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Consiglio delle Autonomie Locali

dell’Umbria

L.r. 16 Dicembre 2008, n. 20

INDICATORI FINANZIARI

DEI COMUNI UMBRI

Bilanci Consuntivi Anno 2011

Osservatorio Regionale sulla Misurazione degli EE.LL. Umbri

CAL Umbria Via Alessi 1 Perugia

www.cal-umbria.it

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Presentazione

E’ questo l’ottavo Rapporto annuale consecutivo che il CAL Umbria redige sui dieci

indicatori più importanti della finanza locale, tratti dai Conti consuntivi dell’anno 2011 dei

Comuni umbri .

Il lavoro si inserisce in un contesto di importanti riforme anche di rango costituzionale

che sono state nuovamente annunciate dalle più importanti forze politiche che sostengono

l’attuale Governo, tese alla riforma costituzionale in particolare per il superamento del

bicameralismo e per la riduzione dei parlamentari, nonché riforme per la riduzione degli

apparati politico-amministrativi e relativi costi, alla soppressione delle Province, alla

riorganizzazione delle strutture dello Stato e dell’Amministrazione locale in un ottica di

semplificazione e di trasparenza.

In questo ambito lo sforzo delle Autonomie regionali e locali è stato teso da una parte

a contrastare, non certo in maniera acritica, i pesanti tagli governativi alla finanza regionale e

locale, che hanno messo in forse la sopravvivenza stessa dei livelli dei servizi essenziali ai

cittadini, e dall’altra ad adottare misure di razionalizzazione ed efficientamento degli stessi, in

particolare tramite la riduzione/semplificazione delle strutture pubbliche e una

riorganizzazione anche in ambito regionale, attraverso l’associazionismo dei piccoli Comuni e lo

sviluppo in generale delle gestioni associate dei servizi e delle funzioni.

E’ un percorso positivo nelle intenzioni connotato tuttavia da eccessiva lentezza sia a

livello centrale che locale ed anche purtroppo da palesi contraddizioni in particolare sulla via

della semplificazione amministartiva a causa di una legislazione con eccessivi rinvii a

disposizioni amministrative di attuazione, che ripercorre modificando continuamente soluzioni

normative anche in lassi di tempo assai brevi.

Come già per il passato, quindi, esce confermata l’esigenza di approntare strutture di

studio, analisi e comparazione dei principali strumenti di programmazione

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e gestione degli EE.LL., tra cui ovviamente quelli di programmazione e rendicontazione

finanziaria, al fine di cogliere nella sua evoluzione annuale la capacità di intervento, la

dimensione e l’articolazione delle risorse in sé e rispetto ai fabbisogni, i punti di criticità sul

versante delle entrate e delle uscite, ecc..

Con questo ottavo rapporto sugli indicatori finanziari dei Comuni umbri, oltre a

conseguire l’obiettivo primario della conoscenza dei parametri fondamentali, nell’ottica

finanziaria, delle politiche locali e conseguente allocazione delle risorse, si potrà avere

monitorato il quadro complessivo dello “stato di salute” dei bilanci dei Comuni umbri.

Nella consapevolezza, poi, della utilità di poter confrontare anche la serie storica degli

indicatori, in modo da consentire anche un monitoraggio nel tempo della evoluzione della spesa

di ciascun Comune, si è ritenuto particolarmente utile inserire anche il confronto storico degli

indicatori.

Nel merito degli indicatori è opportuno fare presente che la drastica riduzione dei

trasferimenti statali e conseguentemente dell’indicatore relativo alla dipendenza statale della

finanza locale è da ritenersi compensata, ferma comunque la ulteriore riduzione rispetto al

2010, dallo spostamento dei traferimenti dal titolo terzo al titolo primo del bilancio.

Comunque consapevoli di fornire un interessante strumento di conoscenza e di

confronto, unico in Umbria per gli amministratori, gli addetti e gli studiosi della finanza locale,

si ringraziano ancora per la collaborazione i Responsabili Finanziari dei Comuni umbri, l’Anci

umbria, ed in particolare, la struttura della Segreteria del Consiglio delle Autonomie Locali.

novembre 2013

Il Segretario del C.A.L.

Fausto Galilei

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I N D I C E

PARTE I

1. Indicatori finanziari generali calcolati sugli accertamenti di competenza del Bilancio Consuntivo degli EE.LL. dell’Umbria - Anno 2011 pag. 5

2. Riepilogo Generale Indicatori Finanziari del Bilancio consuntivo dei Comuni umbri anno 2011 pag. 9

3. Indicatori:

3.1 Autonomia Finanziaria pag. 17

3.2 Autonomia Impositiva pag. 23

3.3 Pressione Finanziaria pag. 29

3.4 Pressione Tributaria pag. 35

3.5 Intervento Regionale pag. 41

3.6 Intervento Regionale per Funzioni delegate pag. 47

3.7 Indebitamento Locale Pro-Capite pag. 53

3.8 Incidenza Trasferimenti Erariali pag. 61

3.9 Incidenza spese personale pag. 67

3.10 Rigidità della spesa corrente pag. 73

4. Confronto serie storica indicatori anni 2009, 2010, 2011 pag. 79

4.1 Autonomia Finanziaria pag. 81

4.2 Indebitamento Pro-capite pag. 87

4.3 Incidenza Spese personale pag. 93

PARTE II

1. Gli “oneri amministrativi” nei Comuni e nelle Province dell’Umbria

L’evoluzione della normativa, la rassegna delle migliori pratiche realizzat e la ricognizione dello stato dell’arte pag. 99

PARTE III

1. Addizionale IRPEF Comuni dell’Umbria Aliquote applicate negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 pag. 149

2. Bilancio demografico e popolazione residente nelle Province di Perugia e Terni - Gennaio 2012 pag. 159

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INDICATORI FINANZIARI GENERALI

CALCOLATI SUGLI ACCERTAMENTI

DI COMPETENZA

DEL BILANCIO CONSUNTIVO

ANNO 2011

DEGLI E.E.L.L. DELL’UMBRIA

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RIEPILOGO GENERALE

INDICATORI FINANZIARI

DEL BILANCIO CONSUNTIVO

DEI COMUNI UMBRI

ANNO 2011

19

INDICATORE n. 1

AUTONOMIA FINANZIARIA

ANNO 2011

20


ENTRATE TRIBUTARIE + ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

(ENTRATE TITOLO I + TITOLO III)

X 100 ENTRATE TRIBUTARIE + ENTRATE

DERIVATE +ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

(ENTRATE TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III)

Comune % Acquasparta 90,36

Allerona 89,86 Alviano 96,52 Amelia 88,69 Arrone 92,96 Assisi 85,95

Attigliano 90,63 Avigliano Umbro 96,66

Baschi 95,66 Bastia Umbra 95,56

Bettona 92,92 Bevagna 83,66

Calvi dell'Umbria 91,57 Campello sul Clitunno 89,82

Cannara 83,86 Cascia 88,10

Castel Giorgio 97,33 Castel Ritaldi 88,35

Castel Viscardo 87,35 Castiglione del Lago 92,98 Cerreto di Spoleto 87,86

Citerna 92,82 Citta della Pieve 94,21 Citta di Castello 86,49

Collazzone 92,87 Corciano 94,63

Costacciaro 87,77 Deruta 91,85 Fabro 83,12

Ferentillo 91,19 Ficulle 94,27 Foligno 83,67

Fossato di Vico 81,72 Fratta Todina 95,70

Giano dell' Umbria 90,38 Giove 94,32

Gualdo Cattaneo 90,69 Gualdo Tadino 84,55

Guardea 91,04 Gubbio 88,59

Lisciano Niccone 86,35 Lugnano in Teverina 93,87

Magione 96,40 Marsciano 78,59

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Comune % Massa Martana 89,59

Monte Castello di Vibio 93,82 Monte Santa Maria Tiberina 86,92

Montecastrilli 94,87 Montecchio 96,89 Montefalco 91,77

Montefranco 96,22 Montegabbione 96,30

Monteleone D'Orvieto 92,07 Monteleone di Spoleto 92,95

Montone 93,22 Narni 86,75

Nocera Umbra 66,65 Norcia 84,86 Orvieto 85,72 Otricoli 92,96 Paciano 94,45 Panicale 65,02 Parrano 88,34

Passignano sul Trasimeno 78,85 Penna in Teverina 92,31

Perugia 86,51 Piegaro 83,94

Pietralunga 89,66 Poggiodomo 87,04

Polino 45,77 Porano 92,89 Preci 90,32

Santa Anatolia di Narco 85,85 San Gemini 81,41 San Giustino 93,89 San Venanzo 93,03

Scheggia e Pascelupo 93,59 Scheggino 85,85

Sellano 89,91 Sigillo 86,28 Spello 88,98 Spoleto 78,25

Stroncone 92,17 Terni 53,28 Todi 89,24

Torgiano 90,76 Trevi 87,02

Tuoro sul Trasimeno 92,76 Umbertide 93,38 Valfabbrica 89,15

Vallo di Nera 81,59 Valtopina 64,65

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INDICATORE n. 2

AUTONOMIA IMPOSITIVA

ANNO 2011

26


ENTRATE TRIBUTARIE ENTRATE TITOLO I

X 100 ENTRATE TRIBUTARIE + ENTRATE DERIVATE +ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

ENTRATE TITOLO I + TITOLO II + TITOLO III




















27




Montecastrilli 79,31 Montecchio 52,57 Montefalco 61,74 Montefranco 56,81

Montegabbione 82,64 Monteleone D'Orvieto 81,25 Monteleone di Spoleto 69,2













Vallo di Nera 56,77

Valtopina 47,72

31

INDICATORE n. 3

PRESSIONE FINANZIARIA

ANNO 2011

32


ENTRATE TRIBUTARIE + ENTRATE DERIVATE

ENTRATE TITOLO I + TITOLO II

POPOLAZIONE POPOLAZIONE

Comune €/abit. Acquasparta 637,60



















33


Comune €/abit. Massa Martana 722,12



Montegabbione 678,67 Monteleone D'Orvieto 703,67 Monteleone di Spoleto 1.060,37


Nocera Umbra 919,13 Norcia 1.022,52 Orvieto 913,88 Otricoli 644,73 Paciano 738,73 Panicale 1.118,92 Parrano 1.008,90



Pietralunga 688,92 Poggiodomo 2.230,55

Polino 1.466,83 Porano 587,38 Preci 1.427,46

Santa Anatolia di Narco 790,95 San Gemini 1.151,49 San Giustino 764,97 San Venanzo 655,81






Vallo di Nera 691,47

Valtopina 1.371,46

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INDICATORE n. 4

PRESSIONE TRIBUTARIA

ANNO 2011

38


ENTRATE TRIBUTARIE ENTRATE, TITOLO I





















39


Comune €/abit. Massa Martana 626,93



Montegabbione 649,60 Monteleone d' Orvieto 641,09 Monteleone di Spoleto 962,30





Pietralunga 600,66 Poggiodomo 1.864,45

Polino 305,05 Porano 504,09 Preci 1.193,58







Vallo di Nera 599,04 Valtopina 1.035,66

43

INDICATORE n. 5

INTERVENTO REGIONALE

ANNO 2011

44


TRASFERIMENTI REG.LI CORRENTI + TRASFERIMENTI PER FUNZIONI DELEGATE

ENTRATE, TITOLO II, cat.II+ ENTRATE TITOLO II, cat.III



Allerona 35,10 Alviano 50,27 elia 42,78 Arrone 27,67 Assisi 119,33


Baschi 20,68 Basti Umbra 29,58















Magione 16,12

Marsciano 193,49

45


Comune €/abit.

