Germania

QUADERNI FORMEZ

I l Formez-Centro di Formazione Studi ha avuto, da sempre, una

particolare attenzione per le iniziative editoriali. Fin dai

primissimi anni di attività si è impegnato nella produzione e

divulgazione di collane e riviste su cui intere generazioni di funzionari

pubblici si sono formate. In seguito al decreto legislativo 285/99, che ha

individuato nel Formez l’Agenzia istituzionale che sostiene e promuove

i processi di trasformazione del sistema amministrativo italiano,

l’attività editoriale del Centro è stata rilanciata e rinnovata nella veste

grafica e nei contenuti.

Sono state create quattro nuove linee editoriali: Quaderni, Strumenti,

Ricerche e Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione. In queste

collane vengono pubblicati soprattutto i risultati delle attività formative

e di ricerca svolte dall’Istituto.

Con “Quaderni” e “Ricerche” si diffondono Rapporti e riflessioni

teoriche su temi innovativi per la P.A. mentre, con due collane più

specialistiche quali “Strumenti” e “Azioni di Sistema per la P.A.”, si

mettono a disposizione soprattutto strumenti di lavoro o di

progettazione per quanti lavorano o si occupano di pubblica

amministrazione e di sviluppo locale. Tutte le pubblicazioni con un

breve abstract vengono presentate sul sito web (www.formez.it).

Questo volume analizza alcune pratiche di governance realizzate

in Germania dagli enti locali, dal governo federale e da agenzie

governative.

Le esperienze descritte nel report, quali quella del caso del cooperazione

intergovernativa del progetto OSP (programma di sostegno

all’occupazione nel Land di Berlino) o quella di cooperazione pubblico-

privato, descritta nel caso del progetto Digitales Nordrheinwestfalen,

risultano particolarmente interessanti per i possibili spunti che offrono

per la realtà italiana.

L’analisi del caso tedesco rientra in una più ampia ricerca condotta dal

Formez sulla governance in alcuni Paesi europei, nata con l’obiettivo di

evidenziare i modelli e gli approcci di governance che rendano efficace

l’operato degli attori della P.A.

Carlo Flamment

Presidente FormezQ

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Formez

30LA PUBLIC GOVERNANCE IN EUROPAGermania

F o r m e z • A r e a P r o g e t t i E d i t o r i a l i

4

A cura diValeria de Magistris, responsabile Area Diffusione dell’Innovazione, FormezPiervincenzo Bondonio, docente di Scienza delle Finanze, Dipartimento diEconomia, Università di Torino

Redazione testiAugusta Badriotti, Valeria Gritti

Collaborazione diElisabetta D’Agostino, Maria Fiore, Giuseppe Gioioso

Organizzazione editorialePaola Pezzuto, Roberta Crudele

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Premessa

L’indagine sulla governance in diversi Paesi europei si colloca all’interno delleattività di analisi e ricerca che il Formez ha realizzato per conto delDipartimento della Funzione Pubblica nell’ambito del Progetto Governance.Tale indagine nasce dall’esigenza di leggere i fenomeni della governance inItalia attraverso una chiave di lettura più ampia, quale quella internazionale.

Scopo ultimo è quello di fornire un quadro dei sistemi di regole e di opportu-nità messi in atto da altri Paesi europei, per offrire servizi, governare il territo-rio e promuovere lo sviluppo in maniera più efficace, partecipativa e concor-renziale, individuando elementi di analogia con la realtà italiana e fornendoutili spunti per la potenziale trasferibilità dei diversi strumenti nel contestonazionale. A tal fine, l’attività di ricerca è stata affidata a diverse Univer-sità/Centri di ricerca italiani con cui si sono definiti gli ambiti d’indagine e ipercorsi di analisi per rendere quanto più possibile omogenei i report naziona-li. Ogni Paese è stato esaminato da un gruppo di lavoro diverso e il Formez hacurato la progettazione e il coordinamento complessivo dell’indagine.

Il lavoro che presentiamo è il report di analisi sulla Germania redatto dalDipartimento di Economia dell’Università di Torino, con il coordinamento diPiervincenzo Bondonio, in stretta collaborazione con Augusta Badriotti. Allasua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti.

Il gruppo ha condotto ricerche sia documentali che sul campo (per alcuni casistudio) esaminando esperienze originali in termini di governance con riferi-mento a livelli di governo centrale e locale tedeschi.

Valeria de Magistris

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INDICE

INTRODUZIONE 11

CAPITOLO 1Il sistema istituzionale in Germania 151. Caratteristiche istituzionali e politiche

del Paese 172. Caratteristiche della governance

in Germania 313. La regolamentazione della governance 43

CAPITOLO 2La governance interistituzionale 451. Cooperazione interistituzionale, partenariato

e partecipazione 472. La governance nella pianificazione territoriale 52Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) 59Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee 72

CAPITOLO 3La governance esterna 851. Il processo di privatizzazione in Germania 872. Privatizzazione e rapporti sindacali:

l’esempio del settore delle telecomunicazioni 903. Il partenariato pubblico-privato 924. Forme innovative di finanziamento 945. Regolazione e accountability

delle public utility: il settore idrico 97Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen 101Il progetto scuola della provincia di Offenbach 118

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CAPITOLO 4La governance interna 1391. La riforma della pubblica amministrazione:

quadro normativo e livelli di governo 1412. L’informatizzazione della PA 1413. Management moderno 1474. Tardivo accoglimento del NPM in Germania 1485. Il Neues Steuerungsmodell 1546. Strumenti di gestione delle risorse umane 160L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica 162Il municipio virtuale di Brema 180

CONCLUSIONI 199

BIBLIOGRAFIA 217

11INTRODUZIONE

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INTRODUZIONE

Questo rapporto si compone di un capitolo introduttivo e di tre parti.L’introduzione descrive il contesto istituzionale della Germania e, in terminigenerali, le politiche di governance. Le successive tre parti sono dedicate cia-scuna all’analisi di un ambito di governance (interistituzionale, esterna e inter-na, rispettivamente). Nelle singole parti vengono descritte e analizzate le carat-teristiche nazionali della categoria di governance, che trovano poi applicazionenella coppia di schede relative ai casi di buona governance individuati (unorelativo al governo centrale – federazione o Land, l’altro al governo locale). Lascelta dei casi è stata orientata dalla letteratura di riferimento e dall’indagineconoscitiva direttamente condotta, mediante Internet e contattando direttamen-te esperti e testimoni privilegiati tedeschi.

Date la struttura istituzionale tedesca, costruita su tre livelli di governo (fede-rale, nazionale e locale) e la divisione delle competenze tra di essi, in due casisu tre sono stati scelti casi centrali relativi ai Länder (costituisce eccezione, perla governance interna, il caso del Bundesverwaltungsamt, agenzia del ministerofederale degli interni). A livello locale i casi scelti riguardano il comune o la pro-vincia, in conseguenza della rilevanza del caso e della reperibilità di documen-tazione adeguata. Anomalo è il caso di Brema, città-Stato che somma il ruolo dicomune a quello di Land, considerato per la governance interna. La scelta di col-locare questo caso tra quelli locali discende dal fatto che si tratta della creazio-ne di un municipio virtuale (il che rientra ovviamente tra le competenze digoverno locale della città-Stato).

Punto di partenza per l’analisi sono stati i riferimenti tratti dai lavori di orga-nismi internazionali quali l’OECD, la World Bank e l’Unione europea, nei lororeport periodici sull’andamento dell’economia e sul funzionamento delle istitu-zioni tedesche. A livello nazionale hanno costituito iniziale riferimento i lavoridella Fondazione Bertelsmann, dell’Istituto di ricerca sulla Pubblica Ammi-nistrazione dell’Università di Speyer e del Ministero degli Interni. I materiali ei contatti reperiti al Convegno Moderner Staat 2003 (7° Fachmesse undKongress, 25 e 26 novembre 2003, tenuto presso il Messegelände di Berlino)

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INTRODUZIONE

sono stati di aiuto nell’orientare il successivo sviluppo del lavoro. L’utilizzo distrumenti elettronici (ricerca sul web) è stato particolarmente fruttuoso, graziealla disponibilità on-line di una documentazione ricca e ben strutturata.

