L’analisi dei sistemi di welfare attualmente esi-stenti presenta tratti di globalizzazione di al-cuni modelli, ma anche una grande varietà nel-le modalità nelle quali il welfare è interpretatoe attuato nei diversi contesti statuali. Le dif-ferenze principali non sono necessariamentesolo quelle tra i paesi sviluppati e i paesi a piùbasso reddito, ma anche quelle tra gli stessipaesi sviluppati, e riguardano tanto l’entità del-la spesa per il welfare quanto le modalità tra-mite le quali questa viene erogata. Non solo:l’analisi della previdenza pubblica nei paesi amedio e basso reddito mostra una certa omo-geneità di impostazione, dovuta all’influenzadi istituzioni internazionali, come la Bancamondiale.

La prospettiva sul mondo che si ha guar-dando ai sistemi di welfare, quindi, integra ecompendia un’analisi complessiva delle di-namiche politiche, economiche e demografi-che in atto e analizzate in altri capitoli di que-sta sezione. Del resto, come vedremo, il futurostesso dei sistemi di welfare, dipenderà sia datendenze demografiche che dai flussi migra-tori e dall’andamento complessivo dell’eco-nomia.

Dopo una breve introduzione a cosa sonoi sistemi di welfare, si analizzeranno in chia-ve comparata i sistemi pensionistici, i mo-delli di welfare, la composizione della spesasociale, la regolamentazione, per conclude-re con una riflessione sul futuro del welfarestesso.

Cosa sono i sistemi di welfare

I sistemi di welfare sono composti da pro-grammi pubblici attraverso i quali lo statopersegue l’obbiettivo di migliorare il benes-sere dei cittadini, e in particolare di fornireprotezione sociale ad alcune categorie di cit-tadini a rischio, quali i meno abbienti, gli in-fermi, i disabili, i disoccupati, gli anziani.Provvedere all’assistenza e all’assicurazionecontro i rischi è compito dello stato se rien-tra nel contratto sociale con i cittadini. Peresempio, secondo il presidente statunitenseTheodore D. Roosevelt «l’obiettivo dello Sta-to è il benessere dei cittadini. Il progresso ma-teriale e la prosperità della nazione sono de-siderabili nella misura in cui conducono albenessere morale e materiale di tutti i citta-dini» (‘Portland Speech’, 21 settembre 1932).Inoltre, l’azione esclusiva dei singoli indivi-dui, delle famiglie e del libero mercato non èsufficiente a garantire queste funzioni di as-sicurazione e di assistenza.

I programmi che compongono i sistemi diwelfare si diversificano in funzione della ti-pologia di rischio che coprono e dell’assistenzache offrono. Alcuni prevedono dei trasferi-menti monetari ai beneficiari, altri garanti-scono dei benefici in natura. I principali pro-grammi comprendono i sistemi pensionistici;la sanità; i sussidi di disoccupazione e altrepolitiche attive del mercato del lavoro, qualitraining e apprendistato; le politiche fami-

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I sistemi di welfaredi Vincenzo Galasso

I primi sistemi di welfare nascono alla fine del 19° secolo in Euro-pa. Nel 1880, la quota di trasferimenti sociali è molto bassa. Supe-ra l’1% del PIL solo la Norvegia, mentre nel Regno Unito e negli Sta-ti Uniti, dove fin dal tardo medio evo erano presenti le ‘Poor Laws’¬ un sistema assistenziale rivolto alle fasce più povere della popo-lazione ¬ è pari rispettivamente allo 0,86% e allo 0,29% del PIL.Nel 1883, Otto von Bismarck introduce in Prussia un sistema pub-blico di assicurazione sanitaria e nel 1989 istituisce un sistema pre-videnziale che garantisce una pensione ai lavoratori che abbianosuperato i 70 anni di età. In altri paesi, per esempio negli Stati Uni-ti, esistevano invece, seppur allo stato embrionale, dei sistemi pre-videnziali a capitalizzazione a favore di specifiche categorie di la-voratori, tipicamente nel settore pubblico (negli Stati Uniti, i primibeneficiari furono gli insegnanti del New Jersey e i poliziotti e i pom-pieri di New York).

Tra il 1880 e la fine della Seconda guerra mondiale, moderni si-stemi di welfare vengono istituiti, o largamente riformati, in quasitutti i paesi OECD. In Italia, un sistema previdenziale a capitalizza-zione è istituito per i lavoratori del settore privato nel 1919. Nel1935, nell’ambito del New Deal, Franklin Delano Roosevelt con ilSocial Security Act introduce un sistema previdenziale per tutti i

lavoratori statunitensi; e tra il 1945 e 1949, il Regno Unito istitui-sce il Welfare State, traducendo in legge le proposte del Beverid-ge Report.

L’introduzione di questi sistemi di welfare rappresenta una rispo-sta alle nuove esigenze che il processo di industrializzazione fa emer-gere. Mentre in una società agraria sono i figli a prendersi cura deigenitori anziani, il processo di urbanizzazione e la nuclearizzazionedelle famiglie crea la necessità di trovare nuove forme di assicura-zione contro il rischio di povertà durante la vecchiaia al di fuori del-la sfera familiare. In alcuni casi, l’introduzione di questi programmidi welfare rappresenta una misura immediata di politica economi-ca, ispirata da principi di equità, volta a garantire un tenore di vitaminimo agli anziani finiti al di sotto della soglia di povertà, a causadi drammatiche crisi economiche, come nel caso della Grande de-pressione del 1929 negli Stati Uniti, a cui fa seguito l’introduzionedel New Deal di Roosevelt. Analogamente, alcuni sistemi previ-denziali inizialmente a capitalizzazione (in Francia e in Italia) sonotrasformati in sistemi a ripartizione dopo che i fenomeni di iperin-flazione, avvenuti durante la Seconda guerra mondiale, hanno vir-tualmente azzerato il valore dei titoli in cui i fondi previdenziali era-no investiti.

La nascita dei sistemi di welfare

liari, quali gli assegni per i figli a carico, laspesa per asili nido, periodi di maternità e pa-ternità; l’edilizia pubblica; i sistemi di reddi-to minimo garantito.

I sistemi pensionistici: oltre il Washington consensus?

Il principale programma di welfare è rappre-sentato dal sistema pensionistico (o previden-ziale), che in molti paesi appartenenti all’Or-ganizzazione per la cooperazione e lo sviluppoeconomico (Oecd), ad eccezione dei paesi an-glosassoni, assorbe più del 50% del totale del-la spesa sociale. I sistemi pensionistici forni-scono prestazioni previdenziali a coloro chehanno cessato l’attività lavorativa per ragioni

di età anagrafica o contributiva (pensioni divecchiaia e di anzianità), per sopravvenuta in-capacità lavorativa (pensioni di invalidità), aifamiliari di persone decedute che hanno fattoparte della forza lavoro (pensioni ai supersti-ti) e a coloro che hanno raggiunto un’età mi-nima, sono sprovvisti di qualunque forma direddito e non sono in grado di lavorare (pen-sioni assistenziali). Il finanziamento prevedeil versamento di contributi sociali da parte del-le persone assicurate e dei loro datori di lavo-ro agli organismi che erogano prestazioni pen-sionistiche. In caso di squilibri di bilancio, lostato, o gli enti di previdenza, ricorrono alla fi-scalità generale.

I sistemi pensionistici hanno finalità assi-stenziali, assicurative e previdenziali. L’obiet-tivo assistenziale consiste nell’assicurare a tut-

Vincenzo Galasso

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I sistemi sanitari dei diversi paesi sviluppati possono essere ricon-dotti a tre diversi modelli istituzionali: il sistema delle assicurazio-ni sociali di malattia (ASM), il servizio sanitario nazionale (SSN) e leassicurazioni private di malattia (APM). Questi modelli si differen-ziano sotto diversi aspetti. In primo luogo, nell’ASM i principali de-stinatari delle prestazioni sanitarie sono i lavoratori, mentre nel SSN

l’intera popolazione residente. In secondo luogo, i sistemi di tipo as-sicurativo presentano in genere differenziazioni di trattamento trale varie categorie occupazionali, sia in termini di prestazioni eroga-te che in termini di contributi versati. In terzo luogo, nell’ASM il prin-cipale erogatore di prestazioni e servizi ¬ le mutue assicurative ¬ èprivato o parastatale, mentre nei SSN è lo stato che si fa carico del-la gestione e dell’erogazione dell’assistenza sanitaria. Questo inci-de sulla gamma delle prestazioni offerte che, nel primo caso, è piùcircoscritta e in funzione della partecipazione assicurativa e, nel se-condo caso, è più estesa, in genere più omogenea e in funzione delrequisito di cittadinanza o residenza. In quarto luogo, anche il mec-canismo di finanziamento è differente: rispettivamente di tipo (pre-valentemente) contributivo o di tipo (prevalentemente) fiscale.

