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COMMISSIONE EUROPEA

Traduzione non ufficiale: il presente documento è messo a disposizione soltanto a titolo informativo.

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile

2

INDICE

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE: TABELLA DI MARCIA VERSO UNO SPAZIO UNICO EUROPEO DEI TRASPORTI – PER UNA POLITICA DEI TRASPORTI COMPETITIVA E SOSTENIBILE .........................1

Introduzione 8

I – Tendenze in atto e sfide future: uscire dal petrolio 10

1. UNO SGUARDO AL PASSATO RECENTE...........................................................10

1.1. Trasporti più efficienti, sicuri e protetti….......................................................10

1.2. … ma nessun cambiamento strutturale per ridurre la dipendenza dal petrolio e le emissioni di CO2 .........................................................................11

1.3. Sviluppi recenti incoraggianti ..........................................................................12

2. VALUTAZIONE DELLE TENDENZE IN ATTO NEL TRASPORTO: LO STATUS QUO NON È SOSTENIBILE ...................................................................13

2.1. Aumento del prezzo del petrolio e persistente dipendenza dalle fonti petrolifere.........................................................................................................13

2.2. Aumento della congestione e peggioramento dell’accessibilità ......................14

2.3. Peggioramento del clima e dell’ambiente locale .............................................16

3. SFIDE E VINCOLI FUTURI ....................................................................................16

3.1. Aumento della concorrenza nei mercati mondiali dei trasporti .......................16

3.2. Drastica riduzione delle emissioni di carbonio per il settore dei trasporti ......18

3.3. Una forte necessità di investimenti per l’infrastruttura ...................................21

3.4. La necessità di un nuovo approccio alla mobilità............................................22 II – Una visione per il 2050: una rete di mobilità integrata, sostenibile ed efficiente 23

1. UNA GRANDE OPPORTUNITÀ ............................................................................23

2. UNA VISIONE INTEGRATA PER I VARI SEGMENTI DEI TRASPORTI .........25

2.1. Eliminazione delle autovetture e degli autocarri convenzionali dalle città .....25

2.2. Viaggi interurbani multimodali........................................................................29

2.3. Una rete essenziale ecologica ed efficiente per il trasporto merci...................31

2.4. Miglioramento dell’esperienza “da porta a porta” nei viaggi a lungo raggio ...............................................................................................................33

2.5. Condizioni eque di concorrenza a livello mondiale per il trasporto merci intercontinentale...............................................................................................34

3

3. DAI SINGOLI ELEMENTI AL QUADRO D’INSIEME: CARATTERISTICHE E VANTAGGI DI UN NUOVO CONCETTO DI MOBILITÀ................................................................................................................36

III – Strategia: politiche per orientare il cambiamento 40

1. UN SISTEMA DI MOBILITÀ EFFICIENTE E INTEGRATO ...............................40

1.1. Uno spazio unico europeo dei trasporti ...........................................................40

1.1.1. Un autentico mercato interno dei servizi ferroviari ...........................41

1.1.2. Completamento del settore europeo dell’aviazione...........................45

1.1.3. Una “cintura blu” marittima e un quadro adeguato per la navigazione interna ............................................................................49

1.1.4. Ulteriore integrazione del mercato del trasporto merci su strada ......52

1.1.5. Trasporto multimodale di merci: lo sviluppo di e-Freight.................55

1.2. Promuovere posti di lavoro di qualità e condizioni di lavoro più uniformi.....57

1.2.1. Un codice sociale per i lavoratori mobili dell’autotrasporto .............58

1.2.2. Un’agenda sociale per il trasporto per vie d’acqua............................59

1.2.3. Un settore dell’aviazione socialmente responsabile ..........................60

1.2.4. Una valutazione dell’approccio UE in materia di occupazione e condizioni di lavoro nei diversi modi di trasporto.............................61

1.3. Sicurezza (prevenzione di atti illeciti) nei trasporti .........................................63

1.3.1. Sicurezza delle merci .........................................................................64

1.3.2. Livelli elevati di sicurezza per i passeggeri con disagi contenuti......65

1.3.3. Sicurezza del trasporto terrestre.........................................................67

1.3.4. Sicurezza da un capo all’altro (“end-to-end”) ...................................68

1.4. Intervenire sulla sicurezza tecnica (safety) dei trasporti: salvare migliaia di vite umane....................................................................................................69

1.4.1. Verso l’obiettivo “zero vittime” nella sicurezza stradale ..................69

1.4.2. Una strategia europea per la sicurezza dell’aviazione civile .............73

1.4.3. Navigazione più sicura.......................................................................74

1.4.4. Sicurezza ferroviaria ..........................................................................77

1.4.5. Trasporto di merci pericolose ............................................................78

1.5. Qualità e affidabilità del servizio.....................................................................78

1.5.1. Rafforzamento dell’applicazione dei diritti dei passeggeri ...............79

1.5.2. Viaggi multimodali e biglietti integrati .............................................80

1.5.3. Garantire la continuità della mobilità in seguito a disservizi nel sistema dei trasporti ...........................................................................82

2. INNOVARE PER IL FUTURO: TECNOLOGIA E COMPORTAMENTI .............83

4

2.1. Una politica europea per la ricerca e l’innovazione nel campo dei trasporti ............................................................................................................83

2.1.1. Veicoli per il futuro............................................................................85

2.1.2. Una strategia generale per i carburanti alternativi .............................88

2.1.3. Permeare il sistema dei trasporti con tecnologie dell’informazione avanzate................................................................90

2.2. Promuovere comportamenti più sostenibili .....................................................96

2.2.1. Etichettatura relativa all’efficienza dei veicoli e al consumo di carburante...........................................................................................97

2.2.2. Un sistema certificato per il calcolo dell’impronta di carbonio.........98

2.2.3. Ridurre la velocità per trasporti più puliti e più sicuri.......................98

2.2.4. Formazione e applicazioni per una guida ecologica ..........................98

2.3. Mobilità urbana integrata.................................................................................99

2.3.1. Un nuovo modello di mobilità urbana .............................................100

3. INFRASTRUTTURE MODERNE E FINANZIAMENTI INTELLIGENTI .........106

3.1. Infrastrutture di trasporto: coesione territoriale e crescita economica...........106

3.1.1. Valorizzare le qualità dei singoli modi di trasporto.........................107

3.1.2. Riesame della politica TEN-T: dai singoli progetti a una rete europea integrata..............................................................................111

3.1.3. Valutazione ex ante dei progetti ......................................................117

3.2. Un quadro di finanziamento coerente ............................................................119

3.2.1. Tendenze nel finanziamento dell’infrastruttura di trasporto............119

3.2.2. Esigenze di finanziamento del settore dei trasporti .........................120

3.2.3. Un nuovo quadro di finanziamento per l’infrastruttura di trasporto ...........................................................................................121

3.2.4. Partecipazione del settore privato ....................................................123

3.3. Fissare prezzi corretti evitando distorsioni ....................................................125

3.3.1. “Chi inquina paga” per i costi esterni ..............................................126

3.3.2. “Chi utilizza paga” per i costi dell’infrastruttura.............................132

3.3.3. Allineamento della tassazione agli obiettivi di sostenibilità dei trasporti ............................................................................................133

3.3.4. Infrastruttura di trasporto e servizi di trasporto: sovvenzioni e aiuti di Stato .....................................................................................136

4. LA DIMENSIONE ESTERNA ...............................................................................138

4.1. Ampliamento delle norme sul mercato interno e rafforzamento del dialogo con i principali interlocutori nell’ambito dei trasporti......................138

4.2. Promozione dell’efficienza energetica e degli obiettivi riguardanti i cambiamenti climatici nei forum multilaterali...............................................139

5

4.3. Un dialogo internazionale sulla sicurezza dei trasporti: prevenzione degli atti illeciti .......................................................................................................139

4.4. Estensione della nostra politica infrastrutturale e dei trasporti ai paesi vicini ..............................................................................................................140

4.5. Intensificazione della cooperazione per eliminare gli ostacoli per i trasporti ..........................................................................................................141

Elenco di iniziative

1. Un autentico mercato interno dei servizi ferroviari................................................ 44

2. Completamento del cielo unico europeo................................................................... 46

3. Capacità e qualità degli aeroporti............................................................................. 49

4. Una “cintura blu” marittima e accesso di mercato ai porti ................................... 51

5. Un quadro adeguato per la navigazione interna ..................................................... 52

6. Trasporto di merci su strada ..................................................................................... 55

7. Trasporto multimodale di merci: e-Freight ............................................................. 56

8. Codice sociale per i lavoratori mobili dell’autotrasporto....................................... 58

9. Un’agenda sociale per il trasporto marittimo.......................................................... 59

10. Un settore dell’aviazione socialmente responsabile .............................................. 60

11. Una valutazione dell’approccio UE all’occupazione e alle condizioni di lavoro nei diversi modi di trasporto ................................................................................. 62

12. Sicurezza delle merci ................................................................................................ 65

13. Livelli elevati di sicurezza per i passeggeri con disagi minimi ............................. 66

14. Sicurezza del trasporto terrestre............................................................................. 68

15. Sicurezza da un capo all’altro (“end-to-end”)........................................................ 69

16. Verso l’obiettivo “zero vittime” nella sicurezza stradale...................................... 72

17. Una strategia europea per la sicurezza dell’aviazione civile ................................ 74

18. Navigazione più sicura ............................................................................................. 76

19. Sicurezza ferroviaria ................................................................................................ 78

20. Trasporto di merci pericolose ................................................................................. 78

21. Diritti dei passeggeri ................................................................................................ 80

22. Una mobilità da porta a porta integrata ................................................................ 81

23. Piani per la continuità della mobilità ..................................................................... 83

24. Una tabella di marcia tecnologica ........................................................................... 94

25. Una strategia di innovazione, introduzione e diffusione ....................................... 95

26. Un quadro normativo per trasporti innovativi...................................................... 96

7

27. Informazioni di viaggio ............................................................................................ 97

28. Etichettatura dei veicoli in relazione alle emissioni di CO2 e al consumo di carburante ............................................................................................................... 97

29. Sistemi per il calcolo dell’impronta di carbonio.................................................... 98

30. Guida ecologica e limiti di velocità ......................................................................... 99

31. Piani di mobilità urbana ........................................................................................ 103

32. Un quadro UE per i sistemi di pedaggio urbano ................................................. 104

33. Una strategia per conseguire una “logistica urbana a zero emissioni” nel 2030................................................................................................................................ 106

34. Una rete essenziale dell’infrastruttura strategica europea – Una rete europea della mobilità......................................................................................................... 114

35. Corridoi merci multimodali per reti di trasporto sostenibili ............................. 117

36. Criteri di valutazione ex ante dei progetti............................................................ 119

37. Un nuovo quadro di finanziamento per l’infrastruttura di trasporto............... 122

38. Partecipazione del settore privato......................................................................... 124

39. Tariffazione e tassazione intelligenti..................................................................... 137

40. I trasporti nel mondo: la dimensione esterna ...................................................... 142

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Introduzione

I trasporti sono alla base di ogni economia perché sono il fulcro della catena logistica. Senza reti di trasporto efficienti, non è possibile assicurare un corretto funzionamento del mercato interno. Gli investimenti nell’infrastruttura di trasporto danno impulso alla crescita economica, creano ricchezza e migliorano gli scambi commerciali, l’accessibilità geografica e la mobilità delle persone; inoltre, sono uno stimolo molto efficace per la creazione di occupazione. In altre regioni del mondo si stanno avviando programmi di investimento imponenti e ambiziosi per lo sviluppo dell’infrastruttura, perciò è essenziale che l’Europa mantenga la propria posizione rispetto alla concorrenza.

I trasporti sono essenziali anche per assicurare una qualità di vita elevata, per garantire l’accessibilità delle varie località geografiche e per avvicinare le persone. Oltre ad essere indispensabili per la società, i trasporti rappresentano un segmento importante dell’economia: nell’UE impiegano direttamente circa 10 milioni di persone e contribuiscono al PIL per circa il 5%; inoltre, molte società europee sono leader mondiali in comparti quali l’infrastruttura, la logistica, i sistemi di gestione del traffico e la fabbricazione di attrezzature di trasporto.

L’integrazione di mercato, la crescita economica e l’attività di trasporto sono strettamente correlate. Nell’UE, collegamenti di trasporto efficienti hanno favorito la creazione e il rafforzamento del mercato interno. Ogni allargamento dell’UE è stato accompagnato da una forte crescita dei trasporti, ma resta ancora molto da fare per unire in modo efficace i sistemi di trasporto dell’Europa orientale e di quella occidentale e per trasformare l’allargamento in una realtà concreta.

Il legame tra mercato interno e trasporti è stato riconosciuto chiaramente sin dall’inizio dell’integrazione europea: la politica dei trasporti era infatti inclusa tra le politiche comuni enunciate nel Trattato di Roma. Con il trattato di Maastricht nel 1992 si è aggiunta una politica riguardante le reti transeuropee finalizzata a favorire il conseguimento degli obiettivi di coesione e di realizzazione del mercato interno UE1.

Sempre nel 1992 la Commissione ha pubblicato un Libro bianco sulla politica comune dei trasporti che, coerentemente con le priorità di quel periodo, era dedicato essenzialmente all’apertura del mercato. Quasi dieci anni più tardi, il Libro bianco del 2001 poneva l’accento sulla necessità di gestire la crescita dei trasporti riequilibrando i diversi modi di trasporto.

Questo Libro bianco traccia anch’esso una panoramica dell’evoluzione globale nel settore dei trasporti, delle sfide future e delle iniziative strategiche che occorre prendere in considerazione. I trasporti continuano a essere un elemento centrale dello sviluppo economico e della coesione territoriale e sociale, ma devono affrontare nuove sfide:

• con l’ultimo allargamento, il campo di applicazione della politica europea dei trasporti si è esteso a un territorio vasto quasi quanto l’intero continente e a una popolazione di 500 milioni di persone;

1 Attualmente, la politica dei trasporti è disciplinata delle disposizioni del titolo VI, articoli da 90 a 100,

del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

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• le economie si stanno riprendendo dopo la più grave crisi economica dagli anni ’30, sopravvenuta successivamente a un forte aumento del prezzo del petrolio e di altri prodotti primari e sintomo di crescenti squilibri nell’uso delle risorse mondiali;

• allo stesso tempo, la comunità internazionale concorda sulla necessità di ridurre drasticamente le emissioni di gas serra a livello mondiale.

La creazione di un’economia più efficiente sotto il profilo dell’utilizzo delle risorse è una sfida particolarmente ardua per il settore di trasporti: tale settore, infatti, continua a dipendere quasi esclusivamente dal petrolio e nel 2008 ha emesso il 34%2 di gas serra in più rispetto al 1990; inoltre, rimane una delle principali fonti di inquinamento acustico e atmosferico a livello locale.

Il presente Libro bianco persegue la sfida di una trasformazione profonda del sistema dei trasporti promuovendo l’indipendenza dal petrolio, la creazione di infrastrutture moderne e la mobilità multimodale con l’ausilio di sistemi informativi e gestione intelligenti. Esso è presentato insieme a una comunicazione che definisce una tabella di marcia verso un’economia a basse emissioni di carbonio nel 2050 e a un nuovo Piano di efficienza energetica 2011 ed è parte integrante dell’iniziativa con cui la Commissione intende favorire l’uso efficiente delle risorse.

Il documento è strutturato in tre parti:

• La parte I “Tendenze in atto e sfide future: uscire dal petrolio” identifica le sfide che il sistema dei trasporti dovrà probabilmente affrontare in futuro, sulla base di una valutazione degli sviluppi registrati negli ultimi anni3 e delle tendenze in atto4. Essa si sofferma, in particolare, sui limiti delle emissioni di gas a effetto serra che il settore dei trasporti dovrà rispettare nel contesto della lotta ai cambiamenti climatici.

• La parte II “Una visione per il 2050: una rete di mobilità integrata, sostenibile ed efficiente” si propone di delineare un percorso plausibile e auspicabile che il sistema dei trasporti dovrà seguire per rispondere a queste sfide e offrire una migliore mobilità a cittadini e imprese nell’orizzonte temporale da qui al 2050. Questa visione è accompagnata dagli obiettivi che dovranno guidare l’azione politica nel prossimo decennio.

• La parte III “Strategia: politiche per orientare il cambiamento” è la parte operativa del Libro bianco. Vi sono descritte le iniziative che dovranno essere prese in considerazione nei prossimi dieci anni per conseguire gli obiettivi indicati nella parte I, indirizzare il settore dei trasporti lungo un cammino sostenibile e colmare il divario tra visione e realtà.

2 In questa percentuale sono comprese le emissioni prodotte dai trasporti aerei e marittimi

internazionali. 3 Un’analisi dettagliata è riportata nell’allegato 2: “Valutazione ex post della politica dei trasporti

2001-2010” della valutazione d’impatto sul Libro bianco “Tabella di marcia verso uno spazio unico dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile”.

4 Una descrizione della possibile evoluzione del settore dei trasporti da qui al 2050 in assenza di nuove politiche che modifichino le tendenze in atto (scenario di riferimento) è riportata nell'allegato 3: “Scenario di riferimento (2010-2050)”, della valutazione d’impatto sul Libro bianco “Tabella di marcia verso uno spazio unico dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile”.

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I – Tendenze in atto e sfide future: uscire dal petrolio

1. UNO SGUARDO AL PASSATO RECENTE

1.1. Trasporti più efficienti, sicuri e protetti…

1. L’ultimo decennio è stato segnato da un’intensa attività nel settore dei trasporti, accompagnata da un’agenda politica altrettanto intensa. L’allargamento dell’UE e l’integrazione sempre maggiore dei mercati mondiali hanno fatto crescere i volumi di merci trasportate. Anche la mobilità degli europei è cresciuta, malgrado la forte congestione del traffico in molte città.

2. La politica UE dei trasporti ha contribuito a rendere i trasporti più efficienti, sicuri e protetti. L’apertura del mercato si è rivelata efficace in particolare nei trasporti stradali e in modo addirittura spettacolare nell’aviazione, dove la liberalizzazione degli anni ’90 ha determinato una crescita senza precedenti sia del numero di passeggeri trasportati, sia del numero di rotte operate all’interno dell’UE.

3. I trasporti sono diventati molto più sicuri. Il numero di vittime della strada è sceso di circa il 40% tra il 2001 e il 2010, anche se l’obiettivo del 50% non è stato raggiunto. Anche la sicurezza del trasporto marittimo è migliorata con il susseguirsi di interventi legislativi che tra le altre cose hanno vietato l’uso delle petroliere a scafo singolo e hanno istituito un sistema paneuropeo di monitoraggio del traffico. Nuove agenzie sono state istituite per esercitare un’azione di supervisione sulla sicurezza dei trasporti aerei, ferroviari e marittimi nell’UE.

4. Le persone sono al centro della politica dei trasporti dell’UE. Per assicurare un livello elevato di qualità del servizio e buone condizioni di lavoro, sono state introdotte disposizioni giuridiche volte a garantire che le pressioni concorrenziali sempre più forti che si esercitano nei mercati dei trasporti non abbiano ripercussioni indebite sui passeggeri e sui lavoratori. L’UE ha stabilito una serie di diritti dei passeggeri, inizialmente nei trasporti aerei, quindi nei trasporti ferroviari e di recente anche nei trasporti effettuati per via d’acqua e con pullman.

5. Il tema della prevenzione degli atti illeciti è entrato a far parte della politica europea dei trasporti dopo l’11 settembre 2001. Da allora, l’UE ha adottato norme specifiche nel trasporto aereo e marittimo che riguardano tra l’altro gli standard regolamentari e i regimi di ispezione.

6. Le infrastrutture nazionali in passato non tenevano conto se non in parte delle necessità del mercato interno UE. Questo ha portato alla definizione della politica per la TEN-T. Dopo l’allargamento dell’UE nel 2004, sono stati individuati 30 progetti prioritari, alcuni dei quali sono stati portati a termine con effetti molto positivi per le regioni interessate. La rete ferroviaria europea ad alta velocità si sta sviluppando e ha fatto registrare successi importanti per alcune tratte. Molti progetti TEN-T, tuttavia, sono frenati da complicazioni nella

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pianificazione e vincoli di bilancio. La leva dei finanziamenti UE si sta dimostrando troppo debole.

7. I legami internazionali sono stati rafforzati. Uno spazio aereo comune (Common Aviation Area, CAA) è in via di creazione con paesi vicini. Accordi generali sul trasporto aereo sono stati firmati con gli USA nel 2007 e con il Canada nel 2009. È stato negoziato un trattato volto a istituire una Comunità dei trasporti per l’Europa sudorientale. Nel 2006 è stata adottata, con l’attivo sostegno dell’UE, la convenzione sul lavoro marittimo dell’Organizzazione internazionale del lavoro (la nuova “carta dei diritti” della gente di mare). La presenza dell’Europa nelle istituzioni internazionali come l’Organizzazione marittima internazionale (IMO) e l’Organizzazione internazionale per l’aviazione civile (ICAO) sarebbe più incisiva se l’UE parlasse con una voce sola, ma gli Stati membri sono restii ad accettare questo orientamento.

1.2. …ma nessun cambiamento strutturale per ridurre la dipendenza dal petrolio e le emissioni di CO2

8. I trasporti sono ancora caratterizzati da una quasi totale dipendenza dai combustibili fossili come fonte di energia. Sono l’unico settore in cui le emissioni di gas a effetto serra sono cresciute in modo quasi continuo negli ultimi 20 anni, al punto che oggi sono superiori di circa un terzo rispetto ai livelli del 1990. Il progresso tecnico ha portato a un miglioramento dell’efficienza energetica, che però non è sufficiente a compensare l’aumento dei volumi di traffico.

9. Il progressivo inasprimento delle norme sulle emissioni dei veicoli (classi “Euro”) e il miglioramento della qualità dei carburanti hanno notevolmente ridotto le emissioni di inquinanti e polveri sottili. Ciò nonostante, in molte aree urbane e in altre aree sensibili l’inquinamento è ancora superiore ai limiti di legge: sono quindi necessarie ulteriori azioni per migliorare la qualità dell’aria.

10. La mediocre efficienza ecologica del sistema è dovuta anche ai modelli di trasporto, in cui attualmente predominano i mezzi su gomma sia nel segmento merci che nel segmento passeggeri. I trasporti per ferrovia e per via d’acqua, più efficienti, non hanno saputo sfruttare il loro potenziale nelle medie e lunghe percorrenze, che rappresentano i due terzi del chilometraggio dei mezzi su gomma e delle emissioni prodotte. La scarsa attrattiva delle alternative al trasporto su strada si può spiegare con diversi fattori:

– Gli investimenti destinati alla modernizzazione della rete ferroviaria e delle infrastrutture di trasbordo non sono stati sufficienti per eliminare le strozzature nel trasporto multimodale. Le reti modali sono mal collegate. Sulla politica TEN-T ha pesato la mancanza di risorse finanziarie e di un’autentica prospettiva multimodale continentale.

– All’inizio del XXI secolo, le ferrovie erano l’unico modo di trasporto dell’UE a non essersi aperto alla concorrenza. La legislazione che prescrive l’apertura del mercato nel trasporto merci a partire dal 2007 e nel trasporto internazionale di passeggeri a partire dal 2010 è stata applicata in modo lento e incompleto nella grande maggioranza degli Stati membri. Anche le azioni finalizzate ad imporre il rispetto delle norme sono state inadeguate. I mercati

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nazionali del trasporto passeggeri, che rappresentano la quota più ampia del settore, sono ancora in larga misura chiusi. L’assenza di concorrenza è stata di ostacolo alla qualità e all’efficienza del servizio.

– Il trasporto marittimo a corto raggio è sottoposto ad oneri amministrativi maggiori rispetto ai modi di trasporto terrestre. I confini nazionali continuano ad essere causa di inefficienze e a gravare sui costi nelle ferrovie.

– Gli oneri e le tasse non rispecchiano completamente i costi dei trasporti per la società. I tentativi di internalizzare le esternalità nei trasporti e di eliminare le distorsioni fiscali sono stati fin qui inefficaci.

1.3. Sviluppi recenti incoraggianti

11. Alcune delle misure più efficaci attuate per promuovere la sostenibilità del sistema dei trasporti hanno richiesto i tempi di elaborazione e di adozione più lunghi. Alcune decisioni importanti ormai adottate sono indicate di seguito.

– Nel 2009, nell’ambito del pacchetto “Clima ed energia”, l’UE si è imposta di portare al 10% entro il 2020 la quota delle energie rinnovabili utilizzate nei trasporti5 e di ridurre al 6% entro il 2020 l’intensità delle emissioni di gas a effetto serra dei combustibili6.

– Nel 2009, l’UE ha adottato un regolamento sui livelli di emissione di CO2 delle autovetture nuove7 e nel dicembre 2010 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno raggiunto un accordo sul testo finale del regolamento sui furgoni. Gli effetti di queste misure saranno significativi, ma si manifesteranno in tutta la loro evidenza solo tra qualche tempo perché sono legati alla sostituzione del parco veicoli esistente. Anche l’inclusione del trasporto aereo nel sistema di scambio delle quote di emissione dell’UE (EU ETS) a partire dal 2012 creerà incentivi alla riduzione delle emissioni di CO2 e permetterà di compensare la prevista crescita delle emissioni con riduzioni equivalenti in altri settori.

– Nel 2008, la Commissione ha proposto una strategia, applicabile a tutti i modi di trasporto, per l’internalizzazione dei costi esterni più importanti, in particolare quelli legati a congestione, emissioni di gas serra, inquinamento locale e rumore. Per il trasporto merci su strada, la Commissione ha proposto di modificare la direttiva relativa alla tassazione degli autoveicoli pesanti (la

5 Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione

dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, GU L 140 del 5.6.2009, pagg. 16-62. L’obiettivo vincolante è fissato unicamente per i modi di trasporto terrestre; tuttavia, utilizzando le fonti di energia rinnovabili l’aviazione e il trasporto marittimo possono contribuire su base volontaria al raggiungimento dell’obiettivo del 10%.

6 Direttiva 2009/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 98/70/CE per quanto riguarda le specifiche relative a benzina, combustibile diesel e gasolio nonché l’introduzione di un meccanismo inteso a controllare e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, modifica la direttiva 1999/32/CE del Consiglio per quanto concerne le specifiche relative al combustibile utilizzato dalle navi adibite alla navigazione interna e abroga la direttiva 93/12/CEE.

7 Regolamento (CE) n. 443/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che definisce i livelli di prestazione in materia di emissioni delle autovetture nuove nell’ambito dell’approccio comunitario integrato finalizzato a ridurre le emissioni di CO2 dei veicoli leggeri.

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cosiddetta “direttiva Eurovignette”) per consentire agli Stati membri di integrare nella tassazione basata sulla distanza il costo dell’inquinamento atmosferico e acustico. Il Parlamento europeo e il Consiglio stanno già negoziando la versione finale.

– Nell’ottobre 2010, l’UE ha avuto un ruolo propulsore nella definizione in seno all’ICAO di un accordo mondiale, a cui hanno aderito 190 paesi, finalizzato alla riduzione dell’impatto ambientale dell’aviazione e all’introduzione di un quadro di misure basate sul mercato.

12. È ancora troppo presto per apprezzare pienamente gli effetti di queste misure, ma è comunque certo che esse hanno messo in moto un processo di trasformazione del settore che è indispensabile proseguire, approfondire ed estendere all’orizzonte temporale fino al 2050.

2. VALUTAZIONE DELLE TENDENZE IN ATTO NEL TRASPORTO: LO STATUS QUO NON È SOSTENIBILE

13. Alcuni dei problemi irrisolti del passato saranno con ogni probabilità aggravati dalle tendenze in atto: lo evidenzia l’analisi realizzata dalla Commissione riguardo ai possibili sviluppi futuri in uno scenario di politiche invariate (lo “scenario di riferimento” della valutazione d’impatto annessa al Libro bianco8).

14. In questo scenario, per il decennio 2010-2020 si ipotizza una ripresa economica con il superamento della crescita fiacca dello scorso decennio e il ritorno ai tassi di crescita medi storici (2,2% all’anno), grazie ai livelli più elevati di aumento della produttività previsti negli Stati membri in cui la ripresa si è manifestata. Le proiezioni indicano tuttavia per il 2020 un rallentamento all’1,6% annuo del tasso di crescita del PIL a causa dell’invecchiamento demografico e della conseguente contrazione della popolazione in età lavorativa9.

2.1. Aumento del prezzo del petrolio e persistente dipendenza dalle fonti petrolifere

15. L’aumento della domanda e dei costi di estrazione avrà ripercussioni sul livello e sulla volatilità del prezzo del petrolio. In base alle proiezioni dell’Agenzia internazionale per l’energia (AIE)10, la domanda mondiale di petrolio salirà da 84 milioni di barili al giorno (mbg) nel 2009 a circa 100 mbg nel 2035. Il settore dei trasporti è all’origine di circa il 90% dell’aumento previsto dell’uso del petrolio e la metà dell’aumento mondiale dell’uso del petrolio per i trasporti si concentrerà verosimilmente nella sola Cina. Rispetto alle proiezioni precedenti, lo scenario di riferimento ipotizza per il petrolio un prezzo relativamente

8 Per una descrizione più dettagliata dello scenario di riferimento, si rimanda all’allegato 3 della

valutazione d’impatto sul Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio unico dei trasporti”.

9 Commissione europea, DG Affari economici e finanziari: 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009,

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. 10 Agenzia internazionale per l’energia (2010), World Energy Outlook 2010.

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elevato11, in aumento da 59 dollari/barile nel 2005 a 106 dollari/barile nel 2030 e a 127 dollari/barile nel 2050 (in dollari del 2008)12.

16. Nell’UE, i trasporti dipendono dal petrolio e dai prodotti petroliferi per circa il 96%13 del fabbisogno di energia14. Nello scenario di riferimento, i prodotti petroliferi coprirebbero ancora il 90% del fabbisogno nel settore dei trasporti dell’UE nel 2030 e l’89% nel 2050.

2.2. Aumento della congestione e peggioramento dell’accessibilità

17. Se non cambieranno le politiche, l’attività totale di trasporto continuerà presumibilmente a crescere di pari passo con l’attività economica. Per il trasporto merci, le proiezioni indicano rispetto al 2005 un aumento di circa il 40% nel 2030 e di poco superiore all’80% entro il 205015. Per il traffico passeggeri la crescita prevista è leggermente inferiore a quella del comparto merci (34% entro il 2030 e 51% entro il 2050).

18. In assenza di cambiamenti significativi nelle politiche, i diversi modi di trasporto in linea di massima manterrebbero la rispettiva quota relativa. Nell’UE il trasporto su strada rimarrebbe predominante sia nel segmento passeggeri, sia nel segmento merci e le autovetture continuerebbero a rappresentare più dei due terzi del trasporto passeggeri complessivo nel 2050.

19. In mancanza di efficaci misure compensative quali sistemi di tariffazione stradale, in diversi Stati membri i livelli elevati di congestione avrebbero serie ripercussioni sul trasporto stradale nell’orizzonte temporale da qui al 2030. La congestione urbana dipenderà soprattutto dalle dimensioni del parco vetture, dall’espansione urbana e dalla disponibilità di trasporti pubblici utilizzabili in alternativa alle automobili private; sulla rete interurbana, invece, la congestione sarà probabilmente legata alla crescita del trasporto merci lungo specifici corridoi, in particolare quelli che attraversano aree urbane soggette a traffico locale intenso.

20. In base alle proiezioni, nello scenario di riferimento i costi della congestione aumenterebbero di circa il 50% entro il 2050 fino a raggiungere quasi 200 miliardi di euro all’anno.

21. I cieli e gli aeroporti europei raggiungeranno la saturazione. Entro il 2020 il traffico aereo crescerà di oltre il 50% per i passeggeri e del 125% per le merci.

11 Le proiezioni del prezzo del petrolio sono ricavate mediante applicazione del modello stocastico

PROMETHEUS relativo all’energia mondiale, sviluppato dall’Università tecnica nazionale di Atene (E3MLab).

12 Queste proiezioni sono simili a quelle dell’AIE: nella sua pubblicazione “Energy Technology Perspectives 2010” l’AIE ipotizza 115 dollari/barile in prezzi del 2008 per il 2030 e 120 dollari/barile per il 2050.

13 La percentuale mondiale corrispondente è molto simile: 95%. 14 Commissione europea, EU Energy and Transport in Figures, 2010

http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm. 15 Nel trasporto merci è compreso il trasporto marittimo internazionale.

15

22. La situazione attuale dell’accessibilità16 nell’UE indica una netta differenza tra le aree centrali e le aree periferiche in termini di connettività e costi. Le aree periferiche hanno costi di trasporto medi più alti non solo per la maggior lunghezza dei viaggi, ma anche per i costi maggiori o la minore efficienza delle soluzioni di trasporto disponibili.

Nota: Evoluzione dei costi di trasporto medi per regione NUTS 3 rispetto ai costi di trasporto medi a livello UE Fonte: modello TRANSTOOLS Figura 1: Variazione dell’accessibilità tra il 2005 e il 2030 nello scenario di riferimento

23. Il probabile aumento dei costi dei carburanti e dei livelli di congestione indicato in precedenza accrescerà i divari in materia di accessibilità. Molte aree periferiche, soprattutto nei nuovi Stati membri, continueranno ad essere mal collegate alla rete europea dei trasporti e risentiranno enormemente della congestione e del costo elevato dei carburanti (v. figura 1), a causa della forte dipendenza da un numero limitato di assi stradali, per di più di capacità limitata, e di collegamenti aerei regionali. In effetti, nei nuovi Stati membri attualmente la rete autostradale è lunga solo 4 500 km e le linee ferroviarie ad alta velocità

16 In questo contesto l’accessibilità si basa sul concetto di “accessibilità potenziale”, secondo cui

l’attrattiva di una destinazione aumenta con le dimensioni e diminuisce con la distanza, il tempo o il costo di viaggio. Più precisamente, l’accessibilità è data dai costi generalizzati di trasporto dalla zona i alla zona j per il segmento r (gruppo merceologico o finalità del viaggio) nell’anno t, ponderati tenendo conto dei volumi di traffico.

16

sono del tutto assenti; in più, le linee ferroviarie convenzionali sono spesso in cattive condizioni.

2.3. Peggioramento del clima e dell’ambiente locale

24. Nello scenario di riferimento, la quota delle emissioni di CO2 riconducibile ai trasporti rispetto al totale delle emissioni dell’UE continuerebbe ad aumentare, raggiungendo il 38% entro il 2030 e quasi il 50% entro il 205017. La causa di tale tendenza è da ricercare nella velocità di riduzione delle emissioni di CO2, minore nel settore dei trasporti che in quello dell’energia e in altri settori. Nel complesso, rispetto ai livelli del 1990 le emissioni di CO2 prodotte dai trasporti sarebbero ancora superiori del 31% nel 2030 e del 35% nel 2050, a causa del forte aumento delle emissioni registrato nel settore dei trasporti negli anni ’90. La quota di emissioni associata al trasporto aereo e marittimo aumenterebbe con il passare del tempo.

25. In assenza di nuove politiche, l’uso delle energie rinnovabili nei trasporti salirebbe a un modesto 13% entro il 205018 e la propulsione elettrica non riuscirebbe ad affermarsi in maniera significativa nel trasporto stradale19.

26. I costi esterni dei trasporti continuerebbero a crescere. Da qui al 2050 l’aumento del traffico farebbe crescere di circa 20 miliardi di euro i costi esterni legati al rumore (+40%) e di circa 60 miliardi di euro i costi esterni legati agli incidenti (+35%).

27. Le emissioni di NOx e di polveri sottili scenderebbero rispettivamente all’incirca del 40% e 50% entro il 2030 per poi mantenersi su livelli relativamente stabili. Di conseguenza, i costi esterni legati alle emissioni di inquinanti atmosferici si ridurrebbero del 60% entro il 2050.

3. SFIDE E VINCOLI FUTURI

3.1. Aumento della concorrenza nei mercati mondiali dei trasporti

28. Gli operatori economici europei devono misurarsi con un numero più elevato di concorrenti mondiali. Il mondo sta progredendo in tutti i campi e i profondi cambiamenti proposti in questo Libro bianco non devono essere visti solo come un’opportunità per aumentare l’efficienza, ma anche come una condizione necessaria per mantenere la competitività del settore europeo dei trasporti e della logistica, che deve continuare ad essere un motore della crescita europea.

17 Nelle emissioni di CO2 sono comprese le emissioni prodotte dal traffico marittimo internazionale e dal

traffico aereo, ma non quelle prodotte dal trasporto in condotte, dalle attività di terra in porti e aeroporti e dalle attività fuoristrada.

18 La quota delle rinnovabili qui riportata è calcolata secondo la definizione contenuta nella direttiva 2009/28/CE.

19 Lo scenario di riferimento, che è stato elaborato all’inizio del 2010, non tiene conto del rilancio dell’iniziativa CARS 21 (Competitive Automotive Regulatory System for the 21st century) disposto con la decisione 2010/C 280/08 della Commissione, del 14 ottobre 2010. Questa iniziativa potrebbe dare impulso, da qui al 2050, a una maggiore diffusione dei veicoli a propulsione elettrica rispetto a quanto indicato nello scenario di riferimento, che prevede una diffusione trascurabile.

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29. I fabbricanti europei di attrezzature di trasporto hanno goduto a lungo di un comodo primato rispetto al resto del mondo, spartendosi i mercati mondiali con pochi altri produttori, perlopiù americani e giapponesi, grazie alla superiorità delle imprese europee in specifiche tecnologie ingegneristiche e ai continui investimenti destinati alle infrastrutture. Oggi, questo divario va riducendosi in conseguenza degli investimenti massicci che altri paesi stanno effettuando nella ricerca e sviluppo (R&S) e nelle infrastrutture. La spesa della Cina per la R&S fa registrare da anni una crescita a due cifre e quest’anno la Cina dovrebbe diventare la seconda potenza mondiale nel campo della R&S, piazzandosi nettamente davanti ai principali Stati membri dell’UE. Inoltre, la Cina sta imprimendo una spinta concertata nelle aree più avanzate e promettenti, mentre in Europa gli sforzi di ricerca rimangono dispersivi.

30. Il sistema del trasporto aereo e la sua catena logistica, ivi compresa l’industria aeronautica ad alta tecnologia, offrono un contributo importante all’economia europea e alla competitività dell’Europa come regione20. Le linee aeree e gli aeroporti europei si collocano tra i leader a livello mondiale, così come l’industria aeronautica europea. Mantenere questa posizione sul mercato mondiale sarà una sfida sempre più impegnativa, a causa delle limitazioni della capacità in Europa e dei massicci investimenti che altre regioni stanno effettuando nell’infrastruttura aerea. Per l’economia europea sarà sempre più importante mantenere in Europa un sistema del trasporto aereo competitivo e confermare il ruolo centrale del continente come hub internazionale del trasporto aereo.

31. Nei trasporti ferroviari ad alta velocità, la Cina, che in passato utilizzava tecnologia europea, canadese o giapponese, ha ormai dimostrato di essere in grado di progettare e realizzare da sola i propri treni. L’UE deve tenersi al passo con gli sviluppi tecnologici mondiali e mantenere un vantaggio competitivo nelle industrie dei trasporti ad alto valore aggiunto.

32. Sebbene la Cina sia già il maggior produttore di auto nel mondo, le società europee sono ancora tra i leader mondiali nei segmenti delle autovetture convenzionali, degli autocarri e degli autobus e stanno investendo nello sviluppo di soluzioni basate su carburanti alternativi e auto elettriche. In Cina, chi acquista veicoli elettrici o ibridi beneficia di incentivi consistenti. Tali misure dovrebbero aiutare la Cina a raggiungere l’obiettivo di produrre un milione di veicoli elettrici all’anno a partire dal 2020. Senza adeguate condizioni quadro che garantiscano la fattibilità economica delle soluzioni innovative, i produttori europei rischiano di accumulare ritardi rispetto alla concorrenza mondiale.

33. Nell’industria navale, le società asiatiche occupano una posizione dominante nella produzione di navi cargo; l’Europa è invece il leader tecnologico per le navi passeggeri, le imbarcazioni speciali come le draghe e in gran parte dell’industria mondiale delle attrezzature marittime. Oltre ad avere un ruolo essenziale per la logistica e i trasporti marittimi, i cantieri navali e i fornitori di

20 L’importanza vitale dell’aviazione per l’economia europea e per le nostre società si è manifestata in

modo evidente in occasione dell’eruzione del vulcano islandese nell’aprile 2010. Cinque giorni di chiusura dello spazio aereo europeo con 100 000 voli cancellati, due milioni di passeggeri costretti a terra e miliardi di perdite per l’economia hanno dimostrato in che misura l’Europa dipenda da trasporti aerei efficienti e ben funzionanti.

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attrezzature forniscono le soluzioni tecniche necessarie per conseguire l’indispensabile riduzione dei gas serra e delle altre emissioni prodotte dai trasporti navali. Per questo motivo, è importante che l’Europa mantenga le competenze in quest’area e che l’industria navale non scenda al di sotto della massa critica.

34. Anche le società europee di logistica, oggi leader indiscussi sulla scena mondiale, rischiano di perdere quote di mercato. Da anni beneficiano di infrastrutture eccellenti, scambi commerciali liberi e adempimenti burocratici ridotti, ma oggi le infrastrutture europee sono sempre più congestionate e in altre regioni vanno profilandosi soluzioni alternative. La Cina, ad esempio, ha già la più estesa rete ferroviaria ad alta velocità del mondo, mentre i porti nordafricani, più flessibili di quelli europei, hanno conquistato quote consistenti delle attività di trasbordo. Dei 20 aeroporti più grandi per numero di passeggeri e volume di merci, solo sei e quattro rispettivamente sono in Europa. Il baricentro dell’infrastruttura mondiale dei trasporti si sta progressivamente spostando verso l’Asia. Per arginare l’erosione dell’importanza dell’UE come piattaforma logistica mondiale, è necessario continuare a investire nell’infrastruttura di trasporto e semplificare le procedure amministrative, altrimenti le società logistiche europee perderanno la loro leadership mondiale.

3.2. Drastica riduzione delle emissioni di carbonio per il settore dei trasporti

35. Nell’ottobre 2009, il Consiglio europeo si è espresso a favore dell’obiettivo di ridurre le emissioni di gas serra nell’UE in misura compresa tra l’80 e il 95% entro il 2050 rispetto ai livelli del 199021. La Commissione ha analizzato gli scenari globali22 che permetterebbero di conseguire in modo efficiente sotto il profilo dei costi l’obiettivo di un aumento della temperatura contenuto entro i 2ºC. I risultati, allineati a quelli dell’IPCC, indicano che per dimezzare le emissioni mondiali entro il 2050 rispetto ai livelli del 1990, entro il 2050 l’UE dovrà verosimilmente ridurre le emissioni interne23 di circa l’80% rispetto ai livelli del 199024. Da questo obiettivo derivano dei limiti per gli sviluppi nel settore dei trasporti.

36. L’analisi effettuata mediante applicazione di modelli indica che il settore dei trasporti deve prepararsi ad abbattere le emissioni di circa il 60% entro il 2050 rispetto ai livelli del 1990. Ciò corrisponde a una riduzione delle emissioni di circa il 70% rispetto ai livelli odierni.

Le emissioni di gas serra originate dai trasporti nell’UE nel 200825

21 Secondo il Gruppo intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPCC), per evitare che le emissioni di

gas serra abbiano effetti disastrosi sul clima è necessario che entro il 2050 i paesi sviluppati abbiano quasi raggiunto l’obiettivo di un’economia senza carbonio: B. Metz et al. (a cura di), Contributo del Gruppo di lavoro III al quarto Rapporto di valutazione dell’IPCC, 2007.

22 COM(2011) 112, Una tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050, e valutazione d’impatto che accompagna tale comunicazione.

23 Emissioni di tutti i settori esclusi i trasporti marittimi internazionali e l’uso del suolo. 24 Tale obiettivo richiederebbe una riduzione delle emissioni totali dell’UE da circa 5 080 Mt di CO2

equivalente nel 2008 (esclusi gli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo e le cosiddette attività LULUCF) a circa 1 120 Mt di CO2 equivalente nel 2050.

25 A livello mondiale, i trasporti hanno prodotto il 22% delle emissioni totali di CO2 nel 2008 (6 604,7 Mt di CO2), e sono il secondo settore per quantità di emissioni dopo il settore elettrico e del

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Il contributo del settore dei trasporti alle emissioni di gas serra era così ripartito nel 200826: trasporti stradali 71,3%, trasporti marittimi 13,5%, trasporti aerei 12,8%, navigazione interna 1,8% e trasporti ferroviari 0,7%27.

Sebbene non esistano dati pienamente affidabili sulla ripartizione delle emissioni totali fra trasporto passeggeri e trasporto merci, le ricerche effettuate indicano che il trasporto passeggeri rappresenta circa il 60% del totale28. Le indagini sui viaggi indicano che la stragrande maggioranza degli spostamenti (97,5%) si svolge su distanze “brevi” (entro 100 km); il 2,5% dei viaggi rimanenti, però, rappresenta più della metà (53%) del totale dei passeggeri-chilometri (pkm)29. Riguardo alla suddivisione fra trasporto urbano e trasporto extraurbano, le stime indicano che circa un quarto (23%) delle emissioni prodotte dal trasporto proviene dalle aree urbane30,31.

Per le emissioni di gas serra si può individuare la seguente ripartizione32:

1) trasporto urbano di persone e merci: ~23% delle emissioni; è effettuato soprattutto dalle autovetture (16% delle emissioni totali dei trasporti), seguite dagli autobus (0,5%), dalle motociclette (0,5%) e dai furgoni (6%). Gli spostamenti a piedi e in bicicletta rappresentano il 13% dei pkm in ambito urbano, con emissioni nulle;

2) viaggi interurbani e regionali (fino a 500 km): ~33% delle emissioni; sono effettuati soprattutto dalle autovetture (~29% delle emissioni totali dei trasporti), seguite dagli aeromobili (~2%), e dalle motociclette (~1%). Pullman e autobus, ferrovie e navigazione interna rappresentano complessivamente circa l’1%;

3) trasporto merci intra UE e regionale (distanze medio-lunghe): ~23% delle emissioni; è effettuato soprattutto su strada (circa 19% delle emissioni totali dei trasporti), via mare (~2,5%)33 e mediante navigazione interna e ferrovia, che insieme contribuiscono per circa l’1,5%;

riscaldamento. Il contributo più consistente alle emissioni di CO2 prodotte dai trasporti è rappresentato dal trasporto stradale, con circa il 73% delle emissioni, seguito dal trasporto marittimo internazionale (9%) e dal trasporto aereo (7%). Le emissioni restanti (circa 11%) sono prodotte dal trasporto per vie d’acqua e dal trasporto aereo nazionali, dal trasporto ferroviario e dal trasporto in condotte. Fonte: Agenzia internazionale per l'ambiente (2010), CO2 Emissions from Fuel Combustion 2010, OCSE/AIE, Parigi.

26 In questi dati sono comprese le emissioni prodotte dal traffico marittimo internazionale e dal traffico aereo, ma non quelle prodotte dal trasporto in condotte, dalle attività di terra in porti e aeroporti e dalle attività fuoristrada.

27 In questa percentuale sono comprese soltanto le emissioni prodotte dall’uso del combustibile diesel, non quelle prodotte dall’uso dell’elettricità. Esaminando il consumo di energia finale per modo di trasporto, l’elettricità rappresenta circa il 66% del consumo di energia nelle ferrovie.

28 Fonte: Modelli delle attività di trasporto PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 29 Fonte: modello TRANSTOOLS. 30 Nelle emissioni totali sono compresi gli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo

internazionale. 31 Fonte: Modelli delle attività di trasporto PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 32 Nell’obiettivo di individuare opportunità di riduzione delle emissioni di gas serra prodotte dai

trasporti, il sistema dei trasporti è stato suddiviso in cinque grandi segmenti. I dati riportati rappresentano stime approssimative (~), perché per le categorie considerate non sono sempre disponibili dati precisi.

33 A causa della mancanza di dati statistici, la suddivisione tra intra UE ed extra UE delle emissioni di CO2 prodotte dai trasporti marittimi rappresenta una stima indicativa gravata da un alto grado di incertezza. Una recente analisi realizzata da CE Delft indica che le emissioni intra UE di CO2 prodotte

20

4) viaggi intercontinentali e internazionali (oltre 500 km): più del 10% delle emissioni; sono effettuati essenzialmente dall’aviazione;

5) trasporto merci intercontinentale: ~11% delle emissioni; i trasporti marittimi rappresentano il modo predominante.

Share intransportemissions

Urbantravel17%

Urbanfreight

6%

Inter-urbantravel33%

Inter-continentaltravel 10%

Inter-urbanfreight23%

Inter-continental

freight11%

Freight40%

Passengers60%

Nota: Trasporto passeggeri 60%; spostamenti urbani 17%; spostamenti interurbani 33%; spostamenti intercontinentali 10%; trasporto merci 40%; trasporto merci urbano 6%; trasporto merci interurbano 23%; trasporto merci intercontinentale 11% Figura 2: Ripartizione delle emissioni di gas serra nel settore dei trasporti UE nel 2008 (stime)

37. L’analisi dei dati riguardanti le emissioni dei trasporti indica che la fonte principale è costituita dal trasporto passeggeri e in particolare dalle auto, che rappresentano circa i due terzi delle emissioni dei trasporti su strada. Le emissioni delle auto, però, si stanno riducendo mentre quelle del trasporto merci su strada stanno ancora aumentando. Un’altra sfida, da considerare in una prospettiva più di lungo periodo, è costituita dal trasporto aereo e da quello marittimo, che secondo le previsioni faranno registrare i più elevati tassi di crescita delle emissioni (rispettivamente 150% e 110% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2050, contro il 13% dei trasporti su strada nello scenario di riferimento).

38. Le emissioni dei trasporti possono essere considerate il prodotto di tre componenti: i livelli di attività di trasporto, l’intensità di energia dell’attività di trasporto e l’intensità delle emissioni di gas serra associate all’energia utilizzata nel trasporto. Per riuscire ad ottenere una riduzione incisiva delle emissioni occorrerà agire su tutti e tre questi fattori: è poco probabile, infatti, che i miglioramenti tecnologici da soli permettano di abbattere le emissioni del 60% entro il 2050.

dai trasporti marittimi potrebbero rappresentare una percentuale compresa tra il 22% e il 54% delle emissioni totali dei trasporti marittimi. (Fonte: CE Delft (2009), Technical support for European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport).

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39. Il volume di traffico è stato il fattore causale più importante delle emissioni legate ai trasporti. È il rovescio della medaglia dell’integrazione del mercato e di un sistema di trasporti ben funzionante. I volumi di traffico si possono ridurre intervenendo con strumenti di gestione della domanda, che non devono diventare un impedimento all’efficienza economica, alla coesione regionale o alla libertà di viaggiare, ma devono essere un sistema per fornire alternative utili per la mobilità.

40. La componente dell’efficienza energetica si può migliorare utilizzando i modi o le combinazioni di modi di trasporto più efficienti, e contemporaneamente migliorando l’efficienza di ogni modo: è questa l’idea alla base del concetto di co-modalità34. Il miglioramento dell’attrattiva (e quindi della quota modale) dei modi di trasporto più efficienti, il potenziamento dell’integrazione modale e il miglioramento dei fattori di carico sono tutti approcci che consentirebbero di ridurre l’uso dell’energia e sono al centro delle iniziative, descritte nella parte III, finalizzate alla creazione di uno spazio unico dei trasporti.

41. Il terzo elemento richiede interventi sull’intensità delle emissioni di gas serra associate all’energia utilizzata nei trasporti. Lo standard relativo ai combustibili a basso tenore di carbonio fissato dalla direttiva sulla qualità dei carburanti ha l’obiettivo di innescare questo processo, che può comportare l’adozione di carburanti a minor tenore di carbonio per i motori esistenti o l’introduzione di nuove tecnologie motoristiche che permettano di usare fonti di energia a ridotto tenore di carbonio. L’obiettivo della decarbonizzazione potrà essere raggiunto solo con un utilizzo generalizzato dei carburanti alternativi a basso tenore di carbonio in veicoli sempre più efficienti e con infrastrutture e sistemi adeguati.

3.3. Una forte necessità di investimenti per l’infrastruttura

42. Il costo dell’infrastruttura necessaria per soddisfare la domanda nell’UE è stimato in oltre 1,5 trilioni di euro nel periodo 2010-2030, ma nei prossimi anni e decenni diventerà sempre più difficile reperire gli investimenti per l’infrastruttura di trasporto:

– con l’invecchiamento della società una quota maggiore di risorse sarà assorbita dalla spesa per la previdenza sociale;

– la crisi economica del 2008-9 ha avuto pesanti contraccolpi sui bilanci pubblici e sui prestiti concessi dai privati e lascerà in eredità lunghi processi di consolidamento;

– l’introduzione di veicoli alimentati da carburanti alternativi e il maggiore utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto ridurranno le entrate garantite dalle accise sulla benzina e sul combustibile diesel.

43. Questi sviluppi amplificheranno la tendenza alla contrazione del finanziamento dell’infrastruttura di trasporto con i bilanci statali, che prima della crisi

34 Questo concetto è stato introdotto nel 2006 nel documento della Commissione “Keep Europe moving

– Sustainable mobility for our continent. Mid-term review of the European Commission’s 2001 Transport White Paper” (SEC(2006) 768), in cui la co-modalità era definita come l’uso efficiente di modi di trasporto diversi, singolarmente e in combinazione.

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finanziaria era compensata in parte da un aumento dei finanziamenti privati. La mancanza di finanziamenti dovrà essere colmata attraverso gli sforzi combinati dei governi, dell’UE e delle istituzioni e attraverso l’introduzione di nuovi modelli dei mercati dei capitali e nuovi meccanismi di tariffazione, tra cui la tariffazione finalizzata a ridurre la congestione del traffico (“congestion pricing”). Il meccanismo generale di finanziamento deve orientarsi maggiormente verso il principio “chi utilizza paga”.