Per i casi di buona governance selezionati si è anche proceduto a intervistaregli enti coinvolti, in alcuni casi con visite in loco (contattando a Brema M. Hagene, per il caso della governance esterna centrale, in cui la scelta è caduta sul pro-getto Digitales Nordrheinwestfale - D-NRW, J. Geier). Negli altri casi i contattisono stati telefonici e telematici (interviste via e-mail). Così è stato per approfon-dire la conoscenza del caso di governance esterna locale (provincia diOffenbach, contattata tramite J. Ditzinger); del caso di governance interistituzio-nale statale (Land di Berlino, contattato tramite Thekla Heinel della B.&S.U.Beratungs-und Servicegesellschaft Umwelt GmbH) e locale (FördervereinBiosphäre Schaalsee, sentito tramite Frank Hermann, il Ministero für Arbeit undBau Mecklenburg-Vorpommern e l’Amt für das Biosphärenreservat Schaalsee,Zarrentin).

Ulteriori contatti, via e-mail e telefono, sono stati stabiliti con B. Stach dellaFondazione Bertelsmann, con collaboratori esterni della stessa Fondazione (A.Wegener dell’Università di Potsdam, C. Brenski in rappresentanza di K. Hönig,direttore dell’istituto di ricerca sulla Pubblica amministrazione dell’Universitàdi Speyer), con U. Glassmann dell’Università di Köln e con A. Uhrhammerdell’OECD.

A tutte le persone ricordate, che hanno generosamente messo a nostra dispo-sizione parte del loro tempo, va il nostro sentito ringraziamento: senza il loroaiuto questo rapporto non avrebbe visto la luce. Naturalmente nessuno di loro èresponsabile per gli eventuali errori ed omissioni e per le molte imperfezionicertamente presenti nel testo, oltre che per le opinioni espresse: la responsabi-lità di tutto ciò ricade interamente sugli autori.

La progettazione del lavoro si deve alla stretta collaborazione tra PiervincenzoBondonio e Augusta Badriotti; alla sua stesura ha contribuito anche ValeriaGritti. Più precisamente Piervincenzo Bondonio ha la responsabilità dell’impo-stazione scientifica e della revisione editoriale di tutto il testo e ha redatto leconclusioni e i paragrafi di tutti i capitoli che definiscono la trasferibilità al con-testo italiano dei casi analizzati. A Valeria Gritti è attribuibile la stesura delsecondo capitolo e del caso di Brema; ad Augusta Badriotti la stesura di tutti glialtri capitoli.

15CAPITOLO 1

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

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1. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese

Alcune tra le caratteristiche istituzionali della Repubblica federale di Ger-mania, quali la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo, con-trassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministra-tiva policentrica, presentano stimoli per riflessioni interessanti.

Il federalismo tedesco, insieme a quello austriaco, rappresenta un esempiosignificativo della creazione di un sistema federale composto da Stati unitari(Länder) che, tuttavia, sono Stati decentralizzati in senso federale.

Dopo la Restaurazione, i popoli di lingua tedesca, dispersi in numerose città-Stato e Stati indipendenti, sono stati guidati verso l’unità dall’egemonia dellaPrussia. Il congresso di Vienna sancì il diritto della Prussia a costituire laConfederazione tedesca (Deutscher Bund) con alcune caratteristiche di Statofederale: potere legislativo distribuito tra regioni e centro, presenza di una came-ra alta (Bundesrat) formata da rappresentanti delle regioni (tuttavia, i poteri piùsignificativi erano concentrati nella camera bassa).

La Costituzione tedesca del 1945, la “Legge Fondamentale” (Grundgesetz), fuelaborata prevalentemente da esperti tedeschi e soprattutto dai responsabilidelle amministrazioni dei Länder insediati dagli occupanti. Essa definisce laRepubblica federale di Germania come Stato federale a governo parlamentare. LaLegge Fondamentale prevede al centro due camere: il Bundestag, eletto a suffra-gio universale e il Bundesrat, composto da delegati dei Länder normalmentesostituiti quando cambia il governo del Land. Il numero dei Länder, originaria-mente di 11, passò a 16 dopo la riunificazione del 3 ottobre 1990.

La Costituzione prevede un Presidente federale (Capo dello Stato) eletto percinque anni da un’apposita Assemblea federale formata da membri delBundestag e da rappresentanti dei Länder. Le sue competenze spaziano dallanomina del Cancelliere allo scioglimento del Bundestag, dalla proclamazionedello stato di emergenza amministrativa alla promulgazione delle leggi.

Il Cancelliere federale è nominato dal Presidente in seguito ai risultati delle

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elezioni politiche che rinnovano il Bundestag (di norma è il leader del partitovincitore). Il Cancelliere è una figura politica forte rispetto ai ministri, la cuinomina dipende da lui; al Cancelliere spetta definire l’indirizzo politico delgoverno. Il parlamento bicamerale è composto da un Consiglio federale(Bundesrat) e dalla Camera federale (Bundestag). Il Bundesrat, composto da 68membri, è la camera dei Länder cui partecipano i delegati dei governi in nume-ro rapportato alla popolazione.

Nella seguente tabella sono riportati alcuni dati sui vari Länder.

Tabella 1

Breve profilo dei Länder

Land Voti Popolazione Superficie Note

Renania settentrionale Vestfalia 6 17,3 34066

Baviera 6 11,4 70553

Baden-Würtemberg 6 9,8 35751

Bassa Sassonia 6 7,4 47348

Assia 4 5,7 21114

Sassonia 4 4,8 18337 Ex Ddr

Renania Palatinato 4 3,7 19848 Ex Ddr

Berlino 4 3,4 883 Città-Stato

Sassonia-Anhalt 4 2,9 20443

Turingia 4 2,6 16000 Ex Ddr

Brandeburgo 4 2,6 29000 Ex Ddr

Schleswig-Holstein 4 2,6 15730

Mecklemburgo-Pomerania occidentale 3 1,9 23800 ex Ddr

Amburgo 3 1,6 755 Città-Stato

Saarland 3 1,1 2750

Brema 3 0,7 404 Città-Stato

Totale 68 79,5

Fonte: Degni M. e Iovinella G., 1995

Se il Bundesrat ha un profilo costituzionale minore dell’altra camera (Brosio1995), in quanto non ha voce nell’elezione del governo e ha un limitato poteredi veto nell’attività legislativa, ha, invece, funzioni importanti nel campo dellapolitica fiscale. In particolare, è richiesta l’approvazione del Bundesrat per le

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leggi che riguardano la disciplina delle imposte il cui gettito è incassato daiLänder, la ripartizione del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisichetra governo federale e Länder, i pagamenti eseguiti ai fini della perequazionefiscale tra i Länder, l’amministrazione effettuata dai Länder per conto del gover-no federale di imposte di competenza di quest’ultimo (attività che segnala lastretta cooperazione fra Stato federale e Länder, tipica del federalismo tedesco).

Ogni revisione del testo costituzionale deve avvenire a maggioranza di dueterzi di entrambe le camere, il che contribuisce a rafforzare il potere dei Länder.Il Bundestag è eletto per quattro anni da tutti i cittadini, per metà utilizzandocollegi uninominali con sistema maggioritario a turno unico, per l’altra metà colsistema proporzionale in collegi plurinominali a voti di lista. La sua posizione èpreferenziale rispetto al Bundesrat, nel senso che quest’ultimo non può rifiutar-si di approvare i testi passati dal Bundestag, tranne che su alcune materie di pre-valente interesse dei Länder. Il concreto coordinamento fra le due camere vienegarantito da alcune commissioni bicamerali, tra le quali una commissione diconciliazione, che ha il compito di risolvere i casi controversi. Un altro organocostituzionale di estrema importanza è il Tribunale Costituzionale Federale(Bundesverfassungsgericht), composto da sedici giudici eletti per metà dalBundesrat e per metà dal Bundestag. Tra le sue competenze, accanto alla tutelacostituzionale dei diritti, che viene esercitata mediante il controllo di costitu-zionalità delle leggi federali e dei Länder, e il giudizio sui ricorsi individuali atutela dei diritti fondamentali, figurano la soluzione di conflitti fra Stato eLänder e tra i diversi poteri dello Stato. Esso è affiancato a livello di singoloLand dal tribunale costituzionale del Land, cui è affidata la decisone sui conflitticostituzionali all’interno del Land.

