I regimi di scambi preferenziali sono gestiti in modo adeguato?

Relazione speciale I regimi di scambi preferenziali sono gestiti in modo adeguato?

IT 2014 N. 02

CORTE DEI CONTIEUROPEA

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ISBN 978-92-9241-849-6doi:10.2865/63711

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IT 2014 N. 02Relazione speciale I regimi di scambi

preferenziali sono gestiti in modo adeguato?

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

02Indice

Paragrafo

Abbreviazioni

Glossario

I-V Sintesi

1-19 Introduzione

1-6 Regimi di scambi preferenziali

7-14 Valutazione degli effetti degli RSP da parte della Commissione

15-19 Vigilanza e controlli sugli RSP

20-25 Estensione e approccio dell’audit

21-22 Valutazione degli effetti economici degli RSP

23-25 Vigilanza e controlli sugli RSP

26-106 Osservazioni

26-53 Nonostante i miglioramenti nel corso del tempo, la Commissione non ha valutato in modo adeguato tutti gli effetti economici degli RSP

27-31 La Commissione non ha sempre effettuato una valutazione di tutti gli effetti economici degli RSP

32-53 Nella maggior parte dei casi, le valutazioni effettuate contenevano inesattezze e non erano pienamente utili o esaustive, anche se ci sono stati dei miglioramenti

54-55 La valutazione intermedia sull’SPG mostra che la politica non ha ancora prodotto tutti i benefici attesi

56-80 I controlli doganali attuati dalle autorità degli Stati membri selezionati sono scarsi

58-67 Debolezze nella strategia di controllo e nella gestione dei rischi

68-73 Debolezze nella gestione della cooperazione amministrativa da parte delle autorità degli Stati membri selezionati

03

74-75 I sistemi di gestione dei rischi degli Stati membri non sempre prevedono le comunicazioni di assistenza reciproca

76-80 Errori nelle procedure di recupero in tre degli Stati membri selezionati

81-99 Per quel che riguarda gli RSP, ci sono debolezze nella vigilanza operata dalla Commissione sugli Stati membri e sui paesi beneficiari/partner

82-86 La Commissione ha effettuato poche valutazioni preventive e nessuna visita di monitoraggio presso i paesi che beneficiano del trattamento preferenziale

87-89 La Commissione ha adottato misure per garantire il buon funzionamento degli accordi di cooperazione amministrativa, ma permangono dei problemi

90-92 Le indagini sull’origine svolte dell’OLAF sono essenziali, ma sussistono debolezze nel seguito finanziario

93-99 Uso insufficiente di misure preventive e reattive per tutelare gli interessi finanziari dell’UE

100-106 Le disposizioni giuridiche degli RSP non contengono garanzie sufficienti per tutelare gli interessi finanziari dell’UE

100-103 Complessità delle regole di cumulo

104-105 Sostituzione dei certificati di origine e dei certificati di circolazione con l’autocertificazione

106 Poteri giuridici limitati per contrastare le frodi

107-120 Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I — Dati statistici sugli RSP nel 2011

Allegato II — Panoramica delle valutazioni ex ante della Commissione sugli RSP

Allegato III — Panoramica delle valutazioni intermedie e/o ex post della Commissione sugli RSP

Allegato IV — Approccio dell’audit negli Stati membri selezionati

Allegato V — Limiti del modello CGE

Risposte della Commissione

04Abbreviazioni

ALS: accordo di libero scambio

APC: gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico

APE: accordo di partenariato economico

AR: assistenza reciproca

CA: cooperazione amministrativa

CDC: codice doganale comunitario

CGE: modello di equilibrio generale calcolabile (CGE, Computable General Equilibrium)

DAC: disposizioni di applicazione del codice doganale

FAO: Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura

GTAP: progetto di analisi del commercio internazionale

OIL: Organizzazione internazionale del lavoro

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

PLLC: programma di lavoro legislativo della Commissione

RPT: risorse proprie tradizionali

RSP: regimi di scambi preferenziali

SPG: sistema delle preferenze generalizzate

TRIPS: accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio

UE: Unione europea

VEP: valutazione ex post

VI: valutazione di impatto

VIS: valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS)

05Glossario

Cariforum: organismo che riunisce gli Stati ACP dei Caraibi con il fine di promuovere e coordinare il dialogo politico, la cooperazione e l’integrazione regionale, principalmente nel quadro dell’accordo di Cotonou tra gli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico e l’Unione europea, nonché dell’accordo di partenariato economico (APE) tra il Cariforum e l’UE.

Comext: banca dati statistici sugli scambi di merci da e tra i paesi dell’Unione europea (intra ed extra UE). Queste statistiche coprono le transazioni relative a oltre 11 000 merci classificate nella nomenclatura combinata.

Comunicazione di assistenza reciproca (AR): invio agli Stati membri da parte della Commissione di informazioni riguardanti operazioni che costituiscono, o sembrano costituire, violazioni della normativa doganale o agricola che sono di particolare rilevanza a livello di UE.

Controlli doganali: atti specifici espletati dalle autorità doganali ai fini della corretta applicazione delle normative doganali; tali atti possono comprendere la verifica delle merci, il controllo della dichiarazione e l’esistenza e l’autenticità di documenti elettronici o cartacei, l’esame della contabilità delle imprese e di altre scritture, il controllo dei mezzi di trasporto, il controllo del bagaglio e altri atti analoghi.

Cooperazione amministrativa (CA): scambio d’informazioni tra paesi beneficiari/partner, la Commissione e gli Stati membri, in cui i primi informano la Commissione, che trasmette tali informazioni agli Stati membri, in merito alle autorità competenti che rilasciano i certificati di origine o i certificati di circolazione e i facsimile di timbri ivi utilizzati. Gli Stati membri inviano le richieste a tali autorità al fine di confermare la validità e/o l’autenticità delle prove dell’origine preferenziale e dei certificati di circolazione.

Cumulo: sistema che consente ai prodotti originari del paese A di essere successivamente trasformati o aggiunti ai prodotti originari del paese B, come se fossero originari del paese B. Il prodotto risultante sarebbe originario del paese B. La lavorazione o la trasformazione effettuata in ciascun paese beneficiario/partner sui prodotti originari non deve essere una «lavorazione o trasformazione sufficiente» come stabilito nelle regole di elenco.

Dichiarazione in dogana: atto con il quale una persona manifesta la volontà di vincolare una merce a un determinato regime doganale.

Entrate perse: dazi doganali dovuti che non possono più essere riscossi.

Gestione del rischio/analisi del rischio: l’individuazione sistematica del rischio e l’attuazione di tutte le misure necessarie per limitare l’esposizione al rischio, utilizzando preferibilmente tecniche di trattamento automatizzato dei dati. Ciò include attività quali la raccolta di dati e informazioni, l’analisi e la valutazione dei rischi, la prescrizione e l’adozione di misure, nonché il regolare monitoraggio e esame di tale processo e dei relativi esiti, sulla base di fonti e strategie internazionali, unionali e nazionali.

06Glossario

Mancate entrate: le entrate a cui l’UE rinuncia a causa delle preferenze tariffarie accordate ai paesi beneficiari/partner degli RSP.

Modalità 4: fornitura di servizi negli scambi transfrontalieri erogati all’interno del territorio di un partner commerciale, in cui il fornitore dell’UE è presente in qualità di persona fisica.

Modello di equilibrio generale calcolabile (CGE, Computable General Equilibrium): modello economico quantitativo utilizzato per simulare in che modo una data economia reagisce ai cambiamenti di politica, in settori quali fiscalità, migrazione e politica commerciale. Tale modello parte dal presupposto che in un contesto economico i mercati tendono verso l’equilibrio se non subiscono contraccolpi e che, in linea di principio, portano a una allocazione efficiente delle risorse. Il primo modello di CGE è stato concepito da Leif Johansen nel 1960.

Prescrizione dell’obbligazione doganale: il fatto per cui un’obbligazione doganale non può più essere notificata al debitore doganale poiché è trascorso un periodo di tre anni dalla data in cui è sorta tale obbligazione doganale.

Procedura di dichiarazione semplificata: procedura semplificata attraverso la quale un operatore presenta le merci in dogana e deposita un modulo di dichiarazione semplificata o un documento commerciale (per esempio una fattura) anziché una normale dichiarazione dettagliata.

Procedura di domiciliazione: procedura semplificata che consente all’operatore di poter ricevere le merci direttamente nei propri locali (o altri luoghi autorizzati). Generalmente la dichiarazione in dogana viene depositata e le merci sono svincolate con l’iscrizione nelle scritture contabili dell’operatore.

Procedure REM‑REC: richieste di sgravio/rimborso dell’obbligazione doganale o di esonero dalla contabilizzazione successiva della stessa presentate dalle autorità doganali degli Stati membri alla Commissione conformemente agli articoli 871 e 905 del DAC.

Profilo di rischio: combinazione di criteri di rischio e settori di controllo (ad esempio tipo di merci, paesi di origine) che indica l’esistenza di un rischio e induce a proporre di effettuare una misura di controllo. Quando questi criteri sono elaborati a livello di UE in base a un quadro comune in materia di gestione dei rischi sono noti come «profili di rischio UE».

07Glossario

Progetto di analisi del commercio internazionale (GTAP): rete mondiale di ricercatori e responsabili politici che conduce un’analisi quantitativa delle questioni di politica internazionale. Il GTAP è coordinato dal Centro per l’analisi del commercio mondiale presso l’Università di Purdue. Un modello CGE regionale per un singolo paese, sviluppato dalla Commissione australiana per l’industria, ha ispirato il GTAP nel 1990-1991. L’elemento centrale del GTAP è una banca dati mondiale che descrive la struttura degli scambi bilaterali, la produzione, il consumo e l’utilizzo intermedio di beni e servizi.

Sistema delle preferenze generalizzate (SPG) dell’UE: regime di scambio unilaterale in virtù del quale l’UE concede ai paesi e territori in via di sviluppo un accesso preferenziale al suo mercato attraverso la riduzione delle linee tariffarie sulle loro merci in entrata nel mercato dell’UE. L’SPG standard offre ai paesi e territori in via di sviluppo preferenze su oltre 6 200 linee tariffarie, mentre l’SPG speciale, volto allo sviluppo sostenibile e al buon governo, conosciuto come SPG+, offre riduzioni tariffarie aggiuntive per assistere i paesi vulnerabili in via di sviluppo nella ratifica e nell’applicazione degli accordi internazionali previsti in tali ambiti. L’iniziativa EBA «Tutto tranne le armi» offre ai paesi meno sviluppati regimi di esenzione da dazi e contingenti per tutti i prodotti.

Valutazione d’impatto (VI): valutazione ex ante preparata dalla Commissione per fornire ai responsabili politici le prove dei vantaggi e degli svantaggi derivanti dalle opzioni politiche possibili attraverso la valutazione del loro potenziale impatto.

Valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS): studio indipendente condotto da consulenti esterni per fornire ai negoziatori un’analisi basata su dati oggettivi dei potenziali impatti economico, ambientale e sociale che un accordo commerciale potrebbe avere, sia nell’UE sia nei paesi partner. I consulenti esterni sono tenuti a seguire gli orientamenti e il mandato definiti nel manuale della Commissione sulla VIS degli accordi commerciali.

Zone di libero scambio e unioni doganali: regimi di scambi preferenziali, che rappresentano un’eccezione alla norma sul trattamento della nazione più favorita (NPF) del GATT e del GATS in virtù del quale i partner commerciali concedono reciprocamente un accesso preferenziale ai propri prodotti e servizi al fine di agevolare i loro scambi. Sebbene entrambi i regimi conducano all’eliminazione reciproca di tariffe e quote nei territori costituenti e alla discriminazione del commer-cio con i paesi non aderenti, il secondo implica l’istituzione di tariffe doganali comuni fra loro.

08

II regimi di scambi preferenziali (RSP) consentono ai partner commerciali di accordare condizioni preferenziali nell’ambito dei propri scambi commerciali. Essi possono essere reciproci o unilaterali. I primi riducono le barriere tariffarie con l’obiettivo d’incrementare gli scambi com-merciali, la crescita economica, l’occupazione e i benefici dei consumatori per entrambe le parti. Con i secondi l’UE concede una preferenza senza reciprocità al fine di fornire ai paesi in via di sviluppo un accesso al mercato dell’UE non soggetto a tariffe, contribuendo in tal modo all’eradicamento della povertà e alla promozione dello sviluppo sostenibile.

IIL’obiettivo dell’audit della Corte era valutare se la Com-missione abbia valutato adeguatamente gli effetti econo-mici degli RSP e se i controlli al riguardo siano efficaci nel garantire che le importazioni non possano beneficiare indebitamente di una tariffa preferenziale, con una con-seguente perdita di entrate per l’UE.

IIILa Corte ha rilevato che:

a) la Commissione non ha valutato in modo adeguato tutti gli effetti economici degli RSP. Tuttavia, l’utilizzo dello strumento di valutazione di impatto è aumen-tato e vi sono stati progressi per quel che riguarda la qualità dell’analisi svolta;

b) la valutazione intermedia sul sistema delle preferen-ze generalizzate mostra che la politica non ha ancora pienamente prodotto i benefici attesi;

c) ci sono debolezze nei controlli doganali attuati dalle autorità degli Stati membri selezionati;

d) per quel che riguarda gli RSP, ci sono debolezze nella vigilanza operata dalla Commissione sugli Stati mem-bri e sui paesi beneficiari/partner;

e) le disposizioni giuridiche che regolano gli RSP non contengono garanzie sufficienti a tutela degli inte-ressi finanziari dell’UE.

IVAl fine di migliorare la valutazione degli effetti economici degli RSP, la Commissione dovrebbe:

a) tranne che in casi debitamente motivati, effettuare una VI e una VIS per ciascun regime di scambi prefe-renziali, prevedendo un’analisi approfondita, com-pleta e quantificata dell’impatto economico atteso, con una stima delle mancate entrate;

b) coinvolgere regolarmente Eurostat nella valutazione qualitativa delle fonti statistiche utilizzate nelle VIS, e garantire una tempestiva messa a disposizione dei negoziatori dell’analisi effettuata;

c) effettuare valutazioni intermedie ed ex post al fine di valutare in che misura gli RSP che hanno un impatto rilevante rispondano agli obiettivi politici e come possa essere migliorata la loro performance nei set-tori economici chiave, includendo altresì una stima delle mancate entrate.

Sintesi

09Sintesi

VOnde migliorare la tutela degli interessi finanziari dell’UE, la Commissione dovrebbe:

a) creare profili di rischio dell’UE sugli RSP in modo tale che gli Stati membri adottino un approccio comune all’analisi dei rischi allo scopo di ridurre le perdite per il bilancio dell’UE;

b) verificare che gli Stati membri migliorino l’efficacia dei loro sistemi di gestione dei rischi e della strategia di controllo così da ridurre le perdite per il bilancio dell’UE;

c) incoraggiare gli Stati membri ad adottare misure cau-telari appropriate quando ricevono una comunicazio-ne di assistenza reciproca (AR);

d) effettuare una valutazione e visite di monitoraggio, applicando un approccio basato sul rischio, nei paesi che beneficiano del trattamento preferenziale, in particolare per quel che riguarda le norme di origine e le disposizioni sul cumulo;

e) invitare gli Stati membri a migliorare la qualità delle informazioni che forniscono in materia di coopera-zione amministrativa;

f) migliorare il seguito finanziario dato alle indagini dell’OLAF onde evitare perdite per il bilancio dell’UE per subentrata prescrizione;

g) rafforzare la posizione dell’UE negli RSP reciproci e ricorrere maggiormente alle misure precauzionali e di salvaguardia includendole in tutti gli accordi commerciali futuri, e

h) promuovere la sostituzione dei certificati di origi-ne e di circolazione con l’autocertificazione degli esportatori.

10Introduzione

Regimi di scambi preferenziali

01 I regimi di scambi preferenziali (RSP) consentono ai partner commerciali di ac-cordare condizioni preferenziali nell’am-bito dei propri scambi commerciali. Essi possono essere reciproci o unilaterali. I primi riducono le barriere tariffarie con l’obiettivo d’incrementare gli scambi commerciali, la crescita economica, l’oc-cupazione e i benefici dei consumatori per entrambe le parti. Con i secondi l’UE concede una preferenza senza recipro-cità al fine di fornire ai paesi in via di sviluppo un accesso al mercato dell’UE non soggetto a tariffe, contribuendo in tal modo all’eradicamento della po-vertà e alla promozione dello sviluppo sostenibile.

02 Alla fine del 2013 erano in vigore 39 RSP riguardanti il commercio tra l’UE e 180 paesi e territori. Nel 2011, il valore delle merci importate nell’UE nell’ambito degli RSP ammontava a oltre 242 miliardi di euro, pari al 14 % delle importazioni dell’UE. L’allegato I fornisce una panoramica dei dati relativi ai 10 Stati membri che hanno importato maggiormente e ai 10 paesi beneficiari/partner che hanno esportato maggior-mente, nell’ambito degli RSP in tale anno.

03 Secondo il trattato sul funzionamento dell’UE1, la politica commerciale comune è di competenza esclusiva dell’Unione. La procedura per l’istituzione degli RSP è stabilita negli articoli 206 e 207.

04 La Commissione è responsabile dei negoziati relativi agli RSP, della valu-tazione e dell’esame del loro impatto economico, sociale e ambientale, non-ché del controllo della loro attuazione da parte degli Stati membri e dei paesi beneficiari/partner.

05 Le autorità doganali degli Stati membri sono i principali responsabili del control-lo degli scambi commerciali internazio-nali dell’UE. In particolare, pongono in essere misure volte a tutelare gli inte-ressi finanziari dell’UE e a proteggerla da pratiche commerciali sleali o illecite, favorendo nel contempo gli scambi com-merciali legittimi.

1 Articolo 3, paragrafo 1, lettera e), e articolo 3, paragrafo 2, del TFUE.

11Introduzione

06 Le autorità dei paesi beneficiari/partner rispondono del controllo dell’osservanza dei regimi e svolgono pertanto un ruolo essenziale nella determinazione iniziale del carattere «originario» dei prodotti.

Valutazione degli effetti degli RSP da parte della Commissione

07 Esistono due tipi di valutazioni ex ante utilizzate per supportare il processo decisionale in materia di scambi com-merciali: le valutazioni d’impatto (VI) e le valutazioni d’impatto sulla sostenibilità (VIS). Le VI sono uno strumento di tutta la Commissione utilizzato per sostenere il processo decisionale nel caso di inizia-tive con un rilevante impatto previsto. Le VIS sono uno strumento commerciale specifico volto a fornire un’analisi più dettagliata degli accordi commerciali oggetto di negoziato.

08 Nel 20022 la Commissione ha introdotto le VI per favorire l’individuazione delle principali opzioni per raggiungere gli obiettivi politici attesi e analizzare il loro probabile impatto in campo economico, sociale e ambientale. Le VI stabiliscono inoltre un quadro di monitoraggio e va-lutazione. Le VI sono svolte dalla Com-missione prima che il mandato negoziale sia presentato per l’adozione da parte del Consiglio.

09 Dal 2003, alla Commissione viene chiesto di effettuare una valutazione ex ante o una VI per rispettare gli obblighi giuridici3 o le norme della Commissione4. Il motivo risiede nel fatto che gli RSP comportano una riduzione delle entrate nel bilancio dell’UE (mancate entrate) e rappresentano importanti proposte politiche aventi un impatto economico sia all’interno che all’esterno dell’UE (cfr. ulteriori dettagli nell’allegato II).

10 Nel 1999 la Commissione ha deciso d’integrare lo sviluppo sostenibile nei negoziati commerciali sviluppando un nuovo strumento di valutazione denomi-nato VIS degli scambi commerciali5.

11 Dopo l’apertura ufficiale dei negoziati commerciali, ma prima della firma degli RSP, la Commissione affida a consulenti esterni le VIS, che sono studi utilizzati come strumento politico in vista di una valutazione ex ante delle conseguenze economiche, sociali e ambientali di un negoziato commerciale.

12 Le valutazioni intermedie ed ex post va-lutano gli impatti reali degli RSP a segui-to della loro attuazione. A parere della Corte, esse dovrebbero essere effettuate in relazione a tutti gli RSP aventi un importante impatto economico, sociale e ambientale idealmente dopo tre anni dalla loro entrata in vigore. Esse consen-tono ai responsabili politici, alle parti interessate e ai contribuenti europei di valutare se gli RSP stiano effettivamente rispondendo ai loro obiettivi politici.

2 COM(2002) 276 definitivo del 5 giugno 2002.

3 Ai sensi dell’articolo 21, nel titolo «Principio della sana gestione finanziaria», del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee in vigore dal 1° gennaio 2013 (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1). Tuttavia, dal 22 agosto 2006 tale articolo richiede valutazioni ex ante solo per quanto riguarda «programmi o attività comportanti spese di bilancio».

