità i risultati degli esami diagnostici ottenuti, unitamente

all’interpretazione clinica dei risultati stessi, in relazione al quadro clinico e

all’anamnesi del paziente44.

Una volta creato il documento "referto" elettronicamente, il sistema informativo invia

una richiesta al TSA, un sistema che è in grado di fornire un tempo certo, sincronizzato

con una precisione almeno del secondo. Il sistema TSA viene utilizzato sia per

identificare la data di registrazione dell'utente al sistema informativo (il medico che

44 Definizione tratta dalle Linee Guida per la dematerializzazione della documentazione clinica

Creazione Referto

IdentificazioneFirmatario Firma Referto Archiviazione

RefertoConservazione

Referto

effettua il log in al sistema), sia il momento in cui firma digitalemente il referto (signing

time).

Si giunge dunque ad ottenere un referto creato, di cui si conosce il momento della

creazione, l'identità del medico che lo ha creato e tutte le informazioni di sistema che

aumentano il livello di sicurezza ed integrità del sistema stesso (ad esempio file di log).

Se si vuole ricondurre questo processo al ciclo di vita del documento individuato al

paragrafo 6.2, si può notare come questa fase sia pienamente coincidente con la

gestione del documento.

Spesso il sistema informativo sanitario prevede una procedura di validazione dei

documenti, un ulteriore controllo, che solo i documenti aventi determinate

caratteristiche passino alla successiva fase di archiviazione. È dunque necessario

predisporre una procedura di gestione dei documenti scartati.

Una volta pronto, il referto firmato viene inviato al sistema di archiviazione, che applica

un riferimento univoco al documento e verifica l'integrità del documento medesimo.

Per verifica dell'integrità dei dati si intende che il documento firmato è integro, e che in

esso sono presenti un set di dati sufficienti per identificare in modo certo il paziente, le

procedure cliniche effettuate, i soggetti che hanno partecipato alle procedure, etc. Si

faccia quindi molta attenzione al fatto che il sistema di archiviazione non deve

assolutamente inviare al sistema di conservazione documenti non congruenti.

Per riassumere, il referto viene creato dal sistema una volta che il medico refertante ha

effettuato l'accesso al sistema, fornendo le proprie credenziali. Il medico refertante

appone la propria firma digitale attraverso una smart card su uno o più referti

contemporaneamente, dando così al documento un pieno e duraturo valore

probatorio. La firma digitale dei referti di laboraorio identifica la responsabilità del

Direttore di Servizio. Viene richiesto al sistema l'apposizione di una marca temporale

per completare la fase di archiviazione (memorizzazione del documento). Il tempo che

intercorre tra il momento della firma digitale del medico e dell'apposizione della marca

temporale è da considerarsi in termini di pochi secondi.

Solo a questo punto il documento viene spedito al sistema di conservazione dove viene

sottoposto a procedimento di validazione temporale e di verifica della validità del

Certificato di firma del sottoscrittore. Qui il documento verrà sottoposto a

procedimento di conservazione sostitutiva, secondo la normativa vigente secondo

quanto previsto dalle Regole Tecniche della Delibera CNIPA n.11 del 2004.

Per semplicità si utilizza generalmente la possibilità prevista dalla Delibera CNIPA di

conservare le impronte dei documenti all'interno di un'evidenza informatica, un file

riepilogativo delle impronte dei documenti creati dal sistema di conservazione.

Il file di evidenza informatica deve essere formata in modo che contenga una

registrazione per ciascun documento e che il record contenga l’impronta (codice hash)

dello stesso documento.

Poiché questo singolo file, contenente le impronte di tutti i documenti appartenenti

all’insieme considerato, verrà firmato digitalmente risulta chiaro che qualunque

modifica apposta a qualunque

documento appartenente all’insieme (chiamiamolo “volume”) verrebbe rilevata da una

operazione

di verifica: l’impronta effettiva del documento alterato non coinciderebbe più con

quella registrata

nel file delle impronte, mentre la modifica di tale file non sarebbe possibile senza

invalidarne la

firma digitale. La firma digitale e la marca temporale dell'evidenza informatica vengono

applicate in questo frangente dal Responsabile della Conservazione.

7.6.2 Accessibilità all'informazione vs Privacy in sanità: il Garante risponde

A sostegno della tesi della necessità di scindere informazione dal supporto che la

contiene, a favore di un miglioramento in termini di efficacia e di efficienza dei

processi, viene nuovamente presentata la gestione delle informazioni clinico sanitarie,

che è diventata a questo riguardo un vero e proprio portabandiera di questo concetto,

attraverso l'utilizzo di quello che viene generalmente chiamato FSE, il Fascicolo

Sanitario Elettronico.

La gestione delle informazioni quale leva di ottimizzazione dei processi in Sanità

acquisisce un ruolo di primaria importanza. La rapidità nel reperire un'informazione è

imprescindibile; non si può pensare di dover ricercare un'informazione o un dato

all'interno di un documento, l'informazione deve essere estrapolabile da un contesto

di riferimento e nuovamente aggregabile secondo altre e svariate logiche, in modo tale

che il singolo dato possa fornire informazioni differenti e complete in più di un singolo

contesto.

Proprio da questa necessità è partita l'idea del Fascicolo Sanitario Elettronico: Il

Fascicolo Sanitario Elettronico è una raccolta in formato digitale delle informazioni e

dei documenti clinici relativi alle prestazioni sanitarie prodotte dal Servizio sanitario

regionale ed erogate ad un cittadino.

Il Fascicolo, attraverso la sua progressiva alimentazione nel tempo, permette ad ogni

cittadino assistito di avere sempre a disposizione le informazioni sanitarie e socio

sanitarie che lo riguardano, previo rilascio del consenso alla costituzione del fascicolo

sanitario, da parte del cittadino stesso. Non si deve pensare al Fascicolo Sanitari

Elettronico come ad una cartella clinica digitale, copia di quella analogica. Al di là di un

più ampio spettro di documentazione che potenzialmente può essere inserita nel FSE

rispetto alla cartella clinica analogica, non si può pensare al FSE come copia della

cartella clinica analogica, poichè così facendo decadrebbero tutti i vantaggi dall'avere

informazioni e dati slegati dal supporto documentale; in questo caso solo un data

retrieving per mezzo di OCR potrebbe migliorare la situazione, ma si incorrerebbe

comunque in un contesto di difficile gestione delle informazioni. Immaginare in modo

così limitato il FSE significa pensare che i fogli vengano scansiti e inglobati in una

"cartella" facente capo al singolo assistito. La risultante del processo di scansione

sarebbe un insieme di tanti file in formato immagine, quindi tante "fotografie dei

documenti", che verrebbero poi sottoposte al processo di conservazione a norma per

essere nella posizione di poter dematerializzare il documento cartaceo. In uno scenario

di questo tipo, le informazioni risulterebbero scarsamente strutturabili perchè

contenute e fissate all'interno di un supporto documentale. Passare dalla carta al

digitale secondo questo questo modus operandi non fa sfruttare appieno le

potenzialità del documento digitale, nonostante si possa godere immediatamente dei

vantaggi nel liberare ampi spazi dedicati esclusivamente ad archivio.

La stragrande maggioranza dei documenti che vengono prodotti, nasce già in formato

informatico, il passo successivo che viene richiesto è che i dati contenuti in questi

documenti elettronici vengano sistematizzati all'interno di un sistema informativo in

grado di rendere agile l'aggregazione e la disagggregazione dei dati stessi, altrimenti si

rischia di pensare al documento digitale secondo le logiche del documento cartaceo. Al

posto di godere dei soli vantaggi della dematerializzazione, perchè non pensare di

godere dei vantaggi della non materializzazione? Tanto più che molti dei documenti

sono frutto del digitale e quindi nativamenti elettronici.

Anche in questo caso pensare al Fascicolo Sanitario Elettronico come un'applicazione

tecnologica, come ad un software è un errore quantomai grossolano, va considerato

come un mutamento dei processi amministrativi organizzativi e manageriali

dell’infrastruttura e della struttura sanitaria.

Da una parte tutti i vantaggi dell'informatizzazione e della gestione informatica delle

informazioni (Content Management) sono noti ed accettati da tutti, dall'altra il mondo

della Sanità in particolare, si scontra con una problematica assai delicata: la sensibilità

dei dati trattati.

I documenti che possono essere contenuti nel FSE sono i referti di laboratorio, le

lettere di dimissione, i referti ambulatoriali, i verbali di pronto soccorso, i referti

diagnostici, le immagini radiologiche e tanti altri ancora. E' facilmente comprensibile

quali siano gli aspetti legati alla privacy sullo stato di salute dell'assistito che l'intero

sistema deve garantire. A fronte di questa problematica è intervenuto il Garante della

Privacy per dirimere una questione particolarmente delicata, da una parte la necessità

ed i vantaggi dell'informatizzazione, dall'altra l'altrettanto necessario diritto al riserbo

sui dati altamente sensibili, che rivelano lo stato di salute della persona.

7.6.2.1 Costruzione e Gestione del Fascicolo sanitario elettronico: linee guida

A risposta della problematica individuata nel precedente paragrafo, il Garante della

Privacy ha emanato delle Linee Guida per fornire indicazione su come produrre e

gestire il Fascicolo Sanitario Elettronico e su come conciliare il diritto al privacy con

l'innovazione tecnologica.

Innanzitutto vale la pena dare una definizione del FSE, quale un insieme logico di

informazioni e documenti sanitari volto a documentare la storia clinica di un individuo

condiviso da più titolari del trattamento, improntato a criteri di massima trasparenza

nella sua strutturazione e nel suo funzionamento45.

E' chiaro dunque che Il Fascicolo Sanitario Elettronico è una raccolta in formato digitale

delle informazioni e dei documenti clinici relativi alle prestazioni sanitarie prodotte dal

Servizio sanitario regionale ed erogate ad un cittadino. Il FSE nasce per raccogliere in

itinere documenti e informazioni di tutti gli eventi clinici relativi a ciascun paziente. Le

finalità perseguite attraverso il Fse o il dossier, come sopra ricordato, sono

generalmente riconducibili alla documentazione di una "memoria storica" degli eventi

di rilievo sanitario relativi a un medesimo individuo consultabile dal medico curante.

Il principio è il medesimo:

• formazione del documento elettronico

• firma del medico

• archiviazione e consultazione

• processo di conservazione sostitutiva

ma è necessario affrontare la questione della sensibilità dei dati. Il risultato è una prima

individuazione dei potenziali utenti, che possono avere accesso al Fascicolo Sanitario

Elettronico, in modo tale da ben calibrare la possibilità dell'utente di accedere

45 Linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico (Fse) e di dossier sanitario - 16 luglio 2009 (G.U. n. 178 del 3 agosto 2009)

all'informazione ed il diritto del paziente di scegliere quando, quanto e chi può essere

messo a conoscenza di dati riguardanti il proprio stato di salute.

Nella figura sottostante si possono contare alcuni dei potenziali utenti del Fascicolo

Sanitario Elettronico, tutti quegli utenti sanitari ed amministrativi che vengono in

contatto con i dati relativi ad eventi clinici, si può rilevare la presenza di tutti i medici,

dal medico di base, al medico di reparto, piuttosto che quello di pronto soccorso, ma

anche i farmacisti che erogano farmaci e gli operatori amministrativi che si occupano

delle prenotazioni esami e di coloro che invece si occupano della parte contabile.

E' chiaro come in determinate occasioni ognuna di queste figure abbia bisogno di

accedere a delle informazioni relative allo stato di salute, si pensi a chi deve effettuare

una diagnosi, chiaramente dovrà avere un quadro clinico il più ampio possibile, ma non

si può affermare altrettanto per gli operatori amministrativi. Ecco perchè tutti debbono

avere accesso all'informazione strettamente necessaria.

Il Garante della Privacy nell'emanazione delle Linee Guida in tema di Fascicolo

sanitario elettronico (Fse) e di dossier sanitario - 16 luglio 2009 (G.U. n. 178 del 3

agosto 2009) detta alcuni principi basilari alla costruzione del FSE. In primis il diritto

alla scelta da parte dell'assistito, se costruire il fascicolo, cosa inserire, chi ha accesso a

quale tipologia di informazione, ... ma il Garante ha dichiarato che le motivazioni alla

base della costruzione del FSE debbono risultare coerenti ai principi di prevenzione,

diagnosi, cura e riabilitazione46; senza velature il Garante vuole tutelare in questo

senso l'assistito dall'eventuale ingerenza di agenti terzi che potrebbero avere finalità

diverse da quelle elencate nel richiedere informazioni sullo stato di salute della

persona; si pensi a figure quali i periti assicurativi ed i datori di lavoro, che potrebbero

trarre vantaggi dall'accesso a determinate informazioni cliniche senza per altro fornire

un servizio all'assistito47.

In ragione delle finalità perseguite attraverso il Fse, è opportuno che sia illustrata

all'interessato l'utilità di costituire e disporre di un quadro il più possibile completo

delle informazioni sanitarie che lo riguardano, in modo da poter offrire un migliore

supporto all'organismo sanitario, al medico e all'interessato stesso. Una conoscenza

approfondita dei dati clinici, relativi anche al passato, può infatti contribuire ad una più

efficace ricognizione degli elementi utili alle valutazioni del caso.

