I tempi di attuazione delle opere pubbliche e gli strumenti di controllo 

disponibili

Carla Carlucci

DPS ‐ UVER

Forum PA

Rimettere i tempi al centro dell’azione pubblica

30 maggio 2013

Palazzo dei Congressi di Roma

Piazza J.F. Kennedy 1

I tempi di attuazione delle opere pubbliche e gli strumenti di controllo disponibili

La stima dei tempi di attuazione delle opere pubbliche

• Analisi aggregate;

• VISTO  Visualizzazione  Interattiva  della  Stima  dei Tempi delle Opere pubbliche;

• Un’applicazione  di  VISTO  per  l’analisi  delle performance  regionali  nell’attuazione  di  interventi di difesa del suolo

Gli obiettivi della stima sono i seguenti:

1. quantificare la durata di esecuzione delle opere, anche quelle in corso, per ciascuna fase di attuazione e per varie dimensioni di analisi;

2. verificare l’esistenza di problematiche che impattano sui tempi;

3. analizzare le performance territoriali.

Stima dei tempi di attuazione delle opere pubbliche

Ambito di analisi

• Abbiamo focalizzato la nostra attenzione sulle fasi che vanno dalla progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) alla realizzazione dei lavori;

• Abbiamo escluso dall’analisi sia la fase propedeutica alla progettazione (studio di fattibilità) che quelle successive alla realizzazione dei lavori (collaudo e messa in opera) perché, sebbene di notevole importanza ai fini della reale disponibilità di un’opera per gli utenti (in particolare le fasi finali), i dati a disposizione non sono sufficienti a condurre analisi significative.

• Nel definire il tempo di attuazione di un’opera abbiamo anche considerato i tempi che intercorrono tra la fine di una fase e l’inizio della successiva, i cosiddetti tempi di attraversamento, riconducibili ad attività di natura prevalentemente amministrativa.

Il percorso attuativo di un’opera

La sequenza temporale:

PreliminareDefinitiva

Esecutiva

Tempi di attraversamento

Progettazione Bando Realizzazione

Metodologia

• Il controllo di qualità sulle date di inizio e fine fase presenti nelle banche dati di monitoraggio ha evidenziato che in molti casi èpresente solo la data di inizio (fase in corso), in altri l’informazione era mancante mentre in altri ancora il dato era incongruente ed illogico (fasi poste in ordine inverso, date di inizio e fine fase invertite tra loro, ecc);

• Ciò ha determinato la scelta di stimare i tempi di attuazione delle opere attraverso tecniche econometriche che consentono lo sfruttamento di tutta l’informazione, pena una forte limitazione dei casi utilizzabili nonché una distorsione rilevante nei risultati;

• La strategia adottata prevede:

– Per gli interventi con fasi concluse: considerare la durata osservata;

– Per gli interventi con fasi in corso o non avviate e gli interventi con dati incoerenti: stimare la durata attraverso l’utilizzo di modelli 

statistici che fanno uso di tecniche di analisi di sopravvivenza.

Analisi aggregate: i dati impiegati

• I dati impiegati provengono dal monitoraggio degli interventi realizzati tramite gli strumenti della Programmazione negoziata,ovvero gli Accordi di Programma Quadro (APQ);

• Il monitoraggio degli APQ rappresenta la fonte informativa piùcompleta dal punto di vista del percorso procedurale degli interventi pubblici: ha, infatti, per oggetto l’investimento pubblico (e non ad es. il contratto) del quale fornisce l’intero percorso attuativo attraverso il dettaglio delle fasi procedurali e dellerelative date di inizio e fine (previste o effettive);

• Le analisi si si riferiscono a circa 17.000 opere pubbliche e per un valore investito di circa 67 miliardi di euro.