In generale, i Länder esercitano la funzione legislativa per le materie loro attri-buite dalla Costituzione, mentre per le restanti materie implementano o appli-cano le leggi federali (art. 83). In via esemplificativa, la responsabilità ammini-strativa, finanziaria e decisionale per l’istruzione è completamente affidata aiLänder, residuando alla federazione la determinazione dei principi generali cheriguardano l’istruzione superiore; la responsabilità per la fornitura del serviziosanitario è affidata in modo non esclusivo alle autorità locali: alcuni servizi pos-sono anche essere forniti dai Länder o da altre istituzioni parastatali, tra cui lecomunità religiose; i fondi per l’assistenza sociale sono forniti dalla federazione,ma l’erogazione dei servizi avviene a livello locale. La Costituzione (art. 28)garantisce, infatti, alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa.

A fronte dell’attribuzione di competenze di primo piano ai Länder, alcunecaratteristiche dello Stato federale tedesco assicurano, tuttavia, un elevato gradodi coesione nazionale. Tra queste si sottolineano soprattutto la forte posizionedel Cancelliere e la tendenza degli anni ’60 e ’70 a rafforzare le competenze dello

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Stato federale, come nel caso delle funzioni comuni, per una maggiore specifi-cazione delle quali si veda la parte relativa al federalismo tedesco.

Lo schema che segue presenta la struttura del governo (Bund), nelle sue prin-cipali articolazioni funzionali e territoriali.

Tabella 2

La struttura del governo federale

Fonte: OECD 1992

Grundgesetz

GiudiziarioLegislativo

Cancellierato federale

Comitati

InterniEsteri

EconomiaGeneri alimentari, agricoltura e boschi

Lavoro e previdenza socialeFamiglia e anziani

Poste e telecomunicazioniDonne e gioventù

Alloggi, sviluppo urbano e pianificazione territorialeFinanzeGiustiziaTrasportiDifesaSalute

Ricerca e tecnologiaIstruzione e scienza

Cooperazione economica

CommissioniAutorità amministrate

indirettamenteImprese pubbliche

Esecutivo

Cancelliere federale

Gabinetto

Ministeri (18)

Autorità amministratedirettamente

Autorità federali subordinate a

ministeri federali

Autorità federali intermedie

Autorità federali inferiori

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Più in dettaglio ciascun ministero federale è composto da un ministro, da alcu-ni segretari di Stato, da capi dipartimento, da capi dei sub dipartimenti e dairesponsabili delle divisioni.

Tabella 3

Gerarchia tipica dei ministeri federali

Fonte: OECD 1992

È la Costituzione a specificare le competenze del Bund e dei Länder. Il Bundha competenza legislativa esclusiva negli ambiti di politica estera, difesa, citta-dinanza e passaporti, sistema valutario e monetario (competenza ceduta all’U-nione europea), dogane e commercio estero (anche queste devolute all’Unioneeuropea), traffico aereo e ferrovie federali, poste e telecomunicazioni. Ha, inol-tre, facoltà di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria, tuteladell’ambiente, ripartizione del territorio, pianificazione territoriale e certifica-zione anagrafica.

I Länder hanno competenze originarie ed esclusive nei campi dell’istruzione(compresi aspetti importanti dell’istruzione universitaria), della politica cultu-rale, della polizia (ordine pubblico e polizia locale) e svolgono le funzioniamministrative relative all’attuazione delle norme federali.

Questa ripartizione di competenze, tipica dell’ordinamento tedesco, deli-nea una situazione in cui centro e periferia sono sollecitate a ricercare un ele-vato livello di cooperazione, che risulta indispensabile per il buon funziona-mento delle istituzioni e per la coerente realizzazione delle principali politi-che pubbliche.

Ministero

Segretario di Stato

Capi dipartimenti

Capi dei sub dipartimenti

Responsabili delle divisioni

da 1 a 3 in ogni ministero

da 4 a 7 in ogni ministero

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I Länder

Tredici dei sedici Länder attuali sono enti territoriali, i restanti tre (Berlino,Brema e Amburgo) sono città alle quali è stata riconosciuta la qualifica di città-Stato (cioè di Land e autorità locale allo stesso tempo), il che comporta l’assun-zione di competenze amministrative sia centrali che locali.

I Länder godono di ampia discrezionalità nell’organizzazione amministrativa.La maggior parte di essi ha optato per un’articolazione della funzione ammini-strativa su tre livelli: superiore, intermedio e inferiore.

Il livello superiore svolge funzioni amministrative per l’intero Land da un’uni-ca postazione centrale; è immediatamente subordinato ai ministeri statali e nonha sottostrutture. Svolge in prevalenza competenze amministrative federali.

Le autorità di livello intermedio svolgono, invece, funzioni amministrative peri singoli distretti del Land, a capo dei quali viene nominato un commissario chedipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Länder più piccoli questolivello di amministrazione può mancare).

Le autorità di livello inferiore possono essere sia autorità statali ad hoc (comead esempio uffici sanitari), sia autorità del governo locale, ma operanti per contodel Land nello svolgimento di determinate funzioni.

L’organigramma che segue, riferito al Nordreno Vestfalia, esemplifica megliola struttura di un tipico Land, che rispecchia da vicino quella di uno Statosovrano tradizionale, con una propria Costituzione e un sistema di divisionedei poteri.

Questa caratteristica è propria del federalismo tedesco, nato nell’Ottocentomediante la concessione alla federazione di alcune competenze, soprattutto legi-slative, da parte dei Länder, Stati legittimi, che restano unità di potere autonome.

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Tabella 4

Struttura governativa dei Länder (il caso del Nordreno Vestfalia)

Fonte: OECD 1992

Le autorità locali: Kreise e Gemeinde

Il governo locale ha una lunga tradizione in Germania: il diritto di ogni comu-nità locale a governare i propri affari è garantito dalla Costituzione federale ed èripreso dalla Costituzione di ciascuno Stato. Ci sono due livelli di governo loca-le: municipale o comunale (Gemeinde), e distrettuale o provinciale (Kreise), for-mato da aggregazioni di municipalità.

Il principale compito degli enti locali è la regolamentazione dei servizi pub-blici locali. Inoltre, essi sono responsabili dell’attuazione della legislazionefederale e statale, relativamente al Land di appartenenza.

Costituzione

GiudiziarioLegislativo

Ufficio del Primo ministro

Comitati

InterniGiustiziaFinanze

EsteriAffari culturali

Scienza e rircercaLavoro, salute e affari sociali

Cooperazione economica e tecnologicaAmbiente, pianificazione regionale e agricoltura

Sviluppo urbano e trasportoAffari federali

CommissioniAutorità amministrate

indirettamenteImprese pubbliche

Esecutivo

Primo ministro

Gabinetto

Ministeri (10)

Autorità amministratedirettamente

Autorità dei Länder a livellolocale e distrettualeCommissari distrettuali

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I comuni sono responsabili delle prestazioni sociali (OECD, 1997): garantisco-no ad esempio l’erogazione di sussidi per l’accesso agevolato ai servizi abitativie assistenziali (pagati dalle autorità locali, ma finanziati dal governo federale).Ai comuni fa capo anche la produzione diretta di servizi generali, ad esempio lapolizia locale. Sono inoltre direttamente responsabili dell’assistenza agli indi-genti, attraverso la costituzione di un fondo che finanzia le attività di ospizio ericovero. I comuni mettono a disposizione gli edifici scolastici, sia per i giovaniche per gli adulti (per le iniziative di formazione permanente); sono responsabi-li della presenza e del funzionamento di istituzioni culturali quali le biblioteche,i musei, i teatri, le orchestre e le scuole di musica; mettono a disposizione dellescuole e delle associazioni sportive gli impianti necessari. Nel campo tecnico, leautorità locali regolamentano l’utilizzo del territorio, la viabilità e i parchi esono responsabili della redazione dei piani di sviluppo locali. Dove la fornituradi elettricità, di gas e di acqua non è stata data in gestione ad aziende private,sono gli stessi comuni ad occuparsene. I comuni o le province sono, inoltre,responsabili dello smaltimento delle acque fognarie e dei rifiuti, la cui regola-zione è competenza del Land di appartenenza.

I comuni possono scegliere tra molteplici modelli alternativi di organizzazioneper svolgere le proprie funzioni. I servizi di loro competenza possono essere for-niti, per esempio, ricorrendo alla gestione diretta o in economia, alla gestione daparte di imprese di proprietà del governo locale o di imprese possedute dai comu-ni ma regolate dal diritto privato, o alla fornitura da parte di soggetti privati chehanno ottenuto l’abilitazione a operare. Gruppi di comuni possono anche forma-re delle autorità ad hoc (Zweckverbände) per realizzare specifiche funzioni.