Il modello delle assicurazioni private di malattia è invece finan-ziato attraverso i premi pagati da coloro che scelgono liberamentedi sottoscrivere una polizza assicurativa. Il sistema garantisce la pro-tezione a tutti coloro che sono disposti a pagare in base alla propriaesposizione al rischio, mentre sono esclusi tutti coloro che non so-no in grado di sopportare il costo di una polizza privata. Le APM – adifferenza dei due modelli precedenti – non realizzano alcuna for-ma di solidarietà, salvo quella che si verifica a posteriori a favore deisinistrati e a carico degli indenni. Questo modello è diffuso princi-palmente negli Stati Uniti in cui – ad eccezione dei due schemi sa-nitari pubblici, rivolti rispettivamente ai cittadini poveri (Medicaid)e agli anziani ultrasessantacinquenni (Medicare) e nonostante larecente riforma Obama – non esiste un sistema sanitario né di tipomutualistico né di tipo nazionale. Tale modello è diffuso anche inSvizzera, dove presenta però alcune caratteristiche che lo distin-guono dal modello assicurativo classico: poggia su alcuni principi avalenza sociale come l’obbligatorietà di assicurazione per tutti i cit-tadini, premi regolamentati e indipendenti dal rischio individuale, ilversamento ai cittadini meno abbienti di sussidi statali per il paga-mento dei premi dell’assicurazione malattia.

La sanità ha conosciuto, a partire dagli anni Cinquanta, una forteespansione, che ha contribuito a migliorare lo stato di salute dellapopolazione e a ridurre le tradizionali diseguaglianze di accesso al-le cure mediche fra classi sociali e aree territoriali, come testimo-niato dall’andamento dei principali indicatori sanitari fra cui la mor-

talità infantile, la speranza di vita, l’incidenza delle ‘morti evitabili’.Tale espansione non è però stata priva di implicazioni negative, so-prattutto in termini di efficienza e di efficacia. Non a caso i costi cre-scenti della sanità sono corresponsabili della ‘crisi fiscale’ in cui sidibattono da ormai tre decenni tutti i welfare states maturi.

Per fronteggiare questa crisi, a partire dagli anni Novanta il rifor-mismo sanitario si è fatto più ambizioso: l’obiettivo è diventato quel-lo di una ristrutturazione di fondo della cornice istituzionale dellasanità pubblica, volta a promuovere nuovi tipi di interazione tra for-nitori e finanziatori, più imperniati sulla competizione e ispirati dauna cultura di responsabilità e intraprendenza manageriale. L’ideadi riformare la sanità pubblica introducendo mercati simulati e for-me di competizione amministrata ha trovato attuazione in nume-rosi paesi europei, a partire dal Regno Unito dove, nel 1991, il go-verno Thatcher aveva varato una riforma del National Health Servicemirante proprio all’introduzione di un ‘mercato interno’ fra com-pratori e fornitori. Le innovazioni britanniche hanno avuto larga ecointernazionale e molti paesi (per primi quelli con SSN) hanno avvia-to processi di riforma ispirati all’impiego della ‘logica di mercato’ al-l’interno della sanità. Più tardi, anche i paesi con sistemi di mutueobbligatorie (si pensi al Piano Dekker olandese o alla riforma del si-stema mutualistico tedesco nel 1994) hanno cercato di innestare alproprio interno nuovi meccanismi concorrenziali.

Gli interventi in campo sanitario degli anni Novanta e Duemilahanno sicuramente comportato una fase di maggiore ‘protagoni-smo’ del centro che ha disegnato e portato a compimento le ri-forme. Tuttavia, in alcuni paesi il processo di managerializzazio-ne della sanità pubblica è stato affiancato da una riduzionedell’accentramento burocratico e dal trasferimento di responsa-bilità sanitarie ai livelli amministrativi inferiori, dando luogo a unprocesso di progressivo rafforzamento dei livelli inferiori di go-verno che va sotto il nome di ‘regionalizzazione’ della sanità. Inmolti paesi i livelli sub-nazionali erano già coinvolti nella gestio-ne della sanità. Con gli anni Novanta e Duemila, in modo più chia-ro che in passato, competenze amministrative ma soprattutto fi-nanziarie vengono trasferite al livello regionale anche al fine discaricare, in una fase di crisi economico-finanziaria, responsabi-lità fiscali ai livelli inferiori di governo. La regionalizzazione ha an-che offerto ai livelli sub-nazionali di governo l’opportunità di da-re attuazione al processo di managerializzazione della sanità.Questo è stato sicuramente il caso dei paesi scandinavi, dell’Ita-lia e della Spagna in cui rispettivamente le contee, le regioni e lecomunità autonome hanno messo a punto modelli di competi-zione amministrata diversi tra loro.

Sistemi sanitari e riforme di Franca Maino

ti i cittadini anziani un reddito minimo adeguatoa garantire una dignitosa sopravvivenza. Ciò av-viene attraverso l’utilizzo di strumenti – qualile pensioni assistenziali o minime – che preve-dono la separazione tra i contributi versati e lepensioni percepite, in modo da consentire la re-distribuzione a favore dei bassi redditi.

La finalità previdenziale sta nel garantire al-l’individuo, che ha adeguatamente contribui-to al sistema, il mantenimento del tenore di vi-ta raggiunto nella fase finale della vitalavorativa, anche durante il periodo di pen-sionamento. Ciò avviene invece attraverso l’uti-lizzo di strumenti – quali le pensioni contri-butive – che legano la pensione ricevuta aicontributi versati nel corso dell’età lavorativa.Attraverso tali strumenti, il sistema previden-ziale agisce anche come una forma di rispar-mio forzoso, e dunque persegue il raggiungi-mento dell’obbiettivo assicurativo, che èrappresentato dall’offrire un rendimento ade-guato su tale risparmio, misurato per esempiocon il tasso di rendimento interno sui contri-buti versati dai lavoratori.

I sistemi pensionistici si dividono in sistemia ripartizione e sistemi a capitalizzazione. Neisistemi a ripartizione, che rappresentano lamaggioranza dei sistemi pubblici esistenti, ilgettito contributivo riscosso in ogni periodoattraverso i contributi previdenziali pagati dailavoratori e dai datori di lavoro è destinato alfinanziamento delle prestazioni erogate ai pen-sionati nello stesso periodo. Il calcolo del be-neficio pensionistico per i singoli pensionatipuò essere determinato sulla base di criteri di-versi, che definiscono ulteriormente il sistemacome retributivo o contributivo. Nei sistemipensionistici retributivi, i benefici previden-ziali sono tipicamente fissati in percentuale alsalario finale del lavoratore (o a una media deisalari percepiti nel corso della sua vita lavora-tiva), in funzione del numero di anni di con-

tributi versati e dell’età di pensionamento. Que-sta tipologia di sistema previdenziale svolgedunque un forte ruolo previdenziale, poichégarantisce al pensionato una percentuale fissadel salario che percepiva da lavoratore, e con-sente dunque di determinare direttamente lagenerosità delle pensioni. Esempi di sistemiretributivi a ripartizione sono in Spagna, Bel-gio e Francia. Nei sistemi contributivi, inve-ce, è il livello dei contributi ad essere fissato,mentre i benefici previdenziali possono varia-re, in funzione dell’ammontare dei contributiaccumulati durante la vita lavorativa e del ren-dimento ottenuto. Poiché i contributi versatinon sono in realtà investiti nel mercato dei ca-pitali, ma solo figuratamente in fondi nozio-nali, il rendimento che essi ottengono è deter-minato per legge, e tipicamente corrisponde altasso di crescita dell’economia. Esempi di si-stemi contributivi a ripartizione (detti anche‘notional defined contributions’) sono gli at-tuali sistemi previdenziali in Italia, Polonia,Lettonia e Svezia.

Nei sistemi a capitalizzazione, i contributiversati dai lavoratori nel loro periodo di atti-vità sono invece investiti nel mercato dei ca-pitali, sia direttamente attraverso dei fondi pen-sioni individuali, oppure attraverso dei fondipensioni collettivi. Per calcolare i benefici pre-videnziali, l’ammontare dei contributi versa-ti, capitalizzati al tasso di rendimento ottenu-to dal loro impiego, viene convertito in unarendita vitalizia – ovvero nella pensione – infunzione dell’età di pensionamento. Nei siste-mi a capitalizzazione non c’è dunque un flus-so diretto di risorse dai lavoratori ai pensiona-ti (intermediato dall’amministrazione dell’enteprevidenziale), bensì un’accumulazione di ri-serve, da utilizzare al pensionamento. Sistemiprevidenziali puramente a capitalizzazione so-no presenti solo in pochi paesi, quali Cile eHong Kong.

I sistemi di welfare

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In Italia la spesa pubblica per servizi alla famiglia, comprensiva deitrasferimenti in denaro, della spesa per fornitura di servizi e di age-volazioni fiscali, è l’1,3% del PIL. In Francia è circa il 3,02%. Solo Spa-gna e Grecia spendono meno dell’Italia. Analizzando le componen-ti di questa spesa, l’Italia destina solo lo 0,15% del PIL a interventidiretti alla primissima infanzia. Di conseguenza, solo il 12,7% circadei bambini da 0 a 3 anni frequenta un asilo nido, un dato molto lon-tano dall’obiettivo del 33%, per i bambini tra 0 e 2 anni, fissato peri paesi europei a Lisbona per il 2010. Le differenze tra regioni sonomolto ampie: si passa dal 24% dell’Emilia Romagna a valori attor-no al 2% in Calabria e Campania.

In Italia, la spesa per la famiglia è dunque la voce del welfare me-no generosa, sia se confrontata con la spesa nelle altre componen-ti del welfare, sia rispetto al resto d’Europa.