Mass Martana 34,12 Monte Castello di Vibio 27,59 Monte S. Maria Tiberina 53,67





Passignano S/Trasimeno 23,24 Penna in Teverina 24,43











49

INDICATORE n. 6


PER FUNZIONI DELEGATE

ANNO 2011

50

INTERVENTO REGIONALE PER FUNZIONI DELEGATE

TRASFERIMENTI REGIONALI PER FUNZIONI

DELEGATE ENTRATE, TITOLO II, cat.III


Comune €/abit. Acquasparta 0



















51

INTERVENTO REGIONALE PER FUNZIONI DELEGATE

Comune €/abit.

Massa Martana 16,21 Monte Castello di Vibio 18,45

Monte Santa Maria Tiberina 0,00 Montecastrilli 6,26 Montecchio 18,07 Montefalco 18,48 Montefranco 22,52















55

INDICATORE n. 7

INDEBITAMENTO LOCALE PRO-CAPITE

ANNO 2011

56

INDEBITAMENTO LOCALE PRO CAPITE

CONTO DEL PATRIMONIO, PASSIVO: DEBITI DI FINANZIAMENTO PER MUTUI E PRESTITI, CONSI STENZA FINALE

POPOLAZIONE


Allerona 1.409,37 Alviano 1.650,68 Amelia 1.012,95 Arrone 1.494,56 Assisi 422,82


Baschi 1.071,07 Bastia Umbra 677,40





Castel Viscardo 3.565,47 Castiglione del Lago 1.310,70 Cerreto di Spoleto 1.360,53

Citerna 671,45 Citta della Pieve 1.039,35 Citta di Castello 649,79


Costacciaro 1.554,03 Deruta 304,89 Fabro 1.117,92

Ferentillo 950,04 Ficulle 1.204,34 Foligno 208,83



Gualdo Cattaneo 1.024,04 Gualdo Tadino 1.738,75


Lisciano Niccone 1.756,66 Lugnano in Teverina 885,22

Magione 738,11

Marsciano 661,16

57


Comune €/abit.

Massa Martana 943,45 Monte Castello di Vibio 1.007,11


Montegabbione 1.232,59 Monteleone d' Orvieto 791,99 Monteleone di Spoleto 455,04

Montone 647,61 Narni 1.081,11

Nocera Umbra 310,27 Norcia 222,97 Orvieto 1.205,18 Otricoli 197,65 Paciano 1.065,63 Panicale 1.586,56 Parrano 1.218,59


Perugia 687,85 Piegaro 1.452,26

Pietralunga 1.617,22 Poggiodomo 3.399,89

Polino 4.295,18 Porano 1.375,13 Preci 913,33

Santa Anatolia di Narco 1.442,27 San Gemini 1.598,86 San Giustino 707,87 San Venanzo 795,40

Scheggia e Pascelupo 948,03 Scheggino 1.442,27

Sellano 1.242,67 Sigillo 491,93 Spello 663,42 Spoleto 302,52

Stroncone 688,06 Terni 780,43 Todi 1.113,75


Tuoro sul Trasimeno 866,66 Umbertide 799,76 Valfabbrica 1.248,36

Vallo di Nera 1.314,22

Valtopina 1.022,89

59


Comune €/abit. Castel Viscardo 3.565,47

Poggiodomo 3.263,38

Polino 4.225,72

63

INDICATORE n. 8

INCIDENZA TRASFERIMENTI ERARIALI

ANNO 2011

64


ENTRATE DERIVANTI DA CONTRIBUTI E

TRASFERIMENTI CORRENTI DELLO STATO

ENTRATE,TITOLO II, cat.I

X 100 ENTRATE TRIBUTARIE+ ENTRATE

DERIVATE + ENTRATE EXTRATRIBUTARIE



Allerona 2,42

Alviano 0,57

Amelia 2,38

Arrone 1,68

Assisi 1,08

Attigliano 3,79

Avigliano Umbro 0,41

Baschi 1,41

Bastia Umbra 1,11

Bettona 0,36

Bevagna 2,61

Calvi dell'Umbria 5,88

Campello sul Clitunno 2,48

Cannara 9,53

Cascia 0,85

Castel Giorgio 1,18

Castel Ritaldi 2,30

Castel Viscardo 1,31

Castiglione del Lago 1,40

Cerreto di Spoleto 4,05

Citerna 1,29

Citta della Pieve 2,13

Citta di Castello 1,18

Collazzone 2,11

Corciano 0,92

Costacciaro 2,84

Deruta 2,42

Fabro 0,91

Ferentillo 2,22

Ficulle 0,94

Foligno 4,22

Fossato di Vico 10,74

Fratta Todina 1,29

Giano dell' Umbria 2,49

Giove 2,24

Gualdo Cattaneo 5,77

Gualdo Tadino 6,43

Guardea 1,79

Gubbio 1,20

Lisciano Niccone 8,02

Lugnano in Teverina 3,01

Magione 1,02

Marsciano 0,50

65


Comune %

















69

INDICATORE n. 9

INCIDENZA SPESE PERSONALE

ANNO 2011

70


SPESE PERSONALE (somma degli "INTERVENTI Personale" )

SPESE, TITOLO I, INTERVENTI"Personale"

X 100 ENTRATE TRIBUTARIE+ ENTRATE DERIVATE + ENTRATE

EXTRATRIBUTARIE


Comune %

Acquasparta 24,07 Allerona 25,41 Alviano 18,98 Amelia 37,28 Arrone 31,79 Assisi 28,87














Gualdo Cattaneo 31,47 Gualdo Tadino 22




71


Comune %

















75

INDICATORE n. 10

RIGIDITA’ DELLA SPESA CORRENTE

ANNO 2011

76

RIGIDITA' DELLA SPESA CORRENTE SPESE PERSONALE + QUOTE

AMMORTAMENTO MUTUI (spese per rimborso di quota capitale di mutui e prestiti + somma degli INTERVENTI Interessi Passivi e

Oneri fin.diversi)

SPESE, TITOLO I, INTERVENTI"Personale" + SPESE, TITOLO III, int. 3 (totale) + SPESE,

TITOLO I, INTERVENTI "Interessi Passivi e Oneri fin.diversi"

X 100

ENTRATE TRIBUTARIE + ENTRATE DERIVATE +ENTRATE EXTRATRIBUTARIE





















77

RIGIDITA' DELLA SPESA CORRENTE


















81

CONFRONTO

SERIE STORICA INDICATORI

anni 2009, 2010, 2011

83

INDICATORE 1


89

INDICATORE 7

INDEBITAMENTO PRO-CAPITE

95

INDICATORE 9


101

Gli “oneri amministrativi” nei Comuni e

nelle Province dell’Umbria

L’evoluzione della normativa, la rassegna delle migliori pratiche realizzate e la

ricognizione dello stato dell’arte

ANNO 2013

103

I N D I C E

Parte prima

Il contesto storico ed ordinamentale

1. La regolazione delle attività economiche

2. La crescita progressiva dei costi della regolazione

3. L’inflazione regolativa in Italia

4. Gli strumenti individuati per il contenimento dei costi della regolazione

5. Le innovazioni ordinamentali per contrastare l’aumento dei costi della regolazione

6. Le esperienze attuative nelle Regioni

7. Lo stato degli adempimenti della legislazione sugli “oneri amministrativi“

Parte seconda

L’indagine

1. Le fonti normative

2. L’indagine

3. Comuni - Diritti di Segreteria e Oneri amministrativi Schede di rilevazione dati

4. Province di Perugia e Arezzo - Comparazione

105

Parte prima

Il contesto storico ed ordinamentale

1. La regolazione delle attività economiche

La regolamentazione è lo strumento più importante adottato da uno Stato per tutelare gli interessi collettivi e realizzare rilevanti obiettivi di politica sociale, economica ed ambientale.

In particolare, la regolamentazione è indispensabile per:

• tutelare i consumatori dalla diffusione di prodotti nocivi alla salute;

• salvaguardare i lavoratori da mansioni lavorative pericolose o inique;

• proteggere il territorio dal degrado ambientale e dall’inquinamento;

• incoraggiare lo sviluppo nelle aree economicamente svantaggiate;

• promuovere l’innovazione e l’occupazione;

• impedire le fusioni e gli accordi di cartello in grado di influenzare i prezzi di mercato, sottraendoli alla concorrenza;

• contrastare l’abuso di posizioni dominanti nel mercato da parte di imprese leader.

1.2 La necessità della regolazione

Le buone ed efficaci regolazioni rientrano tra le condizioni di contesto che favoriscono la crescita e la competitività dei sistemi produttivi, così come vi rientrano la esistenza di sistemi amministrativi che assicurino il rispetto dei limiti e dei vincoli normativi e la erogazione di prestazioni e servizi pubblici di elevata qualità a costi contenuti.

In altri termini, le regole servono. Servono amministrazioni e servizi pubblici efficienti ed efficaci. Consentono di tutelare interessi collettivi primari come la salubrità dell'ambiente o la sicurezza sui posti di lavoro, garantiscono l’apertura e la libertà dei mercati, assicurano coesione sociale e alta qualità della vita. La complessità dei rapporti economici e sociali attribuisce un ruolo importante alla regolazione pubblica. La competitività presuppone regole chiare, certe ed effettive e controlli efficaci a tutela della concorrenza e della certezza degli scambi.

1.3 I costi della regolazione

A fronte di questi benefici, la regolamentazione, produce, però, anche dei costi impropri che si ripercuotono sull’intera collettività. Questi oneri sono sintetizzati in tre ampie tipologie di costo sociale:

• I costi economici si riferiscono specificamente agli effetti indiretti prodotti dalla regolazione. Questi costi hanno una natura dinamica e moltiplicatrice e generano comportamenti caratteristici negli attori economici coinvolti in una data regolazione. Si presentano quando le norme, connesse ad una determinata regolazione, compromettono la produttività e la capacità di innovare delle imprese, per esempio ostacolando la gestione efficiente del management o inducendo distorsioni nell’allocazione efficiente delle risorse.

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• I costi amministrativi che riguardano le spese che le autorità regolative sostengono nell’applicazione delle norme, nella gestione delle imposte e nella formulazione degli standard.