44. Un’infrastruttura di trasporto scadente rappresenta un ostacolo per l’economia. Numerosi studi confermano il rapporto tra accessibilità geografica e crescita economica. In particolare, uno studio recente35, basato su un caso di studio in Germania, indica che il collegamento con la rete ferroviaria ad alta velocità aumenta in misura significativa i tassi di crescita economica delle città.

3.4. La necessità di un nuovo approccio alla mobilità

45. In conclusione, il mantenimento dello status quo non è un’opzione praticabile: l’aumento dei costi di trasporto per le imprese frenerà la crescita economica, le rigide restrizioni alle emissioni di carbonio nelle economie dell’UE non potranno essere rispettate e i cittadini subiranno limitazioni della mobilità personale e un impoverimento causato dall’aumento dei costi di accesso a beni e servizi.

35 Ahlfeldt, Gabriel M. e Feddersen, Arne (2010), From periphery to core: economic adjustments to high

speed rail, London School of Economics e Università di Amburgo, (non pubblicato), http://eprints.lse.ac.uk.

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II – Una visione per il 2050: una rete di mobilità integrata, sostenibile ed efficiente

1. UNA GRANDE OPPORTUNITÀ

46. L’economia mondiale si caratterizza sempre più per l’emergere di nuove potenze. La prosperità futura del nostro continente dipenderà dalla capacità di tutte le sue regioni di rimanere pienamente integrate nell’economia mondiale. A questo fine è fondamentale poter contare su trasporti efficienti. La riduzione della mobilità non è un’opzione praticabile.

47. Preservare la mobilità sarà possibile solo se si riuscirà a renderla sostenibile. Il sistema europeo dei trasporti, che si è sviluppato in un contesto caratterizzato da un prezzo del petrolio generalmente contenuto, dall’espansione dell’infrastruttura, dalla leadership tecnologica e da vincoli ambientali limitati, oggi deve adattarsi a un diverso quadro di condizioni. La crescita prevista delle economie emergenti e della popolazione mondiale eserciterà pressioni sulle risorse naturali. Come già discusso nella parte I, se non si interverrà i trasporti continueranno a dipendere quasi interamente dal petrolio e rimarranno particolarmente vulnerabili nei confronti di due elementi importanti: il crescente squilibrio tra la domanda mondiale e l’offerta di petrolio e la necessità di ridurre le emissioni di gas serra.

48. Uscire dal petrolio sarà inevitabile. Questa necessità rappresenta una sfida impegnativa, ma anche un’opportunità per ripensare il modo in cui è organizzata la mobilità nella nostra società e per affrontare problemi seri e per il momento irrisolti: gli alti livelli di congestione, inquinamento acustico e inquinamento atmosferico nelle città, e le migliaia di morti e i milioni di feriti sulle strade europee. Anche la sicurezza degli approvvigionamenti migliorerà in Europa con la diversificazione e la riduzione della dipendenza dal petrolio proveniente da zone del mondo sempre più instabili.

49. Anche la sfida tecnologica rappresenta una grande opportunità. Una trasformazione profonda può dare impulso a un notevole progresso in un sistema dei trasporti che, altrimenti, si avvierebbe nella migliore delle ipotesi verso miglioramenti solo marginali. I livelli di servizio non dovranno necessariamente ridursi per effetto dei nuovi vincoli. Miglioramenti strutturali dei trasporti possono migliorare la qualità di vita e dell’ambiente preservando allo stesso tempo la libertà di viaggiare dei cittadini e la competitività dell’industria UE.

50. Non sarà possibile trasformare i trasporti e renderli più efficienti, meno inquinanti, più sicuri e più affidabili se gli interventi si limiteranno a poche misure selezionate. I trasporti sono un sistema complesso che si basa sull’interazione tra infrastruttura, veicoli, tecnologie dell’informazione, norme e comportamenti. Tutti questi elementi devono confluire in una visione comune del cambiamento.

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51. Soluzioni che sono non sono percorribili o lo sono con effetti modesti se sono attuate soltanto da un numero limitato di individui e operatori possono diventare efficaci se sono il fulcro di un nuovo sistema: la produzione in serie può abbattere il costo delle tecnologie pulite; la frequenza e l’affidabilità dei trasporti pubblici aumentano se cresce il numero degli utenti; volumi sufficienti possono giustificare la creazione di corridoi dedicati alle merci e garantire così una maggiore affidabilità del trasporto; l’aumento del numero di biciclette e la diminuzione del numero di veicoli sulle strade rendono l’uso della bicicletta più piacevole e meno pericoloso.

52. La trasformazione dei trasporti rappresenta una grande opportunità anche per l’industria dei veicoli e degli impianti e per gli operatori logistici: altre regioni del mondo, infatti, si troveranno a dover affrontare vincoli simili nell’utilizzo delle risorse, e con il crescere della domanda mondiale di mobilità le migliori tecnologie potranno beneficiare di un mercato in espansione.

53. La mobilità personale e più in particolare i trasporti stradali sono una questione che riguarda tutto il mondo. Le proiezioni dell’AIE36 indicano che il numero di autovetture nel mondo salirà dagli attuali 750 milioni circa a più di 2,2 miliardi entro il 2050. Le autovetture in futuro dovranno essere molto più ecologiche ed efficienti di quelle odierne. La Cina, che come si è visto ha avviato un programma di investimenti massicci nelle ferrovie, è già oggi il più grande mercato mondiale per le auto. Per l’industria dell’UE sarà fondamentale riuscire a servire questi mercati internazionali: un’introduzione tardiva e poco ambiziosa delle nuove tecnologie potrebbe condannare l’industria dei trasporti dell’UE a un declino irreversibile.

54. Più in generale, ai fini della competitività futura sarà essenziale riuscire a ridurre quanto più possibile l’utilizzo di risorse che in passato erano disponibili in abbondanza. In linea con l’iniziativa faro “Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse”, definita nella strategia Europa 202037, l’obiettivo primario della politica europea dei trasporti è contribuire a realizzare un sistema che offra servizi di mobilità di elevato livello, utilizzando allo stesso tempo meno risorse. In pratica, i trasporti devono utilizzare meno energia, privilegiare le fonti più pulite e impiegare più efficacemente un’infrastruttura moderna.

55. Nei punti successivi si indicherà la strada da seguire per rispondere a queste sfide continuando allo stesso tempo a conciliare le esigenze economiche, sociali e ambientali. Questa visione ispira la strategia della politica europea dei trasporti per i prossimi decenni e crea le basi per le proposte concrete da realizzare nell’immediato futuro. Naturalmente, essa si basa sulle informazioni disponibili oggi e sulla conoscenza attuale dei probabili sviluppi tecnologici; inevitabilmente ci saranno sviluppi non previsti, ma nell’immediato futuro saremo chiamati a fare numerose scelte – quali infrastrutture costruire, quali tecnologie privilegiare negli investimenti, quali impianti e apparecchiature acquistare – che faranno sentire i loro effetti per molti decenni e devono essere guidate da una visione del futuro: non possiamo permetterci di “restare alla finestra” in attesa di capire quali saranno gli sviluppi. Allo stesso tempo, viste le

36 Agenzia internazionale per l’energia (2010), Energy Technology Perspectives 2010. 37 COM(2010) 2020, EUROPA 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

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incertezze future, è importante fare in modo che la politica sia sufficientemente flessibile e adattabile per consentirci di affrontare situazioni non previste.

2. UNA VISIONE INTEGRATA PER I VARI SEGMENTI DEI TRASPORTI

2.1. Eliminazione delle autovetture e degli autocarri dalle città

56. Nel contesto urbano si concentrano le maggiori sfide per la sostenibilità dei trasporti. Oggi sono le città a risentire maggiormente della congestione, della scarsa qualità dell’aria e dell’esposizione all’inquinamento acustico. Il traffico urbano rappresenta una quota importante delle emissioni prodotte dai trasporti e in città si concentra il 69% degli incidenti stradali38. Il principio di sussidiarietà suggerisce però un approccio prudente a livello europeo.

57. La dimensione urbana diventerà sempre più importante con il passaggio dal 74% attuale a circa l’85% nel 2050 della percentuale di cittadini europei che vivono in aree urbane39. La progettazione di città sostenibili è una delle più grandi sfide per i responsabili politici.

58. Fortunatamente, l’ambiente urbano offre molte alternative in termini di mobilità. Il passaggio a forme di energia più pulite è facilitato dal minor fabbisogno riferibile al parco veicoli nella sua totalità40. Vi è una più ampia disponibilità di alternative di trasporto pubblico come pure la possibilità di spostarsi a piedi o in bicicletta. Alla riduzione dei volumi di traffico possono contribuire in misura notevole anche la gestione della domanda e una pianificazione territoriale intelligente.

59. Oggi, in Europa, le autovetture sono il modo di trasporto più utilizzato per le persone41. Il loro successo è riconducibile alla multifunzionalità che offrono: assicurano un servizio da porta a porta, sono sempre disponibili, con qualunque tempo, offrono vantaggi sul piano della riservatezza e sono utilizzabili per percorrenze sia brevi che lunghe. Tuttavia, a questa multifunzionalità si accompagna un risvolto negativo importante: raramente l’auto privata è il modo di trasporto ottimale dal punto di vista dell’efficienza energetica. Secondo dati provenienti dal Regno Unito42, il 60% delle auto circola su strada con una sola persona a bordo. La percentuale sale a circa l’85% per i viaggi pendolari e di lavoro.

60. Nei prossimi decenni, con l’aggravarsi della mancanza di spazio nelle città e il crescere del costo dell’energia e delle tariffe d’uso delle infrastrutture, non si dovranno più privilegiare i veicoli multifunzionali che in genere circolano semivuoti. Probabilmente si diffonderà l’uso di autovetture più piccole, più leggere e più specializzate, mentre l’utilizzo dei veicoli grandi o per lunghe

38 Fonte: Osservatorio europeo della sicurezza stradale – Banca dati Care – Dati del 2009. 39 Nazioni Unite, Dipartimento per gli affari economici e sociali/divisione popolazione (2009), World

urbanisation prospects – The 2009 revision, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm 40 Recenti studi nel campo dei veicoli elettrici nel Regno Unito indicano che la percorrenza media

giornaliera degli utenti è di 23 miglia (37 km). http://www.cabled.org.uk/ 41 Le autovetture rappresentano l’82% del trasporto terrestre totale di passeggeri, misurato in pkm. 42 Ministero dei trasporti britannico, 2008, Transport Trends, edizione 2008.

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percorrenze sarà sempre più limitato ai casi in cui queste caratteristiche sono effettivamente necessarie.

61. Nelle aree urbane, gli spostamenti a piedi e in bicicletta costituiscono spesso, insieme ai trasporti pubblici, un’alternativa conveniente in termini non solo di emissioni ma anche di velocità43, e potrebbero sostituire senza difficoltà la quota rilevante rappresentata dagli spostamenti con percorrenza inferiore a 5 km. Oltre a ridurre le emissioni di gas serra, essi assicurano benefici importanti in termini di salute, inquinamento atmosferico ed acustico, occupazione di spazio stradale e uso dell’energia. Di conseguenza, le misure per facilitare gli spostamenti a piedi e in bicicletta devono diventare parte integrante della progettazione infrastrutturale e della mobilità urbana.

62. I trasporti pubblici devono conquistare una quota più elevata di quella attuale nel mix dei trasporti, diventare facilmente accessibili a tutti ed essere pienamente integrati con i modi di trasporto non motorizzati. Con l’introduzione di biglietti elettronici integrati e smart card, gli operatori dei trasporti pubblici e le autorità possono acquisire dati statistici in tempo reale sui comportamenti degli utenti, utilizzabili nel rispetto delle norme sulla protezione dei dati personali per ottimizzare la pianificazione del servizio e per mettere a punto strategie di marketing finalizzate a potenziare l’impiego dei trasporti pubblici.

63. L’utilizzo dei trasporti pubblici può essere potenziato anche offrendo una scelta più ampia di opzioni, alcune delle quali basate su soluzioni esistenti (filobus) o su nuove modalità operative (Bus Rapid Transit, ovvero sistemi di trasporto rapido mediante autobus44; uso di minibus nelle ore non di punta; “trasporto su chiamata” attraverso sistemi di prenotazione). I sistemi di comunicazione mobili stanno rivoluzionando le informazioni sulle scelte disponibili e le possibilità di acquisto dei biglietti, permettendo di ridurre drasticamente i tempi d’attesa percepiti45 e di eliminare l’incertezza e la frustrazione che provano i passeggeri quando non sono informati sull’orario di arrivo dell’autobus o del treno che aspettano. Aumentando la quota degli spostamenti con mezzi di trasporto collettivi è possibile accrescere la densità e la frequenza del servizio e potenziare i collegamenti tra città e aree rurali, mettendo in moto così un circolo virtuoso per i modi di trasporto pubblici.

64. Un fattore importante che si osserva in Europa è l’invecchiamento della popolazione, che obbligherà ad adattare i servizi di trasporto ad una popolazione

43 Un recente studio di fattibilità relativo a un programma di noleggio di biciclette nel centro di Londra

ha stabilito che gli spostamenti in bicicletta sono convenienti, in termini di tempo, rispetto a tutti gli altri modi di trasporto per percorrenze fino a 8 km.

http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf.

Una ricerca quantitativa effettuata su Internet tra ciclisti e non ciclisti ha anche evidenziato che la velocità è percepita come uno dei principali fattori a favore dell’uso della bicicletta per recarsi al lavoro nel centro di Londra. Fonte: TfL, 2008, Cycling in London.

44 Il Bus Rapid Transit è un servizio di trasporto pubblico basato sull’uso di autobus che circolano su corsie riservate con frequenze elevate e fermate più distanziate.

45 Le ricerche effettuate indicano che i tempi d’attesa percepiti dai passeggeri sono superiori ai tempi di attesa effettivi alla fermata; pertanto, sistemi informativi in tempo reale in grado di fornire informazioni precise e in tempo reale ai passeggeri permettono potenzialmente di ridurre i tempi d’attesa percepiti. Fonte: Mishalani et al. 2006. Passenger Wait Time Perceptions at Bus Stops, Journal of Public Transportation. Vol. 9, n. 2, 2006, pagg. 89-106.

http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf

http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf

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sempre più anziana. Entro il 2050 gli anziani di almeno 65 anni di età saranno il 29% della popolazione totale, contro il 17% oggi. Nell’UE, una persona su sei è disabile46,47. La qualità, l’affidabilità, la prevenzione degli atti illeciti e l’accessibilità, in particolare per le persone con mobilità ridotta, nonché la sicurezza dei trasporti pubblici saranno essenziali per potenziare l’utilizzo dei trasporti pubblici.

65. Per molti, il trasporto personale rimarrà comunque l’unica opzione possibile a causa della complessità del viaggio giornaliero da effettuare. L’uso di veicoli con una maggiore efficienza energetica sarà una necessità. Per risparmiare energia nel traffico cittadino, caratterizzato da un susseguirsi di fermate e partenze, e per ottimizzare l’uso dello spazio sarà essenziale ridurre il peso e le dimensioni delle autovetture. Tuttavia, la coesistenza di vetture piccole e leggere e veicoli più grandi può rappresentare un problema dal punto di vista della sicurezza; pertanto, potrebbe essere necessario prevedere una parziale separazione dei due tipi di veicoli e introdurre sistemi di prevenzione delle collisioni e assistenza alla guida, utili anche per i conducenti anziani.

66. Nuovi motori che utilizzano fonti di energia più pulite dovrebbero permettere di ridurre le emissioni di gas serra, oltre a contribuire al conseguimento di altri obiettivi. Gli spostamenti quotidiani effettuati per recarsi nel luogo di lavoro e per gli acquisti non richiedono l’autonomia elevata che alcune nuove tecnologie non sono ancora in grado di offrire, e i parchi veicoli “captive” (autobus urbani, taxi e furgoni per le consegne) sono particolarmente adatti all’introduzione di sistemi di propulsione e carburanti alternativi. In questo modo si potrebbe contribuire in modo sostanziale a ridurre l’intensità delle emissioni di carbonio dei trasporti urbani, fornendo al contempo un banco di prova per le nuove tecnologie e opportunità per una rapida commercializzazione delle innovazioni.

67. Infine, la pianificazione urbanistica, la regolamentazione degli accessi anche mediante l’istituzione di “zone a traffico limitato ai veicoli con basse emissioni”, l’inasprimento dei controlli sui parcheggi, le politiche di tariffazione e le forme alternative di accessibilità (e-government, telelavoro, ecc.) potrebbero influire in misura significativa sulle scelte di mobilità. La pianificazione urbanistica e una governance appropriata, a livello di aree urbane funzionali, rivestono un’importanza cruciale. Esse dovrebbero avere come obiettivo la creazione di città compatte, favorendo il buon coordinamento tra pianificazione dei trasporti, riqualificazione delle aree dismesse e nuovi insediamenti. L’uso di tecnologie standard (ad esempio per la riscossione elettronica dei pedaggi) e di criteri comuni (ad esempio per le categorie di veicoli ammessi a circolare nelle zone a traffico limitato) contribuirebbe a ridurre i costi di produzione e favorirebbe il rispetto delle norme da parte degli utenti.

46 Commissione europea, DG Affari economici e finanziari: 2009 Ageing Report: Economic and

budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2|2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. Lo scenario “di riferimento” di questa relazione è stato elaborato dalla the DG Affari economici e finanziari, Comitato di politica economica, ed ha avuto l’avallo del Consiglio ECOFIN.

47 Commissione europea, DG Occupazione: Le persone con disabilità hanno pari diritti – La strategia europea sulla disabilità 2010-2020, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=it&pubId=591&type=2&furtherPubs=no

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=it&pubId=591&type=2&furtherPubs=no

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68. Per quanto riguarda il trasporto merci, le città dovranno sfruttare meglio il potenziale di ottimizzazione della logistica urbana. Questo risultato si può ottenere intervenendo sulla pianificazione e sull’organizzazione del sistema dei trasporti urbani, favorendo un’ampia diffusione dei veicoli e sistemi di propulsione alternativi e mettendo a frutto per intero il potenziale delle moderne tecnologie informatiche.

69. L’interfaccia fra trasporto merci a lungo raggio e trasporto nell’ultimo miglio si potrebbe organizzare in modo più efficiente consolidando il traffico merci in corrispondenza di centri logistici multimodali situati alle porte delle città, abbinati se possibile a centri di distribuzione e punti di raccolta situati all’interno del territorio cittadino con l’obiettivo di limitare le consegne individuali – la parte più “inefficiente” del viaggio – a percorrenze il più possibile brevi. Per ridurre le corse a vuoto e le corse inefficienti, per le imprese può essere necessario condividere i carichi; le tecnologie informatiche possono risultare utili a questo riguardo migliorando la pianificazione dei carichi e dei viaggi e garantendo la tracciabilità e la rintracciabilità delle merci.

70. Le consegne dell’ultimo miglio potrebbero essere effettuate da mezzi più piccoli e meno inquinanti. La strategia di riduzione dell’intensità delle emissioni di carbonio legate alla logistica urbana dovrà necessariamente prevedere il ricorso a nuovi vettori energetici e nuovi motori di tipo elettrico, a idrogeno e ibrido. I nuovi motori avrebbero anche il vantaggio della silenziosità, permettendo di spostare nelle ore notturne una parte più consistente del trasporto merci nelle aree urbane e alleggerire il problema della congestione stradale nelle ore di punta del mattino e del pomeriggio.

71. In linea di massima, il trasporto urbano è quello che offre maggiori possibilità in termini di riduzione delle emissioni e realizzazione di un diverso modello di mobilità. Le stime indicano che le emissioni prodotte dal trasporto passeggeri in ambito urbano si potrebbero ridurre fino all’88%48 rispetto allo scenario a politiche invariate adottando un insieme di misure finalizzate all’inasprimento degli standard di efficienza nell’uso del carburante (riduzione pari al 44%), alla decarbonizzazione delle fonti di energia (riduzione pari al 42%), alla pianificazione territoriale e al passaggio a modi di trasporto più lenti e ai trasporti pubblici (riduzione pari al 2%).

72. Ogni città potrà avere una propria strategia per la sostituzione dei veicoli convenzionali a benzina e diesel e puntare in misura maggiore o minore sui modi di trasporto a basso impatto ambientale, sui trasporti pubblici e sui veicoli poco inquinanti, ma la graduale sostituzione e in prospettiva eliminazione dei veicoli convenzionali dalle città è un elemento essenziale di ogni strategia che voglia ridurre in maniera significativa la dipendenza dal petrolio e le emissioni di gas serra. Per evitare la frammentazione e la perdita delle economie di scala e per rispettare il principio di sussidiarietà occorrerebbe utilizzare tecnologie interoperabili ed emanare specifici standard tecnici. A tal fine, sono necessarie azioni sia a livello di Stati membri, sia a livello locale.

48 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio

unico dei trasporti”.

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2.2. Viaggi interurbani multimodali

73. Circa il 63% delle emissioni prodotte dalle autovetture proviene dal traffico extraurbano e autostradale, che rappresentano il 73% dei viaggi totali delle auto in passeggeri-chilometri49. I viaggi su strade extraurbane sono anche all’origine della maggior parte dei decessi: 61% del totale50. Il trasporto extraurbano rappresenta un segmento di attività importante anche per le ferrovie (sia convenzionali, sia ad alta velocità) e per i pullman, che rappresentano sistemi di trasporto più sicuri e meno inquinanti per le medie e lunghe percorrenze.

74. In futuro, l’introduzione di veicoli più efficienti e nuovi motori e il maggiore utilizzo di fonti di energia rinnovabili permetteranno di migliorare l’efficienza di tutti i modi di trasporto. Questo vale anche per l’aviazione, che punterà su velivoli di medie dimensioni di nuova generazione, su una migliore gestione del traffico aereo e in qualche caso sui biocarburanti.

75. Anche l’efficienza dei locomotori ferroviari potrà essere migliorata. Con ogni probabilità dovrà essere presa in considerazione l’ipotesi di un ampliamento dell’elettrificazione sulla rete ferroviaria. Attualmente, il 50% della rete ferroviaria UE e l’80% del traffico passeggeri sono elettrificati51. Nei casi in cui un’ulteriore elettrificazione non sia una strada percorribile dal punto di vista economico, l’uso di locomotori più efficienti e di altre soluzioni alternative alla trazione diesel (ad es. biocarburanti, idrogeno) possono rappresentare validi sistemi per la riduzione dell’inquinamento atmosferico e delle emissioni di gas serra.

76. Per i veicoli stradali, i problemi di autonomia limitano il ruolo potenziale delle nuove tecnologie. Ciò nondimeno, si valuta che con le tecnologie attuali le emissioni di CO2 prodotte dalle autovetture si possano ridurre anche del 30%; ulteriori riduzioni si potranno ottenere grazie a sviluppi tecnologici tra cui la maggiore elettrificazione dei sistemi di propulsione. Anche la riduzione delle dimensioni delle vetture può essere importante per garantire lo stesso livello di mobilità in questo segmento con consumi ed emissioni di gas serra inferiori. Allo stesso modo, una migliore gestione del traffico potrà contribuire a un uso migliore dell’energia.

77. Dai miglioramenti tecnologici nei diversi modi di trasporto ci si possono attendere risparmi energetici e una riduzione fino al 90% delle emissioni per passeggero-chilometro per i viaggi interurbani e regionali (fino a 500 km)52 nel 2050. Tuttavia, ciò non risolverà il problema della congestione, che con il crescere del volume di viaggi tende ad aggravarsi malgrado l’introduzione di tecnologie avanzate di gestione del traffico.

78. Per avere trasporti interurbani più sostenibili ed efficienti è anche necessario orientare sistematicamente le scelte verso il modo più trasporto più efficiente tra

49 Fonte: Modelli delle attività di trasporto PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 50 Fonte: Osservatorio europeo della sicurezza stradale – Banca dati Care – Dati del 2009. 51 Community of European Railway and Infrastructure Companies (2010), A closer look at the railways:

Annual Report 2009-2010; http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf 52 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio


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quelli disponibili, sia pubblici che privati. Tutti i modi di trasporto faranno registrare dei progressi, ma a causa delle loro caratteristiche intrinseche53 è poco probabile che si modifichi la loro posizione relativa in termini di efficienza energetica; pertanto, per ottenere ulteriori risparmi energetici e riduzioni delle emissioni nel trasporto passeggeri interurbano, pullman e ferrovie dovranno conquistare una quota più consistente del traffico e sostituire in parte autovetture ed aeromobili. La creazione dello spazio ferroviario europeo unico è essenziale in questa prospettiva.

79. Il trasporto aereo regionale probabilmente continuerà a essere un’opzione ragionevole per le aree periferiche che non possono contare su volumi di traffico elevati o altri collegamenti, ma negli altri casi le ferrovie potrebbero rappresentare un’alternativa conveniente per viaggi fino a 3-4 ore. Con la crescita delle linee ad alta velocità, le ferrovie dovrebbero essere competitive su distanze molto maggiori. Le ferrovie ad alta velocità potrebbero trasportare 176 miliardi di passeggeri-chilometri in più nel 2050 rispetto al 2005, superando la crescita del trasporto aereo (circa 67 miliardi di passeggeri-chilometri) per le percorrenze inferiori a 1 000 km54. È essenziale, però, che i fattori di carico siano elevati: l’efficienza ambientale di un treno vuoto è molto scarsa.

80. Per promuovere scelte modali migliori sarà necessaria una maggiore integrazione delle reti modali: gli aeroporti, i porti e le stazioni ferroviarie, degli autobus e della metropolitana, gli autonoleggi e i parcheggi dovranno essere sempre più collegati fra loro e concepiti come piattaforme di collegamento multimodale per i passeggeri.

81. Per promuovere scelte modali migliori occorrerà anche fissare prezzi che riflettano tutti i costi legati al trasporto. Questo sviluppo è necessario anche alla luce delle necessità di finanziamento dei trasporti. Gli utenti della strada dovrebbero abituarsi a pagare le infrastrutture che utilizzano e le esternalità negative che generano. Nei limiti del possibile, su ogni veicolo dovrebbe essere installato un sistema interoperabile per la riscossione elettronica dei pedaggi, associato a o basato su un’unica piattaforma a bordo veicolo per tutte le applicazioni.

82. La pianificazione dei viaggi dovrebbe diventare più facile e i viaggi più semplici. I sistemi online di pianificazione dei viaggi possono fornire informazioni complete “da porta a porta” in modo conciso e facilmente comprensibile. I sistemi online di informazione e prenotazione per i passeggeri comprensivi di sistemi di pagamento elettronico e possibilmente di sistemi integrati di bigliettazione o pagamento per tutti i mezzi di trasporto faciliteranno i viaggi effettuati con modi di trasporto diversi. In caso di ritardi o disservizi previsti nelle tratte di viaggio ancora da effettuare, questi sistemi potrebbero fornire informazioni in tempo reale.

53 Gli aeroplani devono utilizzare una quantità supplementare di energia per rimanere in volo. Le auto

hanno un’area frontale per passeggero più grande rispetto ai pullman e sulle lunghe distanze questa differenza pesa, perché la maggior parte dell’energia viene utilizzata per vincere la resistenza dell’aria. I treni hanno un’area frontale per persona ancora più piccola e in più offrono il vantaggio di una bassa resistenza di rotolamento.

54 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio unico dei trasporti”.

31

83. In una società invecchiata i servizi di trasporto dovranno essere sicuri, protetti, comodi e a misura di utente. Nel sistema dei trasporti del futuro, probabilmente sarà possibile ridurre quasi a zero gli incidenti. Questo obiettivo si può conseguire con un uso universale di sistemi di trasporto intelligenti che renderanno possibile ovunque la comunicazione tra infrastruttura e veicoli e tra veicolo e veicolo. I sistemi anticollisione automatici di bordo possono ridurre al minimo la probabilità di collisione con pedoni, ciclisti od ostacoli.

84. Viaggiando nell’UE, i cittadini dovrebbero poter beneficiare dei principi generali dei diritti dei passeggeri che valgono in tutti i modi di trasporto. In caso di ritardo rilevante o cancellazione del viaggio, i loro diritti dovrebbero essere tutelati anche attraverso rimborsi adeguati. Scelte modali migliori e più integrate e sistemi di trasporto intelligenti faciliteranno probabilmente il trasferimento, lo scambio e la condivisione di dati personali sui passeggeri. Di conseguenza, sarà necessario garantire la protezione dei dati e la trasparenza in relazione a tutte le forme di trattamento dei dati personali.

85. In conclusione, esistono ampi margini per organizzare i viaggi intra UE in modo più sicuro e più pulito (83% di riduzione delle emissioni di CO2 rispetto a uno scenario a politiche invariate entro il 2050), principalmente attraverso la decarbonizzazione delle fonti di energia (45%) e l’adozione di tecnologie per il risparmio energetico (35%).

2.3. Una rete essenziale ecologica ed efficiente per il trasporto merci

86. Il trasporto merci intra UE si effettua prevalentemente su strada (47,3%), via mare (37,8%), per ferrovia (11,2%) e su vie navigabili interne (3,7%)55. Nell’UE, il trasporto su strada è il sistema principale di trasporto via terra per le merci, con il 76,1% delle tonnellate-chilometri e circa il 94% delle emissioni di CO2. Il trasporto aereo, invece, costituisce una quota marginale del volume delle merci trasportate, anche se rappresenta una quota considerevole in termini di valore56.

87. Ridurre l’impatto ambientale delle spedizioni intra UE senza sacrificarne l’efficienza è una delle grandi sfide che il trasporto merci è chiamato ad affrontare. Per garantire l’efficienza, è indispensabile consolidare i carichi in volumi rilevanti per le lunghe percorrenze, tra i cosiddetti primo miglio e ultimo miglio. I trasporti marittimi e ferroviari si prestano in modo particolare a questo consolidamento, come si può osservare in altre parti del mondo. Sebbene l’uso della soluzione più efficiente vada incoraggiato per tutte le distanze, è soprattutto per le percorrenze superiori a circa 300 km che è necessario un riequilibrio significativo tra i modi di trasporto, con il trasferimento del 30% delle merci trasportate su strada verso soluzioni multimodali entro il 2030. Tale percentuale dovrebbe passare a oltre il 50% entro il 2050.

88. Per le lunghe percorrenze si dovrebbero poter usare appositi corridoi merci che permettano di ridurre il consumo di energia e le emissioni ma che allo stesso

55 Per i trasporti aerei e marittimi sono inclusi solo i trasporti nazionali e i trasporti all’interno dell’UE 27

(fonte: Commissione europea (2010), EU Energy and Transport in Figures). 56 I dati sul valore delle merci trasportate per via aerea sono disponibili solo per gli scambi con i paesi

terzi. In tale segmento,l’aviazione rappresenta lo 0,6% del volume totale ma il 22% del valore totale.

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tempo attirino gli operatori per la loro affidabilità, la congestione limitata e i bassi costi amministrativi e di esercizio.

89. Questi corridoi rappresenterebbero la componente merci di una “rete essenziale” o spina dorsale del sistema dei trasporti UE. Collegherebbero i principali centri urbani e porti e integrerebbero servizi regolari di trasporto via mare, su linee ferroviarie di trasporto merci e su vie navigabili interne, oltre che su strada, con l’assistenza di strumenti di gestione del traffico, la possibilità di utilizzare carburanti alternativi e la presenza di hub multimodali. Tali corridoi dovrebbero offrire procedure amministrative semplificate, orari ottimizzati e servizi di tracciabilità e rintracciabilità delle merci. Il fardello amministrativo legato al trasporto merci multimodale dovrebbe quindi essere notevolmente ridotto, ad esempio prevedendo che il disbrigo delle formalità legate al trasporto merci sia effettuato una sola volta, indipendentemente dal numero di trasbordi, e in forma elettronica.

90. Una gestione efficiente dei flussi di traffico intra UE non sarà possibile se non rimuovendo gli ostacoli di natura amministrativa o normativa. La totale apertura del mercato sarà probabilmente accompagnata da un’applicazione uniforme della legislazione sociale, ambientale, sulla sicurezza e sulla prevenzione degli atti illeciti. Lo scambio sistematico di informazioni tra le autorità nazionali di supervisione consentirebbe di intervenire agevolmente in caso di violazione delle norme, garantendo una politica di attuazione efficace, non discriminatoria e dissuasiva in tutto il territorio dell’UE.

91. L’eliminazione delle barriere all’ingresso sul mercato e all’integrazione modale rafforzerebbe il ruolo degli operatori logistici multinazionali e multimodali. Gli utenti avrebbero maggiori possibilità di scelta tra servizi di trasporto e relativi fornitori.

92. Il trasporto multimodale avrà probabilmente un ruolo più importante nel trasporto merci a lungo raggio (oltre 300 km), ma le spedizioni a corto e medio raggio57 continueranno in gran parte a viaggiare su strada. Per questo, è importante rendere più efficienti gli autocarri ad esempio migliorando l’aerodinamica e promuovendo lo sviluppo e l’adozione di nuovi motori e di carburanti più puliti.

93. L’uso di biocarburanti sostenibili permetterebbe di ridurre le emissioni prodotte dal trasporto merci su strada. Entro il 2050, i biocarburanti potrebbero rappresentare circa il 40% del consumo di energia nel trasporto merci a lungo raggio, segmento in cui l’elettrificazione ha un potenziale inferiore. Tuttavia, la produzione di questi carburanti nelle quantità necessarie per ridurre significativamente le emissioni di gas serra continua a rappresentare una sfida. L’infrastruttura stradale potrebbe essere dotata in futuro di sistemi automatici di navigazione e assistenza alla guida, che permetterebbero di risparmiare energia e di ridurre la congestione stradale e gli incidenti.

94. Il trasporto merci containerizzato potrebbe essere in parte trasferito alla navigazione interna e alla navigazione marittima a corto raggio, dove esiste

57 Più della metà del totale delle merci (in termini di peso) trasportate su strada percorre distanze inferiori

a 50 km e più dei tre quarti distanze inferiori a 150 km.

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ancora una quota di capacità inutilizzata. L’efficienza energetica delle imbarcazioni verosimilmente migliorerà. Il passaggio a carburanti alternativi come il gas naturale liquefatto offre potenzialità di riduzione dei gas serra, nonché benefici sotto il profilo dell’inquinamento atmosferico.

95. Per ampliare la capacità della rete ferroviaria saranno probabilmente necessari notevoli investimenti. Il trasporto merci su rotaia potrebbe crescere di ulteriori 360 miliardi di tonnellate-chilometro entro il 2050, che corrispondono a un aumento dell’87% rispetto al 200558. Invece di costruire nuove linee, si potrebbero ottenere risultati molto positivi ammodernando la rete esistente e in particolare aumentando la velocità (in particolare nella parte orientale dell’UE), introducendo l’ERTMS, creando bypass cittadini, realizzando binari di raccordo e terminal capaci di accogliere treni lunghi 1 000 metri e allargando la sagoma limite di carico sui corridoi principali. Gradualmente occorrerà introdurre nuovo materiale rotabile con freni silenziosi e attacchi automatici.

2.4. Miglioramento dell’esperienza “da porta a porta” nei viaggi a lungo raggio

96. Il trasporto aereo è l’unico modo competitivo per il trasporto intercontinentale di passeggeri. Per il momento, non sono in vista alternative praticabili per le lunghe distanze.

97. Oggi, le linee aeree europee trasportano circa il 30% del totale mondiale dei passeggeri aerei. Grazie alla posizione geografica dell’Europa, il sistema di trasporti aerei europeo può non soltanto collegare le imprese e i cittadini europei con il resto del mondo, ma anche essere utilizzato come hub per il traffico aereo tra altre regioni del mondo.

98. In futuro, l’importanza del trasporto aereo continuerà a crescere; nell’UE, il settore aereo potrebbe più che raddoppiare la propria attività tra il 2005 e il 2050, con un aumento di circa il 120%. Per i viaggi a medio raggio (meno di 1 000 km), è probabile che i treni ad alta velocità facciano sempre più concorrenza agli aerei (anche se per le rotte interregionali a basso volume di traffico i piccoli aerei potrebbero conservare un vantaggio), perciò la crescita del trasporto aereo (90% entro il 2050) si concentrerà verosimilmente quasi per intero nei viaggi superiori a 1 000 km59.

99. La crescita del trasporto aereo si può conciliare con obiettivi ambientali ambiziosi attraverso iniziative quali l’estensione dell’EU ETS all’aviazione, il Cielo unico europeo, il sistema SESAR e il progetto Clean Sky.

100. Per far fronte all’aumento della concorrenza e mantenere la propria posizione come piattaforma mondiale per il trasporto di passeggeri e merci, l’Europa dovrà investire in aeroporti e in capacità di infrastruttura di altro genere. Secondo le previsioni, le moderne tecnologie di controllo del traffico aereo aumenteranno la capacità e la sicurezza dei voli. Per assorbire volumi molto più elevati di quelli attuali, gli hub intercontinentali esistenti dovrebbero essere

58 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio

unico dei trasporti”. 59 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio


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dotati delle infrastrutture necessarie e di tecnologie più moderne. Tutti i principali aeroporti dovrebbero essere collegati alla rete ferroviaria, preferibilmente ad alta velocità. Si dovranno garantire collegamenti efficienti con adeguati servizi di trasporto mediante ferrovia e autobus. Con il rafforzamento della sicurezza dell’aviazione europea, i viaggi aerei di linea in partenza, in arrivo e in transito in Europa continueranno a rappresentare un’opzione vantaggiosa per il traffico aereo mondiale.

101. Ai fini dell’ottimizzazione dei tempi di viaggio, è necessario tenere conto del tempo pre e post volo nell’obiettivo di migliorare l’esperienza di viaggio totale, “da porta a porta”. Con l’impiego di tecnologie moderne e rispettose dei diritti dei passeggeri, i disagi legati ai controlli di sicurezza sulle persone dovrebbero ridursi al minimo. Informazioni integrate sui viaggi permetteranno ai passeggeri di controllare in ogni momento e in ogni luogo la situazione del proprio volo e di modificare all’occorrenza l’organizzazione del viaggio.

102. In questo scenario, la crescita del trasporto aereo a lungo raggio si manterrà su livelli elevati. L’impatto degli aeromobili sul clima dovrà diminuire, in linea con gli obiettivi UE di riduzione delle emissioni di CO2. Oggi nei nuovi aeromobili il consumo di combustibile per posto a sedere è inferiore del 70% rispetto a quello dei primi jet60. Studi recenti indicano che le innovazioni tecnologiche potrebbero migliorare del 35-45% entro il 2025 e del 60% entro il 2050, rispetto a oggi, l’efficienza d’uso dei combustibili. Una gestione del traffico aereo (ATM) più efficiente e condizioni operative migliori potrebbero consentire un’ulteriore riduzione del 6-13% per volo entro il 202061. Il fabbisogno di energia degli aeromobili futuri al netto di questi risparmi sarà soddisfatto con energie rinnovabili, ad esempio biocombustibili di seconda e terza generazione.

2.5. Condizioni eque di concorrenza a livello mondiale per il trasporto merci intercontinentale

103. Il trasporto intercontinentale viene effettuato via mare per la grande maggioranza delle merci (in termini di volume). Questa situazione probabilmente non si modificherà nei prossimi decenni: il commercio intercontinentale continuerà a utilizzare quasi esclusivamente il trasporto marittimo, che continuerà ad essere un’attività su scala mondiale. La sfida per l’Europa è duplice: ridurre gli impatti negativi del trasporto promuovendone la qualità e allo stesso tempo mantenere e se possibile ampliare la quota di mercato degli operatori UE. Per progredire verso questi obiettivi, sono necessarie innanzitutto condizioni eque di concorrenza a livello mondiale, con norme comuni e standard elevati applicati e fatti rispettare universalmente qualunque sia la bandiera battuta.

104. Gli standard applicabili al trasporto marittimo vengono elaborati e approvati attraverso organizzazioni internazionali e negoziati bilaterali o multilaterali con

60 Gruppo intergovernativo sui cambiamenti climatici, 1999. Special Report on Aviation and the Global

Atmosphere. Punto 9.2.2 http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm 61 Per lo spazio aereo europeo, il risparmio totale reso possibile da una miglior progettazione dello

spazio aereo en-route e da una migliore pianificazione dei voli è stato di circa 36 000 tonnellate di combustibile nel 2009, pari a 120 000 tonnellate di CO2. Eurocontrol (2009), Performance Review Report.

http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm

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partner internazionali. L’azione dell’UE verterà essenzialmente sull’elaborazione di nuove proposte e sulla definizione di posizioni comuni nell’UE, che dovranno essere espresse in modo uniforme.

105. Entro il 2050, i punti di ingresso nei mercati europei si moltiplicheranno. Alcuni porti lungo le coste settentrionali e meridionali si svilupperanno o diventeranno importanti hub intercontinentali, e permetteranno di evitare inutili flussi di traffico di attraversamento in Europa. Con il possibile scioglimento della banchisa in alcune zone del Mare glaciale Artico potrebbero aprirsi nuove rotte più brevi verso il Pacifico, e i porti artici in Norvegia e forse in Russia potrebbero quindi diventare nuovi punti d’ingresso dell’Europa continentale.

106. Il ruolo degli hub internazionali va visto anche nella prospettiva di un maggiore ricorso alla navigazione a breve raggio per il trasporto merci intra UE. I porti rivestono un ruolo importante come centri logistici ma richiedono collegamenti intermodali efficienti.

107. Sebbene i trasporti marittimi siano in media il modo più efficiente in termini di emissioni di gas serra per tonnellata-km, i volumi crescenti delle emissioni sono un dato che non si può trascurare: le proiezioni indicano che il livello di attività raddoppierà entro il 2050, portando al 24% delle emissioni totali prodotte dai trasporti la quota rappresentata dal trasporto marittimo intra ed extra UE.

108. Esistono ampie possibilità di migliorare l’efficienza ambientale dei trasporti marittimi puntando su soluzioni tecnologiche e su miglioramenti operativi. Uno studio62 commissionato dall’Organizzazione marittima internazionale ha stimato nella fascia compresa tra 58% e 75%, a seconda del tipo di nave, la riduzione potenziale delle emissioni di CO2 che si potrà ottenere entro il 2050 con l’utilizzo di tecnologie e pratiche già note (esclusi i combustibili a basso tenore di carbonio). Una recente relazione dell’AIE considera realizzabile una riduzione delle emissioni di CO2 nei trasporti marittimi fino al 40% per tonnellata-km entro il 2030 e fino al 60% per tonnellata-km nel 205063.

109. L’uso di biocombustibili a emissione ridotta di gas serra, che secondo le proiezioni costituiranno circa il 40% degli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo64, potrà migliorare ulteriormente l’efficienza energetica del settore. Nel complesso, le emissioni prodotte dagli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo potranno ridursi del 40% entro il 2050 rispetto ai livelli del 2005.

110. Oltre alle emissioni di CO2, il trasporto marittimo dovrà affrontare anche il problema dell’inquinamento atmosferico. Il gas naturale liquefatto (GNL) e il biogas sono potenzialmente in grado di sostituire gli oli combustibili utilizzati

62 Buhaug, Ø. et al. 2009. Second IMO GHG study 2009; Organizzazione marittima internazionale

(IMO), Londra, UK. http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941 63 Le riduzioni delle emissioni sarebbero il prodotto combinato di migliori caratteristiche delle navi di

nuova costruzione (30%), migliori procedure di manutenzione e adeguamento tecnico (20%) e migliorie operative (40%). AIE, 2009, Transport, Energy and CO2. Moving Toward Sustainability. Capitolo 8.

http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365 64 Fonte: Valutazione d’impatto relativa al Libro bianco sui trasporti “Tabella di marcia verso uno spazio


http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941

http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365

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nei trasporti marittimi come fonte principale di energia, in particolare per la navigazione a breve raggio. Per la propulsione e il funzionamento degli impianti di bordo si possono utilizzare anche energie rinnovabili (eolica e solare) o celle a combustibile.

3. DAI SINGOLI ELEMENTI AL QUADRO D’INSIEME: CARATTERISTICHE E VANTAGGI DI UN NUOVO CONCETTO DI MOBILITÀ

111. Il benessere delle persone e la competitività delle aziende in Europa continueranno a dipendere dalle opportunità a cui cittadini e imprese potranno accedere utilizzando un sistema dei trasporti efficiente. Le indagini sugli investimenti delle imprese sono concordi nel rilevare che i buoni collegamenti di trasporto sono uno dei criteri più importanti che orientano le scelte di localizzazione delle attività economiche. Allo stesso modo, un sistema di trasporti efficiente è una caratteristica importante delle città che si collocano in buona posizione nelle indagini sulla qualità di vita.

112. I motori puliti e i combustibili alternativi saranno determinanti per la diminuzione del carico inquinante della mobilità e per la riduzione della sua dipendenza dal petrolio e contribuiranno almeno per metà al taglio complessivo delle emissioni di gas serra nei trasporti. La corsa tecnologica ai veicoli ecologici è un fenomeno che interessa tutto il mondo e per l’industria manifatturiera dell’UE è vitale riuscire a mantenersi all’avanguardia.

113. I combustibili puliti probabilmente non permetteranno di risolvere tutti i problemi e per il loro utilizzo si dovrà tenere conto dei vincoli riguardanti l’efficienza delle risorse. Anche i veicoli dovranno diventare più efficienti nell’utilizzo dell’energia: usare meno energia sarà tanto importante quanto usare energia più pulita.

114. Sarà necessario ottimizzare ogni viaggio in termini di energia consumata attraverso un aumento generalizzato dei fattori di carico, l’impiego sistematico del modo di trasporto più efficiente e l’adozione di approcci più integrati alla pianificazione dell’uso del territorio e dei trasporti.

115. Il mix modale dovrà adattarsi meglio alle necessità specifiche di ogni viaggio nonché, nel caso dei passeggeri, dell’esperienza di viaggio nel suo insieme. Ciò sarà possibile unicamente in un sistema altamente integrato e basato su uno scambio continuo di informazioni in ogni luogo. L’uso dell’informatica per ottimizzare tutti gli aspetti dei viaggi personali e del trasporto merci diventerà probabilmente uno dei tratti più distintivi dei sistemi di trasporto.

116. Il consolidamento dei volumi comporta un uso più esteso dei trasporti aerei, ferroviari e mediante autobus per le persone, e un maggior ricorso ai trasporti ferroviari, marittimi e per via d’acqua per le merci. In entrambi i casi, si potrebbe accettare una riduzione della velocità in cambio di vantaggi sul piano dell’affidabilità e dei costi. Per i passeggeri, l’utilizzo di trasporti collettivi di alta qualità può essere anche un’opportunità per sfruttare meglio i tempi di viaggio.

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117. Le auto private continueranno a rappresentare un mezzo di trasporto diffuso, ma probabilmente saranno usate con più moderazione e rappresenteranno una percentuale minore dei viaggi. Con l’introduzione di sistemi adeguati di tariffazione delle infrastrutture e l’internalizzazione delle esternalità, spostarsi in auto costerebbe di più ma il servizio sarebbe migliore grazie alla minore congestione delle strade, alle maggiori possibilità di parcheggio e alla maggiore sicurezza durante il viaggio. Per i trasporti urbani, soluzioni innovative quali il “Personal Rapid Transit” (trasporto rapido personale) e i veicoli elettrici autonomi ultracompatti collegati in rete possono offrire trasporti efficaci in rapporto ai costi e a emissioni zero, specialmente per i tragitti urbani che con i trasporti pubblici richiederebbero diversi trasbordi.

118. Il problema della congestione non si risolverà con l’introduzione di motori e carburanti più puliti. Una migliore integrazione di tutti i modi di trasporto in una prospettiva realmente multimodale e un maggiore uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione permetteranno di migliorare l’efficienza energetica e saranno determinanti ai fini di uno sfruttamento più efficiente della rete di trasporto. Il sistema di trasporti probabilmente si evolverà avvicinandosi al modello che si osserva nel settore delle telecomunicazioni, dove operatori multinazionali forniscono i propri servizi attraverso una rete che supporta diverse tecnologie (fibre ottiche, satellite, ADSL, WiFi, ecc.) perfettamente integrate e in grado di rispondere ad ogni esigenza, fornendo un livello di servizio garantito e in particolare una disponibilità sicura.

119. Un sistema dei trasporti integrato in cui gli operatori logistici forniscano un’ampia gamma di servizi e si avvalgano di professionisti qualificati creerebbe anche buone opportunità per i lavoratori. La convergenza delle condizioni sociali permetterà di basare la concorrenza sulla qualità del servizio e sull’uso efficiente delle risorse, anziché sulla riduzione dei costi del lavoro.

120. L’integrazione modale richiederà maggiori investimenti per le infrastrutture e la gestione integrata e presupporrà una gestione integrata delle infrastrutture transfrontaliere e multimodali. Questo sviluppo si può già osservare lungo alcuni corridoi merci. I gestori delle infrastrutture probabilmente dovranno inquadrare sempre più la loro attività nel contesto di una rete multimodale a disposizione di più fornitori di servizi. Una separazione più netta tra gestori delle infrastrutture e fornitori di servizi potrebbe contribuire a uno sfruttamento più efficace della rete, ma occorre garantire incentivi adeguati agli investimenti.

121. Parallelamente, si può prevedere una separazione crescente fra traffico passeggeri e traffico merci; ciò favorirebbe l’ottimizzazione dei flussi di traffico con esigenze e caratteristiche diverse.

122. L’aumento dei costi legati alla congestione del traffico può essere compensato da una maggiore efficienza. La diminuzione del traffico privato sulle strade sarà un vantaggio in particolare per le merci. Aumentando la qualità e la disponibilità dei trasporti pubblici verosimilmente si potrà migliorare la mobilità personale e in più si potranno ridurre gli incidenti, l’inquinamento acustico e l’inquinamento atmosferico.

123. Per svilupparsi coerentemente con questa visione, il sistema dei trasporti dovrà raggiungere specifici obiettivi nelle seguenti aree: adozione di carburanti e

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sistemi di propulsione sostenibili, ottimizzazione delle catene logistiche e delle scelte modali e sfruttamento efficiente della rete. Il riquadro seguente presenta dieci di questi obiettivi, da interpretare come obiettivi di riferimento per l’azione politica e la valutazione dei progressi compiuti verso la creazione di un sistema dei trasporti competitivo ed efficiente nell’uso delle risorse.

Mettere a punto e utilizzare carburanti e sistemi di propulsione innovativi e sostenibili

(1) Dimezzare entro il 2030 nei trasporti urbani l’uso dei veicoli alimentati con carburanti tradizionali65 ed eliminarlo del tutto entro il 2050; conseguire nelle principali città un sistema di logistica urbana a zero emissioni di CO2 entro il 203066.

(2) Nel settore dell’aviazione utilizzare entro il 2050 il 40% di carburanti a basso tenore di carbonio; sempre entro il 2050 ridurre nell’Unione europea del 40% (e se praticabile del 50%) le emissioni di CO2 provocate dagli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo67.

Ottimizzare l’efficacia delle catene logistiche multimodali, incrementando tra l’altro l’uso di modi di trasporto più efficienti sotto il profilo energetico

(3) Sulle percorrenze superiori a 300 km il 30% del trasporto di merci su strada dovrebbe essere trasferito verso altri modi, quali la ferrovia o le vie navigabili, entro il 2030. Nel 2050 questa percentuale dovrebbe passare al 50% grazie a corridoi merci efficienti ed ecologici. Per conseguire questo obiettivo dovranno essere realizzate infrastrutture adeguate.

(4) Completare entro il 2050 la rete ferroviaria europea ad alta velocità. Triplicare entro il 2030 la rete ferroviaria ad alta velocità esistente e mantenere in tutti gli Stati membri una fitta rete ferroviaria. Entro il 2050 la maggior parte del trasporto di passeggeri sulle medie distanze dovrebbe avvenire per ferrovia.

(5) Entro il 2030 dovrebbe essere pienamente operativa in tutta l’Unione europea una “rete essenziale” TEN-T multimodale e nel 2050 una rete di qualità e capacità elevate con una serie di servizi di informazione connessi.

(6) Collegare entro il 2050 tutti gli aeroporti della rete essenziale alla rete ferroviaria, di preferenza quella ad alta velocità; garantire che tutti i principali porti marittimi siano sufficientemente collegati al sistema di trasporto merci per ferrovia e, laddove possibile, alle vie navigabili interne.

Migliorare l’efficienza dei trasporti e l’efficienza d’uso delle infrastrutture mediante sistemi di informazione e incentivi di mercato

65 L’espressione “alimentati con carburanti tradizionali” si riferisce ai veicoli che impiegano motori a

combustione interna non ibridi. 66 Ciò permetterebbe anche di ridurre in modo sostanziale altri tipi di emissioni nocive. 67 Si veda la comunicazione della Commissione “Una tabella di marcia verso un’economia competitiva a

basse emissioni di carbonio nel 2050”, COM(2011) 112.

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(7) Rendere operativa in Europa entro il 2020 l’infrastruttura modernizzata per la gestione del traffico aereo (SESAR68) e completare lo spazio aereo comune europeo. Rendere operativi sistemi equivalenti di gestione del traffico via terra e marittimo (ERTMS69, ITS70, SSN e LRIT71, RIS72) nonché il sistema globale di navigazione satellitare europeo (Galileo).

(8) Definire entro il 2020 un quadro per un sistema europeo di informazione, gestione e pagamento nel settore dei trasporti multimodali.

(9) Avvicinarsi entro il 2050 all’obiettivo “zero vittime” nel trasporto su strada. Conformemente a tale obiettivo il numero di vittime dovrebbe essere dimezzato entro il 2020 e l’Unione europea dovrebbe imporsi come leader mondiale per quanto riguarda la sicurezza, intesa sia come sicurezza tecnica, sia come prevenzione degli atti illeciti, in tutti i modi di trasporto.