La carenza del welfare per la famiglia non è priva di conseguen-ze. Bambini e donne in particolare restano ai margini dell’atten-zione dello stato sociale. La gestione dei bambini piccoli è re-sponsabilità quasi esclusiva della famiglia, in particolare dellemamme, sulle quali ricade la maggior parte dell’attività domesti-ca e del lavoro di cura, in misura molto sbilanciata anche rispettoai padri. I nonni, in particolare le nonne, contribuiscono in misura

preponderante alla cura dei bambini, supplendo spesso alla ca-renza dello stato sociale: secondo il rapporto annuale Istat (2010)sull’infanzia, il 67,8% per bambini da 0 a 2 anni è affidato ai non-ni, il 56,8% li vede tutti i giorni e il 27,6% li vede almeno una o duevolte alla settimana. Si tratta di valori molto più altri rispetto aglialtri paesi europei, che segnalano l’esistenza nel nostro paese diforti legami intergenerazionali. Nonostante l’aiuto dei nonni, tut-tavia, il tasso di fecondità italiano resta tra i più bassi in Europa(1,41 figli per donna), la fecondità è la più tardiva, e l’occupazionefemminile ha un tasso pari solo a circa il 46,1%, ultimo in Europacon la sola eccezione di Malta. Infatti, l’analisi dei paesi europeimostra una relazione positiva tra la diffusione dei servizi all’in-fanzia, o la generosità della spesa per le famiglie, da un lato e iltasso di fecondità e di occupazione femminile dall’altro. Una rela-zione simile emerge all’interno dell’Italia.

Il welfare familiare presente nell’Europa meridionale, e in partico-lare in Italia, è dunque delegato prevalentemente alle donne – mam-me e nonne – protagoniste del lavoro di cura. Tra le possibili conse-guenze, l’immobilità sociale, l’immobilità geografica, e soprattuttol’assenza delle donne nel mercato del lavoro comportano ricaduteeconomiche negative di portata non trascurabile.

Le politiche familiari

Alcuni paesi anglosassoni – per esempio Re-gno Unito e Stati Uniti – affiancano a un pri-mo pilastro del sistema pensionistico pubbli-co, costituito da uno schema a ripartizione,tipicamente poco generoso e molto redistri-butivo (ovvero con finalità largamente assi-stenziali), un secondo pilastro (pubblico o pri-vato) a capitalizzazione.

I sistemi misti, composti da uno schema (re-tributivo) a ripartizione, da uno schema indi-viduale a capitalizzazione e spesso anche dauna pensione assistenziale e da uno schema pri-vato a capitalizzazione su base volontaria, so-no stati largamente sostenuti dalla Banca mon-diale a partire dagli anni Novanta, in particolarmodo in America Latina e nei paesi ex socia-listi dell’Europa orientale, fino a divenire il co-siddetto Washington Consensus in tema di

pensioni (World Bank 1994). L’obiettivo diun sistema previdenziale misto è quello di ri-durre l’esposizione ai rischi tipici dei due sche-mi, a ripartizione e a capitalizzazione. Nel si-stema previdenziale a ripartizione, che si fondasu un contratto generazionale tra lavoratori epensionati, i rischi provengono dalla possibi-le inadeguatezza dei rendimenti nel lungo pe-riodo, a causa della scarsa crescita economicao demografica. In tal caso, nei sistemi retri-butivi, per mantenere la generosità delle pen-sioni promesse è necessario un incremento deicontributi previdenziali pagati dai lavoratori,a cui viene dunque accollato il rischio econo-mico e demografico. Oppure, nei sistemi con-tributivi, la generosità delle pensioni si ridu-ce, concentrando il rischio sui pensionati. Neisistemi a capitalizzazione, il rischio di inade-guatezza dei rendimenti è legato all’andamen-to dei mercati finanziari ed è a carico dei fu-turi pensionati, mentre i rischi demografici eoccupazionali sono meno rilevanti.

La cartina evidenzia le differenze nellaspesa pensionistica pubblica in rapporto alprodotto interno lordo (pil) nel 2010, che vadal 1,1% nelle Filippine al 14% in Italia. Di-verse caratteristiche emergono con chiarez-za. I paesi con un’economia più sviluppataallocano più risorse alle pensioni, in mediail 7,4% del pil, contro una media del 4,2%nei 21 paesi in via di sviluppo riportati nel-la cartina.

Tuttavia, anche all’interno del gruppo dei pae-si più ricchi ci sono notevoli differenze. I pae-si – tipicamente europei – caratterizzati da si-stemi a ripartizione di tipo bismarckiano, ovveroche privilegiano la finalità previdenziale, spen-dono più del 10% del pil in pensioni: per esem-

Vincenzo Galasso

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Il Washington Consensus sul disegno dei sistemi previdenziali è stato posto a du-ra prova dalla crisi finanziaria del 2008. La ricchezza previdenziale detenuta neipiani pensione privati (ovvero nei sistemi a capitalizzazione) si è fortemente ri-dotta: tra l’ottobre 2007 e l’ottobre 2008 il rendimento medio dei portafogli bi-lanciati (ovvero composti da azioni e obbligazioni) in Australia, Cile e Islanda èstato inferiore al -20%, e inferiore al -10% in Polonia, Svezia e Svizzera. Ma alcu-ne critiche si erano levate anche prima della crisi (si veda BARR, DIAMOND 2008).La partecipazione a piani pensione privati individuali pone i lavoratori di fronte ascelte finanziarie complesse, per esempio tra portafogli con gradi di rischio diver-so, che non tutti sono in grado di comprendere a pieno. Inoltre, in molti paesi, ilcattivo design delle opzioni standard (o di default) in queste scelte ha svantaggia-to i lavoratori con un minore livello di conoscenza finanziaria (e dunque tipica-mente i lavoratori meno istruiti) che non hanno potuto sfruttare i benefici dei si-stemi a capitalizzazione, trovandosi però esposti ai maggiori rischi e ai costiamministrativi più elevati.

Washington Consensus

Spesa pensionistica pubblica sul PIL 2010

pio, il 13,5% in Francia, il 10,2% in Germania,il 12,7% in Austria, ma anche il 10,3% in Giap-pone. Invece nei paesi – tipicamente anglosas-soni – che hanno sistemi misti di tipo beverid-geano, ovvero con un pilastro a ripartizionealtamente redistributivo, la spesa previdenzia-le è più limitata: 3,1% in Australia, 4,7% in Nuo-va Zelanda, 4,9% negli Stati Uniti, 6,7% nel Re-gno Unito. Tra le economie in via di svilupposono i paesi ex socialisti dell’est europeo a spen-dere di più: dal 5,1% in Lettonia al 12,8% inUcraina. Le due grandi economie emergentiasiatiche hanno invece sistemi previdenziali al-lo stato embrionale: la spesa pensionistica èdell’1,7% del pil in India e del 2,2% in Cina.

L’ammontare della spesa previdenziale raf-figurato nella cartina emerge dalla combina-zione di diversi fattori, in particolare dal gra-do di copertura dell’assicurazione previdenzialetra i lavoratori, dalla generosità delle pensionie della composizione demografica del paese.Questi elementi contribuiscono a far sì che ipaesi più ricchi spendano più dei paesi in viadi sviluppo in pensioni. Infatti, le economieavanzate hanno maggiori tassi di copertura,poiché tutti i lavoratori sono soggetti al regi-me previdenziale, e hanno una proporzione piùelevata di pensionati, a causa di una popola-zione più anziana – frutto a sua volta di unalongevità più elevata e di tassi di fertilità piùbassi. Per misurare il grado di generosità deidiversi sistemi è possibile utilizzare il tasso disostituzione delle pensioni – ovvero il rappor-to tra la pensione e l’ultimo salario percepitodal lavoratore.

Tra i paesi dell’Oecd i meno generosi sonoquelli anglosassoni, per esempio Irlanda e Nuo-va Zelanda offrono un tasso di sostituzione in-feriore al 40% (al netto delle imposte per un la-voratore con un salario medio che va in

pensione all’età normale prevista dalla legge),mentre i paesi mediterranei – Spagna, Italia eGrecia – garantiscono attorno al 90% del sala-rio. Pensioni molto generose sono offerte an-che in alcuni paesi del Medio Oriente e delNord Africa, ai pochi fortunati lavoratori (ti-picamente del settore pubblico) coperti dal si-stema previdenziale: in Egitto, il tasso di so-stituzione è addirittura pari al 120%. Altri paesiche garantiscono in media pensioni superiorial salario percepito dai lavoratori sono la Tur-chia, il Costa Rica e l’Uruguay. Nei paesi exsocialisti dell’Europa dell’Est, i tassi di sosti-tuzione sono attorno al 70%, seppur con qual-che differenza (dal 58% della Repubblica Ce-ca al 90% dell’Ungheria), mentre i paesidell’America Latina hanno in media pensionimeno generose.

Modelli di welfare a confronto

Nel loro complesso, i sistemi di welfare pos-sono essere classificati in diverse tipologie, infunzione del livello di spesa complessiva perla protezione sociale, della composizione deidiversi programmi (pensioni, sanità, politichedel lavoro e della famiglia) e dei criteri in ba-se ai quali è garantita la copertura ai cittadini(si veda Esping-Andersen 1999).