Il paziente si trova in regime di libera scelta, ha infatti facoltà di:

– Aprire e chiudere il FSE quando lo desidera, senza conseguenze sul livello di

servizio ricevuto,

– Utilizzare la facoltà di oscuramento dell'evento clinico, revocabile nel tempo,

ovvero decidere di non far confluire nel FSE alcune informazioni sanitarie

relative a singoli eventi clinici (ad esempio, con riferimento all'esito di una

46Il trattamento dei dati personali effettuato mediante il Fse o il dossier, perseguendo le menzionate

finalità di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione, deve uniformarsi al principio di

autodeterminazione (artt. 75 e ss. del Codice).

47 Dalle linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico: il trattamento di dati personali effettuato attraverso il Fse/dossier, perseguendo esclusivamente fini di prevenzione, diagnosi e cura dell'interessato, deve essere posto in essere esclusivamente da parte di soggetti operanti in ambito sanitario, con esclusione di periti, compagnie di assicurazione, datori di lavoro, associazioni o organizzazioni scientifiche e organismi amministrativi anche operanti in ambito sanitario. Analogamente, l'accesso è precluso anche al personale medico nell'esercizio di attività medico-legale (es. visite per l'accertamento dell'idoneità lavorativa o alla guida), in quanto, sebbene figure professionali di tipo sanitario, tali professionisti svolgono la loro attività professionale nell'ambito dell'accertamento di idoneità o status, e non anche all'interno di un processo di cura dell'interessato.

specifica visita specialistica o alla prescrizione di un farmaco).

– Utilizzare la facoltà di oscuramento dell'oscuramento dell'evento clinico,

revocabile anch'esso nel tempo, laddove tutti (o alcuni) soggetti abilitati

all'accesso non possano venire automaticamente (anche temporaneamente) a

conoscenza del fatto che l'interessato ha effettuato tale scelta.

L'inserimento delle informazioni relative ad eventi sanitari pregressi all'istituzione del

Fse deve fondarsi sul consenso specifico ed informato dell'interessato, potendo

quest'ultimo anche scegliere che le informazioni sanitarie pregresse che lo riguardano

non siano inserite nel Fascicolo.

L'accesso alle informazioni può e in alcuni frangenti deve essere limitato al necessario,

si pensi alla categoria dei farmacisti, i quali svolgono la propria attività in uno specifico

segmento del percorso di cura, è corretto che possano accedere al Fse, ma

limitatamente ai soli dati (o moduli di dati) indispensabili all'erogazione di farmaci (es.

accesso limitato all'elenco dei farmaci già prescritti, al fine di valutare eventuali

incompatibilità tra il farmaco vendibile senza obbligo di prescrizione medica e altri

farmaci precedentemente assunti). In alcune esperienze di costruzione del FSE è stata

formata un'apposita commissione in grado di valutare l'indispensabilità delle

informazioni mediche ai fini della loro consultabilità; questo ha semplificato e sciolto

dubbi, laddove l'assistito si trovi a avere sufficienti conoscenze per decidere in

autonomia le limitazioni d'accesso all'informazione. In alcuni progetti esaminati

all'interno del Fse è stata poi individuata una sintesi di rilevanti dati clinici sul paziente,

ovvero un insieme di informazioni la cui conoscenza può rivelarsi indispensabile per

salvaguardare la vita dell'interessato (es., malattie croniche, reazioni allergiche, uso di

dispositivi o farmaci salvavita, informazioni relative all'impiego di protesi o a trapianti).

Tali informazioni, raccolte di regola in un modulo distinto, sono conoscibili da parte di

tutti i soggetti che prendono in cura l'interessato.

Al di là della profilazione dei gruppi di utenti interessati dal Fascicolo Sanitario

Elettronico, è fondamentale che sia garantita non solo l'accessibilità ai documenti e ai

dati clinici, ma soprattutto che la loro attendibilità, ovvere la ragionevole certezza che i

documenti messi a disposizione all'interno del FSE, siano effettivamente quelli prodotti

dal personale medico e non48 che li hanno generati. Alll'interessato devono essere

infatti garantite facili modalità di consultazione del proprio Fse, nonché, ove previsto, di

ottenerne copia, anche ai fini della messa disposizione a terzi (es. medico operante in

un'altra regione o in un altro Stato).

La paternità del documento è garantibile all'interno delle modalità di utilizzo della

firma digitale, si pensi ad esempio a quanto analizzato per i referti nei paragrafi

precedenti. L'assistito deve avere certezza anche della sicurezza e dell'integrità dei

documenti e dei dati inseriti all'interno del Fascicolo Sanitario. L'integrità e la

conservazione nel tempo dei documenti, come già dichiarato, ha modo di essere

gestita attraverso il processo di conservazione digitale a norma; il tutto deve essere

corredato da opportuni accorgimenti a livello di sicurezza informatica, per assicurare il

più alto livello possibile di integrità del sistema informatico. A questo riguardo è, ad

avviso della scrivente, necessario assicurare ideonei sistemi di autenticazione e di

autorizzazione (si pensi alle operazioni di logi in al sistema attraverso riferimenti

biometrici, piuttosto che tramite smart card); vanno previsti canali di comunicazione

sicuru (eventualmente crittografati) per permettere il trasferimento dei dati e dei

documenti all'interno deli sistema in modalità sicura, inoltre dovrebbe essere prevista

la piena tracciabilità degli accessi e delle operazioni effettuate, anche attraverso sistemi

di audit log (eventualmente processati anch'essi per mezzo del processo di

conservazione a norma), in modo da documentare legalmente e a livello probatorio

ogni singola operazione effettuata su ciascun documento.

Il sistema dovrebbe altresì garantire l’integrazione e l’interoperabilità con tutti gli

strumenti clinici a disposizione, siano essi di tipo hardware o software, questo

48 Dalle linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico: Il personale amministrativo operante all'interno della struttura sanitaria in cui venga utilizzato il Fse/dossier può, in qualità di incaricato del trattamento, consultare solo le informazioni necessarie per assolvere alle funzioni amministrative cui è preposto e strettamente correlate all'erogazione della prestazione sanitaria (ad es., il personale addetto alla prenotazione di esami diagnostici o visite specialistiche può consultare unicamente i soli dati indispensabili per la prenotazione stessa).

elemento è di enorme utilità, ma di difficile realizzazione, tenuto conto dell'enorme

velocità con cui nascono nuove tecnologie, protocolli di comunicazione, sistemi

operativi, ecco perchè fare riferimento a standard internazionali potrebbe essere la

soluzione per permettere piena compliance ed interoperabilità ai sistemi di gestione

documentale in sanità.

Il Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) è il fondamento informatico per la costituzione

della cosiddetta “salute in rete”, laddove la filosofia "cittadinocentrica"; l'intento è

quello di mettere il cittadino al centro e di rivoluzionare i processi sanitari,

connettendo dinamicamente i professionisti intorno al paziente stesso e alla sua storia

clinica, raccogliendo i dati sulla base dei percorsi clinico assistenziali seguiti dai cittadini

all’interno del “network” sanitario regionale e rendendo disponibili le informazioni in

funzione delle particolari fattispecie cliniche correlate al singolo cittadino e ai suoi

percorsi di cura49. Il FSE consiste, quindi, in un insieme di documenti elettronici tra loro

collegati, condivisibili da soggetti sanitari diversi, pubblici e privati, contenente una

serie di dati di natura sanitaria atti a rilevare lo stato di salute presente e passato del

paziente.

49 Fascicolo Sanitario Elettronico SSIS Regione Lombardia

8. Strumenti tecnologici applicati alla gestione e conservazione del documento elettronico

Volutamente è stata lasciata la prospettiva tecnologica per ultima, in quanto troppo

spesso si è tentati di pensare che la gestione del documento coincida con un software;

l'informatica è il mezzo con cui attuare una gestione documentale informatizzata, non

può essere certo un aspetto da tralasciare, ma si è cercato di far capire quanto la

presenza del solo strumento informatico sia limitativo del potenziale successo che il

processo di gestione documentale può avere, garantendo l'esistenza di una forte

attenzione all'organizzazione per processi ed un attento studio ed interpretazione della

normativa.

Nei prossimi paragrafi si cerca di fornire una panoramica degli strumenti a disposizione

della gestione documentale, quali leve di informatizzazione dei processi nella piena

compliance della normativa vigente. Gli strumenti applicabili alla gestione del

documento elettronico sono potenzialmente infiniti, si pensi alle possibili integrazioni

del sistema di gestione documentale con tutti gli altri sistemi informativi aziendali,

quello amministrativo contabile, quello del magazzino, eventualmente l'ERP, piuttosto

che i decision support system di qualunque genere.

Partendo dal presupposto che il vero valore aggiunto di un qualsiasi sistema

informativo è l'integrazione e l'interoperabilità che offre, si vanno ad analizzare gli

strumenti più comuni presenti all'interno di un sistema di gestione documentale e

conservazione a norma; solo successivamente si proverà a modellare a livello generale

un sistema di gestione documentale vero e proprio.

Si ripropone qui di seguito un generico processo di gestione documentale, al quale

verranno abbinati, descritti ed analizzati i migliori strumenti applicativi per produrre

efficacia ed efficienza, ricondando sempre l'obiettivo principale di qualsiasi sistema

informativo: fornire e condividere l'informazione, ponderando la necessità di sfruttare

il supporto documentale solo qualora si rivelasse indispensabile a fornire informazioni

che il dato in sè non riesce a fornire.

Nonostante non sia intenzione di tale dissertazione entrare nel merito del reporting e

del datawarehaousing, non si può ignorare il fatto che le decisioni si debbano prendere

sulla base di informazioni aggregate e che dunque sempre più si vada verso il mondo

dell'informazione, piuttosto che verso quello del documento. È proprio per questo che

il documento va creato, gestito, archiviato e conservato in virtù del fatto che dovrà

essere in grado di fornire informazioni immediate a chi ne deve fare uso.

La tecnologia è sicuramente un processo in continua evoluzione e tale deve

necessariamente continuare a rimanere. Gli strumenti tecnologici diventano

rapidamente obsoleti e questo mal si concilia con gli aspetti normativi ed organizzativi

della tematica documentale. La modifica degli assetti organizzativi è sicuramente

possibile, ma con non poche difficoltà, soprattutto laddove i meccanismi operativi

aziendali siano fortemente consolidati e laddove la struttura organizzativa sia

particolarmente complessa. La normativa ha delle tempistiche di modifica che in

confronto all'avanzamento tecnologico possono considerarsi delle ere. È per questo

motivo che vengono presentate nei prossimi paragrafi soluzioni tecnologiche

generiche, in modo tale che possano continuare ad essere al passo con i tempi il più a

lungo possibile.

8.1 Gli strumenti a supporto della gestione documentale

Ripercorrendo il processo di gestione documentale, si ricorda che le fasi del ciclo di vita

del documento sono la formazione, la gestione, l'archiviazione ed infine la

conservazione nel tempo.

Viene riproposto di seguito lo schema già visto nei paragrafi precedenti rappresentante

il ciclo di vita dei documenti:

L'archiviazione ottica gestisce la fase iniziale di trasformazione, se del caso, del

documento cartaceo da analogico in digitale attraverso l'operazione di scansione.

Come si può notare il documento, prima ancora di entrare a far parte di un sistema di

gestione documentale, deve subire una fase di "normalizzazione". Se l'input di

partenza è un documento cartaceo, non si conosce altra via se non la scansione per

trasformare il supporto cartaceo in un'immagine di esso in formato digitale. Se il

documento è già in formato elettronico, per cui è già un file, può continuare il suo

processo di normalizzazione, passando direttamente all'indicizzazione.

L'indicizzazione è una fase fondamentale, poichè è proprio questo il momento in cui si

Formazionedel

documento

Formazionedel

documentoArchiviazione

documenti Archiviazione

documenti

FORMAZIONEFORMAZIONE GESTIONEGESTIONE ARCHIVIAZIONEARCHIVIAZIONE CONSERVAZIONECONSERVAZIONE

Azione Ufficio1

Azione Ufficio1

Azione Ufficio2

Azione Ufficio2

PROCEDURE AUTORIZZATIVEPROCEDURE

AUTORIZZATIVE

CondivisioneInformazioni

CondivisioneInformazioni

Ricerca documentoRicerca

documento

ConservazioneDocumenti

ConservazioneDocumenti

Input cartaceoInput

cartaceo

Input elettronico

Input elettronico

IndicizzazioneIndicizzazione Archiviazione database

Archiviazione database

assegnano i metadati ai documenti; nella pratica ciò significa attribuire delle parole

chiave che identificano il documento per poterlo ricercare in un momento successivo.

La normativa ha lasciato più di un vuoto in tal senso; infatti lascia libero il detentore del

documento di scegliere gli indici che meglio caratterizzano il documento, tranne nel

caso della fattura attiva nel quale il legislatore richiede che questo tipo di documento

sia ricercabile per numero e data documento, per ragione sociale completa del

destinatario (ragione sociale, indirizzo, partita iva e codice fiscale). È così che ancora

una volta il richiamo alle prassi organizzative è d'obbligo, dopotutto, come si può

notare, anche nel momento in cui il legislatore è intervenuto ha effettuato delle

richieste frutto del buon senso e delle prassi organizzative. Terminata questa fase

preparatoria all'archiviazione, si procede al salvataggio degli indici all'interno di una

base dati, mantenendo una stretta corrispondenza con l'immagine a cui il record si

riferisce. Molte sono le soluzioni software sul mercato che forniscono la cosiddetta

gestione documentale, ovvero la possibilità di archiviare, condividere e ricercare i

documenti.

