Il riparto di competenze e la collaborazione tra Governo e Autorità

per l’energia

Eugenio Bruti Liberati

Sommario• L’attuale assetto istituzionale preposto a livello statalealla regolazione delle energie rinnovabili non apparesoddisfacente perché comprime eccessivamente ilruolo del regolatore indipendente

• Una modifica sostanziale di tale assetto, che valorizzimaggiormente l’AEEG, è allo stato improbabile

• E’ peraltro possibile imporre sin da subito ai Ministericompetenti moduli procedimentali che rendano irelativi processi decisionali più partecipati, più orientatia logiche di mercato e più stabili

L’assetto istituzionale preposto allaregolazione energetica (1)

• La complessità ed articolazione dell’assettoistituzionale preposto alla regolazione delsettore dell’energia sono note

• Organi ed enti europei, statali, regionali elocali concorrono variamente alla definizione eall’applicazione delle regole di settore

L’assetto istituzionale preposto allaregolazione energetica (2)

• A livello statale il modello istituzionale hacarattere dualistico: le competenze regolatoriesono infatti ripartite tra AEEG e Ministeri (MSE,spesso di concerto con il MATTM)

• I criteri di allocazione delle competenze non sonounivocamente definiti: dalle norme di riferimentosembra comunque emergere la propensione adattribuire al MSE le funzioni che implicano sceltenon solo tecnico‐economiche ma anche politico‐discrezionali

L’assetto istituzionale preposto allaregolazione energetica (3)

• Tale assetto, affermatosi con il gradualeabbandono del modello (quasi‐monistico)originariamente delineato dalla legge 481/95, èstato spesso criticato in dottrina perché nonvalorizza adeguatamente il ruolo del Regolatoreindipendente

• I vantaggi offerti dall’esistenza diun’A.I.R.(tendenziale maggiore tecnicità,stabilità, neutralità e orientamento al mercatodelle scelte regolatorie) vengono in parte perduti

L’assetto istituzionale preposto allaregolazione energetica (4)

• Tali critiche non hanno sin qui sortito alcuneffetto

• Nemmeno l’occasione offerta dal recepimentodelle direttive del Pacchetto Energia del 2009,che prevedevano un deciso rafforzamento delruolo delle A.I.R. (oltre che della loro effettivaindipendenza), è stata utilizzata perriequilibrare il sistema

L’assetto istituzionale nel settore dellerinnovabili (1)

• Nel sotto‐settore delle rinnovabili l’assettoistituzionale non può neanche definirsi dualistico:il ruolo dei Ministeri è infatti nettamenteprevalente e all’AEEG spettano competenzemolto limitate

• In particolare all’AEEG compete di determinare lecondizioni tecnico‐economiche di connessionedegli IAFR alle reti, di definire le modalità per lacopertura in tariffa delle risorse perl’incentivazione e di comminare le sanzioni

L’assetto istituzionale nel settore dellerinnovabili (2)

• Quasi tutto il resto, a cominciare ovviamentedalla competenza fondamentale relativa allaregolazione puntuale del sistema diincentivazione delineato dalla legge (oggi dald.lgs. 28/11), spetta sostanzialmente ai Ministeri(o al solo MSE)

• E anche le funzioni attribuite all’AEEG sono inparte soggette ad interventi regolatori ministeriali(ad es., in tema di disciplina delle garanzie per laconnessione o di disciplina dei controlli)

L’assetto istituzionale nel settore dellerinnovabili (3)

• Tale assetto appare conseguente rispettoall’impostazione di fondo che prevedel’attribuzione al MSE delle funzioni regolatorieche presentino (anche) significativi contenutipolitico‐discrezionali

• In particolare la regolazione dei meccanismi diincentivazione appare una tipica regolazionefinalistica, nella quale si combinano sceltetecnico‐economiche e scelte propriamentediscrezionali

Le critiche al modello e le soluzionialternative (1)

• Anche tale assetto istituzionale relativo alle rinnovabiliè stato criticato, tanto più alla luce del fatto che laregolazione che ha prodotto (in particolare, quanto alregime di incentivazione) sembrerebbe presentare(insieme ad alcuni pregi) i difetti tipici di unaregolazione “politica”, non indipendente:

• eccessiva generosità iniziale di alcuni regimi disostegno, instabilità regolatoria (sia quanto allatipologia degli incentivi che alla loro entità), gradualealterazione e poi quasi abbandono dei meccanismi dimercato

Le critiche al modello e le soluzionialternative (2)

• E’ tutto da dimostrare che gli esiti sarebbero statidiversi se il sistema avesse riconosciuto un ruolo piùrilevante all’AEEG, sia perché in realtà molte sceltesono state compiute in sede legislativa sia perchénotoriamente anche i regolatori indipendenti di fattonon sono sempre impermeabili alle logiche politiche