4 COM(2002) 276 definitivo, in vigore dal 2003, e COM(2005) 12 definitivo del 26 gennaio 2005 sugli obiettivi strategici 2005-2009.

5 Prefazione di P. Mandelson, ex commissario europeo per il Commercio, nel manuale sulla VIS degli scambi.

12Introduzione

13 Nella sua comunicazione «Commercio, crescita e affari mondiali — La politica commerciale quale componente es-senziale della strategia 2020 dell’UE»6, la Commissione ha dichiarato che le valutazioni ex post devono essere ef-fettuate per monitorare su una base più sistematica l’impatto degli RSP esistenti (cfr. ulteriori dettagli nell’allegato III).

14 Le mancate entrate sono quelle cui l’UE rinuncia a causa delle preferenze tariffa-rie accordate ai paesi beneficiari/partner nell’ambito degli RSP. Le valutazioni ex ante ed ex post delle mancate entrate consentono alla Commissione di miglio-rare la gestione finanziaria del bilancio dell’UE fornendo all’autorità di bilancio una previsione annuale accurata della ri-scossione dei dazi doganali e un calcolo dei costi di bilancio associati agli RSP.

Vigilanza e controlli sugli RSP

15 Le autorità doganali degli Stati membri, le autorità dei paesi beneficiari/partner e la Commissione dovrebbero gestire congiuntamente gli RSP e cooperare per garantire che siano soddisfatte le condizioni richieste per beneficiare del trattamento preferenziale. Questi tre gruppi di autorità sono responsabili del-la tutela degli interessi finanziari dell’UE, impedendo perdite per il bilancio dell’UE dovute all’importazione nell’ambito degli RSP di merci non aventi diritto al trattamento tariffario preferenziale.

16 La certificazione e la verifica dello stato preferenziale dei prodotti è cruciale e ri-chiede controlli dettagliati sull’origine delle merci e una cooperazione ammini-strativa efficace con i paesi esportatori.

17 Le norme di origine sono utilizzate per accertare che i prodotti siano originari di un paese particolare che ha diritto a be-neficiare delle preferenze e che pertanto soddisfino i criteri della preferenza com-merciale7. Tali norme si compongono di tre elementi:

a) una componente di origine8 (che classifica i prodotti in base al luogo in cui sono prodotti),

b) uno standard di spedizione (che garantisce che i prodotti non siano oggetto di manipolazione richieden-do il trasporto diretto tra il paese di origine e l’UE o stabilendo diretta-mente il cosiddetto principio di non manipolazione), e

c) uno standard documentale (deve essere fornita una documentazione adeguata attestante l’origine del prodotto).

6 COM(2010) 612 definitivo del 9 novembre 2010.

7 Ogni accordo contiene un elenco di procedure di lavorazione o trasformazione da attuare sui materiali non originari affinché il prodotto manifatturato possa ottenere lo stato di «originario».

8 Le norme di origine dell’UE si basano sui criteri di trasformazione: per ottenere l’origine preferenziale di un paese, le merci devono essere ottenute per intero (per esempio coltivate o estratte) in tale paese o, in alternativa, devono essere state oggetto di trasformazioni sufficienti nel paese in questione.

13Introduzione

18 Un esempio della procedura volta ad accertare l’ammissibilità dei prodotti al trattamento preferenziale è mostrato nel grafico 1.

19 La cooperazione amministrativa tra le autorità degli Stati membri, i paesi bene-ficiari/partner e la Commissione è utiliz-zata per confermare l’autenticità delle prove dell’origine e lo status (ammissibi-lità) dei prodotti esportati. La concessio-ne o il rifiuto della preferenza tariffaria richiesta dall’importatore dipenderà nella maggior parte dei casi dai risultati di tale procedura. Il grafico 2 mostra il diagramma dei controlli sul commercio preferenziale.

Procedura volta ad accertare l’ammissibilità dei prodotti al trattamento preferen‑ziale nell’ambito dell’SPG

1) I prodotti sono sufficientemente lavorati (elenco dei processi)? 2) Sono applicabili le norme sulle origini cumulative?

I prodotti sono ottenuti per intero nel paese?

Conforme in base al «modulo A» o alla

dichiarazione su fatturaSÌ

Qual è la norma indicata sull’elenco? Il prodotto

è conforme a tale norma?

Nessun trattamento preferenziale

No,e il prodotto non

è conforme

Si applica la norma della tolleranza generale?

(È possibile che siano stati inclusi materiali non originari)

Sì,e il prodotto

è conforme alla norma.

SÌ

SÌ

NO

NO

NO

Gra

fico

1

Fonte: Corte dei conti europea.

14Introduzione

Gra

fico

2 Diagramma dei controlli sugli RSP

Paese importatore (Stato membro X)

L’importatore presenta una dichiarazione

d’importazione in dogana con i codici delle

preferenze 2XX, 3XX o 4XX nella

casella 36 del DAU

Le merci arrivano nei locali

dell’importatore o del suo cliente

L’importatore conserva prove e registri

sull’origine preferenziale per 3 anni dalla fine

dell’anno in cui avviene l’importazione

Le autorità doganali eseguono controlli fisici e documentali casuali e basati sul rischio per

verificare se siano soddisfatte le

condizioni preferenziali

L’esportatore chiede un certificato di origine

preferenziale o rilascia una dichiarazione

su fattura

Le merci sono trasportate

direttamente allo SM X

Una prova dell’OP è inviata all’importatore

Esportazione

----------------------------------------------

Le autorità doganali effettuano controlli

e verifiche ex post casuali e basati sui rischi,

visite nei locali dell’operatore e la

revisione dei registri dell’operatore. Se necessario,

le autorità doganali inviano richieste di

CA al paese beneficiario

Le autorità competenti verificano che le merci

siano di origine preferenziale e rilasciano il certificato, ove del caso

Le autorità competenti devono rispondere alla

richiesta di CA entro 6 mesi dal suo ricevimento o entro 4 mesi dal

ricevimento del sollecito, al più tardi

Cooperazione amministrativa (CA)

Le merci sono immesse in

libera pratica

Importazione

Paese beneficiario esportatore (non UE)

Fonte: Corte dei conti europea.

15

20 L’obiettivo dell’audit della Corte era va-lutare se la Commissione abbia valutato adeguatamente gli effetti economici de-gli RSP9 e se i controlli al riguardo siano in grado di garantire che le importazioni non possano beneficiare indebitamente di una tariffa preferenziale, con una con-seguente perdita di entrate per l’UE.

Valutazione degli effetti economici degli RSP

21 La Corte ha esaminato le valutazioni ex ante ed ex post effettuate dalla Commis-sione o per conto della stessa riguardo agli effetti economici previsti o realizza-ti. A tal fine la Corte ha analizzato presso la Commissione la documentazione disponibile di 44 RSP10 presi a campione, in particolare tutte le relazioni sulle VI, gli studi delle VIS, le valutazioni ex post e le disposizioni per il futuro monitorag-gio. Una panoramica di tali RSP è fornita negli allegati II e III.

22 Per vagliare la qualità di tali valutazio-ni sono stati presi in considerazione i requisiti definiti dagli orientamenti per le VI e le VIS, le relazioni del comitato per la VI, le schede di attività, le relazioni annuali di attività della Commissione e le sue comunicazioni pertinenti in mate-ria di scambi commerciali. Particolare attenzione è stata rivolta al modo in cui la Commissione ha garantito l’affidabi-lità delle fonti dei dati utilizzati in tali

valutazioni e anche al seguito dato dalla Commissione alle constatazioni prece-denti nonché alle raccomandazioni della Corte riguardanti le VI11 e del Comitato economico e sociale europeo per quel che riguarda le VIS12. La Corte ha inoltre verificato se dalle valutazioni ex post emerge che gli RSP stanno producendo i benefici attesi.

Vigilanza e controlli sugli RSP

23 Attraverso una verifica descritta nell’al-legato IV, la Corte ha esaminato l’effica-cia dei regimi di vigilanza e dei controlli effettuati sugli RSP da parte delle auto-rità competenti in cinque Stati membri13, che rappresentavano due terzi del valore complessivo delle importazioni nell’am-bito degli RSP che nel 2011 beneficiava-no delle misure tariffarie preferenziali. L’audit ha riguardato la strategia di controllo e la gestione dei rischi, il fun-zionamento dei meccanismi di coopera-zione amministrativa e le procedure per la riscossione di eventuali risorse proprie tradizionali (RPT) dovute.

9 Si è prestata attenzione all’analisi dell’impatto sociale e ambientale degli RSP e degli accordi di partenariato economico unilaterali che hanno un forte contenuto di sviluppo sostenibile.

10 Di questi, 39 rappresentano tutti gli RSP in vigore al momento del lavoro di audit mentre cinque non erano ancora in vigore all’epoca.

11 Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 3/2010 «Le valutazioni d’impatto nelle istituzioni dell’Unione europea costituiscono un supporto al processo decisionale?» (http://eca.europa.eu).

12 Pareri del Comitato economico e sociale europeo n. 818/2011 sul tema «Valutazioni d’impatto sulla sostenibilità (VIS) e politica commerciale UE» e n. 1612/2011 sul tema «Il ruolo della società civile nell’accordo di libero scambio tra l’Unione europea e l’India» (http://www.eesc.europa.eu).

13 Germania, Spagna, Francia, Italia e Regno Unito, ossia i cinque Stati membri che hanno importato maggiormente nell’ambito degli RSP nel 2010.

Estensione e approccio dell’audit

16Estensione e approccio dell’audit

24 La Corte ha esaminato come la Commis-sione esercita le proprie competenze per quel che concerne la valutazione preliminare e il monitoraggio ex post nei paesi beneficiari/partner, il suo ruolo negli accordi di cooperazione ammini-strativa, le sue ispezioni delle autorità doganali degli Stati membri, l’esame delle indagini sull’origine effettuate dall’OLAF e delle richieste di esenzio-ne dalla riscossione a posteriori dei dazi, nonché l’adeguatezza del quadro legislativo in vigore al fine di garantire la completezza della procedura di riscos-sione delle entrate.

25 Le attività di vigilanza e di controllo della Commissione sugli RSP sono state valutate a fronte delle disposizioni giuri-diche in vigore, delle schede di missione pertinenti, delle schede di attività e delle comunicazioni della Commissione sulle norme di origine e sugli RSP. Si è prestata attenzione al seguito dato dalla Com-missione alle precedenti constatazioni e raccomandazioni della Corte riguar-danti gli RSP14.

14 Relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esercizio finanziario 2003, capitolo 3, paragrafo 3, punto 30, (GU C 293 del 30.11.2004, pag.1)

17Osservazioni

Nonostante i miglioramenti nel corso del tempo, la Commissione non ha valutato in modo adeguato tutti gli effetti economici degli RSP

26 Gli effetti economici degli RSP dovreb-bero essere valutati in modo adeguato dalla Commissione sia ex ante sia ex post (cfr. paragrafi 7-14).

La Commissione non ha sempre effettuato una valutazione di tutti gli effetti economici degli RSP

Valutazioni d’impatto o valutazioni ex ante

27 Le VI o le valutazioni ex ante non sono state preparate per sette dei 13 RSP in cui vi era l’obbligo giuridico o un impe-gno formale in tal senso. Cfr. ulteriori dettagli nell’allegato II.

28 Nel caso delle sei VI esaminate dalla Corte, solo l’analisi d’impatto concernen-te il sistema delle preferenze generaliz-zate (SPG)15 ha dato luogo ad una stima dell’impatto delle differenti proposte politiche sulle entrate UE16.

Valutazioni d’impatto sulla sostenibilità

29 Le VIS non sono state preparate per cinque dei 28 RSP in cui vi era un impe-gno in tal senso (cfr. ulteriori dettagli nell’allegato II). Le mancate entrate non sono state stimate in nessuna delle VIS esaminate dalla Corte.

Valutazioni intermedie e/o ex post

30 Nonostante fosse prevista una valutazio-ne intermedia e/o ex post in relazione ai 27 RSP in vigore, conformemente all’impegno della Commissione assunto al riguardo, nonché al principio della sana gestione finanziaria e della re-sponsabilità nei confronti dei cittadini, ciò non è avvenuto per 16 di essi17 (cfr. ulteriori dettagli nell’allegato III).

31 Per i 27 RSP esaminati dalla Corte e per i quali essa ritiene che avrebbe dovuto essere effettuata una valutazione ex post, le mancate entrate sono state stimate solo per quel che riguarda l’SPG. La relazione statistica della Commis-sione sull’SPG18 mostra, per il periodo 2006-2009, che l’impatto sul bilancio dell’UE è pari a 8,6 miliardi di euro, che rappresentano circa il 14 % dei dazi doganali riscossi in quel periodo. La Commissione non ha spiegato come sia stato calcolato tale importo.

15 La VI (SEC (2011) 536 final) concernente l’SPG che è entrato in vigore il 1° gennaio 2014 stima che, nell’opzione preferita, rispetto allo scenario di base, l’impatto combinato delle esportazioni da certi paesi già beneficiari che vengono assoggettate a dazi più elevati e delle maggiori esportazioni da paesi terzi già soggetti a dazio, implica che le entrate tariffarie aumenterebbero nel breve termine all’incirca di 2 miliardi di euro (cfr. allegato 6.4 tabella 6-4), che si sommerebbero alle attuali entrate tariffarie pari a circa 19 miliardi di euro.

16 Regolamento (UE) n. 978/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, relativo all’applicazione di un sistema di preferenze tariffarie generalizzate e che abroga il regolamento (CE) n. 732/2008 del Consiglio (GU L 303 del 31 ottobre 2012, pag. 1).

17 RSP con Turchia, SEE, Svizzera, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Croazia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Serbia, Libano, Territorio palestinese occupato, Siria, Cariforum (paesi dei Caraibi), Stati del Pacifico, Paesi e territori d’oltre mare (PTOM) e Moldova.

18 COM(2011) 272 definitivo del 17 maggio 2011.

18Osservazioni

Nella maggior parte dei casi, le valutazioni effettuate contenevano inesattezze e non erano pienamente utili o esaustive, anche se ci sono stati dei miglioramenti

Valutazioni d’impatto o valutazioni ex ante

32 Secondo gli orientamenti della Commis-sione per le VI19, l’impatto dovrebbe es-sere quantificato e monetizzato laddove possibile e dovrebbe basarsi su metodi affidabili e dati attendibili.

33 Onde fornire un’assistenza qualitativa alle VI, alla fine del 2006 è stato istituito presso la Commissione un comitato per la VI. Inoltre, nel 2007, la struttura di audit interno della direzione generale del Com-mercio della Commissione ha condotto un audit delle VI e delle VIS.

34 La Corte ha analizzato le sei VI20 effettuate per quel che riguarda gli RSP nell’ambi-to delle 13 per cui la Corte ritiene fosse necessaria una VI (cfr. ulteriori dettagli nell’allegato II) e ha rilevato le seguenti debolezze.

Debolezze riguardanti l’affidabilità della quantificazione dell’impatto nelle VI

35 Delle sei VI esaminate, solo quella riguar-dante il regolamento n. 978/2012 sugli SPG conteneva un’analisi completa degli effetti economici nei paesi beneficiari che si basava per i dati su fonti affidabili.

36 L’impatto economico dell’RSP con la Repubblica di Corea indicato nella sua VI21 si basa su uno studio effettuato da consulenti esterni22. Tale studio utilizza il modello di equilibrio generale calcolabi-le (CGE) e come fonte per i dati la banca dati del progetto di analisi commerciale globale (GTAP) le cui limitazioni e debo-lezze intrinseche sono spiegate qui di seguito nei paragrafi 44-46.

37 Sulle sei VI prese in esame, due relazioni di VI concernenti l’SPG sono state redat-te dopo che il comitato per la valuta-zione d’impatto ha iniziato ad operare nel 2007; esse sono state debitamente trasmesse al comitato per una valuta-zione della qualità. Le raccomandazioni formulate da quest’ultimo per migliorare la qualità di tali progetti di relazione sono state ampiamente prese in conside-razione dalla Commissione e non hanno richiesto un nuovo invio.

19 Orientamenti della Commissione europea sulla valutazione d’impatto del 15 gennaio 2009 (SEC(2009)0092) e i precedenti orientamenti sulla valutazione d’impatto del 15 giugno 2005 (SEC(2005)0791).

20 VI riguardanti America centrale, Comunità andina, Repubblica di Corea, India, regolamento (CE) n. 732/2008 del Consiglio, del 22 luglio 2008, relativo all’applicazione di un sistema di preferenze tariffarie generalizzate per il periodo dal 1° gennaio 2009 al 31 dicembre 2011 e che modifica i regolamenti (CE) n. 552/97, (CE) n. 1933/2006 e i regolamenti della Commissione (CE) n. 1100/2006 e (CE) n. 964/2007 (GU L 211 del 6 agosto 2008, pag. 1), e il regolamento (UE) n. 978/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, relativo all’applicazione di un sistema di preferenze tariffarie generalizzate e che abroga il regolamento (CE) n. 732/2008 del Consiglio (GU L 303 del 31 ottobre 2012, pag. 1).

21 Documento di lavoro dei servizi della Commissione, documento che accompagna la raccomandazione relativa a una decisione del Consiglio che autorizza la Commissione a negoziare un accordo di libero scambio con la Repubblica di Corea a nome della CE e dei suoi Stati membri, valutazione d’impatto del 27 novembre 2006 (SEC(2006)1562).

22 Copenhagen Economics e Prof. J. F. Francois, Economic Impact of a Potential FTA between the EU and South Korea (Impatto economico di un potenziale accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Corea del Sud), marzo 2007.

19Osservazioni

Esempio dell’importanza di ratificare e applicare efficacemente convenzioni interna‑zionali sui diritti dell’uomo e del lavoro, sulla tutela ambientale e sul buon governo

Il 24 aprile 2013 in Bangladesh un edificio di otto piani che ospitava diverse fabbriche di abbigliamento (Rana Plaza) è crollato e 1 129 lavoratori hanno perso la vita. Questo incidente ha accresciuto la preoccupazione dell’opinione pubblica sul fatto che il commercio dell’UE con i paesi in via di sviluppo dovrebbe garantire non solo la fornitura di capi di abbigliamento a basso costo alle aziende e ai consumatori dell’UE, ma anche che la manifattura degli stessi avvenga nell’ambito di condizioni lavorative che rispettino le norme internazionali, quali per esempio le norme fondamentali del lavoro dell’OIL. L’8 luglio 2013, la Commissione, assieme al governo del Bangladesh e all’OIL, ha lanciato un’iniziativa congiunta («Compact») per migliorare la condizioni di lavoro, di salute e di sicurezza dei lavo-ratori nelle fabbriche di prodotti di abbigliamento del Bangladesh.

Riqu

adro

1

23 COM(2004) 461 definitivo del 7 luglio 2004. Cfr. inoltre tabella di marcia (http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/88_trade_gsp_regulation_en.pdf) e SEC(2011) 536 definitivo del 10 maggio 2011 (esso rimanda al regolamento n. 978/2012 sull’SPG).

24 SEC(2011)0536 definitivo.

25 Cfr. allegato 6 del SEC(2011) 536 definitivo.

26 COM(2002) 276 definitivo e orientamenti sulla valutazione d’impatto.

27 VI riguardanti l’America centrale, la Comunità andina, la Repubblica di Corea e l’India.

Debolezze riguardanti l’utilità e l’esaustività delle VI

38 Gli obiettivi dell’SPG sono contribuire alla lotta globale contro la povertà, promuovere lo sviluppo sostenibile e ga-rantire una migliore salvaguardia degli interessi economici e finanziari dell’UE23. Tuttavia, la VI riguardante il regime dell’SPG in vigore dal 1° gennaio 201424 ha riguardato solo l’obiettivo genera-le dell’SPG di promuovere lo sviluppo sostenibile e il buon governo per quanto riguarda 10 degli 85 paesi beneficia-ri potenziali25. L’esigenza di ratificare e applicare efficacemente convenzioni internazionali sui diritti dell’uomo e del lavoro, sulla tutela ambientale e sul buon governo è stata considerata solo per questi 10 paesi, tralasciando gli altri paesi beneficiari (cfr. riquadro 1).

39 Al fine di preparare le valutazioni ex post di ciò che è stato conseguito, l’identifica-zione dei principali indicatori di monito-raggio costituisce una tappa procedurale fondamentale del processo di VI26.

40 Le disposizioni per il monitoraggio sono state incluse in tutte le sei VI esamina-te dalla Corte. Tuttavia, in quattro di queste27 la Commissione non ha indicato la tempistica, l’ambito e gli indicatori per valutare l’efficacia dell’opzione privilegiata né il responsabile della sua esecuzione.