Un buon sistema di gestione documentale è in grado di gestire:

– la ricerca documentale attraverso i metadati assegnati,

– la condivisione dei documenti tra gli utenti, secondo adeguati livelli di

profilazione

– lo Status dei documenti, se sono da autorizzare, autorizzati, firmati, archiviati,

conservati, etc, ...

– lo smistamento di Tasks, ovvero la possibilità di assegnare a ciascun utente del

sistema di gestione documentale delle attività su uno o più documenti, come ad

esempio la richiesta di sottoscrizione, di approvazione, di presa visione, etc, ...

– le Autorizzazioni, che implicano la possibilità di richiedere il permesso di

passare ad uno step successivo il documento, si pensi all'emissione di ordini, se

l'utente A ha mandato di acquisto per un importo inferiore all'ammontare

della merce che desidera acquistare, dovrà chiederne autorizzazione all'utente

B, il quale dovrà esserne a conoscenza attraverso il sistema di notifica e dovrà poter

dichiarare la propria volontà attraverso strumenti di firma, piuttosto che di

cambio status del documento.

Fino a questo punto, è possibile gestire qualsiasi tipologia documentale; il processo di

conservazione a norma di cui si è parlato nei capitoli precedenti è utilizzabile per tutti i

documenti per i quali esista obbligo di conservazione nel tempo. Ognqualvolta si

desideri dare caratteristica di opponibilità a terzi ad un documento è utile la

conservazione digitale a norma, nulla però vieta di continuare a mantenere un archivio

cartaceo a prova dell'integrità del documento. La scelta di questa soluzione non nega

l'utilizzo di un sistema di gestione documentale, anzi, la sua presenza aumenta il livello

di efficacia nella ricerca e nella condivisione documentale; ciò a cui non si può giungere

è la piena dematerializzazione/digitalizzazione del documento, che per essere

opponibile a terzi senza processo di conservazione digitale a norma, deve tuttora

essere esibito su supporto cartaceo. Nel momento in cui si desidera effettuare il

processo di conservazione a norma necessariamente si entra nel merito di concetti

quali la firma digitale e la marca temporale.

8.4 Un sistema di conservazione a norma: analisi dei profili

E' stato approfondito il tema della firma digitale proprio per assicurare al lettore che

affronta la lettura tutte le certezze in merito alle soluzioni tecnologiche fornite a

seguito delle richieste di garanzie dettate dalla normativa. Ora si integrerà lo strumento

di firma digitale all'interno di un generico sistema di conservazione a norma, laddove si

vedrà una delle sue potenziali applicazioni. Come già anticipato integrità e paternità del

documento vengono garantite dalla sottoscrizione del documento stesso per mezzo di

firma digitale insieme allo strumento del riferimento temporale opponibile a terzi,

conosciuto come marca temporale. Nelle prossime pagine si tenterà di ricostruire sul

piano teorico e generale un sistema di gestione documentale che contempli il processo

di conservazione a norma.

Come per qualsiasi sistema informativo, anche un gestionale documentale provvisto

delle funzionalità per il processo di conservazione digitale a norma va analizzato sotto

la prospettiva infrastrutturale e sotto la prospettiva applicativa. Si sottolinea ancora

una volta come l'infrastruttura tecnologica (sia hardware che software) sia condizione

necessaria, ma assolutamente non sufficiente alla corretta archiviazione e

conservazione digitale a norma dei documenti. Si ricorda inoltre che il sistema di

conservazione a norma è utilizzabile, e deve essere utilizzato, per quelle tipologie

documentali per le quali esista un obbligo di conservazione, sia esso civilistico, che

fiscale, piuttosto che di tipo procedurale. Per tutti gli altri documenti per i quali queste

condizioni non sussistono, può essere sufficiente l'archiviazione elettronica, altrimenti

permane l'obbligo di materializzazione su supporto cartaceo.

Conservare digitalmente un documento analogico significa sostituirlo con lo stesso

documento in formato digitale, impedendo attraverso firma digitale e marca temporale

che venga modificato o alterato. Conservare digitalmente un documento informatico

significa garantire ad esso, già valido digitalmente, una permanenza e una immutabilità

nel tempo, tramite la firma digitale del Responsabile della Conservazione che serve a

validare il processo di conservazione, rendendo immodificabile il documento; e tramite

la marca temporale che determina la data e l’ora del documento,rendendolo

opponibile. Dal punto di vista operativo, il servizio di marca temporale di un

documento informatico consiste nella generazione, da parte di un soggetto terzo

"certificatore" di una firma digitale del documento cui è associata l'informazione

relativa a una data e a un'ora certa. Un file marcato temporalmente ha estensione

"m7m" e contiene il documento del quale si è chiesta la validazione temporale e la

marca emessa dall'ente certificatore.

La gestione e la conservazione della documentazione dematerializzata rappresentano

due ambiti separati, ma estremamente interconnessi nella sfera della digitalizzazione.

La gestione offre generalmente vantaggi immediati , quali il risparmio di tempo e

risorse e la trasparenza. La sfera della conservazione propone vantaggi meno

immediatamente visibili, ma di maggiore consistenza in termini di validità giuridica del

documento digitale nel tempo.

La gestione del documento, al di là che esso sia ancora analogico oppure già

elettronico, implica una stretta connessione con il “presente ” del documento, che

viene creato, modificato, passato attraverso più o meno lunghe catene autorizzative ed

infine debitamente condiviso tra le risorse umane. L’archivio corrente rappresenta in

toto l’ambiente di gestione, dove si svolge la funzione amministrativa e i documenti e i

fascicoli ne tracciano la storia. In questa sede si svolgono le relazioni fra cittadini e

imprese e la Pubblica Amministrazione e tutte le azioni delle transazioni generate dai

servizi on line. In tale ambiente le pratiche subiscono le verifiche di integrità,

autenticità e validità. All’atto dell’esaurimento della sua funzione amministrativa la

pratica e i documenti che la compongono devono affrontare le problematiche ed i

processi di conservazione, solitamente gestiti nell’ambito dell’archivio storico e di

deposito. Quindi la fase di conservazione inizia nel momento in cui il documento viene

archiviato.

Si presenta qui di seguito una delle possibili soluzioni tecnologiche di conservazione

digitale a norma; questo è il frutto di uno studio e di una realizzazione durata quattro

anni presso l'azienda all'interno della quale la scrivente occupa la posizione di

Responsabile della Conservazione. Per la produzione della documentazione tecnica

l'azienda si è avvalsa di consulenti di grande calibro quali il Dott. Clizio Merli ed il Dott.

Maurizio Steffenino, che hanno avuto esperienze nel campo della firma digitale e nella

gestione documentale in ambiti quali Olivetti e Philips.

Il sistema di conservazione a norma presentato in questa analisi è ArchiCons

(Archiviazione e Conservazione a Norma) ed è un sistema per la gestione del servizio di

Conservazione Sostitutiva a Norma dei documenti dei clienti in formato elettronico.

8.4.1 Profilo operativo

Il profilo operativo si presta all'analisi dell'interazione uomo-macchina all'interno del

processo di conservazione a norma. Questo profilo è particolarmente interessante

perchè avvicina il lettore gradualmente all'aspetto tecnico e tecnologico della

conservazione digitale a norma, mettendo in sequenza le operazioni eseguite dalle

risorse lungo l'intero processo e le risposte operative fornite dal sistema stesso. Il

metodo scelto per generalizzare ed astrarre un modello di sistema di conservazione

digitale a norma prevede l'utilizzo dello Unified Modeling Language (UML), ci si è

avvalsi in particolare dei diagrammi di attività in modo tale evidenziare parallelismi

delle operazioni; in alcuni frangenti, laddove necessario verrà effettuato uno zoom

sulle attività, in modo tale da scomporle ed analizzarle nelle sue componenti

"atomiche".

Gli scenari possono rivelarsi molteplici, ma si è tentato di ricondurre la gamma delle

casistiche a tre, di cui solo due verranno prese in considerazine nell'attività di

modellazione.

La prima scelta che si deve affrontare risiede nel decidere se godere dei vantaggi della

dematerializzazione/digitalizzazione oppure no. Nel primo caso si dovrà affrontare il

processo di conservazione a norma, nel secondo questo non sarà necessario. La

seconda questione rilevante riguarda la decisione di svolgere l'archiviazione elettronica

in house oppure in outsourcing. Pensare a soluzioni in house implica la necessità di

integrare un sistema di gestione documentale con gli altri sistemi informativi presenti,

le variabili sono veramente molte, ma la sostanza è che l'utilizzatore gestisce l'intero

ciclo di vita del documentao, dalla sua formazione alla sua archiviazione ed

eventualmente alla sua conservazione digitale a norma.

La scelta espositiva effettuata elimina la strada dell'in house, prevedendo unicamente

quella dell'outsourcing, mentre si approfondirà il processo di gestione documentale sia

nel caso in cui si scelga solamente l'archiviazione elettronica, sia nel caso in cui si scelga

la conservazione digitale a norma.

Nello schema seguente si propone in modo sintetico lo scenario descritto:

Come si può notare il primo riquadro impone un momento di omogenizzazione e

normalizzazione documentale, quello di pre conservazione; si è già visto come l'input

possa avere natura differente di trasmissione, si potrebbe trattare di documenti che

giungono all'outsourcer a mezzo corriere, piuttosto che la trasmissione di documenti e

metadati attraverso XML. L'XML è un metalinguaggio in grado di descrivere documenti

strutturati, ad oggi è particolarmente utilizzato come mezzo per l'esportazione di dati

tra diversi DBMS.

PreCons

ArchiviazioneElettronica

ConservazioneDigitale aNorma

Nella sostanza la fase di pre conservazione prevede l'ottenimento di un documento

elettronico e dei relativi metadati ad esso agganciati, fornendo come output finale un

database contenente un record per ciascun documento, contentente tanti attributi

quanti sono gli indici ad esso assegnati ed il collegamento al nome file.

Il sistema ArchiCons è nato per gestire il servizio di conservazione digitale a norma in

total outsourcing, questo implica che gli input documentali che entrano a far farte del

sistema possono essere di natura estramente differente. E' infatti possibile che

pervenga solo il documento cartaceo, piuttosto che file immagini con o senza indici

allegati attraverso canali molto differenti tra di loro, si pensi ad esempio al SFTP un

protocollo adatto al trasferimento di file che utilizza un canale sicuro, oppure al

semplice invio quali allegati alle mail.

I metadati possono essere rilevati manualmente oppure attraverso tecniche di

Illustrazione 1: Fase PreCons

ocerizzazione, nelle ipotesi migliori possono essere estratti da altri sistemi informativi,

seguendo la regola della singola imputazione del dato, ovvero lo stesso dato va inserito

a sistemaa sola volta e richiamato dallo stesso posto tante volte quante necessita

all'interno del processo.

Terminata la fase di pre conservazione il detentore dei documenti si ritrova dover

affrontare l'archiviazione elettronica. Coloro che si dotano di un sistema di gestione

documentale affrontano la parte di pre conservazione in house, gestiscono le

autorizzazioni, i visti, la condivisione dei documenti direttamente dalle proprie

postazioni, coloro che si affidano all'outsourcing invece procedono secondo lo schema

illustrato negli schemi precedenti. La fase di archiviazione elettronica implica la

possibilità di ricercare il documento utilizzando delle query sql; l'interrogazione del

database permette di incrociare più indici e di estrapolare solo i documenti e le

connesse informazioni secondo le logiche richieste.

Le caratteristiche del documento elettronico richieste dalla normativa vengono

rispettate:

– Integrità: al modificarsi di un solo bit di un qualsiasi documento del lotto

conservato si modificherà l'impronta del documento e dunque anche quella

dell'evidenza informatica; la verifica che viene effettuata per controllare l'integrità dei

documenti consiste nel ricalcolare l'impronta dell'evidenza informatica e confrontarla

con quella firmata e marcata temporalmente; se l'impronta generata è

differente significa che è esistita una compromissione di uno o più documenti

all'interno del lotto.

– Paternità del documento: è garantita dalla validità del certificato di firma del

proprietrio del dispositivo di firma

– Leggibilità nel tempo: è garantita da strumenti come il pdf/A, un formato creato

da Adobe, le cui specifiche sono state immesse liberamente sul mercato,

trasformando un formato proprietario in un formato open. Inoltre Adobe si è

impegnata a garantirne la leggibilità per almeno i prossimi venti anni.

Tecnologicamente un periodo di venti anni è considerabile un'era geologica,

anche se amministrativamente e in alcuni altri ambiti, come ad esempio quello

sanitario, queste tempistiche non sono ancora sufficienti a coprire l'intero arco

di conservazione richiesto dalla normativa. Restano come a disposizione i

meccanismi del riversamento diretto e sostitutiva dei quali si è approfondito

nell'esposizione della Delibera CNIPA.