(10) Procedere verso la piena applicazione dei principi “chi utilizza paga” e “chi inquina paga”, facendo in modo che il settore privato si impegni per eliminare le distorsioni, tra cui i sussidi dannosi, generare entrate e garantire i finanziamenti per investimenti futuri nel settore dei trasporti.

124. La parte III “Strategia: politiche per orientare il cambiamento” del Libro bianco identifica le iniziative che potrebbero favorire il conseguimento di questi obiettivi e la transizione verso il nuovo tipo di trasporti e mobilità descritto per sommi capi nei punti precedenti. Le diverse azioni e misure delineate in questa strategia saranno ulteriormente elaborate. La Commissione predisporrà opportune proposte legislative e attuerà le misure programmatiche necessarie. Ciascuna proposta sarà preceduta da un’accurata valutazione d’impatto che prenderà in considerazione il valore aggiunto europeo e gli aspetti della sussidiarietà.

68 Conformemente al Piano di gestione del traffico aereo in Europa (“European ATM Master plan”): http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm 69 Conformemente al piano europeo di attuazione dell’ERTMS: v. decisione C(2009) 561 della

Commissione. 70 Conformemente al piano di attuazione EasyWay 2: v. decisione C(2010) 9675 della Commissione. 71 Direttiva 2002/59/CE relativa all’istituzione di un sistema comunitario di monitoraggio del traffico

navale e d’informazione (GU L 208 del 5.8.2002), modificata dalla direttiva 2009/17/CE (GU L 131 del 28.5.2009).

72 V. direttiva 2005/44/CE.

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III – Strategia: politiche per orientare il cambiamento

1. UN SISTEMA DI MOBILITÀ EFFICIENTE E INTEGRATO

125. The a partire dagli anni ’90 l’UE ha aperto alla concorrenza la maggior parte dei suoi mercati dei trasporti, ma gli ostacoli al buon funzionamento del mercato interno non sono scomparsi. L’obiettivo per il prossimo decennio è pertanto quello di dar vita a un autentico spazio unico europeo dei trasporti, eliminando gli ostacoli residui tra modi e sistemi nazionali e facilitando il processo di integrazione e l’emergere di nuovi operatori multinazionali e multimodali.

126. Affrontare le inefficienze dei singoli modi è importante per l’intero sistema dei trasporti, perché oltre a nuocere in assenza di alternative, la scarsa efficienza di un modo o interfaccia può essere l’anello debole che compromette la funzionalità di una catena multimodale.

127. La realizzazione di un sistema di trasporti pienamente integrato oggi è frenata dal permanere di una serie di inadeguatezze normative e fallimenti del mercato. I problemi principali sono le barriere normative all’ingresso sul mercato, le incompatibilità tecniche tra i diversi modi, le procedure amministrative gravose e l’esistenza di norme legislative imperfette e ormai datate.

128. L’apertura dei mercati dei trasporti e l’aumento della concorrenza possono sfociare in tensioni quando esistono eccessive differenze tra Stato e Stato nelle condizioni di occupazione e di lavoro e negli standard di sicurezza e prevenzione degli atti illeciti. Pertanto, la strategia per lo spazio unico europeo dei trasporti deve obbligatoriamente prevedere una maggiore armonizzazione e il controllo dell’applicazione delle norme sociali, nonché misure volte a migliorare gli standard minimi di servizio e i diritti degli utenti.

129. Nei punti seguenti, vengono formulate proposte che affrontano alcuni di questi aspetti. Tali proposte si articolano in cinque grandi categorie:

(1) eliminazione degli ostacoli normativi, amministrativi e tecnici

(2) misure legate alla qualità dei lavori

(3) aspetti legati alla sicurezza intesa come prevenzione degli atti illeciti

(4) aspetti legati alla sicurezza tecnica

(5) misure legate alla qualità dei servizi.

1.1. Uno spazio unico europeo dei trasporti

130. Una condizione essenziale per il conseguimento degli obiettivi presentati nella parte II, punto 3, in particolare per quanto riguarda lo sviluppo di trasporti multimodali per i passeggeri e le merci, è l’eliminazione di tutti gli ostacoli di carattere amministrativo o normativo che ancora costituiscono un freno per i vari modi di trasporto.

131. In alcuni segmenti dell’industria dei trasporti, in particolare il trasporto ferroviario nazionale dei passeggeri, il cabotaggio stradale e i servizi portuali, l’apertura dei mercati alla concorrenza è ancora incompleta. In altri segmenti, ad

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esempio il trasporto ferroviario di merci, l’applicazione inadeguata delle norme esistenti e altri ostacoli continuano ad costituire disincentivi all’ingresso sul mercato. L’esistenza di specifiche tecniche diverse e la mancanza di interoperabilità frenano lo sviluppo di sistemi di trasporti intelligenti multimodali e la realizzazione di servizi transfrontalieri, in particolare nella gestione del traffico ferroviario e aereo. L’esistenza di prescrizioni amministrative diverse, ad esempio regimi di responsabilità differenti e documenti di trasporto disparati, aumenta il costo delle operazioni internazionali e multimodali e incide negativamente sulla velocità commerciale dei flussi di traffico merci. Si può fare ancora molto per migliorare l’efficienza del sistema dei trasporti attraverso l’eliminazione delle barriere di ordine normativo, amministrativo e tecnico.

1.1.1. Un autentico mercato interno dei servizi ferroviari

132. Una condizione necessaria per la creazione di uno spazio unico europeo dei trasporti è la realizzazione di uno spazio unico ferroviario europeo attraverso il completamento del processo di apertura del mercato, l’introduzione di norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi, il rafforzamento del ruolo dell’Agenzia ferroviaria europea, una separazione più netta tra gestori dell’infrastruttura e fornitori di servizi e la definizione di un approccio integrato alla gestione dei corridoi merci.

Completamento del processo di apertura del mercato

133. Sebbene la Commissione ritenga che per raggiungere gli obiettivi in materia di emissioni e sicurezza di approvvigionamento dei combustibili occorra passare a modi di trasporto più rispettosi dell’ambiente, in particolare al trasporto ferroviario, questo passaggio deve realizzarsi garantendo condizioni uniformi di concorrenza tra i modi e accrescendo l’efficienza e l’attrattiva dei servizi ferroviari. La mancanza di concorrenza di cui beneficiano gli operatori che già operano sui mercati nazionali, godendo in molti casi di una situazione di monopolio di fatto, è uno dei fattori che spiegano la scarsa qualità e la scarsa efficienza dei servizi. La situazione che si osserva nei paesi in cui l’apertura del mercato ferroviario è più avanzata indica che la disponibilità di servizi migliori e innovativi si è tradotta in un aumento della quota di mercato delle ferrovie.

134. A differenza dei mercati dei servizi di trasporto ferroviario di merci, che sono stati totalmente aperti alla concorrenza nel gennaio 200773, e di quelli dei servizi di trasporto internazionale di passeggeri, che lo sono stati il 1° gennaio 201074, il trasporto nazionale di passeggeri rimane in larga misura chiuso alla concorrenza.

73 Come stabilito dalla direttiva 2004/51/CE, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29

luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie. In realtà, tuttavia, esistono ancora molte barriere, tra cui quelle che derivano dall’attuazione incompleta e non corretta della legislazione comunitaria da parte degli Stati membri.

74 Direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, modificata tra l’altro dalla direttiva 2007/58/CE.

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135. La Commissione ha recentemente pubblicato uno studio sulle opzioni normative disponibili per l’apertura dei mercati nazionali del trasporto passeggeri75. Le conclusioni dello studio indicano che una reale apertura del mercato avrà notevoli effetti positivi sul settore ferroviario in tutta l’UE. I dati disponibili confermano la tesi della Commissione secondo cui l’apertura del mercato darà impulso all’innovazione e a un miglioramento della qualità, accrescendo così il numero di passeggeri. In un mercato in crescita, i livelli di occupazione si possono mantenere anche se l’efficienza aumenta. Sulla scorta dei risultati di questo studio e di altri dati, la Commissione proporrà nel 2012 una nuova iniziativa sull’apertura dei mercati nazionali del trasporto passeggeri76.

Procedure aperte per gli obblighi di servizio pubblico (OSP)

136. I principi da applicare alla prestazione di servizi che comportano obblighi di servizio pubblico sono stabiliti da norme legislative specifiche sui servizi aerei77, sui trasporti interni78 e sui trasporti marittimi79. Per i trasporti interni, il regolamento n. 1370/2007 esclude il settore ferroviario dall’obbligo di ricorrere a gare a procedura aperta per l’aggiudicazione di contratti che prevedono obblighi di servizio pubblico. Pertanto, la maggior parte dei servizi locali e regionali, nonché una quota potenzialmente significativa dei servizi a lungo raggio, comportano obblighi di servizio pubblico ma sono attribuiti agli operatori tramite aggiudicazione diretta. Con l’introduzione di procedure aperte per l’aggiudicazione dei servizi – la cosiddetta concorrenza per il mercato anziché nel mercato – potrebbero diventare disponibili servizi innovativi e più interessanti ad un costo minore.

137. Il regolamento n. 1370/2007 impone agli Stati membri di presentare alla Commissione entro il giugno 2015 una relazione sullo stato dei lavori relativa all’aggiudicazione dei contratti pubblici80. Sulla scorta di tale relazione, di altri studi e dell’esperienza acquisita nei settori aereo e marittimo, la Commissione proporrà un’iniziativa per l’introduzione di procedure di gara per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico con l’obiettivo di garantire una prestazione efficiente di servizi di qualità elevata.

75 Everis, Study on Regulatory Options on Further Market Opening in Rail Passenger Transport,

Relazione finale, 9/9/2010. 76 Comunicazione della Commissione relativa allo sviluppo di uno Spazio unico ferroviario europeo,

COM(2010) 474. 77 Articoli 16-18 del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24

settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (rifusione), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:IT:PDF. 78 Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo

ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:IT:PDF. 79 Articolo 4 del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente

l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo),

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:IT:HTML. 80 Articolo 8, paragrafo 2, del regolamento.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:IT:PDF


http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:IT:HTML

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Governance e attuazione delle norme: un ruolo più forte per l’Agenzia ferroviaria europea, separazione delle competenze e gestori dell’infrastruttura

138. Prima dell’apertura del mercato, la regolamentazione della concorrenza era molto limitata nel settore ferroviario e la regolamentazione della sicurezza spesso era affidata agli operatori ferroviari. Per rendere efficace l’apertura del mercato e allo stesso tempo garantire il mantenimento e il miglioramento dei livelli di sicurezza, la legislazione UE ha istituito organismi nazionali specializzati, in particolare le Autorità nazionali di sicurezza (ANS) e gli organismi di regolamentazione. Numerose segnalazioni ricevute dalla Commissione lamentano che questo sistema decentrato, sia pure giustificato dalla necessità di eliminare le differenze tecniche che ancora esistono tra i sistemi ferroviari nazionali, non è adeguato per garantire la creazione di un vero mercato europeo per i servizi ferroviari.

139. Ad esempio, la certificazione delle imprese ferroviarie e l’autorizzazione della messa in servizio di veicoli e sottosistemi sono affidate alle ANS. Questo sistema di gestione delle certificazioni di sicurezza e delle autorizzazioni si basa sul principio del mutuo riconoscimento e dovrebbe, in teoria, consentire la libera prestazione di servizi ferroviari e la libera circolazione dei treni nell’UE. Il quadro legislativo attuale consente però alle ANS di effettuare ulteriori controlli prima di accettare certificati e autorizzazioni rilasciati da altre ANS. Tali controlli sono all’origine di notevoli ritardi e di un aggravio sostanziale dei costi per gli operatori ferroviari. La Commissione sta valutando come affrontare questo problema: in base a quanto è emerso sarà necessario rafforzare il ruolo dell’Agenzia ferroviaria europea e rivedere la suddivisione delle responsabilità tra ANS ed Agenzia europea.

140. Il compito degli organismi di regolamentazione è garantire un accesso equo e non discriminatorio alla rete ferroviaria e ai servizi ferroviari, nonché verificare la corretta applicazione dei criteri di imposizione dei diritti e assegnazione della capacità. Tuttavia, gli organismi di regolamentazione incontrano difficoltà nello svolgimento delle funzioni di supervisione sui gestori dell’infrastruttura, spesso a causa della mancanza di personale e altre risorse. Le difficoltà sono maggiori nei casi in cui l’organismo di regolamentazione non ha un’indipendenza sufficiente dai gestori dell’infrastruttura, dall’impresa ferroviaria che opera sul mercato o dal ministero che esercita diritti di proprietà sull’operatore esistente. La recente proposta di rifusione del primo pacchetto ferroviario81 prevede come primo passo per affrontare questo problema l’ampliamento e il rafforzamento dei poteri di tali organismi. Tuttavia, sono necessarie ulteriori azioni, tra cui eventualmente la creazione di una rete di autorità di regolamentazione nazionali.

141. In alcuni Stati membri, si osserva ancora una stretta integrazione strutturale tra la gestione dell’infrastruttura e l’esercizio ferroviario affidato all’operatore storico o esistente. In conseguenza di tale integrazione, è possibile che vengano prese decisioni operative volte a proteggere gli operatori esistenti da possibili nuovi operatori e a dirottare sul sostegno agli operatori il gettito proveniente dai diritti di accesso alla rete. La Commissione ritiene che tale situazione sia sostanzialmente in contrasto con la legislazione ferroviaria esistente e ha quindi

81 Proposta di direttiva che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione), COM(2010) 475.

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avviato una serie di procedure di infrazione. La rifusione del primo pacchetto ferroviario contiene tra le altre alcune disposizioni dirette ad affrontare i problemi più importanti; la Commissione ritiene tuttavia che saranno necessarie ulteriori azioni per garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria e ai servizi ferroviari. Sulla base di ulteriori valutazioni, presenterà una proposta volta a garantire una separazione strutturale efficace tra gestione dell’infrastruttura e fornitura di servizi ferroviari.

142. La Commissione riconosce che malgrado l’approccio normativo attuale sia verosimilmente efficace per creare condizioni di concorrenza fra gli operatori ferroviari che gestiscono i treni, la gestione dell’infrastruttura rimane un monopolio naturale. Sebbene ciò sia inevitabile su scala locale (non sarebbe conveniente, sotto il profilo economico, costruire un’infrastruttura concorrente), la Commissione, in coordinamento con gli organismi di regolamentazione, eserciterà un’attenta vigilanza sulla gestione dell’infrastruttura, per garantire l’efficienza della stessa e la compatibilità delle decisioni sui prezzi e sugli investimenti con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo ferroviario e un’efficace concorrenza nella prestazione dei servizi di trasporto ferroviario.

143. La Commissione ritiene che possa essere opportuno giungere nel lungo periodo all’istituzione di gestori dell’infrastruttura paneuropei che garantiscono uno sviluppo coordinato lungo i corridoi strategici e allo stesso tempo rendano possibile la concorrenza o la valutazione comparativa dei gestori delle diverse linee.

Un approccio integrato alla gestione dei corridoi merci

144. Il trasporto merci per ferrovia dovrebbe essere più competitivo rispetto a quello su strada soprattutto nelle lunghe percorrenze, dove i costi del trasbordo, del primo miglio e dell’ultimo miglio incidono relativamente poco sui costi totali di spedizione. Nell’UE, però, non è così: le barriere operative e tecniche al traffico interstatale (in particolare alla creazione di nuovi flussi di trasporto merci) e la tendenza a dare priorità ai servizi passeggeri spesso portano a considerare costoso e poco affidabile il trasporto ferroviario di merci.

145. Il problema delle barriere tecniche viene affrontato attraverso l’attività legislativa della Commissione, che si concretizza nelle direttive fondamentali sull’interoperabilità e sulla sicurezza. Per superare alcune delle barriere operative esistenti, il regolamento (UE) n. 913/2010, entrato in vigore il 9 novembre 2010, istituisce una rete ferroviaria europea per il trasporto merci basata su corridoi merci internazionali.

146. Il regolamento prevede il coordinamento tra tutti i soggetti e paesi interessati, in particolare riguardo all’assegnazione di capacità transfrontaliera, ai tempi di realizzazione degli investimenti, agli standard relativi all’infrastruttura e alla determinazione dell’ammontare dei diritti di accesso alla rete. La Commissione dovrà vigilare sui progressi realizzati e garantire il corretto funzionamento della gestione integrata dei corridoi. Le ragioni per cui è opportuno istituire corridoi dedicati al trasporto merci e i vantaggi di tale approccio sono illustrati in modo particolareggiato più avanti, nel punto � precedente.

1. Un autentico mercato interno dei servizi ferroviari

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• Aprire alla concorrenza il mercato interno del trasporto ferroviario di passeggeri, rendendo tra l’altro obbligatoria l’aggiudicazione di appalti pubblici mediante procedure di gara.

• Pervenire alla definizione di un’autorizzazione unica dei tipi di veicolo e di un’unica certificazione di sicurezza dell’impresa ferroviaria, rinforzando il ruolo dell’Agenzia ferroviaria europea (AFE).

• Elaborare un approccio integrato per la gestione dei corridoi merci, anche mediante l’imposizione di diritti di accesso.

• Garantire un accesso effettivo e non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria e ai servizi connessi, in particolare mediante la separazione strutturale di gestori dell’infrastruttura e fornitori di servizi82.

1.1.2. Completamento del settore europeo dell’aviazione

Viaggi aerei integrati grazie al cielo unico europeo

147. Il settore dell’aviazione è uno dei più efficienti dell’economia europea. Al suo rafforzamento hanno contribuito la creazione di un mercato unico, l’ampliamento di tale mercato ai paesi vicini, la creazione di condizioni favorevoli alla concorrenza, la negoziazione di accordi equilibrati sui cieli aperti con altre parti del mondo, lo sviluppo tecnologico e l’applicazione di standard elevati in materia di qualità, equità ed efficienza ambientale. Tuttavia, la concorrenza mondiale è in aumento e il rischio di perdere terreno è concreto.

148. Eventi recenti, come la crisi causata dalle ceneri vulcaniche83, ma anche la prospettiva globale di crescita84 dimostrano la necessità di procedere con urgenza verso un’integrazione ancora più profonda dello spazio aereo UE. La legislazione sul cielo unico europeo (SES – Single European Sky), successivamente all’adozione del primo pacchetto nel 200485 e alla revisione e ampliamento nel 2009, ha abbandonato il tradizionale approccio nazionale e frammentario in materia di gestione del traffico aereo (ATM – Air Traffic Management) e di coordinamento intergovernativo per passare a un quadro autenticamente europeo caratterizzato da una cooperazione efficace tra Stati membri, istituzioni e agenzie europee, Eurocontrol e parti interessate, nonché da un proficuo dialogo sociale. Nella consapevolezza che l’efficienza dell’aviazione europea dipende dagli anelli più deboli, si tende sempre più a concentrare l’attenzione sull’efficienza della rete a livello europeo.

149. Le iniziative legate all’SES hanno l’obiettivo di triplicare la capacità, dimezzare i costi di ATM per volo, decuplicare la sicurezza e ridurre del 10% l’impatto

82 Le opzioni privilegiate in questo senso devono garantire lo sviluppo della concorrenza, la continuità

degli investimenti e l’efficienza di costo della fornitura dei servizi. 83 Nota informativa alla Commissione sull’impatto della crisi causata dalla nube di cenere vulcanica

sull’industria dei trasporti aerei, SEC(2010)533 del 27.4.2010. 84 V. punto 98 precedente. 85 Regolamenti (CE) 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, GU L96 del 31.3.2004, pagg.1-26,

modificati dal regolamento (CE) 1070/2009 del 21.10.2009, GU L300 del 14.11.2009, pag. 34

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ambientale di ogni volo86. Un’importante condizione preliminare necessaria per accelerare l’attuazione dell’SES è l’introduzione di nuove tecnologie e procedure per l’ATM (SESAR).

150. L’acquis in materia di SES comprende:

– la creazione di una funzione di gestore di rete per la gestione di risorse limitate (progettazione dello spazio aereo, assegnazione dei codici transponder, frequenze radio) in una prospettiva paneuropea;

– la creazione di blocchi funzionali di spazio aereo (Functional Airspace Blocks, FAB) per ottimizzare la fornitura di servizi di navigazione aerea (Air Navigation Services, ANS) al livello dei fornitori di servizi di navigazione aerea, indipendentemente dai confini nazionali;

– l’introduzione di un sistema di prestazioni finalizzato ad aumentare le prestazioni degli ANS in quattro settori essenziali: sicurezza, obiettivi ambientali, efficienza economica ed efficienza dei voli.

151. Il sistema di prestazioni deve essere reso operativo tra il 2012 e il 2014; la funzione del gestore unico di rete sarà istituita nel 2011; i blocchi funzionali di spazio aereo dovrebbero essere istituiti entro il 2012. L’attuazione dell’SES secondo le tappe stabilite riveste un’importanza capitale per il futuro dell’aviazione europea87.

152. Nel contesto della creazione di una funzione di gestore di rete unico, occorre ridisegnare il rapporto tra Unione europea ed Eurocontrol88 per definire il quadro giuridico-finanziario necessario per il sostegno alla politica dello spazio unico europeo da parte di quest’ultima organizzazione. È opportuno inoltre consolidare l’attuale programma volontario di Eurocontrol per l’attuazione dell’SES attraverso la definizione di un quadro interistituzionale coerente con il regolamento sul cielo unico.

2. Completamento del cielo unico europeo

• Realizzare un cielo unico europeo che sia veramente tale e rendere operativo nei tempi concordati il futuro sistema di gestione del traffico aereo (SESAR).

• Definire un adeguato quadro giuridico-finanziario a sostegno della politica del cielo unico europeo e consolidare le relazioni tra l’Unione europea ed Eurocontrol.

86 Le rotte utilizzate per i voli intraeuropei sono meno efficienti di circa il 15% rispetto alle rotte dei voli

nazionali; in media, a causa della frammentazione dello spazio aereo gli aeromobili volano 49 km in più di quanto strettamente necessario.

87 Dichiarazione della Conferenza di alto livello sulla tabella di marcia verso l’attuazione dell’SES, Madrid 25 e 26 febbraio 2010.

88 L’Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (Eurocontrol) è l’organismo intergovernativo incaricato del coordinamento e della pianificazione del controllo del traffico aereo in Europa.

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Uso più efficiente della capacità aeroportuale

153. Gli aeroporti hanno un ruolo essenziale nel sistema del trasporto aereo. Il loro buon funzionamento e la loro efficienza sono un parametro economico decisivo per i clienti delle compagnie aeree e per le imprese che lavorano in stretto coordinamento con esse, ad esempio i fornitori indipendenti di servizi di assistenza a terra. Gli aeroporti sono essenziali anche per il successo della riforma del cielo unico europeo.

154. Il successo perdurante del mercato europeo del trasporto aereo dipende anche dalla capacità di affrontare la sfida della capacità e i suoi effetti negativi sull’economia, sull’esperienza di viaggio per i passeggeri e sui ritardi. Malgrado le ripercussioni che la crisi economica e finanziaria ha avuto sull’industria dell’aviazione e sui livelli di traffico, le tendenze a lungo termine indicano livelli di capacità non sufficienti sia a terra che in cielo. In un’indagine condotta presso 138 aeroporti nel 2008, Eurocontrol ha evidenziato che, malgrado un aumento della capacità aeroportuale pari al 41% tra il 2007 e il 2030, l’11% della domanda non potrà essere soddisfatta nello scenario più favorevole e il 25% in quello più sfavorevole. Nel primo caso, 19 aeroporti funzioneranno a piena capacità 8 ore/giorno; nel secondo caso lo faranno 39 aeroporti89.

155. Sebbene in alcuni aeroporti sia necessario un potenziamento dell’infrastruttura, alcuni problemi di congestione si possono affrontare migliorando il sistema di assegnazione degli slot (bande orarie). Attualmente, gli slot aeroportuali sono assegnati per via amministrativa conformemente alle prescrizioni del regolamento 95/9390. Tale regolamento, emanato con l’obiettivo di assicurare che l’organizzazione dell’accesso agli aeroporti congestionati si effettui in base a un sistema di norme imparziali, non discriminatorie e trasparenti per l’assegnazione degli slot di partenza e di arrivo, è stato modificato nel 200491. La modifica del regolamento ha introdotto una serie di miglioramenti tecnici, ad esempio disposizioni riguardanti il controllo dell’attuazione del regolamento, definizioni più chiare, strumenti di controllo migliori e sanzioni più severe contro gli abusi o l’inosservanza delle norme fissate per l’assegnazione.

156. Ciò nonostante, rimangono dei problemi: a causa del numero limitato di slot disponibili nel pool, per i nuovi operatori e i vettori in crescita è difficile riuscire a competere con i vettori consolidati . Negli aeroporti in cui domanda è costantemente superiore alla capacità, gli slot del pool tendono ad essere disponibili solamente in orari poco interessanti oppure a non essere disponibili in serie. Ciò rappresenta un fattore penalizzante per l’uso ottimale della capacità aeroportuale. A ciò si sommano la mancanza di certezze riguardo al quadro giuridico applicabile al mercato secondario degli slot e le preoccupazioni relative al grado di indipendenza dei coordinatori degli slot. È stato avviato uno studio sull’applicazione del regolamento sugli slot, compresi i meccanismi di

89 Fonte: EUROCONTROL Long-Term Forecast: IFR Flight Movements 2008-2030. 90 Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per

l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, modificato da atti giuridici successivi, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:IT:PDF 91 Dal regolamento (CE) n. 793/2004.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:IT:PDF

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assegnazione primaria; le raccomandazioni finali di questo studio, riguardanti il cambiamento della politica attuale, saranno proposte alla Commissione.

157. Oltre a migliorare l’uso della capacità aeroportuale, sarà necessario affrontare il previsto aumento della domanda di trasporto aereo. Questo problema potrà essere risolto in parte con un maggior ricorso ai treni ad alta velocità, che rappresentano una valida alternativa ai voli a breve raggio e ai voli di collegamento e permetterebbero di liberare capacità per i voli più lunghi. Ciò richiederà tuttavia un’integrazione molto più efficace tra i due modi di trasporto. Si dovranno sviluppare nodi infrastrutturali ferrovia-aria per garantire ai passeggeri la possibilità di passare senza disagi dal treno all’aereo. Ma la sfida più grande e più importante sarà garantire a tutti i soggetti l’accesso, l’integrazione e l’uso efficiente dei dati per promuovere i viaggi bimodali aereo-treno. La Commissione studierà le possibili opzioni e proporrà iniziative finalizzate al raggiungimento di questi obiettivi. Allo stesso tempo, continuerà a lavorare ad altri approcci per affrontare i problemi di capacità nell’ambito dell’Osservatorio comunitario per lo studio della capacità aeroportuale.

Attività di assistenza a terra negli aeroporti

158. I servizi di assistenza a terra contribuiscono all’efficienza del trasporto aereo. Il mercato dei servizi di assistenza a terra si è gradualmente aperto con la direttiva 96/67/CE92. Tale direttiva stabilisce che negli aeroporti UE di grandi dimensioni l’accesso al mercato per i fornitori di servizi di assistenza a terra sia libero e che per alcune categorie di servizi, qualora il numero di fornitori sia soggetto a limitazioni, tali fornitori non possano essere in numero inferiore a due per ciascuna categoria di servizi.

159. Gli studi eseguiti dalla Commissione93 indicano che gli obiettivi principali della legislazione sono stati raggiunti: il numero di fornitori è aumentato e i prezzi sono tendenzialmente diminuiti, mentre la qualità dei servizi è migliorata, secondo le compagnie aeree.

160. Permangono però aspetti negativi: quando la società di gestione dell’aeroporto o i vettori principali forniscono anche servizi di assistenza a terra, per i nuovi fornitori è ancora difficile entrare nel mercato. Inoltre, alcune disposizioni della direttiva sono oggetto in qualche caso di interpretazioni differenti. La direttiva viene anche messa in discussione da alcune parti interessate per gli aspetti sociali e per quelli legati alla sicurezza e alla prevenzione di atti illeciti. Infine, recenti esperienze con condizioni atmosferiche difficili nella stagione invernale hanno dimostrato che gli aeroporti fanno parte di un sistema in cui è necessario che tutti i soggetti concorrano all’elaborazione di specifici standard di qualità e piani di emergenza. La Commissione presenterà una proposta finalizzata a chiarire e migliorare le condizioni per l’ingresso sul mercato, nell’obiettivo di garantire tra l’altro il rispetto di standard minimi di qualità in tutti gli aeroporti.

92 Direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di

assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:IT:PDF. 93 Disponibili entrambi all’indirizzo http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:IT:PDF

http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm

http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm

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3. Capacità e qualità degli aeroporti

• Rivedere il regolamento sull’assegnazione degli slot (bande orarie) per favorire un uso più efficiente della capacità aeroportuale.

• Chiarire e migliorare le condizioni per avere accesso ai servizi aeroportuali e fornire servizi di qualità, inclusa l’assistenza a terra: garantire che tutti gli operatori attivi nel sistema aeroportuale soddisfino requisiti minimi di qualità.

• Capacità aeroportuale: mettere a punto un approccio per gestire i futuri problemi di capacità anche attraverso una migliore integrazione con la rete ferroviaria.

1.1.3. Una “cintura blu” marittima e un quadro adeguato per la navigazione interna

161. Il trasporto marittimo rappresenta più di un terzo di tutte le attività di trasporto merci intra UE. Diversamente da altri modi di trasporto, il trasporto marittimo tra porti dell’UE si considera ancora effettuato al di fuori dei confini esterni del mercato interno e quindi comporta procedure amministrative complesse (ad es. controlli doganali, veterinari e sui prodotti vegetali, formalità portuali).

Una “cintura blu” per i trasporti a breve raggio

162. In seguito alla pubblicazione del piano d’azione della Commissione nella prospettiva della creazione di uno spazio europeo per il trasporto marittimo senza frontiere94, le procedure doganali saranno semplificate per alcune società dal 1° gennaio 201295 e le formalità portuali lo saranno dal 19 maggio 201296. L’obiettivo è facilitare il trasporto marittimo intra UE in una “cintura blu” formata dai mari che bagnano l’Unione europea. Nella cintura blu il trasporto marittimo intra UE potrà svolgersi con un fardello amministrativo minimo e nei porti verranno create per le merci comunitarie speciali procedure accelerate (le cosiddette “corsie blu”) che ne velocizzeranno il transito. Per controllare i movimenti delle navi e inserirli in catene logistiche integrate aventi origine e destinazione in territorio UE97 saranno utilizzate tecnologie di monitoraggio, in particolare quelle sviluppate dall’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) di Lisbona.

163. Nell’ambito degli sforzi tesi alla semplificazione delle procedure nel trasporto marittimo, la Commissione esaminerà a breve la possibilità di esonerare i capitani esperti, in particolari condizioni e in determinati porti, dall’obbligo di avvalersi dei servizi di pilotaggio nelle manovre in porto (certificati di esenzione dal pilotaggio).

94 COM(2009) 10 def. del 21.1.2009. 95 Regolamento (UE) n. 177/2010 della Commissione recante modifica del regolamento (CEE) n.

2454/93 che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario. GU L 52 del 3.3.2010.

96 Direttiva 2010/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle formalità di dichiarazione delle navi in arrivo o in partenza da porti degli Stati membri, GU L 283 del 29.10.2010.

97 In una fase successiva verrà affrontata la facilitazione del trasporto di merci comunitarie imbarcate su navi che operano tra porti dell’UE ma fanno scalo durante il viaggio in un porto non europeo.

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Riduzione dei costi amministrativi attraverso e-Maritime

164. Molti porti utilizzano sistemi informatici avanzati, che però non sono quasi per nulla interoperabili. Spesso, gli stessi dati devono essere forniti (con procedure manuali) ad ogni scalo, con conseguenti perdite di tempo ed errori nei dati. L’iniziativa e-Maritime promuoverà l’interoperabilità tra i sistemi di tutti i soggetti che intervengono nei trasporti marittimi, tra cui spedizionieri, operatori logistici ed autorità amministrative di porti e vie navigabili interne.

165. L’iniziative e-Maritime si riallaccerà alle direttive UE pertinenti, tra cui la direttiva relativa all’istituzione di un sistema comunitario di monitoraggio del traffico navale e d’informazione (SafeSeaNet)98; sarà allineata ai sistemi elettronici avanzati di gestione e scambio di dati sui trasporti quali e-Customs ed e-Freight e richiederà collegamenti aperti con altri sistemi modali nello spirito di un sistema integrato di trasporti intermodali.

Accesso di mercato ai porti

166. Sebbene molti porti operino in regime di concorrenza, i servizi tecnici nautici e di movimentazione delle merci sono spesso riservati a società monopolistiche o a un numero limitato di operatori consolidati. I tentativi esperiti dalla Commissione per aprire l’accesso al mercato dei servizi portuali99 sono stati respinti dal Parlamento europeo. Coerentemente con le richieste dei soggetti interessati, la Commissione non ha presentato altre proposte legislative100, limitandosi ad applicare e far rispettare i principi fondamentali del trattato nel settore portuale e vigilando con attenzione sugli sviluppi del mercato. Se questa situazione si dovesse rivelare insufficiente o dovesse dare origine a incertezze, la Commissione potrebbe prendere in considerazione l’ipotesi di presentare nuove proposte legislative101.

167. La concorrenza tra porti può essere significativa e impone condizioni uniformi. I dati sui finanziamenti che le autorità pubbliche mettono a disposizione dei porti devono essere trasparenti. A norma della direttiva 2006/111/CE102, l’obbligo di tenere distinte le scritture contabili riguardanti le attività che ricevono finanziamenti pubblici e quelle riguardanti le attività che invece non ne ricevono (contabilità separata) esiste già per i porti che hanno un fatturato annuo superiore a 40 milioni di euro. Poiché molti porti – tra cui alcuni che occupano una posizione di primo piano nel sistema di trasporti europeo – non arrivano a tale fatturato, la Commissione valuterà se sia necessario ridurre tale soglia. Inoltre, viste le notevoli differenze che si osservano nelle strutture amministrative dei vari porti, è necessario introdurre alcuni principi comuni in materia di presentazione dei dati e contabilità. Anche i concessionari hanno una

98 Direttiva 2002/59/CE. 99 Ad esempio la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso al mercato dei

servizi portuali, COM(2004) 654 def. 100 V. Comunicazione su una politica europea dei porti, COM(2007) 616 def. 101 Documento di lavoro dei servizi della Commissione: Valutazione d’impatto relativa alla

comunicazione su una politica europea dei porti, SEC(2007) 1339, 18.10.2007. 102 Direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle

relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese, GU L 318 del 17.11.2006, pagg. 17-25.

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funzione fondamentale ai fini dell’efficienza dei porti. In questo contesto, è importante garantire piena trasparenza e condizioni di concorrenza nelle procedure di scelta dei concessionari da parte delle autorità portuali.

4. Una “cintura blu” marittima e accesso di mercato ai porti

Lo spazio europeo del trasporto marittimo senza confini dovrebbe essere ulteriormente sviluppato creando una “cintura blu” per consentire libertà di movimento in mare in e attorno all’Europa e valorizzando al massimo le potenzialità del trasporto marittimo e per vie navigabili interne.

• Fare sì che tutte le autorità competenti utilizzino gli strumenti di monitoraggio, garantire la piena interoperabilità tra i sistemi TIC nei settori della navigazione, assicurare il monitoraggio delle navi e delle merci (cintura blu) e istituire adeguate agevolazioni nelle procedure portuali (“corsie blu”).

• Definire un quadro per il rilascio di certificati di esenzione dal pilotaggio nei porti dell’Unione europea.

• Riesaminare le restrizioni alla fornitura di servizi portuali.

• Migliorare la trasparenza in materia di finanziamento dei porti, chiarendo la destinazione dei fondi pubblici alle differenti attività portuali con l’obiettivo di evitare distorsioni della concorrenza.

Ulteriore eliminazione degli ostacoli alla piena valorizzazione del potenziale del trasporto per vie navigabili interne

168. Il mercato del trasporto per vie navigabili interne è totalmente liberalizzato sin dagli anni ’90. Poiché la rete europea delle vie navigabili interne non si può considerare completa senza la partecipazione di paesi terzi (in particolare quelli in cui scorrono il Danubio e il Reno), il quadro normativo non è unitario e rimangono o sono emerse alcune barriere al mercato interno.

169. Il quadro istituzionale in Europa è disperso tra i vari soggetti: UE, Stati membri, paesi terzi, commissioni intergovernative per i fiumi nell’ambito di accordi internazionali (ad esempio per il Reno e il Danubio), UN-ECE. Questa struttura determina in qualche caso sovrapposizioni e inefficienze.

170. Nel 2006 la Commissione la lanciato il programma di azione generale per la promozione del trasporto sulle navigabili interne NAIADES, a cui si riconosce di aver dato slancio a una politica europea comune basata su misure legislative, di coordinamento e di sostegno. La Commissione assicurerà la continuità delle misure di attuazione e affronterà nuove sfide attraverso un approccio globale che coinvolga tutte le parti interessate e fornisca sostegno ove necessario, ad esempio rafforzando la posizione di mercato del trasporto sulle vie navigabili interne mediante la sua integrazione nella logistica multimodale, migliorando la sua efficienza ambientale e introducendo nuove tecnologie tra cui i servizi di informazione fluviale (RIS)103.

103 V. punto 2.1.3 successivo.

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5. Un quadro adeguato per la navigazione interna

• Stabilire un quadro adeguato per ottimizzare il mercato interno del trasporto per vie navigabili e per rimuovere gli ostacoli che ne impediscono un utilizzo più diffuso. Valutare e definire gli interventi necessari e i meccanismi per la loro esecuzione, tenendo presente il più ampio contesto europeo.

1.1.4. Ulteriore integrazione del mercato del trasporto merci su strada

171. Pur occupando una posizione dominante nel mercato del trasporto commerciale, il trasporto su strada è un settore fragile e molto frammentato composto in grande maggioranza da imprese molto piccole i cui margini di profitto dipendono direttamente dai costi del lavoro e dalla fluttuazione del prezzo del petrolio. Per mettere a frutto tutti i benefici dei mercati aperti e garantirne l’accettazione sociale, è necessario creare condizioni uniformi in materia di norme sociali, sicurezza e imposizione di diritti per l’uso dell’infrastruttura, e impegnarsi per garantire il rispetto di tali condizioni.

Controllo armonizzato dell’attuazione delle norme relative al trasporto professionale su strada

172. A causa delle differenze che si osservano nei controlli e nelle sanzioni, le imprese di autotrasporto sono soggette a disparità di trattamento nei diversi Stati membri. Oltre a creare oneri amministrativi superflui e condizioni di concorrenza non omogenee, queste differenze sono all’origine di preoccupazioni crescenti in materia di sicurezza. Per affrontare questi problemi, la Commissione proporrà di armonizzare e potenziare le politiche finalizzate ad imporre il rispetto della normativa in modo che nello spazio unico europeo dei trasporti gli operatori siano trattati allo stesso modo nei controlli e in caso di infrazione delle norme sociali, tecniche, di sicurezza e di mercato stabilite a livello UE.

173. I controlli riguardanti le norme sociali devono essere resi più efficaci in relazione ai costi. Le norme sul tempo di guida e sui periodi di riposo sono estremamente importanti non soltanto per evitare incidenti dovuti alla fatica del conducente, ma anche per salvaguardare le condizioni di lavoro dei conducenti; d’altra parte, il mancato rispetto di tali norme può procurare alle imprese un vantaggio consistente, seppure indebito, sulla concorrenza. I controlli effettuati dalla polizia o dagli incaricati nazionali si basano sui dati registrati dai tachigrafi. L’attendibilità di tali dati è migliorata con l’introduzione del tachigrafo digitale anticontraffazione, che dal 2006 è installato su tutti i veicoli nuovi; ciò nonostante, si sono registrati casi di manomissione e frode. Pur nel rispetto della necessità di ridurre il fardello amministrativo a cui sono soggette le imprese che applicano le norme, l’UE dovrebbe provvedere a rendere pienamente efficaci i controlli finalizzati alla prevenzione e all’individuazione delle manomissioni o degli abusi riguardanti i tachigrafi.

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174. Le attuali norme sull’accesso al mercato e alla professione104 prevedono già la creazione di un registro europeo delle imprese di trasporto su strada. Le misure necessarie per rendere operativo tale registro attraverso l’interconnessione dei registri nazionali devono essere adottate entro la fine del 2012105. Il registro europeo consentirà lo scambio di dati sulle violazioni commesse da imprese non residenti.

175. Inizialmente, il registro sarà finalizzato allo scambio di dati riguardanti le violazioni gravi, conformemente a quanto prescritto dalla legislazione; successivamente, la Commissione intende presentare una proposta affinché i dati del registro siano usati anche per effettuare controlli mirati e per eseguire verifiche (ad esempio sulla validità della licenza) durante i controlli su strada. Di conseguenza, i controlli diventeranno più veloci e più mirati e il fardello amministrativo complessivo per le imprese che rispettano le norme si ridurrà sensibilmente.

176. Per garantire il rispetto della legislazione UE, occorre che le sanzioni irrogate in caso di infrazione siano proporzionate, non discriminatorie ed effettive. Una recente relazione106 indica che esistono grandi differenze tra gli Stati membri relativamente al tipo di sanzioni, alla classificazione delle infrazioni e alle ammende irrogate nel quadro della legislazione sociale in materia di trasporti su strada. Per la stessa infrazione, l’ammenda irrogata a un’impresa di trasporto su strada in un paese può essere fino a 10 volte superiore a quella irrogata in un altro paese. La Commissione proporrà di armonizzare tali sanzioni. Il Parlamento europeo107 ha già chiesto alla Commissione di avvalersi delle disposizioni del trattato sul funzionamento dell’UE, che permettono di stabilire norme minime riguardo alla definizione dei reati e delle sanzioni, allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e normative in materia penale si riveli indispensabile per garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione.

177. Il lavoro degli organismi incaricati di far rispettare le norme negli Stati membri è essenziale ai fini dell’applicazione della legislazione. Le autorità a cui è affidato questo compito sono numerose e variano in funzione del quadro istituzionale di ogni Stato membro; tra di esse si ricordano le forze di polizia, i ministeri dei Trasporti e del Lavoro ed appositi organismi preposti all’applicazione della legge. Disposizioni armonizzate sulla formazione minima dei funzionari incaricati dei controlli garantirebbero una maggiore omogeneità nell’applicazione della legislazione UE e favorirebbero lo scambio di informazioni, ad esempio relativamente alle tecniche da utilizzare per individuare le manomissioni dei tachigrafi, nonché una diffusione più sistematica delle informazioni sui progressi nel quadro normativo europeo. La

104 Regolamento (CE) n.1071/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, che

stabilisce norme comuni sulle condizioni da rispettare per esercitare l’attività di trasportatore su strada e abroga la direttiva 96/26/CE del Consiglio.

105 Articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1071/2009. 106 Relazione della Commissione sull’analisi delle sanzioni previste dalla legislazione degli Stati membri

per le infrazioni gravi delle norme in materia sociale nel trasporto stradale, COM(2009) 225. 107 Relazione sulle sanzioni per le infrazioni gravi delle norme in materia sociale nel trasporto stradale,

INI/2009/2154 (relazione Ranner).

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Commissione presenterà pertanto una proposta finalizzata all’armonizzazione della formazione degli addetti ai controlli sull’applicazione delle norme.

Cabotaggio stradale per le merci

178. Per cabotaggio stradale si intende la possibilità per un operatore di trasportare merci all’interno di uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito. Per gli operatori, è un modo per ridurre i viaggi di ritorno a vuoto dopo trasporti internazionali e per cercare opportunità di lavoro in particolare nelle aree transfrontaliere. Tuttavia, viste le differenze che ancora esistono tra i vari Stati membri dell’Unione europea, in particolare in materia fiscale e sociale, si teme che una piena apertura del cabotaggio possa causare il trasferimento in altri paesi di molti posti di lavoro e generare ulteriore traffico.

179. Le norme sull’accesso al mercato adottate dal legislatore nel 2009108 realizzano un adeguato equilibro fra questi due fattori. Le imprese di trasporto che intendono effettuare sistematicamente trasporti nazionali in un altro Stato membro lo possono fare creando una consociata in detto Stato membro, in modo da essere assoggettate alle stesse norme delle società concorrenti. Le imprese che preferiscono non percorrere questa strada possono effettuare fino a tre trasporti di cabotaggio entro i sette giorni successivi a un trasporto internazionale109. Queste norme offrono più flessibilità rispetto alle norme precedenti del 1993110, ma limitano le imprese di trasporto nella scelta dei contratti per l’ottimizzazione dei percorsi.

180. Alla luce della necessità pressante di garantire l’efficienza di mercato, nonché delle misure proposte per armonizzare l’applicazione delle norme, la Commissione ritiene opportuno perseguire un’ulteriore apertura del mercato.

Dimensioni e pesi massimi dei veicoli stradali

181. Le dimensioni e il pesi massimi dei veicoli stradali sono disciplinati dalla direttiva 96/53/CE111. La direttiva, che stabilisce gli standard minimi nonché le dimensioni e i pesi massimi che i veicoli devono rispettare per poter accedere alle reti stradali di tutti gli Stati membri, è stata concepita negli anni ’90 per accompagnare l’apertura del mercato dei trasporti internazionali su strada.

182. L’evoluzione della containerizzazione, la necessità di assicurare l’efficienza economica e ambientale del trasporto e lo sviluppo di sistemi aerodinamici per migliorare l’efficienza energetica dei veicoli impongono una revisione di questo strumento legislativo.

108 Regolamento (CE) N. 1072/2009. 109 I tre trasporti di cabotaggio possono essere effettuati tutti nel paese di scarico del trasporto

internazionale, oppure in numero limitato a uno per paese in altri Stati membri. 110 Gli Stati membri potevano vietare a un’impresa di effettuare trasporti di cabotaggio per un anno dopo

un mese di trasporti di cabotaggio. 111 Direttiva 96/53/CE del Consiglio, del 25 luglio 1996, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che

circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0053:IT:HTML.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0053:IT:HTML

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183. Nell’industria del trasporto su strada, c’è chi ritiene che autocarri più pesanti e più lunghi permetterebbero di migliorare l’efficienza senza mettere a repentaglio la sicurezza o danneggiare l’infrastruttura. Studi indipendenti attualmente in corso per conto della Commissione valuteranno e stabiliranno le condizioni per un’evoluzione in questo senso.

184. La Commissione è comunque dell’avviso che sarebbe opportuno autorizzare cambiamenti limitati rispetto alle dimensioni attuali per consentire l’installazione di sistemi aerodinamici studiati per ridurre il consumo di carburante112. Cambiamenti limitati potrebbero essere necessari anche per l’introduzione di nuove norme per i veicoli multimodali e in considerazione dei requisiti legati ai veicoli elettrici.

6. Trasporto di merci su strada

• Riesaminare la situazione del mercato del trasporto di merci su strada e il grado di convergenza di aspetti quali i pedaggi, la legislazione sociale e di sicurezza, il recepimento e l’applicazione della legislazione negli Stati membri, nella prospettiva di un’ulteriore apertura dei mercati del trasporto su strada. In particolare, occorre procedere all’eliminazione delle restrizioni residue in materia di cabotaggio.

• Riesaminare le norme sul tachigrafo per rendere quest’ultimo più efficace sotto il profilo dei costi; dare accesso al registro UE delle imprese di trasporto su strada alla polizia e ad altro personale nell’effettuazione dei controlli su strada; armonizzare le sanzioni da irrogare in caso di infrazioni alla normativa dell’Unione europea sul trasporto professionale; armonizzare la formazione del personale addetto ai controlli.

• Adeguare alle nuove circostanze, tecnologie ed esigenze la legislazione in materia di pesi e dimensioni (ad esempio, peso delle batterie, migliore efficienza aerodinamica) e assicurarsi che renda più agevole il trasporto intermodale e faciliti la riduzione del consumo globale di energia e delle emissioni.

1.1.5. Trasporto multimodale di merci: lo sviluppo di e-Freight

185. Semplificando lo scambio di informazioni sulle merci e sui trasporti si potrebbe ridurre sensibilmente il costo del trasporto multimodale, in particolare se agli operatori economici fosse consentito di comunicare le informazioni solo una volta e in forma elettronica (“interfaccia unica”), nonché di far controllare le merci e i veicoli solo una volta e nello stesso luogo (“sportello amministrativo unico”)113. A tal fine occorrerà collegare e completare le reti per lo scambio di informazioni tra amministrazioni e facilitare l’accesso a tali informazioni per le imprese.

112 Un allentamento delle rigide restrizioni relative alla lunghezza dei veicoli consentirebbe di migliorare

l’aerodinamica e l’installazione di dispositivi quali “boat tails” (code rastremate) sui mezzi pesanti esistenti permetterebbe ridurre del 12% la resistenza aerodinamica e di circa il 6% il consumo di carburante. Sharpe, R.B.A. (2009) Technical options for fossil fuel based road transport. Documento prodotto nel quadro del contratto ENV.C.3/SER/2008/0053 tra la Commissione europea, direzione generale dell’Ambiente, e AEA Technology plc; http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf.

113 Comunicazione della Commissione del 18 ottobre 2007: Piano di azione per la logistica del trasporto merci, COM(2007) 607 definitivo,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:IT:PDF.

http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf


http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:IT:PDF

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186. Nella prospettiva di un flusso elettronico, non cartaceo, di dati e informazioni che accompagna la circolazione fisica delle merci con l’ausilio delle TIC è prevista la possibilità di assicurare la tracciabilità e rintracciabilità delle merci viaggianti sui vari modi di trasporto e di rendere automatico lo scambio dei dati relativi al loro contenuto per esigenze commerciali o se così prescritto dalla legge, coerentemente con le norme UE in materia di concorrenza. Queste funzioni potranno essere realizzate agevolmente e a costi ragionevoli grazie a tecnologie emergenti come l’identificazione automatica a radiofrequenza (RFID) e a sistemi satellitari globali di navigazione quali Galileo.

187. Le merci spedite dovranno essere identificabili e localizzabili indipendentemente dal modo di trasporto utilizzato; per realizzare tutto questo è indispensabile costruire interfacce standard tra i vari modi di trasporto e garantire la loro interoperabilità modale. La Commissione creerà un quadro legislativo adeguato per l’adozione delle tecnologie per la tracciabilità e la rintracciabilità e di altre componenti tecnologiche riconducibili al concetto di trasporto merci automatizzato (e-Freight), garantendo al tempo stesso una sicurezza tecnica adeguata per la protezione dei dati personali e il rispetto della legislazione sulla protezione dei dati.

188. Oggi, modi di trasporto diversi utilizzano documenti di trasporto diversi (CMR per il trasporto su strada, polizza di carico per il trasporto marittimo, ecc.), il che fa lievitare i costi amministrativi per il trasporto multimodale e lo penalizza rispetto ai trasporti monomodali. Per promuovere il trasporto multimodale, è quindi essenziale creare un documento di trasporto unico per le merci, indipendentemente dal modo utilizzato. Nel quadro generale di e-Freight114, il documento di trasporto unico sarà digitale. Poiché i documenti di trasporto rispecchiano in larga misura il regime giuridico applicabile al contratto di trasporto delle merci, questi due aspetti verranno affrontati insieme. Per poter istituire documento di trasporto unico, occorre creare il regime di responsabilità sotteso.

189. I punti deboli e le lacune riguardanti i regimi di responsabilità si possono individuare sia all’interno dei singoli settori, sia a livello intersettoriale. L’assenza di un regime europeo di responsabilità per i rapporti tra imprese ferroviarie e gestori dell’infrastruttura rappresenta una barriera all’ingresso sul mercato ferroviario di operatori di altri Stati membri. Le norme sulla responsabilità in genere sono state elaborate lungo direttrici modali; da ciò hanno origine costi di frizione ai nodi tra due o più modi di trasporto, dove un sistema di responsabilità modale si interfaccia con un altro. La recente Convenzione delle Nazioni Unite nota con il nome di “Regole di Rotterdam”115 si applica ai trasporti multimodali che comportano un tratto via mare ed è stata firmata da un numero limitato di Stati membri dell’UE. La Commissione dovrà tenerne conto in ogni sua proposta generale riguardante il trasporto multimodale.

7. Trasporto multimodale di merci: e-Freight 114 Idem, pag. 3. 115 Convenzione delle Nazioni Unite sui contratti di trasporto internazionale di merci interamente o

parzialmente effettuati via mare, http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf.

http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf

http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf

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Creare un quadro adeguato per consentire la tracciabilità delle merci in tempo reale, garantire la responsabilità intermodale e favorire il trasporto “pulito” delle merci:

• tradurre in pratica il concetto di “interfaccia unica” per gli adempimenti amministrativi, elaborando e introducendo un documento di trasporto unico in formato elettronico (bolla di consegna elettronica) e definendo un quadro adeguato per l’adozione delle tecnologie per la tracciabilità e la rintracciabilità (identificazione a radiofrequenza – RFID, ecc.);

• garantire che i regimi di responsabilità favoriscano il trasporto per ferrovia, marittimo e fluviale e il trasporto intermodale.

1.2. Promuovere posti di lavoro di qualità e condizioni di lavoro migliori

190. Nel settore dei trasporti lavorano circa 10 milioni di persone, che rappresentano il 4,5% del totale degli occupati nell’UE. Il fattore umano ha un’importanza cruciale ai fini della qualità di qualsiasi sistema di trasporti: senza lavoratori adeguatamente preparati, altamente motivati e soddisfatti del proprio lavoro i trasporti non potrebbero funzionare in modo efficiente.

191. In una società che sta invecchiando e in cui la forza lavoro comincerà presto a contrarsi, la forza lavoro dei trasporti sta invecchiando più della media riferita al totale dell’economia (il 26% degli addetti ha più di 50 anni, contro il 22% in generale). È opinione comune che il settore dei trasporti soffrirà in futuro di una seria scarsità di manodopera e competenze. Le competenze riguardanti le nuove tecnologie (informatica, energie verdi), i sistemi di trasporto sostenibili o l’assistenza ai clienti non possono essere date per scontate e non sono facili da ottenere. L’istruzione e la formazione diventeranno essenziali. Anche prima della recente crisi economica, il settore aveva sofferto di mancanza di competenze e scarsità di manodopera.