20Osservazioni

41 L’esigenza di dette azioni di monito-raggio è stata evidenziata dal Comitato economico e sociale europeo in relazio-ne all’RSP tra l’UE e l’India. Il Comitato economico e sociale europeo28 ha racco-mandato «di lanciare senza indugio nuovi studi che tengano espressamente conto del reale impatto dell’ALS sulla società civile sia nell’UE che in India (soprattutto sulla modalità 4, le PMI, i diritti dei lavoratori, le donne, la protezione dei consumatori, l’e‑conomia informale, l’agricoltura, la pover‑tà e l’impatto sull’accessibilità di prodotti fondamentali come i farmaci salvavita)».

42 La VI riguardante il regime dell’SPG in vigore dal 1° gennaio 2014 mostra che uno degli obiettivi dell’SPG29 è garantire una migliore salvaguardia degli interessi finanziari ed economici dell’UE. Nono-stante il fatto che la maggior parte delle indagini sulle frodi svolte dall’OLAF nel campo degli RSP riguardi i paesi benefi-ciari dell’SPG, gli indicatori della Com-missione diretti a monitorare l’efficacia non forniscono alcun nesso con le frodi e l’evasione dei dazi doganali. Pertanto, le parti interessate non hanno la pos-sibilità di controllare la vulnerabilità dell’SPG alla frode e di misurare i mi-glioramenti nella lotta contro la frode e l’evasione dei dazi doganali.

Valutazioni d’impatto sulla sostenibilità

43 La Corte ha analizzato 10 VIS30 e ha riscontrato le debolezze descritte qui di seguito.

Debolezze riguardanti l’affidabilità della quantificazione degli impatti nelle VIS

44 Nelle VIS i consulenti esterni applicano il modello di equilibrio generale calco-labile (CGE), basato sulla banca dati del progetto GTAP. Questo è un modello ampiamente usato dalle organizzazioni internazionali. Tuttavia, il modello pre-senta alcuni limiti (cfr. allegato V).

45 La Corte ha rilevato che il GTAP utilizza vecchi dati31 che non sono verificati in modo sufficiente ai fini della coerenza e dell’affidabilità. Il suo utilizzo potrebbe pertanto portare a conclusioni errate nelle VIS. La Commissione ha una garan-zia limitata della coerenza del quadro statistico tra le diverse regioni e tra gli Stati membri dell’UE e i paesi beneficiari/partner.

28 Parere n. 1612/2011 del Comitato economico e sociale europeo.

29 Conformemente a SEC(2011) 536 definitivo.

30 VIS riguardanti gli RSP con il Cile, sei accordi di partenariato con i paesi ACP, l’America centrale, la Comunità andina, gli accordi di libero scambio euro-mediterraneo con nove paesi, la Repubblica di Corea, Mercosur, l’India, il Canada e il DCFTA con il Marocco.

31 Ai fini del modello di equilibrio generale computabile, le matrici di contabilità sociale sono compilate per ogni regione, ma nelle versioni più recenti del progetto di analisi commerciale mondiale l’utilizzo dei coefficienti tecnici e delle strutture di prodotti per usi finali o intermedi si basano sulle tavole d’uso e fornitura ai prezzi attuali per l’anno di riferimento 2000, sebbene Eurostat (l’uffico statistico della Commissione) disponga attualmente dei dati per gli anni 2007, 2008 e 2009.

21Osservazioni

46 Eurostat e gli istituti nazionali di statisti-ca sono i più adatti per fornire un parere sulla qualità dei dati per gli Stati membri, ma la DG Commercio non ha richiesto un loro parere sulla qualità dei dati utilizzati nel GTAP. La Corte, nella sua relazione speciale n. 3/201032 ha rilevato che fonti interne come Eurostat non sono utilizza-te attivamente per stabilire se negli Stati membri siano disponibili dati specifici o per reperire tali dati (ad esempio in cooperazione con gli istituti nazionali di statistica).

Debolezze riguardanti l’utilità e l’esaustività delle valutazioni d’impatto sulla sostenibilità

47 La tempestività della VIS è molto impor-tante al fine di garantirne l’utilità per i negoziatori. Tuttavia, in un caso, l’RSP con il Cile era stato già firmato prima che la VIS fosse stata finalizzata.

48 Le VI e le VIS analizzano l’impatto dell’RSP nel settore agricolo. Tuttavia, l’impatto della politica agricola comune sulle economie locali dei paesi partner è stato valutato solo nella VIS degli scambi commerciali regionali con i paesi dei Caraibi, mentre l’impatto negativo è stato citato nelle relazioni delle orga-nizzazioni internazionali (OIL33, FAO34), soprattutto per quanto riguarda gli accordi di partenariato economico35.

49 Inoltre, la VIS riguardante gli accordi di partenariato economico del 2007 non affronta i punti trattati all’interno di altre VIS, come l’impatto sulla sanità pubblica in un capitolo sui diritti della proprie-tà intellettuale perché le restrizioni di accesso ai farmaci generici possono in-cidere negativamente sulla capacità dei governi di migliorare le condizioni della sanità pubblica. Ciò mette in discussione la completezza dell’analisi effettuata perché la Commissione ha tuttavia intro-dotto misure di salvaguardia adeguate in tal senso nel testo dell’accordo36.

Valutazione intermedia e/o ex post

50 La Corte ha analizzato tutte le valuta-zioni ex post effettuate entro la fine del 201237 riguardanti gli RSP e ha rileva-to quanto segue:

La quantificazione dell’impatto in alcune valutazioni intermedie e/o ex post

51 La Corte ha rilevato che un’analisi completa, quantitativa e basata su dati oggettivi dei risultati economici è sta-ta effettuata nella valutazione ex post dell’RSP con il Cile e nella valutazione intermedia dell’SPG dell’UE. Entrambe le valutazioni utilizzano, assieme alle stime econometriche, le simulazioni CGE (cfr. paragrafi 44-46 e allegato III).

32 Cfr. paragrafo 70 della relazione speciale n. 3/2010.

33 OIL, Trade and employment from Myths to facts (Commercio e occupazione, dal mito ai fatti), 2011.

34 FAO, The agricultural dimension of the ACP‑EU Economic Partnership Agreements (La dimensione agricola degli accordi di partenariato economico ACP-UE), 2006.

35 Gli RSP che creano un accordo di libero scambio tra l’UE e i paesi ACP.

36 Conformemente all’articolo 139, paragrafo 2, dell’APE tra gli Stati del Cariforum da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altra, «la parte CE e gli Stati del Cariforum firmatari concordano sull’applicazione alla presente sezione dei princìpi stabiliti dall’articolo 8 dell’accordo TRIPS. Le parti concordano inoltre che il rispetto efficace e appropriato dei diritti di proprietà intellettuale debba tenere conto delle esigenze di sviluppo degli Stati del Cariforum, garantire un equilibrio di diritti e obblighi tra titolari dei diritti e utenti e consentire alla parte CE e agli Stati del Cariforum firmatari di tutelare la sanità pubblica e l’alimentazione. Nessuna disposizione del presente accordo può essere interpretata come inibitoria della capacità delle parti e degli Stati del Cariforum firmatari di promuovere l’accesso ai medicinali.»

37 La valutazione intermedia dell’SPG dell’UE, la relazione dell’integrazione economica nell’area euro-mediterranea, la valutazione dell’impatto economico del pilastro degli scambi dell’accordo di associazione UE-Cile e la valutazione ex post di sei accordi di libero scambio dell’UE.

22Osservazioni

Debolezze riguardanti l’esaustività delle valutazioni intermedie e/o ex post

52 La valutazione ex post di sei RSP38 limita l’analisi dell’impatto economico ai flussi commerciali e pone l’accento sui loro effetti nei paesi partner. La Commissione non ha condotto nessuna analisi set-toriale e i flussi degli scambi non sono disaggregati ulteriormente al di sotto del livello della produzione agricola e industriale.

53 La relazione della valutazione ex post per i paesi euro-mediterranei39 contiene un’analisi approfondita degli esiti econo-mici della liberalizzazione degli scambi. Tuttavia, il valore aggiunto dell’RSP rispetto allo scenario base nell’UE non è stato stabilito. Non è stata effettuata alcuna analisi costi-benefici e non è in-clusa alcuna disposizione per una futura valutazione ex post.

La valutazione intermedia sull’SPG mostra che la politica non ha ancora prodotto tutti i benefici attesi

54 Per quanto riguarda l’obiettivo dell’SPG di contribuire alla lotta alla povertà nel mondo e promuovere lo sviluppo soste-nibile, la valutazione intermedia mostra risultati disomogenei. Da una parte, fornisce prove evidenti che:

a) l’UE sta offrendo un accesso prefe-renziale migliore ai paesi con mag-giori esigenze di sviluppo;

b) la documentazione econometrica suggerisce che, complessivamente, le preferenze incidono positivamen-te sul commercio così come sugli investimenti; e

c) è comprovato che gli esportatori dei paesi meno sviluppati traggono beneficio dai margini di preferen-za e che i profitti non vengono semplicemente incamerati dagli importatori.

55 D’altra parte, la Commissione ritiene che l’SPG debba aiutare le economie in via di sviluppo ad aumentare le loro espor-tazioni industriali40 e che le preferenze accordate ai prodotti industriali aiutino a rafforzare tali esportazioni e contri-buiscano a favorire la diversificazione mediante lo sviluppo di una base indu-striale più ampia. Tuttavia, la valutazione intermedia dell’SPG mostra che esso non è stato efficace nell’accrescere la diversificazione41,e che non vi sono pro-ve chiare di un aumento della crescita economica42 o di uno sviluppo sostenibi-le43 nei paesi in via di sviluppo.

38 Sud Africa, Messico, Marocco, Tunisia, Cile e Giordania.

39 Libano, Territori palestinesi occupati e Siria non sono stati inclusi nell’ambito della valutazione.

40 SEC(2011) 536 definitivo.

41 Conformemente al paragrafo 7, punto 1, della valutazione intermedia dell’SPG dell’UE, non è provato che i regimi dell’SPG abbiano condotto a una diversificazione delle esportazioni e a un passo avanti verso nuovi prodotti di esportazione da parte dei paesi beneficiari.

42 Il paragrafo 7, punto 1, della valutazione intermedia dell’SPG dell’UE afferma che le prove della misura in cui i margini preferenziali sono associati agli indicatori di sviluppo sono estremamente disomogenee e ne emerge un quadro poco chiaro, il che suggerirebbe che le preferenze sono particolarmente ben mirate ai paesi più bisognosi/più vulnerabili... È abbastanza probabile che il regime dell’SPG sia stato un fattore importante per lo sviluppo di determinati paesi. Tuttavia il punto è che, nel complesso, non vi sono prove solide al riguardo.

43 Il paragrafo 7, punto 1, della valutazione intermedia dell’SPG dell’UE ammonisce che sebbene vi siano alcune prove secondo cui il regime SPG+ può avere un impatto positivo sulla ratifica di date convenzioni, le prove secondo cui vi è un’effettiva applicazione attiva delle convenzioni specifiche (in particolare in materia di standard lavorativi) sono molto più deboli.

23Osservazioni

44 Un campionamento per unità monetaria (MUS) basato sul valore doganale delle merci. La soglia di rilevanza è stata fissata al 5 % e il livello di confidenza al 95 %.

45 Conformemente all’articolo 221, paragrafo 3, del CDC, nessuna obbligazione doganale può essere notificata al debitore dopo la scadenza di un termine di tre anni dalla data in cui è sorta l’obbligazione doganale. Pertanto, trascorso tale periodo, gli importi dovuti cadono in prescrizione.

I controlli doganali attuati dalle autorità degli Stati membri selezionati sono scarsi

56 I controlli effettuati dalle autorità com-petenti (Stati membri, paesi beneficiari/ partner e la Commissione) così come la gestione della cooperazione ammini-strativa dovrebbero garantire la corretta attuazione degli RSP, tutelando in tal modo gli interessi economici e finanziari legittimi.

57 La Corte ha esaminato la strategia di controllo globale applicata agli RSP da parte delle autorità doganali in cinque Stati membri (cfr. paragrafo 23). Una strategia di controllo adeguata si basa su un’analisi dei rischi efficace che preveda un elemento casuale al fine di introdurre un margine d’incertezza.

Debolezze nella strategia di controllo e nella gestione dei rischi

58 L’efficacia delle misure di controllo è sta-ta verificata utilizzando due campioni casuali. In ciascuno Stato membro44 selezionato è stato scelto un campione statistico di 60 importazioni in prescri-zione45 del 2009 nell’ambito degli RSP. Lo scopo di questo campione era duplice:

a) verificare se le importazioni abbia-no rispettato tutte le condizioni richieste per beneficiare delle misure tariffarie preferenziali, e se grazie ai controlli doganali sia stato possibile rilevare i casi d’inadempienza di tali condizioni e recuperare l’obbli-gazione doganale sorta prima che quest’ultima cadesse in prescrizione, e

b) estrapolare l’importo delle perdi-te definitive per il bilancio dell’UE quando l’obbligazione doganale non è stata recuperata in tempo per evitare la prescrizione.

59 La Corte ha rilevato debolezze nella strategia di controllo e nella gestione dei rischi in Germania, Francia e Regno Uni-to, che comportano potenziali perdite per il bilancio dell’UE.

24Osservazioni

60 In Germania sono state rilevate debo-lezze riguardanti il sistema di gestione dei rischi per gli RSP: è necessario un intervento manuale per valutare i risulta-ti dei profili di rischio, ma tale intervento richiede tempo, è complesso e gravoso; solo un nuovo profilo di rischio locale46 è stato introdotto nel sistema nel 2011 e nel 2012; inoltre, la selezione degli importatori per gli audit successivi allo svincolo non tiene sufficientemente conto del rischio specifico di prescrizio-ne negli RSP47.

61 In Francia, si tiene conto dell’origine preferenziale in combinazione con altri criteri. Tuttavia, l’origine preferenziale non costituisce una priorità per il sistema di gestione dei rischi.

62 Nel Regno Unito le autorità doganali accettano copie dei certificati di circo-lazione e di origine quando effettuano controlli documentali sulle importazioni nell’ambito degli RSP. Solo gli origi-nali possono fornire la piena garanzia dell’autenticità di tali certificati. Inoltre, la frequenza dei controlli documentali sulle importazioni nell’ambito della procedura di dichiarazione semplificata48 e della procedura locale di domicilia-zione49 era molto scarsa50. Per quanto riguarda i controlli successivi allo sdoga-namento, gli RSP non sono stati selezio-nati come un tema di audit.

63 Tali debolezze sono state confermate dall’importo delle entrate potenzialmen-te perse rilevato in questi tre Stati mem-bri. Estrapolando gli errori riscontrati nel campione del 2009, la Corte ha stimato che, in questi Stati membri, l’importo dei dazi a rischio di prescrizione sia pari a 655 milioni di euro51. Ciò rappresenta circa il 6 % dell’importo lordo dei dazi all’importazione riscossi quell’anno nei cinque Stati membri selezionati.

64 In mancanza di tutta la necessaria documentazione giustificativa, le merci non sono ammesse a beneficiare del trattamento tariffario preferenziale. Gli errori riscontrati comprendono l’assenza dei certificati di origine o di circolazione, l’assenza di prove del trasporto diretto, casi di certificati non firmati o non tim-brati dalle autorità competenti del paese beneficiario/partner o che mostrano un timbro che non corrisponde al timbro autentico comunicato alla Commissione dalle autorità di quest’ultimo, e certifi-cati non corrispondenti ai documenti giustificativi dell’importazione. Questi errori si sono verificati nel 10 % dei casi in Germania, nell’11 % dei casi in Francia e nel 38 % dei casi nel Regno Unito.

65 Il secondo campione statistico di 30 im-portazioni nell’ambito degli RSP del 2011 è stato controllato dalla Corte in ciascu-no dei cinque Stati membri per stabilire:

a) se le importazioni avevano diritto a misure tariffarie preferenziali e, in caso negativo,

b) se le autorità doganali avessero avviato la verifica a posteriori dei casi non conformi ricorrendo alla cooperazione amministrativa.

46 Combinazione di criteri di rischio e aree di controllo (per esempio tipo di merci, paesi di origine) che indica l’esistenza del rischio e conduce alla proposta di attuare una misura di controllo.

47 Al fine di evitare la prescrizione, si dovrebbe tener conto del periodo di dieci mesi al massimo di cui dispongono i paesi beneficiari/partner per rispondere alle richieste di cooperazione amministrativa.

48 Procedura semplificata mediante la quale un operatore presenta le merci in dogana e deposita un modulo di dichiarazione semplificata o un documento commerciale (per esempio una fattura) anziché una normale dichiarazione dettagliata.

49 Procedura semplificata che consente all’operatore di poter ricevere le merci direttamente nei propri locali (o altri luoghi autorizzati). Generalmente la dichiarazione in dogana viene depositata e le merci sono svincolate mediante iscrizione nelle scritture contabili dell’operatore.

50 Nessuna di tali dichiarazioni relative alle importazioni nell’ambito degli RSP è stata selezionata dal sistema di gestione dei rischi per un controllo documentale ex post nel 2009 o 2010, mentre nel 2011 e 2012 la percentuale di tali dichiarazioni selezionate per un controllo documentale è stata, rispettivamente, dello 0,0209 % e dello 0,0289 %.

51 Di cui 167 milioni di euro per quanto riguarda la Germania, 176 milioni di euro per quanto riguarda la Francia e 312 milioni di euro per quanto riguarda il Regno Unito.

25Osservazioni

52 Purché siano rispettate tutte le condizioni previste dalle disposizioni pertinenti e dalla giurisprudenza, in particolare nella sentenza della Corte del 9 marzo 2006, nella causa C-293/04 Beemsterboer [2006] Racc. pag. I-2284.

66 I risultati di questo campione hanno mostrato debolezze nei controlli per la Germania, la Spagna e il Regno Unito. Gli errori rilevati erano simili a quelli del campione del 2009: assenza dei certificati di origine o di circolazione, casi di certifi-cati che mostrano un timbro o emessi da un ufficio doganale non corrispondente a quello comunicato alla Commissione dalle autorità dei paesi beneficiari/partner, e certificati non corrispondenti ai docu-menti giustificativi dell’importazione. Que-sti errori si sono verificati nel 7 % dei casi in Germania, nel 7 % dei casi in Spagna e nel 23 % dei casi nel Regno Unito.

67 Tuttavia, gli errori relativi al campione del 2011 non cadranno in prescrizione fino al 2014 e fino ad allora le autorità doga-nali degli Stati membri possono inviare i certificati di circolazione e di origine ai paesi beneficiari/partner per procedere alla verifica nell’ambito degli accordi di cooperazione amministrativa. Qualsiasi obbligazione risultante può ancora essere riscossa, e pertanto la Corte non ha estra-polato gli errori osservati.

Debolezze nella gestione della cooperazione amministrativa da parte delle autorità degli Stati membri selezionati

68 Le richieste di cooperazione amministra-tiva sono inviate dalle autorità degli Stati membri ai paesi beneficiari/partner nei casi di ragionevole dubbio circa il tratta-mento preferenziale o su base aleatoria. Nel primo caso, se non c’è un riscontro o una risposta soddisfacente entro dieci mesi, il trattamento tariffario preferenzia-le dovrebbe essere rifiutato e dovrebbe essere avviata una procedura di recupero a posteriori52. Nel caso di richieste inviate su base aleatoria, il trattamento tariffario preferenziale è mantenuto se non pervie-ne alcun riscontro dai paesi beneficiari/partner.

69 Gli accordi di cooperazione ammini-strativa sono stati verificati tramite un campione aggiuntivo di 30 richieste in-viate nel 2011 da ciascuno Stato membro selezionato ai paesi beneficiari/partner. Pertanto, la Corte ha verificato se:

a) una volta scaduto il termine iniziale per rispondere (di solito sei mesi), sia stato inviato un sollecito al paese beneficiario/partner;

b) qualora non sia stato ricevuto un ri-scontro o una risposta soddisfacente entro l’ulteriore termine di quattro mesi, sia stata avviata una procedura di recupero.

70 La Corte ha rilevato lacune nella gestio-ne della cooperazione amministrativa in Spagna, Francia e Italia.

71 In Spagna 11 richieste sono state inviate dalla dogana spagnola alle Filippine e le lettere sono state rispedite al mittente per mancata consegna. Nessuna azione è stata intrapresa dalla dogana spagnola per trovare altri modi di contattare le au-torità competenti del paese beneficiario o per avviare la procedura di riscossione a posteriori dell’obbligazione.

26Osservazioni

72 In Italia, le autorità doganali non hanno avviato una procedura di recupero a po-steriori entro febbraio 2013, sebbene il trattamento preferenziale fosse stato negato dal paese beneficiario in risposta a quattro richieste di cooperazione am-ministrativa. In altri 10 casi le procedure di recupero a posteriori hanno subito ritardi.