Tutto questo processo si estrinseca in uno strumento per l'operatore che non vede ciò

che accade dietro, ma che deve poter avere accesso ai documenti conservati.

Capo IV Case Study: applicazioni della gestione documentale in ambito sanitario

Sulla base dei maggiori cicli operativi descritti nel capo III vengono di seguito riportate

alcune esperienze sul campo in materia di gestione documentale e conservazione a

norma in ambito sanitario. I prossimi capitoli saranno la prova dell'applicazione pratica

ai capitoli che hanno descritto ed analizzato i fondamenti teorici dell'archiviazione

elettronica e della conservazione a norma. Ognuna delle esperienze è stata vissuta in

prima persona e portata come caso pratico a supporto delle teorie e dei pensieri

esposti in precedenza. Come si avrà modo di apprendere la scelta dei case study è stata

effettuata dando ampio spazio ad ambiti non strettamente clinici, ma anche ad ambiti

amministrativi peculiari delle realtà sanitarie, come ad esempio la gestione dei corsi di

formazione che forniscono crediti ECM.

9 Case studies: esperienze di gestione documentale elettronica in sanità

9.1 Ciclo sanitario Gestione Referti Radiologici “As.Rem.”: Proposta di criteri di indicizzazione per la gestione dei referti radiologici

In queste poche pagine seguenti si riporta un caso pratico affrontato in fase di stage

presso Engineering spa, quando la scrivente è stata chiamata a effettuare una proposta

di metadati da utilizzare per indicizzare i referti in un'ottica di omegeneità per l'intera

Regione Emilia Romagna.

L'intento della seguente analisi è quello di individuare dei criteri logici di classificazione

dei documenti radiologici. Per fare ciò è stato necessario ricorrere alle Linee Guida per

la Dematerializzazione della Documentazione Clinica in Laboratorio e in Diagnostica per

Immagini, che pur non essendo “normativa” in senso stretto, è, come visto in

precedenza, un documento redatto dal Ministero della Salute che fornisce indicazioni

in merito alla classificazione e fascicolazione dei documenti radiologici.

Le linee guida sono state scritte al fine di omogenizzare i criteri per poter gestire la

documentazione clinica testuale ed iconografica in formato digitale. Si giunge alla

possibilità di dematerializzare documenti analogici per i quali esista l'obbligo di

conservazione nel tempo, solo attraverso il processo di Conservazione Digitale a

Norma.

La conservazione a norma è lo step conclusivo del processo di gestione documentale,

che comprende la fase di creazione del documento, le eventuali fasi di

modifica/autorizzazione, quella di archiviazione (e condivisione) ed infine quella di

conservazione.

La conservazione si deve necessariamente basare su una corretta classificazione dei

documenti, altrimenti la loro ricerca non è agevole; questa affermazione è ritenuta

valida per sia per i documenti che hanno subito il processo di conservazione a norma,

sia per quelli che non lo hanno subito. La corretta classificazione deriva, come

suggerito dalle Linee Guida, dall'utilizzo di “strumenti e pratiche tradizionalmente

adibite alla costruzione corretta degli archivi, quali i titolari, i massimari di scarto, i

repertori dei fascicoli, i regolamenti”.

Quanto descritto nel paragrafo 5.1, si desume quindi, da utilizzare quale base per

l'individuazione di criteri di classificazione dei documenti radiologici.

Al punto 5.1 si trova il paragrafo titolato “Classificazione e Fascicolazione”, che descrive

le macro-classi di indicizzazione dei documenti radiologici. Qui di seguito viene

riportato un estratto delle linee guida, che riguarda le modalità ed i criteri di

classificazione dei documenti radiologici.

“... Devono essere conservati i dati che esprimono l’appartenenza del singolo

documento al complesso archivistico (fascicolo, serie, fondo, ecc.) nel quale esso è

organicamente e gerarchicamente inserito. Esperienze in diversi settori (compreso

quello della documentazione sanitaria) hanno posto in evidenza il fatto che

l’informazione corretta deve necessariamente essere inserita in un corpus strutturato di

documenti, pena l’incertezza sulla sua autenticità e validità, oltre che la perdita di

elementi di informazione dati proprio dall’appartenenza ad una struttura.

Non a caso, nell’ambito delle indicazioni prodotte in sede di discussione sulla

documentazione sanitaria, sono stati indicati – fra gli elementi fondamentali per

l’archiviazione dei referti di laboratorio – dati come:

– identificazione del paziente,

– indirizzo,

– destinazione del referto;

– nome del medico richiedente, che di fatto rimandano a documentazione di tipo

diverso, ma parte del medesimo fascicolo virtuale, come la richiesta di

prestazione redatta dal medico curante.”

Occorre che i documenti restino identificabili in maniera univoca attraverso elementi e

attributi ad essi relativi, quali:

• i dati di provenienza (organizzazione responsabile/autore);

• le componenti logiche interne;

• la registrazione univoca e con data certa che testimoni in modo

incontrovertibile l’avvenuta acquisizione all’archivio;

• le relazioni documentarie che identificano le modalità di accumulazione,

formazione e organizzazione stabile dell'archivio (classificazione e

fascicolazione, accessibilità, tempi di conservazione, procedure di riversamento

e di validazione e relative responsabilità).

Si parla nuovamente di self sufficiency del documento, il cui profilo dovrà contenere

tutte le informazioni necessarie a garantire la sua conservazione in forma autentica e

contestualizzata, mediante anche l’aggiunta di informazioni relative ai livelli superiori,

cioè alla struttura archivistica alla quale lo stesso documento è destinato ad

appartenere in maniera definitiva (nel passaggio all’archivio storico).”

Sulla base del caso pratico analizzato, sono individuabili all'interno del documento

radiologico quattro tipologie documentali:

1. La richiesta del curante

2. Valutazione del radiologo che giustifica la richiesta

3. Immagini

4. Referto del radiologo

Le quattro tipologie documentali devono essere necessariamente ricondotte ad un

unico “evento”, in modo tale che, ricercando ad esempio un referto siano facilmente

reperibili le immagini radiografiche e la richiesta che ha generato l'effettuazione

dell'esame.

9.1.1 Ipotesi di macro-classi di classificazione e identificazione dei documenti radiologici

Sulla base di quanto descritto dalle Linee Guida e dall'esperienza di altre Aziende

Sanitarie Locali si propone qui di seguito una possibile classificazione in merito ai

documenti radiologici.

Sono state individuate come già sottolineato delle macro - classi di metadati che

identificano le varie tipologie di documento.

– Fascicolo : individua il numero univoco assegnato direttamente dal repository

aziendale del folder incrementale al quale tutti i documenti relativi ad un

“evento” sono riconducibili

– Documento : serie di indici che individuano il nome, il numero, il tipo, la

sensibilità dei dati contenuti e lo stato del documento

– Paziente : serie di indici che individuano i dati anagrafici del paziente

– Prestazione : indici che determinano il tipo di prestazione e lo stato di evasione

della stessa

– Medico : indici che identificano le generalità dei medici

– Struttura : indici che identificano il nome ed il tipo di struttura all'interno della

quale viene svolta un'operazione

9.1.2 Esperienza Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti

Per ottenere una prassi consolidata si è ritenuto utile verificare quanto già accade

presso altre Regioni, in primis la Regione Lombardia, sempre molto all'avanguardia

sull'informatizzazione documentale. Dal Manuale dell'utente della piattaforma

software di “Integrazione Repository Referti” è possibile trarre utili informazioni

relative ai metodi di classificazione ed indicizzazione dei referti.

Il Repository Referti è il sistema di archiviazione e condivisione dei Documenti Clinici

Elettronici prodotti all’interno di una struttura sanitaria. Gli utenti abilitati all'accesso al

portale sono in grado di ricercare i referti utilizzando le seguenti classi di dati ed i loro

relativi indici:

Dati Assistito: Cognome, Nome, CF, Tessera Sanitaria, Data e Luogo di nascita del

paziente

Dati Medico: Cognome, Nome e CF del medico refertante

Dati Struttura: Informazioni relative all'ente, al reparto e all'ambulatorio

Dati Evento Sanitario / Referto:

– Data, tipo, natura del referto e link logico al referto

– Numero di pratica

– Tipo paziente

– Tipo Prestazione

Nella seguente tabella sono stati ricondotti i criteri di classificazione individuati

all'interno del progetto Regione Lombardia: CRS SISS – Repository Referti alle macro –

classi individuate nel precedente paragrafo. Si apprezza una sostanziale uguaglianza

nelle modalità di individuazione delle macro – classi.

MACRO - CLASSI CRS SISS ATTRIBUTI MACRO – CLASSI IPOTIZZATE

Dati Assistito Paziente

Dati Medico Medico

Dati Struttura Struttura

Dati Referto Data, tipo, natura Documento

Tipo paziente Paziente

Numero Pratica Fascicolo

Tipo prestazione Prestazione

9.1.3 Esperienza Regione Friuli Venezia Giulia: Manuale della Conservazione dei Documenti Informatici

Si è dimostrato utile guardare anche alla Regione Friuli Venezia Giulia, la quale ha

implementato un sistema di Conservazione Digitale a Norma per alcune classi

documentali, tra le quali figura anche il “Referto”. All'interno del Manuale di

Conservazione per i documenti elettronici, viene fatto esplicito rimando ad un allegato,

che descrive le proprietà attraverso le quali sono individuabili i documenti ricercati.

Alcuni metadati, o attributi di base, sono definiti per tutte le tipologie di documento e

quindi sono comuni a tutte classi documentali. Agli attributi di base è possibile

associare ulteriori metadati dipendenti dalla classe documentale di appartenenza del

documento. Qui di seguito vengono descritti i campi e gli attributi specifici della classe

documentale Referti; anche in questo caso tutti i criteri individuati all'interno del

progetto implementato dalla Regione Friuli sono riconducibili alle macro – classi di

metadati individuate dalla presente analisi.

CAMPO ATTRIBUTO DESCRIZIONE MACROCLASSI

IPOTIZZATE

idProduttore Identificativo della struttura Struttura

producente il referto (reparto)

tipoDocument

o

Formato del referto Documento

idReferto Identificativo del referto Documento

IdPaziente Identificativo anagrafico del

paziente

Paziente

nome Nome del paziente

cognome Cognome del paziente

CF Codice fiscale del paziente

dataNascita Data di nascita del paziente

luogoNascit

a

Luogo di nascita del paziente

dataCreazione Data di creazione del referto Documento

idRefSostituito Identificativo del referto

sostituito

Documento

idRichiestaCUP Identificativo della richiesta CUP Fascicolo/Document

o

9.1.4 Conclusioni

Dopo aver guardato alle esperienze presso altre Regioni italiane si è tentato di

omogenizzare i criteri di classificazione dei referti secondo quanto segue. Seguendo il

modello Entity Relationship si può asserire che sono state individuate cinque entità:

Medico, Paziente, Richiesta, Immagine, Referto. Per semplicità di lettura, l'entità

documento ricomprende le entità richiesta, immagine e referto. Nel modello E-R qui di

seguito è sono state segnalate le relazioni tra le diverse entità e solamente gli attributi

"chiave"; tutti gli altri attributi sono stati specificati per ciascuna tipologia documentale

e sono desumibili dall'elenco al di sotto del grafico.

Ogni documento deve essere caratterizzato da:

➢ Id fascicolo: progressivo univoco al quale richiesta, immagini e referto vengono

collegati

➢ Id documento: progressivo univoco, ogni tipologia di documento ha il proprio,

ad esempio id richiesta, id immagine, id referto

➢ Nome Documento

➢ Tipo Documento: richiesta, immagine, referto

➢ Stato Documento: in aggiornamento, definitivo, in attesa di autorizzazione,

autorizzato/firmato

Il documento “Richiesta” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter

essere ricercato:

• Id Richiesta

• Id Fascicolo

• Nome Richiesta

• Data Richiesta

Medico Documento PazienteRefertazione Afferenza

Id Medico Id Fascicolo Id Paziente

Id Documento

(1,n) (1,1) (1,1) (1,n)

• Data Esame: data per la quale l'esame è previsto

• Id Paziente

• Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di

nascita, indirizzo, …)

• Tipo Prestazione: tipologia dell'esame radiologico (+nome e id)

• Tipo Medico: richiedente

• Id Medico Richiedente (+ nome, cognome e CF)

• Tipo Struttura e Nome Struttura: che è assegnato all'esecuzione dell'esame

radiologico , possibile suddivisione in (Ente, Presidio, Reparto)

Il documento “Immagine” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter

essere ricercato: (più immagini possono essere afferenti allo stesso fascicolo, alla stessa

richiesta, allo stesso referto)

• Id immagine

• Id Fascicolo

• Nome immagine

• Riferimento temporale: data e ora in cui l'immagine è stata creata

• (Id richiesta: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la

richiesta)

• Tipo Medico: tecnico di laboratorio e refertante

• Id Medico Laboratorio (+ nome, cognome e CF)

• Id Medico Refertante: dal quale ci si attende che venga redatto il referto (+

nome, cognome e CF)

• Firma Tecnico di laboratorio: dati e timing di firma digitale (+strong

authentication per accesso al sistema)

• Id Paziente: è rintracciabile dall'associazione alla richiesta, così come lo sono

anche i

• Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di

nascita, indirizzo, …)

L'eventuale modifica di un'immagine crea una nuova immagine (nuovo id immagine,

nuovo nome immagine), così da avere traccia di tutte le operazioni compiute sul

documento.