• I costi di conformità sostanziale sono costi diretti e si riferiscono al valore economico delle risorse impegnate dai privati per conformarsi alle disposizioni normative. Questi, a loro volta, possono essere:

o di natura fiscale/monetaria, derivanti dall’obbligo di versare importi di denaro (diritti, bolli, imposte, ecc.),

o sostanziale, ossia i costi sostenuti dalle imprese per adeguare il proprio processo produttivo, i propri prodotti o le proprie attività a quanto previsto dalla legislazione e amministrativi, ovvero rappresentanti il costo sostenuto da ciascuna impresa per svolgere tutte le attività, le procedure, le pratiche e le formalità, conseguenti all’applicazione di norme e regolamenti emanati dalle autorità pubbliche. Esempio: i costi di conformità sono quelli sostenuti dal privato per dotare un edificio di barriere architettoniche “a norma”; i costi amministrativi sono quelli di un’Amministrazione pubblica per produrre gli atti e conservare la documentazione relativa, in termini di ore di lavoro, di materiale e spazi di archivi, di bolli etc.).

2. La crescita progressiva dei costi della regolazione

2.1. I rapporti dell’OCSE

La crescita ipertrofica del numero delle leggi e dei regolamenti (regulatory inflation), dei carichi regolativi (regulatory costs) che gravano sulle attività di cittadini, imprese e amministrazioni pubbliche e la complessità degli adempimenti burocratici (compliance costs) imposti per assicurare e verificare il rispetto di tali regolazioni caratterizzano, sia pure in forme e misure diverse, tutti i sistemi dei Paesi maggiormente industrializzati, in specie europei. Essi sono ormai ritenuti uno dei fattori più rilevanti della crisi di competitività dei loro sistemi economici.

Sull’inflazione normativa attiravano l’attenzione già i primi rapporti dell’Ocse, con dati che, ancorché non più recenti, restano impressionanti. Negli Stati Uniti il Code of Federal Regulations si era dilatato dalle 55.000 pagine del 1970 sino alle quasi 140.000 pagine del 1995. Il numero annuale di leggi e regolamenti finlandesi era salito da 1.107 del 1980 a 1.809 nel 1995. In Canada, dal 1978 al 1996, il volume di normativa federale era raddoppiato con un incremento di 185 megabytes. In Francia, la produzione annuale di nuove leggi era cresciuta del 35% dal 1960 al 1990, e quella di regolamenti del 25% circa. La lunghezza media delle leggi francesi era passata dalle 93 righe del 1950 alle oltre 220 righe del 1991. Nel Regno Unito la normativa di riferimento per il diritto societario era passata dalle circa 500 pagine del 1980 alle oltre 3500 pagine del 1991.

Quanto ai costi da regolazione, secondo il Rapporto Ocse sulla Regulatory Reform del 1997, le regolazioni sociali e amministrative costavano alle imprese americane, a metà degli anni novanta, circa 500 miliardi di dollari all’anno, mentre per le imprese europee si stimava che esse dovessero far fronte, per i soli costi amministrativi, a oneri per 540 miliardi di ECU. In Canada, gli oneri burocratici incidevano sulle grandi imprese in media per il 2 per cento del fatturato, ma l’incidenza saliva all’otto per cento per le piccole imprese.

107

Dal canto suo, il Fondo Monetario Internazionale, in uno studio del 2003, aveva sostenuto che incisive politiche di riduzione dei carichi regolativi e burocratici e di miglioramento della qualità della regolamentazione europea avrebbero portato, nel lungo periodo, ad un aumento fino al 7% del PIL dei Paesi dell’Unione e ad un incremento del 3% della produttività.

Infine, una recente indagine del Ministero delle Finanze olandese (2009)ha stimato, per i Paesi Bassi, costi da regolazione per le imprese pari a 16,4 miliardi di euro all’anno (il 53% per effetto di regolazioni europee), equivalenti al 3,6% del PIL.

2.2 Le cause individuate dall’OCSE

L’OCSE qualifica tale fenomeno come complesso e originato da varie cause:

• Cause strutturali e fisiologiche. Esse sono dettate dalla stessa conformazione politico-sociale delle società avanzate, e non sembrano dunque come tali mai del tutto rimuovibili. L’eccesso di regolazione trova la sua origine anzitutto nella continua crescita e nel forte sventagliamento delle domande sociali che caratterizza lo sviluppo delle società contemporanee, ovvero nell’incremento della varietà e complessità di interessi pubblici che appaiono meritevoli di tutela (come la qualità dell’ambiente, la salvaguardia del patrimonio naturale e del patrimonio storico-artistico, la tutela della salute, dell’incolumità delle persone, della sicurezza, della privacy, dei diritti del consumatore o del lavoratore, delle libertà dei cittadini, del corretto funzionamento dei mercati e della tutela della concorrenza). La tutela dei fondamentali beni comuni, così come la produzione di molti beni pubblici, richiede regolazioni sempre più sofisticate. Senza delle quali, peraltro, non sopravvivrebbe neppure il libero mercato. Alla crescita della complessità normativa contribuiscono in maniera altrettanto fisiologica la continua necessità di aggiornamento e di adattamento specialistico della legislazione ad una realtà in forte evoluzione sul terreno economico-sociale e su quello dello sviluppo tecnologico, e il policentrismo normativo derivante dalla internazionalizzazione della regolazione nel mercato globale, dalla articolazione dei sistemi istituzionali in diversi livelli di governo dotati di potere di regolazione (internazionale, europeo, nazionale, regionale, locale), dal sempre più diffuso ricorso ad autorità di regolazione indipendenti.

• Cause di natura patologica. Esse sono rappresentate dai carichi regolativi inutili o sproporzionati, rispetto agli interessi da tutelare, ai benefici e ai costi che ne derivano. Un eccessivo, o, comunque, un cattivo uso dello strumento regolatorio determina infatti, una serie di conseguenze negative:

a. produce costi ingiustificati per le imprese, per i cittadini, per le stesse istituzioni pubbliche;

b. alimenta la corruzione;

c. determina ingiustizie;

d. favorisce la conflittualità sociale;

e. ingessa le attività economiche;

f. appesantisce l'azione delle amministrazioni pubbliche.

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3. L’inflazione regolativa in Italia

La semplificazione ha rappresentato uno degli obiettivi fondamentali delle politiche di riforma intraprese in Italia fin dall’unificazione, in relazione – all’inizio - alla pluralità degli ordinamenti confluiti nel Regno d’Italia. Venne poi affrontata periodicamente a partire dagli anni Cinquanta del secolo scorso, ma un processo concreto si è avviato solo quando la semplificazione ha trovato un supporto fondamentale nella spinta sovranazionale, cioè da parte dell’Unione europea.

Fin dalle prime rilevazioni l’incidenza dei costi da regolazione e dei costi burocratici sulla competitività del sistema economico-produttivo è, in Italia, risultata particolarmente elevata. Così, una ricerca di Federchimica, precedente al varo delle misure di semplificazione della fine degli anni novanta del secolo scorso, stimava in 43 le autorizzazioni richieste per lo start up di impianti produttivi del settore chimico, con una durata delle procedure di autorizzazione dai due ai cinque anni, mentre l’OCSE rilevava che, per la costituzione di una società, erano necessarie in Italia in media 22 settimane, 25 procedure e una spesa di 7.700 euro. Una successiva ricerca del Centro Studi di Confindustria del 1998 stimava in 23.000 miliardi di lire i costi annui sopportati dalle imprese industriali per i rapporti con la pubblica amministrazione con 250 milioni di contatti e 6 milioni di controlli. Infine, un’indagine della Banca Mondiale, collocava nel 2000 l’Italia al penultimo posto, su 145 Paesi, quanto ai tempi necessari per costringere il debitore inadempiente all’adempimento del contratto (1390 giorni in Italia, contro i 229 della media dei Paesi OCSE, i 250 degli USA, i 288 della Gran Bretagna, i 169 della Spagna, i 75 della Francia, i 184 della Germania).

3.2. Le specifiche cause di tale fenomeno

I fattori che aggravano la situazione italiana, rispetto agli altri paesi dell’OCSE possono essere individuati nei seguenti:

• la impostazione legalistico-formalistica nella regolazione. Vi è una persistenza, nella cultura dominante dei regolatori e degli interpreti del diritto, di un approccio fortemente statalistico, cioè la tendenza a disciplinare dettagliatamente, e possibilmente con disposizioni legislative, ogni attività dei cittadini e delle imprese; dunque il ricorso esasperato alla legge, ed in genere alla norma giuridica, per risolvere qualsiasi problematica, spesso con il fine di eludere responsabilità e superare resistenze; diffuso è ancora l’horror vacui nei confronti di regolazioni che lascino ampi spazi alle scelte libere dei cittadini e delle imprese; diffuso è, ancora, il rifiuto del ceto politico e burocratico di accettare i limiti propri del due process of law, e dunque di vincolare la discrezionalità del decisore ai principi fissati dal regolatore. Questa cultura ha prodotto nel tempo un’accentuata inflazione legislativa e un elevato grado di “inquinamento normativo” (regulatory pollution): la enorme quantità di norme, stratificate nel tempo, spesso contraddittorie e non coordinate fra loro, ha determinato un effetto opposto rispetto a quello atteso, cioè quello di ingenerare spesso confusione ed arbitrarietà.

• la moltiplicazione dei centri di produzione normativa. Tale fenomeno, cioè la ridistribuzione del potere normativo si è sviluppato pressoché contemporaneamente intorno agli anni 2000, in tre diverse direzioni:

o dal centro verso il basso (autonomie territoriali), a seguito delle riforme amministrative degli anni ’90;

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o dal centro verso l'alto (istituzioni comunitarie) a seguito della cessione di competenze alle istituzioni comunitarie;

o all'interno del centro (dal Parlamento al Governo e alle Autorità indipendenti di regolazione), a causa di due fenomeni: lo sviluppo della legislazione delegata a fronte di una sostanziale riduzione del ricorso al decreto legge (a seguito della nota sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996 che aveva dichiarato incostituzionali la prassi della reiterazione dei decreti legge) ed il crescente numero dei regolamenti di delegificazione e semplificazione, che ha spostato l'asse della produzione normativa dalle fonti primarie a quelle secondarie.

4. Gli strumenti individuati per il contenimento dei costi della regolazione

4.1. L’AIR. Analisi Impatto della Regolazione

Sorta negli anni Settanta negli Stati Uniti in relazione all’esercizio di poteri regolatori da parte delle agenzie indipendenti e radicatasi negli anni Ottanta nel Regno Unito al fine di limitare la regulation della libera iniziativa dei cittadini e delle imprese e ingenerare processi virtuosi di accountabilty, l’analisi di impatto della regolamentazione giunge nell’Europa continentale negli anni Novanta. L’impulso è dato dall’OCSE che nel 1997, in attuazione della raccomandazione del Consiglio della medesima Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico.

La storia dell’AIR in Italia risale all’art. 5 della legge n. 50/1999 che prevedeva, a titolo sperimentale, l’analisi d’impatto degli atti normativi del Governo, nonché dei regolamenti ministeriali ed interministeriali.