Il welfare corporativo, che è presente nel-l’Europa continentale (per esempio in Fran-cia, Belgio, Germania), garantisce un elevatolivello di protezione sociale a gruppi di indi-vidui selezionati – tipicamente ai lavoratori ea coloro che stato stati attivamente presenti nelmercato del lavoro. Questo modello di welfa-re esibisce una struttura altamente gerarchica,con pochi elementi o programmi redistributi-vi, ed è spesso chiamato bismarckiano. Le mo-

I sistemi di welfare

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Il sistema pensionistico cinese è molto decentralizzato nel finan-ziamento ed è segmentato in schemi urbani e rurali. Ciò crea pro-blemi di efficienza, poiché limita la distribuzione geografica dei ri-schi (economico e demografico), ma anche di equità, poiché esistonosostanziali differenze nei tassi di copertura tra gli schemi urbani equelli rurali. Queste problematiche sono aggravate dal rapido in-vecchiamento della popolazione cinese, che è particolarmente ac-centuato nelle zone rurali, a causa della forte migrazione interna deigiovani verso le aree urbane.

Dal 2000, molte riforme dei sistemi previdenziali sono state in-trodotte per estendere la distribuzione geografica dei rischi e au-mentare il grado di copertura di diverse tipologie di lavoratori, so-prattutto dei residenti nelle aree rurali, e dei lavoratori che si spostanotemporaneamente in città. Tuttavia, i tassi di sostituzione delle pen-sioni sono bassi e destinati a ridursi ulteriormente, sia per i lavora-tori urbani che per quelli rurali. Questa situazione è difficile da so-stenere socialmente, sia perché gli anziani potranno contare sempremeno sul supporto dei figli (oggi, anche nelle aree urbane più del50% degli anziani dipende dall’aiuto dei figli), sia perché gran par-te della popolazione anziana è concentrata nelle zone rurali, dove igoverni locali non sono in grado di finanziare le pensioni. La Bancamondiale ha proposto di spostare il costo del sistema pensionisti-co rurale dai governi locali al governo nazionale, superando inoltre

la divisione tra residenti in aree urbane e rurali, e anche di aumen-tare l’età di pensionamento.

Nel sistema sanitario, invece, il grado di copertura è aumentato dal10% della popolazione nel 2003 ad oltre l’85% nel 2007. Nel 2007,la spesa sanitaria in Cina era pari al 4,3% del PIL, inferiore alla mediadei paesi OECD (5,8%), ma pari a paesi quali la Turchia (4,1%). Il si-stema sanitario cinese è prevalentemente pubblico, con gli ospedaliche assorbono gran parte dei fondi. Dal 2000 la situazione sanitariaè molto migliorata. Tuttavia, esiste una grande diversità di trattamentotra aree urbane e rurali, e i rischi sono diversificati a livello locale, conla conseguente perdita di efficienza, ma anche di equità. Lo stato disalute continua ad essere infatti un’importante causa di povertà, so-prattutto nelle regioni rurali meno sviluppate.

Dal 2003, nuovi schemi di assicurazione urbana e rurale hannoaumentato il grado di copertura della popolazione, ad eccezione de-gli immigrati interni dalle campagne alle città. E nel 2009 ulteriorimisure sono state presentate ¬ con uno stanziamento triennale pa-ri allo 0,8% del PIL ¬ per ottenere un sistema universale, sicuro edefficace che offra i servizi sanitari di base entro il 2020. Un tale am-modernamento richiederà investimenti in infrastrutture sanitarie,estensione della copertura, più attenzione alla prevenzione, riqua-lificazione del personale medico, un nuovo sistema farmaceutico euna generale riorganizzazione del sistema.

Il welfare state in Cina

difiche che nel corso del tempo hanno inte-ressato i programmi che compongono questomodello di welfare sono avvenute attraversoaccordi collettivi tra i diversi attori sociali (rap-presentanti di categoria, degli imprenditori,sindacati, governo, etc.).

Il welfare socialdemocratico, che identificatipicamente il modello dei paesi del Nord Eu-ropa (Svezia, Danimarca, Norvegia), prevede,al pari del modello precedente, un elevato li-vello di protezione sociale. Tuttavia, l’accessoa tale protezione si basa su criteri di cittadi-nanza o di residenza, piuttosto che sulla par-tecipazione al mercato del lavoro. Ne derivache un maggior numero di individui è coper-to dal welfare state. A differenza delle societàcon un welfare state corporativo, quelle cheadottano un modello socialdemocratico fannoampio ricorso al mercato, ad esempio per l’as-sicurazione privata in campo medico e per laprevidenza complementare.

Il welfare familiare è diffuso nell’Europa me-ridionale o mediterranea (Italia, Spagna, Gre-cia, Portogallo). La principale caratteristica diquesto modello di welfare è un elevato livellodi protezione sociale, che viene offerto al ca-pofamiglia (o breadwinner), a cui spetta poi ilcompito di distribuire le risorse all’internodella famiglia. Il ricorso al mercato per l’ac-quisto di assicurazione contro i rischi e di ser-vizi, quali per esempio sanità e istruzione, èpiù limitato. La protezione del capofamigliaavviene anche attraverso un mercato del la-voro molto regolamentato, che ha dato vita apartire dagli anni Novanta a fenomeni di for-te dualismo tra lavoratori con contratti per-manenti e temporanei.

Il welfare liberale è caratteristico dei paesianglosassoni (Regno Unito, Stati Uniti, Nuo-va Zelanda, Canada). Questo modello forni-sce un basso livello di protezione sociale eprevede un elevato ricorso al mercato per l’ac-quisto di assicurazione privata, per esempiosanitaria e previdenziale. L’obiettivo di que-sto modello di welfare è di creare una rete diprotezione sociale minima per tutti gli indi-vidui, a cui può essere aggiunta – su base vo-lontaria – ulteriore assicurazione privata ot-tenibile sul libero mercato. Non è dunquesorprendente che il mercato dei fondi pen-sione privati sia più sviluppato nei paesi conun welfare liberale.

Poiché i sistemi di welfare hanno soprattut-to finalità assicurative e redistributive, è leci-to chiedersi in che misura le diverse tipologiedi sistemi contribuiscano a ridurre il rischio dipovertà.

La spese per il welfare: un mondo variegato

Il grafico mostra i dati sulla spesa sociale(che include la spesa in pensioni, sanità, po-litiche per la famiglia e politiche per il mer-cato del lavoro) in rapporto al pil nell’anno2007 per i paesi Oecd. Questi dati conferma-no le differenze evidenziate dalla classifica-zione nei quattro modelli di sistemi di welfa-re. In gran parte dei paesi anglosassoni conun welfare liberale (Australia, Canada, Irlan-da, e Stati Uniti) la spesa sociale è attorno al16% del pil – ad eccezione della Nuova Ze-landa e del Regno Unito, che spendono ri-spettivamente il 18,4% e il 21,3% del pil. Ipaesi con un welfare state corporativo o so-cialdemocratico, quali rispettivamente Fran-cia, Austria, Belgio e Germania, da un lato, eSvezia e Danimarca dall’altro, presentano illivello di spesa sociale più elevato tra i paesiOecd, con valori superiori al 26% del pil. Ipaesi mediterranei sono invece meno omoge-nei, con un livello di spesa sociale compresotra il 21% in Grecia e Spagna e il 26% in Ita-lia. Un forte livello di disomogeneità emergeanche tra i paesi ex socialisti, che oscillano trail 13% di spesa sociale in Estonia e il 23% inUngheria. Il paese Oecd che spende meno inwelfare è il Messico, con il 7,2% del prodottointerno lordo.

L’analisi della composizione della spesa so-ciale nei diversi programmi di welfare (siste-ma previdenziale – che include pensioni di vec-chiaia, anzianità, invalidità e reversibilità –sistema sanitario, politiche per la famiglia, po-litiche per il mercato del lavoro) conferma ledifferenze tra le diverse tipologie di sistemi diwelfare. I grafici a torta mostrano la compo-sizione del welfare in quattro paesi – Italia, Sta-ti Uniti, Svezia e Germania – rappresentatividei quattro sistemi.

Nei paesi dell’Europa meridionale, che so-no caratterizzati da un welfare orientato versola famiglia, gran parte della spesa sociale è ca-nalizzata verso il sistema previdenziale: il 66%

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52

Nel 2008, il 17% dei cittadini dei 27 paesi dell’Unione Europea risultava a rischiodi povertà relativa ¬ ovvero viveva in una famiglia con un reddito inferiore al 60%del reddito medio nel paese. Tra i paesi con il rischio di povertà più elevato, do-po alcuni paesi ex socialisti (Lettonia 26%, Romania 23%, Bulgaria 21% e Litua-nia 20%), spiccano i paesi mediterranei ¬ Grecia e Spagna con il 20%, Italia 19%,ma anche il Regno Unito con il 19%. Tra i paesi più virtuosi, dopo la RepubblicaCeca (9%) e l’Islanda (10%) ci sono Paesi Bassi, Slovacchia e Norvegia (11%) epoi Danimarca e Svezia (12%).

I dati dell’Eurostat consentono di individuare i gruppi di età in cui il rischio di po-vertà è più forte. Poiché in alcune tipologie di welfare la spesa sembra indirizzatasoprattutto agli anziani, ciò dovrebbe ridurre il rischio di povertà per questa cate-goria. Eppure gli anziani dovrebbero essere le persone maggiormente a rischio dipovertà, perché hanno maggiori difficoltà a ritornare sul mercato del lavoro se so-no colpiti da un qualsiasi genere di shock negativo. Nei paesi con sistemi di welfa-re che privilegiano le pensioni, il rischio di povertà è minore tra gli anziani (indivi-dui con più di 65 anni) che tra i minorenni: rispettivamente 21% e 25% in Italia,11% e 17% in Francia, 22% e 23% in Grecia e Portogallo. Mentre il fenomeno op-posto si verifica nei paesi che hanno forti politiche familiari, come in Danimarca(con il 18% tra gli anziani e il 9% tra i minorenni), in Svezia (16% e 13%), in Fin-landia (23% e 12%).