• Tuttavia, è nella “natura delle cose” che un regolatoreindipendente sia un argine meno fragile rispettoall’instabilità ed estemporaneità delle preferenzepolitiche. E di ciò è bene tenere conto nel disegno delsistema

Le critiche al modello e le soluzionialternative (3)

• E’ quindi opportuno ricordare che, come ha in varieoccasioni sottolineato l’AEEG, esiste un’alternativaragionevole al modello attuale:

• quella in cui Parlamento e Governo operano le sceltefondamentali di politica energetica (per ciò che quirileva, definiscono gli obiettivi specifici dei meccanismidi sostegno delle rinnovabili e le risorse da utilizzareallo scopo )

• e affidano poi al regolatore indipendentel’individuazione del metodo di incentivazione piùefficace e la sua manutenzione (quali‐quantitativa)

Le critiche al modello e le soluzionialternative (4)

• Tale diverso assetto sarebbe più coerente con unachiara distinzione tra politica energetica e regolazione:

• con la prima che compie le scelte di fondo necessarieper orientare il sistema energetico liberalizzato – e lesue dinamiche di mercato – verso esiti coerenti conl’interesse generale

• e la seconda che definisce e aggiorna gli strumenti piùidonei per attuare quelle scelte (oltre ovviamente adettare le regole condizionali dirette a promuovere laconcorrenza e a tutelare i consumatori)

La manutenzione del sistema (1)

• Un cambiamento così radicale non è peraltroipotizzabile a breve: forse solo una più chiara (eperaltro più che necessaria) focalizzazione suglistrumenti di politica energetica potrebbe indurre ilGoverno ad accettare il trasferimento all’AEEG di parterilevante delle competenze regolatorie (in tema dirinnovabili e non solo)

• In questo contesto è bene oggi concentrarsisull’adozione di alcuni correttivi che, senza incideresull’attuale modello istituzionale, potrebbero peraltroelevare la qualità della regolazione

La manutenzione del sistema (2)

• Tali correttivi attengono innanzitutto ai moduliprocedimentali con cui i Ministeri competentiesercitano le loro competenze regolatorie

• Al riguardo appare corretto ritenere che, se ilsistema assegna funzioni propriamente diregolazione ad organi ministeriali, i medesimidovrebbero attenersi alle stesse regoleprocedurali che, per l’esercizio di quelle funzioni,si sono ormai affermate per i regolatoriindipendenti

Notice and comment, analisi d’impattoe periodi regolatori (1)

• Il riferimento è in primis a tre istituti essenziali:• 1) alle procedure aperte e formalizzate diconsultazione

• 2) all’analisi di impatto regolatorio• 3) alla puntuale definizione del periodo entro ilquale una determinata scelta regolatoria (ad es.,quella relativa al tipo o all’entità del sostegnodelle rinnovabili) è destinata a rimanere stabile,con l’indicazione dei criteri in forza dei qualiavverrà il successivo aggiornamento della stessa

Notice and comment, analisi d’impattoe periodi regolatori (2)

• Anche il MSE, ad es. quando adotta i diversi atti diregolazione del mercato delle rinnovabili,dovrebbe attenersi a tali regole procedimentali

• E si noti che, almeno per quanto attiene alleprocedure di consultazione e alla previsione di untermine entro il quale la scelta regolatoriadovrebbe restare stabile, tale obbligo nonrichiede previsioni legislative ad hoc ma sembragià ora discendere dai principi generali

Notice and comment, analisi d’impattoe periodi regolatori (3)

• Nel caso dell’AEEG l’obbligo di attivare procedure aperte diconsultazione è stato del resto imposto dallagiurisprudenza in via pretoria (v. Cons. Stato, VI, n.2007/2006 e n. 7972/2006)

• E’ vero che tale giurisprudenza fa leva anche sui caratterisoggettivi delle A.I.R., ma in realtà ciò che rileva sono iconnotati oggettivi della funzione di regolazioneeconomica, che per sua natura richiede un confrontotecnico, preventivo e imparziale con il mercato

• Anche il vincolo a definire la durata della scelta regolatoriae i criteri di aggiornamento appare già oggi predicabile inforza del principio di legittimo affidamento

Conclusioni

• Sino a quando i Ministeri continueranno ad operarecome regolatori del mercato dell’energia (rinnovabile enon), è corretto che gli vengano applicate le regoleprocedurali che il sistema è venuto affermando conriguardo alla regolazione indipendente

• Tali regole concorrono infatti in modo rilevante agarantire (tra l’altro) la qualità del prodotto regolatorio

• In prospettiva sarebbe peraltro auspicabile che il MSEsi focalizzasse maggiormente sulle scelte di politicaenergetica, lasciando all’AEEG spazi più ampi diintervento regolatorio