Il documento “Referto” deve contenere i seguenti elementi caratterizzanti per poter

essere ricercato:

• Id Referto

• Id Fascicolo

• Nome Referto

• Tipo Referto

• Data Referto: e/o riferimento temporale (hh.mm.ss)

• (Id richiesta: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la

richiesta)

• (Id immagine: dal quale è possibile risalire a tutti gli altri indici caratterizzanti la

richiesta)

• Id Paziente

• Dati anagrafici Paziente (+ CF, tessera sanitaria, nome, cognome, data e luogo di

nascita, indirizzo, …)

• Tipo Medico: refertante

• Id Medico Refertante: (+ nome, cognome e CF)

• Firma Medico Refertante: dati e timing di firma digitale (+strong authentication

per accesso al sistema)

Il lasso di tempo che intercorre tra l'archiviazione e la conservazione è particolarmente

delicato, in quanto alterazioni dei file risulterebbero difficilmente rilevabili, soprattutto

in mancanza di predisposizione di misure idonee.

Si consiglia quindi di abbreviare al minimo questo intervallo temporale, al fine di

garantire l'integrità dei dati immagine. È consigliabile l'adozione di una procedura

scritta e certificata in cui vengano descritti i passaggi in termini di modalità e tempi per

rendere corretta la conservazione.

Le linee guida per la dematerializzazione indicano le modalità di autenticazione del

referto di laboratorio, che possono essere replicate per il referto radiologico; viene

richiesta in primis una strong authentication in fase di sign on (es. smart card) ed una

sottoscrizione del referto (firma digitale). Prima della firma digitale del medico

refertante, vanno previsti dei controlli in merito alla validità dei certificati di firma. Le

modalità di firma sono molteplici, la firma semi massiva è forse quella maggiormente

utilizzata, poiché permette di applicare la firma digitale a più referti, ma è possibile, nel

momento antecedente la firma, aprire e visualizzare il documento che deve essere

firmato. In ogni caso, il singolo referto riceve lo status di documento informatico

sottoscritto nel momento in cui gli viene apposta una firma digitale.

La conservazione digitale a norma ha lo scopo di collegare l’esistenza del documento

firmato ad un istante di tempo certo e dimostrabile (apposizione di una marca

temporale); tuttavia è opportuno, come indicato dalle linee guida, che il sistema utilizzi

anche altri due strumenti di registrazione temporale, che pur non avendo la

caratteristica di opponibilità ai terzi possono costituire elementi a sostegno del corretto

svolgimento delle procedure.

Gli strumenti utilizzabili a questo scopo sono:

1. Annotazione nel registro degli eventi, meglio se corredata di informazioni univoche

come

l’impronta del documento, della firma, del certificato utilizzato (se si mettono in

conservazione a norma anche i file di log, questi hanno opponibilità a terzi fino a

querela di falso, “trasforma un'azione autorizzativa in un documento”)

2. Attivazione dell’attributo signing-time a livello della firma digitale

Il signing-time rappresenta semplicemente il riferimento temporale dell’istante una in

cui viene

calcolata la firma. È peraltro un attributo coperto dalla firma digitale, quindi protetto

da successive

alterazioni al pari del contenuto del documento. A patto che l’istante codificato nel

signing-time venga derivato dall’orologio globale del sistema esso coinciderà con il

tempo della registrazione dell’evento, ma ha il vantaggio di essere ricavabile

direttamente dal documento.

La ricerca dei documenti radiologici può essere effettuata su un apposito repository , i

documenti radiologici da porre in conservazione vanno necessariamente ridondati (già

in questa fase è possibile pianificare le policy di disaster recovery) su un altro

repository.

9.2 Ciclo risorse umane Gestione Corsi di Formazione ECM ”Asl XXXX”

Questo case study presenta l'analisi as is e quella delivery to be per quanto riguarda il

ciclo di gestione delle risorse umane presso l'Azienda Sanitaria Locale di XXXX. In

queste poche pagine si osserva la trasformazione dell'approccio alla gestione

documentale, da un sistema ibrido ad un sistema totalemente elettronico. Nell'analisi

as is si è individuata una gestione documentale mista, in parte cartacea ed in parte

elettronica, la proposta del to be è quella di sottoporre ad archiviazione elettronica e

conservazione digitale a norma i documenti che fanno parte dei dossier "Corsi di

Formazione".

9.2.1 Analisi As Is

La presente analisi si propone di approfondire alcuni dei processi afferenti l'area

Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane. E' stata svolta una giornata di

orientamento presso gli Uffici dell'ASL XXXX al fine di prendere atto degli step, delle

tempistiche e delle risorse coinvolte all'interno dei processi per i quali si intende

adoperare un ripensamento volto ad una maggiore informatizzazione in termini di

creazione, gestione, archiviazione, trasmissione e conservazione del documento.

È ormai evidente nelle intenzioni del Legislatore una forte volontà nell'orientamento

all'informatizzazione delle PA; l'obiettivo ultimo è la semplificazione dei procedimenti

amministrativi, attraverso l'utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche, in modo

da essere in grado di fornire i servizi della PA a tutti i suoi utenti, interni ed esterni alla

struttura stessa. La seguente analisi ha il compito di fotografare la situazione presente

all'interno di alcuni processi che coinvolgono l'Ufficio Stipendi, l'Ufficio Formazione e

l'Ufficio Concorsi e solo in seguito di proporre, in collaborazione con il Responsabile

dell'Area Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane, soluzioni di Business

Process Reengeneering e di Document Management, verificandone l'effettiva

possibilità di implementazione.

Ufficio Formazione

L'Ufficio Formazione si occupa della gestione e del coordinamento dei corsi formativi

delle risorse umane all'interno della struttura sanitaria.

L'ASL XXXX è un ente accreditato ECM, è quindi un provider formativo, ovvero una

struttura che provvede a fornire un'attività educativa atta a mantenere, sviluppare,

incrementare le conoscenze, le competenze e le performance degli operatori sanitari,

così come previsto dal D.Lgs 229 del 1999.

In primo luogo, viene di seguito rappresentata su di una scala temporale la sequenza

delle operations compiute, premettendo fin da subito l'esistenza di due grandi

tipologie di corsi formativi: i corsi interni ed i corsi esterni. La scansione temporale è

indicativa della sola sequenza delle attività ed esemplifica gli step fondamentali

dell'attività dell'Ufficio.

Come si può vedere dal grafico, a termine di ogni anno viene consegnato a ciascuna

risorsa un questionario, denominato Questionario del Fabbisogno Formativo; questo

documento pone alla risorsa domande in merito alla propria soddisfazione sulla qualità

e sull'efficacia della formazione attuata durante l'anno e sulle preferenze/necessità per

la formazione futura.

Una volta che i questionari vengono riconsegnati all'Ufficio Formazione, i dati presenti

in questi documenti vengono inseriti in un report in grado di generare delle statistiche.

Questa elaborazione, insieme alle linee guida ministeriali e alle direttive interne alla

struttura sanitaria, è la base per la creazione del cosiddetto Piano Formativo, un

documento riepilogativo che contiene gli orientamenti formativi. Il Piano Formativo è

già completo dell'elenco dei Corsi Interni e dell'informazione relativa alla percentuale

di budget assegnato ai Corsi Esterni. Il Piano Formativo viene formalizzato in una

specifica delibera che lo ufficializza. Da questo punto in poi si susseguono da parte di

ogni risorsa le domande di partecipazione ad uno o più corsi formativi, che, seguendo

un iter autorizzativo analizzato in dettaglio in seguito, se accettate, permetteranno alla

risorsa di godere dell'offerta formativa prescelta. Il ciclo si conclude nuovamente a

termine di ogni anno con la compilazione dei questionari del fabbisogno formativo. Ora

che l'iter generale è stato disegnato, si procede nell'analisi approfondendo il processo

“Formazione” secondo due punti di osservazione, il primo riguarda la singola risorsa, il

secondo concerne invece il singolo corso formativo. Questa distinzione aiuta ad

entrare nella visione di colui che ha come obiettivo una gestione efficiente ed efficace

dei documenti prodotti.

Punto di osservazione “Risorsa”

Il processo di partecipazione della singola risorsa ad un corso formativo ha

ufficialmente inizio nel momento in cui il Piano Formativo è stato deliberato, per cui

esiste un elenco di Corsi Interni dal quale la risorsa ha la facoltà di scegliere. Per quanto

riguarda l'elenco dei Corsi Esterni, che non è presente nella delibera del Piano

Formativo, si suppone che venga redatto in un momento successivo al Piano

Formativo.

Al di là della distinzione tra corsi interni ed esterni, che ha delle implicazioni

unicamente lato documento dal quale la risorsa trae l'informazione dell'esistenza del

corso, il percorso che compie la risorsa è estremamente simile, sia che voglia

partecipare ad un corso esterno che ad uno interno.

Come si può notare dal flow chart, (tavola I), il processo di partecipazione all'offerta

formativa ha inizio con la presentazione all'Ufficio Formazione della domanda di

partecipazione al corso da parte del dipendente, che ha debitamente avuto cura di

scaricare il modulo dall'intranet aziendale, di compilare il modulo con i propri dati

anagrafici e con la specificazione del corso al quale desidera partecipare; prima di

presentare il modulo compilato, il dipendente deve accertarsi che questo sia firmato

dal proprio R.S., solo a questo punto il documento “Domanda di partecipazione” è

formalmente pronto ad essere ricevuto ed elaborato dall'Ufficio Formazione. Al

momento il documento scaricato dal portale intranet aziendale viene stampato,

compilato e consegnato in formato cartaceo.

Una volta che la domanda di partecipazione è presa in carico dall'addetto operativo

dell'Ufficio Formazione, viene effettuato un primo controllo sulla corretta

compilazione; se questo primo controllo viene superato, il documento viene trasferito

al Responsabile dell'Ufficio Amministrazione e Organizzazione delle Risorse Umane, il

quale ne decide l'eventuale autorizzazione. Se la domanda non dovesse essere

accettata, quest'ultima viene catalogata come “Domanda non autorizzata” e

successivamente archiviata in modalità cartacea (probabilmente ne viene data

comunicazione verbale e/o scritta all'interessato). Qualora invece la domanda di

partecipazione fosse ritenuta idonea, quest'ultima viene firmata (per approvazione) dal

Responsabile HR e portata a conoscenza dell'Ufficio Ragioneria, il quale ne decreta

l'eventuale mandato di pagamento.

Se l'Ufficio Ragioneria nega l'assenso al mandato di pagamento, la domanda di

partecipazione viene catalogata come “Domanda non autorizzata” e successivamente

trasferita all'Ufficio Formazione, il quale provvede alla sua archiviazione in modalità

cartacea (probabilmente ne viene data comunicazione verbale e/o scritta

all'interessato).

Qualora invece l'Ufficio Ragioneria autorizzi il mandato di pagamento, ne viene data

comunicazione all'Ufficio Formazione (firma dell'addetto Uff. Ragioneria sulla domanda

di partecipazione), che archivia la domanda di partecipazione, come domanda

autorizzata.

Al contempo l'Ufficio Formazione provvede ad inviare via mail la Lettera di

Autorizzazione alla partecipazione al corso formativo. Questo documento, prima

dell'invio, è stato redatto, firmato dal Responsabile Amministrazione e Organizzazione

Risorse Umane e trasformato in formato elettronico, solo allora è pronto per essere

trasmesso via mail. La lettera di Autorizzazione alla partecipazione al corso formativo

viene archiviata in modalità elettronica all'interno della directory del corso formativo di

appartenenza.

Il secondo flusso documentale viene a generarsi dal momento in cui il dipendente

partecipa al corso formativo, in quanto deve produrre in primo luogo evidenza della

propria partecipazione al corso e successivamente esprimere un giudizio di efficacia in

merito al corso stesso ed al docente che lo ha presieduto. I documenti di valutazione

servono a monitorare il grado di soddisfazione del dipendente ed ottemperano agli

obblighi previsti dalla Procedura di Qualità e del Codice Etico.

I

ll processo di valutazione del corso formativo comprende una serie di documenti che il

dipendente è tenuto a compilare e consegnare una volta terminato il corso formativo

(confronta tavola II ). Nel grafico è stata inserita la nota spese, che, pur non essendo un

documento valutativo, rientra a pieno titolo tra i documenti che vanno consegnati a

fine corso. Si prenda in considerazione come inizio proprio dalla Nota Spese: questo

documento era stato preventivamente compilato ed approvato dall'Ufficio Ragioneria,

a questo punto il documento, tornato a mani del dipendente, può essere corredato di

tutti i giustificativi in originale e consegnato all'Ufficio Formazione, che ha il compito di

verificarlo e inviarne copia all'Ufficio Stipendi per l'accredito al dipendente (con molta

probabilità ne riceve una copia anche l'Ufficio Ragioneria, per la contabilizzazione). Se

l'Ufficio Formazione ritenesse la nota spese non idonea, ne dà comunicazione al

dipendente e lo invita a riformulare la richiesta di nota spese in modo corretto.