192. Oggi la quota delle lavoratrici nel settore dei trasporti è inferiore alla media generale dell’economia (21% contro 35%). Le ragioni di questo squilibrio saranno analizzate e sulla base di questa analisi saranno proposte misure specifiche volte ad accrescere l’attrattiva del settore per le lavoratrici.

193. L’obiettivo sotteso all’intero corpus di norme sociali dell’UE è proteggere i lavoratori dei trasporti dagli effetti negativi sulla salute e sulla sicurezza causati da condizioni di lavoro inadeguate. Per preservare il capitale umano nel settore sono necessari standard elevati nell’area delle condizioni di lavoro, nonché buone prospettive di carriera non limitate a un unico modo di trasporto o a un solo paese. Tuttavia, le differenze che si osservano tra le normative sociali dei diversi paesi rappresentano un ostacolo allo sviluppo sociale armonizzato dei trasporti europei. Tali differenze accrescono la vulnerabilità dei lavoratori mobili, impongono un pesante fardello burocratico agli operatori di trasporto, distorcono la concorrenza e rendono difficilmente attuabili alcune norme della legislazione UE. La convergenza in questo campo appare perciò essenziale.

194. Allo stesso modo, le relazioni industriali problematiche che si registrano in alcuni segmenti dell’industria dei trasporti UE ed i conseguenti scioperi e disservizi hanno un costo economico molto rilevante, causano disagi ai singoli passeggeri e penalizzano la competitività dei modi di trasporto in cui si

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manifestano. Per questo, è essenziale pervenire a un dialogo sociale migliore, seppure realistico, e sarà importante considerare congiuntamente competitività e aspetti sociali, per prevenire i conflitti che in passato hanno determinato significative perdite economiche nei settori interessati.

195. Il sistema dei trasporti deve affrontare la globalizzazione. Poiché il costo del lavoro rappresenta almeno un terzo dei costi complessivi delle operazioni di trasporto, le imprese cercano di ridurre l’incidenza di questa voce in particolare spostando le assunzioni verso i paesi terzi o altri Stati membri in cui il lavoro ha un costo minore. A questo riguardo, è necessario evitare la concorrenza sleale attraverso misure finalizzate all’innalzamento degli standard minimi sia nell’UE che nel contesto internazionale.

1.2.1. Un codice sociale per i lavoratori mobili dell’autotrasporto

196. Per cogliere tutti i benefici del mercato interno e contribuire agli obiettivi strategici generali relativi al trasporto sostenibile in termini di sicurezza stradale, concorrenza leale e buone condizioni di lavoro per i lavoratori mobili, è essenziale garantire nei trasporti stradali un quadro armonizzato di norme trasparenti in materia sociale, previdenziale e di concorrenza (codice sociale), applicabili in modo uniforme in tutti gli Stati membri.

197. Oltre a migliorare la situazione sociale di circa 5 milioni di lavoratori dell’autotrasporto, un siffatto codice sociale concorrerebbe anche all’ulteriore integrazione del mercato. La piena applicazione di norme sociali adeguate contribuirebbe direttamente a creare un sistema di trasporti sostenibile ed eliminerebbe un ostacolo importante alla liberalizzazione del cabotaggio.

198. Il codice sociale dovrebbe applicarsi in modo specifico ai lavoratori mobili e alle imprese in cui essi lavorano, rendendoli responsabili o corresponsabili – a seconda dei casi – del rispetto di standard di lavoro minimi comuni. Esso dovrebbe trattare aspetti tra cui le condizioni di lavoro e di occupazione, l’assicurazione e l’assistenza sanitarie, una migliore organizzazione del lavoro e i periodi di riposo da riconoscere affinché i conducenti possano conciliare lavoro e famiglia, nonché la parità fra i sessi.

199. Il codice sociale dovrebbe affrontare anche il problema del “falso lavoro autonomo”, che crea incertezza giuridica e rende vulnerabili gruppi di lavoratori esclusi da qualsiasi forma di tutela nell’ambito delle norme di protezione sociale. Gli Stati membri, con la partecipazione dei partner sociali, saranno incoraggiati ad impegnarsi in uno scambio di pratiche ed esperienze sull’identificazione del “falso lavoro autonomo” e sulle misure di contrasto a tale fenomeno.

200. Ai fini della semplificazione e di una migliore efficacia, il codice sociale dovrebbe essere istituito mediante un accordo sociale, prevedendo la possibilità di un suo recepimento in una decisione del Consiglio. In questo modo si garantirebbe l’adozione di standard calibrati sulle reali necessità e capacità di tutti i soggetti che operano nell’industria.

8. Codice sociale per i lavoratori mobili dell’autotrasporto

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• Incoraggiare e sostenere il dialogo tra le parti sociali per raggiungere un accordo su un codice sociale per i lavoratori mobili dell’autotrasporto, affrontando anche il problema del “falso lavoro autonomo”.

1.2.2. Un’agenda sociale per il trasporto per vie d’acqua

201. Con il forte sviluppo dell’industria marittima registrato in questi ultimi anni, la crescente scarsità di lavoratori marittimi è diventata motivo di preoccupazione in tutto il mondo. Questo problema investe anche molti paesi dell’UE e interessa in maniera analoga il settore dei trasporti per vie navigabili interne. Il conseguente declino delle conoscenze marittime nell’UE potrebbe avere ripercussioni anche sull’efficienza dei settori marittimi che dipendono dalle competenze di navigazione.

202. Per questo motivo, sono necessari interventi urgenti. La Commissione presenterà una serie di proposte nel quadro di un’“agenda sociale per il trasporto marittimo” con l’obiettivo di accrescere l’attrattiva della professione marittima nell’UE, promuovere l’occupazione dei marittimi europei al fine di preservare le conoscenze e le esperienze in Europa, e accrescere la sicurezza marittima.

203. Nella concorrenza mondiale, le bandiere che applicano standard di lavoro e di sicurezza mediocri godono di un vantaggio sleale. Questo problema si può contrastare unicamente con la definizione e l’applicazione di un quadro internazionale adeguato. Un passo decisivo in questa direzione è stato l’adozione della Convenzione sul lavoro marittimo dell’OIL (CLM) nel 2006. Un accordo tra le parti sociali europee che ricalca agli standard della CLM relativi alle prescrizioni minime per i marittimi che lavorano a bordo di navi è stato integrato nella normativa UE, completando in questo modo la legislazione vigente dell’UE in materia di occupazione e affari sociali116. Ai fini di un’attuazione armonizzata, è necessaria un’ulteriore riflessione nell’obiettivo di definire e applicare le rispettive responsabilità dello Stato di bandiera, dello Stato di approdo nonché dello Stato che fornisce la manodopera in modo da poter esercitare un controllo sulle condizioni di lavoro e di vita a bordo delle navi che fanno scalo nei porti UE, indipendentemente dalla bandiera che battono e dalla nazionalità dell’equipaggio.

204. Le competenze degli equipaggi a bordo delle navi UE, compresi i marittimi non europei, sono un aspetto cruciale per la sicurezza, la prevenzione degli atti illeciti, la tutela dell’ambiente e la qualità dei trasporti e sono regolamentate sia nell’ambito dell’UE, sia a livello internazionale (Convenzione STCW adottata dall’Organizzazione marittima internazionale – IMO); tali disposizioni sono periodicamente aggiornate per adeguarle alle nuove tecnologie e ai cambiamenti che investono l’industria. Allo stesso modo, lavoratori portuali ben preparati e soddisfatti delle loro condizioni di lavoro sono essenziali per garantire il funzionamento dei porti nel rispetto dei principi di sicurezza, prevenzione degli atti illeciti ed efficienza. Entrambi questi aspetti saranno trattati nell’agenda sociale.

116 Direttiva 2009/13 del 16 febbraio 2009.

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9. Un’agenda sociale per il trasporto marittimo

• Applicare le misure indicate nell’agenda sociale marittima in linea con le raccomandazioni e gli obiettivi strategici della Commissione per la politica europea del trasporto marittimo fino al 2018.

• Migliorare l’applicazione della convenzione sul lavoro marittimo (CLM) dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) in relazione agli Stati di bandiera, agli Stati di approdo e agli Stati che forniscono manodopera.

• Inserire nel campo di applicazione di diverse direttive UE in materia di legislazione sul lavoro i lavoratori marittimi (in tutto o in parte) che attualmente ne sono esclusi o garantire a tali lavoratori un livello equivalente di tutela con altri mezzi.

• Aggiornare la direttiva sulla formazione per la gente di mare (2008/106/CE) a seguito della revisione della convenzione sulla formazione e certificazione della gente di mare (convenzione STCW) dell’IMO (Organizzazione marittima internazionale). Stabilire un quadro che consenta il riconoscimento reciproco in materia di formazione dei lavoratori portuali nei differenti settori di attività dei porti.

1.2.3. Un settore dell’aviazione socialmente responsabile

205. Nel settore dell’aviazione, l’occupazione assume sempre più carattere transnazionale, e con il consolidamento in corso questa tendenza si confermerà e addirittura si intensificherà nei prossimi anni. Per questo, potrebbe diventare necessaria qualche forma di supervisione degli standard sociali applicabili nel settore dell’aviazione, in particolare per il personale di volo, a cui si applicano contratti e normative sociali diversi da Stato a Stato.

206. Si potrebbe migliorare la chiarezza del diritto relativamente alla legge da applicare al personale mobile dell’aviazione civile, in particolare per il personale di volo appartenente a una linea aerea che opera in diversi Stati membri. In particolare, occorre chiarire in che misura la direttiva 1996/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi, nonché il regolamento (CE) n. 593/2008 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali riguardano il personale di volo, si applicano al personale di volo. Allo stesso tempo, si dovrebbero migliorare i comitati aziendali europei nelle compagnie aeree transnazionali dell’UE attraverso l’applicazione della direttiva 2009/38/CE riguardante l’istituzione di un comitato aziendale europeo117.

207. La realizzazione del cielo unico europeo suscita preoccupazioni specifiche per il settore della gestione del traffico aereo (ATM). La conferenza di Madrid sul traffico aereo, svoltasi nel febbraio 2010, ha espresso il proprio appoggio a una tabella di marcia che pone l’accento sulla necessità di meccanismi specifici di consultazione a livello UE sulla dimensione sociale dell’ATM.

10. Un settore dell’aviazione socialmente responsabile 117 Direttiva 2009/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 maggio 2009, riguardante

l’istituzione di un comitato aziendale europeo o di una procedura per l’informazione e la consultazione dei lavoratori nelle imprese e nei gruppi di imprese di dimensioni comunitarie, GU L 122 del 16.5.2009, pag. 28.

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• Definire un meccanismo per analizzare l’impatto degli sviluppi normativi sulle condizioni di lavoro nel settore del trasporto aereo.

• Stabilire a livello europeo norme sulla qualità e sul servizio minimo per i lavoratori dell’intera catena di valore del settore aeronautico (inclusi i servizi di gestione del traffico aereo – ATM – e l’assistenza a terra). Incoraggiare le parti sociali europee ad affrontare le tematiche della prevenzione dei conflitti e della violazione degli obblighi minimi di servizio in tutta la catena di valore del settore aeronautico.

1.2.4. Una valutazione dell’approccio UE in materia di occupazione e condizioni di lavoro nei diversi modi di trasporto

208. In Europa, il dialogo sociale rappresenta, insieme alla legislazione sociale, uno strumento importante per il miglioramento delle norme in materia di lavoro e la modernizzazione dei mercati del lavoro, e il settore dei trasporti ne ha beneficiato largamente118. Le parti sociali hanno una conoscenza diretta delle condizioni nei luoghi di lavoro. Per questo, il dialogo sociale è uno strumento privilegiato che l’Unione dovrebbe continuare a sostenere e promuovere. Ad eccezione dei porti marittimi, che presto comunque si allineeranno, tutti i modi di trasporto hanno istituito comitati di dialogo sociale. È necessario incoraggiare ulteriormente l’attività di questi comitati, sottolineando che gli accordi negoziati tra le parti sociali possono essere recepiti nella normativa UE. Il ruolo della Commissione, ai sensi degli articoli 154 e 155 del TFUE, è promuovere e sostenere questi accordi collettivi a livello europeo e proporne l’applicazione per mezzo di una decisione del Consiglio, se i firmatari esprimono una richiesta in tal senso.

209. Il settore della navigazione interna, che si trova sempre più ad affrontare una carenza di personale e in particolare di equipaggi imbarcati e successori di imprenditori, rappresenta un buon esempio. Le parti sociali stanno lavorando a raccomandazioni relative al miglioramento delle condizioni di lavoro a bordo delle navi, ad accordi specifici in materia di orario di lavoro, a profili professionali e obblighi UE in materia di composizione minima degli equipaggi, e alla definizione di standard minimi nell’area della formazione e dell’istruzione, e stanno altresì elaborando raccomandazioni contro il dumping sociale e la concorrenza sleale nel settore dei trasporti per vie navigabili interne.

210. La Commissione intende promuovere il dialogo sociale e gli accordi tra le parti sociali sugli argomenti sopra menzionati anche nel settore dell’aviazione119. Il comitato di dialogo sociale settoriale “Aviazione civile” è verosimilmente la sede più adatta per farlo.

211. Infine, nel settore ferroviario, la direttiva 2005/47/CE stabilisce le condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera. Tale direttiva si basa anche su un accordo di dialogo sociale che fissa gli standard minimi relativamente alle condizioni di lavoro, ai tempi di conduzione e ai periodi di riposo per il trasporto internazionale. La questione del

118 SEC(2010) 964 “On the functioning and potential of European sectoral dialogue”. 119 Esiste un precedente: l’accordo europeo sull’organizzazione dell’orario di lavoro del personale di volo

nell’aviazione civile, concluso il 22 marzo 2000 dalle associazioni delle imprese e dei dipendenti nel settore dell’aviazione civile e attuato per mezzo della direttiva 2000/79/CE.

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numero di periodi di riposo consecutivi lontano da casa e della compensazione per il riposo lontano da casa è attualmente in fase di rinegoziazione tra le parti sociali, mentre l’applicazione delle norme sugli orari di lavoro e la necessità di armonizzare le condizioni di lavoro anche per i servizi ferroviari domestici devono ancora essere valutate.

212. Malgrado i progressi fin qui realizzati, le condizioni di lavoro e le norme sociali nel settore dei trasporti sono ancora considerate meno favorevoli che nel complesso dell’economia. Pur avendo molti meriti, l’approccio del dialogo sociale presenta dei punti deboli che la Commissione deve contribuire a eliminare in collaborazione con le parti sociali. In qualche caso potrebbe essere necessario lo sviluppo di capacità, in altri un impegno maggiore delle parti. Per il suo ruolo istituzionale, la Commissione dovrebbe sostenere e promuovere un’analisi molto più approfondita nel processo di dialogo sociale. Una valutazione di questo genere permetterà di individuare molto più chiaramente i limiti oltre i quali il dialogo sociale deve essere integrato dall’attività legislativa convenzionale.

213. La valutazione deve anche individuare opportunità di miglioramento della qualità del lavoro nel trasporti in generale. Ricadute positive potranno venire dallo scambio di migliori pratiche tra i modi in aree quali la promozione della parità di genere, la prevenzione degli incidenti sul lavoro e la formazione linguistica e logistica. Le competenze richieste ai lavoratori nei diversi modi possono essere simili, specialmente nell’area della logistica, dove la formazione deve tenere il passo con i rapidi mutamenti tecnologici ed economici. Un miglioramento delle qualifiche delle professioni logistiche determinerebbe una migliore efficienza delle catene modali e permetterebbe di prendere decisioni più informate sulle scelte modali; inoltre, aumenterebbe la mobilità del lavoro e migliorerebbe le prospettive di carriera all’interno dei singoli modi e tra i vari modi.

214. Un ruolo particolare nelle attività di formazione, nell’obiettivo di renderle molto più mirate, potrà essere svolto dalle parti sociali con la creazione di un Consiglio europeo per lo scambio di informazioni sul fabbisogno di competenze e sulle migliori pratiche nel campo della formazione, in cui si potrebbero mettere a frutto le esperienze acquisite con la nuova strategia sui veicoli non inquinanti ed efficienti sul piano energetico. Questo struttura multimodale, in cui confluirebbero esperienze e competenze provenienti da tutti i modi di trasporto, potrebbe contribuire a scongiurare deleterie scarsità di competenze mettendo in luce in tempo utile la necessità di intensificare l’impegno per la formazione in un determinato campo.

11. Una valutazione dell’approccio UE all’occupazione e alle condizioni di lavoro nei diversi modi di trasporto

• Effettuare una valutazione dei processi di dialogo sociale settoriale nei diversi segmenti del settore dei trasporti al fine di migliorare e rendere più efficace il dialogo sociale.

• Assicurare il coinvolgimento dei dipendenti, in particolare tramite i comitati aziendali europei, nelle società transnazionali del settore.

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• Affrontare il problema della qualità del lavoro in tutti i modi di trasporto, con particolare riferimento alla formazione, alla certificazione, alle condizioni di lavoro e allo sviluppo della carriera, con l’obiettivo di creare posti di lavoro di qualità, sviluppare le competenze necessarie e rafforzare la competitività degli operatori di trasporto dell’Unione europea.

1.3. Sicurezza (prevenzione di atti illeciti) nei trasporti

215. Gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 hanno fatto nascere un consenso internazionale sulla necessità di migliorare la sicurezza nei trasporti, intesa nell’accezione del termine inglese “security”, cioè prevenzione di atti illeciti. A livello internazionale questo tema è stato affrontato nelle sedi appropriate: Organizzazione internazionale per l’aviazione civile (ICAO), Organizzazione marittima internazionale (IMO) e Organizzazione mondiale delle dogane (OMD).

216. Nell’UE esiste ormai un’ampia normativa nell’area della sicurezza dei trasporti aerei e marittimi, dove sono state elaborate misure finalizzate alla protezione dei passeggeri e delle merci. In relazione alla sicurezza dei trasporti su strada, sono stati compiuti sforzi per diffondere le migliori pratiche, ad esempio nella pianificazione in vista delle emergenze, attraverso contatti regolari con funzionari degli Stati membri.

217. A livello UE, la sicurezza nei trasporti si traduce essenzialmente in due strategie: da una parte formulazione di politiche e regolamentazione, dall’altra attività di monitoraggio (ispezione) poste in capo ad autorità competenti nazionali, aeroporti, porti, strutture portuali e navi, per garantire la corretta applicazione dell’acquis. La sfera di applicazione degli attuali regimi di ispezione dovrà essere valutata e se necessario modificata. La questione del finanziamento della sicurezza dei trasporti dovrà essere finalmente risolta. Un altro elemento da prendere in considerazione è l’applicazione dell’articolo 222 del TFUE, il quale stabilisce che l’Unione e gli Stati membri agiscano congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo.

218. Per garantire un livello di sicurezza elevato nell’UE, sono essenziali un approccio comune e un insieme unico di norme. Nell’aviazione, questo approccio non solo garantisce livelli elevati di sicurezza ai cittadini, ma consente anche di applicare il concetto di “controllo unico di sicurezza” ai passeggeri, ai bagagli e alle merci che viaggiano all’interno dell’UE: in pratica, una volta che nell’aeroporto UE di partenza sono stati effettuati i controlli di sicurezza, non è necessario che tali controlli siano ripetuti nei punti di trasferimento all’interno dell’UE. L’eliminazione delle norme e delle procedure ridondanti resa possibile dal controllo unico di sicurezza è un “valore aggiunto” importante della politica di sicurezza europea. Lo stesso vale per le ispezioni della Commissione negli aeroporti e nei porti dell’UE, effettuati conformemente all’acquis. Le proposte finalizzate al miglioramento della sicurezza dovranno salvaguardare la privacy e proteggere i dati personali.

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1.3.1. Sicurezza delle merci

Piano d’azione per la sicurezza del trasporto aereo di merci

219. Con la scoperta, il 30 ottobre 2010, di ordigni in grado di esplodere nascosti tra merci provenienti dallo Yemen e destinate ad essere trasferite su voli diretti negli Stati Uniti in aeroporti situati in Germania e nel Regno Unito, la necessità di un ulteriore rafforzamento della sicurezza del trasporto aereo di merci è diventata evidente120. In seguito a questo episodio, un gruppo ad alto livello ha stilato una relazione contenente un piano d’azione finalizzato all’eliminazione delle lacune in materia di sicurezza e allo sviluppo di un nuovo approccio coordinato a livello UE e internazionale per l’adozione di ulteriori misure di sicurezza. Nel dicembre 2010 la relazione ha ricevuto l’avallo del Consiglio, che ha chiesto la pronta applicazione del piano d’azione e una relazione sullo stato di avanzamento per l’estate 2011.

220. La Commissione intende presentare proposte legislative riguardanti in particolare i trasporti merci provenienti da paesi esterni all’UE. Tali proposte si richiameranno alle esperienze acquisite in ambito UE e internazionale e terranno conto anche dei metodi utilizzati nel settore delle dogane nel quadro del programma relativo agli operatori economici autorizzati (AEO). Esse seguiranno un approccio basato sui rischi e richiederanno un miglioramento della qualità dei dati sulle spedizioni da presentare in via preliminare, migliorando anche la sicurezza della catena di fornitura nei paesi terzi attraverso il reciproco riconoscimento dei programmi di sicurezza e commerciali dei paesi terzi in modo da potersi giovare dei controlli di sicurezza già esistenti in tali paesi terzi. I nuovi approcci, di qualunque tipo essi siano, dovranno ridurre i rischi legati alle spedizioni provenienti da paesi terzi e dirette nell’UE e avere un impatto minimo sulla movimentazione delle merci di passaggio negli aeroporti dell’UE.

221. Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero agire con urgenza per rafforzare i controlli sul rispetto delle norme sulle spedizioni di merci e posta. Ad oggi, la Commissione ha effettuato 30 ispezioni sulle merci presso aeroporti degli Stati membri; i risultati di tali ispezioni evidenziano che è necessario migliorare l’applicazione delle norme UE. L’UE aumenterà il numero delle ispezioni e gli Stati membri dovranno intervenire per rafforzare i programmi nazionali di monitoraggio. L’applicazione corretta delle norme sulle merci richiede una formazione efficace del personale. Pacchetti di formazione standardizzati per il personale addetto alla sicurezza in volo garantiscono una sicurezza efficace e armonizzata. Lo sviluppo di capacità nell’area della sicurezza dei trasporti nei paesi terzi deve ricevere una maggiore attenzione nei programmi di assistenza esterna dell’UE, anche attraverso seminari con il sostegno di organismi quali la Conferenza europea dell’aviazione civile (CEAC).

120 Nel 2005, il codice doganale dell’UE è stato modificato, conformemente al quadro di norme SAFE

dell’OMD inteso a rendere sicuro e facilitare il commercio mondiale, per introdurre norme di sicurezza rafforzate tra cui un quadro comune UE di gestione dei rischi, obblighi in materia di informazioni preliminari sulle merci e il programma relativo agli operatori economici autorizzati (AEO).

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Potenziamento della sicurezza delle merci nei porti

222. In risposta alle accresciute preoccupazioni in materia di sicurezza e in particolare agli attentati dell’11 settembre, molti paesi hanno agito unilateralmente per affrontare le potenziali minacce. Gli Stati Uniti, ad esempio, renderanno obbligatorio dal 1° luglio 2012 il controllo all’esportazione della totalità delle merci spedite via mare verso gli Stati Uniti. In un’ampia valutazione d’impatto eseguita nel 2008, la Commissione ha osservato che “il controllo della totalità delle merci all’esportazione nei porti europei comporterebbe costi eccessivi e difficilmente permetterebbe di migliorare la sicurezza mondiale; inoltre, assorbirebbe risorse attualmente destinate alla salvaguardia degli interessi di sicurezza dell’UE e causerebbe disservizi nel commercio e nei trasporti sia nell’UE che a livello mondiale”121.

223. Pertanto, l’UE non prende in considerazione l’ipotesi di introdurre controlli sulla totalità dei container all’esportazione. Essa ritiene opportuno orientare le politiche verso lo sviluppo di un pacchetto di misure che permetta di far fronte alla molteplicità dei rischi per la sicurezza e di affrontare il tema della sicurezza nella catena di fornitura non solo sul piano nazionale, ma come una sfida internazionale complessa. Questo pacchetto alternativo, comunque, comporterà probabilmente l’applicazione di un processo efficace e globale di gestione dei rischi articolato in più livelli e basato sull’utilizzo di una serie di tecnologie e metodi commisurati ai rischi associati ad ogni spedizione. Nessuna spedizione si sottrarrà a questa valutazione.

224. L’UE intende intensificare la cooperazione internazionale per massimizzare l’efficacia e l’efficienza delle misure previste, rendendo questo aspetto parte integrante della politica di gestione dei rischi su più livelli. La Commissione conta in particolare sulla cooperazione costruttiva con gli USA.

12. Sicurezza delle merci

• Applicare il piano d’azione per rafforzare la sicurezza del trasporto aereo di merci; definire, se necessario, nuove regole sui controlli delle merci trasportate per via aerea e sulla sicurezza delle merci nei porti.

• Completare a livello di Unione europea il sistema del controllo unico di sicurezza per il trasporto aereo di merci.

1.3.2. Livelli elevati di sicurezza per i passeggeri con disagi contenuti

225. Sulla scia degli attentati dell’11 settembre, è stata elaborata una politica europea comune sulla sicurezza aerea. Le norme che disciplinano questi aspetti sono state sistematicamente aggiornate per tenere conto dell’evoluzione dei rischi e delle minacce, ma il tentato attacco terroristico del 25 dicembre 2009 con esplosivi nascosti sul volo Northwest Airlines 253 da Amsterdam a Detroit ha ricordato ancora una volta i limiti della sicurezza aerea.

121 V. Secure trade and 100% scanning of containers, documento di lavoro dei servizi della

Commissione, SEC(2010) 131 definitivo.

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226. Questi incidenti evidenziano che la sicurezza aerea è esposta a minacce sempre nuove, a cui non sempre i metodi tradizionali di sicurezza utilizzati negli aeroporti sono in grado di rispondere in modo adeguato o efficiente. La legislazione UE sulla sicurezza aerea stabilisce che i metodi di controllo e gli standard relativi alle apparecchiature utilizzate debbano essere costantemente migliorati per garantire l’applicazione delle misure di sicurezza più aggiornate. Gli Stati membri dell’UE sono invitati a sperimentare apparecchiature e metodi innovativi; alcuni Stati, ad esempio, hanno iniziato a sperimentare e utilizzare negli aeroporti i body scanner, che grazie a una tecnologia recente sono in grado di identificare oggetti vietati quali coltelli o esplosivi portati sotto gli abiti o sulla pelle.

227. Nel 2011, è attesa una proposta della Commissione volta a permettere agli aeroporti di utilizzare i body scanner122 – a determinate condizioni – come metodo di screening regolare. La valutazione interna della Commissione che accompagnerà la proposta legislativa presentata dovrà giustificare la necessità di definire e imporre norme comuni UE, stabilire requisiti di base in materia di efficienza di rilevamento e garantire la conformità alle disposizioni europee in materia di diritti fondamentali e salute.

228. I principi di base relativi alla sicurezza aerea sono contenuti nelle norme comuni dell’UE. Tali norme prevedono il “controllo unico di sicurezza” nell’UE: in pratica, una volta che nell’aeroporto UE di partenza sono stati effettuati i controlli di sicurezza sui passeggeri, sui bagagli e sulle merci, in linea di principio non è necessario che tali controlli siano ripetuti nei punti di trasferimento all’interno dell’UE. Nell’aprile 2011, il controllo unico di sicurezza verrà esteso in linea di principio ai passeggeri provenienti da aeroporti statunitensi; in questo modo potrebbe crearsi un’area ancora più ampia di agevolazioni e sicurezza per i passeggeri.

229. I body scanner attuali possono migliorare la qualità e l’efficienza dei controlli di sicurezza, ma sono in vista tecnologie ancora più innovative. La Commissione sta cercando sistemi più intelligenti per effettuare i controlli sui passeggeri e sui bagagli; allo stesso tempo, sta lavorando allo sviluppo di tecnologie più efficaci ed efficienti, quali scanner per i bagagli (compresi i liquidi) o le persone, sistemi di individuazione degli esplosivi o chip intelligenti. Tali tecnologie dovrebbero favorire lo sviluppo di un “check point del futuro”, ad esempio corridoi di sicurezza che consentano di controllare un numero elevato di passeggeri, riducendo al minimo i disagi. La ricerca finalizzata alla definizione di nuovi metodi di controllo riveste un’importanza critica ai fini del potenziamento della sicurezza in tutti i punti del processo.

13. Livelli elevati di sicurezza per i passeggeri con disagi minimi

Promuovere metodi di controllo più efficaci nel pieno rispetto dei diritti fondamentali; tali metodi devono essere finalizzati allo sviluppo di un “check point del futuro”, ad esempio corridoi di sicurezza che consentano di controllare un numero elevato di passeggeri, riducendo al minimo i disagi e i controlli intrusivi. Essi dovrebbero inoltre favorire la sicurezza in altri ambiti vulnerabili quali i principali nodi di interscambio. 122 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’impiego dei body

scanner negli aeroporti dell’Unione europea, COM(2010) 311.

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• Promuovere, anche mediante finanziamenti, lo sviluppo di tecnologie più efficaci e rispettose della privacy (scanner, rilevatori di nuovi esplosivi, chip intelligenti, ecc.) come pure di soluzioni più rispettose della privacy nell’ambito delle tecnologie esistenti.

• Definire norme comuni in materia di efficienza di rilevamento e procedure di certificazione per le apparecchiature di rilevamento.

1.3.3. Sicurezza del trasporto terrestre

230. La sicurezza del trasporto terrestre è stata affrontata in modo diverso dalla sicurezza del trasporto aereo e marittimo, sia perché è gestita a livello decentrato, sia perché allo stato attuale manca una base giuridica per un’azione a livello di Unione europea, così come manca un’organizzazione internazionale di riferimento, sul modello dell’IMO o dell’ICAO, giuridicamente competente in materia.

231. Il trasporto terrestre, e in particolare quello urbano, nell’ultimo decennio è stato colpito da un numero crescente di atti terroristici e crimini organizzati, che hanno riguardato i trasporti ferroviari urbani e per pendolari (attentati di Madrid nel marzo 2004 e Londra nel luglio 2005) e i trasporti ferroviari a lungo raggio (attentato fallito su treni regionali in Germania nel luglio 2006). Il costo, sia in termini di perdita di vite umane in seguito agli attentati terroristici, sia in termini perdite economiche dovute ai crimini organizzati contro il trasporto di merci, è elevato.

232. L’UE ha competenze limitate in materia di sicurezza del trasporto urbano; d’altra parte, la sicurezza personale in ambito urbano è essenziale se si vuole accrescere l’attrattiva dei trasporti pubblici. Nell’elaborazione di una politica per la sicurezza dei trasporti terrestri si deve tenere conto degli obblighi politici, delle basi giuridiche e delle specificità di ciascun settore del trasporto terrestre. La sicurezza non deve essere di ostacolo al flusso dei trasporti e agli scambi commerciali e deve anzi favorire l’ulteriore apertura dei mercati.

233. Coerentemente con la necessità di affrontare in modo più efficace tutti gli aspetti legati alla sicurezza del trasporto terrestre, è opportuno estendere alle ferrovie locali e regionali, nonché alle ferrovie ad alta velocità, il lavoro svolto dalla Commissione con i Punti focali nazionali sulla sicurezza del trasporto urbano. Si prevede l’istituzione di un gruppo di esperti permanente sulla sicurezza del trasporto terrestre, che rappresenti anche una sede di discussione per lo scambio di pareri con le parti interessate e tenga conto delle esperienze precedenti nell’area della sicurezza del trasporto aereo e marittimo.

234. Un difetto dell’attuale approccio “modale” alla sicurezza è che non tiene conto in misura sufficiente dell’accresciuta vulnerabilità degli hub di trasporto multimodali. Occorre pertanto prendere in considerazione l’emanazione di norme di sicurezza anche per questi centri.

235. La Commissione europea, in stretta collaborazione con gli Stati membri, ha elaborato un piano d’azione sul rafforzamento della sicurezza chimica,

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biologica, radiologica e nucleare (piano d’azione CBRN)123, che introduce un approccio multirischio per ridurre il pericolo e i danni di incidenti CBRN di origine accidentale, naturale o intenzionale, compresi gli atti terroristici. Alla luce del nuovo approccio integrato definito nella strategia di sicurezza interna dell’UE124, la comunicazione sulla sicurezza dei trasporti, la cui pubblicazione è prevista nel 2011, conterrà approfondimenti sul modo migliore di accrescere la sicurezza nei trasporti, in particolare per i grandi hub e i trasporti pubblici.

14. Sicurezza del trasporto terrestre

• Collaborare con gli Stati membri nel campo della sicurezza del trasporto terrestre, istituendo come primo passo un gruppo di esperti sulla sicurezza del trasporto terrestre e adottando ulteriori misure laddove l’intervento dell’Unione europea presenti un valore aggiunto. Particolare attenzione sarà tributata agli aspetti della sicurezza urbana.

1.3.4. Sicurezza da un capo all’altro (“end-to-end)

236. Sebbene nell’Unione europea gli strumenti utilizzabili a tutela della sicurezza delle merci siano numerosi, per il momento non esistono norme applicabili alla catena europea del trasporto terrestre nel suo complesso. In linea di principio, si potrebbe immaginare di sottoporre a controlli e screening ogni spedizione di merci lungo tutta la catena logistica, ma un sistema di questo genere farebbe salire a livelli insostenibili i costi legati alla sicurezza e potrebbe comunque rivelarsi inefficiente. La Commissione promuove una soluzione meno costosa e potenzialmente più efficace, che consiste nel tracciare un profilo degli operatori economici in base al loro livello di conformità a specifici criteri di affidabilità.

237. La Commissione propone di mettere a frutto le esperienze acquisite con gli AEO e i “mittenti conosciuti” per sviluppare un sistema di gestione della sicurezza “da un capo all’altro” che comporti una valutazione congiunta del rischio per i soggetti che operano in un’intera catena di trasporto, indipendentemente dal modo di trasporto utilizzato. Gli operatori titolari di certificati sulla sicurezza “da un capo all’altro”, rilasciati ai soggetti che rispettano i criteri stabiliti, potrebbero beneficiare di agevolazioni nell’area della sicurezza in qualsiasi fase della catena logistica. Per evitare duplicazioni di attività e per ridurre gli adempimenti burocratici, il nuovo certificato sarebbe integrato anche nei sistemi esistenti per la sicurezza del trasporto marittimo e aereo.

238. L’iniziativa sarebbe finalizzata al miglioramento della sicurezza nella catena logistica nell’obiettivo di proteggere più efficacemente tutti i trasporti merci europei da possibili attentati terroristici, senza ostacolare la fluidità degli scambi. Il sistema si baserebbe sulla gestione del rischio e non sulla sua eliminazione. Le procedure per il ripristino della funzionalità della catena logistica successivamente a un attentato terroristico grave o a qualsiasi altra

123 COM(2009) 273 del 24 giugno 2009. 124 COM(2010) 673 del 22 novembre 2010.

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distorsione legata alla sicurezza sarebbero quindi integrate nell’elaborazione dei Piani di continuità della mobilità europei e nazionali125.

239. Infine, la cooperazione internazionale per la sicurezza dei trasporti deve essere ulteriormente rafforzata in tutte le aree in cui con uno sforzo congiunto si possono ottenere sinergie importanti (ad esempio lo scambio di informazioni di intelligence sul terrorismo internazionale) e in cui le competenze nazionali non sono definite in modo chiaro (ad esempio la navigazione in acque internazionali).

15. Sicurezza da un capo all’altro (“end-to-end”)

• Aumentare il livello di sicurezza lungo tutta la catena logistica senza ostacolare la fluidità degli scambi. È opportuno prendere in considerazione la creazione di certificati sulla sicurezza da un capo all’altro, tenendo conto dei regimi esistenti.

• Introdurre una valutazione congiunta della sicurezza da applicare in tutti i modi di trasporto.

• Tenere conto degli effetti potenziali di attacchi terroristici e criminali nell’elaborazione dei piani per garantire la continuità della mobilità (cfr. iniziativa 23Error! No bookmark name given.).

• Perseguire la cooperazione internazionale nella lotta contro il terrorismo e altre attività criminali quali la pirateria. La dimensione esterna (cfr. iniziativa 40. I trasporti nel mondo: la dimensione esterna

• ) riveste importanza fondamentale.

1.4. Intervenire sulla sicurezza tecnica (safety) dei trasporti: salvare migliaia di vite umane

1.4.1. Verso l’obiettivo “zero vittime” nella sicurezza stradale

240. La sicurezza stradale è una questione di importanza fondamentale per la società ed è motivo di grande preoccupazione per i cittadini e i governi di tutta Europa. Malgrado i notevoli miglioramenti realizzati nel quadro del terzo programma d’azione europeo per la sicurezza stradale fino al 2010, è necessario fare ancora molto per conseguire l’obiettivo “zero vittime”.

241. Per contribuire al raggiungimento di questo obiettivo ambizioso, e coerentemente con le indicazioni espresse nei nuovi orientamenti 2011-2020 per la sicurezza stradale126, la Commissione si propone di dimezzare entro il 2020, rispetto ai livelli del 2010, il numero totale di decessi sulle strade dell’Unione europea.

242. Per realizzare questo obiettivo sarà necessario definire una strategia di azione relativa ai feriti della strada e al primo soccorso prevedendo azioni mirate per

125 Il tema dei Piani di continuità della mobilità è esaminato in modo più particolareggiato nel punto

1.5.3. “Garantire la continuità della mobilità in seguito a disservizi nel sistema di trasporti”. 126 COM(2010) 389 definitivo.

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categorie specifiche di utenti della strada, e allo stesso tempo affrontare le nuove sfide che attendono la società.

243. Entro i prossimi dieci anni, le politiche di sicurezza stradale dovranno adattarsi alle sfide e alle preoccupazioni che vanno emergendo, tra cui l’invecchiamento della popolazione, la congestione urbana, l’aumento dei comportamenti non sicuri (stupefacenti, farmaci, uso del telefono cellulare durante la guida, ecc.), e la potenziale contrazione delle risorse pubbliche destinate alla manutenzione dell’infrastruttura stradale. I controlli sul rispetto della normativa continuano a essere decisivi ai fini della creazione dei presupposti per una riduzione cospicua del numero di decessi e di feriti. Lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni alle norme di sicurezza stradale, in merito a cui una proposta127 è attualmente all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio, rappresenta un primo tentativo di affrontare meglio la questione a livello europeo. Altre iniziative potranno essere prese in considerazione, sulla scorta dell’esperienza che si acquisirà con l’applicazione della direttiva proposta.

Tecnologia per la sicurezza stradale

244. Dalla tecnologia ci si attende un contributo importante al miglioramento della sicurezza del trasporto stradale. Una diffusione più ampia dei sistemi di trasporto intelligenti in grado di rilevare gli incidenti, interfacciarsi con sistemi di supervisione del traffico e fornire informazioni in tempo reale agli utenti della strada permetterà di migliorare notevolmente la sicurezza stradale. Anche i sistemi cooperativi che permettono ai veicoli di comunicare sia con l’infrastruttura stradale, sia con altri utenti della strada contribuiranno al miglioramento della sicurezza stradale nel prossimo futuro. È importante accelerare l’introduzione sui veicoli di sistemi avanzati di assistenza al conducente e sistemi ITS per la sicurezza128.

245. Allo stesso modo, dovrà essere ulteriormente valutata l’ipotesi di utilizzare anche sui veicoli commerciali e/o privati già esistenti i sistemi avanzati di assistenza alla guida quali il sistema di segnalazione di uscita di corsia, il sistema di avvertimento anticollisione o il sistema di riconoscimento dei pedoni. Per poter sfruttare fino in fondo le potenzialità di queste applicazioni per la sicurezza, sarà necessario promuoverne un’introduzione accelerata e un’ampia diffusione sul mercato.

246. Gli ITS e in particolare l’adozione di eCall, il sistema paneuropeo di chiamata di emergenza montato sui veicoli, dovrebbero anche contribuire in modo determinante a migliorare l’efficacia e la tempestività dei soccorsi. Gli sviluppi tecnologici, ad esempio i sistemi di bordo che forniscono informazioni in tempo reale sui limiti di velocità esistenti, possono contribuire a migliorare il rispetto dei limiti di velocità. Poiché i veicoli commerciali leggeri sono sempre più numerosi sulle strade, e quindi rischiano sempre più di essere coinvolti in incidenti, è opportuno valutare l’ipotesi di dotarli di limitatore di velocità, secondo le modalità già indicate dalla Commissione.

127 COM(2008) 151 def. del 19.3.2008. 128 V. il punto successivo relativo agli ITS.

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247. Una volta immessi sul mercato, i veicoli devono continuare a rispettare le norme di sicurezza in ogni fase del ciclo di vita. Il sistema attuale di controllo tecnico dei veicoli129 deve essere adeguato per estendere i controlli ai dispositivi elettronici di sicurezza e ai nuovi sistemi di propulsione dei veicoli del futuro. A tal fine, sarà necessario anche istituire una piattaforma elettronica europea nell’obiettivo di facilitare l’accesso ai dati necessari per l’esecuzione di tali controlli da parte dei centri di controllo tecnico e degli altri soggetti interessati. Inoltre, l’obbligo di sottoporre regolarmente ai controlli tecnici i veicoli dovrebbe essere esteso ai veicoli a due ruote a motore, nell’obiettivo di ridurre il numero di incidenti che vedono coinvolti tali veicoli.

Una strategia globale per i feriti della strada

248. Le strategie per la sicurezza stradale in genere vertono sulla riduzione della mortalità sulle strade. I feriti della strada spesso non ricevono la stessa attenzione, pur essendo ormai diventati un problema sanitario rilevante: nel 2009, nell’Unione europea sono stati circa 1 500 000, con enormi costi economici e umani per la società.

249. La riduzione del numero dei feriti e delle gravità delle lesioni attraverso il miglioramento dei servizi di emergenza di assistenza post-incidente sarà una delle azioni prioritarie dell’UE nel prossimo decennio. Pertanto, la Commissione, assistita da tutti i soggetti interessati, definirà gli elementi di una strategia di azione globale riguardante i feriti della strada e il primo soccorso. Innanzitutto, cercherà di giungere a un accordo su definizioni e concetti riguardanti i feriti (in particolare sulla definizione di lesioni gravi e lesioni non gravi), di migliorare e armonizzare la raccolta dei dati e di individuare linee d’azione per migliorare la prevenzione e gli interventi, tenendo conto anche del loro impatto socioeconomico. Partendo da queste basi, si potrebbero individuare azioni specifiche come ad esempio lo scambio di buone pratiche, l’elaborazione di guide di intervento, la promozione della creazione di unità di soccorso miste tra Stati membri, ecc., e si potrebbe definire un obiettivo misurabile di riduzione dei feriti.

Formazione ed educazione

250. L’approccio attuale in materia di formazione dei conducenti rimane troppo frammentario e specializzato. La Commissione propone di promuovere un approccio di più ampio respiro e di considerare l’educazione stradale e la formazione come un processo globale, un “continuum formativo” che si sviluppa lungo tutto l’arco della vita. La Commissione intende anche estendere la formazione e l’educazione stradale a tutti gli utenti della strada e promuovere un’offerta formativa e di educazione stradale con contenuti specifici per ogni fascia di età.

251. L’esame per il rilascio della patente di guida non deve limitarsi ad appurare che il candidato conosca il Codice della strada o sia in grado di eseguire le varie manovre. Per accrescere la sicurezza dei veicoli a due ruote a motore, la Commissione promuoverà l’educazione dei conducenti sulla necessità e sui

129 Cfr. direttiva 2009/40/CE modificata dalla direttiva 2010/48/UE.

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vantaggi dei dispositivi di protezione individuale, degli airbag, di eCall e di impianti frenanti avanzati, e prevederà opportune misure antimanomissione.

252. Inoltre, quando entreranno pienamente in vigore le disposizioni della terza direttiva concernente la patente di guida130, la Commissione elaborerà orientamenti sull’educazione dei conducenti al fine di definire standard minimi per gli istruttori in cooperazione con gli Stati membri.

Utenti vulnerabili

253. Gli utenti vulnerabili della strada hanno rappresentato il 45% del totale dei decessi sulle strade nel 2008. La sicurezza dei ciclisti e dei pedoni è legata principalmente alla gestione urbana, un ambito in cui le autorità locali hanno competenze di esecuzione per la maggior parte degli interventi. Rimane tuttavia ampio spazio per un’azione concertata con l’attuazione del piano d’azione per la mobilità urbana della Commissione. Per gli anziani, saranno valutate diverse misure tra cui l’accertamento dell’idoneità alla guida, lo sviluppo di opportune segnaletiche e infrastrutture e l’installazione di dispositivi di sicurezza passiva adeguati. Per migliorare la sicurezza dei motociclisti, la Commissione promuoverà la ricerca e gli sviluppi tecnici finalizzati al miglioramento della sicurezza dei veicoli a motore a due ruote e alla riduzione delle conseguenze degli incidenti. Infine, proseguiranno gli sforzi per l’adeguamento dell’infrastruttura stradale ai veicoli a due ruote a motore (ad es. introduzione di guardrail più sicuri).

16. Verso l’obiettivo “zero vittime” nella sicurezza stradale

• Armonizzare e applicare tecnologie per la sicurezza stradale – quali sistemi di assistenza alla guida, limitatori (intelligenti) di velocità, dispositivi che invitano ad allacciare le cinture di sicurezza, servizio e-Call, sistemi cooperativi e interfacce veicolo-infrastruttura – e migliorare i controlli tecnici dei veicoli anche per i sistemi di propulsione alternativi.

• Elaborare una strategia d’azione organica per i feriti della strada e per i servizi di emergenza, nonché definizioni comuni e una classificazione standardizzata delle lesioni e dei decessi causati da incidenti stradali al fine di fissare obiettivi di riduzione del numero di feriti.

• Puntare sulla formazione e sull’educazione di tutti gli utenti; promuovere l’uso degli equipaggiamenti di sicurezza (cinture, indumenti protettivi, dispositivi antimanomissione).

• Tenere in particolare considerazione gli utenti vulnerabili quali pedoni, ciclisti e motociclisti, anche grazie a infrastrutture più sicure e adeguate tecnologie dei veicoli.

130 Direttiva 2006/126/CE, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida (rifusione), GU L403

del 30.12.2006. Gli Stati membri applicheranno le disposizioni della direttiva a decorrere dal 19 gennaio 2013.

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1.4.2. Una strategia europea per la sicurezza dell’aviazione civile

254. Pur avendo un livello di sicurezza (nell’accezione del termine inglese “safety”, cioè sicurezza tecnica) dell’aviazione elevato, l’UE non è ancora la regione più sicura al mondo e i risultati in materia di sicurezza variano a seconda degli Stati membri. Con la crescente complessità del settore dell’aviazione e i volumi sempre più elevati di traffico aereo, l’UE dovrà continuare a esercitare una vigilanza costante per mantenere e migliorare ulteriormente i risultati sul piano della sicurezza. Per conseguire questo risultato, l’UE dovrebbe passare a un sistema di gestione della sicurezza proattivo e basato su dati oggettivi, intervenendo in anticipo per prevenire gli incidenti.

255. Un sistema di questo genere deve necessariamente basarsi su una serie di norme prescrittive, affiancate da norme basate sui risultati e da un sistema di supervisione, e richiede la costante raccolta di dati per rendere possibile l’identificazione dei pericoli nonché la misurazione e la riduzione dei rischi. A tal fine, i dati sulla sicurezza devono essere completi, disponibili in forma standard, analizzati al fine di estrarne gli elementi di interesse e resi facilmente accessibili ai responsabili delle decisioni. Per il momento la situazione ancora non è questa e la strategia per la sicurezza dell’aviazione dell’UE deve essere orientata a creare i presupposti per costruire un sistema con queste caratteristiche.

256. Per un’applicazione coerente della strategia definita a livello UE in tutti i settori dell’aviazione, è essenziale un approccio sistemico. Avendo istituito un sistema di gestione della sicurezza che abbraccia tutti gli aspetti dell’attività dell’aviazione, l’UE dovrà definire obiettivi per i risultati che dovranno essere raggiunti nei vari settori. Inoltre, appare opportuno definire e riesaminare regolarmente priorità e obiettivi comuni sia per l’Unione nel suo insieme, sia per i singoli Stati membri. Inoltre, dovrà essere attribuito un ruolo centrale dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA).

257. SESAR, il braccio tecnologico del cielo unico europeo, contribuirà a migliorare il livello di sicurezza del traffico aereo in Europa. È importante favorirne un’introduzione tempestiva, coordinata ed efficace attraverso una legislazione europea adeguata, garantendone al tempo stesso la compatibilità con gli standard elaborati in altre regioni del mondo e in particolare con gli standard NextGen degli Stati Uniti.

258. Un sistema dell’aviazione robusto nell’UE ha implicazioni dirette sui paesi terzi, sia per gli operatori che operano da e verso l’UE, sia per l’industria aeronautica. Pertanto, sarà necessario cooperare con i paesi terzi, e in particolare con gli Stati Uniti, per ottenere una convergenza normativa e il reciproco riconoscimento in caso di livelli di sicurezza equivalenti, nonché per fornire assistenza tecnica ai paesi che hanno bisogno di sostegno.

259. L’UE dovrà lavorare in stretta collaborazione con l’ICAO per conseguire gli obiettivi di sicurezza fissati dalla comunità internazionale dell’aviazione. A questo riguardo, il memorandum d’intesa sullo scambio internazionale di informazioni sulla sicurezza, firmato nel settembre 2010 dalla Commissione insieme all’Associazione internazionale del trasporto aereo (IATA), all’Organizzazione internazionale per l’aviazione civile (ICAO) e al

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Dipartimento dei trasporti degli Stati Uniti (DOT) getta le basi per la creazione di un sistema globale per lo scambio internazionale di informazioni che contribuirà a rafforzare la sicurezza dell’aviazione e la trasparenza delle informazioni riguardanti la sicurezza. Inoltre, la progressiva adozione, da parte dell’ICAO, dell’approccio di monitoraggio continuo (CMA), considerato una nuova metodologia di supervisione della sicurezza nell’aviazione in tutto il mondo, offre grandi possibilità per una migliore identificazione e mitigazione dei rischi per la sicurezza e allo stesso tempo concentra le risorse dell’ICAO e degli Stati membri nelle aree in cui servono di più.

17. Una strategia europea per la sicurezza dell’aviazione civile

In Europa gli standard di sicurezza dell’aviazione sono elevati ma non sono i migliori del mondo. Il nostro obiettivo è fare dell’Europa la regione più sicura per l’aviazione. A tal fine l’Unione europea intende elaborare una strategia europea organica per la sicurezza dell’aviazione civile basandosi sul lavoro svolto dall’Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA) che include i seguenti aspetti:

• migliorare la raccolta, la qualità, lo scambio e l’analisi dei dati mediante la revisione della legislazione relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell’aviazione civile;

• adeguare il quadro normativo in materia di sicurezza allo sviluppo di nuove tecnologie (SESAR);

• garantire un’applicazione coerente della strategia UE per la sicurezza dell’aviazione civile in tutti i settori dell’aviazione;

• promuovere la trasparenza e lo scambio di informazioni sulla sicurezza con l’ICAO e altri partner dell’aviazione internazionale, in particolare nell’ambito dell’iniziativa sullo scambio di informazioni sulla sicurezza a livello mondiale; cooperare con i paesi non UE, in particolare gli Stati Uniti, sulle questioni di sicurezza, sulla convergenza normativa, sul reciproco riconoscimento e sull’assistenza tecnica;

• elaborare a livello dell’Unione europea un sistema di gestione della sicurezza che comprenda obiettivi e misurazioni riguardanti i risultati in materia di sicurezza per individuare i rischi e conseguire costanti miglioramenti dei livelli di sicurezza.

1.4.3. Navigazione più sicura

260. L’azione dell’UE nel campo della sicurezza marittima e della tutela dell’ambiente è complementare al quadro internazionale definito in seno all’Organizzazione marittima internazionale (IMO). Il recepimento delle norme IMO nel sistema giuridico dell’UE assicura l’attuazione di tali norme in tutta l’Unione europea. Inoltre, l’UE svolge un ruolo importante nel miglioramento delle norme internazionali dando impulso e contribuendo direttamente alla loro adozione a livello internazionale.

Sicurezza delle navi passeggeri

261. Nell’UE, dove 22 dei 27 Stati membri sono paesi costieri e 4 sono paesi insulari, la mobilità e le attività ricreative sull’acqua sono in aumento. Ogni anno, le navi

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trasportano oltre 200 milioni nell’Unione europea. Gli incidenti gravi che vedono coinvolte navi passeggeri nelle acque dell’UE sono fortunatamente rari, ma quando si verificano possono trasformarsi in terribili tragedie (Herald of Free Enterprise, Estonia). È quindi essenziale un approccio proattivo alla sicurezza delle navi passeggeri.

262. Viste queste premesse, la semplificazione e il chiarimento del complesso quadro normativo dell’UE, da realizzare tenendo nella dovuta considerazione le norme IMO pertinenti, agevoleranno il lavoro delle autorità degli Stati membri. Sarà necessario inoltre tenere conto delle innovazioni e degli sviluppi tecnici a livello internazionale. Le norme di sicurezza devono essere definite anche alla luce del fatto che l’acciaio non è più l’unico materiale di costruzione delle navi passeggeri: esistono infatti navi realizzate con altri materiali, tra cui ad esempio la vetroresina. Infine, visto che oltre il 70% della flotta passeggeri mondiale di tipo di ro-ro opera in acque UE e che le dimensioni e la capacità delle navi passeggeri continuano ad aumentare, è necessario concentrare l’attenzione sulla sicurezza di tali navi. La Commissione lavorerà in stretta collaborazione con l’EMSA per aggiornare la legislazione sulla sicurezza delle navi passeggeri nell’obiettivo di affrontare queste sfide.