Le competenze di questi due livelli di governo locale sono regolate dal principiodi sussidiarietà: la responsabilità primaria per le questioni locali risiede nei comu-ni e nelle province e solo nel momento in cui queste istituzioni non fossero ingrado di svolgere le proprie funzioni il Land sarebbe autorizzato a farsene carico.

Tra la fine degli anni ’60 e i primi anni ’70, sulla scia di un modello nord euro-peo di riforma degli enti locali, sono state promosse dai Länder riforme chehanno portato ad un consistente allargamento delle dimensioni minime deicomuni portate a 9.000 abitanti (in alcuni Länder a 30.000), attraverso la fusio-ne di comuni. Queste riforme miravano a raggiungere una migliore efficienzaamministrativa dei comuni senza, tuttavia, perdere di vista il problema di garan-tire un’adeguata rappresentanza democratica alle istituzioni così allargate, isti-tuendo meccanismi di elezione diretta dei sindaci.

I fondi necessari allo svolgimento delle funzioni di Gemeinde e Kreise pro-vengono da tributi locali (principalmente sugli immobili e sulle attività com-merciali) e in larga misura da trasferimenti dei Länder e dalla federazione attra-verso la perequazione fiscale (Finanzausgleich).

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Riferimenti istituzionali

La funzione principale del governo federale è di assumere le decisioni politi-che nazionali e di tradurle in leggi, mentre le responsabilità amministrative sonoprincipalmente devolute ai Länder, che possiedono in tale ambito competenzegenerali. Rispetto ad altri sistemi federali, in Germania le funzioni direttamentesvolte dall’amministrazione centrale sono piuttosto limitate. Le aree ove le fun-zioni amministrative spettano al governo federale sono poche e specificate nellaCostituzione federale. I Länder sono direttamente impegnati in materia di sicu-rezza, polizia, difesa civile e istruzione, in cooperazione con enti semi-pubblici1

e chiese. Le autorità locali sono responsabili dei servizi sociali, soprattuttomediante l’erogazione di trasferimenti finalizzati a specifici bisogni.

I Länder hanno importanti responsabilità legislative in ambiti quali il governolocale, l’amministrazione della giustizia, la regolamentazione degli affari cultu-rali e dell’istruzione e buona parte dei servizi di polizia.

La Costituzione di ciascun Land deve conformarsi ai principi generali dellaGrundgesetz, ma per il resto può essere modellata con ampia autonomia. Anchel’amministrazione dei tribunali dei Länder è indipendente dalle autorità federa-li. Alle differenze storiche e ambientali tra i Länder possono corrispondere signi-ficative differenze nelle strutture organizzative e amministrative che ogni Landha facoltà di creare. Ciò non impedisce che le similitudini tra i Länder, soprat-tutto tra quelli di dimensioni simili, siano normalmente elevate. La sovranità deigoverni locali in campo organizzativo e fiscale, di statuto e ordinamento del per-sonale, di pianificazione e gestione del territorio rappresenta uno dei pilastri sucui si basa il funzionamento delle istituzioni e della democrazia tedesche e assu-me che le autorità locali abbiano notevole capacità di regolamentare le propriefunzioni.

Per coordinare le politiche tra i vari livelli di governo vengono costituiti“comitati di alto livello”, il più importante dei quali è il Consiglio per la piani-ficazione finanziaria, che produce raccomandazioni non vincolanti sul coordi-namento del bilancio e dei piani finanziari del governo federale, dei Länder edelle municipalità. Un altro importante organismo, costituito da rappresentantidi ogni livello di governo, è il Consiglio di politica economica presieduto dalMinistro federale dell’Economia che coordina la politica macroeconomica tra iLänder.

Benché i Consigli non dispongano di alcun potere decisionale ufficiale, le lororaccomandazioni hanno un peso determinante nell’orientare gli indirizzi dipolitica economica. Organismi consultivi (ed anche questa è una caratteristica

1 Eingenbetrieb: aziende municipalizzate speciali gestite con libri contabili differenziati e dotatedi semi-autonomia amministrativa.

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del sistema politico-istituzionale tedesco) sono presenti ad ogni livello dell’am-ministrazione.

Il funzionamento delle istituzioni e i comportamenti delle persone in Ger-mania sono tradizionalmente fondati sulla scrupolosa osservanza della legge.Ciò implica anche che il controllo dell’operato delle istituzioni pubbliche edelle persone che in esse operano non si basi, se non marginalmente, sull’osser-vazione e la valutazione delle performance.

La Grundgesetz esclude qualsiasi controllo federale su forma e contenuto deibilanci statali, della cui preparazione e gestione sono unicamente responsabili iLänder. In caso di interferenze della federazione i parlamenti statali possonopresentare ricorso al tribunale costituzionale federale per la supervisione e ilcontrollo delle competenze. Invece, per valutare le politiche realizzate sono statielaborati e vengono correntemente utilizzati standard di qualità specifici per idiversi settori di attività (ad esempio, per la protezione ambientale, le politichesociali, la circolazione stradale, la pianificazione territoriale). Gli standard sonoper lo più stabiliti dai Länder, che condizionano spesso al loro rispetto l’alloca-zione delle risorse alle municipalità. Non mancano casi in cui anche governilocali hanno sviluppato e adottato standard di qualità dei propri servizi. Questosviluppo, che ha avuto inizio negli anni ’60, ha contribuito a costruire una poli-tica generale di miglioramento qualitativo dei servizi pubblici, qualunque sia illivello di governo responsabile per la loro fornitura. Essa comprende risultatisignificativi in campi quali lo snellimento delle procedure, l’orientamento deiservizi alle attese dei cittadini, la formazione continua del personale.

Il modello di federalismo tedesco

Il modello di federalismo realizzato nella Costituzione tedesca viene definitonella teoria e nella pratica “federalismo cooperativo”. In base alla Costituzione,il gettito delle principali imposte è diviso fra i diversi livelli di governo. Moltefunzioni sono svolte in comune, i Länder amministrano le leggi emanate dal par-lamento federale ed esistono sedi istituzionali di concertazione politica fra i varilivelli di governo (Degni, Iovinella, 1995).

Come accennato, il sistema tedesco di relazioni finanziarie intergovernative èpeculiare e presenta strette interconnessioni tra le competenze del centro e dellaperiferia, con una prevalenza legislativa del primo e amministrativa della secon-da, interconnessioni qualificate come Politikerverflechtung, letteralmente“intreccio politico”: l’emblema, appunto, del federalismo cooperativo. Per quan-to concerne le competenze a livello legislativo, il sistema vede una netta preva-lenza del governo federale, ma sono frequenti e importanti le materie sulle qualiGoverno federale e Länder hanno competenze legislative congiunte (è così, ad

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esempio, per i servizi sociali e l’istruzione, per la regolamentazione delle attivitàproduttive, industria, commercio e assicurazioni, per la promozione della ricer-ca scientifica, per la viabilità e il sistema dei trasporti marittimi). Competenzacongiunta, nell’accezione tedesca, significa che sussiste una sorta di diritto diprelazione a favore dello Stato federale, nel senso che i Länder possono legife-rare solo se il centro si astiene dal farlo, il che praticamente mai è accaduto. Selo Stato realizza la sua competenza, l’attività dei Länder si riduce all’ammini-strazione e all’applicazione delle leggi federali (ma non va dimenticata la loropossibilità di esprimere opinioni, difendere interessi, esercitare pressioni attra-verso il Bundesrat).

Il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco, quale oggi si mani-festa, risale ad alcuni emendamenti alla Costituzione approvati tra il 1967 e il1969, che hanno individuato materie che postulano una gestione coordinata daparte di tutti e tre i livelli di governo. È il caso, ad esempio, della politica fisca-le: i Länder sono responsabili del proprio budget, ma le misure fiscali adottateautonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generaleespressa dal governo federale in carica e sono previste azioni di compensazionefiscale dai Länder ricchi ai Länder poveri.