Gli altri documenti a corredo del processo valutativo vengono rappresentati dal Foglio

Firme, che attesta l'avvenuta partecipazione al corso, dalla Scheda Valutazione Evento,

dalla Scheda Valutazione Docente e dal Test di Apprendimento.

Il Foglio Presenze viene compilato in modalità cartacea al momento dell'inizio del corso

e consegnato all'Ufficio Formazione, che lo archivia sempre in modalità cartacea e lo

utilizzerà nel momento in cui dovrà costruire analisi statistiche per il fabbisogno

formativo.

Le schede di valutazione evento e docente sono moduli reperiti dalla intranet aziendale

e compilati dal dipendente a fine corso, al momento la maggior parte di queste schede

perviene all'Ufficio Formazione in modalità cartacea. I documenti di questo processo

vengono archiviati sotto l'unità organizzativa “Corso”, per cui ogni corso conterrà tutti i

documenti ad esso relativi.

Un altro documento di fondamentale importanza è il test di apprendimento, che viene

compilato dal dipendente, corretto, valutato e firmato dal docente. Tutti i test di

apprendimento vengono consegnati all'Ufficio Formazione in modalità cartacea, anche

se è in progetto l'implementazione di strumenti di lettura ottica dei risultati (sia dei test

che delle schede di valutazione). Una volta ricevuto il plico dei test relativi al corso

formativo, l'Ufficio Formazione è in grado di produrre un report sintetico degli esiti, che

viene archiviato insieme ai test di apprendimento.

Allo stato dei fatti, l'Ufficio Formazione segnala come maggiormente critica la

gestione dei seguenti documenti: fogli firma, schede valutative e test di

apprendimento, poiché generatori di grandi quantità di documenti cartacei con

necessità di conservazione per periodi che vanno dai 2 ai 5 anni.

Punto di osservazione “Corso Formativo”

Ora si prosegue l'analisi del workflow documentale prendendo in considerazione l'unità

organizzativa “Corso Formativo”. Ogni corso formativo, perchè possa essere attivato e

svolto, necessita di essere corredato da una serie di documenti. La distinzione tra Corso

Interno e Corso Esterno è riconoscibile a livello documentale non tanto nell'iter

documentale, ma nei diversi contenuti della modulistica. Il reperimento del modulo

corretto è a cura dell'operatore dell'Ufficio Formazione, che ben conosce la differenza

sul piano pratico tra Corso Interno e Corso Esterno, ma nella presente analisi si è

preferito unificare il processo, ai fini di una maggiore omogeneità d'analisi, tenuto

conto anche del fatto che il nome formale dei vari moduli sono paritetici nelle due

tipologie di corso.

Ad oggi il corso che deve essere attivato è gestito in parte in modalità cartacea e

laddove possibile con gli strumenti a disposizione in modalità elettronica. E' stata

riscontrata una forte volontà presso l'Ufficio Formazione nel passaggio ad una gestione

documentale “informatizzata”, questo è documentato dal fatto che i documenti che

possono essere gestiti in modalità elettronica, al momento vengono già archiviati in

directory e sub – directory facenti capo all'unità “Corso”. E' stata capita fin da subito

l'esigenza di una formalizzazione a livello legale di questo tipo di archiviazione, quindi si

ipotizza fin da subito un ricorso alla conservazione digitale a norma, di cui si

approfondirà nell'analisi to be. Ogni cartella Corso viene affiancata da un file “Check

List”, che riepiloga tutti i documenti che devono essere presenti e le loro tempistiche di

produzione e compilazione.

Inoltre, all'interno di ogni cartella Corso sono presenti tre sotto cartelle: Progettazione,

Attuazione, Conclusione, ognuna delle quali contiene i documenti ad essa relativi.

Man mano che i documenti vengono prodotti, vengono archiviati (in modalità

elettronica o cartacea) e “spuntati” dal file di check list, dando indicazione della

modalità di esistenza del documento (elettronico o cartaceo). I documenti cartacei

vengono archiviati in dossier/cartelline facenti riferimento al nome/codice del corso.

Qui di seguito è riportato il file di check list, che rappresenta in itinere lo stato di

completamento di ciascuna delle tre fasi del corso; ogniqualvolta un nuovo documento

viene creato, ne viene dato riscontro all'interno della check list, che indica inoltre la

modalità di tenuta/conservazione del documento ed il reperimento del modulo, se

esistente.

Eventual

e codice

reperimento

modulistica Descrizione Fase I

In fase di

progettazione

Fase

II

15 giorni

pre evento Fase III

30 giorni

post eventocarta elettr carta elettr carta elettr

M11/P17

Intranet

aziendale

Scheda di

macroprogettazion

e O

M11/P17

Intranet

aziendale

Scheda verifica

ricaduta x OVerbale del

riesame per eventi

innovativi x O

Modello G

Programma

dettagliato x O

11/P17 o

test

Test/verbale di

apprendimento

ECM x Owww.ecm.regi

one.lombardia.

it

C.V. formato

europeo R.S. x Owww.ecm.regi

one.lombardia.

it

Dichiarazione

assenza conflitto

d'ineresse R.S. x O

M08/P17

Intranet

aziendale

Scheda valutazione

evento x O

M09/P17

Intranet

aziendale

Scheda valutazione

docenti x Owww.ecm.regi

one.lombardia.

it

C.V. formato

europeo Docenti x Owww.ecm.regi

one.lombardia.

it

Dichiarazione

assenza conflitto

d'interesse docenti x O

M12/P17

Intranet

aziendale

Scheda

rendicontazione

evento x O

Copia fogli firma x O

M08/P17

Intranet

aziendale

Scheda valutazione

evento compilati x O

M09/P17

Intranet

aziendale

Scheda valutazione

docenti compilati x O

Test/verbale di

apprendimento

ECM compilati e

siglati dal

valutatore x O

Report sintetico

esiti valutazioni x O

M10/P17

Intranet

aziendale

Scheda verifica

ricaduta a firma

R.S. x O

L'Ufficio Formazione ha evidenziato la presenza del documento Fattura, che viene

gestito secondo lo schema allegato (si veda tavola III).

Come si può notare, la fattura relativa al corso giunge all'Ufficio Formazione, che ne

effettua la verifica. Se la fattura è conforme, ne viene inviata copia, solitamente

cartacea, all'Ufficio Ragioneria, che provvede alla contabilizzazione ed al relativo

pagamento.

A pagamento avvenuto, l'Ufficio Ragioneria appone un timbro, che dichiara l'avvenuto

pagamento e provvede all'invio della copia timbrata all'Ufficio Formazione, oltre che

all'archiviazione cartacea della propria copia. Una volta ricevuta la copia della fattura

timbrata, l'Ufficio Formazione provvede all'archiviazione del documento cartaceo.

In visione di un'analisi to be, segnaliamo fin da questo momento che una gestione

“informatizzata” della sola fattura passiva “corsi” sarebbe poco significativa, per cui si

dovrà scegliere se raccogliere l'informazione di avvenuto pagamento dal sistema di

contabilità interno, piuttosto che trattare il documento fattura come parte integrante

del “dossier ” relativo al corso.

9.2.2 Analisi to be

La presente analisi si propone di presentare un'adeguata soluzione applicativa per

l'informatizzazione deli processo di gestione documentale dei corsi formativi relativi

all'area Amministrazione e Gestione Risorse Umane precedentemente analizzati nella

relazione as is.

Durante un incontro preliminare sono stati selezionati dal Responsabile

dell'Amministrazione e Gestione delle Risorse Umane per un progetto di re-

ingegnerizzazione solo il processo dei corsi esterni. Per ognuno dei documenti che

verrà inserito nel progetto di Business Process Reengineering devono essere presenti

fin da subito alcune considerazioni: l'obiettivo dell'informatizzazione del processo

riguarda in primis la gestione del documento in formato elettronico, mentre la sua

archiviazione, e relativa conservazione, segue un percorso parallelo e separato rispetto

al precedente.

La gestione del documento digitale viene supportata da un software applicativo che

permette il caricamento, l'indicizzazione e la condivisione del documento.

La conservazione del documento digitale necessita il supporto dell'implementazione di

un processo di Conservazione Digitale a norma, un processo giuridico informatico

previsto dalla normativa, in grado di equiparare il documento digitale a quello

analogico.

Si comprende fin da subito quanto sia importante scindere i due argomenti, che anche

a livello tecnologico – applicativo vengono gestiti attraverso prodotti/servizi differenti,

proprio per meglio rispondere alle esigenze di ciascuna delle tematiche.

Le soluzioni applicative proposte

È stata proposta una soluzione applicativa web based per l'archiviazione ottica

documentale; gli archivi informatici possono risiedere sia in server locali che nei data

center del supplier, la scelta dipende dal tipo di infrastruttura di cui dispone il cliente o

della quale intenda dotarsene. Per accedere al programma, che risiede in un server

aziendale, è sufficiente disporre di un browser di navigazione internet. In questo modo,

grazie all'autenticazione di accesso con User e Password, i documenti sono accessibili

da qualunque postazione. La sicurezza dell'archiviazione e la protezione del

documento sono garantite dalle autorizzazioni del sistema.

L'applicativo documentale è stato progettato dal punto di vista dell'utilizzatore che

ogni giorno dovrà archiviare e ricercare i documenti con il minimo sforzo. Anche

l'amministrazione del sistema è alla portata anche di personale non informatico. E'

stato previsto inoltre l'utilizzo di ArchiCons, la piattaforma di Conservazione Digitale a

Norma, di cui si è vista precedentemente la struttura, che è stata costruita secondo la

normativa CNIPA.

L'attività di Conservazione Sostitutiva è totalmente esternalizzata e

prevede:

– La gestione dei processi di conservazione a norma, sotto la responsabilità del

Responsabile della Conservazione di Archivium

– L'esibizione dei documenti posti in Conservazione a Norma in caso di ispezioni

delle Autorità competenti

– Il back up degli archivi in conservazione

– Replica su altri siti geografici per l'attività di disaster recovery.

Il processo selezionato è quello della Gestione Documenti Corsi Interni e Corsi Esterni,

per tale progetto è previsto un "progetto pilota" ed una successiva implementazione

del sistema a regime, in modo tale da testare su aree a limitato impatto la soluzione

proposta, per poi poterla replicare sull'intero processo.

Gestione Documenti Corsi Esterni: Progetto Pilota “Digitalizzazione e Dematerializzazione Corsi Esterni 2008 – 2009”

Il progetto pilota serve per testare i benefici della digitalizzazione documentale e per

inquadrare le specificità dei documenti all'interno della soluzione applicativa.

Operazioni preliminari

– Presa in carico dei documenti relativi ai corsi interni ed esterni degli anni 2008 e

2009, al momento depositati in scatole presso l'archivio dell'ASL.

– Normalizzazione dei Documenti

– Scansione 200 dpi b/n fronte retro ove richiesto

– Indicizzazione secondo i campi richiesti dalla soluzione di gestione documentale

che a regime metterà in condizione l'utente di gestire autonomamente

l'archiviazione di tutti i documenti relativi al corso di riferimento.

I documenti scansiti ed indicizzati relativi all'unità di archiviazione “Corso” verranno

caricati sul sistema di gestione documentale che ne consentirà la rapida ricerca e

visualizzazione, nonché un'eventuale condivisione.

Operazioni di Customizing

Sono previste delle attività di customizzazione della soluzione applicativa alle necessità

specifiche del processo. Le caratteristiche di grande flessibilità della soluzione

applicativa proposta, permettono di fornire una soluzione assolutamente ritagliata

sulle specificità del processo analizzato nella relazione as is. Le operazioni di

customizing vengono svolte dal supplier dopo aver attentamente analizzato le esigenze

con il cliente.

– Creazione profili utente: creazione utente “view”, utente che ha facoltà di

ricerca e visualizzazione dei documenti

– Creazione archivio: creazione dei due archivi: corso interno e corso esterno

– Check List: per ciascun archivio sarà predisposta una check list, ovvero un

gruppo di documenti che il sistema si aspetta di ricevere

– Identificazione documenti: ogni archivio potrà accogliere le tipologie

documentali esaminate nella precedente relazione; per ciascuna tipologia

documentale saranno scelti gli indici, ossia i criteri attraverso i quali l'utente

potrà ricercare il singolo documento oppure una selezione di essi

– Caricamento dei documenti scansiti ed indicizzati precedentemente

L'utente, dopo essere stato identificato, è in grado di entrare nel sistema di gestione

documentale e consultare i documenti pre – caricati.

Conservazione Digitale a Norma

I documenti per i quali è previsto un obbligo di conservazione nel tempo, sia esso un

obbligo normativo, sia derivante da procedura, per poter essere dematerializzati,

devono subire il processo di Conservazione Digitale a Norma. Per quanto riguarda la

Conservazione sostitutiva, i documenti oggetto di questo processo vengono prelevati

dall'archivio elettronico creato nel sistema di gestione documentale, vengono

raggruppati in lotti, alla cui chiusura (somma di più elaborazioni periodiche), con

cadenza prestabilita, verrà attivata una procedura autorizzativa per il proseguimento

delle operazioni di firma digitale e marca temporale.