1,6

1,8

1,9

2,2

2,5

2,9

3,0

3,5

4,1

4,4

4,6

0,3

0,4

0,4

0,5

0,6

0,6

0,7

0,8

0,8

0,9

1,0

0,7

1,0

1,4

1,7

2,0

2,3

2,8

3,1

3,5

4,2

5,5

2,7 anni

3,2 anni

3,7 anni

4,4 anni

5,1 anni

5,8 anni

6,5 anni

7,4 anni

8,4 anni

9,5 anni

11,1 anni

0 2 4 6 8 10 12

<0,1

0,1- 0,2

0,2 -0, 5

0,5 - 1

1 - 2

2 - 5

5 - 10

10 - 20

20 - 50

50 - 100

>100

Milio

ni d

i eur

o

Anni

Progettazione Affidamento Lavori

Tempi di attuazione delle opere pubbliche per classe di costo e macrofase

Rapporto tra tempi di attraversamento e fase effettiva per fase di attuazione(esclusa la fase dei lavori)

Rapporto tra tempi di attraversamento e fase effettiva per classi di costo (esclusa la fase dei lavori)

Scostamenti percentuali regionali dei tempi di attuazione degli interventi rispetto alla media nazionale

Fase lavori Totale percorso procedurale

Analisi comparata tra durate medie e contributi netti regionali

Territorio efficiente:Durata media: 4,2 anniContributo netto: 3,8 anniInferiore alla durata media nazionale (4,4 anni)

Territorio neutro:Durata media: 3,7 anniContributo netto: 4,5 anniuguale alla durata media nazionale (4,4 anni)

Territorio inefficienteDurata media: 5,4 anniContributo netto: 5,7 annisuperiore alla durata media nazionale (4,4 anni)

Totale percorso procedurale

I Rapporti sui tempi di attuazione delle opere pubbliche possono essere scaricati al seguente link

http://www.dps.tesoro.it/uver/uver_tempi_attuazione.asp

VISTO uno strumento per il controllo dei tempi di attuazione

• è un’applicazione  sviluppata  dall’UVER  che  fornisce  una stima dei tempi di attuazione delle opere pubbliche ;

• I modelli  sono basati  sulle  informazioni provenienti da due banche dati di monitoraggio degli investimenti pubblici (APQ e AVCP) e utilizzano  complessivamente  circa 40.000 durate effettive e 4.000 durate parziali. 

VISTO uno strumento per il controllo dei tempi di attuazione

VISTO consente di selezionare le seguenti caratteristiche di un’opera:

•Importo, il costo complessivo dell’opera espresso in Euro.•Settore, articolato in 5 categorie: Ambiente, Ciclo integrato dell’acqua, Viabilità, Altri trasporti, Altro;•Tipologia di intervento, articolato in 2 categorie: Nuova realizzazione, Altro;•Procedura di selezione, articolato in 3 categorie: Procedura Aperta, Procedura Ristretta, Procedura Negoziata;•Ente attuatore, articolato in 6 categorie: Comuni, Province, Regioni, Enti di Gestione Reti, Ministeri, Altri enti;

VISTO: risultati forniti

VISTO fornisce le stime di durata per ognuna delle cinque fasi e per l’opera nel suo complesso. In particolare, restituisce quattro informazioni di durata:

• Durata Tipica: indica la durata più caratteristica per il tipo di opera selezionata (mediana); • Durata Breve: corrisponde al 25° percentile; • Durata Lunga: corrisponde al 75° percentile;• Durata Italia: indica la soglia delle migliori durate a livello nazionale per le caratteristiche d’opera selezionate (35° percentile).

VISTO: possibili applicazioniEarly warning

VISTO consente di individuare progetti ‘critici’ ancora in corso d’opera, dando quindi la possibilità di intervenire per operare eventuali correzioni ed evitare ulteriori ritardi nelle fasi successive.

Un intervento di ristrutturazione di un depuratore nella provincia di Frosinone ha fatto registrare per la progettazione preliminare tempi piùlunghi rispetto ai massimi valori della fascia tipica stimata da VISTO;per la progettazione definitiva, non ancora conclusa, la durata ha quasi raggiunto il limite superiore della fascia.

VISTO: possibili applicazioniConfronto con durate nazionali

Per la realizzazione di un’opera del valore di 15 milioni di euro nel settore Ambiente (ad esempio un impianto di smaltimento dei rifiuti) situato nella provincia di Avellino, VISTO indica che le migliori performance a livello nazionale non hanno superato i 5 anni .

L’amministrazione può quindi meglio valutare come si colloca la propria opera nel contesto nazionale.

Ad un utente che voglia sapere in quanto tempo è ragionevole che venga completato l’ampliamento di corsia di un tratto autostradale da parte dell’ANAS nella provincia di Forlì, per un valore di 10 milioni di euro, e bandito con Procedura Aperta, VISTO fornirà una stima di 5 anni e 3 mesi, e come intervallo una durata compresa tra i 3 anni e i 9 anni circa.