Questa già rilevante intersezione delle sfere di autonomia è stata incrementa-ta con la riforma finanziaria del 1969, che ha introdotto le Gemein-schaftaufgaben, le funzioni comuni. Tali funzioni, in origine di competenzaesclusiva dei Länder, per le difficoltà di natura finanziaria a darvi attuazione deltutto autonoma vengono trasformate in azioni comuni, nel senso che il governofederale interviene nel finanziamento, seppure con quote contenute. La conces-sione dei finanziamenti è collegata alla condivisione degli obiettivi delle politi-che federali da parte del singolo Land, il che ne limita considerevolmente l’au-tonomia politica. Sono coinvolte in questo schema alcune politiche a forte rilie-vo nazionale, seppure a specificazione locale, quali la costruzione di nuove uni-versità, il sostegno allo sviluppo economico regionale, gli interventi in agricol-tura e di protezione costiera.

La struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basasu quattro principi fondamentali: l’uniformità del sistema tributario su tutto ilterritorio nazionale; un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo algettito delle principali imposte; una stretta cooperazione in materia di politicatributaria fra centro e periferia; un sistema di perequazione delle risorse fra iLänder, attuato mediante trasferimenti orizzontali, cioè fra i Länder stessi, cheassicura ai Länder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il95% della media delle entrate fiscali pro capite. Il sistema dei trasferimenti sibasa su un “indice di capacità fiscale” (Bedarfzuweisungen), determinato perogni Land sulla base delle entrate fiscali e di quelle degli enti locali e un “indi-

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ce di egualizzazione fiscale” (Schlüsselzuweisungen), determinato sulla base delgettito fiscale pro capite medio nazionale relativo alle entrate, su cui opera ilmeccanismo di egualizzazione, ponderato con altri indicatori di costo e di fab-bisogno (Degni e Iovinella, 1995). Qualora l’indicatore di capacità fiscale di unLand sia superiore all’indicatore di egualizzazione, il Land è obbligato a effet-tuare pagamenti di egualizzazione ad altri Länder.

L’assoluta uniformità del sistema tributario – le uniche eccezioni sono rap-presentate dalla potestà concessa ai governi locali di applicare maggiorazionid’imposta su alcuni loro tributi, a partire da una base imponibile e da un siste-ma di aliquote fissate centralmente – esclude di fatto che sia operativo qualsi-voglia meccanismo di competizione fiscale fra Länder e enti locali. Le quote diriparto delle imposte dirette fra governo federale e Länder sono fisse, mentre ènegoziabile, a cadenza biennale, la compartecipazione all’imposta sul valoreaggiunto.

Numerose proposte di riforma intese prevalentemente a dare maggiore auto-nomia ai Länder e ad aumentare gli elementi competitivi del federalismo tede-sco, avanzate negli anni ’80, sono passate in secondo piano dopo la riunifica-zione, soverchiate dai problemi che questa ha imposto a tutti i livelli di gover-no. Manifestazioni della tendenza sopra richiamata si sono avute, in anni recen-ti, con la modificazione della prassi fino ad allora vigente nel sistema di rela-zioni finanziarie intergovernative, con la riduzione delle funzioni comuni, tracui l’abolizione delle competenze federali in materia di programmazione efinanziamento del sistema ospedaliero, che sono tornate integralmente nell’am-bito dei Länder, e con l’assunzione di maggior responsabilità del Land nellepolitiche industriale e sociale. La nuova formula prevede un centro che assicu-ra la stabilità del quadro macroeconomico e unità periferiche responsabili dellapolitica allocativa e di sviluppo settoriale.

In sostanza, gli elementi di concorrenza fra i Länder sono aumentati e vi è statoun generale rinvigorimento dell’iniziativa e delle responsabilità a livello subna-zionale. In alcune politiche, in primo luogo quella ambientale, i Länder, solleci-tati dai movimenti verdi (che condividono la direzione del governo federale),hanno tuttavia preferito rivolgersi al centro, ritenendo che in tale modo gli obiet-tivi di sostenibilità ambientale risultassero perseguibili meglio.

Inoltre, anche in Germania, nonostante la consolidata tradizione di federali-smo cooperativo, sarebbe ingenuo ritenere che la scelta tra dosaggi alternativi dicentralismo/decentramento possa prescindere da altre opzioni generali che divi-dono gli schieramenti politici. Non sfugge a nessuno, infatti, che maggior auto-nomia implica (ceteris paribus) maggior opportunità per i ricchi e maggior diffi-coltà per gli altri. Non stupisce, quindi, che Länder e enti locali con maggiori dif-ficoltà finanziarie siano meno favorevoli ad ampliare ulteriormente i confini del-

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l’autonomia finanziaria locale e a contare in maniera crescente sul funziona-mento dei trasferimenti perequativi che, per quanto ormai profondamente radi-cati nella tradizione germanica, presentano tuttavia un ineliminabile aspetto didiscrezionalità politica, potenzialmente reversibile.

L’esistenza di governi locali consolidati, con ruolo istituzionale forte, ha unalunghissima tradizione in Germania: per questo motivo non si parla di tenden-ze devoluzioniste recenti, come invece è avvenuto in altre parti d’Europa (conrealizzazioni in via di rapido consolidamento, nel Regno Unito, con progetti diriforma dal contenuto ad oggi ancora instabile, in Italia). Dopo la caduta delloStato nazional-socialista, fortemente accentrato, la ricostruzione su basi demo-cratiche del Paese ebbe tra i suoi perni anche la decentralizzazione. Ciò è leggi-bile con grande chiarezza nelle Costituzioni dei Länder e, nel 1949, anche nellaGrundgesetz, la Costituzione federale.

La crescente cooperazione fra i vari livelli di governo – in particolare per quan-to riguarda forme di federalismo fiscale o tassazione congiunta (partecipata), ilcui gettito è riscosso da tutti i tre livelli di amministrazione – viene vista sem-pre più come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e, conseguentemen-te, per il loro ruolo politico. Per questo motivo, il governo federale e i Länderstanno cercando di definire una linea di demarcazione più chiara dei rispettivicompiti e responsabilità finanziarie. Inoltre, in seguito ai già avvenuti e pro-spettati ulteriori trasferimenti di competenze alla Comunità europea, i Länderchiedono che venga riconosciuta loro una maggiore partecipazione al processodecisionale comunitario. In proposito, è in discussione un emendamento allaCostituzione federale che prevede l’introduzione di un potere di co-decisionedei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nellaloro sfera di competenza.

La riunificazione delle due Germanie

La riunificazione delle due Germanie è stata realizzata prevalentementeestendendo le strutture politico-istituzionali e amministrative della Germaniadell’ovest alla Germania orientale (Bosco, 2000). Come noto, i due territorierano dotati di regimi politico-istituzionali divaricati, di strutture e di capacitàeconomiche molto diverse (nel 1991 il Pil pro capite dei Länder orientali rag-giungeva a malapena il 30% della media dei Länder occidentali causando unariduzione del Pil occidentale prima dell’unificazione di un sesto). La necessitàdi riconvertire l’economia al mercato e di trasferire nell’Est le istituzioni occi-dentali e l’elevato numero di disoccupati tra i cittadini della defunta DDR cau-sarono una enorme crisi sia politica che economica. Nonostante il modello eco-nomico tedesco avesse funzionato brillantemente per la RFT, non altrettanto

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facilmente questo modello si adattava alla RDT. Il grado di arretratezza delsistema produttivo e la perdita dei mercati orientali hanno creato una situazio-ne difficilmente superabile nel breve periodo. Il decollo economico orientalenon ha avuto luogo nei tempi previsti, con effetti negativi sull’economia dellaparte occidentale trovatasi a dover affrontare, da un lato, un rallentamento con-giunturale e, dall’altro, l’ingente peso economico che la ricostruzione dell’Estrichiedeva.

Dovevano anche essere superati problemi istituzionali di governance nellaGermania orientale. Il sistema era caratterizzato dall’assenza di elementi di cor-porate governance, di autogoverno settoriale, ma era invece caratterizzato da unelevato interventismo statale. Lo sforzo in questo ambito ha prodotto frutti signi-ficativi: oggi la Germania si trova ben integrata sul piano politico-istituzionale,ma lo è ancora poco sul piano economico.