Il Responsabile della Conservazione, provvederà, con il supporto del sistema Archicons,

alle seguenti attività:

• Estrazione dell’impronta di ogni singolo documento con adeguato algoritmo di

hashing, al fine di creare il file di Evidenza Informatica contenente l’elenco dei

documenti (nome) e le relative impronte;

• Firma digitale dell’Evidenza Informatica da parte dell’addetto autorizzato;

• Marcatura temporale dell’Evidenza Informatica tramite il servizio di TSA (Time

Stamp Authority) acquisito da un certificatore accreditato (Inforcert).

Il Lotto di Conservazione Firmato sarà pubblicato sul portale di esibizione, che

contiene l’archivio di Conservazione Sostitutiva.

Tale archivio sarà utilizzabile per:

– funzioni di estrazione ed esibizione alle Autorità competenti,

– funzioni di replica su altro sito (Disaster Recovery)

– funzioni di masterizzazione su supporto ottico.

A termine del processo di messa in conservazione, è possibile procedere alla

dematerializzazione del documento analogico.

10 Considerazioni e Criticità

Le esperienze portate ad esempio nel capitolo 9 sono state inserite a prova e a

sostegno della tesi generale della dissertazione. Si è visto come nel case study As.Rem

si sia sviluppato un progetto appositamente incentrato sulla scelta dei metadati.

Ancora una volta si può notare quanta importanza sia data ad una scelta

apparentemente semplice: la normativa ha lasciato più o meno volutamente un vuoto,

che lascia libera interpretazione nella scelta su come ricercare i referti. Nonostante

alcuni riferimenti, come si è visto, esistano, nuovamente è la prassi oraganizzativa a

rendere operativa la gestione documentale; al di là dei pochi punti fermi offerti dalle

linee guida in merito alla scelta dei metadati si vede come la scelta sia ricaduta su indici

di quotidiano utilizzo, al di là di quelli sistemistici, ovvero quelli necessari ai vari

applicativi per comunicare tra di loro per mezzo di un linguaggio unico e condiviso. E'

l'organizzazione dunque il vero valore aggiunto alla tecnologia della gestione

documentale.

Nonostante il fine ultimo sia ritrovare il documento referto, si capisce fin da subito

come l'informazione che identifica il documento sia fondamentale per raggiungere

l'obiettivo. Se tutte le informazioni contenute nel documento fossero omogenee e

sistematizzabili, con ogni probabilità il documento non avrebbe più ragione di esistere.

Infatti il documento diventa un "media" dell'informazione, un mezzo di trasporto, che a

questo punto sarebbe facilmente superabile da logiche di basi di dati.

Il caso dell'ASL XXXX è stato scelto per la peculiarità dell'esigenza dell'ente sanitario;

questo caso presenta una problematica organizzativa non indifferente da affrontare.

Data l'enorme quantità di documenti differenti da gestire e la disomogenità delle

informazioni da gestire, l'unica soluzione possibile è l'utilizzo di un applicativo di

gestione documentale, che esprime le sue migliori potenzialità proprio laddove il

documento contiene una serie di informazioni difficilmente classificabili. Dai documenti

archiviati è possibile desumere ulteriori informazioni legate al contesto ed al contenuto

dell'intero documento, che, in una logica di pura base dati, andrebbero perse o

risulterebbero di difficile ricerca; infatti, il rischio è l'utilizzo di criteri di classificazione

delle informazioni troppo generiche, il che implica generalmente l'impossibilità di

ritrovare in modo immediato le informazioni ed i documenti che le contengono. Si può

notare la differenza fondamentale con il caso precedente dell'As.Rem: per il primo caso

il metadato serve a classificare l'informazione contenuta nel documento, nel secondo

gli indici sono predisposti in funzione del retrieving del documento, sarà la lettura del

documento a fornire le informazioni necessarie a rendere edotto il lettore.

L'innovazione tecnologica, in particolare quella che riguarda il trattamento automatico

dei dati e la loro trasmissione sta ora modificando le strutture aziendali e dei settori in

cui operano in maniera molto profonda, in special modo per ciò che concerne il

trattamento dei documenti.

Troppo spesso, la direzione strategica, prende in considerazione i progetti di gestione

documentale e di content management come un'azione contenitiva dei costi; ne deriva

che il percorso di business process reengineering e di riconfigurazione delle catene del

valore non si avvalgono dell'approccio strategico. Il fenomeno di cambiamento dei

modi di interagire è divenuto il tratto caratteristico della fase di passaggio da quello che

il vecchio mondo cartaceo a quello che invece è il mondo digitale.

Questa trasformazione profonda tange le relazioni tra le persone e le organizzazioni

introducendo dimensioni di rapporto fino ad ora sconosciute.

L'essere connessi è considerato uno status normale per le attività di vita quotidiana di

persone e di imprese; l'interconnessione produce nuove opportunità per creare valore

ma porta con se anche nuovi rischi e minacce.

Per le realtà produttive, come scrive il prof. Vavalli50, collegarsi alla rete vale ben poco

se i processi interni e quelli di rapporto con le controparti non sono reinterpretati alla

luce dei nuovi paradigmi della dematerializzazione dei documenti e del cosiddetto

Straigh Through Processing.

50 Cfr I.ged – Gestione delle Informazioni Digitali – Sezione Approfondimenti

Dagli anni 90 gli ERP hanno fatto sì che le aziende raggiungessero risultati apprezzabili

nell'integrazione delle informazioni, soprattutto negli ambiti della rilevazione contabile.

Quello che forse è da considerarsi uno dei maggiori limiti dell'ERP è che non sono in

grado di modificare sostanzialmente le filiere di rapporti commerciali.

Citando ancora una volta l'articolo "Dematerializzazione dei documenti e STP" del prof.

Vavalli, oggi lo spostamento in avanti della frontiera dell'efficenza e del posizionamento

sui mercati di approvvigionamento e di sbocco, si indirizza invece sui paradigmi di

fondo della Digital & Network Economics, incardinati sull'integrazione dei processi e

sull'interoperabilità.

La dematerializzazione dei documenti, resa possibile da un quadro giuridico ben

consolidato, se accompagnata da adeguate strutture materiali ed immateriali, abilita ad

interconnette tra loro tutti i partecipanti di una certa catena del valore e a procedere

verso l'obiettivo dell'STP. Ecco dunque che nuovamente si esplica il vero valore della

tecnologia applicata e a sostegno delle strutture organizzative. Per ottenere questo

risultato occorre modificare in modo sostanziale gli assetti organizzativi sia

nell'organizzazione interna che nella definizione dei rapporti con i terzi. Per quanto

riguarda l'organizzazione interna, questo passaggio comporta il superamento della

logica dei silos informativi, che parcellizzano le informazioni in singole aree di

responsabilità, per giungere invece ad un modello orizzontale, laddove le informazioni

sono integrate e raccordate.

Per quanto riguarda la definizione dei rapporti con i terzi, diventano fondamentali

l'accesso alle strutture di comunicazione, la condivisione di regole tecniche e di schemi

giuridici.

Si è parlato a lungo di processi, analizzandone la natura operativa e tracciandone i tratti

distintintivi nel capo II, ma forse vale la pena soffermarsi su un processo operativo che

non è stato preso in considerazione nell'elencazione iniziale: quello della gestione

documentale.

La gestione documentale è un processo totalmente trasversale a tutti gli altri cicli

operativi e non, tocca alternativamente i tasti del document management e del content

management. A questo punto dovrebbe essere ben chiaro che gestire i documenti e

gestire le informazioni sono due concetti separati anche se tra loro connessi. Scindere i

due concetti è d'obbligo, l'informazione è contenuta nel documento e allo stesso

tempo identifica il documento stesso, il documento sembra essere sempre più il

supporto che contiene l'informazione, o meglio il mezzo che fa in modo che essa venga

condivisa. La scelta, la domanda a cui spesso ci si trova molto spesso a dover affrontare

è: che cosa conservare? La risposta non è del tutto agevole. L'interesse primario è

quello di poter disporre dell'informazione da utilizzare nel momento in cui si effettua

una ricerca; in seconda battuta, ma non di certo per importanza, è necessaria la

certezza che l'informazione che si sta apprendendo sia caratterizzata da alcuni

elementi: fonte, provenienza, validità, autenticità, certezza in merito alla data a cui

l'informazione si riferisce. Nel mondo del digitale, alcune di queste caratteristiche

vengono fornite dal documento elettronico e dall'applicazione ad esso di alcune

funzioni tecnologiche come la firma digitale e la marca temporale. In questo frangente

si sta effettuando una trasposizione del ragionamento analogico nel digitale. Così come

il foglio di carta con la firma olografa ed un timbro paiono essere sufficienti in molti casi

a rendere certo chi legge il documento della bontà dell'informazione in esso contenuto,

così si tratta il file di testo o il file immagine, che alla stregua di un foglio di carta, deve

fornire le certezze che la carta offre. Questo ragionamento è applicabile e condivisibile

però solo laddove esista la necessità di rendere opponibile l'informazione contenuta

nel documento a terzi.

Quotidianamente enti pubblici e privati creano, gestiscono, archiviano e conservano

documenti che non necessariamente debbono dare prova di opponibilità e che dunque

avrebbero il diritto di essere sottoposti ad una scelta di trattamento: conservare

l'informazione o conservare il documento? Si pensi al cartellino anagrafico, è un

documento che contiene i riferimenti anagrafici delle persone presso i Comuni, fino a

pochi anni fa era un documento e come tale veniva arricchito di informazioni nel

tempo, oggi le informazioni contenute nel cartellino anagrafico sono una serie di dati

inseriti in database relazionali. Ecco come si è trasformata questa casistica, dal

"Document management analogico" al "Content Management digitale". Il quesito si

sposta dunque su altro aspetto: conservare la memoria del digitale è un obbligo, ma lo

è altrettanto decidere consapevolmente se conservare il documento o l'informazione.

Le generazioni giovanili vivono la condivisione dei documenti e delle informazioni in

modo libero e disinvolto, ma il rischio è di vivere in un marasma caotico di informazioni

e documenti difficilmente inquadrabili nei paradigmi dell'archiviazione e della

diplomatica. Il giusto compromesso sta nel mezzo, certo è indispensabile la

condivisione di informazioni, ma senza dimenticare le regole della conservazione della

memoria documentale.

L'ostacolo maggiore alla dematerializzazione documentale è legata principalmente a

due fattori organizzativi e culturali. Da una parte l'uomo non è in grado di ragionare

come un database, per cui è alla ricerca di un modo di aggregare le informazioni in

modo a lui congeniale e comprensibile, ecco perchè il supporto cartaceo in primis ed il

documento elettronico in secundis vengono utilizzati come supporto dell'informazione.

Il secondo fattore è la difficoltà nell'abbandonare il supporto cartaceo, è un blocco

culturale, poichè generalmente dell'informatica poco si sa e di essa poco ci si fida. I

livelli di criticità e di scelta sono dunque due: prima arriva la scelta di passare

dall'analogico al digitale, dopo ci si trova davanti il bivio: documento ed informazione.

La normativa ha sostanzialmente equiparato il documento elettronico a quello digitale,

gli strumenti tecnologici hanno precorso i dettami normativi, per cui l'ultimo ostacolo

al documento elettronico è semplicemente il radicamento del binomio carta-certezza,

che verrà superato con le nuove generazioni nate e cresciute nel digitale. Ciò a cui non

si può rinunciare è la certezza del provenienza del documento, della sua integrità e

leggibilità nel tempo, per cui alla visione tradizionale della gestione documentale vanno

associati tutti gli strumenti tecnologici che sono stati descritti nella dissertazione fino a

qui esposta.

La soluzione onnicomprensiva di tutti gli aspetti: dalla compliance alla normativa, agli

strumenti tecnologici, alla gestione del cambiamento e dell'impatto organizzativo è

contenuta nel concetto di Enterprise Information Management, il quale unisce il

"record management" con il "document management" in un'unica sfera più ampia in

grado di gestire l'annoso problema. Data per assodata la scelta di gestire i documenti in

modo elettronico, l'Enterprise Information Management aggiunge alla tradizionale

gestione documentale incentrata sull'archiviazione e gestione del documento

elettronico alcuni plus organizzativi.

Il primo aspetto riguarda l'attenzione alla gestione dei flussi documentali legati ai

processi aziendali; si è visto infatti come la gestione documentale sia anch'essa un

processo da presidiare, che ha impatti sugli altri processi operativi e strategici

all'interno di qualsiasi ente. L'informazione è la leva per organizzare qualunque

processo, chi la possiede e la presidia ha maggiori possibilità di gestire con efficiacia ed

efficienza le attività che deve svolgere.

Un'altra considerazione di grande rilievo è il fatto che sempre più i documenti

elettronici sono tra loro differenti e non omogenizzabili, se non correndo il rischio di

creare delle categorie e delle logiche di archiviazione così ampie da risultare generiche

ed inutili allo scopo dell'information retrieving. Questa criticità va gestita attraverso

l'utilizzo di sistemi informativi che abbiano le caratteristiche di interoperabilità ed

integrabilità, in modo da essere in grado di trattare archivi con sole informazioni, con

documenti strutturati e con documenti non strutturati o una qualsiasi delle possibili

combinazioni. Si tratta di unire due strumenti tecnologici: in prima battuta i database

ed i documentali, ma come fino a qui sostenuto, la tecnologia è il mezzo e non la

soluzione, senza adeguato coordinamento delle attività svolte dalle risorse la

tecnologia resta una macchina a motore spento.