L’AIR consiste, in nuce, in un insieme di attività di analisi finalizzate alla razionalizzazione dei processi decisionali che le amministrazioni realizzano nel corso della formulazione di atti di regolazione, rivestano o meno, questi ultimi, carattere normativo Con l’AIR si verifica ex ante, e dunque in via preventiva, l’opportunità di una regolamentazione, sulla base del confronto tra i prevedibili effetti di diverse opzioni regolative (inclusa la cd. “l’opzione zero”, ossia la situazione normativa esistente). Il meccanismo si risolve dunque nel mettere a confronto le diverse valutazioni, in termini di vantaggi e svantaggi, degli effetti sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni e sulle attività dei cittadini e delle imprese.

La l. n. 229/2003 proiettava, successivamente, l’AIR dall’ambito endogovernativo o governativo – parlamentare entro quello delle Authorities. Contestualmente all’AIR veniva prevista la VIR (Verifica dell’impatto della regolazione), diretta alla valutazione ex post della qualità della regolazione: uno strumento che era già stato previsto nella Direttiva P.C.M. del 21-9-2001, senza però aver trovato seguito ed applicazioni concrete.

La difficoltà dell’AIR a decollare ha determinato successive iniziative dei vari Governi succedutisi, prima con la legge di semplificazione 2005, e, poi, con Il “Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione” del 2007 che prevedeva l’introduzione di una “procedura rapida, credibile, completa e adeguata ai tempi e alle finalità dell’azione di Governo (…) in linea con le buone pratiche internazionali”.

4.2. La MOA. Misurazione degli Oneri Amministrativi.

La misurazione degli oneri amministrativi finalizzata alla riduzione degli stessi, rappresenta una delle novità più rilevanti nel panorama delle politiche di semplificazione e miglioramento della qualità della regolazione e hanno assunto un ruolo centrale nell’agenda politica dell’Unione Europea, dello Stato italiano e dei governi di molti Paesi.

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La riduzione degli oneri amministrativi in misura pari al 25% entro il 2012 è infatti oggetto del «Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione Europea» (Com. CE n 23 (2007), sopra citato, e costituisce oggi un obiettivo fatto proprio dal Governo italiano nell’ambito del Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione (PAS 2007).

In funzione di questo obiettivo, la Commissione ha adottato uno specifico metodo di misurazione - lo EU Standard Cost Model (EU-SCM) - sviluppato sulla base delle pratiche condotte in alcuni paesi europei, tra cui Paesi Bassi, Regno Unito, Danimarca.

La misurazione degli oneri deve tener conto per ciascuna area di regolazione delle procedure a maggiore impatto sulle imprese, secondo le indicazioni che provengono dalle associazioni imprenditoriali.

La prima fase di rilevamento è la cosiddetta mappatura ovvero per ogni procedura vengono individuati in modo dettagliato tutti gli adempimenti e le attività amministrative a cui sono tenute le imprese, secondo le suddette fasi:

a) la ricognizione della normativa vigente;

b) il confronto con le previsioni della disciplina comunitaria per individuare gli adempimenti di competenza statale o di competenza regionale;

c) l’analisi della modulistica e delle circolari;

d) l’individuazione delle imprese tenute ad adempiere e delle modalità di adempimento.

I costi vengono rilevati con tecniche diverse in base alla dimensione delle imprese: focus group o indagini campionarie. Gli oneri amministrativi sono stimati sulla base dl costo medio (costi interni del personale impiegato e costi esterni per consulenti e intermediari) che le imprese sostengono per svolgere ogni attività amministrativa moltiplicato per il numero di volte in cui, ogni anno, l’attività è svolta e per il numero di imprese coinvolte. Le stime sono indicative dell’ordine di grandezza degli oneri associati agli obblighi informativi oggetto di misurazione.

Sulla base della misurazione ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare piani di riduzione degli oneri. Nella formulazione delle proposte di intervento sono coinvolte le associazioni imprenditoriali.

Nei piani di riduzione sono individuati gruppi di indicatori per la verifica degli stati di avanzamento e dei risultati ed è prevista la costituzione di un tavolo di monitoraggio, formato da rappresentanti dell’amministrazione di riferimento e delle associazioni imprenditoriali.

5. Le innovazioni ordinamentali per contrastare l’aumento dei costi della regolazione

5.1. Le iniziative per la riduzione degli oneri amministrativi

La riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese è un’espressa previsione normativa contenuta nell’ art. 25 del d.l. n. 112/2008 (convertito nella l. n. 133/2008). Con il d.l. n. 70/2011 (art. 6, co. 13) tale norma è stata modificata, estendendo la misurazione degli oneri amministrativi alle materie di competenza regionale e adottando un programmi di interventi a carattere normativo, amministrativo e organizzativo a ciò finalizzati. Inoltre, per il coordinamento delle metodologie della misurazione e riduzione degli oneri, la

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disposizione istituisce – presso la Conferenza Unificata – un Comitato paritetico formato da 12 membri, rappresentanti di Ministeri, Regioni, Province e Comuni.

5.2. La valutazione preventiva

In Italia, sebbene anticipata in qualche modo dal nuovo regolamento Air, l’introduzione di una valutazione preventiva degli oneri amministrativi introdotti con i nuovi provvedimenti è stata sancita dallo Statuto delle imprese approvato con legge n. 180/11. L’art. 6 dello Statuto prevede, infatti, che le Air sugli schemi di atti normativi del Governo diano conto degli oneri amministrativi introdotti o eliminati a carico di cittadini e imprese. La definizione dei criteri per l’effettuazione delle stime è rimessa ad un decreto da emanare dal Presidente del Consiglio dei ministri.

5.3. il principio di compensazione nello Statuto delle imprese

Con lo Statuto delle imprese, il legislatore ha fissato anche un ulteriore obiettivo, ancora più ambizioso: l’art. 8, comma. 1, dispone infatti che negli atti normativi e nei provvedimenti amministrativi a carattere generale non possano essere introdotti «nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati senza contestualmente ridurne o eliminarne altri, per un pari importo stimato, con riferimento al medesimo arco temporale».

Questa disposizione prevede un’applicazione della Moa che si spinge ben oltre il bilanciamento di costi e benefici dell’intervento pubblico, indicando, come risultato minimo, l’invarianza degli oneri complessivi imposti ai destinatari della regolazione pubblica, introducendo così nell’ordinamento lo strumento del budget regolatorio nella formula più estrema, che prevede l’applicazione della cosiddetta ‘‘one in one out rule’’ (ossia della puntuale compensazione degli oneri introdotti con una pari riduzione degli oneri esistenti).

5.4. Le norme sulla trasparenza e l’informazione.

Il tema della trasparenza, degli obblighi di informazione e pubblicazione e il tema dell’accesso alle informazioni hanno assunto importanza crescente negli ultimi anni proprio perché volti a costruire un nuovo rapporto tra amministrazione e amministrati. Carattere comune alle norme in questione è la loro applicabilità a tutte le amministrazioni, compresi quindi regioni ed enti locali. Tra le più rilevanti si citano: l’art. 11 del d.lgs. n. 150/2009 in tema di “trasparenza e accessibilità totale” (cd. Decreto Brunetta), l’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005; cd. C.A.D.), l’art. 6 del d.l. n. 70/2011 (cd. Decreto Sviluppo, convertito in l. n. 106/2011). Se l’art. 11 del decreto 150, che per espressa previsione normativa è un “livello essenziale delle prestazioni”, sancisce un obbligo generale di pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni le informazioni concernenti “ogni aspetto dell’organizzazione”, il C.A.D. fa un elenco dettagliato degli elementi che i siti devono contenere con riferimento alle singole procedure amministrative (responsabile, termini di conclusione, documentazione necessaria, modulistica, ecc.).

Occorre sottolineare, per le particolari sanzioni ad esso collegate, l’obbligo sancito all’art. 6 del Decreto Sviluppo D.L. n. 83/12: “Ulteriori riduzione e semplificazioni degli adempimenti burocratici”. Le pubbliche amministrazioni devono pubblicare sul proprio sito istituzionale l’elenco degli atti e dei documenti necessari per ottenere i provvedimenti amministrativi (ad eccezione di quelli la cui produzione a corredo dell’istanza è già prevista da atti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale). I provvedimenti di diniego adottati sul presupposto della carenza documentale sono considerati “nulli” se l’amministrazione competente non ha ottemperato all’obbligo di informazione e pubblicazione suddetto. Ciò

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rende imprescindibile il tempestivo adeguamento da parte della Regione Emilia-Romagna e degli enti locali a tali disposizioni.

5.5. La semplificazione amministrativa nella forma della “de-certificazione”

La semplificazione documentale è l’altra faccia della semplificazione amministrativa. Le norme sulle autocertificazioni e sullo scambio di documenti tra pubbliche amministrazioni non sono una novità nel panorama legislativo (la prima norma risale al 1968) e, tuttavia, le recenti disposizioni hanno inasprito il regime sanzionatorio connesso al loro mancato rispetto. Le norme del D.P.R. n. 445/2000 in materia di “documentazione amministrativa”, come modificate dall’art. 15 della l. n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012), mirano a realizzare la completa “de-certificazione” nel rapporto tra amministrazione e amministrati.

In particolare, per le cd. amministrazioni certificanti:

a) i certificati devono poter essere sempre sostituiti da dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atti di notorietà;

b) sui certificati, a pena di nullità e di violazione dei doveri d’ufficio a carico del responsabile, deve essere apposta la dicitura: “il presente certificato non può essere prodotto agli organi della Pubblica amministrazione o ai privati gestori di pubblici servizi”;

c) le amministrazioni certificanti devono individuare un ufficio responsabile per: 1) gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l’accesso diretto agli stessi da parte dell’amministrazione procedente; 2) predisporre le convenzioni per l’accesso ai dati di cui all’art. 58 del C.A.D;

d) le amministrazioni certificanti devono individuare e rendere note, attraverso la pubblicazione sul sito web, le misure organizzative per acquisire i dati e per permettere alle amministrazioni procedenti di effettuare i controlli a campione sulle autocertificazioni;

e) le amministrazioni certificanti che, entro 30 giorni dalla richiesta di controllo, non rispondano sono soggette alle sanzioni connesse alla violazione dei doveri d’ufficio; tale inadempimento rileva ai fini della valutazione della performance individuale dei responsabili dell’omissione.

Le cd. amministrazioni procedenti, ai sensi degli artt. 71 e 72 del D.P.R. n. 445/2000, dal 1 gennaio 2012 , non possono più richiedere né accettare certificati. In caso contrario, il funzionario responsabile incorre nelle sanzioni connesse alla violazione dei doveri d’ufficio. Sulle amministrazioni grava il dovere di effettuare i controlli a campione sulle autocertificazioni per verificarne la veridicità. Per agevolare tale compito, il D.P.R. n. 445 rinvia all’art. 58 del C.A.D., il quale prevede la messa a punto di un sistema di interoperabilità tra amministrazioni.

Le amministrazioni titolari di banche dati accessibili telematicamente predispongono, sulla base delle linee giuda redatte da DigitPA, convenzioni con le amministrazioni interessate per consentire loro l’accesso ai dati di cui necessitano.

5.6. Le responsabilità connesse allo svolgimento e alla regolare conclusione dei procedimenti amministrativi

Anche il regime delle responsabilità dei dipendenti pubblici connesse allo svolgimento dei procedimenti amministrativi ha subito alcune recenti modifiche.