La Germania, il Paese europeo con maggiore stabilità economica, si è ritrova-ta con un elevato tasso di disoccupazione, con un bilancio in crescente disa-vanzo e con una spesa per la sicurezza sociale dal trend esplosivo. Nel 1995 iltasso medio di disoccupazione nell’ex Germania Ovest ammontava al 9,3%, neinuovi Länder una quota del 19,9% era senza lavoro o inserito in programmioccupazionali finanziati con fondi pubblici. Date le caratteristiche del sistemafiscale e sociale, le conseguenze della disoccupazione sugli introiti statali e suisistemi di sicurezza sociale risultarono particolarmente onerosi. La grande rile-vanza delle imposte dirette ricavate dai salari e la dipendenza dei contributidelle assicurazioni sociali dall’andamento complessivo dell’occupazione eranofattori funzionali a una Germania stabile, ma non alla nuova realtà post-riuni-ficazione. I problemi di bilancio sono stati notevolmente acuiti da trasferimen-ti ai nuovi Länder per un totale netto di 1.000 miliardi di marchi tra il 1990 eil 1997. Il debito pubblico è salito dai 929 miliardi nel 1989 a 2.135 miliardi nel1996 e più della metà del nuovo indebitamento è dovuto direttamente ai nuoviLänder.

Rivedere i contenuti della riforma pensionistica del 2001 è divenuta una prio-rità della politica economica, cui si sono aggiunti, nell’agenda politica, la neces-sità di rivedere il sistema sanitario con lo scopo di ridurre i contributi dell’assi-curazione malattia, la riforma del codice del lavoro, la ridefinizione delle con-dizioni di rilascio dei sussidi di disoccupazione, la riduzione delle agevolazio-ni fiscali. Come non si stenta ad immaginare, la riforma della politica fiscalecostituisce oggetto di accese discussioni, in quanto investe interessi particolarie competenze non solo federali.

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2. Caratteristiche della governance in Germania

Riferimenti normativi

Come già si è accennato, la pubblica amministrazione tedesca è costruita su trelivelli: federale (Bund), statale (Land) e locale. Ogni livello di governo gode diautonomia legale ed è in principio indipendente nel conseguimento dei compi-ti definiti dalla Costituzione federale (Grundgesetz). Al governo federale spettain primo luogo la funzione legislativa. Le funzioni dell’amministrazione federa-le sono lasciate ai Länder, ad eccezione delle aree amministrate direttamentedalle autorità federali, che sono specificamente indicate nella Costituzione.Anche gli Stati dispongono di potestà legislative, su temi quali il sistema di poli-zia pubblica, l’amministrazione della giustizia, gli affari culturali e l’istruzionedal livello primario a quello universitario. Le amministrazioni locali hanno unalunga tradizione di autonomia e indipendenza nell’orientare i propri interventiregolatori della vita pubblica e nella fornitura di servizi alle comunità locali: ciò,nel tempo, ha generato una considerevole capacità di gestione autonoma delleproprie risorse.

A livello amministrativo, l’esistenza di un corpo pubblico uniforme costitui-sce un elemento unificante di un sistema che altrimenti, per la sua elevata arti-colazione, potrebbe rivelare incoerenze interne. Il servizio pubblico è assolto dafunzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter), inogni livello dell’amministrazione. Lo status dei funzionari è regolato da contrat-ti pubblici, mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatisti-ca. Questo sistema sembra coerente con le caratteristiche attese di una dirigen-za pubblica formata con uniformità di criteri e dai caratteri individuali e di grup-po che riecheggiano quelli impersonati dal “burocrate prussiano” di weberianamemoria. Non sembra quindi appropriato contrapporvi il modello di origineanglosassone (nordamericana, soprattutto), cui recentemente ha fatto riferimen-to anche la riforma della dirigenza pubblica in Italia, come modello “genetica-mente superiore”, che prevede il permanere di contratto pubblico per dipen-denti rank and file e il ricorso al contratto privatistico (con significative compo-nenti, nelle intenzioni incentivanti, legate all’assunzione di specifiche respon-sabilità organizzative e di risultato) per i dirigenti. Un confronto pacato tra i duemodelli, che prevedono peraltro – come si vedrà più avanti – forme significati-ve di avvicinamento, richiederà tempi lunghi e capacità di isolare l’effetto di fat-tori ambientali influenti (certamente non sovrapponibili nei due Paesi).

Ancora una notazione tecnica sugli sviluppi tedeschi: è il Ministerodell’Interno a svolgere un ruolo centrale nel governo delle politiche del perso-nale. È responsabile degli sviluppi normativi dello status giuridico del persona-

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le impiegato a livello federale e fornisce le linee guida sullo status del persona-le statale, delle municipalità e delle corporazioni soggette al diritto pubblico.

Basandosi sul principio dei “compiti pubblici aperti”, il legislatore dei duelivelli (statale e federale) ha ampia facoltà di decidere quali funzioni collettiveassolvere e, quando la collettività esprime nuove domande di intervento, puòdare via libera alla creazione di nuovi servizi pubblici. Questa possibilità non èpuramente astratta, ma si è concretata in una gamma di servizi pubblici che,ancora in anni recenti, ha visto significative new entry, basti pensare ai servizidi counseling ai cittadini. Ciò non esclude, tuttavia, il manifestarsi di fenomenidi segno opposto: anche in Germania, infatti, la tendenza europea alle privatiz-zazioni ha avuto riscontri significativi, ad esempio, nel servizio postale, ferro-viario e radiotelevisivo.

Nel 1969 furono approvati emendamenti al testo costituzionale che modificaro-no alla base le relazioni tra i vari livelli di governo. Furono, infatti, introdotti“compiti comuni” (Gemeinschaftaufgaben) ai due livelli di governo, ambiti neiquali pianificazione, decisioni e finanziamento sono tutte azioni da esercitarecongiuntamente. Le finalità dell’innovazione – che costituisce da allora una carat-teristica peculiare del “federalismo alla tedesca” – erano molteplici: aiutare il rag-giungimento di obiettivi nazionali, regolare i conflitti tra le regioni, ridurre glisquilibri economici territoriali, razionalizzare l’uso delle risorse. La modifica nonha, tuttavia, annullato il diritto dei Länder a partecipare alla formulazione dellapolitica federale attraverso la camera alta o consiglio federale (Bundesrat). Anchecittà, municipalità e distretti, raggruppati in associazioni di autorità locali, hannomantenuto una considerevole capacità di influenzare le politiche federali.

Coordinamento e consenso restano, quindi, la regola di base delle relazioniintergovernative. Relazioni non sempre facili e coordinamento non senza pro-blemi, naturalmente, soprattutto per la necessità di esplicitare e, in qualchemodo condividere, le priorità politiche. In particolare, inevitabile risulta unacerta tendenza di Länder e comuni a proteggere i propri interessi contro le“interferenze federali”, che può mettere a rischio la capacità del governo cen-trale di esercitare con efficacia la sua funzione di arbitraggio nei conflitti di inte-resse, altrettanto o ancor più inevitabili, tra governi locali.

Gli ultimi decenni vedono l’emergere di due tendenze principali:• riforme dei governi locali, con la finalità di aumentarne le capacità ammini-

strative generali, con particolare riguardo ai compiti di pianificazione dell’u-so del territorio;

• rafforzamento della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e dellafunzionalità complessiva degli istituti di democrazia. Ne sono manifestazionil’elezione diretta dei sindaci e l’introduzione dell’istituto referendario, eser-citabile su iniziativa popolare.

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Negli anni ’90 la politica tedesca si è caratterizzata per i tentativi di riformarein profondità l’amministrazione federale. Un primo importante passo ha avutoluogo nel 1995, quando è stato riformato il trattamento giuridico dei dipenden-ti pubblici, introducendo la possibilità di tenere conto di incentivi basati sullaperformance e sul merito e facilitando forme di mobilità del personale tra lediverse amministrazioni.

Tali cambiamenti sono avvenuti sotto la pressione di due eventi di portatagenerale, che investono anche la politica, la società e l’economia tedesche: latendenza alla globalizzazione e il rallentamento dei ritmi dello sviluppo econo-mico, con le conseguenti restrizioni sulle risorse disponibili (anche) per il set-tore pubblico.

Tra le riforme recentemente apportate al sistema federale che qui interessanosi devono richiamare le seguenti.• In applicazione dell’articolo 65, secondo comma della Costituzione (che pre-

vede che i Ministri federali godano di autonomia nel guidare le proprie strut-ture, nel rispetto delle linee guida del Cancelliere federale), all’inizio di ognilegislatura la coalizione governativa dichiara solennemente un “accordo diprogramma”, presentato in Parlamento, e si impegna a rispettarlo (si veda, peresempio, l’accordo di coalizione del 1998).