La condizione di interoperabilità e quindi il correlato concetto di standard sono lo

strumento per risolvere la problematica dei limiti del perimetro in cui le informazioni

sono gestite. Analizzando il Fascicolo Sanitario Elettronico si è visto come anche se le

informzioni ed i documenti sono ottimamente gestiti all'interno di una struttura, il

grande limite è la loro condivisione sistematizzata con altri enti; un ospedale che non

ha accesso alle informazioni del paziente relative ad un qualsiasi evento clinico gestito

presso un'altra struttura può determinare conseguenze, il cui impatto è facilmente

comprensibile. Allargare il perimetro, fino eventualmente ad eliminarlo, in cui

l'informazione ed i documenti vengono gestiti in modo uniforme, con regole comuni, è

una leva di ottimizzazione del processo di gestione documentale. Questa

considerazione è valida tanto negli enti sanitari dove le implicazioni ed i vantaggi sono

chiari ed immediati, quanto in qualsiasi altro ente pubblico o privato; si pensi nel

privato alle catena di fornitura, più o meno accentrate introrno alla grande impresa,

dove il processo di acquisto e di logistica è praticamente unico anche se esistono più

entità giuridicamente autonome. Questo limite del perimetro informativo è stato

almeno in parte superato attraverso strumenti tecnologici quali gli Extended ERP,

sistemi informativi in grado di gestire informazioni a monte e a valle del perimetro

dell'ente. Questo porta con sè un'ulteriore considerazione, ovvero la focalizzazione

sull'accessibilità e sull'utilizzo dei documenti e delle informazioni da parte degli utenti,

indipendentemente da dove essi siano conservati. L'accessibilità alle informazioni da

parte degli utenti va comunque strettamente monitarata e garantita secondo la regola

del "what you see is what you need", ossia si ha accesso ai documenti e alle

informazioni strettamente necessarie; inutile ricordare le implicazioni della privacy e

delle norme che la governano. L'accesso e l'utilizzo collaborativo delle informazioni

digitali sono le linee guida per gli strumenti e le applicazioni informatiche che rendono

possibile la fruibilità delle informazioni digitli in modo proattivo tra le risorse interne ed

esterne all'ente.

Gestire i processi e dei ruoli delle persone che impiegano l'informazione secondo le

logiche del workflow management e del business process management significa fare in

modo che documenti e informazioni si arricchiscano di contenuto e di significato per gli

utenti man mano che il processo viene portato a compimento. Tutto questo fa parte di

una condizione che è corrente, ma il problema successivo è quello di conservare la

memoria delle informazioni e dei documenti nel tempo. Seil documento cartaceo ed il

contesto in cui è conservato è di per sè in molti frangenti sufficiente a dare garanzia del

fatto che l'informazione contenuta sia integra rispetto al momento in cui è stata

inserita sul supporto cartaceo, si è visto che, per il documento elettronico, è stato

necessario affrontare qualche problematica in più. Nella sua accezione cartacea, il

documento è un supporto privo di valore intriseco, utilizzato per memorizzare in modo

permanente ed irreversibile, ma deteriorabile informazioni generalmente non

strutturate, ma all'occorrenza riconducibili a dati strutturati o strutturabili. Un

documento digitale, che rappresenti o sostituisca un documento cartaceo, o che sia

esso stesso considerabile originale, non può fare a meno delle caratteristiche di un

documento cartaceo, avrà necessità di un supporto che contenga l'informazione, anche

se il supporto ha significato differente; si può asserire che l'introduzione del

documento digitale non abbia modificato drasticamente la gestione documentale nelle

aziende, i sistemi di archiviazione ottica consentono il salvataggio e la ricerca di

documenti che hanno subito il processo di scansione. Ecco che nonostante il supporto

non sia più la carta, si è adattato il percorso del documento elettronico a quello

analogico; un passo in avanti è stato fatto quando si è deciso di scindere il concetto di

documento elettronico da quello di informazione, altrimenti si rischiava che il

documento elettronico fosse la copia digitale, la fotografia di un documento cartaceo. I

moderni sistemi di Enterprise Content Management si propongono invece di gestire

anche i contenuti dei documenti, gestendo così sia i dati che i metadati, utilizzando

queste informazioni quali variabili di processo per i flussi di lavoro aziendali.

Affinchè un sistema di gestione documentale sia efficace, deve possedere tutti i

requisiti che non impediscono il trattamento e l'utilizzo dei documenti così come un

archivio cartaceo consentirebbe, ma al tempo stesso non deve essere

indissolubilmente legato all'adozione di formati proprietari. Come si è già visto il

requisito della leggibilità nel tempo ha un nemico molto potente: l'innovazione

tecnologica. Nel tempo i sistemi operativi si rinnovano e la compatibilità con quelli più

obsoleti è sempre meno garantita; lo stesso discorso vale per i software applicativi e

per i formati documentali, per i quali esistono novità praticamente quotidiane e per i

quali la velocità con cui diventano obsoleti è altissima.

Scegliere sistemi proprietari non consolidati significa incorrere nel rischio che il

documento a distanza di pochi anni sia sì integro, ma non più leggibile, e quindi

l'orientamento verso l'open source pare essere una delle strade maggiormente battute

dagli operatori di settore per ovviare il più possibile a questa tipologia di inconvenienti.

Un sistema di gestione documentale deve essere "innovativo" e consentire

l'automazione dei processi aziendali collegati ai documenti trattati; questo significa che

il sistema documentale deve essere in grado di consentire agli applicativi di gestione

dei processi aziendali di utilizzare i documenti da esso trattati. È possibile che il sistema

di gestione documentale effettui anche l'automazione dei processi o viceversa, ma è

bene sottolineare che l'automazione dei processi può essere ottenuta con più

applicazioni, che possono condividere in tutto o in parte l'accesso al sistema

documentale e ad altre risorse condivise. Il grado di integrazione del sistema

documentale deve dunque essere tale da garantire l'esistenza e l'utilizzo di più layer di

interfaccia, di più strati applicativi, di più layer di dati strutturati e non. Questa

necessità nasce da un'esigenza tutt'altro che teorica: la necessità di utilizzare

piattaforme differenti con diverse tecnologie è una realtà per molti enti pubblici e

privati: si può affermare che questo è il risultato di una stratificazione di applicativi nel

tempo, per i quali si è operato con patch, facendo in modo che questi continuassero a

poter comunicare. Si pensi a casi di fusioni dove l'esistenza di sistemi operativi,

software applicativi, procedure e prassi diverse è la norma, gli investimenti non

possono essere cancellati, per cui diventa obbligatorio che il tutto nella struttura

organizzativa operi nella stessa direzione.

Un ultima considerazione sui sistemi di gestione documentale va effettuata sul merito

della posizione che il motore di elaborazione documentale ha presso gli enti: spesso

questa posizione è relegata a pochi ambiti documentali e viene utilizzata

specificamente a pochi uffici, senza che venga presidiato il processo dall'inizio alla fine.

Considerando la gestione documentale come un vero e proprio processo, anche lo

strumento che la supporta, il sistema documentale, prende una diversa posizione, con

ogni probabilità di sorta maggiormente centralizzato in modo da poter guardare

dall'alto le esigenze documentali di tutti gli altri processi ed arrivare a rispondere

capilarmente e tempestivamente a ciascuna di esse.

Conclusioni

Il processo di innovazione e di semplificazione della Pubblica Amministrazione si è visto

avere come obiettivo la deburocratizzazione di tutti i procedimenti, amministrativi e

non, attraverso l'utilizzo di tecnologie in grado di fornire alle Pubbliche Amministrazioni

le capacità per erogare i propri servizi a cittadini ed imprese di sempre più alto livello.

La difficoltà maggiore per la normativa sarà in futuro quella di rincorrere una

tecnologia galoppante, che porterà nella vita quotidiana nuovi strumenti che

faciliteranno sempre più la comunicazione e l'interazione tra gli utenti.

L'organizzazione, ed in generale il Business Process Management, sarà

necessariamente il collante tra normativa e tecnologia, sarà un modo per continuare a

far sì che l'evoluzione tecnologica non si fermi e che i fondamenti per garantire la

leggitimità dell'utilizzo di tali strumenti siano assicurati da regole condivise e rispettate.

La normativa, essendo molto consistente e variegata, ha posto le basi giuridiche per la

realizzazione di un percorso di digitalizzazione, è compito delle pubbliche

amministrazioni e degli enti privati avviare tali processi; l'ostacolo da superare è

l'immobilismo all'interno del quale spesso si continua ad esistere; la soluzione è spesso

la ridefinizione delle strutture, delle risorse e delle competenze, questo costa uno

sforzo organizzativo non indifferente, che è necessariamente da affrontare laddove si

voglia ottenere un vantaggio competitivo rispetto alle altre realtà.

L'intera tesi è stata sostenuta da un aleggiante principio che ha permeato ogni capitolo,

ovvero la circolarità dei dati e la loro disponibilità e fruibilità. L'esistenza di meri

contenitori documentali non permette la circolarità dell'informazione, che per tutti gli

enti pubblici e privati, è la garanzia di sopravvivenza nel tempo e di conservazione della

propria memoria digitale.

La strada da percorrere porta ad una questione spinosa su cui l'informatica sta già oggi

lavorando alecremente: offrire la sicurezza, un concetto che è molto lontano dalla mera

garanzia di integrità e privacy del dato; si parla della sicurezza "culturale" offerta

all'utenza di poter utilizzare strumenti informatici con la stessa spontaneità e semplicità

con cui ci si trova a confrontarsi nell'utilizzo del supporto analogico. Garantire

all'informazione, e con essa anche al supporto che la contiene, disponibilità, conferma

dell'identità dell'utente che la utilizza, integrità e protezione da ingerenze indesiderate,

significa mettere in sicurezza tutto l'ambiente in cui questa informazione è trattata,

partendo dagli aspetti di sicurezza fisica e interessando tecnologie, persone, processi,

management e strategie, ecco perchè51 "garantire la sicurezza delle informazioni è

considerato universalmente un processo da gestire, le cui scelte devono essere

giustificate dal business".

La conclusione porta ad una scelta, che sempre meno è orientata al documento e

sempre più all'informazione. L'obiettivo di scindere i due concetti è stato raggiunto

analizzando entrambi e determinando gli ambiti dove l'uno e l'altro sono indispensabili.

La scelta di approfondire l'ambito sanitario è stata effettuata poichè nella realtà

odierna è un settore pubblico di successo, dove ci si sta confrontando ormai da tempo

con temi in cui documento e informazione sono interconnessi, dove la privacy e la

condivisione dei dati sono due facce della stessa medaglia, dove la gestione

dell'informazione e del documento lungo un processo definibile strategico nel vero

senso della parola contribuisce a salvare le vite dei pazienti quotidianamente.

51 Lino Fornaro, "La sicurezza dei dati in formto digitale e la loro conservazione" I.ged 04-2007

Ringraziamenti

Partendo dai tre pilastri della tesi, l'organizzazione, l'informatica e la giurisprudenza,

concludo ringraziando per la guida e la grande disponibilità la Prof.ssa Culasso, docente

di Organizzazione Aziendale e Gestione dei Processi che ha seguito il crearsi di questa

dissertazione in modo non tradizionale; un caloroso ringraziamento va al Prof. Magro,

docente di Infomation Comunication and Technology, che ha provveduto ad ampliare i

miei orizzonti, rendendomi edotta sul mondo che mi appartiene di meno, quello

dell'informatica; ultimo pilastro e mentore della mia personale formazione, non posso

che dire grazie all'Avvocato Andrea Lisi, inesauribile fonte di confronto.

Un grazie va a nonna Marì, per l'infinito affetto, il sacrificio, la pazienza e soprattutto

per avermi colorato le cartine di geografia.

Un grazie non può mancare a Giuseppe, sperando che nonostante l'attesa, ne sia valsa

la pena.

Questo lavoro è il frutto di una scelta effettuata nell'ottobre del 2007, quando audacia

e saggezza hanno fatto in modo che io e la mia mamma ci imbarcassimo in

un'avventura chiamata Archivium.

La mamma è l'audacia, il papà è la saggezza, spero nel futuro di poter essere una

buona commistione tra i due. L'ultimo ringraziamento, non meno importante, è

dunque per quello che è la mia famiglia, che mi ha sempre detto "Noi ti abbiamo dato

gli strumenti, ora tocca a te suonare la musica", ed è esattamente quello che sto

facendo e che desidero continuare a fare.

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Quaderno CNIPA 26 Aprile 2006

Libro Bianco sulla dematerializzazione dei documenti amministrativi- marzo 2006

Cnipa: Dematerializzazione dei documenti amministrativi – marzo 2006

Schema di decreto legislativo recante modifiche al codice dell’amministrazione digitale

ai sensi dell’articolo 33 della legge 18 giugno 2009, n. 69

D.Lgs 82/2005 aggiornato con modifiche del gennaio 2011

Linee guida in tema di Fascicolo sanitario elettronico (Fse) e di dossier sanitario - 16

luglio 2009

(G.U. n. 178 del 3 agosto 2009)