73 Le autorità doganali francesi non avvia-no la procedura di recupero a posteriori quando i paesi beneficiari/partner invia-no risposte tardive alle richieste aleatorie di cooperazione amministrativa. Anche nei casi in cui tali risposte tardive confer-mino che i certificati di circolazione o i certificati di origine sono effettivamente non validi o non autentici, le autorità doganali francesi non avviano alcuna azione di recupero (cfr. paragrafo 68).

I sistemi di gestione dei rischi degli Stati membri non sempre prevedono le comunicazioni di assistenza reciproca

74 Ogniqualvolta l’OLAF viene a cono-scenza di operazioni che costituiscono, o sembrano costituire, violazioni delle disposizioni sugli RSP, esso trasmette comunicazioni di assistenza reciproca (AR) agli Stati membri. Al fine di preveni-re perdite per il bilancio dell’UE, questi ultimi dovrebbero introdurre tali infor-mazioni nei propri sistemi di gestione del rischio.

75 La Corte ha esaminato un campione di 30 importazioni oggetto di comuni-cazioni di assistenza reciproca inviate dall’OLAF in ciascuno dei cinque Stati membri selezionati, e ha rilevato che la Germania, la Spagna e la Francia non hanno introdotto le informazioni perti-nenti nei propri sistemi di gestione dei rischi.

Errori nelle procedure di recupero in tre degli Stati membri selezionati

76 La Corte ha verificato se gli Stati membri selezionati abbiano reagito prontamente alle relazioni dell’OLAF. Queste relazioni contengono un riepilogo dei risultati delle indagini sull’origine e grazie ad esse gli Stati membri possono individua-re le importazioni che potrebbero non avere diritto a un trattamento tariffario preferenziale e procedere al recupero dell’obbligazione doganale. Le autorità doganali degli Stati membri dovrebbero avviare questa azione di recupero entro tre mesi53. Qualsiasi ritardo potrebbe comportare la prescrizione dell’obbliga-zione doganale.

77 La Corte ha rilevato due casi, in Spagna e nel Regno Unito, per un importo di oltre 2 milioni di euro, caduti in prescri-zione a causa della reazione tardiva delle autorità doganali degli Stati membri alle relazioni dell’OLAF. In un altro caso, le autorità doganali francesi non hanno avviato una procedura di recupero dopo che le loro controparti spagnole le ave-vano informate della non validità di un certificato di circolazione.

53 Un periodo di tre mesi dall’invio della lettera da parte della Commissione al fine di notificare al debitore i dazi all’importazione dovuti a norma di legge è stato menzionato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza del 1° luglio 2010, causa C-442/08, Commissione europea c. Repubblica federale di Germania, punti 47, 59 e 81.

27Osservazioni

54 Richiesta di sgravio/rimborso ed esenzione dalla riscossione ex post conformemente agli articoli 871 e 905 del DAC.

55 Conformemente al paragrafo 3.2 del COM(2005) 100 definitivo del 16 marzo 2005.

78 Al fine di garantire l’applicazione unifor-me del diritto dell’UE, il codice doganale conferisce alla Commissione la compe-tenza decisionale in materia di proce-dure REM-REC54. La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, del 20 novembre 2008, nella causa C-375/07, Heuchen e Schrouff, stabilisce che «allorché (...) un giudice nazionale (…) investito di un ricorso contro l’avviso di recupero dei dazi all’importazione viene a conoscenza del fatto che la Commis-sione è stata interpellata (...), esso deve evitare di adottare decisioni incompati-bili con la decisione che la Commissione intende adottare (...) Ciò comporta che il giudice del rinvio, che non può sostitu-ire la propria valutazione a quella della Commissione, può sospendere il proce-dimento in attesa della decisione della Commissione».

79 Conformemente a tale sentenza, un giudice nazionale non dovrebbe pronun-ciarsi sui casi in attesa di decisione alla Commissione. Tuttavia, la Corte ha rile-vato un caso in Spagna in cui un giudice nazionale non ha sospeso le procedure sebbene tale caso fosse stato sottopo-sto alla decisione della Commissione. La conseguente perdita per il bilancio dell’UE ammontava a oltre 600 000 euro.

80 Pertanto, vi è il rischio che gli importa-tori investano contemporaneamente del caso entrambi i livelli scegliendo poi il più favorevole, compromettendo in tal modo l’utilità e l’efficacia del sistema REM-REC.

Per quel che riguarda gli RSP, ci sono debolezze nella vigilanza operata dalla Commissione sugli Stati membri e sui paesi beneficiari/partner

81 La Corte ha esaminato l’attività di mo-nitoraggio e d’ispezione della Com-missione volta a garantire l’attuazione affidabile e coerente degli RSP negli Stati membri e nei paesi beneficiari/partner riscontrando le seguenti debolezze.

La Commissione ha effettuato poche valutazioni preventive e nessuna visita di monitoraggio presso i paesi che beneficiano del trattamento preferenziale

82 La Commissione dovrebbe valutare la permanente capacità del paese (o grup-po di paesi) che beneficia del tratta-mento preferenziale di amministrare l’accordo e le relative norme e procedure applicando un approccio basato sul rischio55. La Corte ha riscontrato che delle valutazioni preventive sono state effettuate solo per un numero limitato di paesi partner.

28Osservazioni

83 Secondo la specifica comunicazione della Commissione56, si dovrebbero effettuare visite di monitoraggio presso i paesi che beneficiano del trattamento preferenziale. La Commissione non ha effettuato alcuna visita di monitoraggio per controllare la corretta attuazione del regime.

84 Questo potrebbe provocare conse-guenze finanziarie importanti, poiché la mancata visita di monitoraggio può giustificare le richieste da parte de-gli importatori di rimborso o sgravio dell’obbligazione doganale riscossa ex post qualora emerga che le merci non erano ammissibili al trattamento preferenziale57.

85 Inoltre, la comunicazione della Commis-sione prevede un sistema d’informazio-ne periodico da parte dei paesi benefi-ciari in materia di gestione e controllo dell’origine preferenziale. La Corte ha verificato se tale sistema sia stato istitu-ito nei paesi SPG e ha constatato che ciò non è avvenuto.

86 La Corte ha altresì esaminato l’attività d’ispezione della Commissione in mate-ria di RSP e ha osservato che, durante le proprie ispezioni relative alle RPT negli Stati membri, solitamente si occupa di questioni di origine preferenziale, com-presa la strategia di controllo al riguardo. Le ispezioni RPT non possono essere effettuate nei paesi beneficiari/partner.

La Commissione ha adottato misure per garantire il buon funzionamento degli accordi di cooperazione amministrativa, ma permangono dei problemi

87 Nel campo della cooperazione ammini-strativa, la Commissione ha cercato di garantire che vi sia una comunicazione unitaria e semplificata delle informazioni necessarie nell’ambito della cooperazio-ne amministrativa tra gli Stati membri, i paesi beneficiari e la stessa.

88 Tuttavia, gli Stati membri seleziona-ti hanno informato la Corte di aver incontrato difficoltà con i paesi come le Filippine, l’India, l’Indonesia, la Malesia, il Vietnam, la Repubblica dominicana e gli Emirati arabi uniti in termini di risposte tardive alle richieste di cooperazione amministrativa e scarsa qualità dei riscontri.

89 La Commissione invita regolarmente gli Stati membri a fornire le statistiche riguardanti le richieste di cooperazione amministrativa inviate ai paesi beneficia-ri/partner. Tali informazioni sono il punto di partenza per pianificare l’attività di monitoraggio e selezionare i paesi che necessitano di particolare attenzione. Tuttavia, la qualità delle informazio-ni fornite dagli Stati membri è scarsa poiché non è stato possibile distinguere tra le richieste inviate su base aleatoria e quelle inviate in caso di ragionevole dubbio (cfr. paragrafo 68).

56 Cfr. nota 55.

57 Nella sentenza, causa C-204/07P, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha riscontrato che qualora, in un caso particolare, la Commissione non abbia fatto pieno uso dei diritti e delle competenze di controllo e monitoraggio di cui dispone nell’ambito dell’accordo di associazione con l’obiettivo di garantire la relativa corretta attuazione, il suo mancato adempimento a tali obblighi costituisce una situazione particolare ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale comunitario, il che ha giustificato il rimborso o lo sgravio di dazi all’importazione riscossi sulla base di certificati irregolari o non autentici.

29Osservazioni

58 Relativamente alle importazioni di surimi dichiarato originario della Thailandia.

59 Spagna e Regno Unito, cfr. paragrafo 77.

60 Il Regno Unito.

Le indagini sull’origine svolte dell’OLAF sono essenziali, ma sussistono debolezze nel seguito finanziario

90 Oltre a inviare comunicazioni di as-sistenza reciproca agli Stati membri per avvisarli in merito a importazioni sospette relative all’elusione della condi-zione di origine, l’OLAF effettua indagini sull’origine nei paesi beneficiari/partner per riscontrare, in collaborazione con le autorità competenti, se le merci importa-te nell’UE siano effettivamente ammis-sibili alle misure tariffarie preferenziali. Al fine di verificare l’efficacia del ruolo dell’OLAF nella tutela degli interessi finanziari dell’UE riguardanti gli RSP, la Corte ha esaminato un campione di dieci indagini sull’origine preferenziale. La Corte ha constatato che, fatta eccezio-ne per un’indagine58, l’OLAF è riuscito a dimostrare che le merci importate non erano ammissibili alle misure tariffarie preferenziali.

91 Gli indicatori di performance attual-mente utilizzati dall’OLAF per valutare l’efficacia e l’efficienza delle sue inda-gini (per es., il numero di casi aperti che hanno fatto scattare un’indagine, il numero di indagini che hanno portato a una raccomandazione) non forniscono un nesso tra il caso, l’importo delle RPT in questione e l’importo effettivamente recuperato.

92 La Corte ha rilevato casi di prescrizione nel seguito finanziario dato alle indagini dell’OLAF a causa del mancato recu-pero tempestivo da parte degli Stati membri59 o laddove il tasso di recupero reale dell’importo dei dazi evasi stimati dall’OLAF nella sua relazione non poteva essere stabilito60.

Uso insufficiente di misure preventive e reattive per tutelare gli interessi finanziari dell’UE

93 La Corte ha esaminato altre attività della Commissione volte a tutelare gli interessi finanziari dell’UE, evitando che le merci non ammissibili siano importate nell’am-bito delle misure tariffarie preferenziali, nonché recuperando le RPT dovute qualora siano già state importate merci non ammissibili.

94 Gli Stati membri, quando ricevevano una comunicazione di AR, non hanno sempre adottato misure appropriate, come ad esempio la costituzione di una garanzia per le importazioni sotto inchiesta.

30Osservazioni

95 L’assenza di tali misure ha portato gli Sta-ti membri a dichiarare non recuperabili gli importi quando l’importatore diventa insolvente e cessa l’attività economica (cfr. riquadro 2).

96 Dovrebbero essere utilizzate misure precauzionali e di salvaguardia in caso di controllo insufficiente o assenza di collaborazione, compresa l’assistenza nelle indagini antifrode. Queste misure comprendono gli avvisi agli importato-ri61, la sospensione delle preferenze62, ove previste, e l’eventuale responsabilità finanziaria del paese in difetto63.

97 Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione64 l’importo del rimborso o sgravio a titolo delle RPT o i recuperi a posteriori non applicati a causa di errori amministrativi commessi dalle autorità dei paesi beneficiari/partner. Per il periodo 2007-2012, l’importo delle RPT perse in questo modo ha superato i 5 mi-lioni di euro. Ciò rappresenta una perdita definitiva per il bilancio dell’UE.

98 Per far fronte a questa situazione, la Commissione ha introdotto la clausola della gestione degli errori amministrativi in tutti gli RSP che sono stati negoziati a partire dal 2006. Ciò rappresenta un passo avanti nella tutela degli interessi finanziari dell’UE.

99 Altri esempi di utilizzo insufficiente di misure preventive e reattive sono conte-nuti nel riquadro 3.

Le disposizioni giuridiche degli RSP non contengono garanzie sufficienti per tutelare gli interessi finanziari dell’UE

Complessità delle regole di cumulo

100 Il cumulo consente ai prodotti originari del paese A di essere successivamen-te trasformati o aggiunti ai prodotti originari del paese B, come se fossero originari del paese B. Il prodotto risultan-te sarebbe originario del paese B. La la-vorazione o la trasformazione effettuata in ciascun paese beneficiario/partner sui prodotti originari non deve essere una «lavorazione o trasformazione sufficien-te» come stabilito nelle norme di origine tipo65.

61 Conformemente all’ar-ticolo 220, paragrafo 2, lettera b), del CDC in fine, gli importatori non possono invocare la buona fede nelle domande di esenzione dalla contabilizzazione a posteriori, qualora la Commissione abbia pubblicato un avviso nella GU dell’UE, in cui sono segnalati fondati dubbi circa la corretta applicazione dei regimi pre-ferenziali da parte del paese beneficiario.

62 La cosiddetta clausola antifrode.

63 La cosiddetta clausola sulla gestione degli errori ammini-strativi. In genere, essa recita come segue: «Qualora le auto-rità competenti abbiano com-messo, nel gestire il sistema preferenziale di esportazione, e in particolare nell’applicare le disposizioni del protocollo al presente accordo sulla defi-nizione dei prodotti originari e sui metodi di cooperazione amministrativa, un errore tale da comportare conseguenze per i dazi all’importazione, la Parte contraente che subisce dette conseguenze può chiedere al consiglio di associazione di vagliare la possibilità di prendere tutte le misure del caso onde risolvere la situazione».

64 Conformemente agli articoli 871 e 905 del DAC (casi REM-REC); agli artico-li 870, paragrafo 1, e 904 bis, paragrafo 1, del DAC (che elencano i casi notificati alla DG Bilancio); e agli articoli 870, paragrafo 2, e 904 bis, para-grafo 2, del DAC (che elencano i casi notificati alla DG Fiscalità e unione doganale).

65 In genere per aggiungere una certa percentuale del valore finale delle merci esportate.

Esempio di dazi doganali non riscossi a causa della mancata adozione di misure preventive e reattive da parte degli Stati membri:

Nel 2007, le autorità doganali polacche hanno proceduto a riscuotere i dazi doganali dovuti per l’importazione di aglio dalla Turchia, coperta da certificati di circolazione falsi. Il recupero non è avvenuto a causa dell’insolvenza dell’importatore. Nel 2012, un importo di 0,4 milioni di euro è stato dichiarato non recuperabile e quindi perso per il bilancio dell’UE.

Tale situazione avrebbe potuto essere evitata con la costituzione di una garanzia.

Riqu

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31Osservazioni

66 Per esempio: le indagini dell’OLAF sul tonno alle Seychelles, in Colombia, a El Salvador, in Ecuador e in Thailandia. Indagine a Curaçao riguardante le importazioni di zucchero di canna greggio dichiarato originario delle Antille olandesi. Indagine in Cambogia riguardante le esportazioni di biciclette verso l’UE nell’ambito del regime dell’SPG.

101 I paesi beneficiari/partner richiedo-no l’applicazione del cumulo durante i negoziati commerciali in modo che le loro esportazioni possano beneficiare appieno degli RSP, soprattutto quando mancano d’infrastrutture industriali ade-guate per effettuare la trasformazione richiesta dalle norme di origine tipo.

102 Le norme di cumulo sono molto com-plesse e richiedono alle autorità dei paesi beneficiari/partner un elevato grado di competenza e di padronanza di queste norme complesse. Infatti, diverse indagini dell’OLAF66 hanno rivelato la mancanza di capacità amministrativa di alcuni paesi beneficiari a comprendere la complessità delle norme di cumulo dell’SPG.

La Corte ha rilevato un utilizzo insufficiente, da parte della Commissione, di misure preventive e reattive per contrastare le frodi e tutelare gli interessi finanziari dell’UE:

a) Un avviso agli importatori riguardante le importazioni di tonno dalla Thailandia è stato pubblicato dalla DG Fiscalità e unione doganale due anni dopo la richiesta d’intervento dell’OLAF. Inoltre, secondo l’OLAF «si può considerare la proposta di sospensione del regime preferenziale applicabile ai prodotti trasformati in tonno (...) dichiarati originari della Thailandia». Nessuna sospensione di questo tipo è stata proposta dalla Commissione.

b) La Commissione non ha pubblicato né in slovacco né in ungherese un avviso agli importatori riguardante le im-portazioni di prodotti di zucchero dalla Croazia67. Se l’avviso fosse stato pubblicato in tali lingue, l’importatore non avrebbe potuto invocare la buona fede68, una delle ragioni addotte per il mancato recupero di un milione di euro69.

c) La Commissione non ha intrapreso alcuna azione a seguito della pubblicazione dell’avviso agli importatori riguardante le importazioni di tonno da El Salvador70. Ciò è avvenuto nonostante una comunicazione71 richie-desse di assicurare il seguito alla verifica a posteriori dell’origine del tonno importato. In base a tale seguito, la Commissione dovrebbe decidere se proporre o meno di ritirare le preferenze tariffarie.

d) La clausola antifrode non è stata inclusa negli RSP con la Repubblica di Corea. L’OLAF ha pubblicato diverse comunicazioni di AR72 riguardanti la descrizione errata dell’origine delle importazioni da questo paese.

67 La Croazia ha aderito all’Unione europea il 1° luglio 2013.

68 Ai sensi del quinto comma dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del CDC.

69 Decisione della Commissione, del 21 ottobre 2010, che ritiene fondato esentare la contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione in un caso particolare (REC 03/2010).

70 GU C 132 del 21 maggio 2010, pag. 15.

71 GU C 348, del 21 maggio 2010, pag. 4.

72 Tra le altre, AR 2007/002, AR 2007/022, AR 2007/047 e AR Agricoltura 2010/027.

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32Osservazioni

103 Inoltre, il cumulo dovrebbe avere luogo tra paesi aventi norme di origine identi-che, al fine di prevenire le pratiche elusi-ve. Tuttavia, nell’attuale SPG, le possibilità di cumulo esistenti tra i paesi dello stesso gruppo regionale sono mantenute no-nostante la differenziazione delle norme di origine, in alcuni casi tra i paesi meno sviluppati e gli altri paesi beneficiari.

Sostituzione dei certificati di origine e dei certificati di circolazione con l’autocertificazione

104 Nella sua relazione annuale del 2003, la Corte ha dichiarato che un utilizzo mag-giore dell’autocertificazione mediante una dichiarazione su fattura che certifichi l’origine presenterebbe vantaggi dal pun-to di vista delle risorse proprie. Questo perché, in base alle disposizioni vigenti, gli importatori non possono richiedere il rimborso o lo sgravio ovvero l’esenzione dal recupero a posteriori a causa di errori amministrativi73 da parte delle autorità dei paesi beneficiari/partner quando vie-ne utilizzata una dichiarazione su fattura o un’altra forma di autocertificazione. Un maggior ricorso all’autocertificazione ridurrebbe notevolmente il contenzioso degli operatori in materia di RSP.

105 Tuttavia, l’utilizzo dei certificati di origine e dei certificati di circolazione è ancora molto diffuso.

Poteri giuridici limitati per contrastare le frodi

106 Le possibilità di contrastare le frodi sono limitate in caso di RSP reciproci. Al fine di recuperare i dazi relativi alle consta-tazioni dell’OLAF, le autorità del paese partner in cui sono state scoperte le ir-regolarità devono accettarle e dichiarare la nullità dei certificati rilasciati indebita-mente (cfr. riquadro 4).

73 Conformemente agli articoli 220, paragrafo 2, lettera b), e 236, paragrafo 1, del CDC.

Aglio «messicano»?

Una partita di aglio importato in Spagna nel marzo 2012 e dichiarata originaria del Messico è risultata essere origi-naria della Cina dai risultati di una verifica richiesta dall’OLAF su un campione di tale partita e svolta in laboratorio. La dogana spagnola non ha potuto procedere al recupero a posteriori dei dazi doganali evasi applicabili alle impor-tazioni di aglio dalla Cina perché nell’agosto 2013 le autorità messicane hanno confermato la validità dei certificati di origine nella loro risposta alla richiesta di cooperazione amministrativa inviata dalla dogana spagnola.

Altri casi d’importazioni di aglio, dichiarato originario del Messico ma di cui sussistono prove del fatto che sia origi-nario della Cina, si stanno attualmente verificando in altri Stati membri (per esempio nel Regno Unito), ma la Com-missione ha suggerito agli Stati membri di non sospendere o rifiutare un trattamento preferenziale senza richiedere alle autorità messicane una verifica delle prove di origine pertinenti.