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L’art. 2 della l. n. 241/1990 è stato infatti modificato dagli articoli 1 e 2-bis del d.l. n. 5/2012 (“Semplifica Italia”). Qualora un’amministrazione adotti un provvedimento con ritardo, ciò costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. Naturalmente, lo stesso si verifica, oltre che nei casi di ritardo, quando l’amministrazione ometta del tutto di provvedere.

Si tenga conto che, nella precedente formulazione, il co. 9 dell’art. 2, l. n. 241/1990, si limitava a stabilire che la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituiva elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale: la responsabilità viene dunque esplicitata sia nel profilo contabile che in quello disciplinare, e inoltre viene estesa al funzionario.

Va segnalato che il d.l. n. 5/2012 ha affiancato alle modifiche suddette un preciso meccanismo “sostitutivo”. L’obiettivo del decreto consiste appunto nel garantire la certezza e la brevità dei tempi amministrativi. I nuovi commi da 9-bis a 9-quater dell’art. 2 della legge 241 stabiliscono dunque che:

1. l’organo di governo dell’amministrazione deve individuare, nell’ambito delle figure apicali dell’apparato, un soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia (altrimenti è individuato di diritto il dirigente generale);

2. decorso inutilmente il termine del procedimento, il privato può rivolgersi al responsabile suddetto, il quale ha un tempo pari alla metà di quello originario per provvedere, anche attraverso la nomina di un commissario;

3. il responsabile suddetto, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica all’organo di governo della amministrazione di appartenenza i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei quali non è stato rispettato il termine;

4. ogni volta che un provvedimento a istanza di parte è rilasciato in ritardo, del ritardo va dato conto espressamente, indicando nell’atto il termine fissato dalle norme e quello effettivo.

Tutte queste norme sono d’immediata applicazione e dunque vincolanti anche per le Regioni, in forza di quanto previsto dall’art. 29 della l. n. 241/1990 (il cui co. 2-bis definisce il rispetto del termine di conclusione del procedimento un “livello essenziale delle prestazioni” ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera m della Costituzione).

6. Le esperienze attuative nelle Regioni

6.1. Toscana. La MOA in materia di somministrazione di alimenti e bevande

La misurazione degli oneri amministrativi svolta dalla Regione Toscana ha riguardato gli obblighi informativi in materia di somministrazione di alimenti e bevande, relativamente ai procedimenti di avvio, subingresso e trasferimento di sede, con l’obiettivo di migliorare la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà d’impresa e la libera circolazione delle merci, la tutela dei consumatori, la modernizzazione della rete distributiva, l’equilibrio fra diverse tipologie e diverse forme di vendita, la salvaguardia del lavoro, la qualificazione dei servizi nelle aree urbane, rurali, montane, insulari, costiere e termali nonché la promozione della concertazione tra enti locali, categorie economiche, lavoratori e consumatori utenti.

Si è proceduto alla mappatura degli oneri che le imprese sostengono per ottemperare agli obblighi informativi (OI). Il concetto di informazione utilizzato dal modello è da

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intendersi in senso lato e include, ad esempio, etichettature, relazioni, controlli e valutazioni, assistenza ai consulenti, cioè i costi associati alle attività che un’impresa è tenuta a svolgere per adempiere agli OI previsti in caso di avvio ex novo, subingresso o trasferimento di un esercizio di somministrazione.

Sono stati selezionati sette Comuni: Firenze, Pisa, Livorno, Viareggio, Follonica, Colle Val d’Elsa e Cortona. Si è riscontrata la mancanza di una modulistica uniforme a livello regionale che ha reso difficoltosa la mappatura degli OI. È stato, quindi, necessario individuare gli OI richiesti da tutti i comuni analizzati e isolare quelli per i quali i Comuni si differenziano. In sintesi per tutti e tre i procedimenti indagati e per tutti i comuni considerati, gli OI che gravano sulle imprese sono i seguenti:

• raccolta informazioni e compilazione modello di domanda unica SUAP e suoi allegati;

• raccolta informazioni e compilazione DIA somministrazione e suoi allegati;

• raccolta informazioni e compilazione DIA sanitaria e suoi allegati;

Si è, poi, fatto ricorso, in più fasi, alla consultazione, sia per condividere le finalità e le metodologie utilizzate, sia per raccogliere informazioni specifiche utili alla misurazione degli oneri amministrativi. La consultazione è servita a:

a) verificare la mappatura degli obblighi informativi;

b) raccogliere informazioni quantitative sugli oneri amministrativi;

c) raccogliere opinioni e suggerimenti riguardo agli adempimenti da semplificare.

Le tecniche di consultazione utilizzate sono consistite in un’intervista diretta tramite questionario semi-strutturato con apposito rilevatore e focus group con le associazioni di categoria. A tutti i soggetti sono state fornite, prima della consultazione, informazioni di contesto sulle finalità del progetto, le fasi dell’analisi e l’utilizzo delle informazioni raccolte.

I risultati sono stati soddisfacenti. La consultazione delle associazioni di categoria ha consentito di verificare la completezza e la precisione della mappatura degli obblighi informativi e di raccogliere informazioni preziose per la valutazione degli adempimenti oggetto di misurazione e per la stima degli oneri amministrativi ed in particolare :

• circa gli oneri sostenuti in media dalle imprese che affidano all’esterno lo svolgimento delle procedure di avvio ex novo, subingresso e trasferimento (costi esterni) che hanno potuto essere confrontati con quelli dichiarati dalle imprese;

• sulla ripartizione percentuale di tali costi tra le diverse attività amministrative necessarie per ottemperare a ogni singolo obbligo informativo.

Si è infine proceduto infine alla misurazione degli oneri amministrativi nelle seguenti fasi:

1. intervista telefonica ad un campione di 34 imprese;

2. rilevazione diretta tramite somministrazione di un questionario ad un campione di 17 imprese;

3. raccolta ed elaborazione dei dati della rilevazione diretta;

4. stima degli oneri amministrativi unitari medi per obbligo informativo;

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5. stima della popolazione di imprese;

6. stima del totale degli oneri amministrativi per tipologia di procedura.

6.2 Emilia Romagna. La legge regionale n. 18/2011, “Misure per l'attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale”.

Tale legge è la prima a livello nazionale che da attuazione al Codice delle imprese. La Regione struttura, così, il principio di responsabilità amministrativa attraverso apposite misure per il rispetto dei termini ed, in particolare, con l’obbligo di individuare, nell’ambito di ciascuna amministrazione, una figura dotata del potere di provvedere in via sostitutiva.

Inoltre, tale legge regionale si allinea alle previsioni della legge 241 circa la valutazione dell’inerzia amministrativa al fine di configurare la responsabilità dirigenziale; mentre, però, la norma statale assume un significato soltanto in sede giurisdizionale, questa regionale si applica anche al di fuori della sfera processuale, in quanto prevede una forma d’indennizzo: il comma 5 dell’art. 6 ammette, infatti, la restituzione degli oneri istruttori, eventualmente versati all’avvio del procedimento da parte del privato, qualora la amministrazione regionale concluda oltre termine previsto.

Vi è poi sancito il “principio di non aggravamento” dei procedimenti amministrativi regionali e si stabilisce che trovano applicazione le disposizioni di cui alla l. n. 241 del 1990 in ordine alla certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti: la previsione si riverbera inevitabilmente sul recepimento delle norme relative ai termini, alle responsabilità, agli istituti di semplificazione.

6.3. Puglia. L’attuazione del Codice delle imprese da parte dell’ANCI regionale.

L’iniziativa attuata nel 2012, richiama l’art. 6, comma 5, della legge 180/11, che indica anche i “Comuni tra i soggetti che prevedono il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell’approvazione di una proposta legislativa, regolamentare o amministrativa, anche di natura fiscale, destinata ad avere conseguenze sulle imprese …”

I Comuni, quali entità istituzionali chiamate ad impegnarsi per lo sviluppo e per il progresso del territorio di competenza, sono così attivati dall’ANCI regionale, perché diano un concreto riscontro a tale normativa, favorendo la collaborazione delle associazioni di categoria più rappresentative o, in mancanza, rendendosi essi stessi promotori di organismi consultivi. Tale iniziativa è finalizzata anche a realizzare la previsione dell’art 13, comma 2 lett. a) “suddividere, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 29 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, gli appalti in lotti o lavorazioni ed evidenziare le possibilità di subappalto, garantendo la corresponsione diretta dei pagamenti da effettuare tramite bonifico bancario, riportando sullo stesso le motivazioni del pagamento, da parte della stazione appaltante nei vari stati di avanzamento”. Il frazionamento degli appalti rappresenta una facoltà che discrezionalmente la stazione appaltante può esercitare garantendo contemporaneamente il rispetto della normativa comunitaria. Nel caso in cui l’amministrazione appaltante riesca ad individuare nell’appalto diversi lotti aventi natura “funzionale” - cioè autonomia in termini di fruibilità oltre che di fattibilità (v. Determinazione AVLP n. 5 del 9 giugno 2005 e Cons. St. sez II, 7 novembre 2007, n. 2803) - e la somma degli importi dei singoli lotti non superi la soglia comunitaria, l’ANCI PUGLIA consiglia ai propri associati il frazionamento, al fine di garantire la partecipazione di un maggior numero di micro, piccole e medie imprese all’appalto, in quanto ritiene che le imprese di dimensioni inferiori sviluppino ricchezza, occupazione e crescita per i territori nei quali operano sicché anche laddove non vengano imposti precisi

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obblighi a carico delle pubbliche amministrazioni, è bene- ad avviso di ANCI PUGLIA- considerare con grande attenzione i temi evidenziati perché ‘parlano’ della crescita delle piccole imprese, che sono la gran parte delle imprese operanti nella regione e quindi ‘parlano’ dell’economia dei territori che noi amministriamo.

7. Lo stato degli adempimenti della legislazione sugli “oneri amministrativi

7.1. Lo stato dell’arte in Umbria.

Con la L. R.16 settembre 2011, n. 8 Semplificazione amministrativa e normativa dell'ordinamento regionale e degli Enti locali territoriali , la Regione individuava le azioni e gli interventi strategici di semplificazione amministrativa, di riordino e di semplificazione del complesso normativo regionale al fine di favorire lo sviluppo, la competitività, la crescita economica e l'innovazione anche tecnologica del sistema produttivo regionale nonché le azioni e gli interventi strategici che potenziano l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa nei rapporti con i cittadini o le imprese, individuando quali obiettivi:

• la rimozione e la significativa riduzione degli adempimenti amministrativi e dei relativi costi a carico dei cittadini, delle imprese e delle pubbliche amministrazioni compatibilmente con le esigenze di tutela del pubblico interesse e di salvaguardia dei beni comuni;

• la effettiva riduzione dei tempi burocratici;

• l'innovazione tecnologica e la massima diffusione di strumenti telematici nei rapporti fra i cittadini, le imprese e le pubbliche amministrazioni.