• Il 18 giugno 1995 viene istituito, presso il Ministero dell’Interno, il Comitatodi Consiglio Statale Provvisorio, composto da rappresentanti di tutti i livellidi governo, dell’industria, dei sindacati e dell’università, con funzioni disupervisione del processo di modernizzazione delle pubbliche amministra-zioni. Un Comitato Guida ristretto, designato dal Consiglio, ha presentatonella primavera del 1998 un rapporto conclusivo dei propri lavori contenen-te raccomandazioni sulle modalità per sviluppare i processi di modernizza-zione dell’amministrazione già intrapresi, sottolineando la centralità dellosviluppo delle risorse umane e delle capacità manageriali in ambito pubbli-co. Tra i problemi approfonditi figurano il superamento delle lentezze delsistema giudiziario, il miglioramento delle politiche del personale, l’indivi-duazione di ulteriori spazi e modalità di privatizzazione. Il modello di rife-rimento auspicato dal Comitato era la creazione di uno Stato snello(Schlanker Staat). Il Comitato Guida ha anche competenza nel monitorare irisultati ottenuti con le azioni di riforma delle strutture organizzative e lerealizzazioni strategiche di ogni Ministero, riferendone direttamente alGabinetto.

Tra le innovazioni va anche ricordata la nascita di numerosi enti, dotati di spe-cifiche competenze consultive su specifiche politiche pubbliche. Essi hannoprodotto analisi articolate, che tendono a concludersi con la formulazione di

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raccomandazioni al governo federale sui temi di loro competenza. Vanno men-zionati in proposito:• la Commissione federale indipendente sulla semplificazione normativa e sul

funzionamento dell’amministrazione. Istituita nel 1983, ha presentato nume-rose survey e raccomandazioni concernenti la sburocratizzazione e la deregu-lation;

• la Commissione Schlichter o comitato indipendente di esperti sulla semplifi-cazione delle procedure di pianificazione. Formata all’inizio del 1994, ha pro-dotto proposte nello stesso anno;

• l’Istituto di ricerca sulla pubblica amministrazione presso l’Università diSpeyer, che si dedica allo studio delle problematiche amministrative a livellofederale e nazionale.

Le azioni di modernizzazione concernenti le autorità locali

Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha investito anche igoverni locali. In proposito, va ricordato l’operato dell’agenzia comunale per larazionalizzazione dell’amministrazione, Kommunale Gemeinschaftsstelle fürVerwaltungsvereinfachung (KGSt), che ha presentato molte proposte riguardan-ti in special modo il cambiamento organizzativo e le modifiche del processo dibilancio, sostenendo una maggiore flessibilità e responsiveness del sistema, tra-mite maggior decentramento decisionale e conseguente responsabilità in capo astrutture di organizzazione formale interne (le singole divisioni).

Sono stati introdotti elementi di contabilità aziendale per calcolare i costieffettivi dei servizi erogati e per sollecitare le autorità locali ad assumere unatteggiamento di servizio nei confronti dei cittadini, utenti/clienti delle presta-zioni che ricevono. L’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’ammini-strazione (KGSt) è un ente autonomo, al quale partecipano le tre città-Stato e unbuon numero di municipalità. Fornisce suggerimenti a tutti i suoi membri, sottoforma di pareri, survey e relazioni su tutte le questioni concernenti il manage-ment, in particolare riguardo a personale, finanza, organizzazione, informazionee comunicazione tecnologica. Ogni tre anni il KGSt organizza un forum, palestradi discussione e confronto per funzionari delle amministrazioni ed esperti dellevarie discipline e metodologie di analisi ed intervento organizzativo.Recentemente il KGSt ha anche effettuato confronti tra i servizi erogati dagli entipartecipanti, punto di partenza per innescare azioni emulative o di bench-marking, ed ha svolto azioni di supporto delle società di consulenza interessatea intervenire a supporto delle amministrazioni.

Nell’ultimo decennio gli enti locali tedeschi hanno fornito un contributo rile-vante per modernizzare la pubblica amministrazione e realizzato con successo

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considerevole le riforme loro proposte, che hanno soprattutto riguardato i campiseguenti:• politica e gestione;• amministrazione strategica;• nuovi strumenti di direzione;• gestione della qualità;• utilizzo di strumenti incentivanti (benchmark);• partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e valutativi;• utilizzo delle reti informatiche (Internet, IT).

Si può affermare che in questo processo gli enti locali siano venuti reinterpre-tando il proprio ruolo, con un’enfasi che passa dalla funzione tradizionale diautorità pubbliche a quella (anche) di fornitori di servizi e che il maggior orien-tamento ai bisogni dei cittadini e degli utenti abbia aperto nuovi canali e offertonuove occasioni per una rinnovata partecipazione del cittadino alla vita politicae amministrativa locali. Oggi gli enti locali operano in misura crescente comepromotori dell’impegno dei cittadini e per aiutare i processi di identificazionedei cittadini con i propri rappresentanti politici, processi che sono facilitati dallaconsapevolezza (come si potrebbe sostenere non senza qualche forzatura ottimi-stica) che nel sistema tedesco operano istituzioni che si sforzano di migliorare lapropria efficienza. L’orientamento al cittadino, la maggiore visibilità del pro-gramma politico degli eletti, il monitoraggio dei fornitori di servizi operanti inconcorrenza, la domanda di maggior efficienza nella gestione economica sonotutti fattori che stanno incidendo in modo – si spera – durevole sul funziona-mento degli enti locali, certamente influendo in modo non marginale su atteg-giamenti e culture che apparivano fondate su radici culturali affatto diverse.

In questo senso si potrebbe sostenere che il processo di globalizzazione, alme-no in un’accezione europea, stia attualmente investendo il funzionamento dellePA tedesche.

In tale contesto si stanno sviluppando ulteriori azioni, quali ad esempio:• uso sistematico delle nuove contabilità (dei costi, per centro di costo o per

linea di attività) e dei processi di responsabilizzazione delle unità organizza-tive decentralizzate sull’uso delle risorse, come base di valutazione dei nuoviprodotti forniti dalla PA e delle strategie di controllo orientate al risultato;

• utilizzo di forme di contract management e obbligo di reporting, come baseper una maggiore trasparenza del funzionamento delle amministrazioni e peruna puntuale attribuzione di responsabilità personali sui risultati conseguiti;

• adozione di cultura e tecniche di gestione del personale ispirate ai moderniprincipi di sviluppo delle risorse umane, con adozione di strumenti incenti-vanti;

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• ricorso a confronto fra le performance conseguite da enti diversi, inteso nonpiù come fatto eccentrico e “politicamente scorretto”, ma come utile prassiordinaria, dalla quale trarre stimoli per un miglioramento emulativo.

A quest’ultimo proposito, qualche semplice dato. Ad oggi risultano in funzio-ne ben 85 circuiti di benchmark ed un’altra quindicina sono in progettazione;essi riguardano più di 600 servizi diversi, per la cui realizzazione lavorano piùdi 3.000 operatori pubblici. Si tratta, quindi, di una realtà di dimensioni ancoramolto ristrette, seppure con buone potenzialità di sviluppo. Ogni circuito ha ela-borato ed utilizza per il confronto batterie di indicatori di tipo quantitativo equalitativo, relativi ormai all’intera gamma delle funzioni svolte dagli enti loca-li. I dati così raccolti sono disponibili nel database IKON (rete IKO), recente-mente elaborato e accessibile a tutti gli enti locali aderenti.

L’operato della fondazione BertelsmannLa Fondazione Bertelsmann, fondata nel 1977 al fine di onorare (continuan-

dolo nel tempo) l’impegno socio-politico e culturale delle famiglie Bertelsmanne Mohn, ha predisposto e realizzato numerosi progetti sulla riforma dell’ammi-nistrazione, da sola o in collaborazione con l’Istituto per l’Impiego, numerosiMinisteri nazionali, autorità locali tedesche e internazionali. Tra i temi trattatifigurano il performance oriented management, il confronto tra le prestazionidelle autorità di polizia e tra le iniziative intraprese la costituzione di “autoritàper il futuro” e della rete internazionale cities of tomorrow. Tra le iniziative piùrecenti della Fondazione, particolarmente attiva su tematiche dell’evoluzionedelle forme di governo, figura la preparazione di una griglia valutativa sullagovernance negli enti locali, presentata ad un convegno internazionale promos-so dall’Università di Stoccarda (Proehl 2002).