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33Conclusioni e raccomandazioni

107 La Corte ha rilevato che la Commissione non ha valutato in modo adeguato tutti gli effetti economici degli RSP e che la completezza della procedura di riscos-sione delle entrate non è garantita. Tuttavia, l’utilizzo dello strumento di valutazione di impatto è aumentato e vi sono stati progressi per quel che riguar-da la qualità dell’analisi svolta.

Valutazione degli effetti economici degli RSP

108 La Commissione non ha sempre ef-fettuato le valutazioni ex ante ed ex post per valutare gli effetti economici degli RSP. I responsabili politici, le parti interessate e i contribuenti europei sono quindi poco informati sui principali van-taggi e svantaggi delle diverse opzioni di politica commerciale e sulla possibilità che la politica attuata abbia prodotto i risultati attesi. La valutazione delle mancate entrate è stata effettuata solo per l’SPG. La Commissione non dispone, per ogni esercizio di bilancio, d’informa-zioni sulle mancate entrate a causa degli RSP in vigore, né di una previsione delle entrate che verranno a mancare (cfr. paragrafi 26-31).

109 La Corte ha riscontrato debolezze riguar-danti l’affidibilità della quantificazione dell’impatto e dei dati fonte nelle valuta-zioni ex ante ed ex post. Inoltre, l’utilità e la completezza dell’analisi effettuata sia nelle VI sia nelle VIS sono state limi-tate. Tali carenze possono influenzare la qualità delle informazioni disponibili per i negoziatori e i responsabili politici (cfr. paragrafi 32-53).

Conseguimento degli obiettivi dell’SPG

110 La valutazione intermedia sull’SPG mostra che la politica non ha an-cora prodotto tutti i benefici attesi (cfr. paragrafi 54 e 55).

Raccomandazioni 1‑4

Al fine di migliorare la valutazione degli effetti economici degli RSP e la sana gestione finanziaria, la Commissione dovrebbe:

1) tranne che in casi debitamente mo-tivati, effettuare una VI e una VIS per ciascun RSP, prevedendo un’analisi approfondita, completa e quantifica-ta degli effetti economici attesi, con una stima delle mancate entrate;

2) coinvolgere regolarmente Eurostat in una valutazione qualitativa delle fonti statistiche utilizzate nelle VIS, e garantire una tempestiva messa a disposizione dei negoziatori dell’a-nalisi effettuata;

3) effettuare valutazioni intermedie ed ex post al fine di valutare in che misura gli RSP che hanno un impatto rilevante rispondano agli obiettivi politici e come possa essere miglio-rata la loro performance nei settori economici chiave, includendo altresì una stima delle mancate entrate;

4) monitorare il regime dell’SPG in vi-gore dal 1° gennaio 2014 per garanti-re che risponda meglio agli obiettivi politici di contribuire alla lotta alla povertà nel mondo e promuovere uno sviluppo sostenibile.


Controlli doganali attuati dalle autorità degli Stati membri selezionati

111 La riscossione delle entrate è messa a rischio perché vi sono debolezze nei controlli doganali degli RSP negli Stati membri selezionati, che comportano perdite potenziali per il bilancio dell’UE stimate a 655 milioni di euro nel 2009. Ciò rappresenta circa il 6 % dell’im-porto lordo dei dazi all’importazione riscossi in tale anno nei cinque Stati membri selezionati (cfr. paragrafi 56-73 e paragrafi 76-77).

112 I sistemi di gestione dei rischi degli Stati membri non sempre prevedono le comu-nicazioni di AR, il che impedisce agli Stati membri di garantire un livello equiva-lente di tutela degli interessi finanziari dell’UE (cfr. paragrafi 74 e 75).

La vigilanza operata dalla Commissione sugli Stati membri e sui paesi beneficiari/partner

113 Il sistema REM-REC mostra debolezze perché le autorità nazionali e la Com-missione possono adottare decisioni divergenti sulla stessa materia (cfr. paragrafi 78-80).

114 La capacità dei paesi beneficiari del trattamento preferenziale di amministra-re gli accordi è stata raramente valutata dalla Commissione. Inoltre, non sono state effettuate visite di monitoraggio. La Commissione non ha pertanto alcuna garanzia che tali paesi siano in grado di garantire che nell’ambito degli RSP ven-gano esportati solo i prodotti ammissibi-li (cfr. paragrafi 81-86).

115 La Commissione ha adottato misure per garantire il buon funzionamento degli accordi di cooperazione ammini-strativa nei paesi beneficiari/partner, ma permangono dei problemi (cfr. paragrafi 87-89).

116 In alcuni casi, il seguito finanziario dato alle indagini dell’OLAF non è stato effica-ce e ha comportato la perdita di importi dovuti in quanto caduti in prescrizione (cfr. paragrafi 90-92).

117 È stato fatto insufficiente ricorso alle misure reattive per tutelare gli interessi finanziari dell’UE (cfr. paragrafi 93-99).

Disposizioni giuridiche

118 La complessità delle norme di cumulo ostacola la loro attuazione da par-te dei paesi beneficiari/partner (cfr. paragrafi 100-103).


119 Sebbene i certificati di origine e i cer-tificati di circolazione siano oggetto di controversie, il loro utilizzo è ancora molto diffuso, il che rende gravosa la riscossione ex post dei dazi doganali (cfr. paragrafi 104 e 105).

120 La posizione dell’UE negli RSP reciproci non tutela in modo adeguato i suoi inte-ressi finanziari (cfr. paragrafo 106).

Raccomandazioni 5‑13

Onde migliorare la tutela degli inte-ressi finanziari dell’UE, la Commissione dovrebbe:

5) creare profili di rischio dell’UE sugli RSP in modo tale che gli Stati mem-bri adottino un approccio comune all’analisi dei rischi onde ridurre le perdite per il bilancio dell’UE;

6) verificare che gli Stati membri mi-gliorino l’efficacia dei loro sistemi di gestione dei rischi e della strategia di controllo così da ridurre le perdite per il bilancio dell’UE;

7) incoraggiare gli Stati membri ad adottare misure cautelari appropria-te quando ricevono una comunica-zione di assistenza reciproca (AR);

8) effettuare una valutazione e visite di monitoraggio, applicando un ap-proccio basato sul rischio, nei paesi che beneficiano del trattamento preferenziale, in particolare per quel che riguarda le norme di origine e le disposizioni sul cumulo;

9) invitare gli Stati membri a migliorare la qualità delle informazioni che for-niscono in materia di cooperazione amministrativa;

10) seguire i paesi che beneficiano del trattamento preferenziale ove esi-stono problemi relativi alla coopera-zione amministrativa;

11) migliorare il seguito finanziario dato alle indagini dell’OLAF onde evitare perdite per il bilancio dell’UE per subentrata prescrizione;

12) rafforzare la posizione dell’UE negli RSP reciproci e ricorrere maggior-mente alle misure precauzionali e di salvaguardia includendole in tutti gli accordi commerciali futuri, e

13) promuovere la sostituzione dei certi-ficati di origine e di circolazione con l’autocertificazione degli esportatori.


La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Louis GALEA, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 18 marzo 2014.

Per la Corte dei conti

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

37Allegati

Dati statistici sugli RSP nel 2011

Elenco degli Stati membri che hanno importato maggiormente nell’ambito degli RSP nel 2011

Stato membro Valore delle importazioni (in miliardi di euro) Percentuale

Germania 55 23 %

Francia 30 12 %

Italia 29 12 %

Regno Unito 27 11 %

Paesi Bassi 22 9 %

Spagna 19 8 %

Belgio 12 5 %

Svezia 7 3 %

Austria 7 3 %

Polonia 5 2 %

Altri 30 12 %

Totale 243 100 %

Elenco dei paesi beneficiari/partner che hanno esportato maggiormente nell’ambito degli RSP nel 2011

Beneficiario/partner Valore delle esportazioni (in miliardi di euro) Percentuale

Svizzera 38 16 %

Turchia 37 15 %

India 18 8 %

Norvegia 13 6 %

Bangladesh 8 3 %

Russia 7 3 %

Tunisia 7 3 %

Sud Africa 6 3 %

Marocco 6 3 %

Thailandia 6 2 %

Altri 97 38 %

Totale 243 100 %

Fonte: Comext.

Alle

gato

I

38Allegati

Panoramica delle valutazioni ex ante della commissione sugli RSP

Norme

Valutazioni ex ante: conformemente all’articolo 21 intitolato «Principio della sana gestione finanziaria», del rego-lamento n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, «qualsiasi proposta di nuovo programma o di attività che comporti una spesa o una diminuzione delle entrate per il bilancio è oggetto di una valutazione ex ante». Tale disposizione era in vigore dal 1° gennaio 2003 al 21 agosto 2006.

Valutazioni d’impatto (VI): nel 2003, la Commissione ha introdotto il requisito di condurre una VI integrata di tutte le sue iniziative politiche più importanti: «La valutazione d’impatto sarà applicata alle principali iniziative presentate dalla Commissione nella sua strategia politica annuale o nel programma di lavoro, siano esse proposte a carattere normativo o altre aventi un impatto economico, sociale e ambientale (...) quali orientamenti di negoziazione per accordi internazionali che hanno un impatto economico, sociale o ambientale»1. Dal 2005, «le valutazioni di impatto, comprese quelle sulla competitività, effettuate prima del lancio di iniziative o durante il procedimento legislativo, devono diventare automatiche»2.

«Le valutazioni d’impatto sono necessarie per le più importanti iniziative della Commissione e per quelle che avranno un impatto di più vasta portata. Questo varrà per tutte le proposte legislative del programma di lavoro legislativo della Commissione (PLLC) e le proposte legislative non PLLC che hanno un impatto economico, sociale e ambientale chiaramente identificabile, nonché per le iniziative non legislative che definiscono le politiche future»3.

1 COM(2002) 276 definitivo.2 COM(2005) 12 definitivo.3 SEC(2009)0092 — Orientamenti sulla valutazione d’impatto.

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II

39Allegati

Casi in cui è stata richiesta una VI o una valutazione ex ante

RSP con VI / valutazione ex ante Adeguatezza di questa valutazione

Montenegro Nessuna valutazione ex ante N.A.

Bosnia-Erzegovina Nessuna valutazione ex ante N.A.

Serbia Nessuna valutazione ex ante N.A.

America centrale VI X

Comunità andina VI X

Repubblica di Corea VI X

India VI X

Canada Nessuna VI N.A.

Marocco (accordo di libero scambio approfondito e globale) Nessuna VI N.A.

Regolamento n. 980/2005 sull’SPG Nessuna valutazione ex ante N.A.

Regolamento n. 980/2005 sull’SPG VI X

Regolamento n. 980/2005 sull’SPG VI √

Moldova Nessuna VI N.A.

Regolamento n. 980/2005 sull’SPG VI

Moldova Nessuna VI

Legenda:N.A. = Non applicabile √ = Adeguata X = Complessivamente non adeguata

Nei seguenti RSP non è stata richiesta una VI né una valutazione ex ante:

Andorra, Turchia, San Marino, Isole Faroe, Spazio economico europeo (Islanda, Norvegia e Liechtenstein), Svizzera, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Croazia, Albania, Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Marocco, Territorio palestinese occupato, Siria, Tunisia, Cile, Messico, Sud Africa, Mercosur, Stati del Cariforum, Costa d’Avorio, Camerun, ESA (Comore, Madagascar, Maurizio, Seychelles, Zambia e Zimbabwe), Comunità per lo sviluppo dell’Africa meridio-nale (Botswana, Lesotho, Mozambico e Swaziland), Stati del Pacifico, regolamento sull’accesso al mercato per i paesi ACP, paesi e territori d’oltremare, Ceuta e Melilla.

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II

40Allegati

Norma:

Valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS): nel 1999 la Commissione europea ha deciso d’integrare lo sviluppo sostenibile nei negoziati commerciali sviluppando un nuovo strumento di valutazione denominato VIS degli scambi commerciali4.

Casi in cui è stata richiesta una valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS)

RSP con Adeguatezza di questa valutazione

Croazia Nessuna VIS N.A.

Albania Nessuna VIS N.A.

Montenegro Nessuna VIS N.A.

Bosnia-Erzegovina Nessuna VIS N.A.

Serbia Nessuna VIS N.A.

Algeria VIS5 X

Egitto VIS X

Israele VIS X

Giordania VIS X

Libano VIS X

Marocco VIS X

Territorio palestinese occupato VIS X

Siria VIS X

Tunisia VIS X

America centrale VIS √


4 Prefazione di P. Mandelson, ex commissario europeo per il Commercio, nel manuale della Commissione sulla VIS degli scambi.5 La VIS dell’area di libero scambio euro-mediterranea riguarda gli RSP con Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Marocco, Territorio palestinese

occupato, Siria e Tunisia.

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II

41Allegati

Casi in cui è stata richiesta una valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS)

RSP con Adeguatezza di questa valutazione

Cile VIS X

Comunità andina VIS X

Repubblica di Corea VIS √

India VIS X

Canada VIS √

Marocco DCFTA VIS X

Mercosur VIS X

Stati del Cariforum VIS6 X

Costa d’Avorio VIS X

Camerun VIS X

ESA Comore, Madagascar, Maurizio, Seychelles, Zambia, Zimbabwe

VIS X

SADC Botswana, Lesotho, Mozambico, Swaziland VIS X

Stati del Pacifico Papua Nuova Guinea, Figi VIS X


Per i seguenti RSP non è stata richiesta una VIS:

Andorra, Turchia, San Marino, Isole Fær Øer, Spazio economico europeo (Islanda, Norvegia e Liechtenstein), Svizzera, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Messico, Sud Africa, regolamento sull’accesso al mercato per i paesi ACP, paesi e territori d’oltremare, regolamento (CE) n. 980/2005 sull’SPG, regolamento (CE) n. 732/2008 sull’SPG, regolamento (UE) n. 978/2012 sull’SPG, RSP unilaterale con Moldova e Ceuta e Melilla.

6 La VIS degli accordi di partenariato economico (APE) con i paesi ACP riguarda gli APE con gli Stati del Cariforum, Costa d’Avorio, Camerun, ESA (Comore, Madagascar, Maurizio, Seychelles, Zambia e Zimbabwe), Comunità per lo sviluppo dell’Africa meridionale (Botswana, Lesotho, Mozambico e Swaziland) e Stati del Pacifico (Papua Nuova Guinea, Fiji).

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II

42Allegati

Panoramica delle valutazioni intermedie e/o ex post della commissione sugli RSP

Norma:

A parere della Corte, le valutazioni intermedie e le valutazioni ex post dovrebbero essere effettuate in relazione a tut-ti gli RSP aventi un importante impatto economico, sociale e ambientale dopo tre anni dalla loro entrata in vigore. Ciò consentirebbe ai responsabili politici, alle parti interessate e ai contribuenti europei di valutare se gli RSP stiano effettivamente rispondendo agli obiettivi politici, in conformità con i principi di sana gestione finanziaria e responsa-bilità nei confronti dei cittadini.

Nella sua comunicazione «Commercio, crescita e affari mondiali — La politica commerciale quale componente essen-ziale della strategia 2020 dell’UE»1, la Commissione ha dichiarato che le valutazioni ex post devono essere effettuate per monitorare l’impatto degli RSP esistenti su una base più sistematica.

Casi in cui è stata richiesta una valutazione intermedia e/o una valutazione ex post (VEP)

RSP con: Valutazione intermedia e/o ex post Adeguatezza di questa valutazione

Turchia Nessuna VEP N.A.

Spazio economico euro-peo (Islanda, Norvegia, Lichtenstein)

Nessuna VEP N.A.

Svizzera Nessuna VEP N.A.

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia Nessuna VEP N.A.

Croazia Nessuna VEP N.A.

Albania Nessuna VEP N.A.

1 COM(2010) 612.

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III

43Allegati

Casi in cui è stata richiesta una valutazione intermedia e/o una valutazione ex post (VEP)

RSP con: Valutazione intermedia e/o ex post Adeguatezza di questa valutazione

Montenegro Nessuna VEP N.A.

Bosnia-Erzegovina Nessuna VEP N.A.

Serbia Nessuna VEP N.A.

Algeria VEP2 X

Egitto VEP X

Israele VEP X

Giordania VEP X

Libano Nessuna VEP N.A.

Marocco VEP X

Territorio palestinese occupato Nessuna VEP N.A.

Siria Nessuna VEP N.A.

Tunisia VEP X

Cile VEP √

Messico VEP di sei accordi di libero scambio X

Sud Africa VEP di sei accordi di libero scambio X

Stati del Cariforum Nessuna VEP N.A.

Stati del Pacifico: Papua Nuova Guinea, Figi Nessuna VEP N.A.

Paesi e territori d’oltremare Nessuna VEP N.A.

Regolamento n. 980/2005 sull’SPG Valutazione intermedia √

Regolamento n. 732/2008 sull’SPG Valutazione intermedia √

Moldova Nessuna VEP N.A.


Per i seguenti RSP non è stata richiesta una valutazione ex post:

Andorra, San Marino, Isole Fær Øer, America centrale, Comunità andina, Repubblica di Corea, India, Canada, Marocco (accordo di libero scambio approfondito e globale), Mercosur, Costa d’Avorio, Camerun, ESA (Comore, Madagascar, Maurizio, Seychelles, Zambia e Zimbabwe), Comunità per lo sviluppo dell’Africa meridionale (Botswana, Lesotho, Mozambico e Swaziland), regolamento sull’accesso al mercato per i paesi ACP, regolamento (UE) n. 978/2012 sull’SPG, e Ceuta e Melilla.

2 La valutazione ex post dell’area di libero scambio euro-mediterranea riguarda gli RSP con Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Marocco e Tunisia.

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III

44Allegati

Approccio dell’audit negli Stati membri selezionati

I revisori hanno esaminato le istruzioni e le procedure nazionali, la gestione dei rischi e i profili di rischio, i controlli ex ante ed ex post e la cooperazione amministrativa. La Corte ha esaminato la strategia di controllo globale applicata agli RSP dalle autorità doganali in cinque Stati membri. Il valore delle loro importazioni, nell’ambito degli RSP, rappre-sentava più dei due terzi del totale delle importazioni che beneficiano delle misure tariffarie preferenziali.

I controlli doganali nei cinque Stati membri selezionati sono stati valutati verificando i seguenti campioni casuali:

a) 60 importazioni nell’ambito degli RSP effettuate nel periodo di prescrizione del 2009, al fine di controllare se le merci avessero effettivamente diritto alle misure tariffarie preferenziali, nonché le misure preventive, dissuasive e correttive adottate dalle autorità doganali per garantire tale diritto e per riscuotere i dazi dovuti quando ciò non fosse avvenuto. È stata effettuata un’estrapolazione dei pagamenti in difetto rilevati nel campione al fine di stimare l’importo delle RPT potenzialmente perse per il bilancio dell’UE;

b) 30 importazioni nell’ambito degli RSP del 2011, al fine di controllare se le merci avessero effettivamente diritto alle misure tariffarie preferenziali nonché le misure preventive, dissuasive e correttive adottate dalle autorità doganali per garantire tale diritto e per riscuotere i dazi dovuti quando ciò non fosse avvenuto;

c) 30 importazioni nel 2009, oggetto di una comunicazione di AR, al fine di controllare se gli Stati membri avessero introdotto in modo coerente i profili di rischio automatizzati nei loro sistemi di gestione dei rischi;

d) 30 richieste inviate nel 2011 dagli Stati membri ai paesi beneficiari/partner nell’ambito della cooperazione amministrativa, per controllare la riscossione tempestiva dei dazi doganali dovuti nei casi in cui le merci non avessero diritto alle misure tariffarie preferenziali.

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IV

45Allegati

Limiti del modello CGE

1 Secondo il Comitato economico e sociale europeo1 «i risultati di tali modelli, presentati nelle VIS (...) non rivesto-no, agli occhi dei negoziatori e delle parti interessate, un grande valore sul piano informativo, dato che non indi-cano impatti significativi o sufficientemente mirati. Le VIS non offrono una descrizione adeguata degli eventuali impatti nel settore informale, dal momento che la loro elaborazione è resa difficile dall’assenza o dalla scarsità di dati statistici attendibili relativi a tale settore».

2 Sia la Commissione che i consulenti esterni hanno inoltre evidenziato i limiti intrinseci del modello CGE:

a) il modello CGE può essere utilizzato solo a fini di simulazione e non per formulare previsioni2 e la sua capaci-tà di simulazione degli effetti a lungo termine è tenue3;

b) la sua costruzione abbastanza tautologica, ovvero in cui tutti i risultati sono implicitamente legati alle sup-posizioni e calibrazioni effettuate4;

c) i prodotti sono raggruppati all’interno di un’ampia categoria ed è quindi impossibile determinare in modo utile l’impatto su prodotti specifici all’interno di un’ampia categoria, per esempio il frumento di media quali-tà nell’ambito dell’impatto stimato sul «frumento»5;

d) vari paesi come Russia, Norvegia, Svizzera e Turchia formano parte di un unico gruppo, limitando l’interpre-tazione utile che può essere effettuata dalle stime del CGE per questo gruppo6;

e) l’incapacità dei modelli formali di rendere conto dell’impatto della liberalizzazione degli investimenti e delle misure che facilitano il movimento dei professionisti7;

f) i risultati del modello CGE non sono adatti alle valutazioni d’impatto sociale a causa della mancanza di infor-mazioni disaggregate a livello di famiglie8.