Si prevedeva l’adozione di un Piano triennale di semplificazione amministrativa per definire le linee guida, la ricognizione delle leggi oggetto di riordino normativo, le modalità organizzative e tecnologiche per il raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, altresì le modalità di verifica e controllo sullo stato di avanzamento e sull'effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati.

La Giunta regionale doveva trasmette annualmente al Consiglio regionale una relazione sullo stato di avanzamento del Piano e sull'effettivo raggiungimento degli obiettivi.

In relazione, poi, alla “Misurazione degli oneri amministrativi” si prevedeva la definizione di un programma per la misurazione annuale, anche con l'obiettivo di giungere, entro il 31 dicembre 2012, alla riduzione di tali oneri per una quota complessiva non inferiore al venticinque per cento, come stabilito dall'Accordo Stato-Regioni-Autonomie locali del 29 marzo 2007 in conformità alle conclusioni del Consiglio europeo dell'8-9 marzo 2007.

Veniva statuito, inoltre, che gli oneri amministrativi ridotti non potessero essere reintrodotti, neanche in forma indiretta, nell'ambito dei procedimenti amministrativi di competenza della Regione, delle agenzie e degli enti strumentali regionali, nonché degli altri organismi comunque denominati, controllati dalla Regione.

Ed, infine, veniva previsto che la Giunta regionale potesse prevedere forme incentivanti al fine di favorire la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi concernenti i procedimenti degli enti locali, nel rispetto della loro autonomia ordinamentale.

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7.2. Lo stato dell’arte a livello nazionale.

L’ultimo atto ufficiale relativo a questa materia è stata la relazione al Parlamento del Ministro Giarda nel Marzo 2013 che doveva dare conto sull’adozione dei regolamenti di liberalizzazione delle attività economiche e di riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese. Ma tali regolamenti non sono stati ancora approvati e ciò ha sollevato le proteste delle associazioni imprenditoriali che hanno osservato che l’adozione di tali regolamenti, fissata al 31 dicembre 2012, per la riduzione degli oneri amministrativi costituiva un tassello fondamentale nel processo di alleggerimento del peso della burocrazia sulle imprese dell’artigianato e del terziario di mercato e sul sistema di impresa diffusa che avrebbe consentito di liberare risorse da dedicare allo sviluppo.

Le difficoltà ad attuare la semplificazione amministrativa per le pmi appare a molti una “missione impossibile”. Analizzando i più recenti numeri sulla produzione normativa d'attuazione delle riforme anti-burocrazia risulta che oltre il 70% dei provvedimenti attesi (essenzialmente regolamenti) è rimasto in panne, fermo nei passaggi istituzionali o vincolato ad atti normativi e sperimentazioni demandate a regioni, enti locali, amministrazioni, camere di commercio. Da solo il «semplifica Italia», il D.L. n. 5/12 convertito in legge n. 35/12, ne aveva previsti 51: hanno visto la luce solo 15 di questi, 36 sono rimasti in stand-by, alcuni senza termini (9), altri con termini scaduti (21). A ciò si aggiunga che, anche fra quelli formalmente adottati, vi sono quelli come il DPR sull'Aua (la nuova autorizzazione unica ambientale per le pmi) che dovrà attendere la normativa d'attuazione demandata alle Regioni. Con la piena attuazione delle principali riforme messe in cantiere nel 2012, il governo Monti aveva stimato risparmi a regime per le pmi pari a 8,9 miliardi l'anno: dunque una riduzione dei costi amministrativi, quantificati con uno studio ad hoc in 30,98 miliardi di euro, del 27,4%.

L’unico aspetto concreto della relazione del ministro Giarda è stato quello relativo a sperimentazioni a livello regionale e locale. Il D.L. “SemplificaItalia” n. 179/12, agli artt. 12 e 14 ha infatti previsto l'attivazione di «percorsi sperimentali» volontari di semplificazione amministrativa per le imprese che risultano tuttora in corso in Abruzzo, Sicilia, Toscana, Veneto e nella provincia di Potenza Una sperimentazione che potrà essere proseguita per tutto il 2013, anche con forme di «deregulation controllata» e «zone a burocrazia zero». «La successiva predisposizione dei previsti regolamenti di delegificazione e semplificazione», ha ricordato il ministro, «dovrà basarsi sui risultati delle attività di sperimentazione regionale» poiché il processo di liberalizzazione e semplificazione «in una rete spesso inestricabile fra ordinamento statale e diversi ordinamenti regionali e locali impone il contestuale coinvolgimento delle regioni». Ma nella sua relazione il Ministro Giarda ha omesso di dare conto sul raggiungimento dell’obiettivo del 25% di riduzione degli oneri amministrativi al 31 Dicembre 2012 da parte delle Amministrazioni pubbliche dell’Italia: un evidente riconoscimento di una azione di riforma che non riesce a “mordere” la realtà delle relazioni tra PA e sistema delle imprese.

7.2.1. Il fenomeno della “rilegificazione” nella materia degli “oneri amministrativi”.

Coloro che si occupano sia come parlamentari, consiglieri regionali, amministratori di enti locali, tecnici del diritto, ma più ancora gli imprenditori ed i loro rappresentanti, non possono non aver constatato che nella materia degli “oneri amministrativi”, il Parlamento è intervenuto negli ultimi 15 anni, non per modificare od abrogare testi normativi precedenti, ma per riapprovare norme “sostanzialmente” uguali a norme già approvate, ma mai attuate.

118

Non sarebbe dovuto sfuggire alla platea dei soggetti sopra indicati, od almeno ad alcuni di essi, che la “rilegificazione” contiene profili di molto dubbia legittimità costituzionale, in quanto svilisce il valore e la forza della “legge”, la c.d. “maestà” della legge, primaria fonte delle regole per tutti in un ordinamento democratico. La Carta costituzionale contiene infatti altri istituti preposti a sanare gli eventuali inadempimenti da parte di Enti pubblici elettivi, alle norme aventi forza di legge.

7.2.2. Le possibili cause sostanziali degli inadempimenti alle prescrizioni di legge.

Invece che praticare la “reiterazione” di normative già vigenti, sarebbe più opportuno praticare gli strumenti esistenti, quale il sopra descritto AIR, per valutare in via preventiva l’impatto delle misure di relative alla riduzione degli oneri amministrativi, per individuare i “concreti” interessi che impediscono l’attuazione delle leggi. Un metodo probabilmente più proficuo sarebbe quello di cominciare a ricercare gli attuali “percettori finali” degli introiti delle Amministrazioni pubbliche riferiti appunto agli Oneri amministrativi.

A partire dalle espresse previsioni della legge 449 del 1997, una quota degli introiti per gli Enti locali, secondo l’art. 15, lett. D) comma 1 del CCNL Enti Locali del 01.04.1999, come modificato dall’art. 4 del CCNL del 05.2001, rubricato “Risorse per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività” sono destinate al trattamento economico accessorio del personale dipendente degli Enti. L’art. 43 di tale Legge fa, infatti, riferimento espressamente a tale destinazione degli introiti derivanti da :

a) contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni senza fine di lucro per realizzare o acquisire a titolo gratuito interventi, servizi, prestazioni, beni o attività inseriti nei programmi di spesa ordinari con il conseguimento dei corrispondenti risparmi;

b) convenzioni con soggetti pubblici e privati diretti a fornire ai medesimi soggetti a titolo oneroso, consulenze e servizi aggiuntivi, rispetto a quelli ordinari;

c) contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o, comunque, per prestazioni verso terzi paganti, non connesse a garanzia di diritti fondamentali.

Si noti, inoltre, la formula “espansiva” della norma che ha poi consentito in sede di CCNL di inserire anche una quota delle entrate derivanti agli Enti locali per i diritti di segreteria, equiparandoli a tale scopo agli oneri amministrativi.

In tale contesto appare arduo riuscire ad ottenere in tempi certi un risultato apprezzabile senza affrontare contestualmente alle iniziative di riduzione degli oneri per le imprese, anche iniziative per rimodulare la contrattualistica dei rapporti di lavoro degli Enti locali.

119

Parte seconda

L’indagine

1. Le fonti normative

Gli oneri amministrativi, nell’accezione in uso nel dibattito politico sono individuati in tutti gli esborsi dovuti da cittadini ed imprese a fronte di un’attività amministrativa. In senso tecnico, però, gli stessi si distinguono storicamente tra Diritti di segreteria, statuiti espressamente per legge e facenti riferimento alla attività del Segretario dell’Ente ed Oneri amministrativi in senso stretto, definiti dagli Enti locali sulla base della legislazione di settore, nazionale o regionale per specifiche prestazioni a favore dell’utenza.

1.1. I diritti di segreteria

L’introduzione nell’ordinamento dei diritti di segreteria data all’art. 89 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383 (T.U.L.C.P.), che recita testualmente: “I segretari comunali possono rogare nell’esclusivo interesse dell’Amministrazione comunale gli atti e contratti di cui all’art. 87", e segnatamente:

a) alienazioni;

b) locazioni;

c) acquisti;

d) somministrazioni od appalti di opere.

Successivamente il contenuto della potestà rogatoria del Segretario comunale è stato, ampliato dall’art. 17, comma 68, lett. b), della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini-bis), il quale ha disposto che il Segretario stesso "può rogare tutti i contratti nei quali l’Ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’Ente".

Così tale disposizione ha aggiunto alle classiche fattispecie di contratti di cui agli artt. 87 e 89 deI T.U.L.C.P. del 1934 (cioè: alienazioni, locazioni, acquisti e somministrazioni od appalti di opere) tutti gli altri tipi di contratto (purché l’Ente sia parte in essi).

1.1.2. I “Nuovi diritti di segreteria”.

Per “nuovi" diritti di segreteria si intendono quelli previsti dall’art. 10, commi 10, 11 e 12, del D.L. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68, che riportiamo di seguito:

"10. Sono istituiti diritti di segreteria anche sui seguenti atti:

a) certificati di destinazione urbanistica previsti dall’art. 18, secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni, da un valore minimo di L. 10.000 ad un valore massimo di L. 100.000;

b) autorizzazioni di cui all’art. 7 del DL. 23 gennaio 1982, n. 9, convertito,con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, da un valore minimo di L.

10.000 ad un valore massimo di L.100.000;

c) autorizzazione edilizia, nonché denuncia di inizio dell’attività, ad esclusione di quella per l’eliminazione delle barriere architettoniche, da un valore minìmo di L. 50.000 ad un valore massimo di L. 150.000. Tali importi sono soggetti ad aggiornamento biennale in

120

base al 75% della variazione degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (lettera così sostituita dall’art. 4 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 398. convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 493, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 60. della legge 23 dicembre 1996, n. 662) d) autorizzazione per l’attuazione di piani di recupero di iniziativa dei privati, di cui all’art. 30 della legge i agosto 1978, n. 457, da un valore minimo di L.10.000 ad un valore massimo di L.100.000;

e) autorizzazioni per la lottizzazione di aree, di cui al[’art. 28 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150. e successive modificazioni ed integrazioni. da un valore minimo di L. 100.000 ad un valore massimo di L. 1.000.000;

f) certificati e attestazioni in materia urbanistico-edilizia, da un valore minimo di L. 10.000 ad un valore massimo di L. 100.000;

g) concessioni edilizie, da un valore minimo di L. 30.000 ad un valore massimo di L. 1.000.000.