Miglioramento di SafeSeaNet e condivisione delle funzioni tra le guardie costiere nell’UE

263. La gestione di SafeSeaNet, lo strumento centrale del sistema informativo marittimo europeo per la sorveglianza delle navi e dei dati sulle merci pericolose, è demandata all’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA). Le funzioni di tale strumento saranno migliorate in particolare con l’uso di dati satellitari e assicurando la compatibilità con i servizi di informazione fluviale (RIS) e l’iniziativa e-Maritime, nonché attraverso l’apertura nei confronti di altri sistemi modali. L’obiettivo è fare di SafeSeaNet il fulcro di tutti gli strumenti a supporto della sicurezza e prevenzione degli atti illeciti nel trasporto marittimo e della protezione dell’ambiente marino dall’inquinamento provocato dalle navi. In questo modo si fornirà un contributo essenziale alla creazione di una rete comune di condivisione delle informazioni per il controllo del settore marittimo nell’Unione europea131.

264. L’idea di una guardia costiera europea è già stata discussa tra le istituzioni europee. Alcune funzioni proprie delle guardie costiere potrebbero beneficiare di un coordinamento a livello europeo o essere svolte in maniera più efficiente a livello europeo (ad esempio il centro dati LRIT dell’UE). Nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, la Commissione prenderà in esame varie opzioni: cooperazione strutturata tra Stati membri, coordinamento ad hoc o permanente tra le guardie costiere degli Stati membri, trasferimento di alcune funzioni agli organismi dell’UE.

Un registro e una bandiera UE per i trasporti marittimi UE

265. La necessità di garantire condizioni di concorrenza eque per l’industria marittima dell’UE nonché un livello di sicurezza elevato a beneficio dei cittadini

131 COM(2009) 538 e COM(2010) 584.

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dell’Unione europea impongono un livello elevato e uniforme di qualità per le bandiere dell’UE. Nella lista grigia e nella lista nera del Memorandum di intesa di Parigi sul controllo da parte dello Stato di approdo, invece, figurano ancora bandiere UE.

266. La direttiva 2009/21/CE relativa al rispetto degli obblighi dello Stato di bandiera rappresenta un primo passo in questa direzione. La Commissione eserciterà una sorveglianza continua sull’applicazione di questa direttiva e valuterà i risultati complessivi delle bandiere UE.

267. Inoltre, la posizione del settore europeo dei trasporti marittimi è insidiata dalla crescita fenomenale del settore nelle economie emergenti in Asia e in altre regioni, dove oltre a beneficiare di finanziamenti e manodopera a basso costo, gli operatori possono contare su enormi cantieri navali e sui porti più grandi e in più forte espansione a livello mondiale. Il vantaggio competitivo del trasporto marittimo europeo si basa su un approccio di qualità caratterizzato da standard rigorosi in materia di sicurezza, prevenzione degli atti illeciti, salvaguardia dell’ambiente e tutela sociale; a medio o lungo termine, tuttavia, c’è il pericolo che l’UE possa diventare dipendente dai servizi di trasporto marittimo forniti da paesi terzi.

268. Per sostenere il vantaggio competitivo dei servizi europei di trasporto marittimo si potrebbe creare un registro europeo, che implicherebbe una bandiera UE. Tale registro non prenderebbe il posto dei registri (bandiere) esistenti degli Stati membri dell’UE, ma costituirebbe una marca di riconoscimento analoga a quelle attualmente in uso nell’industria europea dell’aviazione. In sostanza, la marca dell’Unione europea rappresenterebbe un attestato di qualità a garanzia di navi sicure (sia dal punto di vista tecnico, sia da quello della prevenzione degli atti illeciti), ecologiche e dotate di personale altamente qualificato. Si potrebbe anche valutare l’introduzione di agevolazioni per le navi in possesso dei requisiti per l’iscrizione al registro europeo. Le navi iscritte al registro potrebbero beneficiare di sconti ad esempio sui diritti portuali legati all’efficienza ambientale, nonché di costi assicurativi più bassi o ispezioni meno frequenti.

269. L’istituzione a lungo termine di un registro e di una bandiera europei per le navi potrebbe applicarsi anche alla flotta adibita al trasporto per vie navigabili interne. Un passo in questa direzione è già stato fatto con l’introduzione del “numero unico europeo di identificazione delle navi” (ENI) e con la creazione di una banca dati europea degli scafi .

18. Navigazione più sicura

• Collaborare con l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) al fine di modernizzare la legislazione sulla sicurezza delle navi passeggeri.

• Fare di SafeSeaNet il fulcro di tutti gli strumenti di informazione a supporto della sicurezza e prevenzione degli atti illeciti nel trasporto marittimo e della protezione dell’ambiente marino dall’inquinamento provocato dalle navi.

• Valutare la possibilità di creare un registro e una bandiera dell’Unione europea per il trasporto marittimo e nelle vie navigabili interne. In questo modo, il marchio

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dell’Unione europea rappresenterebbe un attestato di qualità a garanzia di navi sicure, ecologiche e dotate di personale altamente qualificato.

• Valutare la possibilità di una condivisione delle funzioni tra le guardie costiere dell’Unione europea, in particolare per assicurare la sicurezza marittima, la prevenzione degli atti illeciti e la protezione dell’ambiente.

1.4.4. Sicurezza ferroviaria

270. Una rete ferroviaria sicura, moderna e integrata costituisce una delle grandi priorità dell’UE. L’Agenzia ferroviaria europea (ERA) è stata istituita con l’obiettivo di contribuire a creare quest’area ferroviaria integrata rinforzando la sicurezza e l’interoperabilità; essa svolge anche la funzione di autorità per lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS), lo standard unico di segnalamento che dovrà essere adottato in tutta Europa132. La graduale apertura del mercato ferroviario nell’UE non ha avuto effetti negativi sul livello complessivo di sicurezza. Le ferrovie continuano a essere un modo di trasporto molto sicuro in cui il rischio di incidente grave per i passeggeri è a livelli minimi.

271. Lo sviluppo e il miglioramento della sicurezza ferroviaria sono affidate essenzialmente alle imprese ferroviarie e ai gestori dell’infrastruttura, che attraverso il sistema di certificazione dovrebbero dimostrare di essersi dotati di un sistema di gestione della sicurezza e di soddisfare i requisiti volti a garantire un esercizio sicuro sulla rete.

272. All’esercizio ferroviario partecipano tuttavia anche altri soggetti, quali i detentori di carri merci o le officine di manutenzione. Per questo, nel 2006 si è aperto un dibattito sui rapporti da stabilire tra soggetti certificati e non certificati e sull’opportunità di estendere anche a questi ultimi il regime di certificazione obbligatoria.

273. Per realizzare progressivamente una certificazione armonizzata di sicurezza per tutti i soggetti che operano nel settore, la Commissione valuterà anche l’opportunità di definire una norma europea per l’elaborazione e l’applicazione di norme di gestione della sicurezza. La Commissione intende rendere più efficace la certificazione dei soggetti che intervengono nella fabbricazione e nella manutenzione di componenti critici per la sicurezza usati nel materiale rotabile e nell’infrastruttura.

274. Negli ultimi due anni la Commissione ha adottato una serie di obiettivi e metodi comuni di sicurezza. È importante che l’ERA vigili sulla corretta applicazione di tali misure, così come è importante che gli indicatori vengano tenuti sotto controllo e che i risultati delle indagini condotte in seguito ad incidenti importanti vengano discussi a livello europeo. Il disastro di Viareggio del 30 giugno 2009 ha portato all’adozione di un piano d’azione che si articola in una serie di misure, già attuate o in fase di elaborazione, tra cui l’istituzione di una task force sulla manutenzione dei carri merci che si occupa in modo specifico della manutenzione degli assali dei carri. Tale task force ha già prodotto risultati

132 Le proposte finalizzate ad accelerare l’introduzione dell’ERTMS hanno un’importanza fondamentale

per la sicurezza ferroviaria e sono discusse nel punto 324 e successivi.

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concreti, ma ha anche messo in luce l’importanza di evitare che le autorità nazionali di sicurezza, in seguito a incidenti gravi, adottino misure che creano nuove barriere e ostacolano lo sviluppo del mercato interno delle ferrovie.

19. Sicurezza ferroviaria

• Definire progressivamente un approccio settoriale alla certificazione di sicurezza nel trasporto ferroviario basandosi sugli approcci adottati per i gestori dell’infrastruttura e le imprese ferroviarie e valutare la possibilità di definire una norma europea.

• Rafforzare il ruolo dell’ERA nel settore della sicurezza ferroviaria e in particolare la sua funzione di controllo delle misure adottate dalle autorità nazionali responsabili della sicurezza e della loro progressiva armonizzazione.

• Migliorare i processi di certificazione e manutenzione di componenti fondamentali per la sicurezza utilizzati nella costruzione del materiale rotabile e delle infrastrutture ferroviarie.

1.4.5. Trasporto di merci pericolose

275. Le norme intese a garantire la sicurezza nel trasporto delle merci pericolose sono state elaborate in modo indipendente per ciascun modo di trasporto: le norme per il trasporto marittimo sono state emanate dall’Organizzazione marittima internazionale; le norme per il settore ferroviario sono state elaborate dall’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia; mentre le norme per i trasporti su strada e per vie navigabili interne sono state elaborate in seno all’UN-ECE, la Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite. Pertanto, un carico di merci che deve essere trasportato con più mezzi di trasporto è soggetto a un cumulo di norme, che determinano complicazioni e costi supplementari rispetto alle spedizioni effettuate con un unico modo di trasporto. Questo aspetto penalizza in particolare il trasporto marittimo di container, che invece è particolarmente adatto al trasporto di merci ad alto rischio a costi contenuti. La Commissione intende quindi razionalizzare le norme sul trasporto delle merci pericolose per garantire l’interoperabilità tra i diversi modi di trasporto.

20. Trasporto di merci pericolose

• Razionalizzare le norme per il trasporto intermodale di merci pericolose per garantire l’interoperabilità tra i differenti modi di trasporto.

1.5. Qualità e affidabilità del servizio

276. La qualità dei servizi di trasporto passeggeri assumerà un’importanza crescente nei prossimi anni, a causa dell’invecchiamento della popolazione e della necessità di promuovere un uso più efficiente delle risorse nei trasporti pubblici. Le frequenze, l’affidabilità e l’integrazione intermodale sono le caratteristiche principali che determinano della qualità del servizio; altrettanto importante è la disponibilità di informazioni sui tempi di percorrenza e sui percorsi alternativi. Infine, la qualità si identifica anche nella capacità di fornire un livello di servizio elevato agli anziani, ai disabili e agli utenti con necessità particolari.

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1.5.1. Rafforzamento dell’applicazione dei diritti dei passeggeri

277. Attualmente, i diritti generali dei passeggeri, compresi i disabili e le persone a mobilità ridotta, sono disciplinati nell’acquis UE relativo al trasporto aereo, ferroviario, marittimo, per vie d’acqua e mediante autobus e pullman. A causa della specificità dei diversi modi di trasporto e dei rispettivi mercati (specificità che riguardano le dimensioni delle imprese, i ricavi e il numero di percorsi, nonché la lunghezza e le dimensioni dei viaggi), il contenuto esatto di tali diritti varia, ma la tipologia dei diritti garantiti dai quattro regolamenti esistenti per il trasporto aereo, ferroviario, stradale e per vie d’acqua sono simili: in particolare il diritto all’informazione, al rimborso, alla riprotezione, all’assistenza in attesa di iniziare il viaggio e al rimborso al sussistere di determinate condizioni. La Commissione presenterà una comunicazione sui principi comuni applicabili alla totalità dei diritti dei passeggeri .

278. A breve termine, l’obiettivo è duplice: in primo luogo migliorare considerevolmente l’applicazione dei quadri giuridici esistenti attraverso un’interpretazione uniforme e coerente e controlli più armonizzati ed efficienti sull’applicazione a livello UE, in particolare attraverso la rete di organismi nazionali responsabili dell’applicazione della normativa; in secondo luogo, contribuire alla definizione di un approccio mondiale all’assistenza ai passeggeri prevedendo l’inserimento di opportune disposizioni negli accordi internazionali bilaterali e multilaterali.

279. La Commissione riesaminerà la legislazione esistente sui diritti dei passeggeri dei singoli modi nell’obiettivo di definire per i passeggeri una serie minima di diritti comuni a tutti i modi di trasporto attraverso strumenti sia vincolanti che non vincolanti. La Commissione valuterà inoltre la necessità di adottare nuove misure legislative finalizzate ad aggiornare o rendere più chiare alcune disposizioni concernenti i diritti dei passeggeri aerei, anche in caso di fallimento delle linee aeree e disguidi relativi ai bagagli.

280. La Commissione si adopererà poi per ottenere ulteriori miglioramenti per i passeggeri a mobilità ridotta, non solo intervenendo sui loro diritti specifici ma anche assicurando un migliore accesso all’infrastruttura.

281. Attualmente, non esistono strumenti legislativi europei sui diritti dei passeggeri che, durante uno stesso viaggio, utilizzano due o più modi di trasporto avendo acquistato i diversi biglietti con un unico contratto di acquisto. Tali viaggiatori possono incorrere in costi maggiori in caso di ritardo (a causa della perdita di coincidenze) o perdita del bagaglio (perché la destinazione finale non coincide con il punto di arrivo della tratta in cui è stato perso il bagaglio). La Commissione si adopererà per promuovere e sviluppare il concetto di biglietti integrati e potrebbe pertanto proporre di includere in uno dei quadri legislativi attuali o futuri la questione dei diritti dei passeggeri con biglietti integrati per viaggi multimodali.

282. La Commissione prevede di proporre un regolamento unico UE (“Codex UE”) che abbracci tutte le questioni legate ai diritti dei passeggeri per tutti i modi di trasporto; tale regolamento potrebbe riguardare anche i diritti in caso di interruzione del viaggio, la trasparenza dei prezzi nei confronti dei consumatori e la non discriminazione, il trattamento delle persone a mobilità ridotta, i

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disguidi relativi ai bagagli, misure più severe per garantire il rispetto della normativa e regimi sanzionatori.

21. Diritti dei passeggeri

• Definire un’interpretazione uniforme della legislazione dell’Unione europea sui diritti dei passeggeri e assicurarne l’applicazione effettiva e armonizzata, per garantire sia condizioni eque di concorrenza per il settore, sia uno standard europeo di protezione per i cittadini.

• Riunire i principi comuni applicabili ai diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto (carta dei diritti fondamentali), in particolare il “diritto ad essere informati”, e chiarire ulteriormente i diritti esistenti. In una fase successiva prendere in considerazione la possibile adozione di un regolamento quadro dell’Unione europea sui diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto (Codex UE).

• Migliorare la qualità dei trasporti per le persone anziane, i passeggeri a mobilità ridotta e i passeggeri disabili, garantendo inoltre un accesso migliore all’infrastruttura.

• Integrare il quadro normativo esistente in materia di diritti dei passeggeri con misure relative ai passeggeri che effettuano spostamenti multimodali con biglietti integrati coperti da un unico contratto di acquisto e ai casi di fallimento dell’operatore di trasporto.

• Migliorare le condizioni di concorrenza a livello internazionale, inserendo norme sulla qualità dell’assistenza negli accordi bilaterali e multilaterali per tutti i modi di trasporto, allo scopo di rafforzare i diritti dei passeggeri anche nel contesto internazionale.

1.5.2. Viaggi multimodali e biglietti integrati

283. In Europa dovrebbe essere possibile effettuare viaggi veloci e integrati con un unico biglietto o sistema di fatturazione e con la possibilità di ottenere agevolmente informazioni “da porta a porta”. La sfida è accedere, integrare e usare i dati per fornire all’utente informazioni sul viaggio significative e personalizzate in tempo reale. Questa necessità riguarda in modo particolare i viaggi transfrontalieri e multimodali.

284. Coerentemente con il piano d’azione sugli ITS133 e in seguito all’adozione delle specifiche necessarie ai sensi della direttiva ITS a sostegno dei servizi di informazione sui viaggi multimodali in tutto il territorio dell’UE134, sarà indispensabile provvedere affinché siano sviluppate piattaforme di informazioni sui viaggi multimodali in tutto il territorio dell’UE in grado eventualmente di fornire servizi commerciali. Gli operatori privati in grado di fornire questo e altri servizi a valore aggiunto devono poter accedere alle informazioni pubbliche.

133 Piano d’azione per la diffusione di sistemi di trasporto intelligenti in Europa, COM(2008) 886 del

16.12.2008. 134 Direttiva 2010/40/UE sul quadro generale per la diffusione dei sistemi di trasporto intelligenti nel

settore del trasporto stradale e nelle interfacce con altri modi di trasporto, GU L207 del 6.8.2010.

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285. Nuove forme di biglietti elettronici su dispositivi mobili (smart card, telefoni cellulari, ecc.) stanno gradualmente prendendo il posto dei vecchi biglietti di carta. Per sfruttare fino in fondo le possibilità offerte dalle nuove tecnologie, è essenziale disporre di sistemi interoperabili. Rimane ancora molto lavoro da fare, perché ogni modo ha sviluppato le proprie soluzioni, in alcuni casi a livello locale, in altri (ad esempio nel trasporto aereo) a livello mondiale.

286. Per il trasporto pubblico, il progetto IFM135 ha definito una tabella di marcia per l’interoperabilità europea e ha illustrato l’interoperabilità di tre importanti sistemi nazionali. Il passo successivo sarà l’avvio di ulteriori programmi pilota e la definizione del quadro necessario a livello europeo. Per il settore ferroviario, deve essere sviluppata e realizzata la componente “bigliettazione” della STI TAP.

287. La riuscita liberalizzazione del trasporto aereo nell’UE ha fatto nascere una forte concorrenza e un mercato dinamico in cui i consumatori possono beneficiare delle numerose opzioni a loro disposizione per gli spostamenti. Il regolamento (CE) n. 1008/2008 recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità e il regolamento (CE) n. 80/2009 relativo a un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione (CRS) contengono, rispettivamente, disposizioni riguardanti le informazioni sui prezzi dei servizi di trasporto aereo e la visualizzazione delle opzioni di viaggio nei CRS, quando questi vengono offerti ai consumatori. Tali disposizioni sono allineate all’obiettivo di salvaguardare la trasparenza dei prezzi nel settore delle linee aeree e di consentire ai consumatori di confrontare i prezzi in una situazione di concorrenza.

288. Tra i recenti sviluppi commerciali nei servizi di trasporto aereo si segnalano l’aumento della distribuzione diretta da parte delle linee aeree (al di fuori del canale CRS/agenzie di viaggio) e lo scorporo dei servizi ausiliari: in pratica, servizi che in passato erano normalmente inclusi nel prezzo totale del biglietto oggi devono essere acquistati separatamente. Queste pratiche del settore possono contribuire allo sviluppo di un settore del trasporto aereo competitivo e all’ampliamento delle scelte a disposizione dei consumatori, ma devono essere tenute sotto controllo per impedire eventuali abusi.

22. Una mobilità da porta a porta integrata

• Definire le misure necessarie per integrare ulteriormente i diversi modi di trasporto dei passeggeri al fine di garantire spostamenti multimodali da “porta a porta” integrati.

• Definire condizioni quadro per promuovere lo sviluppo e l’uso di sistemi intelligenti, multimodali e interoperabili, per la ricerca degli orari, le informazioni, le prenotazioni online e la vendita dei biglietti. A tal fine potrebbe essere necessaria una proposta legislativa per garantire l’accesso dei fornitori privati di servizi alle informazioni sui viaggi e sul traffico in tempo reale.

135 L’“Interoperable Fare Management Project” (progetto IFM) è un progetto finanziato dal 7° PQ che

intende rendere più agevole l’uso delle reti di trasporti pubblici facilitando l’accesso alle stesse, http://www.ifm-project.eu.

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1.5.3. Garantire la continuità della mobilità in seguito a disservizi nel sistema dei trasporti

289. La crisi provocata dalla nube di cenere vulcanica nell’aprile 2010 e le interruzioni dei trasporti causate dalle condizioni atmosferiche verso la fine del 2010 hanno messo in risalto che il sistema di trasporti UE non è in grado di tollerare e assorbire interruzioni causate da disastri di origine naturale o antropica in misura sufficiente per continuare ad assolvere la sua funzione essenziale, vale a dire assicurare senza discontinuità la mobilità delle persone e delle merci. È emersa perciò la necessità di accrescere la capacità di tenuta del sistema di trasporti europeo per preservare la mobilità dei passeggeri e delle imprese in caso di eventi tali da causare interruzioni del servizio.

290. L’esperienza acquisita indica che, oltre che a ostacoli di natura strutturale quali collegamenti mancanti nella rete di trasporti e la mancanza di uno spazio unico dei trasporti, la vulnerabilità del sistema di trasporti UE è imputabile all’inadeguatezza della preparazione e della cooperazione tra tutti i soggetti. Tale inadeguatezza è stata avvertita a tre livelli.

291. Innanzitutto, allo stato attuale, nessuno Stato membro si è dotato di meccanismi di emergenza per preservare la mobilità dei passeggeri e delle merci in caso di disservizi gravi del sistema di trasporti. Allo stesso tempo, poiché manca un coordinamento sistematico tra i piani di continuità aziendale esistenti degli operatori dei trasporti, la mobilità (in particolare la mobilità transfrontaliera) dei passeggeri e delle merci non è sempre garantita in situazioni di crisi. Queste carenze hanno dato origine numerosi a ostacoli “operativi” alla tempestiva ed efficiente riprotezione di passeggeri e merci su percorsi alternativi (ad esempio non sono previste deroghe a restrizioni quali il divieto di circolazione nelle ore notturne o nei fine settimana) e hanno impedito un uso ottimale delle risorse rese disponibili per fronteggiare le crisi.

292. In secondo luogo, è dimostrato che la gestione delle informazioni (accesso alle informazioni, nonché condivisione e comunicazione delle informazioni ai/tra i soggetti interessati), che è un fattore determinante nelle situazioni di crisi, non è abbastanza efficiente. Di conseguenza, la qualità delle informazioni messe a disposizioni degli utenti dei trasporti, degli operatori di mercato e degli Stati membri non permette di decidere con cognizione di causa.

293. In terzo luogo, la reazione degli Stati membri è stata nella maggior parte dei casi unilaterale e non coordinata. Di conseguenza, la solidarietà tra Stati membri è stata limitata e comunque bilaterale. Una maggiore cooperazione avrebbe notevolmente accelerato la fase di ritorno alla normalità e avrebbe consentito una più efficace e tempestiva riprotezione degli utenti dei trasporti.

294. Successivamente alla crisi causata dalla nube di cenere vulcanica, la Commissione europea ha proposto l’elaborazione di un piano di mobilità per i passeggeri e le merci esteso a tutta l’UE, da attivare in caso di crisi improvvisa dei trasporti scatenata da disastri di origine naturale o antropica o da attentati terroristici.

295. Tra le misure finalizzate alla salvaguardia della mobilità dei passeggeri e delle merci in situazioni di crisi, la Commissione studierà possibili soluzioni per

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migliorare il livello di preparazione dei diversi soggetti interessati, tra cui gli Stati membri, l’industria e i partner internazionali, per rendere più efficiente la gestione delle informazioni e per migliorare la cooperazione internazionale. Si potrebbe inoltre prendere in considerazione la revoca temporanea di restrizioni operative quali le restrizioni ai voli nelle ore notturne o il divieto di circolazione per gli autocarri nei fine settimana al fine di agevolare il pieno utilizzo della capacità rimanente per il trasporto delle merci.

23. Piani per la continuità della mobilità

• Garantire la disponibilità di piani di mobilità per assicurare la continuità del servizio in caso di eventi tali da causare interruzioni e disservizi. I piani devono prendere in esame aspetti quali la definizione di priorità per l’uso delle infrastrutture funzionanti, la cooperazione tra i gestori delle infrastrutture, gli operatori, le autorità nazionali e i paesi vicini e l’adozione (o la deroga) temporanea di norme specifiche.

2. INNOVARE PER IL FUTURO: TECNOLOGIA E COMPORTAMENTI

296. Per cambiare l’attuale modello di organizzazione dei trasporti e conseguire gli obiettivi presentati nella parte II, capitolo 3, relativamente allo sviluppo e alla diffusione di carburanti e sistemi di propulsione sostenibili e al miglioramento dell’efficienza d’uso delle infrastrutture e dei trasporti, non si può fare affidamento su un’unica soluzione tecnologica: al contrario, occorre introdurre un nuovo concetto di mobilità che poggi su un grappolo di nuove tecnologie.

297. Altrettanto importante è sviluppare le innovazioni connesse di tipo sociale, aziendale e organizzativo. Considerando le sfide future, le tecnologie permetteranno verosimilmente non solo di svolgere con maggiore efficienza le stesse funzioni di oggi, ma anche di soddisfare le stesse esigenze in modi diversi. Per questo, in questo punto vengono esaminati sia gli aspetti tecnologici, sia quelli comportamentali.

2.1. Una politica europea per la ricerca e l’innovazione nel campo dei trasporti

298. L’innovazione tecnologica può agevolare la transizione verso un sistema europeo dei trasporti più efficiente e sostenibile agendo essenzialmente su tre fattori: l’efficienza dei veicoli grazie a nuovi motori, materiali e modelli, un utilizzo più pulito dell’energia grazie a nuovi carburanti e sistemi di propulsione, un uso migliore della rete e un incremento della sicurezza grazie ai sistemi di informazione e comunicazione.

299. Fino a oggi, la politica di ricerca e innovazione nel campo dei trasporti non ha incentivato adeguatamente lo sviluppo e la diffusione delle tecnologie strategiche necessarie per rendere il sistema dei trasporti UE moderno, efficiente e a misura di utente. Si impone quindi un ripensamento della politica; in particolare, è necessario un approccio sistemico che si faccia carico dei requisiti normativi e infrastrutturali, del coordinamento di una molteplicità di soggetti e di grandi progetti di dimostrazione così da favorire la diffusione sul mercato delle nuove tecnologie.

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300. Sullo scenario internazionale, l’Europa deve impegnarsi per avviare collaborazioni reciprocamente vantaggiose con partner che già competono in molti campi del settore dei trasporti. Nei trasporti aerei, i possibili partner sono gli Stati Uniti e in particolare la Cina. Dovremmo promuovere gli standard europei, sostenendoli attraverso partenariati pubblici e privati nella R&S. Parallelamente, dobbiamo fare in modo che l’impegno europeo per la realizzazione del cielo unico europeo preveda una cooperazione internazionale diretta ad assicurare l’interoperabilità in tutto il mondo. Partenariati quali il memorandum di cooperazione UE-USA sulla ricerca nell’ambito dell’aviazione civile contribuiscono a far sì che l’Europa possa avere un ruolo incisivo e credibile nella definizione degli standard mondiali. Occorrerà esplorare le opportunità di definire un approccio globale per lo sviluppo e la diffusione di carburanti sostenibili a basso tenore di carbonio nell’aviazione.

301. Nelle ferrovie, l’attenzione si concentra sull’interazione con l’Asia, dove la Cina rappresenta un partner e un concorrente importante, specialmente per i treni ad alta velocità. Nei prossimi 5 anni ci sarà l’opportunità di fare dell’ERTMS lo standard internazionale. Ciò permetterà all’industria europea degli equipaggiamenti ferroviari di competere sui mercati asiatici, statunitensi e forse anche su quelli dell’America latina. Nei trasporti stradali, il Giappone è un partner fondamentale per lo sviluppo di motori a energie alternative e ITS, ma è necessario avviare forme di cooperazione con una molteplicità di soggetti, specialmente nell’area dei progetti di dimostrazione. La cooperazione per la ricerca sulle celle a combustibile per i veicoli pesanti ha prodotto buoni risultati con l’Australia e gli USA. Iniziative analoghe possono essere avviate per lo sviluppo e la dimostrazione di motori a bioetanolo, settore in cui i nostri partner strategici sono la Cina e il Brasile. Nell’ambito del traffico urbano e della decarbonizzazione, CIVITAS FUTURA darà impulso a sviluppi futuri specialmente con i paesi del Mediterraneo.

302. L’industria automobilistica è uno dei settori in cui le imprese investono maggiormente in ricerca e sviluppo. Anche altri settori dell’industria dei trasporti, ad esempio l’aerospaziale, la cantieristica e l’ingegneria civile, investono molto nello sviluppo di nuove tecnologie. L’industria dell’energia sta investendo nella ricerca sui carburanti e sui sistemi di erogazione alternativi. Non sempre, però, gli sforzi dell’industria producono risultati positivi, a causa delle difficoltà che si incontrano nelle fasi di dimostrazione e precommerciale della filiera dell’innovazione. Tali difficoltà sono riconducibili in molti casi al numero elevato di soggetti coinvolti o all’entità dell’impegno richiesto (ad esempio, per un progetto di dimostrazione finalizzato allo sviluppo di navi mercantili di nuova generazione servirebbero centinaia di milioni di euro). Per vincere queste sfide occorrono iniziative che stimolino sia l’innovazione, sia la diffusione sul mercato.

303. Per favorire l’introduzione sul mercato di tecnologie promettenti, è necessario creare le condizioni quadro necessarie136. L’Unione europea ha un ruolo importante da svolgere fissando obiettivi a lungo termine, definendo standard aperti, promuovendo l’interoperabilità, coordinando le iniziative di spesa,

136 Un futuro sostenibile per i trasporti: verso un sistema integrato, basato sulla tecnologia e di agevole

uso, COM(2009) 279 definitivo.

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incoraggiando l’applicazione delle migliori pratiche e soprattutto definendo un quadro giuridico e normativo chiaro e stabile. Con l’iniziativa faro Europa 2020 “L’Unione dell’innovazione” si propone di farlo rafforzando ogni anello della catena dell’innovazione.

304. Un quadro di ricerca per i trasporti sotto forma di piano strategico per le tecnologie dei trasporti (PSTT) potrebbe contribuire all’individuazione di soluzioni per questi problemi e a un migliore allineamento tra la ricerca e l’innovazione nei trasporti da una parte e gli obiettivi UE dall’altra. Nel solco del piano strategico per le tecnologie energetiche, il PSTT potrebbe definire una tabella di marcia per le tecnologie identificando le aree in cui un impegno europeo comune per la ricerca e l’innovazione offrirebbe il massimo contributo in termini di valore aggiunto per l’Europa.

2.1.1. Veicoli per il futuro

305. In tutti i modi di trasporto, i veicoli devono diventare più puliti, più sicuri e più silenziosi. Il sistema dei trasporti nel suo complesso dovrà diventare più sicuro, sia dal punto di vista tecnico, sia da quello della prevenzione degli atti illeciti. In molti casi, i nuovi materiali, sistemi di propulsione (motori elettrici, celle a combustibile, ecc.) e strumenti informatici per la gestione e l’integrazione dei sistemi complessi necessari per questa trasformazione radicale sono già stati sviluppati. Le tecnologie sono già disponibili ma è necessario che si diffondano rapidamente e su scala più ampia. Anche le misure sul versante della domanda, previste ad esempio dalla direttiva sui veicoli puliti per le flotte pubbliche, possono essere uno strumento efficace137. In linea di massima, le flotte pubbliche e le flotte commerciali potrebbero diventare i precursori necessari per creare una massa critica. In particolare, appare necessario sfruttare il potenziale elevato dell’elettromobilità, sia attraverso veicoli ibridi, sia attraverso autovetture o veicoli commerciali leggeri alimentati esclusivamente per mezzo di batterie e utilizzabili per percorrenze brevi.

Norme in materia di CO2 ed efficienza energetica

306. Il successo delle norme EURO sugli inquinanti convenzionali dimostra che, quando il mercato fallisce, le norme tecnologiche possono rivelarsi uno strumento efficace per accelerare l’introduzione di veicoli più puliti definendo obiettivi fissi per l’industria ed evitando le strategie di attesa dei costruttori. La fissazione di standard minimi, quindi, può essere decisiva per consentire all’Europa di continuare a stabilire le tendenze di sviluppo a livello mondiale.

307. Insieme al pacchetto “clima ed energie rinnovabili” del 2009, l’UE ha emanato un regolamento sugli standard di emissione di CO2 delle autovetture nuove fissando obiettivi vincolanti per il 2012/2015 e il 2020. Tali standard attualmente non esistono per le altre categorie di veicoli e gli altri modi di trasporto, ad esempio per locomotori e automotrici, imbarcazioni e aeromobili.

308. È necessario definire un metodo affidabile e realistico per certificare il consumo di carburante e le emissioni di CO2 dei veicoli pesanti completi, nonché dei rimorchi e semirimorchi. La Commissione ha iniziato a lavorare alla definizione

137 Si veda il portale dedicato ai veicoli puliti: www.cleanvehicle.eu

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di tale metodo. Nei veicoli ferroviari, il peso medio (e con esso il consumo di energia) è andato via via aumentando per migliorare il comfort di viaggio, percepito come una necessità138. Finora il miglioramento dell’efficienza energetica non è stato considerato una priorità per il settore ferroviario, ma in futuro la situazione potrebbe modificarsi139.

309. L’Organizzazione marittima internazionale ha elaborato una proposta sui requisiti obbligatori per un indice riguardante l’efficienza energetica delle nuove navi; la proposta prevede anche un piano di gestione dell’efficienza energetica delle navi per tutte le navi in esercizio. Per il momento non è stato possibile giungere a un accordo su questa proposta, ma l’UE continuerà ad impegnarsi affinché l’indice venga adottato, e allo stesso modo continuerà ad impegnarsi a favore di un accordo mondiale sulla riduzione delle emissioni di CO2.

310. Per quanto riguarda il trasporto aereo, l’assemblea dell’ICAO ha chiesto che entro il 2013 venga elaborato “uno standard mondiale per le emissioni di CO2 degli aeromobili”140. La Commissione darà pieno sostegno ai negoziati internazionali.

311. Per poter soddisfare l’aumento previsto della domanda di trasporti con l’energia resa disponibile dai combustibili alternativi, è necessario che l’efficienza energetica dei veicoli continui a migliorare nel lungo periodo. Gli standard di emissione di CO2 attuali e proposti comporteranno una limitazione dei consumi energetici solo nell’ipotesi in cui l’energia continui ad essere ricavata prevalentemente da fonti fossili. Con il diminuire dell’intensità di CO2 dei carburanti per trasporti, i consumi di carburante potrebbero tornare a salire. In futuro, quindi, potrebbe essere necessario sostituire gli attuali standard sulle emissioni di CO2 con standard sull’efficienza energetica. Affiancando ai target relativi all’intensità di CO2 dei carburanti per trasporti nuovi standard relativi all’efficienza energetica dei veicoli, dovrebbe essere possibile conseguire contemporaneamente, e in modo efficiente sotto il profilo dei costi, i due obiettivi della decarbonizzazione dei trasporti e della sostituzione del petrolio con combustibili alternativi.

138 Secondo uno studio recente, un aumento della massa dei treni pari al 10% ha comportato un aumento

del consumo energetico pari allo 0,5-1% per i treni ad alta velocità, al 2-3% per i treni a lunga percorrenza/convenzionali, del 5-7% per i treni suburbani e del 6-8% per i treni urbani. Hazeldine, Pridmore, Nelissen and Hulskotte (2009). Technical Options to reduce GHG for non-Road Transport Modes. Documento 3 prodotto nel quadro del contratto ENV.C.3/SER/2008/0053 tra la Commissione europea, direzione generale dell’Ambiente, e AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf

139 Secondo uno studio, l’adozione di carrozzerie in alluminio, treni articolati ed equipaggiamenti interni leggeri sulle vetture potrebbe tradursi in un risparmio di peso fra il 2% e il 5% sui singoli veicoli e fra l’1% e il 2% sull’intera flotta. Si stima che i treni a due piani e i treni a cassa larga permetterebbero di ottenere risparmi superiori al 10% sui singoli veicoli e fra il 2% e il 5% sull’intera flotta. Lo stesso studio ha proposto anche valori di riferimento per identificare i migliori veicoli in termini di peso per posto a sedere. CE Delft ha proposto che per i treni ad alta velocità (che per ragioni di stabilità richiedono una massa superiore), il target di riferimento sia lo Shinkansen giapponese, con i suoi 537 kg/posto a sedere. Per i treni suburbani, invece, il peso di riferimento potrebbe essere 342 kg/posto a sedere. Buurgaard Neilsen et al (2005), Tracks for Energy Saving, CE Delft in: Hazeldine et al. 2009.

140 Risoluzione dell’assemblea ICAO 2010 (A37-19), paragrafo 24, lettera e).

http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf

http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf

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Norme per la riduzione dell’inquinamento acustico

312. Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità, il rumore è diventato il principale fastidio ambientale ed è la terza causa di malattia di origine ambientale (dopo l’inquinamento atmosferico e l’esposizione al fumo passivo)141. Il rumore generato dai trasporti, in particolare dal traffico stradale ma anche dalle ferrovie e dall’aviazione, è uno dei fattori che contribuiscono maggiormente all’inquinamento acustico nelle aree urbane. Sebbene i limiti fissati per l’omologazione dei veicoli stradali, pneumatici compresi, siano stati inaspriti nel corso degli anni, l’esposizione complessiva al rumore generato dai veicoli stradali non è migliorata, a causa dell’aumento dei volumi di traffico; i veicoli elettrici o ibridi potrebbero però contribuire alla soluzione di questo problema. L’inquinamento acustico prodotto dai treni continua a essere uno dei principali ostacoli a un’intensificazione del loro uso nelle aree urbane e lungo i corridoi merci ferroviari in aree densamente popolate; allo stesso modo, il rumore degli aeromobili è spesso il motivo delle difficoltà con cui si scontrano i progetti di espansione della capacità aeroportuale dei principali hub europei.

313. Anche i veicoli di categoria L (ciclomotori, motocicli, quad, ecc.) influiscono in misura particolarmente rilevante su taluni inquinanti convenzionali e sul rumore142.

314. È altresì essenziale che il metodo di misura del consumo di energia, del rumore e delle emissioni di inquinanti atmosferici rispecchi pienamente le condizioni di utilizzo reali al fine di evitare incentivi perversi per i fabbricanti143.

Potenziali sistemi di trasporti e veicoli nuovi o non convenzionali

315. Da qui a quarant’anni, è lecito prevedere che emergeranno tecnologie e concetti radicalmente nuovi. In base a una recente valutazione effettuata per la Commissione144, il numero maggiore di opzioni parrebbe concentrarsi nel

141 Health and environment in Europe: Progress assessment, Copenhagen, Ufficio regionale dell’OMS per

l’Europa 2010; http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment

142 Ad esempio, se non saranno introdotte misure ulteriori, si stima che gli idrocarburi emessi dai veicoli di categoria L raggiungeranno entro il 2020 circa il 55% delle emissioni totali di idrocarburi del settore dei trasporti, fondamentalmente a causa della riduzione significativa delle emissioni di idrocarburi prodotte dai veicoli stradali delle altre categorie. Già oggi i ciclomotori figurano tra i principali responsabili delle emissioni di idrocarburi, e in base alle previsioni entro il 2012 rappresenteranno il 36% delle emissioni totali attribuibili al trasporto su strada.

143 L’efficienza media di un motore è strettamente legata alle modalità di utilizzo dello stesso. In Europa, il ciclo di guida ufficiale utilizzato per l’omologazione dei veicoli è il “nuovo ciclo di guida europeo” (NEDC), le cui misurazioni sul consumo di carburante però non coincidono con il consumo che si osserva nella guida in condizioni reali (la differenza in genere del 10-20%). Sharpe, R.B.A. (2009), Technical options for fossil fuel based road transport. Documento prodotto nell’ambito del contratto ENV.C.3/SER/2008/0053 tra la Commissione europea (direzione generale dell’Ambiente) e AEA Technology plc.


144 Wynn, D and Hill, N. (2010), Review of potential radical future transport technologies and concepts. Incarico 9, rapporto VI prodotto nell’ambito del contratto ENV.C.3/SER/2008/0053 tra la Commissione europea, direzione generale dell’Ambiente, e AEA Technology plc;

http://www.euro.who.meen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment

http://www.euro.who.meen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment

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settore dei trasporti su strada145. Nel trasporto ferroviario, alla luce dell’esperienza di Transrapid e dei recenti sviluppi in Giappone la levitazione magnetica sembra l’unica tecnologia in grado di diffondersi in tempi relativamente brevi146. Nei trasporti per vie d’acqua, un contributo rilevante alla riduzione delle emissioni potrebbe venire dall’energia eolica, ma anche il GNL e l’energia nucleare sembrerebbero in grado di diffondersi nel medio periodo. Un’ampia diffusione di molte delle tecnologie non convenzionali per l’aviazione sembra invece improbabile fino al 2050, malgrado l’accelerazione impressa allo sviluppo di combustibili alternativi per l’aviazione. Altre possibilità come gli aeromobili senza equipaggio e i sistemi non convenzionali di consegna delle merci (condotte pneumatiche, ecc.) potrebbero essere esaminate con maggiore attenzione in questo contesto.

2.1.2. Una strategia generale per i carburanti alternativi

316. Il settore dei trasporti dipende per il 96% dal petrolio. A lungo termine, le alternative al petrolio come fonti di energia per i sistemi di propulsione nei trasporti sono l’elettricità, l’idrogeno e i biocarburanti liquidi. I carburanti sintetici possono essere considerati un “ponte” tra i carburanti fossili e i carburanti da biomasse, il metano (gas naturale e biometano) un carburante complementare e il GPL un’integrazione.

317. I diversi modi di trasporto richiedono carburanti alternativi diversi. In genere si ritiene che nei trasporti su strada di possano utilizzare l’elettricità per le brevi percorrenze, l’idrogeno e il metano fino alle medie percorrenze e i biocarburanti/carburanti sintetici, il GNL e il GPL per le lunghe percorrenze. Le ferrovie potrebbero estendere l’elettrificazione o utilizzare i biocarburanti. Il kerosene da biomasse appare, per il momento, l’unica alternativa per l’aviazione. Nei trasporti per via d’acqua si potrebbero utilizzare i biocarburanti (per tutte le imbarcazioni), l’idrogeno (per i trasporti per vie navigabili interne e le piccole imbarcazioni), il GPL e il GNL (per i trasporti a breve raggio), il GNL e l’energia nucleare (per la navigazione in acque profonde).

318. Elementi sempre più numerosi indicano che l’impatto indiretto dei biocarburanti di prima generazione sulla destinazione dei terreni potrebbe indurre a valutare criticamente i vantaggi offerti da alcuni di questi carburanti in termini di emissioni di gas serra. Sarà necessario introdurre sul mercato biocarburanti più avanzati, ricavati dai rifiuti e dalle alghe, e il loro uso dovrà concentrarsi nei modi di trasporto in cui i carburanti non liquidi non possono rappresentare un’alternativa, ad esempio nell’aviazione e nel trasporto stradale a lungo raggio. Lo sviluppo delle tecnologie per l’impiego dell’idrogeno e delle celle a combustile e la preparazione del mercato procedono con il sostegno di un’iniziativa tecnologica congiunta. L’iniziativa europea per le auto verdi147 privilegia il sostegno ai veicoli elettrici e all’ulteriore ottimizzazione dei motori a combustione interna. La Commissione sta anche avviando uno studio

http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radical-technologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf

145 Trasporto bimodale, autocarri elettrici per reti filoviarie, veicoli autoguidati. 146 http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf;

http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html 147 http://www.green-cars-initiative.eu.

http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf

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finalizzato a valutare la fattibilità e l’impatto dell’impiego di carburanti alternativi nell’aviazione148.

319. Alla luce delle crescenti preoccupazioni destate dalla sicurezza degli approvvigionamenti energetici, l’incremento della quota rappresentata dai combustibili alternativi nella domanda di energia dei trasporti rappresenta da tempo uno degli obiettivi strategici dell’UE, ma negli Stati membri la diffusione dei carburanti alternativi è stata lenta e frammentaria149.

320. Nell’ambito del pacchetto “clima ed energie rinnovabili” del 2009, l’UE ha introdotto un obiettivo vincolante che impone di portare al 10% entro il 2020 la quota delle energie rinnovabili nell’uso finale di energia nei trasporti150, stabilendo altresì che i fornitori di carburanti debbano progressivamente ridurre l’intensità di emissioni di gas serra dell’energia destinata al settore stradale fino a raggiungere una riduzione del 6% entro il 2020. Poiché le alternative attualmente disponibili non sono in grado di competere con il prezzo del petrolio, per conseguire questi obiettivi gli Stati membri hanno introdotto incentivi finanziari.

321. Per sostenere gli sforzi degli Stati membri e dell’industria dei trasporti e dell’energia, la Commissione presenterà nella seconda metà del 2011 una strategia globale sui carburanti alternativi coerente con l’obiettivo riguardante l’uso efficiente delle risorse stabilito nella strategia Europa 2020 e strutturata in modo da consentire all’UE di uscire più agevolmente dalla dipendenza dal petrolio nel lungo periodo.

322. L’azione dell’UE appare particolarmente necessaria perché occorre un coordinamento ad alto livello tra una molteplicità di aree programmatiche – trasporti, energia, clima e ambiente, industria, commercio, agricoltura, occupazione, salute e consumatori, ricerca – e di parti interessate – industria automobilistica (costruttori di veicoli e fornitori), fornitori di carburanti ed energia, gestori di rete elettrica, componentisti, gestori di infrastrutture, operatori di rete, organismi scientifici e di normalizzazione, UE, autorità nazionali e regionali, comuni e consumatori.

323. Il rapporto tra introduzione veicoli in grado di funzionare con carburanti alternativi e creazione dell’infrastruttura di rifornimento per tali carburanti è spesso paragonato al classico “problema dell’uovo o della gallina”. L’UE dovrebbe assumere un ruolo guida lavorando con gli Stati membri a livello nazionale e regionale per potenziare progressivamente l’infrastruttura di ricarica e rifornimento nell’UE. Per la libera circolazione di veicoli, navi e aeromobili

148 SWAFEA–Sustainable Way for Alternative Fuels and Energy for Aviation http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx 149 Il gas di petrolio liquefatto (GPL) è stato il primo carburante alternativo disponibile sul mercato;

attualmente ha una quota di mercato complessiva del 3% ed è disponibile in 27 000 stazioni di servizio in Europa, in particolare nei Paesi Bassi, in Polonia e in Bulgaria. Il gas naturale ha cominciato ad essere utilizzato come carburante per autotrazione in Italia negli anni ’40 del secolo scorso, ma successivamente ha mantenuto una quota di mercato costante intorno al 2%; di recente in Germania si è osservato un forte incremento sia delle stazioni di servizio che delle auto a gas naturale. I biocarburanti hanno fortemente beneficiato di sovvenzioni in Svezia e in Germania.

150 Direttiva 2009/28/CE, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE.

http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx

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alimentati da carburanti alternativi in tutto il territorio dell’UE, occorre garantirne l’interoperabilità e l’affidabilità. Non solo la rete stradale ma anche porti e aeroporti dovranno essere adeguati e rimodernati per consentire questa transizione.

2.1.3. Permeare il sistema dei trasporti con tecnologie dell’informazione avanzate

Sviluppare ulteriormente i sistemi modali…

324. Le applicazioni delle TIC (tecnologie dell’informazione e della comunicazione) sono numerose in tutti i modi di trasporto e hanno un’utilità dimostrata perché permettono di migliorare l’efficienza dei trasporti rendendo più intelligenti i veicoli e l’infrastruttura. Questi sistemi sono sempre più un elemento centrale anche dell’integrazione del mercato, perché sono essenziali per il funzionamento dei trasporti e perché la mancanza di interoperabilità fa sì che i confini rappresentino un ostacolo. Le TIC permettono anche di semplificare e armonizzare le procedure amministrative e quindi di ridurre i costi associati alle operazioni transfrontaliere.

325. Nel trasporto stradale, i sistemi di trasporto intelligenti (ITS) sono importanti per il conseguimento di obiettivi strategici quali il miglioramento della sicurezza e la riduzione della congestione del traffico, come sottolineato nel piano d’azione per la diffusione di sistemi di trasporto intelligenti in Europa (piano d’azione ITS151) e nella direttiva ITS ad esso collegata152.

326. Nel complesso, si calcola che i benefici degli ITS in termini di sicurezza stradale e congestione stradale si possano quantificare in una riduzione del 10% sia della mortalità annua (3 500 vite salvate), sia dei costi di congestione (12,3 miliardi di euro). Gli ITS possono inoltre contribuire al raggiungimento degli obiettivi in materia di ambiente e cambiamenti climatici perché assicurano una migliore efficienza energetica, rendono possibile un uso più efficiente dell’infrastruttura e della capacità dei veicoli e permettono di scegliere il modo di trasporto più efficiente per l’itinerario selezionato.

327. Nell’ultimo decennio, sui veicoli sono stati introdotti sistemi telematici di bordo in grado di controllare, segnalare, comandare o registrare eventi: per i veicoli commerciali esistono applicazioni specifiche quali il tachigrafo digitale o il telepedaggio; per i veicoli passeggeri, alle funzioni di controllo esistenti si aggiungono applicazioni sempre più sofisticate. Si sta lavorando per standardizzare le interfacce di queste piattaforme di bordo e, se possibile per costruire un’architettura che consenta il funzionamento parallelo di più applicazioni (di sicurezza, pagamento dei pedaggi, informazione, ecc.) su un’unica piattaforma aperta.

328. Un requisito essenziale per la diffusione dei pedaggi urbani sarà l’introduzione di un servizio elettronico unico di telepedaggio presso gli utenti della strada. Oggi, per un autocarro che viaggia da Lisbona a Bratislava via Lione, Milano, Monaco e Vienna sono necessari almeno 7 contratti diversi con altrettante società di gestione dei sistemi di pagamento elettronico e 7 unità a bordo, che si

151 V. nota 133. 152 V. nota 134.

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aggiungono ad almeno un tachigrafo digitale e un computer di bordo. Per evitare la proliferazione dei dispositivi e semplificare la vita dei conducenti, l’UE ha già adottato una direttiva che istituisce un servizio europeo di telepedaggio, e che ora sarà necessario applicare in tempi brevi153.

329. La standardizzazione delle interfacce di una piattaforma elettronica a bordo veicolo e la realizzazione, se possibile, di un’architettura che consenta il funzionamento parallelo di più applicazioni (di sicurezza, pagamento dei pedaggi, informazione, ecc.) in passato sono state al centro di progetti di ricerca e oggi sono oggetto di ulteriori analisi nell’ambito del piano d’azione ITS. Vi è stato un avvicinamento dell’industria automobilistica e del settore delle telecomunicazioni per affrontare questi aspetti, ma è necessario un chiaro impulso normativo per promuovere l’introduzione di tale piattaforma su tutti i veicoli entro il 2020.

330. Sulla scia dello sviluppo e dell’adozione di questa piattaforma nel contesto del quadro giuridico per lo scambio di dati e informazioni sul trasporto, è importante anche realizzare di una serie di applicazioni ITS stradali mature le cui specifiche, in corso di elaborazione secondo le indicazioni della direttiva ITS, dovrebbero essere pronte entro il 2014. L’introduzione armonizzata di servizi di informazioni critiche relative alla sicurezza stradale deve essere garantita mediante un opportuno strumento giuridico.

331. Lo sviluppo di sistemi di trasporto intelligenti cooperativi basati sullo scambio di dati tra i veicoli e l’infrastruttura stradale – comunicazioni da infrastruttura a infrastruttura (I2I), da veicolo a infrastruttura (V2I) e da veicolo a veicolo (V2V) – procede speditamente. Oltre alla necessaria fattibilità tecnica, è indispensabile valutare l’impatto dell’introduzione di tali sistemi presso la comunità più ampia dei soggetti interessati, in particolare le autorità responsabili dell’infrastruttura stradale e gli operatori di telecomunicazioni. Rifacendosi ai risultati dei progetti di ricerca finanziati dall’UE, di esperimenti operativi “sul campo” e del lavoro di standardizzazione in corso, e basandosi sulle specifiche che dovranno essere sviluppate nell’ambito della direttiva ITS, la Commissione sosterrà ulteriormente lo sviluppo di tali sistemi per giungere entro il 2020 a un modello praticabile di realizzazione e diffusione.

332. Nel trasporto ferroviario, i sistemi di controllo-comando e segnalamento dei vari Stati membri, così come i sistemi di gestione del traffico, spesso non sono compatibili tra loro; anche per questo, i confini rappresentano ancora un ostacolo allo sviluppo delle ferrovie in Europa. Ciò ha portato alla creazione di un sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS), che oggi è costituito da due componenti di base:

– GSM-R, il sistema radio utilizzato per lo scambio di informazioni (dati e voce) tra gli impianti di terra e gli impianti di bordo;

153 Direttiva 2004/52/CE concernente l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale nella

Comunità, GU L166 del 30.4.2004.

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– ETCS, il sistema europeo di controllo dei treni154, che armonizza i sistemi di controllo della velocità, le cui differenze oggi rappresentano uno dei principali problemi tecnici per i treni che operano su tratte internazionali. È composto da un modulo di bordo e un modulo di terra.

333. I sistemi di segnalamento assicurano notevoli vantaggi economici perché permettono di far circolare in modo sicuro su una data tratta un numero di treni maggiore di quello che sarebbe possibile con altri metodi. L’ERTMS sostituirà i numerosi sistemi incompatibili che esistono sulla rete europea con un unico sistema più moderno, più sofisticato, più sicuro e compatibile a livello UE.