I dati dell’Eurostat consentono anche di stimare l’efficacia dei sistemi di welfare,attraverso il calcolo della riduzione del rischio di povertà che può essere attribuitaall’esistenza di trasferimenti sociali. I paesi che hanno un sistema di welfare più ef-ficace nel ridurre la povertà sono l’Ungheria (¬60%) e i paesi nordici ¬ Svezia, Nor-vegia, Danimarca e Finlandia. Tra i meno efficaci, spiccano i paesi mediterranei, nel-l’ordine Grecia, Spagna e Italia, e quelli ex socialisti dell’Europa orientale.

Welfare e povertà

in Italia, il 60% in Grecia e il 58% in Porto-gallo. In questi paesi, al netto di pensioni e sa-nità, poche risorse sono disponibili per la spe-sa in altri programmi (il 9% in Italia, il 12% inGrecia e il 13% Portogallo), quali il supportoalle famiglie (solo il 5,5% dell’intera spesa so-ciale italiana) e la spesa nel mercato del lavo-ro – sussidi di disoccupazione e politiche atti-ve del mercato del lavoro (solo il 3,3% del totalein Italia). Una simile composizione della spe-sa per il welfare caratterizza alcuni paesi ex so-cialisti dell’Est europeo, quali Repubblica Ce-ca, Estonia, Slovenia e Polonia, che spendonopiù dell’85% della spesa totale in pensioni e sa-

nità, ma anche il Cile (il 59% in pensioni e il21% in sanità) e la Turchia, dove l’intero 10,5%del pil speso in welfare è indirizzato a pensio-ni e sanità.

Anche negli Stati Uniti, malgrado il totaledella spesa sia molto inferiore a quella del-l’Italia (16,5% rispetto al 26,4%), il 90% dellaspesa è diretto a pensioni e sanità. In realtà, laspesa sociale statunitense è più orientata ver-so il sistema sanitario (45% del totale della spe-sa sociale) di quanto lo sia il welfare Italiano.L’elevata rilevanza della spesa sanitaria rap-presenta una delle caratteristiche principali deisistemi di welfare dei paesi anglosassoni, che

I sistemi di welfare

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La spesa sociale nei paesi OECDTotale della spesa sociale (pubblica e privata) in rapporto al PIL (2007)

Dati: OECD (valori espressi in percentuale)

Altriprogrammi

0,2%

Lavoro3,4%

Famiglia5,5%

Sanità25,2%

Pensioni65,8%

Altri programmi

3,3%

Pensioni3,3%

Lavoro2,7%

Famiglia4%

Sanità44,7%

ITALIA STATI UNITI

Pensioni o sanità?Composizione della spesa sociale nei diversi programmi del welfare in Italia e Stati Uniti (2007)

Dati: OECD

assegnano più di un terzo della spesa socialealla sanità (35% in Australia, 41% in Canada,38% in Nuova Zelanda, 35% in Irlanda, 33%nel Regno Unito). Anche il sistema di welfarecoreano favorisce la spesa in sanità (43% deltotale) a quella previdenziale (36%). Una com-posizione della spesa sociale che accomuna ca-ratteristiche dei sistemi di welfare familiare eliberale si ha in Giappone, con il 59% della spe-sa in pensioni e il 33% in sanità.

Nei paesi del Nord Europa, che sono ca-ratterizzati da un welfare socialdemocratico,la spesa sociale è ripartita più equamente trai diversi programmi. Particolare importanzaha la spesa per le famiglie, a cui viene alloca-to almeno il 10% del budget della spesa so-ciale, e che oscilla tra il 2,8% del pil in Fin-landia e Norvegia e il 3,4% del pil in Svezia.Più eterogeneità è presente nella spesa per lepolitiche del mercato del lavoro, che va dallo

Vincenzo Galasso

54

L’esistenza di un welfare state articolato nelle sue diverse componen-ti di spesa è, in larga misura, una prerogativa dei paesi a reddito ele-vato. Tuttavia anche alcuni paesi asiatici, dell’America Latina e del Me-dio Oriente a medio o basso reddito hanno adottato politiche di sostegnoalla povertà e alla vecchiaia. La mancanza di informazioni adeguatenon permette una completa caratterizzazione di questi sistemi. Tut-tavia, i dati disponibili sui sistemi previdenziali (si veda WHITEHOUSE

2007) consentono di tracciare alcune linee generali sul modello di pro-tezione assunto, se di tipo prevalentemente bismarckiano (ovvero conpochi elementi redistributivi) come nei paesi dell’Europa continenta-le o di tipo beveridgeano (con un forte accento redistributivo), attocioè a fornire solo una rete di protezione minima, come nei paesi an-glosassoni. Per misurare le caratteristiche dei sistemi previdenziali èpossibile costruire un indicatore sintetico del livello di redistribuzionedividendo il tasso di sostituzione (ovvero il rapporto tra la pensione el’ultimo salario prima del pensionamento) di un lavoratore con un sa-lario pari al 75% del salario medio e quello di un lavoratore con un sa-lario pari al 150% del salario medio. In un sistema di tipo bismarckia-no, questo indicatore sarà vicino all’unità, poiché tutti i lavoratoriricevono un pensione che è commisurata al loro salario, mentre in unsistema beveridgeano, dove la pensione rappresenta una rete di sicu-rezza, l’indicatore sarà maggiore di uno, in quanto generosa per i me-no abbienti, ma solo marginale per i più ricchi.

La cartina mostra la dispersione geografica di questo indicatore diredistribuzione del sistema previdenziale. I paesi del Medio Orientesembrano seguire il modello di welfare diffuso nell’Europa continen-tale, poiché sono tutti caratterizzati (ad eccezione forse dell’Egitto) dasistemi pensionistici di tipo bismarckiano, dove il beneficio previden-ziale è strettamente legato al salario finale del lavoratore. Si tratta (con

l’eccezione di Gibuti) di sistemi mediamente generosi, nei quali il tas-so di sostituzione per un lavoratore con salario medio varia dal 72,7%della Tunisia al 124,2% dell’Iran. Tassi di sostituzione così elevati sigiustificano con lo scarso grado di copertura dei sistemi, che si ri-volgono prevalentemente ai lavoratori del settore pubblico nei cen-tri urbani. Nei paesi dell’America Latina il quadro è più variegato. Re-pubblica Dominicana, Argentina, Colombia e in misura minoreUruguay sembrano seguire, almeno nel design delle pensioni, il mo-dello dei paesi anglosassoni, con sistemi beveridgeani e dunque conlivelli di redistribuzione elevati. Perù e Costa Rica sono invece stretta-mente bismarckiani, mentre Messico e El Salvador si collocano tra idue gruppi. Malgrado il diverso design, quasi tutti i sistemi previden-ziali dell’America Latina (ad eccezione di Uruguay e Costa Rica) pre-sentano tuttavia livelli di generosità – calcolata dal tasso di sostitu-zione – abbastanza modesti e livelli di copertura della popolazione nonsempre soddisfacenti. Tra i paesi asiatici e dell’Europa orientale per iquali sono disponibili i dati, Repubblica Ceca e Corea del Sud sono gliunici ad avere sistemi previdenziali marcatamente beveridgeani, men-tre tutti gli altri paesi (Ungheria, Slovacchia, Estonia, Bulgaria, Polonia,Croazia, Turchia, Lettonia e Lituania) sono stati maggiormente in-fluenzati dal modello di welfare della vicina Europa continentale, e inparticolare dall’impostazione bismarckiana della previdenza tedesca.

In conclusione, il design della previdenza pubblica nei paesi (de-mocratici o autocratici) a medio e basso reddito sembra essere ispi-rato alla visione dominante nelle istituzioni internazionali che han-no avuto compiti consultivi nei momenti di creazione o di riformadei sistemi (quali per esempio la Banca mondiale in alcuni paesi del-l’America Latina), oppure nei paesi OECD che hanno storicamenteesercitato una maggiore influenza geopolitica.

Il welfare state nei paesi a basso reddito

Altriprogrammi

3%Lavoro

8%Famiglia7,2%

Sanità29,9%

Pensioni52%

Altri programmi

3,8%

Pensioni53,9%

Lavoro6,4%

Famiglia12,1%

Sanità23,7%

GERMANIA SVEZIA

Crollo e speranze futureAndamento dei consumi privati e degli investimenti fissi tra 2006 e 2009 e stime per il triennio successivo

Dati: UNHCR

0,8% del pil in Norvegia fino al 3,3% in Da-nimarca, il paese che ha dato vita al concettodi flexsecurity. Una simile ripartizione si tro-va anche nei paesi che hanno un welfare cor-porativo, come la Germania, dove i due mag-giori programmi sono ancora le pensioni (conil 52% del budget totale) e la sanità (30%); tut-tavia, alcune risorse sono destinate anche al-le famiglie (7%) e al mercato del lavoro (8%).Questi dati suggeriscono dunque che la clas-

sificazione del welfare state in quattro modelliha un supporto empirico quando si analizza-no le dimensioni e la composizione del wel-fare state. Se questo schema mostra quindi inmaniera efficace le differenze tra i sistemi vi-genti nei paesi a reddito elevato – che in granparte coincidono con le democrazie occiden-tali – un discorso a parte meritano i paesi abasso reddito e il welfare dei sistemi nondemocratici.