"11. I comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti sono autorizzati ad incrementare i diritti di cui alle lett. da a) a g) del comma 10, sino a raddoppiare il valore massimo.

"12. I proventi degli anzidetti diritti di segreteria sono a vantaggio esclusivamente degli enti locali".

Detti diritti sono di esclusiva pertinenza comunale e, quindi, non sono soggetti al riparto percentuale tra Stato e Comune; come tali, ad essi è applicabile la norma di cui al comma 15 dell’art. 2 della legge 127/1997 (Bassanini-bis) che stabilisce quanto segue: "I Comuni che non versino nelle situazioni strutturalmente deficitarie di cui all’art. 45 del D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 504, e successive modificazioni, possono prevedere la soppressione dei diritti di segreteria da corrispondere per il rilascio degli atti amministrativi previsti dall’art. 10, comma 10, del D.L. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68, nonché del diritto fisso previsto dal comma 12-ter del citato art.10. Possono inoltre prevedere la soppressione o riduzione di diritti, tasse o contributi previsti per il rilascio di certificati, documenti e altri atti amministrativi, quando i relativi proventi sono destinati esclusivamente a vantaggio dell’Ente loca!e, o limitatamente al la quota destinata esclusivamente a vantaggio dell’Ente locale.

Detta norma, invece, non è applicabile a tutti gli altri diritti di segreteria (o, più precisamente, è applicabile solo limitatamente alla quota spettante all’Ente).

1.2. Gli oneri amministrativi.

Con la Legge finanziaria 1998 – L. n.449/97, art 43, comma 4 – il Parlamento introduce una ulteriore fattispecie di prelievo a carico dei cittadini e delle imprese oltre ai Diritti di segreteria. Viene stabilito che “ Con uno o più regolamenti, …, le pubbliche amministrazioni individuano le prestazioni, non rientranti tra i servizi pubblici essenziali o non espletate a garanzia di diritti fondamentali, per le quali richiedere un contributo da parte dell'utente, e l'ammontare del contributo richiesto. …….

1.3. Le differenze tra “Diritti di segreteria” e “O neri amministrativi”

Mentre i diritti di segreteria sono stabiliti per legge, sia nell’indicazione puntuale delle fattispecie, che negli importi, per quanto concerne gli oneri amministrativi, essi sono determinati in larga parte dalla legislazione regionale, competente nelle materie relative

121

agli oneri stessi. Ciò attiene sia alla possibilità o meno di applicare gli oneri, sia alla determinazione del quantum. Ciò discende dalle scelte politiche di una Regione, cioè, di mantenere “bassa” la pressione a carico dei cittadini e delle imprese per attività amministrative oppure prevedere in via “ordinaria” per ogni attività amministrativa esborsi rapportati sia all’impegno amministrativo, ma più spesso al “valore” della utilità per il richiedente.

2. L’indagine

La riduzione degli oneri amministrativi, essendo oggetto del «Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione Europea», e del Governo italiano nell’ambito del Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione (PAS 2007) è stato oggetto da parte della Regione Umbria di una legge regionale, la n. 8/2011, la quale, oltre a prevedere un programma per la misurazione annuale degli oneri amministrativi, fissa l'obiettivo di giungere, entro il 31 dicembre 2012, alla riduzione di tali oneri per una quota complessiva non inferiore al venticinque per cento, con l’ulteriore previsione del divieto di reintroduzione degli oneri, anche in forma indiretta.

Sulla base di tali considerazioni il Consiglio delle Autonomie locali dell’Umbria, cui la legge regionale 16 dicembre 2008, n. 20, attribuisce, all’art.2, 3°comma, la funzione di svolgere compiti di informazione, studio, consultazione, raccordo e proposta sui problemi di interesse comune e sulle relazioni tra enti locali, Regione e Stato, ha ritenuto di procedere ad una ricognizione dello stato dell’arte degli adempimenti, da una parte su un campione di Comuni della regione, dall’altra su due Province, di cui una individuata fuori regione per consentire una verifica in termini comparativi.

Si è richiesta la collaborazione dei Segretari comunali e provinciali a tale ricerca la cui utilità risulta di interesse generale e non limitato all’ambito di una singola regione, per effettuare una ricognizione su un campione significativo dei seguenti dati:

• gli atti amministrativi adottati sulla quantificazione degli oneri, intesi sia come oneri amministrativi in senso stretto, che diritti di segreteria;

• le eventuali modificazioni alla definizione degli oneri intervenute nell’ultimo triennio.

Gli enti locali individuati, sono n. 2 province e n. 18 Comuni, per classi di popolazione e per provincia.

Hanno dato seguito alla richiesta di dati:

Comuni:Perugia, Terni, Foligno, Città di Castello, Gubbio, San Giustino, Spoleto, Cannara, Valfabbrica, Paciano, Preci, Amelia, Spoleto, Stroncone, Fabro, Monteleone d’Orvieto, Parrano.

Province:Perugia e Arezzo

2.1 Le schede di rilevazione

Per facilitare la ricognizione da parte dei Comuni sono state inviate delle schede nelle quali erano analiticamente individuati i diritti di segreteria e gli oneri amministrativi più “comunemente” attivati da parte dei Comuni.

Per le Province, invece, trattandosi di realtà regionali diverse non è stato predisposto alcuno schema.

122

2.3. I risultati

La lettura delle schede ( vedi Allegati A e B ) oltre che delle specifiche note a margine deve tenere conto, per quanto riguarda i Comuni, che avendo costruito le schede stesse sul Comune di Perugia, cioè su tutte le fattispecie di diritti di segreteria e di oneri accessori attivati da quella Amministrazione. Pertanto gli spazi vuoti lasciati dai diversi Comuni non possono essere univocamente interpretati come la non previsione del diritto di segreteria o dell’onere amministrativo, ma anche dal fatto che, specie nei piccoli Comuni non si è proceduto alla analitica diversificazione di diverse fattispecie.

2.4 Considerazioni finali

Dall’esame dei dati comparati fra loro emergono le seguenti valutazioni:

COMUNI - Diritti di segreteria

Se è vero, in via generale, che i Comuni di maggiore dimensione prevedono una più articolata fattispecie di diritti di segreteria con importi di entità maggiore, vi sono anche casi di Comuni medi o piccoli i quali, in particolare per quanto riguarda l’attività edilizia e l’urbanistica, prevedono, importi tra i più elevati.

Molti Comuni non hanno disciplinato i diritti di segreteria per il Rilascio di permessi per l’accesso ai centri storici e la concessione di suolo pubblico e per gli impianti di pubblicità.

Per quanto riguarda l’Ambiente, alcuni Comuni prevedono diritti di segreteria per le autorizzazione relative alla coltivazione di cave, di istallazione e modifica impianti radioelettrici, per la costruzione di pozzi e per l’elevazione di antenne.

COMUNI - Oneri amministrativi

Pochi Comuni hanno disciplinato in via generale la tassa di concorso e con importi molto diversificati fra loro.

Vengono previsti oneri amministrativi su atti già gravati dai diritti di segreteria. Una nota critica potrebbe essere rivolta alla previsione di un onere amministrativo, non solo per il duplicato per deterioramento o smarrimento, ma anche per il rinnovo della carta di identità. Si tratta infatti di un documento necessario consustanziale con un diritto fondamentale quello di cittadinanza e pertanto dovrebbe essere escluso ai sensi della legge istitutiva degli oneri amministrativi;

PROVINCE

La comparazione di due Enti in Regioni diverse ha portato al risultato di rilevare sistemi di regolazione totalmente diversi tra loro ed in particolare:

• Giacimenti di cava La Provincia di Perugia prevede oneri amministrativi per i procedimenti amministrativi da € 1.500,00 a € 7.000,00 mentre per le imprese della provincia di Arezzo non sono previsti oneri amministrativi, ma solo i canoni di concessione;

• Gestione e controllo ambientale Per gli scarichi la Provincia di Perugia prevede oneri da € 50 a € 500 oltre ad altri oneri per i rinnovi e le volture, quella di Arezzo prevede oneri per la sola autorizzazione di € 50,00 e € 100,00. Per le emissioni atmosferiche la Provincia di Perugia prevede oneri da € 580,00 a € 1.300,00, mentre quella di Arezzo nessun onere.

123

• Gestione e controllo ambientale Autorizzazione e monitoraggio rifiuti: da € 1.500,00 a € 1.880,00 oltre i rinnovi e le volture per la Provincia di Perugia, nessun onere per quella di Arezzo, così come per le emissioni in atmosfera, per le Quali la Provincia di Arezzo non prevede alcun onere e quella di Perugia da € 400,00 a € 3.000,00;

• Difesa e gestione idrogeologica Per la Provincia di Perugia sono previsti oneri per le piccole derivazioni di acque superficiali di € 1.500,00 per quella di Arezzo di € 113,62, per le acque sotterranee la concessione di piccola derivazione prevede un onere da € 150,00 a € 600,00 a Perugia e di € 78,00 ad Arezzo;

• Controllo costruzioni in zone sismiche La Provincia di Perugia prevede degli oneri forfettari da € 30,00 a € 70,00 per tutte le pratiche, oltre ad oneri determinati sulla base dei volumi, sulla tipologia del progetto da € 0,35 a € 150,00 a mq. per la Provincia di Arezzo la competenza è della Regione e gli oneri vanno da un minimo di € 50,00 ad un massimo di € 10.000,00 in relazioni alle variabili suindicate.

• Viabilità . Per le occupazioni di strade di competenza della Provincia, quella di Perugia prevede oneri da € 100,00 a € 250,00 per una serie di fattispecie: gli accessi i cartelli pubblicitari l’accesso ai distributori, mentre per tali casistiche Arezzo non prevede alcun onere. Per i trasporti eccezionali le autorizzazioni partono da € 75,00 per Perugia e € 25,00 per Arezzo. La Provincia di Arezzo prevede inoltre, oneri amministrativi per le commissioni addette alle gare motoristiche,

• Attività autoscuole La Provincia di Perugia prevede oneri amministrativi per gli esami del personale addetto a tale attività, per l’iscrizione all’albo dei conducenti servizi di linea ed altro da € 30,00 a € 51,65. La Provincia di Arezzo non prevede oneri amministrativi.