334. Per garantire l’equipaggiamento delle principali linee europee in tempi ragionevoli, la Commissione ha emanato prescrizioni che stabiliscono concretamente quali linee dovranno essere dotate del sistema entro date specifiche155. In pratica, tra il 2015 e il 2020 si dovrebbe assicurare l’interconnessione dei principali hub per le merci.

335. Inoltre, sarà necessario sviluppare una nuova generazione di sistemi di gestione del traffico ferroviario che contribuiscano a trasformare le attuali tecnologie in un sistema integrato di gestione del traffico.

336. Anche nel trasporto per vie d’acqua l’uso degli strumenti TIC può essere utile per ottimizzare le rotte e pianificare in modo più efficiente le flotte e i carichi. Questo è in effetti uno degli obiettivi di e-Maritime e dei servizi di informazioni fluviali. I vantaggi dell’iniziativa e-Maritime in termini di riduzione dei costi amministrativi nei trasporti navali sono stati descritti nel punto 0 precedente.

337. I servizi di informazioni fluviali (RIS) sono servizi di informazioni armonizzati a sostegno della gestione del traffico e dei trasporti nella navigazione interna; essi forniscono informazioni geografiche, idrologiche e amministrative sulle vie d’acqua e consentono la presentazione elettronica dei dati sulle merci e sul viaggio, assicurando inoltre la tracciabilità e rintracciabilità delle imbarcazioni. Le informazioni fornite favoriscono tra le altre cose la navigazione, la gestione del traffico, la riduzione degli incidenti, la gestione delle flotte, la pianificazione, la realizzazione e il monitoraggio dei trasporti156. Alcuni studi sul trasporto per vie navigabili interne indicano che queste misure permetterebbero una riduzione delle emissioni pari al 40% circa.

154 Decisione 2006/679/CE relativa alla specifica tecnica di interoperabilità per il sottosistema controllo-

comando e segnalamento del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale e decisione 2006/860/EC riguardante una specifica tecnica di interoperabilità relativa al sottosistema controllo-comando e segnalamento del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità.

155 Decisione della Commissione del 22.7.2009 recante modifica della decisione 2006/679/CE relativa alla specifica tecnica di interoperabilità per il sottosistema “Controllo-comando e segnalamento” del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:194:0060:0074:IT:PDF. 156 I RIS sono disciplinati dalla direttiva 2005/44/CE, che contiene prescrizioni vincolanti in materia di

comunicazione dei dati e apparecchiature RIS e stabilisce il livello minimo dei servizi RIS, e dai regolamenti della Commissione che definiscono le specifiche e gli orientamenti tecnici identificati ai sensi della direttiva. La direttiva stabilisce il quadro per l’introduzione di sistemi e servizi RIS armonizzati e interoperabili.


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338. Per massimizzare i benefici dei RIS occorre proseguire l’introduzione dei servizi e sistemi RIS, sviluppare ulteriormente i servizi e le specifiche, integrare nuove tecnologie, sfruttare i dati RIS per scopi logistici e assicurare l’interoperabilità e l’interconnessione con altri sistemi modali di gestione del traffico e dei trasporti quali SafeSeaNet per rendere possibile un monitoraggio continuo e agevolare il trasporto mare-fiume.

339. Nel trasporto aereo, SESAR è la componente tecnologica del cielo unico europeo, descritto nel punto � precedente, nonché il miglior esempio del ruolo dei sistemi di gestione del traffico ai fini dell’integrazione del mercato. A causa della natura internazionale del traffico aereo, le questioni legate all’interoperabilità si estendono oltre i confini dell’UE. La cooperazione con NextGen157 negli USA sta diventando operativa e le due regioni guideranno la modernizzazione generale dell’ATM e il miglioramento delle prestazioni a livello mondiale (ICAO): l’Europa ha quindi un’occasione unica per stabilire i nuovi standard mondiali. La cooperazione con altri partner internazionali offrirà opportunità commerciali all’industria europea.

340. Quello dell’aviazione non è un caso isolato: anche nel trasporto marittimo, ferroviario e stradale non mancano le opportunità di sviluppare prodotti che fissano gli standard internazionali e aprono nuovi mercati ai produttori UE.

…e integrarli in un quadro comune: il piano europeo integrato di informazione e gestione multimodale

341. Un grave ostacolo che comporta ripercussioni sia sul trasporto passeggeri, sia sul trasporto merci è lo scambio limitato, molto inefficiente o addirittura inesistente di dati operativi, sul traffico e sui viaggi tra i vari soggetti interessati, soprattutto se essi fanno capo a modi di trasporto diversi. Questa situazione non è più sostenibile in un mondo in cui trasportare non significa più soltanto portare persone o merci dal punto A al punto B, ma anche, e sempre più, sapere in tempo reale dove si trovano le persone e le merci.

342. Per il trasporto merci multimodale, conoscendo la posizione esatta e la capacità in tempo reale delle piattaforme di scambio multimodale tra ferrovie, strade e vie navigabili interne si potrebbe ottimizzare la pianificazione delle operazioni di trasporto merci, ivi compresa la tracciabilità intermodale delle merci trasportate dal punto di partenza al punto di arrivo. Analogamente, per il trasporto passeggeri non è più ammissibile che le informazioni sul traffico o la gestione del traffico rimangano confinate all’interno di un unico centro regionale e non siano condivise con gli agglomerati urbani o le regioni adiacenti. Allo stesso modo, i passeggeri di un determinato viaggio dovrebbero poter disporre di tutte le informazioni possibili in tempo reale (ad esempio su treni, metropolitane, parcheggi, car sharing, bike sharing) per poter scegliere le opzioni migliori durante il viaggio.

343. Sia per il trasporto merci, sia per il trasporto passeggeri gli utenti vogliono poter acquistare servizi di trasporto multimodali con biglietti integrati. Sebbene per

157 NextGen è un termine generale che si utilizza per indicare la trasformazione in corso del sistema

aerospaziale nazionale degli Stati Uniti, in pratica il passaggio del sistema di terra del controllo del traffico aereo a un sistema satellitare di gestione del traffico aereo. http://www.faa.gov/nextgen/

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migliorare la situazione siano state attuate iniziative specifiche che dovrebbero produrre i primi risultati, soprattutto a livello modale, entro il 2015158, si segnalano ancora carenze sul piano della disponibilità generale, dell’interoperabilità e della condivisione dei dati e delle informazioni pertinenti, che faciliterebbero e darebbero impulso alla creazione e all’introduzione di soluzioni TIC. Sull’onda di tali iniziative, è essenziale creare il quadro generale che integrerà e arricchirà le sinergie tra tutte le iniziative esistenti in tutti i modi.

344. Accompagnato da un quadro normativo adeguato, un “piano integrato europeo di informazione e gestione multimodale” basato su piattaforme aperte comuni per i sistemi di radionavigazione, posizionamento, gestione del trasporto e del traffico e informazione permetterebbe di assicurare un utilizzo coordinato di risorse limitate e di fornire a cittadini e imprese informazioni integrate sui viaggi intermodali nonché altri servizi a valore aggiunto.

Promuovere l’innovazione e l’introduzione di tecnologie per il trasporto urbano

345. Molte nuove tecnologie e innovazioni organizzative potrebbero contribuire a ridurre la congestione, abbattere le emissioni e migliorare la mobilità nelle aree urbane: tra di esse si ricordano le applicazioni satellitari, gli equipaggiamenti di bordo, la bigliettazione elettronica dei trasporti pubblici, i veicoli elettrici collegati in rete, le celle a combustibile, il Bus Rapid Transit, il Personal Rapid Transit, i condotti pneumatici per le merci, ecc. Di norma, le innovazioni e le nuove tecnologie nei trasporti richiedono un’adozione su scala sufficiente a creare una massa critica e l’adeguamento/ammodernamento dell’infrastruttura energetica e di trasporto. Questo processo può richiedere tempi lunghi e non è privo di rischi per gli investimenti. Nell’ambito della strategia finalizzata alla riduzione dei rischi, le città dovrebbero sostenersi a vicenda nella realizzazione dei nuovi concetti e nella valutazione dei loro costi e benefici.

346. L’introduzione sul mercato richiede cooperazione tra molte parti interessate (fornitori di tecnologie, fornitori di energia e infrastrutture e le città stesse), nonché il sostegno degli organismi finanziari. La Commissione esaminerà le opzioni possibili per promuovere la creazione di partenariati finalizzati alla mobilità intelligente e per creare consenso sui futuri percorsi di intervento per l’introduzione e la diffusione sul mercato.

347. Per attestare i benefici e la fattibilità delle nuove tecnologie, nonché l’accettazione da parte degli utenti in un ampio ventaglio di condizioni, sono necessarie dimostrazioni su vasta scala, indispensabili per preparare il terreno in vista dell’introduzione sul mercato. L’iniziativa CIVITAS ha dimostrato i vantaggi che si possono ottenere affiancando misure programmatiche di sostegno e progetti di dimostrazione delle tecnologie.

24. Una tabella di marcia tecnologica

158 Ad esempio, la direttiva ITS per il trasporto su strada, l’iniziativa eFreight per il trasporto merci,

l’iniziativa e-Maritime di prossima realizzazione o, per il settore ferroviario, le specifiche tecniche di interoperabilità sulle applicazioni telematiche per i servizi passeggeri e sulle applicazioni telematiche per il trasporto merci.

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La frammentazione delle attività di ricerca e sviluppo in Europa ha effetti estremamente negativi; al contrario uno sforzo congiunto europeo garantisce il massimo valore aggiunto in aree quali:

• lo sviluppo di veicoli puliti, sicuri e silenziosi per tutti i diversi modi di trasporto, dai veicoli stradali alle navi, alle chiatte, al materiale rotabile ferroviario e agli aeromobili (inclusi nuovi materiali, nuovi sistemi di propulsione e strumenti informatici e di gestione per gestire e integrare sistemi di trasporto complessi);

• le tecnologie per migliorare la sicurezza dei trasporti;

• potenziali sistemi e veicoli di trasporto nuovi o non convenzionali, quali i sistemi aeromobili senza pilota o sistemi non convenzionali per la distribuzione di merci;

• una strategia sostenibile per i combustibili alternativi e la corrispondente infrastruttura;

• sistemi integrati di informazione e gestione dei trasporti che agevolino la fornitura di servizi di mobilità intelligente, la gestione del traffico per un uso migliore dell’infrastruttura e dei veicoli e sistemi di informazione in tempo reale per la tracciabilità e rintracciabilità e per la gestione dei flussi di merci; informazioni per passeggeri/tragitti, sistemi di prenotazione e pagamento;

• infrastrutture intelligenti (sia a terra che nello spazio) per garantire la massima sorveglianza e interoperabilità delle differenti forme di trasporto e comunicazione tra infrastrutture e veicoli;

• innovazioni per la mobilità urbana sostenibile nel solco del programma CIVITAS, iniziative sui pedaggi nella rete stradale urbana e regimi di restrizione dell’accesso.

25. Una strategia di innovazione, introduzione e diffusione

Individuare le necessarie strategie di innovazione, comprendenti adeguati strumenti di governance e finanziamento, al fine di garantire una rapida applicazione dei risultati scaturiti dalla ricerca. Esempi in questo senso sono:

• introduzione e diffusione di sistemi per la mobilità intelligente, quali SESAR (il sistema di gestione del traffico aereo del futuro), ERTMS (il sistema europeo di gestione del traffico ferroviario) e i sistemi informativi ferroviari, SafeSeaNet (il sistema di monitoraggio del traffico navale e di informazione), RIS (i servizi di informazione fluviale), ITS (i sistemi di trasporto intelligenti) e la nuova generazione di sistemi di informazione e gestione del traffico multimodale;

• definizione, introduzione e diffusione di piattaforme elettroniche aperte standard per le unità di bordo dei veicoli che svolgano differenti funzioni tra cui l’addebito dei pedaggi stradali;

• elaborazione di un piano per gli investimenti nei nuovi servizi di navigazione, monitoraggio del traffico e comunicazione per consentire l’integrazione dei flussi di informazione, dei sistemi di gestione e dei servizi di mobilità sulla base di un piano europeo integrato di informazione e gestione multimodale; progetti di dimostrazione per la mobilità basata sull’elettricità (o su carburanti alternativi), comprese le

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infrastrutture di ricarica e rifornimento e sistemi di trasporto intelligenti centrati in particolare sulle aree urbane in cui sono spesso superati i valori limite di qualità dell’aria;

• partenariati per la mobilità intelligente e progetti di dimostrazione per soluzioni di trasporto urbano sostenibile (tra cui dimostrazioni di sistemi di pedaggio stradale, ecc.);

• misure atte a promuovere una sostituzione più rapida dei veicoli inefficienti e inquinanti.

26. Un quadro normativo per trasporti innovativi

Individuare le condizioni necessarie di un quadro normativo mediante la normalizzazione o la regolamentazione:

• norme adeguate per le emissioni di CO2 in tutti i modi di trasporto, se necessario integrate da requisiti di efficienza energetica per tenere conto di tutti i sistemi di propulsione;

• norme relative ai veicoli per quanto riguarda i livelli delle emissioni sonore;

• garantire che le emissioni di inquinanti e CO2 siano ridotte in condizioni di guida reali, proponendo al più tardi entro il 2013 un ciclo di prova rivisto per la misurazione delle emissioni;

• strategie in materia di appalti pubblici per garantire una rapida diffusione delle nuove tecnologie;

• norme sull’interoperabilità delle infrastrutture per la ricarica dei veicoli puliti;

• orientamenti e norme per le infrastrutture di rifornimento;

• interfacce standard per le comunicazioni da infrastruttura a infrastruttura, da veicolo a infrastruttura e da veicolo a veicolo;

• condizioni di accesso ai dati sui trasporti per ragioni di sicurezza;

• specifiche e condizioni per i sistemi intelligenti di pagamento e addebito applicati ai trasporti;

• migliore applicazione delle regole e norme in vigore.

2.2. Promuovere comportamenti più sostenibili

348. I comportamenti degli utenti sono determinanti ai fini del successo o dell’insuccesso delle nuove tecnologie. Se si escludono i “precursori”, gli utenti spesso non sono disposti a cambiare abitudini nelle modalità di viaggio e trasporto delle merci, ma la diffusione delle nuove tecnologie spesso richiede la modifica di consuetudini radicate. Ad esempio, pur non essendo forse adatti per le lunghe percorrenze, i veicoli elettrici presenti sul mercato soddisfano le necessità della mobilità urbana e il loro utilizzo assicurerebbe benefici sostanziali per la qualità dell’aria a livello locale. Tuttavia, gli utenti delle auto

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elettriche dovrebbero accettare di passare a un altro veicolo o ai mezzi pubblici di trasporto per i viaggi lunghi. Potrebbe essere opportuno anche un approccio diverso in materia di proprietà dei veicoli personali. Per poter progredire verso una mobilità sostenibile, è necessario riconoscere e studiare ulteriormente le difficoltà legate ai diversi aspetti dei nostri comportamenti.

349. Un altro aspetto riguarda l’informazione e la percezione. La mancanza di dati pertinenti, corretti e presentati in modo adeguato può impedire agli utenti dei trasporti, ai clienti di macchine e attrezzature e persino agli operatori di decidere con cognizione di causa. Anche le percezioni errate o l’incertezza possono avere un peso sulle decisioni, come accade ad esempio quando si sovrastimano i tempi di attesa dei mezzi pubblici di trasporto. Il sistema di bigliettazione integrata di cui al punto 1.5.2. è un modo essenziale per far conoscere agli utenti le diverse opzioni di cui possono avvalersi per completare il viaggio.

27. Informazioni di viaggio

• Sensibilizzare l’opinione pubblica sulla disponibilità di alternative alle tipologie di trasporto individuali convenzionali (utilizzare meno l’automobile, andare a piedi e in bicicletta, usare i servizi di auto condivisa e di park & drive, i biglietti intelligenti, ecc.).

2.2.1. Etichettatura relativa all’efficienza dei veicoli e al consumo di carburante

350. Le informazioni sulle prestazioni relative dei veicoli sono particolarmente utili al momento dell’acquisto. La direttiva 1999/94/CE sulle etichette per le auto contiene prescrizioni riguardanti le informazioni da fornire ai clienti in merito alle autovetture. Le analisi eseguite159 indicano che l’applicazione di questa direttiva potrebbe non essere stata del tutto efficace. Inoltre, potrebbe essere auspicabile prevedere un approccio più uniforme alla comunicazione delle informazioni e un ampliamento del campo di applicazione ad altre categorie di veicoli.

28. Etichettatura dei veicoli in relazione alle emissioni di CO2 e al consumo di carburante

• Rivedere la direttiva in materia di etichettatura per renderla più efficace. Ciò permetterà tra l’altro di valutare l’estensione del campo di applicazione della direttiva ai veicoli commerciali leggeri e ai veicoli di categoria L e l’armonizzazione in tutti gli Stati membri delle classi di etichettatura e consumo energetico dei veicoli.

• Sostegno alla diffusione sul mercato di pneumatici più sicuri, silenziosi e studiati per ridurre il consumo di carburante, con prestazioni superiori a quelle richieste per l’omologazione160.

159 ADAC e.V., 2005, Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of

consumer information on fuel economy and CO2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars. http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf

160 A tal fine è necessaria l’adozione di tutte le misure di attuazione del regolamento (CE) n. 1222/2009 sull’etichettatura dei pneumatici, che permetterebbero di ottenere entro il 2020 un risparmio di carburante del 5% sul totale dei veicoli circolanti nell’Unione europea.

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2.2.3. Un sistema certificato per il calcolo dell’impronta di carbonio

351. La determinazione dell’impronta di carbonio e dell’impronta ambientale dei servizi di trasporto è un’area in cui si registrano già numerose iniziative dell’industria. Molti sistemi, però, sono stati sviluppati da singole imprese e non forniscono dati confrontabili a quelli di altri sistemi. Sono stati avviati programmi finalizzati allo sviluppo di metodologie standardizzate ed è auspicabile che essi siano ultimati in tempi brevi così da poter essere utilizzati dalle imprese interessate a fornire servizi di trasporto con un impatto ambientale ridotto, nonché dai passeggeri intenzionati a viaggiare in modo più rispettoso dell’ambiente.

29. Sistemi per il calcolo dell’impronta di carbonio

• Incoraggiare regimi di certificazione dei gas serra basati su criteri economici e sviluppare norme comuni dell’Unione europea per stimare l’impronta di carbonio di ciascun passeggero o invio di merci con versioni adeguate ai diversi utenti, quali imprese e singoli. In questo modo saranno possibili scelte migliori e una commercializzazione più facile delle soluzioni di trasporto pulito.

2.2.3. Ridurre la velocità per trasporti più puliti e più sicuri

352. Negli ultimi due secoli, i modi di trasporto più lenti sono stati progressivamente sostituiti da modi più veloci. Il tempo dedicato ai trasporti si è mantenuto quasi costante a circa 1 ora al giorno, ma l’aumento della velocità ha permesso a persone e merci di percorrere, a parità di tempo, distanze maggiori. Questo naturalmente ha comportato un aumento dei volumi di trasporto.

353. Il rapporto tra velocità da una parte e mobilità e coesione sociale europee dall’altra è un elemento di cui è necessario prendere atto. Molti europei oggi vivono e lavorano lontano dalla propria regione, dal proprio paese e dalla propria famiglia. Un aumento dei costi e dei tempi di viaggio influirebbe negativamente sulla mobilità del lavoro e sulla coesione sociale.

354. D’altro canto, è evidente che la riduzione della velocità è un sistema estremamente efficace per ridurre non soltanto il rischio di incidenti, ma anche il consumo di carburante. Oggi, un accordo volontario limita a 250 km/h la velocità delle autovetture. Una riduzione della velocità massima di progetto potrebbe favorire l’introduzione di pneumatici e impianti frenanti più leggeri, più silenziosi e più economici.

355. La mancanza di limitazioni della velocità per i veicoli commerciali leggeri (furgoni) potrebbe avere un effetto distorsivo sulle decisioni, portando a preferire l’uso di veicoli meno efficienti nell’uso dell’energia ma più veloci e più piccoli. Per garantire condizioni di concorrenza eque, potrebbe essere opportuno limitare la velocità di tali veicoli in modo analogo a quanto previsto per i veicoli commerciali pesanti.

2.2.4. Formazione e applicazioni per una guida ecologica

356. Oltre che dagli strumenti normativi e di mercato e dagli incentivi ad essi legati, il cambiamento dei comportamenti degli utenti potrebbe essere favorito

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dall’introduzione dei sistemi di trasporto intelligenti (punto 2.1.3). Vari Stati membri promuovono già la guida ecologica attraverso corsi di formazione o campagne di sensibilizzazione; anche la Commissione sostiene la diffusione della guida ecologica attraverso vari progetti161 e potrebbe valutare l’inserimento di prescrizioni sulla guida ecologica nelle future revisioni della direttiva sulla patente di guida162.

357. Con i progressi tecnologici nei veicoli, l’influsso del conducente sui consumi di carburante tenderà progressivamente a ridursi nel lungo periodo. Gli ITS, tuttavia, possono essere utilizzati per migliorare i comportamenti di guida ecologici e in particolare per ottenere, grazie a un feedback diretto e in tempo reale fornito al conducente, un contributo alla riduzione delle emissioni di gas serra.

30. Guida ecologica e limiti di velocità

• Inserire requisiti sulla guida ecologica nelle revisioni future della direttiva sulla patente di guida e adottare misure per accelerare la diffusione di applicazioni ITS (sistemi intelligenti di trasporto) a sostegno della guida ecologica. Dovranno essere sviluppate inoltre tecniche per il risparmio di carburante, da diffondere anche in altri modi di trasporto (ad esempio l’avvicinamento in discesa continua per gli aeromobili).

• Prendere in esame sistemi per limitare la velocità massima dei veicoli commerciali leggeri al fine di ridurre il consumo di energia, migliorare la sicurezza stradale e garantire condizioni eque di concorrenza.

2.3. Mobilità urbana integrata

358. In Europa le città sono i principali motori della crescita economica, ma la tendenza all’urbanizzazione alimenta la congestione, le emissioni di gas serra, l’inquinamento atmosferico, l’inquinamento acustico, gli sprechi di energia e i relativi costi, che potrebbero essere evitati. Recenti tendenze nell’uso del territorio hanno accentuato la diffusione urbana, compromettendo la sostenibilità.

359. Una parte considerevole della politica e della legislazione UE in materia di trasporti si applica sia nelle aree metropolitane, sia nelle aree di altro tipo. La legislazione UE sul rumore e sulle emissioni dei veicoli e la legislazione sulla qualità dell’aria sono esempi di strumenti legislativi generali che producono effetti prevalentemente nelle aree metropolitane. Altri esempi sono le norme sulle gare pubbliche e sugli appalti pubblici di servizi. Anche il perfezionamento e l’elaborazione della legislazione UE in futuro daranno un contribuito importante al conseguimento degli obiettivi della politica dei trasporti nelle aree urbane e metropolitane.

360. Gli interventi studiati espressamente per i trasporti nelle aree urbane e metropolitane, tuttavia, sono più efficaci quando sono definiti e attuati a livello locale: le aree urbane europee sono di tipo diverso e pur trovandosi di fronte a

161 Ad esempio il progetto Ecodriven, http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm. 162 Direttiva 2006/126/CE, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida (rifusione), GU L403

del 30.12.2006.

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sfide analoghe, presentano situazioni e stadi di sviluppo diversi e hanno differenti caratteristiche geografiche, topografiche e meteorologiche, nonché necessità diverse. Si impone perciò una migliore integrazione tra la politica dei trasporti europea e le iniziative locali, ad esempio nell’ambito della politica di coesione.

361. Negli ultimi anni, l’UE ha messo a punto una politica e una legislazione in materia di mobilità urbana – tra cui un Libro verde e un piano d’azione sulla mobilità urbana163 – che rispettano il principio di sussidiarietà. Sono stati stanziati finanziamenti significativi tramite i Fondi strutturali e di coesione164. Le iniziative finanziate dall’UE, spesso supportate dai programmi quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, hanno contribuito allo sviluppo e alla valutazione di gran numero di approcci innovativi. Il coinvolgimento diretto delle autorità locali attraverso il Patto dei sindaci si è dimostrato un efficace strumento “bottom up” per promuovere l’energia sostenibile, ivi compreso il trasporto sostenibile. L’iniziativa CIVITAS ha dimostrato i benefici sostanziali del lavoro in rete e dell’apprendimento reciproco attraverso un approccio integrato. La compatibilità delle norme, dei meccanismi e delle tecnologie ne facilita l’attuazione e l’esecuzione. La fissazione di standard a livello UE rende possibile la produzione in grandi volumi e di conseguenza la riduzione dei costi.

2.3.1. Un nuovo modello di mobilità urbana

362. La necessaria transizione da una mobilità personale essenzialmente basata sugli spostamenti in auto nelle città a una mobilità basata sugli spostamenti a piedi e in bicicletta o con mezzi pubblici di alta qualità e su un minore utilizzo delle autovetture, che dovranno essere più ecologiche, è la sfida strategica centrale che le città saranno chiamate ad affrontare nei prossimi decenni. Inoltre, le città dovranno trovare soluzioni affinché la consegna delle merci e dei servizi si effettui in modo più sicuro e più pulito. Queste trasformazioni non riguardano solo i trasporti ma rappresentano fondamentalmente una transizione verso un nuovo modo di vivere nelle città.

363. La maggior parte delle città lavora da tempo su alcuni elementi di questa transizione, cercando un compromesso tra qualità della vita in città e traffico da automobili. Le città dei Paesi Bassi e della Danimarca hanno una lunga tradizione nell’incentivazione dell’uso della bicicletta. Londra e Stoccolma sono due esempi noti di città che applicano pedaggi stradali urbani. Le città attraversate da vie d’acqua stanno sperimentando l’uso di tali vie per il trasporto dei passeggeri e in particolare dei pendolari. Queste esperienze differenziate costituiscono un’utile base di conoscenze su cui le città europee possono puntare per sviluppare trasporti urbani sostenibili a lungo termine.

364. Lo sviluppo della multimodalità nel trasporto passeggeri in ambito urbano favorirà la transizione verso un sistema di trasporti più sostenibile. Le interfacce e i collegamenti fra trasporti urbani e interurbani, comprese tutte le componenti

163 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e

sociale europeo e al Comitato delle regioni “Piano d’azione sulla mobilità urbana”, COM(2009) 490 definitivo.

164 Ad esempio, il programma URBACT II di sostegno allo scambio e all’apprendimento tra le città fornisce sostegno anche a progetti nel settore dei trasporti.

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informative degli ITS e dei piani d’azione sulla mobilità urbana, sono particolarmente importanti.

365. Nella logistica merci urbana, gli studi indicano che l’attuale gestione di terminal e coincidenze è spesso inefficiente. D’altra parte, è probabile che si sviluppino nuovi modelli di attività. Nella pianificazione del territorio, le decisioni sulla localizzazione delle attività di produzione e vendita al dettaglio devono essere prese insieme alle decisioni sull’infrastruttura di trasporto, combinando le diverse strutture quando ciò appare opportuno e realizzabile (ad es. centri commerciali, parcheggi per auto e terminal per trasporti collettivi). Le principali questioni da affrontare sono l’individuazione delle soluzioni per attrarre gli investitori e la scelta delle sedi per queste strutture, la definizione dei ruoli rispettivi del settore pubblico e del settore privato, e la scelta degli indicatori di qualità per i terminal e le coincidenze.

366. Una condizione essenziale per l’uso dei trasporti pubblici è la conoscenza dei servizi offerti e delle condizioni per il loro utilizzo. La diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, che assicurano l’interconnessione di una parte sostanziale della popolazione europea, aumenta la possibilità di fornire ai consumatori informazioni pertinenti sui viaggi. Le informazioni in tempo reale messe a disposizione online o alle fermate di autobus e metropolitane sulla posizione dei veicoli e sul loro orario d’arrivo sono vitali per la pianificazione dei viaggi. Allo stesso modo, i dispositivi mobili potrebbero fornire informazioni in tempo reale sul costo di viaggio e sull’orario di arrivo in una determinata destinazione utilizzando modi di trasporto diversi, singolarmente o in combinazione.

Governance dei trasporti urbani, piani di mobilità urbana e gestione della mobilità

367. La realizzazione di trasporti urbani integrati e sostenibili è un compito sempre più complesso che investe molti soggetti e interessi diversi. Spesso il coinvolgimento insufficiente dei soggetti e delle parti interessate nel processo di pianificazione comporta lunghi ritardi nella pianificazione. Le competenze relative alle politiche che hanno ripercussioni sui trasporti nelle città spesso risiedono al di fuori delle amministrazioni locali. Appare altamente auspicabile un maggior coordinamento di tutte le autorità che hanno un’incidenza sul sistema dei trasporti, se possibile accorpando le responsabilità in materia di pianificazione del territorio e dei trasporti, trasporti pubblici, utilizzo delle strade e infrastruttura dei trasporti. Altrettanto auspicabile è un ampliamento del coordinamento di tali autorità oltre gli stretti confini delle città, così da abbracciare i sistemi di trasporto metropolitani o regionali nella loro interezza e il collegamento di tali sistemi con le reti transregionali.

368. È evidente che per apportare cambiamenti significativi alla mobilità urbana sono necessarie azioni globali e integrate in cui confluiscano la pianificazione del territorio, l’uso delle strade e i parcheggi, la tariffazione dei trasporti, lo sviluppo dell’infrastruttura, la politica dei trasporti pubblici e molto altro ancora. A ciò si deve affiancare una solida pianificazione finanziaria che garantisca fonti di finanziamento e meccanismi di finanziamento adeguati. La revisione dei sistemi di trasporti urbani da parte delle autorità locali è utile ai fini della valutazione dell’efficienza del trasporto passeggeri e merci e dell’individuazione delle principali strozzature. I piani di mobilità urbana sono

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destinati ad assolvere tutte queste funzioni creando un quadro coerente per le diverse azioni; essi rappresentano inoltre un sistema fondamentale per promuovere gli spostamenti a piedi, in bicicletta e con i mezzi pubblici di trasporto.

369. L’elaborazione dei piani di mobilità urbana offre anche un’occasione per dialogare con i cittadini, riflettere sulle necessità a lungo termine e fissare gli obiettivi. Le città che si dotano di un piano di mobilità urbana sono ormai numerose, ma tali piani purtroppo non sono ancora la norma e questa pratica deve essere ulteriormente incoraggiata.

370. Non spetta alla Commissione elaborare i piani di mobilità urbana, che devono essere stilati nell’ambito di intese istituzionali a livello locale, regionale e nazionale. La Commissione può tuttavia incoraggiare il necessario coordinamento creando forum di discussione più efficaci e continuando a facilitare lo scambio delle migliori pratiche, così da ottenere il coinvolgimento delle città per obiettivi comuni. In base ai nuovi principi promossi dalla quinta relazione sulla coesione riguardante gli strumenti di politica regionale nei progetti per cui si richiede il finanziamento dell’UE si dovrebbero prevedere una struttura di governance efficace e un piano generale strategico di mobilità urbana.

371. Sulla base del lavoro in corso nell’ambito del progetto di ricerca CIVITAS e nel contesto del Patto dei sindaci, è opportuno anche valutare l’istituzione di un quadro europeo per i piani di mobilità urbana. Tale quadro potrebbe definire un processo di pianificazione e la tipologia delle possibili misure aventi origine dalle migliori pratiche europee nell’obiettivo di realizzare trasporti urbani sostenibili, prevedendo anche il monitoraggio di specifici obiettivi comuni. Con il passare del tempo, un simile quadro europeo diventerebbe obbligatorio per le città europee e sarebbe un ausilio per le autorità locali e regionali nella promozione di politiche dei trasporti urbani più efficaci. Naturalmente, il contenuto e la combinazione delle misure da inserire nei singoli piani di mobilità sarebbero decisi esclusivamente dalle autorità locali e regionali.

372. Le città e le aree urbane hanno un ruolo cruciale nella transizione verso una società a basse emissioni di carbonio. Esse dovranno adeguare l’infrastruttura per ridurre le emissioni di carbonio continuando allo stesso tempo a garantire il benessere dei cittadini e l’efficienza economica. In particolare, le città e le aree urbane dovranno ridurre il consumo di energia e adattare le reti energetiche. Nel 2011 la Commissione intende lanciare un’iniziativa “Città intelligenti”, un partenariato intersettoriale che vedrà la piena integrazione delle questioni legate alla mobilità urbana. Tale iniziativa rafforzerà la ricerca di nuove soluzioni che possano servire da esempio per altre città europee e che offrano un potenziale elevato in termini di replicabilità.

373. La gestione della mobilità è un concetto più circoscritto che consiste nel gestire la domanda di utilizzo delle autovetture modificando gli atteggiamenti e i modelli di viaggio. La gestione della mobilità ha come fulcro misure “morbide” quali l’informazione e la comunicazione, l’organizzazione di servizi e il coordinamento delle attività di partner diversi. Queste misure spesso sono utili per promuovere misure “dure”, ad esempio incoraggiando l’uso di nuove linee tranviarie, piste ciclabili, parcheggi di interscambio, ecc. Rispetto alle misure

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“dure”, le misure di gestione della mobilità non richiedono necessariamente investimenti finanziari cospicui e spesso hanno un rapporto benefici-costi elevato.

374. La gestione della mobilità non compete soltanto alle autorità locali. Un buon numero di imprese e altre grandi organizzazioni ha avviato iniziative per ridurre il traffico generato dalle loro attività, in particolare dai dipendenti e dai clienti. I cambiamenti indotti dalle iniziative di gestione aziendale della mobilità possono essere rilevanti (riduzione del 15-20% dei viaggi in auto con il solo conducente a bordo165) ed efficaci rispetto ai costi. Tali iniziative possono addirittura tradursi in un risparmio economico sia per le aziende che per i dipendenti.

31. Piani di mobilità urbana

• Stabilire procedure e meccanismi di sostegno finanziario a livello europeo per preparare le verifiche di mobilità urbana come pure i piani di mobilità urbana e istituire un quadro europeo di valutazione della mobilità urbana basato su obiettivi comuni. Esaminare la possibilità di istituire un regime obbligatorio per le città di determinate dimensioni, conformemente a norme nazionali basate su orientamenti dell’Unione europea.

• Collegare l’erogazione di finanziamenti dei Fondi di coesione e di sviluppo regionale alla presentazione, da parte di città e regioni, di certificati di efficienza della mobilità urbana e di verifiche di sostenibilità, aggiornati e convalidati da esperti indipendenti.

• Esaminare la possibilità di definire un quadro europeo di sostegno per la progressiva attuazione dei piani di mobilità urbana nelle città europee.

• Integrare la mobilità urbana in un eventuale partenariato dell’innovazione per le città intelligenti.

• Incoraggiare le grandi imprese a elaborare piani di gestione aziendale della mobilità.

Pedaggi urbani e regolamentazione degli accessi

375. Lo spazio è un bene prezioso nelle città. L’imposizione di diritti per l’uso dell’infrastruttura è un elemento importante nelle decisioni sull’assegnazione dello spazio ai diversi usi e ai diversi utenti. Inoltre, la scarsità dei fondi pubblici a disposizione per affrontare le sfide dell’infrastruttura di trasporto urbana renderà necessaria la definizione di sistemi di finanziamento innovativi. L’imposizione di tariffe differenziate in base al luogo, al tempo e al tipo di trasporto può essere molto efficace per ottimizzare la capacità, promuovere modelli di viaggio sostenibili e stimolare la diffusione sul mercato di tecnologie pulite ed efficienti.

376. In futuro probabilmente si diffonderanno diversi sistemi di pedaggio urbano e regolamentazione degli accessi; questo potrebbe creare confusione per gli utenti e addirittura ostacolare la libera circolazione delle merci e delle persone. È verosimile che un quadro operativo e tecnico possa migliorare l’accettabilità di

165 OCSE / Forum internazionale dei trasporti (2010), Effective Transport Policies for Corporate Mobility

Management.

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questi sistemi; l’adozione di standard di interoperabilità per gli apparecchi per il pagamento dei pedaggi permetterebbe inoltre di produrre tali apparecchi in grandi volumi riducendo i costi di produzione, e allo stesso tempo eliminerebbe i motivi di confusione per gli utenti.

32. Un quadro UE per i sistemi di pedaggio urbano

• Definire un quadro convalidato per i sistemi di pedaggio e di restrizione dell’accesso alle aree urbane e le relative applicazioni, compreso un quadro giuridico e tecnico-operativo convalidato relativo alle applicazioni per i veicoli e le infrastrutture.

Logistica urbana

377. Le inefficienze della logistica urbana possono avere varie cause: circolazione sulle strade urbane di veicoli commerciali pesanti destinati al trasporto a lungo raggio, consegne concentrate in orari limitati e uso dell’infrastruttura per il traffico sia locale che a lungo raggio. Questa situazione si può migliorare notevolmente introducendo innovazioni tecniche e organizzative.

378. Per le loro caratteristiche, i veicoli commerciali pesanti non sono adatti all’ambiente urbano. I fattori di carico dei grandi autocarri, infatti, sono ottimali per i flussi interurbani consolidati, ma sono troppo elevati per le necessità del tipico cliente finale. L’uso di questi veicoli per le consegne finali comporta un gran numero di corse a vuoto e le dimensioni dei mezzi e dei motori accentuano i problemi della congestione e delle emissioni.

379. Trasbordando le merci dagli autocarri a lunga percorrenza ad autocarri e furgoni urbani più puliti presso centri logistici situati fuori città si potrebbero risolvere questi problemi. Questi centri di consolidamento sono già utilizzati in alcuni settori, ad esempio nell’industria manifatturiera e nel commercio al dettaglio, ma il loro impiego si potrebbe estendere ad altri settori per ottimizzare il funzionamento dei sistemi logistici; alcuni progetti pilota avvalorano questa conclusione con risultati molto incoraggianti166. I centri di consolidamento potrebbero anche svilupparsi come hub multimediali, facilitando l’integrazione di diversi modi di trasporto. Gli ITS contribuiranno fortemente ad assicurare la qualità e l’affidabilità dei servizi di consegna e allo stesso tempo permetteranno di ottimizzare la capacità e di ridurre i viaggi.

380. Più in generale, l’uso di veicoli alternativi per la distribuzione locale comporterebbe vari vantaggi tra cui la silenziosità, che permetterebbe di

166 Una relazione su due progetti pilota riguardanti i materiali da costruzione nella zona di Londra (uno

per l’aeroporto di Heathrow e uno per la città di Londra) indica un risparmio pari al 2% dei costi generali di costruzione, una notevole riduzione dei tempi di carico/scarico, un aumento dell’affidabilità di quasi il 100%, una diminuzione del numero di autocarri fino al 68% e una riduzione delle emissioni di CO2 fino al 75%, una netta diminuzione degli sprechi di materiali e un aumento della produttività. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain techniques – managing and handling construction materials, ottobre 2004. Transport for London, London Construction Consolidation Centre, relazione intermedia, maggio 2007.

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neutralizzare le obiezioni relative alle consegne nelle ore notturne e consentirebbe un uso più equilibrato della rete in tutto l’arco della giornata167.

381. Un altro elemento da non trascurare è la potenziale riduzione del traffico legato alle consegne dell’ultimo miglio che si otterrebbe utilizzando le vie navigabili interne. I porti interni in genere sono situati nelle immediate vicinanze del centro città e quindi della destinazione finale delle merci trasportate. Le vie navigabili interne si prestano perfettamente al trasporto di merci alla rinfusa e sono quindi particolarmente adatte per l’allontanamento dei rifiuti o il trasporto di materiali da costruzione – due prodotti di notevole importanza per la logistica urbana. Tuttavia, in molte città lo sviluppo dei porti interni è bloccato dall’espansione delle aree abitative e ricreative. È importante invece che le città riservino alle operazioni logistiche uno spazio sufficiente lungo le rive dei fiumi per consentire l’espansione presente e futura dei porti interni.

382. Esistono molti esempi di veicoli e modi di trasporto innovativi utilizzati nel trasporto merci urbano. Le reti ferroviarie e metropolitane locali possono essere utilizzate per le merci nelle ore notturne, quando il traffico passeggeri è scarso168. Le biciclette e i tricicli elettrici possono accedere con carichi leggeri ad aree normalmente riservate ai pedoni169. Difficilmente questi modi potranno diventare una vera alternativa agli autocarri per la logistica urbana generale; essi potranno però rappresentare un valido complemento per alcune operazioni specifiche.

383. Anche la riorganizzazione del traffico attraverso l’adattamento dell’infrastruttura fisica e intelligente può rappresentare un fattore di ottimizzazione. Le corsie multiuso, utilizzate per il traffico, il parcheggio o le operazioni di carico/scarico a seconda dell’ora, si sono dimostrate efficaci per migliorare la capacità delle strade170. Strumenti più sofisticati, come la prenotazione di slot orari per lo scarico merci, sono attualmente in fase di sperimentazione e potrebbero dimostrarsi efficienti.

384. Infine, molte imprese del settore dei corrieri espresso stanno investendo nella realizzazione di punti di raccolta automatica in cui i destinatari possono ritirare i colli quando meglio credono, anziché ad orari fissi. Questa soluzione si potrebbe utilizzare anche in altri settori, ad esempio negli acquisti via Internet, per ridurre i viaggi inutili e le perdite di tempo.

385. Le soluzioni innovative sopra descritte possono migliorare notevolmente l’efficienza della logistica urbana, ma la loro introduzione e diffusione sul mercato procedono con una lentezza sconfortante. Una delle cause principali di tale lentezza è il conflitto di interessi tra le diverse parti interessate, in particolare tra gli operatori logistici e i residenti. Le autorità pubbliche hanno un

167 Un progetto pilota nei Paesi Bassi sulle consegne notturne con mezzi silenziosi certificati (autocarri,

carrelli elevatori) e conducenti in possesso di una formazione specifica ha permesso di realizzare notevoli risparmi di tempo e di costi – rispettivamente un’ora per percorrenze di 35 km e 35 000 euro per autocarro/anno – con un’accettabilità sociale molto elevata. www.piek_international.com.

168 A Parigi, ad esempio, una linea regionale RER viene utilizzata dalla catena di supermercati Monoprix per il trasporto di merci: http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/.

169 I cicli per trasporto merci sono usati per consegnare carichi fino a 158 kg in sette città francesi e altre due città europee. http://www.lapetitereine.com/fr/index.php.

170 Soluzioni di questo tipo sono state adottate in particolare in Spagna, a Barcellona e a Bilbao.

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ruolo evidente da svolgere trovando un equilibrio tra le diverse necessità in gioco e, se necessario, compensando i residenti per le perdite subite in seguito alla necessaria espansione delle attività legate alla logistica.

33. Una strategia per conseguire una “logistica urbana a zero emissioni” nel 2030

• Produrre orientamenti sulle migliori pratiche per monitorare e gestire meglio i flussi delle merci a livello urbano (ad esempio, centri di consolidamento, dimensioni dei veicoli nei centri storici, limitazioni regolamentari, “finestre” per le consegne, potenzialità non valorizzate del trasporto fluviale).

• Definire una strategia per conseguire l’obiettivo di una “logistica urbana a zero emissioni”, prendendo in esame congiuntamente gli aspetti della pianificazione territoriale, dell’accesso al trasporto ferroviario e fluviale, delle pratiche commerciali e dell’informazione, dei sistemi di tariffazione e delle norme tecnologiche dei veicoli.

• Promuovere appalti pubblici congiunti per i veicoli a basse emissioni nelle flotte commerciali (furgoni per le consegne, taxi, autobus…).

3. INFRASTRUTTURE MODERNE E FINANZIAMENTI INTELLIGENTI

2.2. Infrastrutture di trasporto: coesione territoriale e crescita economica

386. Le infrastrutture di trasporto sono un presupposto fondamentale per la mobilità delle persone e delle merci e per la competitività e la coesione territoriale dell’Unione europea. L’UE è dotata di una fitta rete di trasporti171, ma nel complesso le risorse destinata alla manutenzione e all’ammodernamento di tale rete sono in calo.

387. Inoltre, nel suo territorio si continuano ad osservare grandi differenze nella qualità e nella disponibilità delle infrastrutture. Il divario nella dotazione di infrastrutture risulta particolarmente evidente si se considera che negli Stati membri entrati a far parte dell’UE nel 2004 e 2007 le autostrade non superano i 4 800 km. Questi nuovi Stati membri non dispongono nemmeno di linee ferroviarie ad alta velocità e per di più le loro linee ferroviarie convenzionali sono spesso in cattive condizioni. È necessario colmare questo divario e intervenire per estendere all’intero territorio dell’UE la rete delle infrastrutture, che devono avere qualità elevata e uniforme.

388. La competitività, la crescita economica e la prosperità dipendono da un’infrastruttura di trasporto efficiente. Diversi studi hanno analizzato il rapporto che lega la crescita economica all’infrastruttura. La maggioranza di questi studi ha evidenziato che gli investimenti destinati all’infrastruttura hanno ricadute positive sul PIL, sia pure con significative differenze tra paese e

171 Circa 5 milioni di km di strade asfaltate, di cui oltre 66 000 km sono rappresentati da autostrade; più di

210 000 km di linee ferroviarie elettrificate per poco più della metà, compresi circa 6 000 km di linee ad alta velocità; in più, circa 40 000 km di vie navigabili interne; oltre 450 aeroporti commerciali e circa 1 200 porti marittimi.

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paese172. Inoltre, vari elementi indicano che una disponibilità di risorse particolarmente limitata può frenare la crescita economica173.

389. L’infrastruttura è alla base della mobilità. Per realizzare un sistema dei trasporti più sostenibile è necessaria una riflessione sulle caratteristiche che deve avere la rete e si devono prevedere gli investimenti necessari. Ai fini della diffusione dei carburanti puliti, è necessaria un’infrastruttura dedicata; inoltre, come evidenziato nella sezione 3 precedente, non si può pensare che i nuovi veicoli siano l’unica soluzione per la riduzione delle emissioni dei trasporti, e nemmeno che permettano di affrontare adeguatamente il problema della congestione che affligge buona parte della rete. Per questo, è necessaria una rete che permetta di ottenere una maggiore efficienza operativa e di utilizzare in misura maggiore modi di trasporto più sostenibili.

390. La sfida, quindi, è migliorare la rete esistente e intervenire affinché essa riesca a collegare tutte le regioni d’Europa in modo efficiente in termini sia economici che di utilizzo dell’energia. Questo risultato si può ottenere creando una “spina dorsale” dei trasporti, in pratica una rete di corridoi selezionati in grado di sostenere, in modo altamente efficiente e poco inquinante, volumi elevati di traffico mediante il consolidamento di grandi volumi, un utilizzo esteso di modi di trasporto più efficienti in combinazioni multimodali e la diffusione di tecnologie avanzate e carburanti a basso tenore di carbonio. All’interno di questa spina dorsale o rete essenziale, un’ampia diffusione delle tecnologie informatiche permetterebbe di ottimizzare le procedure (e-Freight) e i flussi di traffico.

2.2.3. Valorizzare le qualità dei singoli modi di trasporto

Migliori collegamenti con l’hinterland per i trasporti marittimi a breve raggio – autostrade del mare

391. Le lunghissime coste europee offrono la possibilità di potenziare notevolmente i trasporti marittimi a breve raggio (in particolare lungo gli assi E-W e W-NE). I porti marittimi non devono diventare il collo di bottiglia delle catene logistiche internazionali. Per soddisfare le necessità degli utenti, è necessario continuare a migliorare l’efficienza e la capacità di infrastruttura dei porti marittimi e rafforzare ulteriormente i collegamenti con l’hinterland. Allo stesso modo, è necessario garantire la disponibilità di un’infrastruttura adeguata per i carburanti ecologici e l’approvvigionamento di energia per le navi nei porti.

392. Una politica infrastrutturale europea per i porti deve puntare in particolare a garantire la disponibilità di porti ben collegati con il sistema di trasporti via terra lungo tutte le coste dell’UE. Affinché un tale approccio consenta nel tempo una distribuzione più equilibrata dei flussi in entrata e in uscita nel sistema dei trasporti europei, i porti devono anche migliorare ulteriormente la disponibilità, la qualità e l’affidabilità dei loro servizi come già discusso in precedenza.

172 V. COMPETE, allegato 6 http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip per una prospettiva UE,

e Aschauer, David Alan (1989), “Is Public Expenditure productive?” Journal of Monetary Economics, 23 (2), marzo, 177 – 200 per un’analisi dei dati statunitensi.

173 Quinta relazione sulla coesione dell’UE.

http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip

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Valorizzare il potenziale dei trasporti per vie d’acqua interne

393. Vi è un ampio consenso sul fatto che le vie d’acqua interne hanno una notevole capacità inutilizzata. La rete delle vie d’acqua dell’UE collega i principali porti marittimi e molte città e centri commerciali e industriali, spesso situati lungo importanti corridoi di trasporto.

394. L’efficienza e la competitività della navigazione interna dipendono in larga misura dalla qualità e dalle condizioni dell’infrastruttura delle vie navigabili, comprese le vie d’acqua più piccole; occorre quindi concentrare gli sforzi sulla manutenzione, sull’adeguamento di alcuni tratti agli standard di uso generalizzato e sull’ampliamento della rete esistente, in particolare con la realizzazione dei collegamenti mancanti174. Ai fini degli investimenti occorre tenere conto sempre più dei possibili effetti dei cambiamenti climatici, che verosimilmente avranno ripercussioni sulla navigabilità delle vie d’acqua.

395. Anche le infrastrutture dei porti fluviali e i collegamenti multimodali rivestono un’importanza cruciale. La rete delle vie navigabili interne comprende circa 350 importanti porti interni, ma si registrano grandi differenze tra i paesi occidentali e i paesi orientali dell’Unione europea per quanto riguarda gli impianti, le strutture, la produttività e la gestione. In molti porti fluviali della parte orientale dell’UE, sono necessari investimenti significativi per le strutture di trasbordo e stoccaggio, mentre nella fascia settentrionale molti porti marittimi/fluviali risentono della mancanza di capacità di riserva, che comporta lunghi tempi di attesa ai terminal.

396. Oltre alle infrastrutture portuali, anche la qualità dei collegamenti (stradali, ferroviari) con l’hinterland è cruciale. La competitività delle catene di fornitura che comportano trasporti per vie d’acqua interne spesso dipende dall’efficienza delle operazioni portuali, perché i costi delle operazioni di trasbordo anteriori e successive al trasporto vero e proprio in genere incidono per oltre il 50% sui costi di trasporto da porta a porta. Occorre dedicare sufficiente attenzione alle misure che migliorano la funzione di interfaccia dei porti interni.

Corridoi ferroviari per le merci e linee ad alta velocità per i passeggeri

397. L’UE dispone di una rete ferroviaria ben sviluppata, leggermente più lunga di quella degli Stati Uniti (215,9 contro 203,6 migliaia di chilometri). Nell’UE, però, l’infrastruttura è condivisa fra treni passeggeri e treni merci. I treni merci viaggiano più lentamente e devono dare la precedenza ai treni passeggeri, più veloci; in genere coprono percorsi caratterizzati da tempi di percorrenza elevati e subiscono notevoli ritardi in caso di interruzione o rallentamento del traffico. Di conseguenza, l’efficienza del trasporto ferroviario di merci in Europa è molto inferiore rispetto al Nord America, dove le linee ferroviarie sono per la maggior parte dedicate alle merci. Secondo alcune stime, il costo per tonnellata/km nell’UE ammonta a 8 centesimi, mentre negli USA è di circa 1 centesimo175.

174 Ad esempio il collegamento Senna-Schelda, e in prospettiva il collegamento tra i sistemi fluviali del

Rodano e della Mosella/Reno. 175 Relazione finale COMPETE. Allegato 1: Analysis of operating costs in the EU and the US, Versione

2, 14.7.2006, pag. 57.

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398. Una differenza così abissale rende auspicabile la creazione in Europa di una rete dedicata alle merci o almeno di corridoi in cui al trasporto merci venga assegnata una priorità sufficiente a renderlo competitivo. Questo è l’obiettivo del regolamento 913/2010 relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo, che designa i primi nove corridoi merci e prevede l’istituzione di “sportelli unici” per le domande di capacità di infrastruttura, nonché la fissazione di regole di priorità per i treni merci e i treni passeggeri.

399. Il regolamento prevede anche l’applicazione di norme sull’infrastruttura e investimenti coordinati a livello di corridoio. L’armonizzazione verso l’alto dei pesi e delle lunghezze massime dei treni (ad esempio 1 km) per particolari corridoi o sezioni funzionali di corridoi avrebbe ricadute positive sull’efficienza del trasporto ferroviario176. Sono già in corso progetti di dimostrazione e test con treni più lunghi e più pesanti. Anche il coordinamento degli investimenti è importante, ad esempio nel caso dell’introduzione dell’ERTMS lungo corridoi che si snodano lungo diversi paesi: un periodo di migrazione più lungo da parte di un paese imporrebbe infatti a tutti gli altri il costo di un doppio equipaggiamento (ERTMS e sistema nazionale). Infine, il traffico a lungo raggio e il traffico merci dovrebbero essere per quanto possibile isolati dalle interferenze del traffico pendolare locale: i bypass ferroviari dei nodi urbani dovrebbero essere inseriti nell’elenco di investimenti prioritari.

400. La valutazione d’impatto177 sul regolamento relativo ai corridoi merci ha dimostrato che con investimenti pari a 3,2 miliardi di euro sulla parte di rete analizzata si otterrebbe un tasso di rendimento interno del 18,7%.

401. Nel segmento passeggeri, lo sviluppo di linee ad alta velocità è essenziale per assorbire una parte dei viaggi a medio raggio che attualmente si effettuano in aereo o con auto private. In ambito urbano, sarà necessario investire in ferrovie, ferrovie leggere, metropolitane e tram per ridurre l’uso delle auto private.