1 Paragrafo 2, punto 6, del parere n. 818/2011 del Comitato economico e sociale europeo.2 Paragrafo 11, punto 5, dell’allegato 8 degli orientamenti della Commissione sulla valutazione d’impatto.3 Secondo il documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla valutazione d’impatto sulla sostenibilità per l’accordo di libero scambio tra l’UE

e la Repubblica dell’India del marzo 2010, gli effetti a lungo termine sono tra le parti più tenui del modello CGE perché il processo di accumulazione del capitale si basa inevitabilmente su supposizioni di base e ignora gli effetti dinamici di una migliore integrazione e concorrenza.

4 Paragrafo 11, punto 5, dell’allegato 8 degli orientamenti della Commissione sulla valutazione d’impatto.5 Documento di lavoro riguardante la relazione finale sulla VIS UE-Canada, giugno 2011.6 Idem.7 Idem.8 EU‑Andean Trade Sustainability Impact Assessment, Final report, ottobre 2009.

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V

46

La Commissione ha utilizzato diverse tecniche di modellizzazione, principalmente (ma non esclusiva-mente) il modello di equilibrio generale calcolabile (CGE), utilizzando la banca dati del progetto di analisi commerciale globale (GTAP)3. Ad oggi, sono questi i migliori strumenti di cui si dispone per poter quanti-ficare al meglio l’impatto economico dei cambiamenti delle politiche commerciali.

III b)Il sistema delle preferenze generalizzate è un regime unilaterale il cui obiettivo è risolvere, attraverso riduzioni tariffarie, problemi economici, sociali ed altri problemi strutturali ormai annosi nei paesi in via di sviluppo. Sebbene la Commissione accetti l’osserva-zione, l’SPG è solo uno degli elementi che contribui-scono alla piena erogazione dei benefici previsti.

Il nuovo regolamento SPG, entrato in vigore il 1° gennaio 2014, ha introdotto riforme sostanziali al fine di aiutare più efficacemente i paesi più bisognosi.

III c)Le principali constatazioni della Corte si riferiscono a singoli errori, fra cui l’assenza di documenti o di ele-menti probatori che gli importatori avrebbero dovuto conservare.

III d)Per quanto riguarda le visite di monitoraggio, la Commissione agisce nell’ambito del quadro legislativo in vigore e in linea con le rispettive disposizioni degli accordi di scambio reciproci, approvate dal Consiglio e dagli Stati membri ed eventualmente dal Parlamento europeo.

3 L’utilizzo della banca dati del GTAP per realizzare una modellizzazione con il CGE è ampiamente accettato in tutto il mondo da quasi tutte le organizzazioni internazionali analoghe quali OMC, Banca mondiale, OCSE, ONU, FMI e governo degli Stati Uniti.

SINTESI

II vantaggi economici connessi con la liberalizzazione del commercio sono ben noti e ampiamente docu-mentati da tutta la letteratura economica disponibile. È stato dimostrato, ad esempio, che la conclusione di tutti i negoziati in corso (ciclo di Doha e accordi bila-terali) determinerebbe un aumento del PIL dell’UE di oltre l’1 % rispetto alla cifra che si raggiungerebbe in caso contrario e si prevede che i consumatori bene-ficerebbero di un accesso a una più ampia varietà di prodotti e servizi. Infine, più di 36 milioni di posti di lavoro in Europa dipendono, direttamente o indiret-tamente, dalla nostra capacità di commerciare con il resto del mondo1.

Inoltre, l’SPG è di fatto la componente di «sviluppo attraverso il commercio» dell’UE; in primo luogo, mediante l’iniziativa EBA «Tutto tranne le armi» fornisce accesso, a dazio zero e senza contingenti, al mercato dell’UE a tutti i prodotti (tranne le armi) dei 50 paesi più poveri del mondo; in secondo luogo, attraverso le ulteriori riduzioni tariffarie previste dal-l’SPG+, incentiva i paesi in via di sviluppo a perseguire obiettivi di sviluppo sostenibile.

III a)Dal 1999 tutti i principali negoziati commerciali mul-tilaterali e bilaterali sono stati accompagnati da una valutazione d’impatto sulla sostenibilità (VIS). Inoltre, dal 2010, con una sola eccezione2, tutti i negoziati commerciali importanti sono stati preceduti anche da una valutazione d’impatto (VI).

Tutti gli accordi commerciali stipulati dalla Commis-sione hanno potuto basarsi su analisi di alta qualità dell’impatto economico e di altri tipi di impatto. In questo modo, la Commissione ha sempre cercato di soddisfare le norme in vigore, che si sono evolute nel tempo.

1 «Commercio, crescita e affari mondiali — La politica commerciale quale componente essenziale della strategia 2020 dell’UE».

2 Nel 2011, il Consiglio «Affari esteri» e il Consiglio europeo hanno risposto alla primavera araba chiedendo di avviare negoziati con Marocco, Tunisia, Egitto e Giordania. Questa decisione politica ha reso superflua la realizzazione di una VI che avrebbe ritardato eccessivamente l’avvio del processo di negoziazione.

Risposte della Commissione

Risposte della Commissione 47

IV a) La Commissione accetta l’osservazione della Corte che raccomanda la realizzazione di una VI e di una VIS per gli RSP o la presentazione di una debita giustifi-cazione nelle situazioni in cui ciò non è possibile. Essa le eseguirà nel rispetto degli attuali orientamenti per le VI e del manuale sulla VIS. Inoltre, nella sua ultima valutazione d’impatto per Giappone e Stati Uniti, essa ha effettuato un calcolo delle mancate entrate.

La Commissione svolge già VI e VIS, in linea sia con gli impegni assunti sia con le migliori prassi. Dal 1999 tutti i principali negoziati commerciali multilaterali e bilaterali sono stati accompagnati da una VIS, e dal 2010 [con una sola eccezione, cfr. la risposta della Commissione al punto III, lettera a)], tutti i negoziati commerciali importanti sono stati preceduti anche da una valutazione d’impatto.

IV b)Per quanto riguarda la tempestività dell’analisi, la Commissione si è impegnata ad avviare le VIS entro e non oltre 6 mesi dopo l’inizio dei negoziati, per assi-curarsi di poterle integrare utilmente nel processo di negoziazione e approvazione.

Eurostat è ormai sistematicamente invitato ad essere un membro dei comitati direttivi (steering groups) incaricati del monitoraggio delle VIS.

La Commissione intende intensificare la cooperazione sulla qualità delle fonti dei dati statistici nell’ambito di un aggiornamento costante dell’accordo sul livello dei servizi tra la DG Commercio ed Eurostat.

IV d)La Commissione accetta la raccomandazione della Corte relativa agli RSP con un impatto economico, sociale e ambientale significativo.

Essa corrisponde all’impegno, già adottato dalla Com-missione, di effettuare in modo più sistematico valu-tazioni ex post sugli RSP con un impatto economico, sociale e ambientale significativo al fine di contribuire a monitorare l’impatto degli accordi commerciali dell’UE5.

5 COM(2010) 612, comunicazione «Commercio, crescita e affari mondiali».

Sebbene la base giuridica che prevede la realizzazione di visite di monitoraggio nei paesi beneficiari sia in vigore solo dal 1° gennaio 2011, anche in precedenza la Commissione ha garantito una serie di azioni di monitoraggio e di offerta di chiarimenti a favore dei paesi beneficiari nell’ambito della cooperazione amministrativa, in particolare nel contesto dell’SPG.

Ciò nonostante, la Commissione ha elaborato un piano d’azione per monitorare il rispetto delle norme in materia di origine preferenziale, nell’ambito del quale una delle attività proposte è la realizzazione di visite di monitoraggio nei paesi beneficiari. Il piano d’azione riguarderà sia gli accordi unilaterali come gli SPG, sia gli accordi bilaterali con i paesi partner.

III e)La Commissione prende atto della constatazione della Corte.

Dal 2001 la Commissione propone che tutti i regimi commerciali preferenziali dell’UE, siano essi autonomi o convenzionali, prevedano la possibilità di revoca temporanea delle preferenze in caso di particolari problemi di gestione delle preferenze e/o di altre infrazioni significative alla normativa doganale, o in caso di non-cooperazione. La Commissione ritiene che tali garanzie si siano rivelate sufficienti e continuerà a proporre che siano incluse in tutti i futuri regimi di scambi preferenziali.

La Commissione rileva che in un solo RSP, quello con la Corea del Sud, le disposizioni di salvaguardia infine concordate non contemplano la possibilità di revoca temporanea delle preferenze, sebbene contengano un meccanismo di consultazione obbligatoria. La Commissione ha confermato il carattere straordinario del testo del compromesso relativo alle disposizioni di salvaguardia concordato con la Corea del Sud al momento della decisione del Consiglio sulla firma dell’accordo4.

4 GU L 127 del 14.5.2011, pag. 4.


V f)La Commissione rileva che il recupero finanziario è di competenza degli Stati membri.

L’OLAF continuerà a fornire alle autorità competenti degli Stati membri tutte le informazioni necessarie per agevolare le loro azioni di recupero.

Le nuove disposizioni introdotte nel regolamento n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’OLAF6 impongono agli Stati membri di fornire all’Ufficio europeo per la lotta antifrode informazioni sulle azioni adottate a seguito delle raccomandazioni di quest’ultimo, tra cui il recupero dei crediti. In questo modo risulta rafforzato il monitoraggio delle azioni di recupero intraprese dagli Stati membri e si migliora ulteriormente il seguito finanziario dato alle indagini svolte dall’OLAF.

La Commissione dà sistematicamente seguito, e conti-nuerà a darlo, a tutti i casi individuati di responsabilità finanziaria degli Stati membri determinata da ritardi nelle procedure di recupero.

V g)Dal 2001 la Commissione propone che tutti i regimi di scambi preferenziali dell’UE, siano essi autonomi o convenzionali, prevedano la possibilità di revoca temporanea delle preferenze in caso di particolari problemi di gestione delle preferenze e/o di altre infrazioni significative alla normativa doganale, o in caso di non-cooperazione. La Commissione ritiene che tali garanzie si siano rivelate sufficienti e continuerà a proporre che siano incluse in tutti i futuri regimi di scambi preferenziali.

Alla fine del 2013, la possibilità di revoca temporanea delle preferenze era già prevista per 4 regimi auto-nomi (compreso l’SPG) che interessano quasi 200 paesi e per regimi preferenziali con più di 30 paesi.

6 Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, GU L 248 del 18.9.2013

V a)La Commissione valuterà ulteriormente in quali casi particolari tali profili di rischio sono utili e in che modo devono essere applicati in materia di norme di origine nell’ambito degli RSP.

V b)Nel corso delle ispezioni realizzate negli ultimi anni, la Commissione ha insistito particolarmente sull’efficacia dei sistemi di gestione dei rischi e delle strategie di controllo degli Stati membri ed ha prodotto relazioni tematiche sulla strategia di controllo doganale (2009), sulla procedura di domiciliazione (2011) e sul transito (2012), che ha successivamente presentato agli Stati membri in sede di comitato consultivo per le risorse proprie e di gruppo di politica doganale. Essa con-tinuerà a verificare se gli Stati membri migliorano l’efficacia dei loro sistemi di gestione del rischio e le loro strategie di controllo.

V c)La Commissione continuerà a esortare gli Stati membri ad adottare tutte le misure precauzionali del caso nel momento in cui ricevono una comunicazione di AR.

V d)La valutazione della capacità di un paese beneficia-rio è parte integrante del processo di negoziazione con ciascun partner, sebbene non venga integrata in una relazione di valutazione formale. La Commis-sione includerà una valutazione di tale capacità negli esercizi di definizione formali che precedono nuovi negoziati.

Generalmente, i negoziati rappresentano per la Com-missione il contesto adeguato per valutare la capacità delle autorità dei paesi partner di amministrare corret-tamente l’accordo.

V e)La Commissione solleverà il problema presso gli Stati membri (durante il monitoraggio) al fine di miglio-rare la qualità delle informazioni che gli Stati membri forniscono riguardo alla cooperazione amministrativa e semplificherà anche la procedura di comunicazione.


10L’impegno di effettuare VIS è stato preso nel 1999 dal commissario responsabile del commercio ed è diven-tato prassi consolidata per i negoziati commerciali con i successivi commissari responsabili del Commercio.

12La Commissione concorda sull’importanza delle valu-tazioni per tutti gli RSP con impatti significativi.

Quando si valuta un accordo commerciale, deve essere trascorso un lasso di tempo sufficiente per poter trarre conclusioni attendibili dai dati disponibili.

Gli accordi commerciali spesso prevedono un adem-pimento graduale degli impegni reciproci nell’arco di cinque-sette anni7. La tempistica di una valutazione deve tener conto del periodo durante il quale si avver-tono gli effetti dell’accordo commerciale. Per questo motivo la Commissione ritiene che, generalmente, effettuare una valutazione solo tre anni dopo l’entrata in vigore di un accordo, come indicato dalla Corte, sia prematuro.

14La Commissione non ritiene che un valutazione ex ante ed una ex post delle mancate entrate fornirebbe alle autorità di bilancio una previsione annuale della riscossione di dazi doganali sufficientemente accu-rata da migliorare la gestione finanziaria del bilancio dell’UE.

Gli RSP fanno parte della struttura legislativa in base alla quale i dazi doganali dovuti sono riscossi e messi a disposizione del bilancio dell’UE. Di conseguenza, una volta posto in essere un RSP non si può parlare né di entrate mancate né di costi di bilancio. Per le sue previsioni di bilancio relative alle RPT, la Commissione deve basarsi soprattutto su metodi macroeconomici. Tuttavia, il metodo è attualmente in fase di revisione e la Commissione valuterà in che misura si possa tener conto di altri elementi, come ad esempio l’impatto dei nuovi RSP.

7 Cfr. anche COM(2013) 686 «Strengthening the foundations of Smart Regulation — improving evaluation» [Rafforzare le basi della regolamentazione intelligente - Migliorare la valutazione].

Attualmente la Commissione sta negoziando l’inseri-mento di disposizioni per la revoca temporanea delle preferenze negli RSP con diversi partner, tra cui Giap-pone, Vietnam, Marocco, Thailandia e Canada.

La Commissione continuerà a proporre l’inserimento della clausola della gestione degli errori amministra-tivi in tutti i futuri accordi commerciali in cui non sarà concordata l’autocertificazione.

V h)La Commissione continuerà a promuovere la sosti-tuzione dei certificati di origine e di circolazione con l’autocertificazione degli esportatori.

Introduzione

07La Corte ha ragione a evidenziare le VI e le VIS. Tutta-via, essa trascura strumenti quali gli studi di fattibilità ed altre analisi economiche, che in passato sono stati un elemento importante nel processo decisionale relativo ad alcuni degli accordi inclusi nel campione esaminato dalla Corte.

08Sebbene il sistema di VI sia stato introdotto nel 2002, il suo ambito di applicazione è stato esteso gradual-mente e gli RSP con un impatto significativo sono stati inclusi interamente soltanto nel 2009.

09La Commissione interpreta diversamente l’obbligo giuridico di effettuare valutazioni ex ante per gli RSP tra il 2002 e il 2006.

L’obbligo di effettuare valutazioni d’impatto è stato introdotto gradualmente a partire dal 2003.

Dal 2005, le VI sono diventate obbligatorie per tutte le iniziative stabilite nel programma legislativo e di lavoro della Commissione e dal 2009 lo sono per le più importanti iniziative della Commissione e per quelle con il maggiore impatto.


27La Commissione ritiene che non fosse necessario realizzare VI o valutazioni ex ante per i sette RSP indi-viduati dalla Corte. Nella maggior parte dei casi una VI o una valutazione ex ante avrebbe aggiunto poco valore e avrebbe rappresentato un uso sproporzionato di risorse, o perché erano già state fatte delle scelte politiche al più alto livello per raggiungere un accordo, oppure perché le misure previste avevano effetti più limitati o erano di carattere provvisorio.

28Fin dal 2010, la Commissione effettua un calcolo delle mancate entrate in tutte le VI riguardanti gli accordi commerciali stipulati.

29La Commissione non ritiene che vi fosse un impegno a effettuare una VIS per i cinque accordi individuati dalla Corte. L’impegno di condurre VIS durante una trattativa commerciale è stato assunto inizialmente nel 1999 dal commissario responsabile del commercio e in relazione ai negoziati guidati da quest’ultimo. L’uso generalizzato di VIS per negoziati guidati da altri commissari per conto della Commissione non è mai stato oggetto di una decisione del Collegio, ed è anche la ragione dell’assenza di una VIS nei cinque casi in questione.

30Dal 2010, la Commissione ha rafforzato il suo sistema di valutazione di norme e di politiche e si è impegnata a svolgere le valutazioni in modo più sistematico. Nella realizzazione di un programma di valutazioni è neces-sario fissare le priorità, dando la precedenza asso-luta al principio della «valutazione in primo luogo», secondo cui prima di rivedere un’iniziativa occorre valutarla; in secondo luogo, privilegiando le iniziative con l’impatto più significativo e, infine, utilizzando il criterio delle scarse risorse disponibili.

La stima delle mancate entrate è stata inserita nelle VI svolte a partire dal 2011. Ad ogni modo, il calcolo ex ante può offrire soltanto una stima della proba-bile riduzione di risorse proprie sotto forma di dazi doganali, sulla base degli scenari più probabili basati sull’accordo finale. Quanto agli effetti economici va osservato che, sebbene le aliquote dei dazi previste dagli RSP siano più basse, questi regimi comportano al tempo stesso dei vantaggi derivanti da un aumento dei flussi commerciali, che possono anche determinare un aumento degli importi dei dazi doganali riscossi.

Estensione e approccio dell’audit

21La conclusione della Corte si basa sull’analisi di un periodo durante il quale il sistema di valutazione d’im-patto della Commissione si stava progressivamente consolidando, mentre la valutazione sistematica delle politiche non era stata ancora posta in essere. Per-tanto, è possibile che una serie di accordi all’interno del campione preso in esame non sia stata sottoposta né ad una VI né ad una VIS, dato il momento in cui tali accordi sono stati proposti e/o sono entrati in vigore.

22La Commissione ha progressivamente consolidato i metodi di lavoro relativi alle VI con l’introduzione degli orientamenti nel 2005 e la loro revisione nel 2009. Le attuali norme, più rigorose, non devono essere utilizzate per valutare le VI precedenti, effet-tuate quando i sistemi erano ancora in fase di svi-luppo. Al fine di sfruttare l’esperienza acquisita nei primi cinque anni, sono stati introdotti gli orienta-menti sulle VIS con la pubblicazione da parte dei ser-vizi della Commissione del manuale sulle VIS nel 2006.

Osservazioni

26Fin dal 1999, la Commissione concorda sull’importanza di effettuare adeguate valutazioni ex ante ed ex post sugli effetti economici e sugli altri effetti degli RSP.


35Delle sei VI esaminate dalla Corte, quattro sono state effettuate nel 2006/2007, quando la metodologia per analizzare l’impatto degli accordi commerciali era ancora in fase di sviluppo. Tutte le VI effettuate dal 2010 contengono un’analisi completa degli effetti economici nei paesi beneficiari.

36La Commissione valuta l’impatto economico utiliz-zando tecniche di modellizzazione e set di dati all’a-vanguardia, mantenendo il passo con gli sviluppi più recenti nella letteratura teorica ed empirica in materia di effetti degli accordi di libero scambio.

38L’SPG è costituito da un regime standard e due regimi speciali. Il regime standard è concesso a tutti i paesi in via di sviluppo che condividono un’esigenza di sviluppo e si trovano in uno stadio di sviluppo eco-nomico simile, senza che sia necessario ratificare o attuare alcuna convenzione internazionale.

Il regime SPG+ dell’UE è stato ideato per offrire ulte-riori incentivi ai paesi vulnerabili disposti ad adottare misure supplementari che favoriscano uno sviluppo sostenibile e il buon governo, lasciando a tali paesi la scelta se chiedere o meno i benefici aggiuntivi. Questo approccio, approvato dal Consiglio e dal Parlamento, rappresenta una scelta politica. Della necessità di ratificare e di applicare efficacemente le convenzioni internazionali sui diritti dell’uomo e del lavoro, sulla tutela ambientale e sul buon governo si è quindi tenuto conto per questi dieci paesi e non per gli altri paesi beneficiari del regime generale.