125

COMUNI

Diritti di Segreteria e Oneri amministrativi

Schede di rilevazione dati

143

PROVINCE DI

PERUGIA E AREZZO

Comparazione

Schede di rilevazione dati

151

PARTE III

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%) nelle amministrazioni comunali

della Provincia di Perugia

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

153

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%)

nelle amministrazioni comunali della Provincia di Terni

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

154

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%) nelle amministrazioni comunali della Provincia di Perugia

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

Comune Anno 2011

Anno 2010

Anno 2009

Anno 2008

Anno 2007

Anno 2006

Assisi -

Bastia Umbra 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40 0,40

Bettona 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,40

Bevagna 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Campello sul Clitunno 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,20

Cannara 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,20

Cascia 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,20*

Castel Ritaldi 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Castiglione del Lago 0,80 0,80 0,80 0,80 0,50 0,50

Cerreto di Spoleto -

Citerna 0,40 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Citta' della Pieve 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Citta' di Castello 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Collazzone 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,20

Corciano 0,40 0,40 0,40 0,40 0,20 0,20

Costacciaro 0,60 0,60 0,60 0,60 0,29 0,29

Deruta 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Foligno 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30

Fossato di Vico -

Fratta Todina 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Giano dell'Umbria 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,20

Gualdo Cattaneo 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Gualdo Tadino 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,20

Gubbio 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Lisciano Niccone 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Magione 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Marsciano 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Massa Martana 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,20

Monte Castello di Vibio 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,50

Monte Santa Maria Tiberina

0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,50

Montefalco 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,50

Monteleone di Spoleto -

Montone 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Nocera Umbra 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Norcia 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Paciano 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

155

Segue

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%) nelle amministrazioni comunali della Provincia di Perugia

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

Comune Anno 2011

Anno 2010

Anno 2009

Anno 2008

Anno 2007

Anno 2006

Panicale 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,50

Passignano S/Trasimeno 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Perugia 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,10

Piegaro 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Pietralunga 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,20

Poggiodomo -

Preci 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10

San Giustino 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Sant'Anatolia di Narco -

Scheggia e Pascelupo 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30

Scheggino -

Sellano -

Sigillo 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40 0,40

Spello 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,40

Spoleto 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Todi 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Torgiano 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,40

Trevi 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Tuoro Sul Trasimeno 0,50 0,50 0,50 0,50 0,40 0,40

Umbertide 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,20

Valfabbrica 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Vallo di Nera -

Valtopina 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,10

157

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%)

nelle amministrazioni comunali della Provincia di Terni

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

159

ADDIZIONALE IRPEF

Aliquote applicate (%) nelle amministrazioni comunali della Provincia di Terni

negli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

Comune Anno 2011

Anno 2010

Anno 2009

Anno 2008

Anno 2007

Anno 2006

Acquasparta 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,50

Allerona 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,50

Alviano 0,60 0,60 0,60 0,60 0,30 0,20

Amelia 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,40

Arrone 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,40

Attigliano 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Avigliano Umbro 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Baschi 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Calvi Dell'Umbria 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Castel Giorgio 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Castel Viscardo 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,40

Fabro 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Ferentillo 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Ficulle 0,40 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Giove 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40

Guardea 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Lugnano in Teverina 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40 0,20

Montecastrilli 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40 0,40

Montecchio 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Montefranco 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

Montegabbione 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 0,30

Monteleone D'Orvieto 0,60 0,60 0,60 0,60 0,40 0,40

Narni 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

Orvieto 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,50

Otricoli 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,50

Parrano 0,80 0,80 0,80 0,80 0,20 0,20

Penna in Teverina 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,30

Polino -

Porano 0,50 0,50 0,50 0.50 0,50 0,50

San Gemini 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40

San Venanzo 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,50

Stroncone 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,40

Terni 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,20

161

BILANCIO DEMOGRAFICO

E POPOLAZIONE RESIDENTE

NELLA PROVINCIA DI

PERUGIA E TERNI

Gennaio 2012

(dati censiti ott. 2011)

162

Bilancio demografico Gennaio 2012 (dati censiti ott. 2011) Provincia: Perugia

Codice Comune Comuni

Popolazione inizio

periodo

Nati Vivi Morti Saldo

Naturale Iscritti Cancellati

Saldo migratorio e

per altri motivi

Unità in più/meno dovute a variazioni territoriali

Popolazione fine periodo

054001 Assisi 27370 22 28 -6 118 64 54 0 27418

054002 Bastia Umbra 21602 16 22 -6 85 75 10 0 21606

054003 Bettona 4288 3 3 0 5 9 -4 0 4284

054004 Bevagna 5061 2 1 1 15 13 2 0 5064

054005 Campello sul Clitunno 2499 2 1 1 13 6 7 0 2507

054006 Cannara 4306 4 0 4 22 8 14 0 4324

054007 Cascia 3236 1 4 -3 10 4 6 0 3239

054008 Castel Ritaldi 3318 1 2 -1 21 11 10 0 3327

054009 Castiglione del Lago 15412 11 11 0 25 21 4 0 15416

054010 Cerreto di Spoleto 1115 1 1 0 1 2 -1 0 1114

054011 Citerna 3445 1 1 0 10 7 3 0 3448

054012 Città della Pieve 7772 2 6 -4 23 18 5 0 7773

054013 Città di Castello 40035 27 45 -18 68 55 13 0 40030

054014 Collazzone 3590 4 2 2 30 11 19 0 3611

054015 Corciano 20251 25 21 4 66 75 -9 0 20246

054016 Costacciaro 1285 0 1 -1 2 1 1 0 1285

054017 Deruta 9449 14 7 7 50 29 21 0 9477

054018 Foligno 56012 43 71 -28 99 108 -9 0 55975

054019 Fossato di Vico 2807 0 4 -4 9 13 -4 0 2799

054020 Fratta Todina 1841 0 1 -1 4 8 -4 0 1836

054021 Giano dell'Umbria 3811 3 4 -1 5 9 -4 0 3806

054022 Gualdo Cattaneo 6267 4 3 1 3 9 -6 0 6262

054023 Gualdo Tadino 15459 9 18 -9 15 29 -14 0 15436

054024 Gubbio 32402 25 29 -4 61 27 34 0 32432

054025 Lisciano Niccone 621 0 3 -3 4 1 3 0 621

054026 Magione 14569 9 20 -11 36 24 12 0 14570

054027 Marsciano 18714 18 14 4 96 56 40 0 18758

054028 Massa Martana 3807 2 4 -2 8 5 3 0 3808

054029 Monte Castello di Vibio 1622 0 1 -1 5 6 -1 0 1620

054030 Montefalco 5676 5 6 -1 14 8 6 0 5681

054031 Monteleone di Spoleto 625 0 1 -1 0 0 0 0 624

163

Bilancio demografico Gennaio 2012

(dati censiti ott. 2011) Provincia: Perugia


Popolazione inizio

periodo



Saldo migratorio e

per altri motivi



054032 Monte Santa Maria Tiberina 1212 0 2 -2 1 1 0 0 1210

054033 Montone 1661 1 1 0 9 3 6 0 1667

054034 Nocera Umbra 5935 6 4 2 12 6 6 0 5943

054035 Norcia 4896 1 7 -6 27 5 22 0 4912

054036 Paciano 984 0 1 -1 8 0 8 0 991

054037 Panicale 5714 3 8 -5 13 15 -2 0 5707

054038 Passignano sul Trasimeno

5518 4 2 2 11 5 6 0 5526

054039 Perugia 162097 152 175 -23 904 441 463 0 162537

054040 Piegaro 3795 2 7 -5 7 10 -3 0 3787

054041 Pietralunga 2181 0 3 -3 4 4 0 0 2178

054042 Poggiodomo 135 0 0 0 1 2 -1 0 134

054043 Preci 756 0 1 -1 1 3 -2 0 753

054044 San Giustino 11350 2 10 -8 7 13 -6 0 11336

054045 Sant'Anatolia di Narco

558 0 0 0 1 1 0 0 558

054046 Scheggia e Pascelupo 1436 0 1 -1 3 6 -3 0 1432

054047 Scheggino 483 0 1 -1 1 0 1 0 483

054048 Sellano 1136 0 1 -1 3 2 1 0 1136

054049 Sigillo 2461 0 2 -2 13 5 8 0 2467

054050 Spello 8620 8 6 2 13 22 -9 0 8613

054051 Spoleto 38354 16 42 -26 69 72 -3 0 38325

054052 Todi 16900 11 25 -14 37 38 -1 0 16885

054053 Torgiano 6509 6 7 -1 23 22 1 0 6509

054054 Trevi 8337 3 12 -9 12 6 6 0 8334

054055 Tuoro sul Trasimeno 3853 4 1 3 0 8 -8 0 3848

054056 Umbertide 16485 8 24 -16 49 22 27 0 16496

054057 Valfabbrica 3492 4 5 -1 11 3 8 0 3499

054058 Vallo di Nera 400 1 1 0 4 3 1 0 401

054059 Valtopina 1481 0 3 -3 1 1 0 0 1478

Totale Provincia di Perugia 655.006

165

Bilancio demografico Gennaio 2012 (dati censiti ott. 2011)

Provincia: Terni


Popolazione inizio

periodo



Saldo migratorio

e per altri

motivi



055001 Acquasparta 4920 5 7 -2 8 17 -9 0 4909

055002 Allerona 1852 1 4 -3 4 8 -4 0 1845

055003 Alviano 1512 0 2 -2 0 1 -1 0 1509

055004 Amelia 11777 11 14 -3 22 26 -4 0 11770

055005 Arrone 2823 0 5 -5 6 12 -6 0 2812

055006 Attigliano 1943 1 2 -1 7 3 4 0 1946

055033 Avigliano Umbro 2564 1 4 -3 0 10 -10 0 2551

055007 Baschi 2796 0 5 -5 7 6 1 0 2792

055008 Calvi dell'Umbria 1880 2 2 0 8 15 -7 0 1873

055009 Castel Giorgio 2176 0 4 -4 5 3 2 0 2174

055010 Castel Viscardo 3016 0 3 -3 2 7 -5 0 3008

055011 Fabro 2902 3 2 1 8 6 2 0 2905

055012 Ferentillo 1955 4 8 -4 1 8 -7 0 1944

055013 Ficulle 1688 1 0 1 8 4 4 0 1693

055014 Giove 1898 1 0 1 7 10 -3 0 1896

055015 Guardea 1858 0 3 -3 3 11 -8 0 1847

055016 Lugnano in Teverina 1538 3 0 3 5 0 5 0 1546

055017 Montecastrilli 5202 6 5 1 16 9 7 0 5210

055018 Montecchio 1722 1 1 0 5 1 4 0 1726

055019 Montefranco 1291 0 1 -1 3 0 3 0 1293

055020 Montegabbione 1231 0 1 -1 3 1 2 0 1232

055021 Monteleone d'Orvieto 1562 0 4 -4 4 7 -3 0 1555

055022 Narni 20012 11 22 -11 48 20 28 0 20029

055023 Orvieto 21018 13 31 -18 56 56 0 0 21000

055024 Otricoli 1916 1 2 -1 9 2 7 0 1922

055025 Parrano 587 0 0 0 3 2 1 0 588

055026 Penna in Teverina 1060 3 0 3 4 7 -3 0 1060

055027 Polino 248 0 0 0 2 0 2 0 250

055028 Porano 1988 3 1 2 15 0 15 0 2005

055029 San Gemini 4926 4 9 -5 8 13 -5 0 4916

055030 San Venanzo 2299 2 5 -3 4 4 0 0 2296

055031 Stroncone 4939 4 2 2 10 20 -10 0 4931

055032 Terni 109110 98 168 -70 240 107 133 0 109173

Totale Provincia di Terni 228.209

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