VISTO: possibili applicazioni

Consultazione

L’accesso a VISTO può essere effettuato dal seguente link

http://www.dps.tesoro.it/VISTO/

Un’applicazione di VISTO ai dati degli interventi in difesa del suolo

L’analisi presentata nasce nell’ambito di una collaborazione con la Regione Piemonte che insieme all’IRES ha svolto uno studio di approfondimento sul settore Difesa del Suolo, un settore rilevante per il territorio regionale in termini di numerosità degli interventi e di fondi investiti. 

Essa ha tuttavia valenza generale in quanto propone un confronto tra le performance delle regioni che hanno promosso interventi nel settore in questione.

I dati impiegati

• 49 Accordi di Programma Quadro nel settore Difesa del Suolo relativi a 16 Intese Istituzionali di Programma;

• Interventi “chiusi” o “verificati” al 31/12/2012;

• 1.776 interventi per il 28% promossi dalla Regione Piemonte.

• Interventi appartenenti alla categoria “Realizzazione di opere pubbliche”;

• Per i quali sono disponibili le date effettive di inizio di almeno due fasi consecutive tra le seguenti: progettazione  preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento lavori e realizzazione lavori;

• 964 interventi per 143 milioni di euro. 

• Il 60% degli interventi (50% della spesa) fanno riferimento al settore delle infrastrutture ambientali e risorse idriche;

• Il 66% degli interventi (16% della spesa) fanno riferimento ad interventi di importo inferiore ai 100 mila euro;

• Il 33% degli interventi (16% della spesa) fanno riferimento ad interventi inseriti in APQ della Regione Piemonte.

I dati impiegati

• Per  ciascuna  fase  disponibile  di  ognuno  dei  964 interventi  selezionati  è stata  calcolata  la  relativa durata e quindi il percentile in cui essa ricade;

• Successivamente  si  è operata  una  sintesi  a  livello regionale  calcolando  la  media  dei  percentili  per ogni regione relativamente a ciascuna fase;

• Quello ottenuto è un  indicatore della performance media regionale per ciascuna fase;

• La visione d’insieme delle performance regionali su tutte le 5 fasi considerate consente di comprendere l’andamento medio regionale rispetto al complesso del percorso procedurale. 

Metodologia

Percentili medi di realizzazione delle fasi calcolati per regione (964 casi)

79,6

53,8

32,1

47,3

66,1

45,6

51,9

65,3

55,0

71,3

67,5

33,3

60,8

55,8

52,0

30,3

54,8

60,7

56,3

48,5

67,2

59,1

75,3

79,5

35,8

61,4

47,4

54,0

73,4

73,1

48,8

45,8

63,9

58,1

31,2

46,0

79,0

35,1

52,3

75,7

11,8

47,3

63,8

32,1

54,5

34,1

47,9

52,9

56,0

73,7

34,3

39,1

88,9

72,5

61,4

87,5

66,7

45,0

79,2

59,6

64,4

80,5

75,4

44,9

52,1

Sardegna

Basilicata

Molise

Abruzzo

Lazio

Marche

Umbria

Toscana

Liguria

Friuli Venezia Giulia

Veneto

Lombardia

Piemonte

Percentili

Progettazione preliminare Progettazione definitiva Progettazione esecutiva Affidamento lavori Realizzazione lavori

82,4

65,1

16,0

41,4

54,5

69,2

29,0

67,0

75,0

27,8

61,6

48,6

53,9

80,5

70,1

1,0

75,7

81,7

81,3

92,0

21,3

62,7

49,3

54,0

84,0

42,6

88,5

52,0

37,7

31,3

82,5

40,2

52,9

80,0

11,8

53,0

25,4

32,3

43,0

73,7

63,7

74,8

30,6

40,6

95,4

81,4

99,5

92,7

95,8

60,3

85,3

93,7

88,4

43,5

56,1

Sardegna

Basilicata

Abruzzo

Lazio

Umbria

Toscana

Liguria

Friuli Venezia Giulia

Veneto

Lombardia

Piemonte

Percentili

Progettazione preliminare Progettazione definitiva Progettazione esecutiva Affidamento lavori Realizzazione lavori

Percentili medi di realizzazione delle fasi calcolati per regione: interventi con costo <= 100.000 euro e settore “Infrastrutture ambientali e risorse idriche” (429 casi)