In linea con il suo impegno di effettuare valutazioni ex post in modo più sistematico, nel 2012 la Commissione ha effettuato una valutazione ex post del pilastro rela-tivo agli scambi dell’accordo di associazione UE-Cile e nel 2013 ha avviato una valutazione ex post dell’at-tuazione dell’accordo di libero scambio UE-Messico e una revisione dettagliata dell’APE Cariforum-UE. Altre due valutazioni ex post (delle preferenze com-merciali autonome per la Repubblica di Moldova e per i paesi dei Balcani occidentali) sono previste nel 2014.

31La valutazione dell’impatto sul bilancio dell’UE pre-sente nella relazione statistica sull’SPG per il periodo 2006-2009 ha seguito l’approccio standard della Commissione8.

Poiché il calcolo è stato effettuato ex post, la perdita di entrate è stata calcolata sulla base delle statistiche reali, vale a dire gli scambi preferenziali dell’SPG nel periodo 2006-2009.

34È stato compiuto un considerevole sforzo per pro-durre valutazioni di impatto di alta qualità, utilizzando le migliori tecniche di modellizzazione disponibili. Inoltre, la Commissione rileva che l’analisi della Corte si basa su VI effettuate diversi anni fa, in un momento in cui le metodologie di valutazione d’impatto erano ancora in fase di sviluppo. Solo una delle cinque VI a sostegno di un accordo commerciale analizzate dalla Corte è stata effettuata seguendo i recenti orienta-menti sulle VI. Di conseguenza, la Corte non riconosce la sostanziale evoluzione delle VI a sostegno degli RSP registrata a partire dal 2010.

8 Le mancate entrate esprimono la differenza tra i dazi NPF che sarebbero dovuti per tutti gli scambi dell’SPG in assenza di tale regime e i dazi effettivamente pagati, vale a dire (totale del dazio della nazione più favorita calcolato sugli scambi preferenziali dell’SPG) - (totale del dazio preferenziale calcolato sugli scambi preferenziali dell’SPG).


42La VI non ha identificato nella frode o nell’evasione doganale una lacuna particolarmente significativa del regime SPG applicato in passato. Di conseguenza, non vi è stato un adeguamento sostanziale delle disposi-zioni antifrode in sede di revisione del regime.

D’altra parte, la VI ha evidenziato che i meccanismi di salvaguardia nell’ambito del regime SPG (nei casi in cui le importazioni possono causare o minacciare di causare gravi difficoltà ai produttori UE) non erano operativi e avrebbero potuto consentire che le impor-tazioni preferenziali ledessero gli interessi finanziari ed economici dell’industria dell’Unione. A questo pro-posito sono state individuate opportune modalità cor-rettive e, di conseguenza, nel nuovo SPG in vigore dal 1º gennaio 2014 tali meccanismi risultano rafforzati.

Entro novembre 2017 la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull’applicazione del regolamento SPG. Ai fini della sua stesura la Commissione valuterà i problemi legati alle frodi e all’evasione dei dazi doganali e, se del caso, prenderà in considerazione le misure da adottare per risolverli.

44La Commissione concorda sul fatto che, come in qual-siasi modellizzazione, vi siano dei limiti, ma ritiene che il CGE sia il miglior strumento attualmente disponibile. Tutti i sistemi di modellizzazione hanno alcuni difetti, ma i modelli CGE sono gli strumenti che consentono di quantificare meglio l’impatto economico degli RSP. L’obiettivo è quantificare l’impatto dei cambiamenti delle politiche commerciali, ceteris paribus, sulla base degli approcci metodologici più solidi e pertinenti a disposizione degli economisti per l’analisi delle politiche commerciali. Tali analisi economiche non si basano «sul» modello CGE, bensì su diversi modelli CGE adattati per riflettere al meglio la questione poli-tica in esame in ogni VI e VIS.

Riquadro 1 Il Bangladesh è un ottimo esempio che illustra come i benefici dell’SPG hanno contribuito notevolmente allo sviluppo del paese, che appartiene al gruppo dei paesi meno avanzati (PMA), favorendo la crescita, la riduzione della povertà e maggiori opportunità di lavoro, in particolare per le donne. La disponibilità dei benefici dell’SPG crea lo spazio politico affinché l’UE possa influenzare lo sviluppo in materia di diritti dell’uomo e del lavoro, come dimostra il caso del Rana Plaza. Inoltre, la Commissione ha seguito da vicino il lavoro svolto dall’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) in Bangladesh, volto a migliorare le condizioni di lavoro. Probabilmente il Bangladesh non avrebbe accettato le condizioni imposte dall’accordo se non fosse stato un beneficiario dell’SPG.

40La Commissione riconosce di aver rafforzato, alla luce dell’esperienza acquisita, l’obbligo di affrontare più efficacemente gli aspetti del monitoraggio e della valutazione nelle VI e ciò riflette la graduale evolu-zione del sistema delle VI.

In tutte le VI svolte dal 2010 nel settore del commercio sono stati identificati indicatori chiari e quantificabili, conformi agli orientamenti sulle VI del 2009. I pareri positivi del Comitato per la valutazione d’impatto (IAB) su tali VI ne sono la conferma.

41Uno studio approfondito, analogo a quello descritto nelle raccomandazioni del CESE, da svolgere nel con-testo indiano probabilmente non produrrebbe risultati attendibili, in quanto la maggioranza dei settori vulnerabili della società si trova al livello dell’econo-mia informale, sulla quale non è facile disporre di dati quantitativi.

Tuttavia, i risultati della VIS per l’accordo di libero scambio (ALS) con l’India sono rilevanti nel contesto delle raccomandazioni del CESE. La VIS ha concluso che un ALS con l’India (in tutti gli scenari analizzati) dovrebbe portare ad un aumento significativo dei salari reali dei lavoratori, sia qualificati che non qua-lificati, e avere effetti moderati a favore delle fasce di popolazione meno abbienti. Inoltre, i negoziatori consultano regolarmente la società civile, favorendo il dibattito sulle questioni menzionate nelle raccoman-dazioni del CESE.


48Le VI e le VIS analizzano il probabile impatto dell’ac-cordo commerciale stesso sui settori interessati, tenendo conto dell’esistenza di tutte le pertinenti politiche dell’UE. Così facendo, possono menzionare esplicitamente (come per i paesi dei Caraibi) o meno la politica agricola comune (PAC).

49La Commissione riconosce che la VIS riguardante gli APE non ha lo stesso livello di copertura e profondità delle VIS più recenti. In parte ciò dipende dall’amplis-sima copertura geografica e tematica di questa VIS specifica: più di 75 paesi. Nessuna VIS avrebbe potuto dare una copertura completa di tutti i possibili pro-blemi per tutti i potenziali firmatari.

52Lo studio è stato una valutazione econometrica dell’impatto di 6 RSP sugli scambi. Il suo obiettivo esplicito era quello di analizzare se gli accordi hanno avuto un impatto misurabile e statisticamente signi-ficativo sulle esportazioni e le importazioni dell’UE. Non era destinato ad avere una portata più ampia o ad essere una valutazione ex post a pieno titolo. La Commissione ha successivamente effettuato valuta-zioni ex post complete per due dei paesi interessati (Messico e Cile).

53Sebbene la relazione di valutazione ex post dei paesi Euromed non contenesse alcuna disposizione per valutazioni future, la Commissione può confermare che tale valutazione ex post si potrebbe realizzare una volta terminati i negoziati in corso e attuati gli accordi in tutti i loro punti.

55In seguito alla valutazione intermedia dell’SPG, il regime ha subito modifiche sostanziali, che sono entrate in vigore il 1° gennaio 2014, per porre rimedio alle debolezze individuate nella valutazione.

45La banca dati del GTAP attinge alle fonti di dati inter-nazionali più affidabili (fra cui i dati Eurostat per i paesi dell’Unione europea), ed è sottoposta ad un esame costante e minuzioso da parte delle diverse parti interessate (Banca mondiale, OCSE, FMI, OMC, ONU, FAO). La maggior parte dei dati economici utilizzati nella banca dati del GTAP (come ad esempio i flussi commerciali, gli schemi di protezione, il PIL, il con-sumo finale) viene aggiornata all’ultimo anno dispo-nibile. In questo caso, i dati obsoleti si riferiscono solo ai coefficienti tecnici delle tavole delle risorse e degli impieghi dell’UE (SUT). I dati grezzi Eurostat mostrano che la variazione dei coefficienti tecnici nelle tavole SUT dell’UE è minima per il periodo 2000-2009.

La Commissione, in quanto parte del consorzio GTAP, cercherà di fare in modo che il GTAP utilizzi tavole delle risorse e degli impieghi e tavole input-output dell’UE aggiornate, ove disponibili, e che nei metadati del GTAP si dichiari, paese per paese, quali sono le fonti e i dati di quale anno vengono utilizzati.

Come illustrato nella relazione di gennaio 2014 del Centro comune di ricerca della Commissione europea, l’aggiornamento dei coefficienti tecnici dell’UE per l’anno più recente disponibile hanno modificato solo marginalmente l’impatto simulato dell’ALS UE-Corea.

46Poiché le fonti principali della maggior parte dei dati dell’UE del database GTAP sono Eurostat o gli istituti nazionali di statistica, lo svolgimento di un’ulteriore valutazione della qualità dei dati GTAP da parte di Eurostat potrebbe essere superfluo.

47La Commissione concorda sul fatto che la tempesti-vità di una VIS è estremamente importante al fine di garantirne l’utilità per i negoziatori. I servizi della Commissione si sono impegnati ad avviare VIS non oltre sei mesi dopo l’inizio dei negoziati, per far sì che le relazioni siano integrate nelle trattative. Delle 18 VIS effettuate dal 1999, la VIS sul Cile è stata l’unica VIS la cui relazione finale è stata consegnata solo dopo la sigla dell’accordo di associazione.


La Commissione rileva inoltre che la perdita potenziale non estrapolata segnalata dalla Corte ai tre Stati mem-bri in relazione ai singoli errori individuati, ammontava a 1 milione di euro, di cui il 91 % riguarda uno Stato membro.

64Alcuni dei documenti o degli elementi probatori possono ancora essere presentati come conseguenza del seguito dato dalla Commissione alle constatazioni della Corte dei conti. È pertanto molto probabile che il risultato finale indichi tariffe significativamente inferiori. Inoltre, le ispezioni della Commissione sulle procedure semplificate in 21 Stati membri non hanno evidenziato tassi di errore elevati nel campione di dichiarazioni di origine controllato e l’impatto finan-ziario degli errori si è rivelato basso.

I risultati dell’esame degli originali dei documenti di origine, effettuato dalla Commissione nelle sue ispe-zioni nel Regno Unito, non coincidono con le constata-zioni della Corte.

66Gli errori riscontrati dalla Corte riguardano principal-mente l’assenza di documenti giustificativi o proba-tori. Nei casi in cui i certificati d’origine mostrino un timbro o siano stati emessi da un ufficio che le autorità dei paesi beneficiari/partner non hanno comunicato alla Commissione, i certificati possono essere inoltrati a tali autorità per la verifica.

Anche in relazione al punto 64, la Commissione sotto-linea che attualmente quasi tutti i documenti giustifi-cativi sono in possesso degli importatori e che questi ultimi dovrebbero conservarli, tenendoli a disposi-zione delle autorità doganali, a norma dell’articolo 77 del codice doganale dell’Unione. Non è possibile controllare i documenti al 100 % e i controlli devono essere effettuati sulla base di analisi di rischio, come previsto dall’articolo 13 del codice doganale dell’UE.

Per citare un esempio, il numero di beneficiari del-l’SPG è stato notevolmente ridotto (da oltre 170 a circa 90 paesi), in modo da concentrare i benefici nei paesi più bisognosi. Inoltre, le opportunità di esportazione per i paesi più poveri sono state aumentate mediante l’eliminazione dei benefici per settori molto competi-tivi di alcuni paesi, come ad esempio il settore tessile della Cina e dell’India.

61La Commissione ritiene che l’inclusione dei rischi di origine insieme con altri elementi di rischio è ancora più efficace in quanto il sistema risulta più mirato.

62Gli errori riscontrati dalla Corte in dichiarazioni d’im-portazione in cui è stata richiesta la preferenza in virtù di procedure semplificate sono stati pochissimi (tre). Il Regno Unito si è impegnato a rivedere la sua strategia di controllo relativa all’origine preferenziale. Tuttavia, sebbene i RSP non siano stati scelti come argomento di audit nel Regno Unito, ciò non significa che non siano stati effettuati controlli dell’origine nel contesto di altri controlli a posteriori. La Commissione darà seguito alle questioni sollevate dalla Corte.

63L’estrapolazione della Corte si basa su singoli errori, fra cui l’assenza di documenti o di elementi probatori di cui gli importatori sarebbero dovuti essere in possesso al momento del controllo della Corte. Tuttavia, tali errori non confermano automaticamente che l’origine delle merci importate non fosse l’origine preferen-ziale dichiarata al momento dell’importazione. Nel seguito dato ai singoli errori individuati dalla Corte, la Commissione darà agli Stati membri in questione la possibilità di dimostrare che i documenti e le prove d’origine erano disponibili al momento dello sdo-ganamento e che possono ancora essere presentati. Solo qualora non vengano fornite tali prove gli Stati membri potrebbero essere debitori di RPT, se queste ultime sono la conseguenza di errori amministrativi degli Stati stessi.


75In tutti i casi menzionati gli Stati membri hanno analizzato le informazioni e ne hanno tenuto conto nelle loro valutazioni dei rischi. Spetta allo Stato membro — senza però averne l’obbligo — decidere, dopo aver analizzato il proprio modello commerciale, se inserire nei propri sistemi di gestione dei rischi le informazioni derivanti dalle comunicazioni di assi-stenza reciproca sotto forma di profili di rischio. La Francia ha spiegato che la creazione di un profilo di rischio nel caso della notifica della comunicazione di assistenza reciproca in questione sarebbe stata inefficace perché le informazioni non avevano alcun impatto in Francia. Nel caso della Spagna il campione si riferiva a operatori esclusi dai circuiti di controllo «pre-immissione» e la Commissione aveva già chiesto alle autorità spagnole di correggere tale pratica. La Commissione ritiene che un profilo di rischio basato sulle informazioni contenute in una richiesta di comu-nicazione di assistenza reciproca debba essere creato esclusivamente se le informazioni hanno un impatto sullo Stato membro.

77La Commissione sta seguendo tutti questi casi di recupero insieme con le autorità degli Stati membri e, qualora questi ultimi siano debitori di RPT a causa di errori amministrativi, saranno invitati a mettere a disposizione tali importi con gli eventuali interessi.

Al Regno Unito è stato chiesto di mettere a dispo-sizione l’importo delle risorse proprie tradizionali relative alle comunicazioni AR in questione che, come ha riconosciuto, è caduto in prescrizione a causa degli inefficaci controlli interni. La Francia ha contestato tale conclusione e la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni.

78La Commissione sottolinea che in questo caso lo Stato membro interessato ha già adottato provvedimenti opportuni volti a evitare che una situazione simile si verifichi nuovamente in futuro.

Cfr. la risposta della Commissione al punto 79.

67Agli errori individuati dalla Corte darà seguito la Com-missione che, qualora riscontri la presenza di crediti di risorse proprie tradizionali, chiederà agli Stati membri di adottare le misure necessarie per recuperare tali importi e pagare eventuali interessi applicabili.

71Le 11 richieste inviate dalla Spagna alle Filippine e restituite al mittente per mancata consegna, in un secondo tempo sono state rispedite alle Filippine agli indirizzi corretti.

72La Commissione sta seguendo questi casi a posteriori con le autorità italiane. Ove applicabili, saranno adde-bitati gli opportuni interessi.

73La Commissione seguirà con le autorità francesi i casi in cui non è stato avviato il recupero a posteriori dopo la conferma che i certificati non erano validi né auten-tici, e chiederà il recupero di eventuali crediti di RPT e il pagamento degli interessi, ove ve ne siano.

74La Commissione ritiene che gli Stati membri deb-bano tener conto delle informazioni nella loro stra-tegia doganale globale di valutazione dei rischi e di controllo e, nella misura in cui le informazioni della comunicazione di assistenza reciproca riguardano lo Stato membro, devono adottare le misure necessarie per recuperare gli importi dei crediti di RPT ed evitare perdite future.


84Nella sentenza della CG citata della Corte dei conti, il fatto che la Commissione non abbia fatto pieno uso dei diritti e dei poteri ad essa conferiti dall’accordo di associazione con la Turchia si riferisce solo a un caso specifico e, pertanto, non può condurre ad una con-clusione generale.

L’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), e l’articolo 239 del codice doganale prevedono deroghe al principio generale del recupero di dazi all’importazione. In questi casi, nonostante l’esistenza di un’obbligazione doganale e il fatto che le condizioni per il trattamento preferenziale delle merci non risultassero soddisfatte, il richiedente (sostenuto dalle proprie autorità nazio-nali quando il fascicolo viene sottoposto alla Commis-sione per la decisione) chiede una deroga al principio del recupero o l’abolizione dello sgravio/rimborso dei dazi all’importazione.

Le disposizioni che disciplinano tali eccezioni devono essere interpretate restrittivamente e ciascun caso deve essere valutato singolarmente.

Affinché siano applicabili le eccezioni al principio del recupero, è necessario che vi sia a) un errore com-messo dall’autorità doganale che il debitore, agendo in buona fede e nel rispetto delle disposizioni della dichiarazione doganale, non avrebbe potuto ragione-volmente rilevare o b) una situazione particolare in cui non si può ritenere il debitore responsabile di negli-genza o frode.

85La Commissione esaminerà attentamente questo tipo di sistema di comunicazione periodica nel contesto delle sue azioni di monitoraggio nuove e migliorate.

89La Commissione esaminerà la questione nel contesto delle sue azioni di monitoraggio programmate di recente, in modo da migliorare la qualità delle infor-mazioni fornite dagli Stati membri e garantire, tra l’altro, che l’informativa degli Stati membri si concentri in modo più efficiente sulle anomalie che richiedono misure correttive.

79Lo Stato membro interessato ha già comunicato alla Commissione che le proprie autorità doganali hanno avuto scambi di alto livello con le autorità giudiziarie nazionali e che stanno modificando la legislazione fiscale nazionale per evitare che una situazione simile si verifichi nuovamente in futuro.

La Commissione seguirà la questione con le autorità spagnole.

80Cfr. la risposta della Commissione al punto 78.

82La valutazione della capacità di un paese beneficiario è parte integrante del processo di negoziazione con ciascun partner, compresi gli esercizi di definizione. Tuttavia, essa non viene riportata in una relazione di valutazione formale.

Generalmente, i negoziati rappresentano per la Com-missione il contesto adeguato per valutare la capa-cità delle autorità dei paesi partner di amministrare correttamente l’accordo, tenendo conto, ad esempio, delle esperienze acquisite con gli accordi di coope-razione doganale esistenti ed altri meccanismi di cooperazione. Valutazioni precedenti più dettagliate sono state effettuate per quanto riguarda gli ASA con i paesi balcanici.

83La Commissione ha elaborato un piano d’azione per monitorare il rispetto delle norme di origine preferen-ziale, nell’ambito del quale una delle attività proposte è la realizzazione di visite di monitoraggio nei paesi beneficiari. Il piano d’azione riguarderà sia regimi di scambi unilaterali come gli SPG, sia regimi di scambi bilaterali con i paesi partner.


94La funzione principale della comunicazione di AR è quella di mettere in guardia gli Stati membri sui rischi di frode individuati e ottenere la loro collabo-razione per affrontarli in modo efficiente ed efficace. L’OLAF applica pienamente le prescrizioni del regola-mento attuale n. 515/9710 (modificato dal regolamento 766/200811). È responsabilità degli Stati membri ana-lizzare il rischio relativo al proprio territorio sulla base delle informazioni fornite e adottare tutti i provvedi-menti necessari conformemente alle disposizioni della legislazione doganale dell’UE.

95Gli importi dichiarati irrecuperabili dagli Stati membri non rappresentano necessariamente le perdite defini-tive per il bilancio dell’UE, in quanto la Commissione esamina la diligenza degli Stati membri nel recupero di tali importi ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/2000 e li ritiene responsabili qua-lora non venga data prova di diligenza nelle procedure di recupero.

Riquadro 2 Conformemente alla procedura di cui all’articolo 17 del regolamento n. 1150/2000 del Consiglio, la Commis-sione aveva già esaminato questo caso nel 2013.

La Polonia è stata successivamente invitata a mettere a disposizione tali somme perché al momento dell’im-portazione non erano state adottate misure precau-zionali, come richiesto dall’OLAF nella sua comunica-zione di AR.

10 Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione della regolamentazione doganale o agricola (GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1)

11 Regolamento (CE) n. 766/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, recante modifica del regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 218 del 13.8.2008, pag. 48).