Tecnologie informatiche per ottimizzare il trasporto su strada

402. Il trasporto su strada presenta, per le sue caratteristiche fisiche quali l’attrito di superficie, l’aerodinamica e l’efficienza dei motori, una minore efficienza d’uso delle risorse rispetto al trasporto ferroviario e per vie d’acqua. Esso determina inoltre livelli più elevati di inquinamento atmosferico, congestione e incidenti. Per contro, il trasporto su strada offre vantaggi importanti in termini di velocità, flessibilità e affidabilità ed è l’unico modo di trasporto utilizzabile per consegne da porta a porta.

176 L’infrastruttura attuale non è sempre in grado di far circolare questi treni di lunghezza maggiorata; la

lunghezza dei binari di raccordo e dei binari di ricovero è un aspetto critico. Il carico massimo per asse sui principali corridoi normalmente è compreso tra 20 e 22,5 tonnellate per asse, e appare opportuno valutare la possibilità di armonizzarlo a un livello più elevato. Sagome limite di carico più grandi contribuirebbero a una maggiore efficienza dei trasporti specialmente per carichi voluminosi e per alcuni tipi di unità di carico intermodali. Esperienze positive sono state fatte in Svezia utilizzando sagome limite di carico più grandi unite a carichi massimi per asse più elevati; ciò ha consentito di ottenere un’efficienza dei trasporti (in termini di carico utile per metro-treno) superiore fino al 50% persino rispetto ai treni portacontainer a due livelli nordamericani. Sagome limite di carico più grandi permetterebbero anche di utilizzare treni passeggeri più grandi ed efficienti.

177 SEC(2008) 3028 dell’11.12.2008.

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403. Per le merci, il trasporto stradale rimarrà verosimilmente il modo principale di trasporto a breve e medio raggio (sotto i 300 km) di materiali non sfusi; malgrado si voglia ridurne drasticamente il ruolo sulle lunghe distanze, esso dovrà assorbire grandi volumi di traffico fino a quando l’infrastruttura non sarà pienamente in grado di sostenere una quota elevata di trasporti multimodali per le merci. Considerazioni analoghe valgono anche per il traffico passeggeri su distanze intermedie. Di conseguenza, la politica infrastrutturale per il trasporto su strada deve prefiggersi di favorire l’uso di carburanti più puliti e introdurre gli strumenti TIC opportuni per ottimizzare i flussi di traffico, evitare gli incidenti e consentire l’utilizzo di tecniche per il risparmio di carburante178. Tra gli esempi di simili applicazioni TIC per il trasporto su strada si ricordano i sistemi di informazione e prenotazione per aree di parcheggio sicure destinate agli autocarri.

Ammodernamento dell’infrastruttura del cielo unico europeo (Single European Sky)

404. In futuro, il settore dell’aviazione dovrà far fronte a un aumento della domanda di viaggi aerei, ma allo stesso tempo dovrà ridurre la propria impronta ambientale. La realizzazione dell’SES è essenziale per affrontare queste sfide. La legislazione ampliata e riveduta sull’SES adottata nel 2009179 ha permesso di istituire un sistema di prestazioni vincolante con obiettivi stabiliti a livello UE per la capacità, l’efficienza economica e l’efficienza ambientale. Il sistema di prestazioni stimolerà l’ottimizzazione della struttura delle rotte e dei voli e permetterà di ridurre l’attuale frammentazione del sistema di gestione del traffico aereo europeo e di migliorare l’efficienza complessiva della rete europea dei trasporti aerei. L’acquis in materia di SES è stato descritto nel punto � precedente.

405. L’SES non potrà essere pienamente realizzato e i requisiti sulle prestazioni future della rete non potranno essere rispettati se non assicurando l’introduzione sincronizzata di un’infrastruttura ATM armonizzata e ammodernata basata su nuove tecnologie e procedure sviluppate e convalidate nell’ambito del programma SESAR. Le spese per investimento destinate all’introduzione di SESAR sono stimate in 30 miliardi di euro180 nell’arco temporale 2008-2025. Nell’attuale situazione economica, il reperimento dei fondi e il finanziamento della nuova infrastruttura ATM sono un problema per molti. Per questo, è importante istituire adeguati meccanismi di finanziamento e reperimento dei fondi per facilitare investimenti che permettano di raggruppare e gestire fondi pubblici e privati ai fini dell’introduzione delle tecnologie e procedure dell’SES. Se non saranno istituiti questi meccanismi, si andrebbe incontro a un’introduzione non sincronizzata, che avrebbe conseguenze negative sulle

178 Alcuni studi indicano che il “platooning” (formazione di convogli all’interno dei quali gli autocarri

viaggiano a breve distanza l’uno dall’altro) mediante l’utilizzo di sistemi elettronici per mantenere in collegamento gli autocarri e trasmettere informazioni tra di loro può ridurre i consumi di carburante del 10-25%. Shladover, S.E. Energy Savings by Automated Driving, in ITS World Congress. 2007. Pechino.

179 Regolamenti (CE) 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, GU L96 del 31.3.2004, pagg.1-26, modificati dal regolamento (CE) 1070/2009 del 21.10.2009, GU L300 del 14.11.2009, pag. 34.

180 European Air Traffic Management Master Plan, Edizione 1 – 30 marzo 2009, pag. 84. http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf

http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf

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prestazioni dell’intera rete e comprometterebbe i benefici attesi. Si correrebbe anche il rischio di perdere terreno rispetto ad iniziative omologhe di ammodernamento dell’ATM, ad esempio il programma NextGen degli USA.

406. La strategia di introduzione dovrebbe promuovere condizioni favorevoli per le parti interessate e per gli investitori privati riducendo i rischi legati all’introduzione stessa. Tale strategia, che consiste nell’implementazione di tutti gli elementi di supporto di tipo sistemico, procedurale, normativo e umano su cui poggia il concetto operativo di SESAR, richiederà un impegno comune delle varie parti interessate: istituzioni UE, Stati membri, fornitori di servizi/utenti civili/militari, aeroporti, produttori di impianti/aeromobili, personale addetto all’ATM e piloti. La definizione di opportuni sistemi di governance basati sugli strumenti dell’SES e in grado di garantire il coordinamento e la sincronizzazione dell’introduzione da parte delle diverse parti interessate e tra i segmenti aria, terra e spazio è considerata una delle principali priorità nonché la maggiore sfida per la preparazione dell’introduzione delle tecnologie e procedure dell’SES.

3.1.2. Riesame della politica TEN-T: dai singoli progetti a una rete europea integrata

407. Le infrastrutture di trasporto in passato sono state sviluppate dagli Stati membri dell’UE. Tuttavia, con la decisione 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio181 l’UE ha adottato orientamenti per lo sviluppo della rete di trasporto transeuropea (TEN-T) a sostegno degli obiettivi comunitari, quali l’agevolazione del funzionamento del mercato interno e il rafforzamento della coesione economica e sociale.

408. Gli orientamenti attualmente in vigore per lo sviluppo della TEN-T si applicano anche alle reti modali di strade, ferrovie, vie navigabili interne, porti e aeroporti e contengono disposizioni riguardanti i relativi sistemi di gestione del traffico. Per questa rete sono stati definiti 30 progetti prioritari di interesse comune finalizzati all’eliminazione delle strozzature e al completamento dei collegamenti mancanti lungo i principali percorsi transeuropei; tali progetti sono da molti anni in testa alle priorità d’azione della Comunità.

409. La pianificazione e la realizzazione della TEN-T finora non sono state guidate in misura sufficiente da un progetto europeo coerente. La pianificazione delle infrastrutture nazionali rimane in larga parte disgiunta dalla pianificazione a livello UE e si realizza essenzialmente a livello modale, anziché in modo integrato tra i vari paesi e modi di trasporto. La mancanza di cooperazione e coordinamento internazionali ha prodotto una serie di inefficienze: mancanza di previsioni congiunte sul traffico con conseguenti divergenze nei piani di investimento; calendari separati quando non addirittura contraddittori; mancanza di calcoli comuni relativi agli investimenti e di strutture finanziarie congiunte; caratteristiche tecniche incompatibili; gestione congiunta inadeguata dei progetti infrastrutturali transfrontalieri.

410. Inoltre, i progetti infrastrutturali nazionali ed europei hanno sostanzialmente privilegiato lo sviluppo di singoli progetti prioritari, anziché la creazione di una

181 Rifusa con la decisione 661/2010.

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rete. Nella pianificazione delle infrastrutture e nella valutazione dei singoli progetti non si è riusciti a tracciare un quadro preciso degli effetti più ampi dei progetti infrastrutturali e del contributo di tali progetti alla rete infrastrutturale generale182. Un altro difetto grave delle priorità esistenti è che non promuovono attivamente sinergie tra politiche e misure infrastrutturali.

411. Un approccio “per corridoi” agli investimenti per le infrastrutture che permetta di superare le difficoltà dovute alla mancata integrazione transfrontaliera delle iniziative appare promettente e coerente con l’istituzione di una rete essenziale efficiente. Buoni progressi sono stati realizzati per due corridoi: la piattaforma del corridoio multimodale del Brennero e l’ERTMS lungo il corridoio ferroviario merci Rotterdam-Genova. Entrambe le strutture si sono sviluppate lungo importanti corridoi merci ferroviari e vedono la partecipazione di parti interessate degli Stati membri, gestori dell’infrastruttura e operatori di trasporto che hanno permesso di analizzare i flussi di traffico andando oltre la semplice prospettiva dello sviluppo dell’infrastruttura.

Pianificazione e realizzazione della nuova rete essenziale TEN-T

412. Il quadro di pianificazione della TEN-T si baserà su un approccio di pianificazione “a due livelli”, con la rete complessiva come livello di base e sovrapposta a essa una rete essenziale formata dalla parte strategicamente più importante della rete transeuropea di trasporti, in grado di integrare la parte orientale e la parte occidentale dell’Unione europea e di dare vita allo spazio unico europeo dei trasporti. Essa dovrà inoltre garantire collegamenti di trasporto adeguati con i mercati mondiali e sostenere in particolare la progressiva integrazione dei paesi vicini nel sistema di trasporti europeo (v. punto 4.4 successivo).

413. La rete complessiva avrebbe origine essenzialmente dall’aggiornamento e dall’adeguamento dell’attuale TEN-T e rispecchierebbe direttamente le infrastrutture esistenti e pianificate negli Stati membri. La rete essenziale, invece, verrebbe disegnata sulla base di una metodologia di pianificazione europea.

414. La rete essenziale sarà la spina dorsale di un sistema europeo integrato dei trasporti. Essa garantirà collegamenti multimodali efficienti tra le capitali europee, i punti di ingresso dei sistemi di trasporto europei e i centri economici privilegiando il completamento dei collegamenti mancanti (soprattutto sezioni transfrontaliere e strozzature/tangenziali), un uso diffuso delle infrastrutture già esistenti, e all’occorrenza l’ammodernamento e l’ampliamento di tali strutture.

415. La rete essenziale sarà frutto di un reale approccio di pianificazione europeo e prevederà un’identificazione coerente e trasparente dei progetti di interesse comune che contribuiscono alla realizzazione della rete stessa. Questi progetti sono di tipo diverso e vanno dalla nuova costruzione o ammodernamento di infrastrutture ferroviarie, stradali, di vie navigabili interne o di terminal a soluzioni intelligenti e innovative che stimolano un uso efficiente

182 Per un’analisi dei successi e dei difetti dell’attuale quadro in materia di TEN-T, si rimanda al

documento di lavoro dei servizi della Commissione “La nuova politica dei trasporti transeuropei – Aspetti legati alla pianificazione e alla realizzazione”, SEC(2011) 101 del 19.1.2011.

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dell’infrastruttura nei singoli modi e trasversalmente tra i vari modi, favorendo altresì la transizione verso trasporti a bassa intensità di carbonio.

416. La rete essenziale rappresenta l’obiettivo infrastrutturale a lungo termine per l’Europa, ma risponde anche a finalità a breve e medio termine: rendere disponibile l’infrastruttura necessaria per il mercato interno eliminando le principali strozzature che impediscono il corretto funzionamento del mercato europeo dei trasporti. Nella maggior parte dei casi la rete essenziale dovrà quindi essere formata dalle infrastrutture esistenti. Attraverso la rete essenziale si dovranno però perseguire anche altre priorità: la realizzazione dei collegamenti geografici mancanti, specialmente in corrispondenza dei confini tra le reti nazionali, l’eliminazione delle strozzature e la costruzione di nuove infrastrutture nei nuovi Stati membri, nonché la realizzazione delle tratte modali mancanti per il collegamento dei diversi modi di trasporto.

417. La priorità a medio termine, quindi, non è realizzare collegamenti ad alta capacità in tutta la rete essenziale, bensì adattare la capacità dell’infrastruttura alle reali esigenze del traffico. In questo contesto, l’incremento della capacità reso possibile dall’integrazione modale e dall’uso intelligente dell’infrastruttura attraverso l’introduzione di sistemi di gestione del traffico ridurrà la necessità di costruire nuove e costose infrastrutture secondo le priorità sopra indicate.

418. Un sistema di trasporti articolato attorno a una spina dorsale multimodale e in cui l’efficienza è valorizzata da scelte modali ottimali deve poter contare su terminal multimodali efficienti dislocati in punti strategici lungo la rete per ridurre al minimo il numero e l’“attrito” delle operazioni di trasbordo. Questo “attrito” assume particolare rilevanza nel trasporto merci, dove sono necessari servizi esterni per le operazioni amministrative e di movimentazione, ma è presente anche nel trasporto passeggeri, dove le coincidenze possono pregiudicare la sensazione di comodità e sicurezza di un viaggio. Terminal multimodali per le merci sono necessari nei porti marittimi e fluviali e in corrispondenza dei centri di consolidamento logistico alle porte delle città. Nelle città, invece, sono necessarie stazioni multimodali per il trasporto passeggeri, mentre per i viaggi a lungo raggio devono essere garantiti migliori collegamenti tra ferrovie e aeroporti.

419. Per un’integrazione efficiente dei modi di trasporto, è essenziale poter disporre di informazioni affidabili e aggiornate sui nodi e sui collegamenti. L’iniziativa e-mobility avrà un ruolo importante a questo riguardo183. Le soluzioni basate sulle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) possono offrire un grande contributo permettendo di ottimizzare l’uso dell’infrastruttura con investimenti relativamente modesti e un impatto ambientale limitato rispetto a quelli associati alla costruzione di nuove infrastrutture. Tali tecnologie saranno parte integrante della futura TEN-T e il loro ulteriore sviluppo all’interno dei singoli modi e trasversalmente ai vari modi dovrà essere ottimizzato. La loro diffusione dovrà essere incoraggiata imponendone l’introduzione secondo criteri minimi nell’infrastruttura TEN-T.

183 V. COM(2007) 607 “Corridoi di trasporto verdi”.

114

420. Una volta operativo, il sistema globale di navigazione satellitare Galileo potrà supportare le soluzioni ITS esistenti e diventare la base per lo sviluppo di applicazioni migliori e più integrate.

421. L’infrastruttura di trasporto contribuirà alla realizzazione di trasporti a basse emissioni di carbonio anche mettendo a disposizione dei veicoli che sfruttano tecnologie innovative strutture adeguate per la ricarica e il rifornimento costruite secondo norme riconosciute. Sulla “rete essenziale” si dovranno sperimentare le migliori pratiche e tecnologie nell’obiettivo di ridurre quanto più possibile l’impatto ambientale dei trasporti.

422. Il rispetto di requisiti ecologici è un parametro importante da considerare nella manutenzione e nello sviluppo dell’infrastruttura. L’infrastruttura deve essere pianificata e costruita in modo tale da ridurre al minimo la frammentazione del territorio e l’interferenza con aree sensibili dal punto di vista ambientale, ad esempio prevedendo ecoattraversamenti o ecoponti, zone multifunzionali ed elementi urbani “verdi”184. Si dovrà porre attenzione anche ai materiali da costruzione, che possono migliorare la durata, ridurre la manutenzione, migliorare la sicurezza e l’efficienza in termini di CO2.

423. Inoltre, i nuovi progetti e gli ammodernamenti dell’infrastruttura dovranno essere in grado di adattarsi ai previsti impatti negativi del cambiamento climatico, ad esempio l’innalzamento del livello dei mari e le manifestazioni più estreme del clima quali inondazioni, siccità e tempeste più frequenti. Essi dovranno inoltre rispettare la legislazione UE in materia di sicurezza stradale185.

424. Nelle decisioni sui finanziamenti o cofinanziamenti UE dei progetti riguardanti l’infrastruttura di trasporto si dovrà tenere conto di tutti questi elementi.

34. Una rete essenziale dell’infrastruttura strategica europea – Una rete europea della mobilità

• Definire nei nuovi orientamenti TEN una rete essenziale delle infrastrutture strategiche europee che permetta di integrare i territori orientali e occidentali dell’Unione europea e dare vita allo spazio unico europeo dei trasporti. Prevedere collegamenti adeguati con i paesi confinanti.

• Concentrare gli interventi europei sui componenti della rete TEN-T con il più elevato valore aggiunto europeo (collegamenti transfrontalieri mancanti, punti di connessione intermodale e principali strozzature).

• Applicare su larga scala tecnologie intelligenti e interoperabili (SESAR, ERTMS, RIS, ITS, ecc.) per ottimizzare la capacità e l’uso delle infrastrutture.

• Garantire che le infrastrutture di trasporto finanziate dall’Unione europea tengano conto delle esigenze di efficienza energetica e dei problemi posti dai cambiamenti climatici (resistenza dell’infrastruttura ai cambiamenti climatici, stazioni di ricarica/rifornimento per veicoli puliti, scelta dei materiali da costruzione…).

184 “Infrastruttura verde”, http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/green_infra/it.pdf 185 Direttiva 2008/96/CE sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali e direttiva 2004/54/CE

relativa ai requisiti minimi di sicurezza per le gallerie della rete stradale transeuropea.

115

Un approccio “per corridoi” per migliorare la governance…

425. La rete essenziale dovrà avere natura prescrittiva, pertanto gli Stati membri direttamente coinvolti nei progetti, con il supporto di una serie di strumenti a livello UE, assumeranno impegni vincolanti per la realizzazione di tali progetti nei tempi stabiliti. Il carattere vincolante degli impegni è essenziale per gli investitori al fine di massimizzare la prevedibilità e la certezza, che incidono positivamente sulla riduzione dei costi.

426. L’infrastruttura della rete essenziale in gran parte esiste già, ma la sua efficienza deve essere migliorata. Per assicurare una realizzazione efficace dei progetti riguardanti la rete essenziale, sarà adottato un “approccio per corridoi”: nell’ambito della rete essenziale verrà individuata una serie di corridoi che saranno sviluppati in base alle esigenze di capacità e all’evoluzione delle stesse.

427. In tali corridoi dovrà essere assicurata una stretta interazione tra i miglioramenti delle infrastrutture e le misure programmatiche riguardanti i trasporti, e la loro realizzazione dovrà essere attuata attraverso adeguate strutture nei corridoi. Di tali strutture potrebbero far parte la Commissione, gli Stati membri, le regioni, le autorità locali, ma anche i gestori delle infrastrutture, gli operatori dei trasporti nonché, ovviamente, i finanziatori e, se del caso, i paesi confinanti. Esse potrebbero anche favorire la creazione di società veicolo, pilastro di qualsiasi accordo di finanziamento consortile, che potrebbero contrarre prestiti o emettere obbligazioni (project bond) per finanziare in tutto o in parte i costi di realizzazione.

428. I corridoi per i quali è prevista la creazione di strutture di corridoio devono essere istituiti entro due anni dall’entrata in vigore dei futuri orientamenti e saranno verosimilmente definiti partendo da importanti punti di ingresso nella rete, integrando le sezioni transfrontaliere e le strozzature fisiche ancora da affrontare. Tali corridoi, che corrispondono ai principali flussi di traffico transnazionali, si baseranno in parte sugli attuali progetti prioritari TEN-T, sui corridoi ERTMS e sui corridoi ferroviari per le merci istituiti ai sensi del regolamento 913/2010, ma dovranno progressivamente includere corridoi multimediali, integrare operatori e, al di là della semplice infrastruttura, consentire l’introduzione di servizi di trasporto lungo il corridoio.

429. I corridoi potrebbero essere istituiti sotto l’egida di un coordinatore europeo dotato di un segretariato operante con il sostegno della Commissione europea ma anche con risorse degli Stati membri. Il coordinatore, responsabile del coordinamento generale in seguito alla realizzazione del corridoio, dovrebbe riferire alla Commissione e garantire la trasparenza e la riferibilità delle responsabilità.

430. Un piano di sviluppo pluriennale elaborato per ogni corridoio dovrebbe individuare, con un calendario vincolante, gli investimenti di maggiore rilevanza necessari e i miglioramenti su scala limitata e a breve termine; esso dovrebbe inoltre farsi carico delle strozzature operative e di quelle riguardanti l’interoperabilità. I piani dovrebbero consentire il coordinamento delle politiche infrastrutturali nazionali e UE nel settore dei trasporti e assicurare anche la sincronizzazione dei finanziamenti nazionali e UE. È opportuno valutare la possibilità di adottare i piani pluriennali di sviluppo dei corridoi mediante una

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decisione UE: in questo modo, si costituirebbe un contratto con cui l’Unione europea e gli Stati membri si impegnerebbero per il miglioramento del corridoio. I piani di sviluppo dovrebbero garantire la disponibilità a lungo termine di finanziamenti pubblici, necessari per la maggior parte dei progetti riguardanti l’infrastruttura di trasporto, e facilitare l’adozione di sistemi di finanziamento innovativi ad integrazione dei ricavi generati dalle operazioni di trasporto nei corridoi, favorendo a livello di progetto le sinergie tra finanziamenti UE e nazionali e il valore aggiunto che la Commissione intende privilegiare. Essi costituirebbero anche una base per i finanziamenti pubblici per facilitare le iniziative di finanza di progetto anche attraverso opportune strutture giuridiche. Infine, dovrebbero facilitare gli aspetti di governance legati alla riscossione dei ricavi.

…e per sostenere progetti pilota riguardanti servizi di trasporto innovativi e puliti

431. All’interno di questi corridoi, si dovrebbero concretizzare molte misure e molti sviluppi programmatici finalizzati alla realizzazione di soluzioni multimodali e innovative per il trasporto merci. Il regolamento 923/2009 rivede le regole che disciplinano il programma Marco Polo per renderle più efficaci, ma un’ulteriore revisione sarà necessaria a sostegno della multimodalità in particolare nei corridoi della rete essenziale.

432. Uno degli ostacoli allo sviluppo di trasporti multimodali efficienti e rispettosi dell’ambiente è la non conoscenza delle possibili soluzioni disponibili. Per i caricatori e gli spedizionieri, la complessità del trasporto multimodale richiede un maggiore sforzo gestionale e amministrativo oppure l’esternalizzazione dei servizi di trasporto a fornitori terzi di logistica. La promozione di queste nuove pratiche sembrerebbe offrire prospettive particolarmente promettenti.

433. Per sfruttare meglio le potenzialità del trasporto ferroviario, è necessario rafforzare sia il trasporto a carro singolo che il trasporto intermodale in termini di efficienza, affidabilità e accessibilità. Per il trasporto a carro singolo, particolare attenzione va riservata all’“ultimo miglio” (binari industriali e terminal pubblici per le merci): per favorire l’utilizzo dei trasporti ferroviari, è importante una politica che promuova l’istituzione (o il ripristino) e la modernizzazione delle strutture, accompagnata da un quadro normativo che garantisca un accesso aperto efficace e non discriminatorio all’ultimo miglio e alle strutture per la composizione dei treni. Anche l’uso di sistemi di accoppiamento automatici permetterebbe di migliorare sensibilmente l’efficienza e la flessibilità delle operazioni ferroviarie nei corridoi.

434. Inoltre, dovrebbe essere lanciato un programma che promuova l’utilizzo delle migliori pratiche disponibili e di tecnologie innovative per il risparmio di carburante e la riduzione delle emissioni. La diffusione dell’innovazione oggi è ostacolata dalla marcata frammentarietà dell’industria del trasporto merci, in particolare nell’ambito dei piccoli operatori. Un programma elaborato con attenzione che coniughi campagne di sensibilizzazione, sovvenzioni e strumenti per facilitare l’accesso al credito potrebbe rimediare a questa inefficienza del mercato. Attraverso un “partenariato per un trasporto merci pulito” istituito con la partecipazione di rappresentanti del settore e delle autorità, il programma certificherebbe innanzitutto il potenziale risparmio di CO2 associato alle singole misure ed avvierebbe campagne di informazione in uffici dedicati alla

117

promozione in tutta la rete TEN-T. In un secondo tempo, favorirebbe l’acquisizione di tecnologie certificate per la riduzione delle emissioni dei veicoli, sosterrebbe l’attuazione di sistemi di gestione logistica avanzata e di gestione delle flotte e promuoverebbe la formazione alla guida ecologica.

435. Infine, vale la pena di ricordare il forte incremento dei volumi del trasporto merci attraverso le Alpi. Poiché questo ha fatalmente causato problemi ambientali, di congestione e di sicurezza186, le popolazioni che vivono nelle aree coinvolte sono meno disposte a tollerare l’aumento del traffico con il suo corollario di effetti negativi e fanno pressione sulle autorità affinché si giunga a una soluzione sostenibile. Sono stati avviati cospicui investimenti per potenziare l’infrastruttura ferroviaria alternativa per il trasporto di grandi quantità di merci; contemporaneamente, però, in diversi Stati membri e anche in Svizzera – Stato con cui l’UE ha concluso un accordo sul trasporto via terra – sono state intavolate discussioni su nuove modalità di gestione del traffico di veicoli commerciali pesanti. È tuttavia nell’interesse dell’Unione europea promuovere un approccio concertato che salvaguardi la libera circolazione delle merci e impedisca iniziative nazionali isolate pregiudizievoli per il corretto funzionamento dell’intero sistema di trasporti europeo. Nel solco del lavoro svolto dall’Osservatorio del traffico alpino, la Commissione promuoverà quindi una riflessione coordinata su nuove soluzioni per gestire in modo più sostenibile il traffico merci attraverso le Alpi; se avrà esito positivo, questa iniziativa potrà essere replicata in altre aree geografiche con problemi analoghi.

35. Corridoi merci multimodali per reti di trasporto sostenibili

• Creare all’interno della “rete essenziale” strutture per i corridoi merci multimodali per sincronizzare gli investimenti e le opere infrastrutturali e sostenere servizi di trasporto efficienti, innovativi e multimodali, compresi servizi ferroviari per le medie e lunghe distanze.

• Sostenere il trasporto multimodale e a carro singolo, stimolare l’integrazione delle vie navigabili interne nel sistema dei trasporti e promuovere l’ecoinnovazione nel trasporto merci. Sostenere la messa in servizio di nuovi veicoli e navi e l’ammodernamento di quelli esistenti.

3.1.3. Valutazione ex ante dei progetti

436. Il metodo utilizzato per selezionare i progetti ammessi a beneficiare di finanziamenti UE dovrà gradualmente modificarsi per privilegiare in misura maggiore il valore aggiunto europeo e il contributo all’efficacia del sistema di trasporti complessivo dell’UE, ma anche la compatibilità con altri obiettivi strategici dell’UE quali la riduzione delle emissioni di gas serra e la perdita di biodiversità.

437. Oltre a dimostrare la capacità di fornire valore aggiunto per l’UE, i progetti dovranno basarsi anche sui “servizi resi” agli utenti ed essere in grado di generare ricavi sufficienti. In Europa, la pianificazione delle infrastrutture tendenzialmente è stata effettuata sulla base non tanto delle necessità degli

186 Il trasporto terrestre è più che raddoppiato negli ultimi 20 anni.

118

utenti finali, quanto di un’impostazione geografica. In molti casi ciò, ha portato alla realizzazione di progetti con una mediocre sostenibilità economica che hanno assorbito una grande quantità di risorse, sia finanziarie che di altro tipo.

438. Oltre ad assicurare la necessaria certezza per gli investitori privati durante la fase di valutazione e autorizzazione dei progetti, è necessario creare le condizioni affinché per gli investitori privati valga la pena di investire in progetti infrastrutturali.

439. In passato, a causa della mancanza di una metodologia adeguata per le valutazioni ex ante, la selezione dei progetti non era effettuata sulla base di criteri socioeconomici e commerciali. Per ovviare a questa mancanza, la Commissione ha pubblicato nel 2002 una Guida all’analisi costi-benefici (aggiornata l’ultima volta nel 2008187) per assistere gli Stati membri e massimizzare il contributo che gli investimenti infrastrutturali possono offrire allo sviluppo socioeconomico di regioni e città. Questo metodo viene ora utilizzato da tutti gli Stati membri nella preparazione dei progetti infrastrutturali che devono essere cofinanziati dalla Commissione.

440. Il valore aggiunto europeo dei progetti sarà il valore delle ricadute su paesi e su regioni che non hanno partecipato agli investimenti. I progetti transfrontalieri in genere hanno ricadute notevoli ma effetti economici diretti più modesti rispetto ai progetti puramente nazionali, e quindi difficilmente vengono realizzati senza il sostegno dell’UE.

441. Tutti i progetti cofinanziati dall’UE (politiche di coesione, agricola e della pesca) devono contribuire al conseguimento degli obiettivi UE in materia di efficienza energetica e ambiente e devono essere sottoposti a una valutazione d’impatto ambientale (VIA) o a una valutazione ambientale strategica (VAS), a seconda delle loro caratteristiche. Per poter offrire certezze agli investitori, è necessario progredire ulteriormente verso la creazione di un quadro realizzabile ed efficace per gli impatti ambientali dei progetti; tale quadro deve abbracciare aspetti attualmente trascurati, in particolare il contributo ai cambiamenti climatici e l’adattabilità a tali cambiamenti.

442. La valutazione e l’autorizzazione dei progetti devono essere eseguite in modo efficiente e trasparente limitando i tempi, i costi e le incertezze, che in genere rappresentano ostacoli agli investimenti infrastrutturali da parte degli investitori privati. Oggi, per i principali progetti TEN-T, la fase preparatoria – che ha inizio con il progetto iniziale e termina con la licenza di costruzione e l’appalto delle opere – può richiedere il doppio del tempo necessario per la costruzione vera e propria. Quando finalmente si è pronti per dare inizio ai lavori, le valutazioni già effettuate spesso vengono rimesse in discussione sulla base di nuovi elementi e le parti interessate lamentano la mancanza di consultazione, semplicemente perché le procedure si sono svolte nell’arco di anni o addirittura di decenni.

443. È opportuno perciò semplificare le procedure per i progetti di interesse prioritario europeo, privilegiando in particolare due aspetti: la fissazione di limiti di tempo ragionevoli per il completamento dell’intero ciclo di procedure e

187 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

119

una comunicazione continua che implichi un reale coinvolgimento. Tale semplificazione potrebbe attuarsi attraverso l’istituzione di uno sportello unico per le valutazioni ambientali strategiche e le valutazioni d’impatto ambientale, nonché la definizione di un quadro di comunicazione allineato all’avanzamento del progetto. Per incoraggiare gli Stati membri a impegnarsi maggiormente con il settore privato e a valutare l’applicazione del principio “chi utilizza paga”, è opportuno includere nel processo di valutazione ex ante il vaglio delle proposte di progetti TEN-T allo scopo di individuare i progetti che si prestano alla costituzione di partenariati pubblico-privato (PPP).

36. Criteri di valutazione ex ante dei progetti

• Adottare criteri di valutazione ex ante dei progetti per garantire che i progetti offrano un reale valore aggiunto per l’UE o siano basati sul principio del “servizio reso” e generino entrate sufficienti.

• Semplificare le procedure per i progetti di interesse prioritario europeo per garantire: i) tempi ragionevoli per il completamento dell’intero ciclo di procedure; ii) un quadro di comunicazione in linea con l’attuazione del progetto; iii) una pianificazione integrata che tenga conto degli aspetti ambientali fin dalle prime fasi.

• Inserire nel processo di valutazione ex ante un’analisi sulla possibilità di dar vita a partenariati pubblico-privato, al fine di garantire che tale opzione sia stata attentamente analizzata prima di presentare una domanda di finanziamento all’Unione europea.

2.3. Un quadro di finanziamento coerente

3.2.1. Tendenze nel finanziamento dell’infrastruttura di trasporto188

444. Nei paesi occidentali dell’UE, gli investimenti in infrastrutture di trasporto terrestre hanno segnato una flessione costante, scendendo dall’1,5% del PIL nel 1975 all’1,0% del PIL nel 1982 e mantenendosi su questo livello fino al 1995 per poi tornare a scendere fino a meno dello 0,8% nel 2008, il livello più basso mai registrato. Nei paesi orientali dell’UE, invece, gli investimenti sono rimasti stagnanti intorno all’1% del PIL fino al 2002, quindi hanno fatto registrare una notevole accelerazione fino a raggiungere l’1,9% del PIL nel 2008. Tuttavia, la tendenza generale nell’UE mostra una flessione.

445. I paesi occidentali dell’UE hanno progressivamente concentrato gli investimenti sulle ferrovie (la cui quota è passata dal 29,5% nel 1995 al 33,4% nel 2008), mentre i paesi orientali hanno investito in modo massiccio nelle strade, la cui quota, rispetto al totale degli investimenti per infrastrutture di trasporto terrestri, è passata dal 66% nel 1995 all’ 84,4% nel 2005. In questi ultimi anni si segnala tuttavia un’inversione di tendenza, con un aumento significativo degli investimenti destinati alle ferrovie. Gli investimenti per le vie d’acqua interne sono rimasti stabili intorno al 2% del totale tra il 1995 e il 2008.

188 Sulla base dei dati del Forum internazionale dei trasporti: Trends in the transport sector 1970-2008,

OCSE/FIT 2010.

120

446. Negli USA, invece, gli investimenti destinati alle infrastrutture di trasporto terrestre sono cresciuti del 36% tra il 1995 e il 2001, quindi sono diminuiti costantemente fino al 2007 per poi ricominciare a crescere. I dati indicano per il 2008 un aumento del 5% in termini reali, grazie al programma di stimolo economico federale.

447. La tendenza generale alla riduzione del finanziamento pubblico delle infrastrutture di trasporto è stata in parte compensata da un aumento del finanziamento privato, soprattutto attraverso i PPP. Tuttavia, gli effetti della crisi finanziaria e del debito sovrano impongono restrizioni ai finanziamenti pubblici e condizionano la capacità del settore privato di ottenere prestiti bancari a lungo termine. Con i nuovi requisiti di capitale che si applicano alle banche (Basilea III), con ogni probabilità proseguiranno le pressioni sui prestiti bancari a lungo termine.

448. Durante la crisi finanziaria, l’aumento dei prestiti concessi dalla Banca europea per gli investimenti (BEI) e da altre istituzioni finanziarie multilaterali per i progetti nel settore dei trasporti ha avuto un ruolo cruciale. La BEI, ad esempio, nel 2009 ha concesso prestiti per 79,1 miliardi di euro, di cui 13,9 miliardi destinati a progetti nell’ambito della TEN-T e dei grandi assi di trasporto, con un incremento del 20% circa rispetto al 2008. Le banche multilaterali, invece, analogamente a quelle commerciali, sono soggette a vincoli patrimoniali e non possono aumentare i prestiti all’infinito.

3.2.2. Esigenze di finanziamento del settore dei trasporti

449. I dati sul volume di traffico e sulla lunghezza della rete indicano che negli Stati membri la spesa non ha tenuto il passo con la crescita della domanda negli ultimi anni. Inoltre, gli investimenti hanno tendenzialmente privilegiato la realizzazione di nuove opere a scapito della manutenzione, con il risultato che in molti paesi si è accumulato un arretrato di manutenzione cronico. In molti paesi, il traffico stradale è cresciuto molto più rapidamente della capacità delle strade, causando congestione e un aumento dei costi in termini di tempi di viaggio e ritardi.

450. L’infrastruttura di trasporto non è ancora adeguata in tutte le regioni dell’UE e permangono grandi necessità di finanziamenti. Il costo da sostenere per sviluppare l’infrastruttura di trasporto dell’Unione europea in modo da soddisfare la domanda è stato stimato in oltre 1,5 trilioni di euro nel periodo 2010-2030. Da qui al 2020, il completamento della rete TEN-T richiederà circa 550 miliardi di euro, di cui circa 215 saranno destinati all’eliminazione delle principali strozzature. Queste cifre non comprendono gli investimenti in veicoli, attrezzature e infrastrutture di ricarica, per i quali potrebbe essere necessario un altro trilione di euro al fine di conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni per il sistema di trasporti.

451. Per soddisfare le necessità di finanziamento per infrastrutture, sono necessarie fonti di finanziamento di grande capacità e ben diversificate, sia nel settore pubblico (UE, amministrazioni nazionali e regionali) che in quello privato (istituti finanziari e imprese). È necessario un maggior coinvolgimento del settore privato attraverso nuovi modelli dei mercati di capitali; occorre inoltre introdurre nuovi meccanismi di tariffazione (ad esempio la tariffazione volta a

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ridurre la congestione del traffico) e intervenire affinché i meccanismi generali di finanziamento siano maggiormente improntati al principio “chi utilizza paga”189. Allo stesso tempo, i finanziamenti pubblici non devono essere utilizzati per duplicare infrastrutture di trasporto non remunerative: se è vero che alcune infrastrutture regionali sono necessarie per lo sviluppo locale, è anche vero che una loro duplicazione può significare solo uno spreco di risorse pubbliche.

3.2.3. Un nuovo quadro di finanziamento per l’infrastruttura di trasporto

452. Malgrado i notevoli progressi compiuti nella realizzazione dei progetti prioritari TEN-T, appare molto improbabile riuscire a completare i progetti pianificati nei tempi stabiliti dagli orientamenti TEN-T.

453. Il ritardo atteso è dovuto in parte alla dotazione finanziaria disponibile per il programma TEN-T, che oltre ad essere limitata prevede tassi di cofinanziamento relativamente bassi: al massimo il 30% per le sezioni transfrontaliere dei progetti prioritari, al massimo il 20% per le altre sezioni dei progetti prioritari e al massimo il 10% per i progetti non prioritari. Per gli studi, il bilancio del programma TEN-T prevede invece un tasso di cofinanziamento fino al 50% per tutti i progetti di interesse comune190. La situazione è diversa per i fondi strutturali (FESR e Fondo di coesione), che prevedono tassi di cofinanziamento dei progetti più elevati: 85% nelle regioni che rientrano nell’obiettivo di convergenza e 50% nelle regioni che rientrano nell’obiettivo di competitività.

454. Nell’ambito delle attuali prospettive finanziarie (2007-2013), i progetti TEN-T sono finanziati in misura preponderante (circa 70%) dagli Stati membri, con il sostegno di strumenti UE: il programma TEN-T ha una dotazione di 8 miliardi di euro (destinati prevalentemente al cofinanziamento di studi preliminari per effetto del tasso di cofinanziamento più alto previsto dal programma, come già spiegato in precedenza), mentre il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo di coesione mettono a disposizione 43 miliardi di euro (cofinanziamento della costruzione/ristrutturazione di infrastrutture). Il contributo del bilancio UE è di circa il 13%191 e i finanziamenti BEI rappresentano un ulteriore 16%192. Per accelerare la realizzazione dei progetti infrastrutturali e accrescere l’efficacia degli stanziamenti UE, è necessario un quadro di finanziamento integrato per i trasporti che assicuri un miglior coordinamento tra i Fondi strutturali e di coesione e gli obiettivi della politica dei trasporti. Inoltre, gli Stati membri devono garantire nella pianificazione di bilancio la disponibilità di stanziamenti sufficienti ad assicurare una manutenzione adeguata della propria infrastruttura di trasporto.

189 Viste le crescenti ristrettezze di bilancio che si registrano nella maggior parte dei paesi europei, gli

investimenti per le infrastrutture necessarie verosimilmente dovranno essere finanziati dagli stessi utenti. Il sistema Maut in Germania, pur applicandosi unicamente ai veicoli pesanti oltre 12t, permette di riscuotere ogni anno tra 4 e 5 miliardi di euro; nel 2010 ha permesso di finanziare il costo di tutti gli investimenti in infrastrutture stradali a livello di governo federale.

190 Regolamento (CE) n. 680/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007. 191 Così suddiviso: 2% dal bilancio TEN-T, 9% dal Fondo di coesione e 2% dal Fondo europeo di

sviluppo regionale. 192 Nel complesso, la BEI si è impegnata ad erogare almeno 75 miliardi di euro per i progetti nell’ambito

dei trasporti transeuropei nel periodo 2004-2013.

122

455. Un simile quadro di finanziamento dei trasporti comporta molti benefici. Innanzitutto, potenziando l’efficacia dei finanziamenti UE attraverso un coordinamento più efficiente aumenterebbe la possibilità di conseguire gli obiettivi degli orientamenti TEN-T, ivi compresa la coesione economica, sociale e ambientale, e aumenterebbe l’impatto del conseguimento di tali obiettivi. A tal fine, il quadro si richiamerà alle considerazioni formulate nella quinta relazione sulla coesione, in particolare quelle riguardanti l’introduzione della condizionalità per garantire il finanziamento di un certo numero di progetti TEN-T strategici ad alto valore aggiunto per l’UE.

456. Il finanziamento UE dei progetti è già in larga misura soggetto alla condizionalità, come previsto dall’articolo 13 del regolamento (CE) 680/2007 che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee dei trasporti e dell’energia. La condizionalità potrebbe ad esempio riguardare il rispetto della legislazione UE da parte degli Stati membri, la messa in comune dei fondi degli Stati membri dell’UE lungo i corridoi e i progressi compiuti dagli Stati membri rispetto ai piani di completamento della rete essenziale TEN-T.

457. In secondo luogo, nell’ambito di questo quadro di finanziamento si può valutare il ricorso ad altre fonti di finanziamento e ai ricavi generati dai trasporti. Questi fondi potrebbero comprendere gli introiti prodotti dall’applicazione della direttiva Eurovignette193, nonché altri sistemi di internalizzazione dei costi esterni. Adottando per quanto possibile il principio “chi utilizza paga” e consentendo agli investitori privati di addebitare per intero il costo di costruzione e manutenzione, si creerebbero flussi di ricavi accettabili, che a loro volta aumenterebbero l’attrattiva degli investimenti infrastrutturali nei confronti del capitale privato.

458. In terzo luogo, il quadro di finanziamento consentirebbe uno sforzo coordinato della Commissione, dell’Agenzia esecutiva per i trasporti transeuropei e di altri soggetti (BEI e altre istituzioni finanziarie internazionali, ad esempio) per assistere gli Stati membri ai fini dello sviluppo di un parco progetti adeguato.

37. Un nuovo quadro di finanziamento per l’infrastruttura di trasporto

• Elaborare un quadro di finanziamento dell’infrastruttura corredato di condizioni sufficienti per garantire il sostegno al completamento della rete essenziale TEN-T e di altri programmi infrastrutturali e che riunisca le strategie di investimento sia dei programmi TEN-T sia dei Fondi di coesione e strutturali, tenendo conto delle entrate generate dalle attività di trasporto.

• Fornire un sostegno UE allo sviluppo e all’applicazione di tecnologie per migliorare l’efficienza d’uso e la “decarbonizzazione” delle infrastrutture (nuovi sistemi di tariffazione e pedaggio sulle reti stradali, sistemi di trasporto intelligenti e programmi di miglioramento della capacità).

193 L’accettabilità pubblica dei regimi di tariffazione sarebbe maggiore destinando i proventi ricavati dai

trasporti, o almeno parte di essi, a futuri progetti infrastrutturali.

123

• Collegare i finanziamenti della TEN-T ai progressi nel completamento della rete essenziale TEN-T e alla messa in comune delle risorse nazionali lungo i corridoi.

3.2.4. Partecipazione del settore privato

459. Con il perdurare delle pressioni sulle risorse di bilancio del settore pubblico, diventa sempre più urgente riuscire a sfruttare il potenziale dei finanziamenti privati. È opportuno sviluppare nuovi strumenti di finanziamento in grado di potenziare il sostegno fornito attraverso gli stanziamenti pubblici. L’iniziativa a sostegno delle obbligazioni per il finanziamento di progetti (project bond), che può offrire supporto su più vasta scala al finanziamento dei partenariati pubblico-privato (PPP), è un esempio del tipo di strumenti finanziari utilizzabili a questo scopo.

460. In molti Stati membri, vengono costituiti PPP che rappresentano una valida opzione complementare per gli investimenti in infrastrutture di trasporto. La Commissione ha assunto un ruolo più attivo nella promozione dei PPP194 e anche il rapporto Monti dell’aprile 2010195 considera questi partenariati uno strumento utilizzabile per ovviare alla mancanza di risorse per importanti investimenti infrastrutturali nell’UE. Tuttavia, in molti Stati membri mancano le capacità e il quadro giuridico per attuare un approccio sistematico per il vaglio dei PPP e gli appalti. Gli studi di fattibilità necessari per determinare il rapporto costi-benefici e per gestire gli appalti e gli aspetti contrattuali di un’operazione di PPP possono essere un’impresa titanica. Un maggior sostegno UE, sia finanziario che di altro tipo, potrebbe venire da un quadro di coordinamento che veda il coinvolgimento dei servizi della Commissione, tra cui la TEN-T EA, per rendere più agevole il vaglio dei progetti allo scopo di individuare quelli che si prestano alla costituzione di PPP e definire le procedure di appalto nell’ambito del PPP.

461. Ai PPP per il settore dei trasporti si può dare ulteriormente impulso nel contesto del Centro europeo di consulenza per i PPP (EPEC), costituito nel settembre 2008 nell’ambito di un’iniziativa congiunta della Commissione e della BEI. L’EPEC risponde alle necessità del settore pubblico garantendo la collaborazione tra le task force nazionali competenti in materia di PPP e promuove le migliori pratiche per favorire lo sviluppo dei PPP.

462. Inoltre, la BEI e la Commissione hanno avviato insieme due iniziative specifiche:

– in primo luogo, lo strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della TEN-T (LGTT), che con una dotazione di 1 miliardo di euro è destinato a sostenere i progetti in PPP nei casi in cui gli introiti generati dal traffico siano inadeguati. Ad oggi, l’LGTT è stato utilizzato in quattro PPP e 17 progetti sono in attesa di ricevere sostegno;

– in secondo luogo, nel 2010 la Commissione ha acquisito una partecipazione nel Fondo Marguerite, che effettua investimenti di capitale proprio (equity) in

194 Comunicazione COM(2009) 615 del 19 novembre 2009. 195 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_it.pdf

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_it.pdf

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progetti infrastrutturali nei settori dei trasporti e dell’energia. Il fondo opererà alle condizioni di mercato e con una dotazione che dovrebbe raggiungere 1,5 miliardi di euro. Circa un terzo degli investimenti di tipo equity o quasi equity sarà verosimilmente destinato a imprese proprietarie o gestionarie di infrastrutture di trasporto.

463. Non sono emerse soluzioni nell’ambito del mercato dei capitali che possano sostituire il mercato delle obbligazioni assicurate. Per affrontare la carenza di finanziamenti con capitale di debito per i grandi progetti infrastrutturali, finanziati principalmente attraverso i PPP, e per rilanciare il mercato delle obbligazioni per il finanziamento di infrastrutture, la Commissione, in cooperazione con le istituzioni finanziarie internazionali, può assumere un ruolo importante facilitando l’emissione di obbligazioni per il finanziamento di progetti da parte delle imprese realizzatrici.

464. L’iniziativa UE a sostegno delle obbligazioni per il finanziamento di progetti può aiutare i promotori di progetti infrastrutturali a migliorare la qualità creditizia del debito senior, offrendo così l’accesso al mercato obbligazionario istituzionale in alternativa al mercato dei prestiti bancari, il che permette di fissare prezzi più competitivi per il finanziamento dei progetti. Nell’ambito dei singoli progetti, il ruolo della Commissione consisterà nell’assorbire una quota di rischio soggetta a un limite massimo per migliorare la qualità creditizia dell’intero progetto.

465. Le obbligazioni per il finanziamento di progetti nel settore dei trasporti possono costituire un’interessante opportunità di investimento a lungo termine per gli investitori istituzionali quali ad esempio le società di assicurazione o i fondi pensione. L’iniziativa UE riguardante le obbligazioni per il finanziamento di progetti potrebbe essere presa in considerazione anche nella definizione dei meccanismi di finanziamento per grandi progetti paneuropei quali il progetto di ricerca sulla gestione del traffico europeo nell’ambito del cielo unico europeo (SESAR) in seguito alla costituzione di un ente senza scopo di lucro autofinanziato in cui la capitalizzazione iniziale sarà assicurata da contributi proporzionali delle parti interessate.

38. Partecipazione del settore privato

• Definire un quadro per lo sviluppo dei partenariati pubblico-privato: i) istituire una procedura formale di analisi approfondita dei progetti TEN-T per identificare quelli adatti a tale forma di finanziamento; ii) definire nel corso del tempo procedure standardizzate e prevedibili per gli appalti nell’ambito dei partenariati pubblico-privato relativi ai progetti TEN-T; iii) rivedere di conseguenza i regolamenti TEN-T per tenere conto delle procedure di appalto e dei meccanismi di pagamento nell’ambito dei partenariati pubblico-privato.

• All’interno del quadro di cooperazione stabilito tra i servizi della Commissione e l’EPEC, incoraggiare gli Stati membri a utilizzare maggiormente i partenariati pubblico-privato, riconoscendo al contempo che non tutti i progetti sono adatti a tale meccanismo, e fornire agli Stati membri le competenze necessarie.

• Partecipare all’elaborazione di nuovi strumenti di finanziamento per il settore dei trasporti, in particolare le obbligazioni europee per il finanziamento di progetti.

125

2.4. Fissare prezzi corretti evitando distorsioni

466. I fattori di prezzo svolgono un ruolo cruciale in molte decisioni che hanno effetti duraturi sul sistema dei trasporti. La localizzazione di una fabbrica, l’esternalizzazione di un’attività, l’organizzazione della distribuzione al dettaglio, l’acquisto di una casa: tutte queste decisioni in genere vengono prese tenendo conto della disponibilità e del costo dei trasporti.

467. Per questo, è importante fornire agli utenti, agli operatori e agli investitori incentivi monetari corretti e coerenti affinché le loro decisioni sulle modalità di effettuazione degli spostamenti, sulle tecnologie da introdurre o sul tipo di infrastrutture da privilegiare negli investimenti siano anche le più auspicabili dal punto di vista della società. L’internalizzazione delle esternalità e l’eliminazione delle sovvenzioni distorsive rientrano tra gli sforzi volti ad allineare le scelte di mercato alle priorità sociali nell’area della sostenibilità.

468. L’internalizzazione dei costi esterni è necessaria anche per creare condizioni di concorrenza eque tra i modi di trasporto. La creazioni di tali condizioni è urgente in particolare per i trasporti stradali, ferroviari e aerei, che spesso sono in diretta concorrenza. Oggi, i principi di tariffazione applicati nei trasporti stradali, ferroviari e aerei sono tanto diversi da rendere impossibile ogni confronto fra i tre modi196.

469. Un ulteriore argomento a favore di una fissazione corretta dei prezzi è la difficoltà crescente che si incontra nel trovare sistemi per sovvenzionare i trasporti pubblici e per investire nelle infrastrutture di trasporto (v. punto 21). Sarà necessario, da una parte, trovare nuove fonti di introiti e, dall’altra, fare in modo che i trasporti pubblici e i veicoli puliti rimangano sostanzialmente competitivi sul piano economico. A tal fine si potrebbe allargare l’applicazione dei principi “chi inquina paga” e “chi utilizza paga”197 e si potrebbero eliminare le distorsioni fiscali e le sovvenzioni non giustificate.

470. Allo stesso tempo, creando un collegamento più esplicito tra gli oneri derivanti dall’applicazione dei principi “chi inquina paga” e “chi utilizza paga” da una parte e l’uso dei proventi per finanziare progetti per i trasporti sostenibili dall’altra, si aumenterebbe l’accettabilità dei nuovi sistemi di tariffazione agli occhi degli utenti. Ad esempio, una parte dei pedaggi riscossi sugli assi internazionali potrebbe essere destinata alla realizzazione di progetti transfrontalieri di comune interesse europeo.

196 Nel trasporto ferroviario si paga l’usura dell’intera rete, sia per le merci che per i passeggeri. Nel

trasporto stradale, il recupero dei costi variabili dell’infrastruttura viene applicato su alcune strade in alcuni Stati membri, ma non è obbligatorio a livello UE. D’altro canto, su alcuni segmenti della rete stradale (autostrade a pedaggio) vengono recuperati anche i costi di costruzione attraverso i pedaggi applicati alle autovetture e agli autocarri, cosa che generalmente non si riscontra nelle ferrovie. I veicoli stradali pagano tasse molto elevate sui carburanti, ma la quota di recupero dei costi delle infrastrutture o di internalizzazione non è nota. L’aviazione paga diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, ma non è soggetta a tassazione. L’elenco degli esempi potrebbe proseguire ulteriormente.

197 V. nota 189.

126

2.4.3. “Chi inquina paga” per i costi esterni

471. L’internalizzazione dei costi esterni198 è volta a far sì che tutte le esternalità pertinenti generate dagli utenti dei trasporti siano incorporate nei prezzi. È utile distinguere due tipi di esternalità che di norma sono oggetto di strumenti diversi:

• l’esternalità “globale” delle emissioni di gas serra, legata all’uso dei carburanti fossili, che può essere internalizzata mediante la tassazione dei carburanti o meccanismi di limitazione e scambio;

• le esternalità “locali” – inquinamento atmosferico e acustico, congestione, incidenti – che possono essere internalizzate mediante l’imposizione di tariffe differenziate in base al luogo, al tempo e alle caratteristiche dei veicoli199.

472. Nella comunicazione relativa alla strategia per l’internalizzazione dei costi esterni200 e nell’allegato tecnico della stessa201, la Commissione ha indicato che il principio da applicare per la tariffazione delle esternalità e per far sì che “chi inquina paghi”deve essere quello della tariffazione al costo marginale sociale. Essa ha inoltre definito una metodologia comune per la tariffazione di tutti i costi esterni nell’intero settore dei trasporti.