I sistemi di welfare

55

Indicatore di Redistribuzione del sistema previdenziale (2007)

Lo sviluppo economico, il benessere, il welfare state possono esi-stere anche in paesi non democratici e magari aiutare alla transi-zione politica verso istituzioni democratiche? Oppure il welfare sta-te e la crescita economica sono un’esclusiva delle democrazia?

Un filone della letteratura economica e politica ha evidenziato co-me un elevato livello di benessere economico, misurato per esempioda un elevato grado di alfabetizzazione, di urbanizzazione e dall’esi-stenza di una classe media, rappresenti un prerequisito ¬ dunque unacondizione necessaria, ma non sufficiente ¬ per l’introduzione e il sup-porto di istituzioni democratiche stabili, ovvero non caratterizzate dafrequenti oscillazioni tra democrazia e regimi autoritari (si vedanoACEMOGLU, ROBINSON 2006). E tuttavia non mancano gli esempi dipaesi, quali la Cina, che pur sperimentando elevati tassi di crescitaeconomica e malgrado l’introduzione di alcuni programmi di welfarerimangono dei paesi autocratici.

Altri studi hanno evidenziato che elevati tassi di crescita econo-mica, liberalizzazioni, riforme e welfare state sono maggiormentediffusi nelle democrazie stabili. Il processo di democratizzazione,con la diffusione del suffragio universale, aumenta la domanda diredistribuzione ¬ e dunque di welfare state ¬ poiché i nuovi cittadi-ni provengono per lo più dalle classi sociali meno agiate. Le demo-crazie danno così voce a gruppi sociali, quali i disoccupati, gli an-ziani, i poveri, che beneficiano del welfare e che nelle autocrazie

rimangono tipicamente al margine del processo politico. Alcuni la-vori empirici confermano la validità di queste teorie, evidenziandol’esistenza di una correlazione positiva tra le dimensioni della spe-sa pubblica e la diffusione del suffragio universale, e mostrando chele democrazie spendono più in welfare e nel settore pubblico, mameno in difesa (si veda BOIX 2003). Tuttavia, altri studi empirici sug-geriscono che la relazione tra democrazia e spesa pubblica è piùcomplessa (si veda MARTIN, PLÜMPER 2003). Per bassi livelli di de-mocrazia la spesa pubblica è elevata e serve gli interessi delle éli-tes, mentre nelle democrazie più consolidate gli elevati livelli di spe-sa sono legati alla domanda diffusa di beni pubblici. Per livelliintermedi di democrazia, queste pressioni sono meno forti e la spe-sa pubblica si riduce. Invece, altri studi (si vedano MULLIGAN et al.2004, e PROFETA, SCABROSETTI 2010) mostrano che non esiste alcu-na differenza statisticamente significativa tra paesi democratici enon democratici in consumo pubblico, istruzione pubblica e spesasociale in rapporto al prodotto interno lordo.

Dunque, malgrado i rapporti tra sviluppo economico, welfare sta-te e processi di democratizzazione abbiano suscitato da semprel’interesse degli studiosi e dei policy-maker, le evidenze empirichenon sono in grado di delineare l’esistenza di un percorso univocodallo sviluppo economico alla democrazia, o viceversa dalla demo-crazia allo sviluppo economico (e al welfare).

Chi viene prima: democrazia, sviluppo economico o welfare?

Welfare e regolamentazione

Lo stato interviene nell’economia attraversola spesa pubblica (di cui la spesa per il welfa-re è una parte importante), gli investimentipubblici, la tassazione, ma anche attraverso laregolamentazione del mercato del lavoro, deiprodotti, dei servizi e dei mercati finanziari.L’impatto delle regolamentazioni pubblichesull’economia è spesso poco riconoscibile, maestremamente rilevante poiché modifica la go-vernance che regola i mercati.

La regolamentazione del mercato del lavoro– o employment protective legislation (epl) – re-gola la contrattazione e il licenziamento dei la-voratori, e ha tipicamente la finalità di pro-teggere i lavoratori contro il rischio di perditadi lavoro (disoccupazione), in particolare quan-do il licenziamento è senza giusta causa. In ba-se alla definizione dell’Oecd, la regolamenta-zione del mercato del lavoro è misurata infunzione di: (i) difficoltà procedurali al licen-ziamento; (ii) requisiti di notifica del procedi-mento e di pagamento di compensi; e (iii) dif-ficoltà amministrative di licenziamento, chemisurano la rilevanza dei costi legali e giudi-ziari, ma anche l’incertezza e il costo tempo-rale legati ai possibili procedimenti giudiziariiniziati dal lavoratore contro l’impresa. Valo-ri elevati dell’indice epl creato dall’Oecd iden-tificano un mercato del lavoro rigido.

Nel mercato dei prodotti, lo stato può im-porre delle barriere all’entrata in uno specifi-co mercato – quale per esempio il mercato deitaxi o delle professioni (servizi legali) –ridu-cendo in tal modo il grado di competitività deimercati. Inoltre lo stato può regolare i mono-poli naturali – quali i grandi network (elettri-cità, gas, ferrovie) – attraverso la costituzionedi specifiche authority, che hanno l’obiettivodi limitare il potere di monopolio delle imprese

e di regolare i prezzi. Anche i mercati finan-ziari – la borsa, gli intermediari finanziari – so-no fortemente regolati, al fine di proteggere irisparmiatori contro i rischi che provengonodalle asimmetrie informative tra istituzioni fi-nanziarie e singoli risparmiatori. La misuraquantitativa del grado di regolamentazione –intesa come la regolamentazione che ostacolala creazione di mercati competitivi, compilatadall’Oecd (product market regulation o pmr)identifica tre elementi chiave: (i) controllo del-lo stato, ovvero il grado di partecipazione di-retta delle imprese di proprietà dello stato nelmercato; (ii) barriere all’imprenditoria, ovve-ro barriere burocratiche e limitazioni alla com-petizione; e (iii) barriere al commercio e agliinvestimenti, ovvero limitazioni per le impre-se straniere a competere sul mercato domesti-co. Valori elevati dell’indice pmr identificanoun mercato dei prodotti poco competitivo.

La classificazione dei diversi paesi in fun-zione del loro sistema di welfare può essereestesa al grado di protezione del mercato dellavoro e alla regolamentazione del mercato deiprodotti. Il grafico mette in relazione questidue sistemi di regolamentazione (epl e pmr) ele tipologie di welfare.

I paesi con sistemi di welfare liberale mo-strano un basso livello di protezione su en-trambe i mercati e poca spesa sociale: il lorowelfare state garantisce solo una rete minimadi protezione sociale e un basso livello di assi-curazione contro il rischio di riduzione o per-dita del reddito, sebbene in queste economiegli shock al mercato del lavoro siano partico-larmente frequenti a causa dell’elevata flessi-bilità. Questi paesi seguono dunque un mo-dello con poca assicurazione sociale, mentre laresponsabilità di provvedere contro i rischieconomici o di salute ricade sul singolo indi-viduo, che deve utilizzare il mercato – per esem-

Vincenzo Galasso

56

Lo studio dell’economia pubblica spiega l’intervento dello stato, vol-to ad aumentare il benessere dei cittadini, in un’economia di mer-cato, con la presenza di asimmetrie informative nel mercato stes-so e con motivi di equità.

L’asimmetria informativa si verifica se il venditore o l’acquirente èin possesso di informazioni privilegiate sul bene o servizio da scam-biare. L’esistenza di una forte asimmetria informativa può impedire ilsorgere di un mercato. Si consideri un ipotetico mercato di assicura-zione medico-sanitaria, in cui una società privata è disposta a offrireun contratto che copra le spese sanitarie dei sottoscrittori in cambiodi un premio assicurativo. Poiché questa società non è in grado di di-scriminare perfettamente tra i diversi individui in base alle loro ca-ratteristiche medico-sanitarie, dovrà offrire lo stesso contratto (o glistessi contratti) a tutti i possibili sottoscrittori. Per calcolare il premioassicurativo, la società di assicurazione dovrà dunque valutare il li-vello medio dello stato di salute tra i sottoscrittori: quanto più eleva-to è il numero di sottoscrittori con uno cattivo stato di salute, tantopiù alto sarà il premio assicurativo che la società richiederà, e vice-versa. Tuttavia, le persone che sanno di godere di un buono stato disalute (questa è evidentemente un’informazione privata degli indivi-dui) non saranno disposte a pagare un premio che ritengono troppoelevato, e quindi potrebbero decidere di non sottoscrivere l’assicura-

zione. Ne emerge dunque un problema di selezione avversa: alla so-cietà assicurativa rimarrà la possibilità di assicurare solo le personecon un rischio sanitario più elevato, e potrebbe non essere dispostaa farlo, se non in cambio di un premio assicurativo elevato.

Questo tipo di problematica è comune a molti programmi assi-curativi, che non sono offerti – o lo sono solo in piccola misura – nelmercato privato. Il ruolo dello stato in questi mercati è di vincolaretutti gli individui ad acquistare l’assicurazione sanitaria, attraversoil pagamento dei contributi previdenziali o delle imposte. Questoatteggiamento coercitivo da parte dello stato elimina ogni proble-ma di selezione avversa, malgrado l’asimmetria informativa persi-sta. Appartengono a questo tipo di programmi i sistemi previden-ziali, che offrono redditi pensionistici attraverso le rendite, e sonoquindi legati al rischio di longevità, e la spesa sanitaria.