90La Commissione apprezza la constatazione della Corte del fatto che l’OLAF sia riuscito a dimostrare che le merci importate non fossero ammissibili alle misure tariffarie preferenziali, ad eccezione di un’indagine.

91L’azione di recupero in seguito a indagini dell’OLAF in materia doganale è compito delle autorità nazionali ed esula dal controllo dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode.

Di conseguenza, l’importo effettivamente recupe-rato riflette l’operato degli Stati membri e non quello dell’OLAF e non è corretto utilizzare tale importo come indicatore delle prestazioni dell’OLAF.

L’OLAF fornisce alle autorità competenti degli Stati membri tutte le informazioni necessarie per agevolare le loro azioni di recupero.

Le nuove disposizioni introdotte nel regolamento n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’OLAF9 impongono agli Stati membri di fornire all’Ufficio europeo per la lotta antifrode informazioni sulle azioni adottate a seguito delle raccomandazioni di quest’ultimo, tra cui il recupero dei crediti. In questo modo risulta rafforzato il monitoraggio delle azioni di recupero intraprese dagli Stati membri e si migliora ulteriormente il seguito finanziario dato alle indagini svolte dall’OLAF.

92La Commissione segue sistematicamente tutti i casi individuati di responsabilità finanziaria degli Stati membri causata dai ritardi nelle procedure di recupero e darà seguito alle constatazioni della Corte e chiederà il recupero di risorse proprie tradizionali nonché il pagamento di eventuali interessi. L’importo dei dazi indicato nella relazione dell’OLAF è l’importo di cui viene raccomandato il recupero, ma l’importo effet-tivo che può essere recuperato si può determinare in via definitiva solo dopo un ulteriore approfondimento.

9 Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, GU L 248 del 18.9.2013


Per quanto riguarda il seguito alla comunicazione agli importatori circa le importazioni di tonno provenienti da El Salvador, la Commissione ha nel frattempo rispo-sto ai risultati dell’audit della Corte e ha inviato una lettera con domande dettagliate a El Salvador.

Riquadro 3 d) Cfr. la risposta al punto III, lettera e).

102Le indagini dell’OLAF cui fa riferimento la Corte, e che dimostrano che i paesi beneficiari/partner non hanno le competenze per applicare queste norme, riguar-dano il periodo precedente alla riforma delle norme di origine dell’SPG. Nel contesto della riforma sono state semplificate le norme di cumulo regionale dell’SPG in modo da renderne più semplice la gestione da parte dei paesi partner.

103La Corte individua un particolare problema di cumulo nei casi in cui si applicano norme diverse per paesi della stessa regione. La flessibilità introdotta nelle norme SPG era destinata ad agevolare il cumulo dell’o-rigine tra paesi in via di sviluppo anche nei casi in cui si applicano diverse norme di origine. Ciò è partico-larmente importante per i paesi meno sviluppati, che sono soggetti a norme diverse rispetto ad altri paesi beneficiari dell’SPG. Il regolamento dell’SPG prevede dei meccanismi di prevenzione delle elusioni.

Riquadro 4 Le relazioni commerciali preferenziali UE-Messico sono disciplinate da un sistema preferenziale basato su accordi, in virtù del quale la richiesta di una verifica successiva dell’origine preferenziale da parte del paese di esportazione è obbligatoria prima di valutare l’eventuale rifiuto della preferenza. La Commissione sta valutando ulteriori azioni che potrebbe essere necessario adottare in questi casi.

96Dal 2001 la Commissione propone che tutti i regimi di scambi preferenziali dell’UE, siano essi autonomi o convenzionali, prevedano la possibilità di revoca temporanea delle preferenze in caso di particolari problemi di gestione delle preferenze e/o di altre infrazioni significative alla normativa doganale, o in caso di non-cooperazione. La proposta includeva inoltre la possibilità di emettere avvisi destinati agli importatori. La Commissione continuerà a proporre l’inclusione di tali garanzie in tutti i futuri regimi di scambi preferenziali.

La Commissione propone l’inserimento della clau-sola della gestione degli errori amministrativi in tutti gli accordi commerciali in cui non viene concordata l’autocertificazione, e continuerà a farlo in tutti i futuri accordi commerciali nonché negli accordi che ven-gono rinegoziati.

97 Cfr. la risposta al punto 84. I casi notificati alla Commissione si riferiscono alle eccezioni al princi-pio generale di recupero dei dazi all’importazione o all’esportazione, che richiedono che un debitore, agendo in buona fede e nel rispetto delle disposizioni applicabili, non abbia potuto rilevare gli errori dell’au-torità doganale, oppure che sussista una situazione particolare, a condizione che il debitore non sia stato negligente. Spetta all’autorità doganale responsabile valutare se sono soddisfatte tali condizioni.

98La Commissione continuerà a proporre l’inserimento della clausola della gestione degli errori amministrativi in tutti gli accordi commerciali in cui non è concordata l’autocertificazione.

Riquadro 3 b) La mancata pubblicazione è dipesa dalle difficoltà di traduzione nel periodo precedente all’adesione.

Riquadro 3 c)


Raccomandazioni 1‑41. La Commissione accetta la raccomandazione della

Corte relativa alla realizzazione di una VI e di una VIS per gli RSP e la presentazione di una debita giusti-ficazione nelle situazioni in cui non è possibile, e le eseguirà nel rispetto degli attuali orientamenti per le VI e del manuale sulla VIS. Inoltre, essa ha effet-tuato un calcolo delle entrate a cui ha rinunciato nella sua ultima valutazione d’impatto per Giappo-ne e Stati Uniti.

2. Per quanto riguarda la tempestività dell’analisi, la Commissione si è impegnata ad avviare le VIS entro e non oltre 6 mesi dopo l’inizio dei negoziati, per as-sicurarsi di poterle integrare utilmente nel processo di negoziazione e approvazione.

Eurostat è ormai sistematicamente invitato ad essere un membro dei comitati direttivi incaricati del monitoraggio delle VIS.

La Commissione intende intensificare la coope-razione sulla qualità delle fonti dei dati statistici in concomitanza con l’aggiornamento costante dell’accordo sul livello dei servizi tra la DG Com-mercio ed Eurostat.

3. La Commissione accetta la raccomandazione della Corte relativa agli RSP con un impatto economico, sociale e ambientale significativo.

Essa corrisponde all’impegno, già adottato dalla Commissione, di effettuare in modo più sistema-tico valutazioni ex post sugli RSP con un impatto economico, sociale e ambientale significativo al fine di contribuire a monitorare l’impatto degli accordi commerciali dell’UE12.

12 COM(2010) 612, comunicazione «Commercio, crescita e affari mondiali».

Conclusioni e raccomandazioni

108Sebbene le valutazioni ex post ed ex ante della Com-missione per calcolare gli effetti economici ed altri effetti degli RSP si siano evolute nel tempo, la Com-missione ritiene che oggigiorno i responsabili politici, le parti interessate e i contribuenti europei conoscano perfettamente i principali vantaggi e svantaggi delle diverse politiche commerciali.

Dal 1999, tutti i principali negoziati commerciali multi-laterali e bilaterali sono accompagnati da una VIS che analizza dettagliatamente l’impatto economico (ma anche sociale e ambientale) atteso dell’RSP. Dal 2010 [con una sola eccezione, cfr. la risposta della Com-missione al paragrafo III, lettera a)], tutti i negoziati commerciali importanti sono preceduti, prima del loro avvio, da una VI che valuta i possibili effetti economici dell’RSP, compresa una valutazione delle probabile entrate mancate.

109Pur riconoscendo l’esistenza di margini di migliora-mento, La Commissione non condivide pienamente la valutazione della Corte. La produzione di VI e VIS di alta qualità continuerà ad essere oggetto di notevoli sforzi anche in futuro. La Commissione rileva che la scelta della Corte è caduta su un campione che com-prendeva solo una VI condotta in base ai nuovi orien-tamenti sulle VI pubblicati nel 2009. Di conseguenza, l’analisi della Corte non riconosce sufficientemente i notevoli progressi compiuti a partire dal 2010 nelle VI a sostegno degli RSP.

Per quanto riguarda le valutazioni ex post, ne sono state completate relativamente poche, a causa dei lunghi periodi necessari affinché gli RSP siano pie-namente in vigore. Tuttavia, la Commissione è ora intervenuta per ridurre tali periodi.

110Un sistema come l’SPG è solo uno degli strumenti atti a venire incontro alle esigenze dei paesi in via di sviluppo e non si deve sopravvalutare la sua capacità di risolvere i problemi di questi paesi. Nel contesto del diritto dell’OMC il sistema è stato appena riformato alla luce dei risultati dell’analisi intermedia.


112Le informazioni delle comunicazioni di AR non sem-pre portano alla creazione di un profilo di rischio in quanto possono non avere alcuna ripercussione sullo Stato membro.

In tutti i casi menzionati gli Stati membri hanno ana-lizzato le informazioni e ne hanno tenuto conto nelle loro valutazioni dei rischi.

113La Corte fonda la sua conclusione relativa alle debo-lezze del sistema REM/REC su un caso specifico in Spagna. Lo Stato membro interessato ha già comuni-cato alla Commissione che le proprie autorità doganali hanno avuto scambi di alto livello con le autorità giu-diziarie nazionali e che stanno modificando la legisla-zione fiscale nazionale per evitare che una situazione simile si verifichi nuovamente.

La Commissione seguirà la questione con le autorità spagnole.

114Vi sono altri mezzi, oltre alle relazioni di valutazione formali, per accertarsi in modo soddisfacente della capacità del paese terzo di amministrare corretta-mente l’RSP. La valutazione si svolge durante il pro-cesso di negoziazione di accordi bilaterali.

Per quanto riguarda il monitoraggio, la Commis-sione utilizza diversi strumenti, come ad esempio le comunicazioni agli importatori, la consulenza ai paesi beneficiari ecc., in particolare nel contesto dell’SPG. La Commissione ha elaborato un piano d’azione per monitorare il rispetto delle norme di origine preferen-ziale, nell’ambito del quale una delle attività proposte è la realizzazione di visite di monitoraggio nei paesi beneficiari. Il piano d’azione riguarderà sia regimi di scambi unilaterali come gli SPG, sia regimi di scambi bilaterali con i paesi partner.

Inoltre, la Commissione rimanda anche alle risposte date ai punti da 81 a 86.

115La Commissione seguirà i casi individuati dalla Corte e affronterà i problemi in collaborazione con gli Stati membri e i paesi beneficiari delle preferenze, nel con-testo di accordi sia unilaterali che bilaterali.

4. La Commissione accetta la raccomandazione della Corte.

Cfr. la risposta al punto 55. In seguito alla valuta-zione intermedia dell’SPG sono state apportate alcune modifiche sostanziali al regime per porre rimedio a queste debolezze. Poiché le prefe-renze tariffarie previste dal nuovo regolamento SPG (regolamento n. 978/2012) si applicano solo a partire dal 1° gennaio 2014, la Commissione riesaminerà il programma e riferirà al Parlamento europeo e agli Stati membri entro il 2016 sugli effetti dello stesso ed entro il 2017 sul funziona-mento generale del nuovo regolamento.

111L’estrapolazione della Corte si basa su singoli errori, fra cui l’assenza di documenti o di elementi probatori di cui gli importatori sarebbero dovuti essere in possesso al momento del controllo della Corte. Tuttavia, tali errori non confermano automaticamente che l’origine delle merci importate non fosse l’origine preferen-ziale dichiarata al momento dell’importazione. Nel seguito dato ai singoli errori individuati dalla Corte, la Commissione darà agli Stati membri in questione la possibilità di dimostrare che i documenti e le prove d’origine erano disponibili al momento dello sdo-ganamento e che possono ancora essere presentati. Solo qualora non vengano fornite tali prove gli Stati membri potrebbero essere debitori di RPT, se queste ultime sono la conseguenza di errori amministrativi degli Stati stessi.

La Commissione sottolinea che attualmente quasi tutti i documenti giustificativi sono in possesso degli importatori e che questi ultimi dovrebbero conser-varli, tenendoli a disposizione delle autorità doganali a norma dell’articolo 77 del codice doganale dell’U-nione. Non è possibile controllare i documenti al 100 % e i controlli devono essere effettuati sulla base di analisi di rischio, come previsto dall’articolo 13 del codice doganale dell’UE.

La Commissione rileva inoltre che la perdita potenziale non estrapolata segnalata dalla Corte ai tre Stati mem-bri in relazione ai singoli errori individuati, ammontava a 1 milione di euro, di cui il 91 % riguarda uno Stato membro.


7. La Commissione continuerà a esortare gli Stati membri ad adottare tutte le misure precauzionali del caso nel momento in cui ricevono una comu-nicazione di AR.

8. La valutazione della capacità di un paese che be-neficia del trattamento preferenziale è parte inte-grante del processo di negoziazione con ciascun partner. Tuttavia, essa non viene integrata in una relazione di valutazione formale. La Commissione includerà una valutazione di tale capacità negli esercizi di definizione formali che precedono i nuo-vi negoziati.

Generalmente, i negoziati rappresentano per la Commissione il contesto adeguato per valutare la capacità delle autorità dei paesi partner di ammi-nistrare correttamente l’accordo.

9. La Commissione solleverà il problema presso gli Stati membri (durante il monitoraggio) al fine di migliorare la qualità delle informazioni che gli Sta-ti membri forniscono riguardo alla cooperazione amministrativa e semplificherà anche la procedura di comunicazione.

10. La Commissione seguirà i paesi che beneficiano di un trattamento preferenziale in cui l’audit della Cor-te ha rivelato l’esistenza di problemi di cooperazio-ne amministrativa. Il piano d’azione elaborato dalla Commissione sul monitoraggio delle norme di ori-gine preferenziali propone diverse azioni correttive.

11. La Commissione rileva che il recupero finanziario è di competenza degli Stati membri.

L’OLAF continuerà a fornire alle autorità com-petenti degli Stati membri tutte le informa-zioni necessarie per agevolare le loro azioni di recupero.

116Sebbene la Commissione ammetta che la prescrizione pone delle difficoltà per il recupero, essa ricorda che gli Stati membri hanno l’obbligo di adottare le misure opportune per garantire, nella misura del possibile, il tempestivo recupero dei dazi all’importazione.

La Commissione segue sistematicamente tutti i casi individuati di responsabilità finanziaria degli Stati membri, causata da ritardi nelle procedure di recupero e darà seguito alle constatazioni della Corte e chie-derà il pagamento di risorse proprie tradizionali e di eventuali interessi, qualora gli importi dovuti siano la conseguenza di errori amministrativi.

117Cfr. le risposte ai punti 96 e 99.

La Commissione continuerà a proporre l’inserimento della clausola della gestione degli errori amministrativi in tutti gli accordi commerciali in cui non è concordata l’autocertificazione.

120Cfr. le risposte ai punti III, lettera d) ed e), V, lettera d) e g), 82, 83, 96, 99, lettera d), 106 e 114, e alla racco-mandazione 12.

Raccomandazioni 5‑135. La Commissione valuterà ulteriormente in quali casi

particolari tali profili di rischio sono utili e in che modo devono essere applicati in materia di norme di origine nell’ambito degli RSP.

6. Nel corso delle ispezioni realizzate negli ultimi anni, la Commissione ha insistito particolarmente sull’efficacia dei sistemi di gestione dei rischi e delle strategie di controllo degli Stati membri ed ha pro-dotto relazioni tematiche sulla strategia di controllo doganale (2009), sulla procedura di domiciliazione (2011) e sul transito (2012), che ha successivamente presentato agli Stati membri in sede di comitato consultivo per le risorse proprie e di gruppo di poli-tica doganale. Essa continuerà a verificare se gli Sta-ti membri migliorano l’efficacia dei loro sistemi di gestione del rischio e le loro strategie di controllo.


13. La Commissione continuerà a promuovere la sosti-tuzione dei certificati di origine e di circolazione con l’autocertificazione degli esportatori.

Risposta all’allegato V

1 I modelli CGE sono strumenti all’avanguardia e, contra-riamente ad altri modelli disponibili, sono i più adatti per misurare l’impatto economico delle diverse politi-che commerciali che incidono su una vasta gamma di indicatori socioeconomici di settore (proventi doga-nali, importazioni, esportazioni, prezzi alla produ-zione, salari, emissioni di CO2 ecc.). Ciò è di importanza cruciale per i negoziatori e le parti interessate. Le VIS integrano i risultati del CGE con le analisi qualitative e settoriali, compreso il settore informale, quando i dati lo consentono, mentre in precedenza i dati sul settore informale non erano sufficientemente attendi-bili per essere utilizzati.

2a) Gli effetti sul lungo periodo dei cambiamenti nel-

le politiche commerciali sono stati valutati da nu-merosi accademici e organizzazioni internazionali e i risultati sono ampiamente utilizzati e accettati dai governi.

b) I modelli CGE vengono utilizzati per elaborare si-mulazioni, non per fare previsioni. Essi si basano su solidi fondamenti teorici e, al tempo stesso, su dati economici reali che riproducono il comportamento economico degli agenti.

c) L’aggregazione di prodotti e paesi in categorie più ampie si decidono in base alle particolarità delle economie in esame. Se sono ritenuti utili, i risulta-ti dei modelli CGE vengono integrati con le analisi di equilibrio parziale che possono distinguere, ad esempio, diverse categorie di frumento.

Le nuove disposizioni introdotte nel regolamento n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’OLAF13 impongono agli Stati membri di fornire all’Ufficio europeo per la lotta antifrode informazioni sulle azioni adottate a seguito delle raccomandazioni di quest’ultimo, tra cui il recupero dei crediti. In que-sto modo risulta rafforzato il monitoraggio delle azioni di recupero intraprese dagli Stati membri e si migliora ulteriormente il seguito finanziario dato alle indagini svolte dall’OLAF.

La Commissione dà sistematicamente seguito, e continuerà a farlo, a tutti i casi individuati di responsabilità finanziaria degli Stati membri causata dai ritardi nelle procedure di recupero.

12. Dal 2001 la Commissione propone che tutti i regimi di scambi preferenziali dell’UE, siano essi autonomi o convenzionali, prevedano la possibilità di revoca temporanea delle preferenze in caso di particolari problemi di gestione delle preferenze e/o di altre infrazioni significative alla normativa doganale, o in caso di non-cooperazione. La Commissione ritiene che tali garanzie si siano rivelate sufficienti e con-tinuerà a proporre che siano incluse in tutti i futuri regimi di scambi preferenziali.

Alla fine del 2013, la possibilità di revoca tem-poranea delle preferenze era già prevista per 4 regimi autonomi (compreso l’SPG) che interes-sano quasi 200 paesi e per regimi preferenziali con più di 30 paesi.

Attualmente la Commissione sta negoziando l’inserimento di disposizioni per la revoca tem-poranea delle preferenze negli RSP con diversi partner, tra cui Giappone, Vietnam, Marocco, Thailandia e Canada.

La Commissione continuerà a proporre l’inseri-mento della clausola della gestione degli errori amministrativi in tutti i futuri accordi commerciali in cui non sarà concordata l’autocertificazione.

13 Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, GU L 248 del 18.9.2013.


d) Come nel caso dell’aggregazione di prodotti, l’ag-gregazione di regioni varia in base alla situazione specifica di ogni VI/VIS in questione e ha lo scopo di concentrarsi su ciò che si ritiene di principale interesse.

e) Negli ultimi anni, si sono compiuti notevoli progres-si in questi settori. La Commissione ha finanziato la creazione di una banca dati mondiale sugli inve-stimenti esteri diretti, attualmente utilizzata nella modellizzazione con il CGE, e in qualità di membro del consiglio di amministrazione del GTAP è favo-revole all’idea di una nuova banca dati mondiale sulla migrazione.

f ) La modellizzazione basata sul CGE è inoltre integra-ta da una modellizzazione quantitativa supplemen-tare (che riguarda in particolare gli effetti sociali e ambientali) e da analisi settoriali più dettagliate.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

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QJ-A

B-14-002-IT-C ISSN

1831-0869

I regimi di scambi preferenziali (RSP) sono uno strumento essenziale della politica commerciale dell’UE. Il commercio arreca benefici economici all’UE e ai suoi paesi partner e promuove lo sviluppo sostenibile e l’eradicamento della povertà nei paesi in via di sviluppo. La presente relazione valuta se gli RSP siano adeguatamente gestiti dalla Commissione e dagli Stati membri. Si è rilevato che la Commissione non ha valutato in modo adeguato tutti gli effetti economici degli RSP e che non viene garantita la piena riscossione delle entrate in quanto i controlli doganali svolti dagli Stati membri sono deboli e vi sono anche carenze nella supervisione da parte della Commissione.

CORTE DEI CONTIEUROPEA

I regimi di scambi preferenziali sono gestiti in modo adeguato?

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