Internalizzazione delle emissioni di gas serra

473. La tassazione dei combustibili imposta dalla direttiva relativa alla tassazione dell’energia202 può essere considerata, per il trasporto stradale, un sistema efficace di internalizzazione del costo dei cambiamenti climatici riconducibili alle emissioni di gas serra, perché le tasse sui combustibili sono proporzionali all’uso dei combustibili stessi e quindi alle emissioni di gas serra. Tuttavia, in base alle norme quadro attuali essa non è applicata in maniera coerente perché, a causa delle aliquote minime e delle aliquote nazionali in vigore, i prezzi non inviano segnali coerenti sul contenuto di CO2 dei prodotti energetici utilizzati.

198 “Gli utenti del trasporto sostengono costi direttamente connessi all’uso del loro mezzo di trasporto

(carburante, assicurazione, ed altri ancora). Questi costi sono considerati privati, nel senso che sono pagati direttamente dall’utente. Tuttavia, gli utenti del trasporto generano anche inconvenienti ambientali i cui costi ricadono non direttamente sull’utente ma sulla collettività; in tal caso si parla di costi esterni quali, ad esempio, i ritardi che subiscono altri utenti a causa della congestione stradale, i problemi di salute dovuti all’inquinamento acustico e atmosferico e, a più lungo termine, gli effetti delle emissioni di gas a effetto serra sul cambiamento climatico. Questi costi sono una realtà, anche se non hanno sempre un preciso valore di mercato: la spesa per il controllo e la gestione delle infrastrutture, le spese ospedaliere e sanitarie, il degrado della qualità della vita. In genere, tutti questi costi sono sostenuti dalla società e dai cittadini. Questi costi privati e questi costi esterni, sommati, costituiscono i costi sociali del trasporto. Soltanto un prezzo che si basi sul costo sociale totale generato dagli utenti del trasporto potrà dare il giusto segnale e rappresenterà la contropartita dei servizi utilizzati e del consumo di risorse scarse.” Estratto della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Strategia per l’internalizzazione dei costi esterni”, COM(2008) 435 definitivo, pag. 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:IT:PDF

199 L’esternalità “incidenti” può essere internalizzata anche mediante meccanismi assicurativi che tengano conto del profilo del proprietario.

200 V. nota 38. 201 SEC(2008) 2207 che accompagna la comunicazione COM(2008) 435. 202 Direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la

tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:IT:PDF.



127

474. La direttiva sulla tassazione dell’energia stabilisce aliquote minime di accisa sui combustibili in tutta l’Unione europea203. L’attuale direttiva è in fase di revisione al fine di determinare la tassazione in base al contenuto energetico e al contenuto di carbonio e non al volume del combustibile. Il nuovo approccio permetterebbe di identificare chiaramente l’elemento CO2 nella tassazione dei combustibili cosicché i prezzi invierebbero un segnale più visibile agli utenti. Unitamente alla riduzione del numero di deroghe, il nuovo approccio adottato per le accise eliminerebbe le attuali distorsioni e assicurerebbe anche altri benefici con la riduzione dell’inquinamento locale, perché la tassazione ottimizzata sull’energia rappresenterebbe un incentivo all’uso dei combustibili più puliti.

475. In teoria, questo approccio si potrebbe ulteriormente sviluppare sostituendo la componente CO2 della tassazione sui combustibili con l’inserimento del trasporto terrestre in un sistema di scambio delle emissioni. Questa opzione deve essere adeguatamente valutata tenendo conto anche dei potenziali svantaggi, quali i maggiori costi di applicazione.

476. Il trasporto aereo sarà inserito nell’EU ETS a partire dal 2012, il che consentirà l’internalizzazione del costo della CO2

204.

477. Nel trasporto marittimo, per il momento i costi dei cambiamenti climatici non sono internalizzati. La soluzione caldeggiata dall’UE è la conclusione di un accordo internazionale in seno all’IMO su uno strumento globale basato sul mercato, ad esempio un meccanismo di limitazione e scambio o un prelievo sugli oli combustibili utilizzati nel trasporto marittimo per evitare di introdurre distorsioni nella concorrenza internazionale.

Internazionalizzazione delle esternalità locali

478. Nei trasporti stradali, la soluzione migliore per l’internalizzazione della maggior parte delle esternalità locali è la tariffazione dell’uso dell’infrastruttura stradale.

479. Nel settore del trasporto merci, la tassazione per l’uso delle strade è disciplinata a livello europeo da una direttiva adottata nel 1999, la cosiddetta “direttiva Eurovignette” riveduta nel 2006205. Tale direttiva, che si applica soltanto agli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto merci pesanti, stabilisce i diritti massimi che si possono applicare ai veicoli secondo il principio del recupero dei costi di infrastruttura, comprensivi sia dei costi di realizzazione che dei costi di

203 Op.cit., nota 20. 204 Con le modalità seguenti: lo scambio dei diritti di emissione inizierà nel 2012; il meccanismo si

applicherà a ogni volo in partenza da o in arrivo a un aeroporto europeo, compresi i voli di compagnie straniere; nel 2012 il tetto massimo delle emissioni sarà il 97% del valore di riferimento (valore medio calcolato per il periodo 2004-2006), per poi scendere al 95% nel 2013 fino al 2020; il 15% dei permessi sarà messo all’asta, l’82% delle quote sarà fornito a titolo gratuito e il 3% sarà assegnato a una speciale riserva per i nuovi operatori e le linee aree in rapida crescita. I ricavi generati dalle aste dovranno essere utilizzati per la lotta ai cambiamenti climatici nella misura che decideranno gli Stati membri, coerentemente con il principio della sussidiarietà.

205 Inserire riferimento.

128

esercizio206. L’applicazione della tassazione per l’uso dell’infrastruttura è facoltativa ai sensi della direttiva.

480. La proposta di modifica della direttiva207 presentata dalla Commissione per consentire l’internalizzazione dei costi esterni dovrebbe essere adottata nel corso del 2011. È un primo passo transitorio che permetterà agli Stati membri precursori di acquisire una maggiore esperienza concreta nell’internalizzazione dei costi esterni e pertanto deve essere rapidamente adottata e applicata. Tuttavia, un simile quadro assicura un’armonizzazione limitata tra gli Stati membri. Tra questi la situazione è variegata: 21 applicano diritti per l’utilizzo delle strade, gli altri non prevedono alcuna forma di tassazione e tutti applicano strategie e tecniche diverse per la fissazione dei prezzi208.

481. Questo “patchwork” può ostacolare il corretto funzionamento del mercato interno del trasporto merci su strada. Per questo, nella strategia del 2008 sull’internalizzazione dei costi esterni dei trasporti la Commissione aveva già previsto una revisione al fine di valutare ulteriori passi verso l’imposizione di pedaggi stradali.

482. La Commissione ritiene che eventuali ulteriori passi nella strategia di internalizzazione dei costi esterni del trasporto merci su strada debbano mirare essenzialmente ad eliminare tali differenze e accelerare la convergenza delle politiche nazionali in materia di diritti per l’utilizzo delle strade. Questi passi richiederanno la graduale introduzione, entro il 2020, di un sistema obbligatorio armonizzato di internalizzazione per i veicoli commerciali sull’intera rete extraurbana utilizzata dal traffico transeuropeo. Tale iniziativa metterà fine alla situazione attuale, in cui le imprese di trasporto internazionali hanno bisogno dell’Eurovignetta, di 5 vignette nazionali e 8 differenti tagliandi e contratti di pedaggio per poter transitare sulle strade europee a pedaggio. Essa si baserà per quanto possibile sul servizio europeo di telepedaggio che sarà reso disponibile dal 2013 nel quadro della direttiva concernente l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio209. A questo riguardo, la Commissione eserciterà anche un’attenta vigilanza per verificare che le prescrizioni della direttiva in materia di interoperabilità dei sistemi di telepedaggio siano soddisfatte alla data stabilita e in caso contrario adotterà le iniziative opportune.

483. Per le autovetture, i pedaggi stradali sono stati utilizzati fin qui esclusivamente sulle reti autostradali o su isolate sezioni autostradali a pedaggio nei singoli Stati membri. Essi sono perciò rimasti al di fuori dell’ambito di applicazione della legislazione europea e la Commissione si è limitata a verificare la conformità

206 Con la revisione del 2006, è stata ammessa la modulazione della tariffazione in base all’efficienza

ambientale del veicolo (classe EURO) o al livello di congestione, comunque entro il limite dei costi di infrastruttura: in pratica, la differenziazione delle tariffe non può produrre una maggiorazione degli introiti.

207 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di talune infrastrutture, COM(2008) 436 definitivo

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0436:FIN:IT:PDF. 208 Si va dai diritti calcolati in funzione del tempo (vignette) ai diritti in funzione della distanza prelevati

ai caselli o mediante sistemi elettronici basati sull’utilizzo di tecnologie di trasmissione dati a breve raggio o su una combinazione di tecnologie di posizionamento satellitare e di comunicazione mobile.

209 Direttiva 2004/52/CE.


129

delle norme nazionali al principio di non discriminazione contenuto nel trattato. La situazione ora si è modificata. La tariffazione stradale applicata alle autovetture è sempre più considerata uno strumento utile per generare nuovi introiti e influenzare il traffico e i comportamenti di viaggio, e verosimilmente sarà applicata in maniera diffusa nel prossimo decennio. Già oggi, sette Stati membri – che diventeranno presto otto – applicano tariffe calcolate in funzione del tempo, vale a dire “vignette” che gli utenti acquistano per avere il diritto di utilizzare le principali reti stradali per un determinato periodo di tempo.

484. Per quanto riguarda le tariffe basate sul tempo, l’esperienza indica che può essere difficile valutare se sono proporzionate e se penalizzano gli utilizzatori occasionali, generalmente costituiti da turisti provenienti da altri Stati membri. Questa situazione crea incertezza giuridica per i governi nazionali che le applicano. La Commissione valuterà pertanto i sistemi esistenti di tariffazione delle strade in funzione della tempo applicati alle autovetture e se necessario chiarirà i principi da applicare per garantirne la compatibilità con i trattati UE.

485. Le tariffe in funzione del tempo comunque devono essere considerate uno strumento provvisorio in attesa dell’introduzione di forme di tariffazione stradale più efficienti, quali sistemi di tariffazione in funzione della distanza o diritti legati alla congestione. Questi ultimi, sebbene più complicati da applicare, saranno più efficaci ai fini della corretta internalizzazione dei costi esterni e dell’ottimizzazione della capacità stradale. Per promuovere questi sistemi, la Commissione definirà orientamenti per l’applicazione dei costi di internalizzazione a tutti i veicoli in modo da coprire i costi sociali della congestione, dell’inquinamento locale, dell’inquinamento acustico e degli incidenti e fornirà incentivi agli Stati membri che avviano progetti pilota per l’introduzione di regimi basati su tali orientamenti.

486. L’obiettivo di lungo termine sarà applicare diritti d’uso a tutti i veicoli e sull’intera rete così da tenere conto quantomeno dei costi marginali dell’infrastruttura (usura), della congestione e dell’inquinamento acustico e atmosferico. I principi attualmente applicati per evitare abusi nella fissazione delle tariffe saranno mantenuti e i ricavi potrebbero essere utilizzati per il finanziamento di progetti volti a ridurre le esternalità dei trasporti. La Commissione incoraggerà anche l’introduzione di regimi adeguati che rispecchino per intero i costi esterni degli incidenti; a questo proposito si sostiene che regimi assicurativi più accurati (ad esempio polizze “a consumo”) sarebbero lo strumento più adatto a questo scopo.

487. Nelle ferrovie, la direttiva relativa all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura210 ammette l’imputazione dei costi ambientali, vale a dire la loro internalizzazione nei costi per l’utilizzo dell’infrastruttura, solo se essa “ha luogo ad un livello comparabile anche per i modi di trasporto concorrenti”, cioè il trasporto stradale. La direttiva ammette anche l’adeguamento dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura in funzione della penuria di capacità nei periodi di congestione, condizionato però alla presentazione di un piano finalizzato alla soluzione dei problemi di capacità.

210 Op.cit., nota 2.

130

488. Particolarmente rilevante, nel caso delle ferrovie, è l’esternalità costituita dal rumore. Nei paesi industrializzati, il rumore non è solo un disagio ma rappresenta una delle più diffuse minacce per la salute pubblica. Il contributo dei trasporti ferroviari all’inquinamento acustico (causato principalmente dai treni merci) è notevole, e circa il 10% della popolazione è esposto a livelli di rumore significativi. L’Unione europea è già intervenuta a questo riguardo, adottando misure nell’ambito ambientale211 e in quello dell’interoperabilità ferroviaria212. Tuttavia, poiché il materiale rotabile ha una lunga vita utile, se non saranno introdotte ulteriori misure per la flotta esistente trascorreranno diversi anni prima che sia possibile ottenere una riduzione significativa delle emissioni acustiche. Un programma di adeguamento tecnico permetterebbe di emanare norme legislative ambiziose sul rumore ferroviario e di vietare i carri rumorosi nel giro di un decennio213.

489. Nel 2010, la Commissione ha presentato una proposta per la differenziazione dei diritti di accesso all’infrastruttura in funzione del rumore214; si tratta di un passo intermedio che consente una parziale internalizzazione ma non incorpora per intero il costo dell’esternalità “rumore” nei diritti di accesso all’infrastruttura.

490. Entro il 2020, la Commissione svilupperà un approccio comune per l’internalizzazione dei costi da inquinamento acustico e da inquinamento a livello locale sull’intera rete ferroviaria. Successivamente, se le misure esistenti non permetteranno di conseguire gli obiettivi stabiliti, proporrà l’introduzione graduale di un sistema obbligatorio di internalizzazione in parallelo a proposte di contenuto analogo per il settore stradale.

491. Nel trasporto aereo, l’internalizzazione delle esternalità locali, quali le emissioni acustiche e di NOx prodotte dagli aeromobili, non è per il momento praticata. La direttiva 2009/12 definisce i diritti aeroportuali come i prelievi riscossi a favore del gestore aeroportuale e pagati dagli utenti dell’aeroporto per l’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi che sono forniti esclusivamente dal gestore aeroportuale e che sono connessi all’atterraggio, al decollo, all’illuminazione e al parcheggio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci.

492. La direttiva consente agli aeroporti di “modulare” i diritti per motivi di interesse pubblico e diversi Stati membri si avvalgono già di questa facoltà ad esempio modulando i diritti applicati ai voli che provocano fastidi ambientali a causa dell’orario o del tipo di aeromobile. Tuttavia, la filosofia a cui si ispira la direttiva, che si basa sull’approccio ICAO, è l’aderenza ai costi: pertanto, i diritti riscossi devono rispecchiare i costi sostenuti per mettere a disposizione l’infrastruttura necessaria. Allo stesso modo, i diritti aeroportuali non tengono

211 Direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale, che prescrive

mappe acustiche e piani d’azione. 212 TSI Rumore, che introduce valori limite per il rumore dei veicoli nuovi e rinnovati. 213 La valutazione d’impatto sulla proposta riguardante l’adeguamento dei carri esistenti [SEC(2008)

2203] ha dimostrato l’elevatissimo valore aggiunto dell’iniziativa per l’UE. I benefici per la popolazione interessata dal rumore, in termini di riduzione delle esternalità, sono attualmente stimati in 9 miliardi di euro. I costi stimati della misura assommerebbero a 700 milioni di euro, mentre i costi aggiuntivi di manutenzione sono stimati in 400 milioni di euro. Gli Stati membri investono ogni anno diverse centinaia di milioni in misure di riduzione “passiva” del rumore.

214 COM(2010) 475 del 17.9.2010.

131

conto del costo della congestione, che è lo stesso indipendentemente dall’orario del volo (di punta o non di punta).

493. Nel trasporto marittimo le esternalità comprendono, oltre alle emissioni di gas serra prodotte dal trasporto navale, già trattate dal presente documento, le emissioni di ossidi di zolfo e di azoto (SOx, NOx), il rumore (in mare e all’ormeggio) e l’inquinamento (ad esempio inquinamento da olio diffuso, rifiuti e acque reflue, introduzione di specie aliene/invasive attraverso l’acqua di zavorra).

494. L’imposizione di diritti portuali può essere uno strumento politico per incoraggiare l’uso di navi meno inquinanti, come già stabilito dalla direttiva 2000/59/CE, la quale prevede che le tariffe per la raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi possano essere ridotte se una nave può dimostrare di produrre quantitativi limitati di rifiuti215. La Commissione è favorevole a un simile approccio sostenibile216, che potrebbe essere perfezionato per consentire una chiara identificazione del tipo e della portata dei costi esterni internalizzati.

495. Quanto all’inquinamento acustico e atmosferico locale, la Commissione ha adottato nel 2006 una raccomandazione finalizzata a promuovere l’utilizzo di elettricità erogata da reti elettriche terrestri per le navi ormeggiate nei porti dell’UE217. Tale direttiva promuove l’utilizzo, da parte delle navi ormeggiate in porto, di elettricità erogata dalle reti nazionali anziché prodotta dalle stesse navi con i propri motori; ciò consentirebbe di eliminare le emissioni acustiche e atmosferiche locali prodotte dai motori delle navi all’ormeggio218. Se da una parte si promuove l’uso di tipi di combustibili più puliti, dall’altra è importante anche andare verso “navi a emissioni zero/rifiuti zero” come descritto nella strategia dell’UE per il trasporto marittimo fino al 2018.

496. Il carattere internazionale dei trasporti marittimi rende difficile l’internalizzazione del costo dell’inquinamento atmosferico in mare. Il Mar Baltico, il Mare del Nord e il Canale della Manica e di recente alcuni tratti delle coste statunitensi e canadesi (200 miglia) sono stati designati zone di limitazione delle emissioni di zolfo, per le quali è stato adottato un approccio rigidamente normativo rendendo obbligatorio entro il 2015 l’utilizzo di combustibili distillati (con un tenore di zolfo pari allo 0,1% in massa). Si proporrà l’inserimento di altre aree fragili, come il Mar Mediterraneo o il Mar Nero, nell’elenco degli ambienti protetti. In ogni caso, entro il 2020 diventerà obbligatorio a livello globale il passaggio a combustibili a basso tenore di zolfo (0,5%).

215 Direttiva 2000/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 novembre 2000, relativa agli

impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico – Dichiarazione della Commissione,

http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=it&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte.

216 Comunicazione della Commissione su una politica europea dei porti, COM(2007) 616 definitivo, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0616:FIN:IT:PDF 217 Raccomandazione 2006/339/CE della Commissione, dell’8 maggio 2006, finalizzata a promuovere

l’utilizzo di elettricità erogata da reti elettriche terrestri per le navi ormeggiate nei porti comunitari, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:IT:PDF. 218 http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm

http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=it&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte





http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm

http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm

132

497. In Europa, la navigazione per vie d’acqua interne si svolge in buona parte sul Reno e sui suoi affluenti, dove è soggetta alle disposizioni della Convenzione di Mannheim. L’articolo 3 di tale Convenzione, che recita: “Sul Reno, sui suoi affluenti […] non sarà riscossa per i navigli, i loro carichi, o le zattere, alcuna tassa fondata esclusivamente sul fatto della navigazione”, è stata interpretata come un divieto di riscuotere diritti sulla navigazione, anche nell’obiettivo dell’internalizzazione dei costi esterni. Poiché tra le parti contraenti della Convenzione figura la Svizzera, che non è uno Stato membro dell’UE, qualsiasi revisione di tali norme dovrà essere oggetto di negoziati internazionali. Problemi analoghi esistono per il Danubio, un’altra importante via navigabile interna transeuropea: la navigazione sul Danubio è infatti disciplinata da una Convenzione a cui aderiscono, insieme ai paesi UE, anche Croazia, Moldavia, Russia, Ucraina e Serbia. La Commissione elaborerà entro il 2020 un approccio all’internalizzazione dei costi esterni nel trasporto per vie d’acque interne; successivamente, ne valuterà l’applicazione obbligatoria.

2.4.4. “Chi utilizza paga” per i costi dell’infrastruttura

498. Poiché per l’utilizzo delle infrastrutture è possibile l’imposizione di diritti legati alle esternalità, i diritti legati alle esternalità e i diritti legati al recupero o al prefinanziamento dei costi delle infrastrutture sono attualmente trattati negli stessi strumenti legislativi (direttiva Eurovignette219, direttiva relativa ai diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria220).

499. Sebbene la tariffazione al costo marginale sociale si possa applicare anche ai costi variabili legati all’utilizzo dell’infrastruttura (e in particolare all’usura), in genere per il recupero dei costi fissi dell’infrastruttura (costi di realizzazione) si applicano altri principi che non dipendono dall’utilizzo. L’esistenza di benefici socioeconomici più ampi e di esternalità positive giustifica un contributo pubblico, ma il principio “chi utilizza paga” trova un’applicazione sempre più vasta anche alla luce della necessità di consolidare i bilanci pubblici.

500. Nelle ferrovie, ai sensi della direttiva del 2001 relativa all’imposizione di diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura221, i diritti di utilizzo devono corrispondere al costo effettivamente sostenuto per la gestione del servizio. L’applicazione di coefficienti di maggiorazione ai fini del pieno recupero dei costi dell’infrastruttura è ammessa, ma solo se si riesce a dimostrare che “il mercato lo consente”. La direttiva consente anche la modulazione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura in considerazione dei costi ambientali. Nella realtà, questi principi di imposizione dei diritti sono applicati in modi molto diversi dagli Stati membri e il livello effettivo dei diritti continua a presentare ampie differenze da paese a paese. Per questo, la proposta presentata nel settembre 2010 dalla

219 Direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla

tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, modificata dalle direttive 2006/38/CE e 2006/103/CE.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1999L0062:20070101:IT:PDF. 220 Direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla

ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, modificata da strumenti legislativi successivi

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001L0014:20071204:IT:PDF. 221 Op.cit., nota 2.



133

Commissione per la rifusione della legislazione esistente in materia di accesso al mercato ferroviario222 contiene disposizioni più dettagliate che chiariscono le modalità di applicazione di tali principi.

501. I costi delle infrastrutture e dell’esercizio aeroportuali sono recuperati in parte attraverso i ricavi aeronautici (diritti aeroportuali), i ricavi non aeronautici (prodotti ad esempio dai parcheggi o dall’affitto di negozi) e sistemi di autofinanziamento degli aeroporti. In seguito alla creazione del mercato europeo dell’aviazione nel 1992 e all’introduzione della concorrenza a livello europeo e internazionale, gli aeroporti europei sono gestiti sempre più come “normali” imprese soggette alla concorrenza, anche se la situazione delle centinaia di aeroporti dell’Unione europea è molto variegata. La legislazione europea – nella fattispecie la direttiva 2009/12 – tiene conto delle differenze esistenti in Europa tra gli aeroporti e i sistemi di finanziamento e si astiene dall’imporre un unico sistema di finanziamento per le infrastrutture e i costi di esercizio. Tale direttiva deve essere recepita entro il marzo 2011 e la Commissione riferirà sulla sua applicazione entro il 2013.

502. Nel trasporto marittimo, la situazione dei diritti d’uso delle infrastrutture varia molto tra i diversi Stati membri in funzione dei sistemi portuali. In alcuni casi, i costi operativi e di investimento sono recuperati attraverso diritti portuali, concessioni e altre entrate; in altri casi, i costi di costruzione e dragaggio sono sostenuti direttamente dallo Stato. La Commissione insiste sulla necessità di una maggiore trasparenza riguardo ai diversi elementi che compongono i diritti portuali e al livello di tali diritti, nonché su una maggiore aderenza ai costi effettivi corrispondenti e continuerà a vigilare sul livello dei diritti portuali e sulla loro relazione con i costi sottostanti. Se le condizioni e gli sviluppi di mercato lo richiederanno, essa potrà valutare l’ipotesi di ulteriori azioni in questo ambito.

503. In futuro, è probabile che gli utenti dei trasporti debbano contribuire ai costi di costruzione delle infrastrutture in misura superiore a quanto avviene oggi. Questo contribuirebbe ad assicurare scelte modali meno distorte e decisioni più efficienti sull’organizzazione e sulla localizzazione delle attività. Il recupero dei costi di costruzione dovrà avvenire nell’arco di un periodo coerente con la vita utile economica della struttura. Oltre all’introduzione di sistemi di concessioni, si potrebbe valutare il prefinanziamento attraverso l’imposizione di diritti legati alla congestione nel caso delle opere di ampliamento.

2.4.5. Allineamento della tassazione agli obiettivi di sostenibilità dei trasporti

504. Molti settori dei trasporti beneficiano di un trattamento fiscale favorevole rispetto al resto dell’economia: trattamento fiscale particolare delle autovetture aziendali, esenzioni IVA nel trasporto aereo e marittimo internazionale, ecc. Alcune di queste disposizioni possono creare incentivi in contrasto con gli sforzi finalizzati al miglioramento dell’efficienza del sistema dei trasporti e alla riduzione dei costi esterni. Le proposte illustrate nel seguito intendono suggerire possibili correttivi nell’obiettivo di garantire una maggiore coerenza tra i diversi elementi della tassazione nel settore dei trasporti.

222 COM(2010) 474 del 17 settembre 2010.

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Autovetture aziendali

505. Le autovetture aziendali sono definite come veicoli leggeri per il trasporto di passeggeri che le aziende prendono in locazione o possiedono e mettono a disposizione dei dipendenti per uso personale o per i viaggi di lavoro. Esse rappresentano circa il 50 per cento del totale delle vendite di autovetture nuove nell’UE223. La tassazione sulle auto aziendali comprende, tra gli altri elementi, il trattamento fiscale dei benefici in natura concessi ai dipendenti, le norme sulla separazione tra uso privato e uso aziendale e i regimi di detrazione per le imprese. Nella maggior parte degli Stati membri, il regime di tassazione in vigore per le auto aziendali promuove artificialmente l’uso di tali auto al di là dei meriti. In particolare, esaminando il trattamento fiscale dei benefici aggiuntivi (fringe benefit) legati all’uso di auto aziendali da parte dei dipendenti, si osserva che nella maggior parte degli Stati membri dell’UE tali benefici sono soggetti a una tassazione inferiore rispetto a quello che sarebbe il trattamento fiscale neutro.

506. Le conseguenze di questa distorsione sono significative. Un recente studio224 eseguito per la Commissione ha valutato che, per i 18 Stati membri dell’UE esaminati, il mancato gettito fiscale diretto potrebbe sfiorare lo 0,5% del PIL dell’EU (54 miliardi di euro). Le perdite di benessere dovute alle distorsioni delle scelte dei consumatori e al conseguente aumento del parco veicoli, del prezzo delle auto o del consumo di combustibili sono notevoli e potrebbero essere comprese tra lo 0,1 e lo 0,3% del PIL (tra 15 e 35 miliardi di euro). L’incidenza degli incentivi all’acquisto di carburante e di auto di maggiori dimensioni sulle emissioni di CO2 è di circa 21-43 Mt (ossia circa il 2-5% delle emissioni dovute al traffico veicolare).

507. La Commissione valuterà un’eventuale revisione della tassazione delle autovetture aziendali per eliminare le distorsioni e favorire la diffusione di veicoli puliti.

Tassazione dei veicoli

508. La legislazione UE esistente in materia di tassazione delle autovetture è limitata e gli Stati membri applicano norme nazionali diverse. La tassazione dei veicoli (tasse di circolazione e tasse di immatricolazione) è collegata non soltanto all’efficienza ambientale del veicolo, ma anche a parametri quali il valore, la cilindrata, la potenza del motore e il peso. Tuttavia, la maggior parte degli Stati membri negli ultimi anni ha introdotto tasse automobilistiche differenziate in base alle emissioni di CO2 delle singole vetture. Questa situazione potrebbe dar luogo a distorsioni sul mercato interno, possibile doppia imposizione, trasferimenti transfrontalieri di autovetture causati dai regimi fiscali, costi

223 Copenhagen Economics, 2009, Company Car Taxation. Subsidies, welfare and environment. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p

apers/taxation_paper_22_en.pdf 224 V. nota precedente.

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/taxation_paper_22_en.pdf

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/taxation_paper_22_en.pdf

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aggiuntivi, perdite di tempo e ostacoli di vario genere sia per i cittadini che per l’industria automobilistica e il commercio in Europa225.

Imposta sul valore aggiunto

509. I servizi di trasporto, come ogni altro servizio erogato da un soggetto passivo nell’UE, sono attualmente soggetti a IVA. Nei casi in cui si applica l’IVA, la prestazione di servizi di trasporto passeggeri viene tassata in base al luogo in cui ha luogo effettivamente il trasporto e in proporzione alla distanza percorsa e può essere soggetta a un’aliquota ridotta di almeno il 5% negli Stati membri226,227.

510. La legislazione UE sull’IVA lascia però aperta la possibilità di continuare ad esentare dall’IVA il trasporto passeggeri attraverso deroghe accordate agli Stati membri. Le pratiche applicate dagli Stati membri attualmente differiscono in maniera notevole tra loro. Nell’ambito del trasporto internazionale di passeggeri, il trasporto marittimo e il trasporto aereo sono esenti da IVA in tutta l’UE a 27; l’IVA si applica invece al trasporto per vie navigabili interne, al trasporto ferroviario e a quello stradale in Belgio, Germania, Spagna e Paesi Bassi. In Francia, l’IVA è dovuta per il trasporto per vie navigabili interne, in Grecia e in Austria per il trasporto ferroviario e stradale, mentre in Polonia e in Slovenia soltanto per il trasporto stradale228. Inoltre, sin dall’introduzione dell’IVA per il trasporto internazionale via mare e via terra, il trasporto internazionale beneficia di esenzioni che permettono a taluni fornitori di servizi di trasporto di passeggeri di acquistare determinati beni e servizi in regime di esenzione IVA. Pertanto, nel trattamento IVA del trasporto passeggeri si combinano diverse esenzioni, che dipendono dal tipo di mezzo di trasporto utilizzato e dal luogo in cui si considera abbia luogo il trasporto.

511. Tali esenzioni rendono farraginoso il regime IVA attualmente applicato al trasporto passeggeri ed è lecito chiedersi se queste norme garantiscano condizioni di concorrenza eque nel settore. È perciò importante, ai fini del corretto funzionamento del mercato interno e della concorrenza tra i diversi modi, armonizzare le norme in materia di IVA nel settore dei trasporti. Uno studio229 eseguito per la Commissione nel 1997 è giunto alle seguenti

225 COM(2002) 431, Comunicazione relativa alla tassazione delle autovetture nell’Unione europea –

Possibili interventi a livello nazionale e comunitario. 226 Le informazioni sulle aliquote IVA attualmente applicate negli Stati membri sono disponibili

all’indirizzo http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates

_en.pdf 227 Nel 2005, il documento di consultazione della Commissione europea sull’IVA ha formulato le

seguenti conclusioni: “Il principio attuale che disciplina i servizi di trasporto passeggeri, ovvero la tassazione in funzione della distanza percorsa, si è dimostrato di scarsissima praticità e di difficile applicazione in un mercato interno in cui non esistono frontiere fiscali. Esso implica che una società di autotrasporto passeggeri che trasporta turisti da Parigi ad Amsterdam deve applicare l’IVA di Francia, Belgio e Paesi Bassi nelle parti corrispondenti del viaggio, e pagare il corrispondente importo IVA all’amministrazione fiscale di ognuno di questi Stati membri”.

228 Commissione europea, DG TAXUD. 2010. Aliquote IVA applicate negli Stati membri dell’Unione europea,

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf

229 KPMG. 1997. A study of the VAT Regime and Competition in the Field of Passenger Transport, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf



http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf

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conclusioni: “Le stime indicano che se non si eliminerà l’attuale distorsione causata dall’IVA, le ferrovie ad alta velocità potrebbero perdere entro il 2005 fra 36 203 e 295 900 passeggeri. Questa distorsione pesa fino all’1,3% sul traffico ferroviario ad alta velocità”.

512. Nel dicembre 2010, la Commissione ha adottato un Libro verde sul futuro dell’IVA230 con cui ha avviato una consultazione pubblica sulle strade percorribili per rafforzare e migliorare il sistema UE dell’IVA a beneficio dei cittadini, delle imprese e degli Stati membri. Vista la complessità del trattamento IVA del trasporto passeggeri e alla luce delle distorsioni economiche che ne possono derivare, l’argomento è trattato in tali riflessioni.

2.4.6. Infrastruttura di trasporto e servizi di trasporto: sovvenzioni e aiuti di Stato

513. Il settore dei trasporti beneficia di numerose sovvenzioni esplicite o implicite. La realizzazione delle infrastrutture di trasporto, fatta eccezione per le autostrade in concessione, è finanziata in prevalenza con denaro pubblico. Gli operatori di servizi di trasporto passeggeri da/verso aree periferiche o sottosviluppate ricevono compensazioni nel quadro degli obblighi di servizio pubblico (OSP)231. Nel caso delle ferrovie, possono essere previste sovvenzioni anche per i collegamenti tra aree densamente popolate. Si calcola che nelle città i costi operativi dei trasporti pubblici siano sovvenzionati nella misura del 50% circa.

514. Sebbene in alcuni casi le sovvenzioni possano essere giustificate dai benefici esterni dei trasporti, è importante valutare l’utilità delle sovvenzioni per le infrastrutture e per i costi di esercizio, in particolare in periodi in cui i finanziamenti pubblici tendono a scarseggiare.

515. La questione se il finanziamento pubblico dell’infrastruttura di trasporto costituisca un aiuto di stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE viene sollevata regolarmente. Gli orientamenti esistenti sugli aiuti di Stato alle ferrovie232 e agli aeroporti233 trattano solo marginalmente la questione, concentrandosi invece sulla valutazione della compatibilità delle misure di sostegno pubblico con l’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE. Di conseguenza, il carattere di aiuto di Stato di un intervento pubblico per la costruzione di infrastrutture è regolato dalla giurisprudenza dei tribunali.

516. In molti casi, al settore privato possono mancare gli incentivi e/o la capacità finanziaria per realizzare e mettere a disposizione infrastrutture di trasporto a un livello ottimale dal punto di vista della società. Questo vale in particolare per le infrastrutture “di base” (ad esempio le dighe foranee nei porti) che hanno una vita utile e un tempo di ammortamento superiori all’orizzonte temporale

230 Verso un sistema dell’IVA più semplice, solido ed efficiente, COM(2010) 695. Accompagna il Libro

verde il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2010) 1455. 231 V. la discussione sugli OSP nella parte III, punto 1 “Uno spazio unico europeo dei trasporti: eliminare

gli ultimi ostacoli a una co-modalità efficace”. 232 Comunicazione della Commissione “Linee guida comunitarie per gli aiuti di Stato alle imprese

ferroviarie”, 2008/C 184/07, parte 2: Sostegno pubblico alle imprese ferroviarie attraverso il finanziamento delle infrastrutture”.

233 Comunicazione della Commissione “Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali”, 2005/C 312/01.

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accettabile per gli investitori privati e i cui costi non possono essere recuperati attraverso l’imposizione di diritti di utilizzo adeguati234.

517. A causa della mancanza di chiarezza in merito al carattere di aiuto di Stato del finanziamento pubblico di infrastrutture di base, vista anche la parallela redditività di attività finanziate da fonti private, la Commissione si porrà l’obiettivo di fornire chiarimenti e garantire un trattamento uniforme dei finanziamenti pubblici delle infrastrutture di trasporto. Il chiarimento del quadro giuridico, tuttavia, non elimina la necessità di effettuare analisi costo/benefici uniformi e di vasta portata sui vari progetti infrastrutturali al fine di individuare le priorità di finanziamento.

518. I bilanci pubblici intervengono anche nel finanziamento dei servizi di trasporto. Oltre ai collegamenti non remunerativi con aree periferiche assicurati per ragioni di servizio pubblico, esistono varie attività di trasporto considerate meritevoli di sostegno ad esempio perché hanno un impatto ambientale limitato o una funzione sociale (ferrovie, trasporti pubblici). In futuro, la possibilità di imporre diritti per l’internalizzazione delle esternalità dei trasporti potrebbe modificare la posizione relativa dei diversi modi ed eliminare la necessità di correggere gli squilibri attraverso sovvenzioni alle attività operative.

519. I finanziamenti pubblici sono concessi anche alle attività esposte alla concorrenza internazionale. Questo vale in particolare nel settore marittimo, dove il ruolo della Commissione è valutare quali forme di sostegno pubblico possano essere utili per promuovere trasporti sicuri nel rispetto dell’ambiente e per favorire l’occupazione di cittadini europei a bordo delle navi e a terra senza effetti negativi sulla concorrenza nel mercato interno. Dal 1989, l’UE si è posta l’obiettivo di incoraggiare i cambiamenti di bandiera con iscrizione nei registri UE e di potenziare il settore marittimo europeo. Le dimensioni internazionali dell’industria marittima e il rischio persistente che gli armatori possano lasciare l’Europa, indebolendo fortemente il settore marittimo europeo e la sua base di conoscenze e occupazione, rendono particolarmente importante la questione del sostegno pubblico. L’agguerrita concorrenza internazionale e la mancanza di condizioni di concorrenza eque per i trasporti marittimi, che hanno fin qui giustificato la concessione di aiuti di Stato, sono ancora presenti in larga misura. Orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi sono stati adottati nel 1997 e nel 2004; questi ultimi dovrebbero essere riveduti nel 2015/2016.

39. Tariffazione e tassazione intelligenti

Fase I (fino al 2016)

È necessario ristrutturare i diritti e le tasse attualmente applicati nel settore dei trasporti per sostenere il ruolo dei trasporti nel promuovere la competitività europea, mentre gli oneri complessivi per il settore dovrebbero riflettere i costi totali di trasporto, compresi i costi per l’infrastruttura e quelli esterni.

234 Questioni di questo tipo sono definite in economia “fallimenti del mercato” e sono dovute all’esistenza

di mercati finanziari incompleti, alle caratteristiche dei beni pubblici, all’indivisibilità delle opere e ad esternalità di rete positive.

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• Rivedere la tassazione dei carburanti per veicoli a motore, identificando chiaramente le componenti energia e CO2.

• Introdurre progressivamente diritti obbligatori per l’uso dell’infrastruttura a carico dei veicoli pesanti nell’ambito di un regime che preveda, in sostituzione dei diritti attualmente prelevati, strutture tariffarie e componenti di costo comuni, quali il recupero dei costi di usura, inquinamento acustico e locale.

• Analizzare i sistemi di pedaggio stradale esistenti e valutare la loro compatibilità con i trattati UE. Definire orientamenti per l’applicazione ai veicoli stradali dei diritti finalizzati all’internalizzazione in modo da coprire i costi sociali della congestione, delle emissioni di CO2 – se non compresi nella tassa sui carburanti – dell’inquinamento acustico e locale e degli incidenti. Fornire incentivi agli Stati membri che avviano progetti pilota per l’introduzione di regimi basati su tali orientamenti.

• Procedere all’internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto, applicando principi comuni e tenendo conto della specificità di ciascun modo.

• Creare un quadro per destinare le entrate generate dai trasporti allo sviluppo di un sistema di trasporti integrato ed efficiente.

• Emanare orientamenti per chiarire, laddove necessario, aspetti del finanziamento pubblico dei differenti modi di trasporto e della relativa infrastruttura.

• Riesaminare, laddove necessario, la tassazione nel sistema dei trasporti, collegando ad esempio la tassazione dei veicoli alla loro efficienza ecologica, analizzando possibili modalità per rivedere l’attuale sistema dell’IVA nel trasporto di passeggeri e rivedendo la tassazione dei veicoli aziendali, per eliminare le distorsioni e favorire la diffusione di veicoli puliti.

Fase II (dal 2016 al 2020)

• Nel solco della fase I, procedere alla piena e obbligatoria internalizzazione dei costi esterni (comprendente, oltre al recupero obbligatorio dei costi di usura, anche i costi relativi all’inquinamento acustico e locale e alla congestione) nel trasporto stradale e ferroviario. Internalizzare i costi dell’inquinamento acustico e locale nei porti e negli aeroporti, e dell’inquinamento atmosferico in mare, e prendere in esame l’imposizione obbligatoria di diritti di internalizzazione su tutte le vie navigabili interne dell’Unione europea. Elaborare misure di mercato per ridurre ulteriormente le emissioni di gas serra.

3. LA DIMENSIONE ESTERNA

3.1. Ampliamento delle norme sul mercato interno e rafforzamento del dialogo con i principali interlocutori nell’ambito dei trasporti

520. Il ruolo internazionale dell’UE è particolarmente importante per il trasporto marittimo e aereo, due settori industriali intrinsecamente globali. Per conservare una posizione di primo piano su questi mercati nei prossimi decenni, l’Europa deve parlare con una sola voce nelle occasioni che riuniscono governi,

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rappresentanti dell’industria e autorità di regolamentazione a livello globale. È necessario garantire un coordinamento più efficace tra gli Stati membri. A tal fine, dovranno essere esplorate fino in fondo le nuove opportunità di rappresentanza dell’UE nei forum internazionali, come previsto nel trattato di Lisbona.

521. È già stato avviato un dialogo strategico e settoriale con alcuni dei nostri partner principali quali Stati Uniti, Russia, Cina, Giappone, Canada e Australia e tale dialogo sarà esteso a Brasile, India e Sudafrica. Oltre ad avere un ruolo sempre più importante nel commercio con l’UE, le economie emergenti hanno la necessità di modernizzare in profondità il loro sistema dei trasporti. L’UE potrebbe quindi mettere a disposizione le proprie competenze, utilizzare la propria leadership tecnica e promuovere i propri standard di interoperabilità a livello mondiale.

3.2. Promozione dell’efficienza energetica e degli obiettivi riguardanti i cambiamenti climatici nei forum multilaterali

522. Gli sforzi messi in campo dall’UE per ridurre le emissioni di inquinanti e CO2 e migliorare l’efficienza energetica risulteranno inefficaci e la stessa competitività dell’UE sarà penalizzata se i suoi partner principali non adotteranno strategie analoghe. Pertanto, è essenziale promuovere le strategie UE nei fora (quali il Forum internazionale dei trasporti) e nelle organizzazioni internazionali esistenti (quali l’ICAO o l’IMO), nonché attraverso il costante dialogo bilaterale. È importante unire gli sforzi e i fondi con i nostri principali partner per i trasporti anche nel campo della ricerca, al fine di sviluppare sistemi di trasporti e veicoli più efficienti.

3.3. Un dialogo internazionale sulla sicurezza dei trasporti: prevenzione degli atti illeciti

523. Dopo gli attentati dell’11 settembre, è stato fatto molto – su iniziativa dell’UE – per mettere a punto contromisure (dapprima nei trasporti aerei e a breve distanza di tempo nei trasporti marittimi) destinate a evitare il ripetersi di accadimenti tanto drammatici. Il terrorismo è una minaccia internazionale e può essere contrastato con successo solo agendo a livello internazionale. È quindi estremamente importante favorire la cooperazione internazionale e l’armonizzazione delle norme e pratiche in materia di sicurezza e privacy a livello bilaterale (ad es. dialogo UE-USA sulla sicurezza dei trasporti) o multilaterale (ICAO, IMO).

524. È necessario agire anche per contrastare il rischio di pirateria e l’UE dovrebbe concentrarsi sulle misure di prevenzione precoce da attuare nelle zone a rischio. Un approccio integrato dovrebbe coinvolgere i principali partner dell’UE e i paesi interessati e attuarsi attraverso un monitoraggio migliore, il rafforzamento dello scambio di informazioni, lo sviluppo delle capacità e la lotta alla povertà e alla corruzione, che rappresentano le cause prime di questo tipo di minaccia.

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3.4. Estensione della nostra politica infrastrutturale e dei trasporti ai paesi vicini

525. Il rafforzamento dell’integrazione economica e l’accresciuta mobilità di merci e passeggeri provenienti dai paesi vicini figurano fra le principali sfide che l’Europa dovrà affrontare in futuro. Nei prossimi decenni potrebbero affermarsi nuove tendenze e nuovi assi, il che avrà sicuramente un impatto sullo sviluppo dell’infrastruttura di collegamento tra questi assi, come pure sullo sviluppo e sullo spostamento dei principali punti di ingresso nell’UE.

526. L’estensione dei principali assi di trasporto transeuropei ai paesi vicini è stata un obiettivo importante dell’UE e rappresenta un interesse anche per i paesi vicini. In questo contesto, parallelamente allo sviluppo di corridoi ferroviari per le merci all’interno dell’UE nell’obiettivo di assicurare la velocità e la competitività dei trasporti transfrontalieri, è importante agire anche per estendere tali assi ai paesi vicini.

527. La Commissione sta perciò elaborando una comunicazione in cui stabilirà le condizioni per una politica dei trasporti rinnovata con i paesi confinanti, con l’obiettivo di definire un unico quadro generale per la promozione dell’infrastruttura di trasporto e dello sviluppo del mercato nei paesi vicini attraverso le politiche in materia di trasporti, allargamento, affari esteri e vicinato, prevedendo varie iniziative politiche e finanziarie al fine di rendere più efficienti i trasporti avvicinandoli agli standard europei.

528. La crisi causata dalla nube di cenere vulcanica nell’aprile 2010 ha messo in luce la vulnerabilità non solo del sistema di trasporti europei, ma anche dei collegamenti con i paesi vicini, e ha dimostrato la necessità di un rafforzamento degli sforzi internazionali volti a garantire un meccanismo di assistenza e ad accrescere l’adattabilità del sistema.

529. Negli ultimi anni, l’UE ha creato quadri efficaci di cooperazione regionale per i trasporti con i suoi partner principali: EUROMED, con i paesi del Mediterraneo, il partenariato della dimensione nordica per i trasporti e la logistica (NDPTL), l’Osservatorio dei trasporti dell’Europa sudorientale (SEETO), nonché il Forum UE-Africa dei trasporti. L’obiettivo di questi quadri di cooperazione è fornire risposte reciproche personalizzate a questioni che investono lo sviluppo rurale in queste aree. Simili partenariati dovranno essere estesi in futuro perché hanno dimostrato di essere uno strumento efficace non soltanto per il rafforzamento delle relazioni nell’area dei trasporti, ma anche per il miglioramento della cooperazione politica regionale. Per estendere le norme dell’Unione europea agli altri paesi vicini potrebbe essere utilizzato un modello analogo a quello del trattato sui trasporti con i Balcani occidentali. La cooperazione con i partner vicini è importante anche per i bacini marittimi comuni.

530. Il completamento dello spazio aereo comune europeo, che include 58 paesi e una popolazione di 1 miliardo di persone, creerebbe un mercato dell’aviazione realmente integrato composto dall’UE e dalle regioni più vicine. Esso porterebbe alla definizione di approcci normativi unificati in materia di sicurezza, prevenzione degli atti illeciti e in altre aree importanti per l’aviazione, dando espressione concreta nei trasporti alla politica di vicinato dell’UE.

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531. Infine, tale cooperazione dovrebbe anche includere partenariati nell’area della ricerca e dell’innovazione per trovare risposte comuni alle sfide legate all’interoperabilità dei sistemi di gestione dei trasporti, alla sicurezza e alla prevenzione degli atti illeciti.

3.5. Intensificazione della cooperazione per eliminare gli ostacoli per i trasporti

532. Le imprese dell’UE che intendono ampliare la propria attività in mercati terzi sono soggette a una serie di vincoli. In questo contesto, l’ampliamento dell’accesso al mercato per i prodotti dell’industria dei trasporti UE deve procedere di pari passo con gli sforzi tesi all’eliminazione delle barriere commerciali. Per consentire al settore dei trasporti di diventare realmente globale e per evitare la concorrenza sleale, occorre promuovere norme sociali e ambientali condivise; allo stesso modo, per rafforzare la competitività e la sostenibilità dell’industria dei trasporti nel suo complesso, occorre adottare a livello mondiale norme tecniche comuni (che potrebbero basarsi sulle norme dell’UE),

533. Nell’aviazione, gli accordi generali sul trasporto aereo conclusi con Stati Uniti e Canada possono essere considerati un modello di riferimento per l’intero settore a livello mondiale. Tuttavia, i tempi sono maturi per un’estensione di questa politica agli altri principali partner economici e commerciali dell’Europa, in particolare in Asia, America Latina e Medio Oriente. Per i trasporti marittimi, la natura globale del settore impone di migliorare gli scambi e la cooperazione con i maggiori paesi del mondo.

534. Per migliorare la competitività dell’UE è importante anche impegnarsi con i partner commerciali per eliminare gli ostacoli agli investimenti e per attrarre capitali internazionali nell’aviazione, e normalizzare in questo modo il settore consentendo fusioni e acquisizioni come in qualsiasi altro settore dell’economia. Occorre inoltre alleggerire il fardello amministrativo per i vettori e garantire la massima efficienza nelle procedure doganali e di altro tipo al momento dell’ingresso nell’UE. Creando un quadro per lo scambio della documentazione inerente al trasporto e istituendo procedure chiare, semplici ed efficienti si potrebbero creare corridoi di trasporto veloce dedicati tra l’UE e i suoi partner commerciali.

535. Nel trasporto marittimo, dopo l’abrogazione dell’esenzione a favore delle conferenze di compagnie di trasporti marittimi di linea vertenti su scambi commerciali da e verso l’UE, la Commissione sta adottando opportune misure per l’eliminazione delle esenzioni che si applicano alla fissazione dei prezzi per le conferenze di compagnie di trasporti marittimi di linea costituite in giurisdizioni al di fuori dell’UE235.

536. La regione artica è al centro dell’attenzione di molti paesi, non soltanto per le sue risorse naturali, ma anche in vista della navigazione commerciale

235 V. regolamento (CE) n. 1419/2006 del Consiglio, del 25 settembre 2006, che abroga il regolamento

(CEE) n. 4056/86, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi, e che modifica il regolamento (CE) n. 1/2003 estendendone il campo di applicazione al cabotaggio e ai servizi internazionali di trasporto con navi da carico non regolari, considerando 11.

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nell’Artico e dell’apertura di nuove rotte più brevi. È necessaria un’azione concertata internazionale che affianchi le attività commerciali al fine di tutelare questo bacino marittimo.

537. Non da ultimo, si sottolinea che l’Europa deve parlare con una sola voce nelle organizzazioni internazionali dei trasporti. La sua potenza economica e le sue politiche integrate devono essere adeguatamente riconosciute nel contesto internazionale. La piena adesione dell’UE all’ICAO, all’IMO e ad altri organi internazionali permetterebbe di dare maggiore risonanza alle nostre politiche e di difendere meglio i nostri interessi.

40. I trasporti nel mondo: la dimensione esterna

I trasporti hanno una dimensione fondamentalmente internazionale. Per questo motivo la maggior parte delle azioni previste dal presente Libro bianco sono relative ad aspetti dello sviluppo dei trasporti che oltrepassano i confini dell’Unione europea. In questo senso una delle priorità rimane l’apertura dei mercati di paesi terzi ai servizi, ai prodotti e agli investimenti nel settore dei trasporti. La dimensione dei trasporti figura pertanto in tutti i negoziati sul commercio condotti dall’Unione europea (OMC, regionali e bilaterali). Per garantire il ruolo guida dell’Unione europea nella definizione delle norme nel settore dei trasporti saranno messe in atto strategie flessibili. A tal fine la Commissione si concentrerà sui seguenti settori di intervento.

• Estendere le norme sul mercato interno operando in organizzazioni internazionali (OMC, ICAO, IMO, OTIF, OSJD, UNECE, Commissioni internazionali sui fiumi, ecc.) e, laddove pertinente, perseguendo l’adesione piena dell’Unione europea a tali organizzazioni. Promuovere in tutto il mondo le norme europee in materia di sicurezza, prevenzione degli atti illeciti, protezione della privacy e dell’ambiente. Rafforzare il dialogo sui trasporti con i partner principali.

• Completare lo spazio aereo comune europeo che riunisce 58 paesi e un miliardo di abitanti. Concludere accordi organici sui servizi aerei con i principali partner economici (Brasile, Cina, India, Russia, Corea del Sud, ecc.) ed eliminare le restrizioni agli investimenti nel trasporto aereo in paesi terzi. Promuovere nel mondo la diffusione della tecnologia SESAR.

• Intervenire nei fora multilaterali e nelle relazioni bilaterali per promuovere politiche finalizzate a conseguire gli obiettivi del presente Libro bianco in materia di efficienza energetica e cambiamenti climatici.

• Utilizzare costantemente i contatti multilaterali (in seno a organizzazioni quali ICAO, IMO e OMD) e bilaterali per la lotta contro il terrorismo, prevedendo eventuali accordi internazionali e migliorando i contatti in materia di prevenzione degli atti illeciti con i partner strategici, a cominciare dagli Stati Uniti. Cooperare a livello internazionale per valutare congiuntamente le minacce, partecipare alla formazione dei funzionari di paesi terzi, effettuare ispezioni congiunte, agire per la prevenzione della pirateria, ecc. Garantire a livello internazionale il riconoscimento del concetto di “sportello unico” della sicurezza promosso dall’Unione europea.

• Elaborare un quadro comune per estendere la nostra politica in materia di trasporti e infrastruttura ai paesi vicini, per garantire migliori connessioni infrastrutturali e una

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maggiore integrazione di mercato, contribuendo eventualmente alla preparazione di piani di continuità della mobilità.

• Cooperare con i partner mediterranei nell’attuazione della strategia marittima mediterranea per migliorare la sicurezza, la prevenzione degli atti illeciti e i controlli in questo ambito.

• Adottare misure nel senso dell’eliminazione delle esenzioni per le conferenze marittime di linea al di fuori dell’Unione europea.

• Avvalendosi dei partenariati consolidati in materia di ricerca e innovazione, trovare risposte comuni ai problemi legati all’interoperabilità dei sistemi di gestione dei trasporti, ai carburanti a basso tenore di carbonio e agli aspetti della sicurezza e della prevenzione degli atti illeciti.

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