La letteratura economica ha proposto anche motivi di equità pergiustificare l’intervento pubblico nell’economia. Anche se il mercatoda solo fosse in grado di garantire un’allocazione efficiente delle ri-sorse, lo stato avrebbe comunque motivo di intervenire per ridurre illivello di disuguaglianza del reddito nella società o la proporzione del-la popolazione che è al di sotto della soglia della povertà. La motiva-zione filosofica sottostante è che la società esprimere una preferen-za per una minore disuguaglianza del reddito o del consumo.

Stato e welfare

pio attraverso il risparmio o l’acquisto di assi-curazione sanitaria o previdenziale privata.

I welfare state socialdemocratici garantisco-no invece un elevato livello di assicurazionesociale attraverso l’utilizzo combinato di di-versi programmi. Per esempio, i rischi legatial mercato del lavoro (la disoccupazione) sonoassicurati attraverso un basso livello di rego-lamentazione (epl), ma elevata spesa sociale.In Danimarca, per esempio, il modello di flex-security prevede bassa rigidità del mercato dellavoro e sussidi di disoccupazione generosi, in-sieme a politiche attive che consentono ai di-soccupati di riqualificarsi.

Il welfare state corporativo, presente in Fran-cia, Germania, Austria e Belgio, ricorda in par-te il welfare state socialdemocratico, ma si ca-ratterizza per una maggiore protezione sulmercato del lavoro e maggior regolamentazio-ne nel mercato dei prodotti.

Nei paesi con un welfare state familiare, co-me Spagna, Portogallo e Grecia, e in parte an-

che in Italia, il mercato del lavoro è fortemen-te regolamentato, mentre poca spesa sociale èincanalata verso il mercato del lavoro, come sus-sidi di disoccupazione o politiche attive del mer-cato del lavoro. Questo welfare familiare sem-bra premiare soprattutto gli anziani, i lavoratoriregolari (o a tempo indeterminato) che spessocoincidono con il capofamiglia, e i pensionati,ma dedica poche risorse economiche agli altrigruppi di cittadini, quali giovani e donne.

Evoluzione del welfare e le sfide del futuro

Lo sviluppo dei sistemi di welfare nei paesi del-l’Oecd avviene dopo la Seconda guerra mon-diale, ma è a partire dalla fine degli anni Set-tanta che la spesa sociale intraprende un trendcrescente, che si trasforma poi in forte aumentotra alla fine degli anni Ottanta e gli inizi deglianni Novanta. Dalla seconda metà degli anni

I sistemi di welfare

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0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,50,8

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AustraliaRegno Unito

Stati Uniti

IrlandaDanimarca

Nuova ZelandaCanada

SveziaGiappone Finlandia

BelgioPaesi BassiAustria

Germania

Norvegia

PortogalloSpagna

Svizzera Francia

GreciaItalia

Welfare e regolamentazioneRegolamentazione nel mercato del lavoro (EPL) e dei beni e servizi (PMR) (2003)

Dati: OECD

Negli anni Novanta, il sistema pensionistico italiano è stato pro-fondamente trasformato da due riforme ¬ la riforma Amato nel 1992e la riforma Dini nel 1995 ¬ che hanno stabilizzato la spesa pensio-nistica in rapporto al prodotto interno lordo, ridefinito i criteri di cal-colo dei trattamenti pensionistici e le condizioni di accesso alle pre-stazioni, e agevolato le forme pensionistiche complementari.

Prima del 1992, il sistema previdenziale era un sistema retributi-vo a ripartizione, in cui il calcolo dei benefici era basato sulla retri-buzione lavorativa media dell’assicurato durante gli ultimi cinqueanni di lavoro, a cui si sommava una componente a capitalizzazio-ne – il trattamento di fine rapporto. Questo sistema era caratteriz-zato da un’elevata spesa pensionistica e da una grande disparità ditrattamento a seconda del settore di impiego.

La riforma Amato del 1992, determinata in larga misura dal-l’emergenza dei conti previdenziali, prevedeva: (i) l’innalzamentograduale dell’età pensionabile da 55 a 60 anni per le donne e da 60a 65 anni per gli uomini; (ii) l’innalzamento dell’anzianità contribu-tiva ai fini della maturazione dei diritti alla pensione di vecchiaia da10 a 15 anni; (iii) l’indicizzazione dei benefici pensionistici all’anda-mento dell’indice generale dei prezzi, anziché, come avveniva in pre-cedenza, ai salari medi. Queste misure di riforma venivano appli-

cate con un meccanismo di transizione, che prevedeva che le per-sone con un’anzianità superiore ai 15 anni al 1992 potessero conti-nuare con il sistema previdenziale precedente.

La riforma Dini del 1995 ha introdotto un nuovo metodo di calcolodi tipo contributivo per i benefici pensionistici, da essere applicato proquota per le persone con un’anzianità inferiore ai 18 anni al 1995, men-tre i lavoratori con maggiore anzianità potevano continuare con il me-todo retributivo. Il metodo contributivo introdotto consiste nell’ado-zione di un sistema contabile per la maturazione dei diritti pensionistici,in base al quale ciascun assicurato risulta intestatario di un conto pre-videnziale alimentato figurativamente da una quota fissa della retri-buzione (33%) e capitalizzato a un tasso pari alla media mobile quin-quennale dei tassi di variazione del pil nominale. Al montante contributivoindividuale è poi applicato, al fine del calcolo della rata di pensione, uncoefficiente di trasformazione crescente con l’età di pensionamento edefinito in funzione della durata attesa della rendita pensionistica. Lariforma Dini ha anche eliminato le pensioni di anzianità e ha ridefinitoi criteri per la maturazione delle pensioni di vecchiaia. In particolare, lariforma ha introdotto il diritto per i lavoratori dipendenti in età com-presa tra i 57 e i 65 anni di scegliere l’età di pensionamento, conse-guibile con un requisito minimo di anzianità pari a 5 anni.

Le riforme delle pensioni in Italia negli anni Novanta

Novanta, i sistemi di welfare conoscono unafase di riforme e la spesa sociale si arresta,per ridursi addirittura in alcuni paesi.

Tuttavia, come evidenziato dai grafici, l’evo-luzione della spesa è sostanzialmente diversaa seconda della tipologia di sistema di welfare.Nei paesi anglosassoni, nel 1980 la spesa so-ciale era ancora limitata (inferiore al 17% delpil), e ha subito una forte accelerazione tra lafine degli anni Ottanta e gli inizi degli anni No-vanta, soprattutto in Australia, Canada e Nuo-va Zelanda, per poi rimanere costante, o ri-dursi addirittura nel caso di Canada e NuovaZelanda, dalla metà degli anni Novanta. An-che nei paesi dell’Europa mediterranea con unwelfare familiare nel 1980 la spesa socialeera relativamente bassa – ovvero inferiore al16% in tutti i paesi ad eccezione dell’Italia. Inquesti paesi, la spesa sociale ha avuto una cre-scita costante e sostenuta fino al 2007, con lasola eccezione della Spagna, dove c’è stataun’inversione di tendenza a partire dall’iniziodegli anni Novanta. I livelli di spesa sociale nel1980 erano ben più elevati nei paesi dell’Eu-ropa continentale (quasi 21% in Francia e24% in Germania). Ciò nonostante, negli an-ni Ottanta e Novanta la spesa per il welfare èaumentata, per stabilizzarsi dalla metà deglianni Novanta. I sistemi di welfare socialde-mocratico dell’Europa del Nord mostrano inmaniera ancora più pronunciata il cambio ditendenza avvenuto a cavallo della metà deglianni Novanta. In questi paesi – in particolarein Danimarca e Svezia – la spesa sociale agliinizi degli anni Ottanta era molto elevata (su-periore al 25% del pil) e ha continuato ad au-mentare fino a raggiungere il 36% in Svezia eil 30% in Danimarca a metà degli anni Novanta.Dopo un decennio di ridimensionamento delwelfare, nel 2007 la spesa sociale è ritornata al27,7% in Svezia e al 26% in Danimarca.

Parte della forte crescita della spesa socialedegli anni Ottanta è dovuta all’estensione del-la copertura di alcuni programmi di welfare, esoprattutto all’aumento della loro generosità.Ma un altro processo di lungo periodo che mi-naccia la sostenibilità dei sistemi di welfare èl’andamento demografico di invecchiamentodella popolazione. Questo lento cambiamentodella piramide demografica aumenta la pro-porzione di anziani, che costituiscono i bene-ficiari dei due maggiori programmi di welfare– pensioni e sanità – e riduce la proporzione dipersone in età lavorativa, dai cui salari sono fi-nanziati questi programmi. Allo stesso tempo,il processo di globalizzazione degli ultimi de-cenni ha avuto importanti effetti sul mercatodel lavoro e dei prodotti. L’aumento della com-petitività internazionale ha indotto vari paesia ridurre le regolamentazioni anticompetitivenel mercato dei prodotti e servizi, mentre l’au-mento della variabilità economica è stato spes-so accompagnato, nel mercato del lavoro, daun aumento della domanda da parte dei lavo-ratori di maggior sicurezza contro il rischio dilicenziamento. Il processo di globalizzazione– e l’accresciuta mobilità delle imprese – haanche interessato la finanza pubblica, aumen-

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L’andamento della spesa nei sistemi di welfare familiareEvoluzione della spesa sociale in rapporto al PIL nei paesi mediterranei (1980-2007)

Dati: OECD (valori espressi in percentuale)

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L’andamento della spesa nei sistemi di welfare corporativoEvoluzione della spesa sociale in rapporto al PIL nei paesi d’Europa continentale (1980-2007)

Dati:OECD (valori espressi in percentuale)

tando la competizione fiscale – soprattutto afavore delle imprese – in alcuni dei nuovi pae-si membri dell’Unione Europea.

Un altro elemento che è stato spesso citatonel dibattito sulla necessità di trasformare i si-stemi di welfare è dato dai recenti flussi mi-gratori, in particolare verso i paesi europei. Ildibattito si è spesso incentrato sull’opportuni-tà o la necessita di fornire agli immigrati unaccesso immediato ai programmi di welfare,sebbene queste persone non abbiano in prece-denza contribuito al finanziamento di questiprogrammi, quali per esempio il servizio sani-tario e i sussidi di disoccupazione. Analoga-mente, i flussi migratori hanno aumentato iltimore di licenziamenti da parte dei lavorato-ri con basso livello di capitale umano, che te-mono la concorrenza da parte degli immigra-ti e domandano maggiore protezione contro ilrischio di licenziamento (epl).

Il processo di invecchiamento in corso na-sce dalla combinazione dell’aumento della spe-ranza di vita – soprattutto tra le persone an-ziane – e della diminuzione della fertilità. Questielementi sono comuni a quasi tutti i paesi in-dustrializzati, anche se in misura diversa. Leprevisioni demografiche ipotizzano un aumentodel tasso di fertilità fino a raggiungere quasi isuoi valori post-bellici, mentre la longevità do-vrebbe aumentare ulteriormente – passandonei paesi Oecd da una speranza media di vita

alla nascita di 74,1 per gli uomini e 80,6 per ledonne nel 2000 a 79,3 anni per gli uomini e84,7 per le donne nel 2050.

Il processo di invecchiamento più forte è fi-no ad ora avvenuto nei paesi mediterranei, do-ve la fertilità è più bassa. E questa tendenzadovrebbe continuare in futuro. Poiché questipaesi dedicano gran parte della spesa sociale aisistemi previdenziale e sanitario, l’aumento dei

I sistemi di welfare

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L’economia di mercato era nata ‘sociale’ nelle città libere del me-dioevo italiano, dove la mercatura, l’artigianato specializzato dellecorporazioni e le professioni ¬ giuristi, notai, architetti, agrimenso-ri, contabili ¬ erano chiamati a finanziare le opere di sostegno di chi,per i motivi più vari, era tagliato fuori dal lavoro produttivo (ospe-dali, Monti di Pietà, conservatori, congregazioni), insieme con i be-ni pubblici e con le istituzioni religiose. Si trattava di una strutturatriadica (produzione, regolazione, welfare), capace di realizzare quel-lo che veniva riconosciuto come ‘bene comune’. Con i rivolgimentiapportati nel mondo dal capitalismo da un lato e dalla nascita del-le nazioni dall’altro lato, la società si polarizzò in una struttura dia-dica: la produzione in mano a capitalisti che non riconoscevano al-tra responsabilità che quella di investire per aumentare la produttività,e regolazione e welfare in mano allo stato, che cercava di tempera-re le diseguaglianze generate dal modo capitalistico di organizza-zione della produzione e lo faceva per ragioni di equità, ma anchedi sostenibilità economica dello sviluppo. Il welfare state fu il modopiù perfezionato per mettere in pratica da parte dello stato tale ruo-lo ‘riequilibratore’, un modo che ha visto la sua stagione più fortu-nata nell’‘età dell’oro’ seguita alla Seconda guerra mondiale.

Ma tale struttura diadica della società non è stata apprezzata datutti nemmeno nella sua epoca migliore. È stata ¬ come è noto ¬ for-temente contestata dal marxismo, che non riteneva coerente da par-te dello stato intervenire solo ex post, proponendo di cambiare ancheil modo di produzione, ma commettendo un errore fatale: quello diidentificare il mercato col capitalismo. Per abbattere il capitalismo, ilmarxismo ha ritenuto dunque di eliminare il mercato, ma non ci puòessere struttura economica avanzata senza mercato e dunque la so-luzione marxista è fallita. La struttura diadica è stata contestata an-che dai sindacati, che tuttavia solo in pochi luoghi sono veramenteriusciti a scalfirla in qualche modo: l’esempio migliore è la compar-

tecipazione alle decisioni strategiche delle imprese da parte dei rap-presentanti sindacali che si è realizzata in Germania con la Mitbe-stimmung. Si noti che è proprio a questa soluzione alla tedesca che siapplica solitamente l’espressione ‘economia sociale di mercato’. Maanche questa è una soluzione parziale, perché lascia intatto il mec-canismo capitalistico della distribuzione del sovrappiù generato dal-l’attività produttiva a favore dei soli detentori di capitale, sia pur conuna attenzione maggiore a remunerare il lavoro. La struttura diadicaè stata inoltre contestata dalle cooperative e dalle imprese non pro-fit, che sono state capaci di dimostrare che si può fare impresa conuna sensibilità intrinsecamente sociale, ma che non hanno finora rag-giunto una massa critica, anche perché spesso sono state deficitariesul lato dell’efficienza. Si tratta in questo caso di una ripresa del con-cetto originario di economia sociale di mercato: un’economia, cioè,che ridiventa triadica, in quanto allo stato viene lasciato il compito diregolatore (e anche in larga misura di finanziatore, attraverso la tas-sazione), ma il welfare viene rimesso nelle mani della società civile,che può decidere di abbassare fino a eliminarla la tensione fra pro-duzione e welfare. Infatti, quanto più il welfare viene vissuto come ‘ri-sarcitorio’ dei danni provocati da un settore produttivo che si preoc-cupa solo dell’efficienza, tanto più il risultato per il cittadino sarà nullo(o persistentemente negativo): nel migliore dei casi, gli viene ridatodal welfare ciò che gli è stato tolto dalla struttura produttiva. Per ave-re un welfare ‘addizionale’ e non meramente risarcitorio, occorre ri-responsabilizzare la società civile, ciò che sta propriamente avve-nendo: le imprese for profit si allenano a esercitare la ‘responsabilitàsociale’, mentre le imprese non profit si allenano a esercitare l’effi-cienza. Su tutti e due i fronti si ha un occhio diretto alla sostenibilitàdel sistema. L’‘economia sociale di mercato’ avrà ancora un brillantefuturo, perché l’economia è per l’uomo, non l’uomo per l’economia,ma tale futuro non sarà nelle mani dello stato.

Passato e futuro dell’economia sociale di mercato di Vera Zamagni

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L’andamento della spesa nei sistemi di socialdemocraticoEvoluzione della spesa sociale in rapporto al PIL nei paesi del Nord Europa (1980-2007)

Dati: OECD (valori espressi in percentuale)

percettori di prestazioni creerà un forte au-mento della domanda di questi programmi –e presumibilmente di spesa per il welfare. Que-sto fenomeno è particolarmente drammaticoin Spagna e Italia, le due società che stanno in-vecchiando più rapidamente .

L’invecchiamento ha un impatto diretto sulfunzionamento dei sistemi previdenziali, poi-ché tende ad aumentare la proporzione di pen-

sionati e a ridurre quella dei lavoratori. Se piùindividui prelevano dal sistema previdenziale,al quale meno lavoratori contribuiscono, la so-cietà non sarà in grado di onorare i suoi impe-gni nei confronti dei pensionati, a meno che laproduttività non aumenti per compensare il ca-lo della fertilità. In alternativa, un maggiore pe-so finanziario deve essere spostato sulle gene-razioni giovani sotto forma di maggioricontributi sociali. Nel dibattito economico e po-litico, questa semplice osservazione porta allaconclusione che i sistemi previdenziali sono fi-nanziariamente insostenibili, poiché l’ammon-tare dei contributi non sarà in grado di finan-ziare l’ammontare delle pensioni future – datala legislazione in vigore per il calcolo dei bene-fici pensionistici. Possibili riforme del siste-ma che consentano di ristabilire la sostenibili-tà finanziaria del sistema includono l’aumentodei contributi sociali, la riduzione dei beneficipensionistici, l’aumento dell’età di pensiona-mento e la conversione dei sistemi pensionisti-ci a ripartizione in sistemi a capitalizzazione.

Il grafico mostra le proiezioni della varia-zione della spesa pensionistica dal 2007 al 2060per un gruppo di paesi Oecd. In assenza di ri-forme, gli effetti dell’invecchiamento sono po-tenzialmente devastanti: la spesa pensionisti-ca crescerebbe di oltre il 10% del pil in Italia,dell’8,6% del pil in Spagna e del 7,6% in Fran-cia. Le riforme dei sistemi previdenziali pos-sono tuttavia aiutare a mantenere la spesa sot-to controllo. Come evidenziato dalla figura,infatti, le riforme degli anni Novanta in Italiaconsentirebbero di annullare gli effetti del-l’invecchiamento sulla spesa previdenziale del2060, mentre la mancanza di riforme si tra-durrebbe in Spagna in un aumento di spesapari a circa il 7% del pil.

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Il welfare del futuro (e l’importanza delle riforme)Proiezioni della variazione della spesa pensionistica in rapporto al PIL in Europa (2007-2060)

Dati: EU (valori espressi in percentuale)

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