L’idea di fondo è che una buona governance locale rafforzi la democrazia inquanto canalizza tutte le risorse localmente disponibili (rappresentate dai gover-ni locali, dai cittadini e da tutti gli altri partner: la comunità degli affari, le NPO,le istituzioni culturali, religiose e civili, ecc) verso uno sviluppo locale funzio-nale a una migliore qualità della vita. Per produrre gli effetti desiderati, la trian-golazione pubblico-privato-terzo settore richiede congiuntamente nuove part-nership e uno stretto controllo democratico. Di seguito sono riportate alcuneazioni suggerite dalla Fondazione, non senza l’utilizzo di locuzioni suggestive.

Più democrazia e migliore qualità di vita nelle Comunità Si ha una buona governance quando si realizza una democrazia locale vigoro-

sa, caratterizzata da una cooperazione vivace e in spirito di partnership fra ilconsiglio comunale, l’esecutivo, l’apparato amministrativo, i cittadini e tutti i

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soggetti espressi dalla società civile (associazioni di categoria, NGOs, istituzioniculturali, Comunità religiose, associazioni e gruppi di volontariato, ecc.), perincentivare lo sviluppo locale e il miglioramento della qualità della vita.

Modellare la politica futura su obiettivi di policy comuni Affinché un ente locale sappia fare fronte in modo pienamente adeguato alle

sfide del futuro, deve sapere sviluppare e realizzare una visione che sia global-mente condivisa dai cittadini e dai loro rappresentanti politici.

Realizzare partenariati con maggior collaborazione e partecipazione La compartecipazione efficace dei governi locali con i cittadini, altri livelli di

governo, soggetti del settore privato e del terzo settore, all’interno e all’esternodei confini comunali, costituisce un fattore vitale per la soluzione fruttuosa deiproblemi.

Garantire un’amministrazione efficace ed efficiente con maggior cooperazione All’interno di un buon contesto di governance, l’organizzazione amministrati-

va deve essere efficace, efficiente, trasparente, competitiva e orientata ai servizi.Occorre, a tale fine, promuovere la cooperazione e la partecipazione non soltan-to con i partner esterni, ma anche all’interno dell’organizzazione stessa, verti-calmente ed orizzontalmente. Questa cooperazione è responsabile della qualitàe dell’efficienza dei servizi, prodotti direttamente o acquisiti mediante contrat-to sul mercato. Per stimolare azioni di questo tipo conviene che l’ente locale ela-bori e renda pubblici dati e relazioni che diano conto del livello di realizzazio-ne degli obiettivi comuni.

Abbinare il management strategico con una elevata trasparenza La realizzazione degli obiettivi condivisi di policy deve avvenire tramite pro-

cessi ad un tempo trasparenti e strategici. Ciò avverrà se tutte le politiche e leazioni realizzate sono rese pubbliche e valutate, adottando la prospettiva tipicadella policy analysis, secondo la quale la valutazione viene usata per correggeree migliorare le politiche future. All’interno di questo processo conviene preve-dere anche l’utilizzo di misure e indicatori di qualità della vita come strumentiessenziali per esprimere valutazione pregnanti.

Preparare il bilancio comunale con maggiore attenzione alle risorse Come noto, la parola finale sul bilancio comunale spetta al consiglio. Tuttavia,

il coinvolgimento dei cittadini nella fase iniziale della sua predisposizione,quando si tratta di definire le priorità, aumenta la trasparenza e l’accettabilitàdell’intero processo di bilancio. Una procedura maggiormente aperta ai contri-

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buti di soggetti esterni aumenta inoltre le possibilità che ai finanziamenti confondi propri dell’ente locale si affianchino finanziamenti privati e provenientida altri livelli di governo.

Innovare e apprendere gli uni dagli altri La trasparenza, la comunicazione degli obiettivi delle politiche e il pieno svi-

luppo della dimensione dei risultati sono aspetti che qualificano e migliorano lagovernance. L’adozione senza timori di pratiche diffuse di benchmarking e lacreazione di reti di informazione con altri comuni offrono significative occasio-ni di apprendimento e di scambio delle innovazioni.

Indicatori di qualità della vita: il network cities of tomorrowLa Fondazione Bertelsmann è stata tra le sostenitrici, negli anni ’90, della crea-

zione del network cities of tomorrow, che raccoglie comunità locali tedesche edi altri Paesi. Il funzionamento della rete è scandito da cicli di lavoro biennali,ciascuno caratterizzato da obiettivi specifici. Tra i più significativi ricordiamo:l’amministrazione di qualità, la progettazione strategica, strategie alternative perla fornitura dei servizi, politiche di sviluppo del personale, partecipazione deicittadini, concorrenza orizzontale (ovvero tra enti omologhi) (primo ciclo, 1995-96); costruire la fiducia nell’ente locale, gestire le informazioni strategiche (ICT),vivere la società multietnica, favorire lo sviluppo economico locale (secondociclo, 1996-97); promuovere l’occupazione, migliorare lo stile di vita di bambi-ni, adolescenti ed anziani nella città (in un ciclo successivo). Filo conduttorecostante tra tutti i temi trattati è stata la costruzione di una strategia generale perla gestione dell’innovazione.

Nel 2001, sempre per iniziativa della Fondazione, è stato inserito nella rete,come nuovo strumento di lavoro, il “Gruppo di Lavoro degli Esperti”, che ha pro-dotto una guida di riferimento per gli enti locali e, per i cittadini, opuscoli e guideinformativi, tra cui: “Il comune virtuale”, “Stato come garante – alternativa allafornitura dei servizi” e “Le strategie della rete di integrazione”. È stato, inoltre,avviato un lavoro sistematico per la costruzione, la validazione e l’uso di “indi-catori di qualità della vita”. L’attività attualmente in corso nella rete assume comepunto di partenza il riconoscimento dei successi conseguiti nelle politiche dimodernizzazione degli enti locali e del valore aggiunto che questi successi por-tano per la soluzione di numerosi problemi di convivenza nelle città.

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Modernizzazione a livello federale

Nel 1999 il nuovo governo federale ha siglato l’accordo di coalizione “Avvio erinnovamento – la via della Germania nel XXI secolo”2 , con il quale si impe-gnava a definire un vasto programma di rinnovamento. Il programma “StatoModerno – Amministrazione Moderna” (Moderner Staat – Moderne Verwaltung),presentato il 1° dicembre 1999, costituisce un frutto di tale impegno. Esso deli-nea i contorni di una (nuova) politica tutta centrata sulla necessità di moderniz-zazione dello Stato e degli apparati amministrativi federali, sotto la guida di unpiano comune di riforme.

Una precedente iniziativa – centrata sull’idea-forza di “Stato snello” e utiliz-zata per indicare l’obiettivo di alleggerire, in ogni modo possibile, le procedure(burocratiche) in uso – aveva cercato di favorire la riduzione del numero degliimpiegati pubblici, senza tuttavia ottenere pienamente i risultati sperati.Attualmente il governo federale è impegnato nella riforma della pubblica ammi-nistrazione, con risultati di qualche interesse, che saranno visti e valutati nelcapitolo relativo alla governance interna. Il programma “Stato Moderno –Amministrazione Moderna” deriva direttamente dalla nozione dello “Stato atti-vante” (Aktivierender Staat) e mira in particolare a: • realizzare una nuova distribuzione delle responsabilità • mantenere le peculiarità delle singole unità pubbliche di amministrazione,

secondo il concetto di molteplicità nell’unità (Einheit in Vielfalt)• garantire un orientamento costante verso i cittadini • gestire gli affari pubblici in modo efficiente ed efficace.

All’interno del programma, il governo federale ha avviato 15 progetti guida e23 progetti supplementari, che riguardano, nel loro insieme, le seguenti quattroaree di riforma:• aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione• il governo federale come partner• amministrazione competitiva, economica e trasparente• personale altamente motivato.

Ambiziosa aspirazione del programma è di pervenire ad un nuovo bilancio tradoveri statali, iniziativa privata e impegno sociale. La prospettiva è quella diuno Stato che perde in ruolo decisionale, modera la sua funzione di produttorediretto di servizi ed espande, invece, la funzione di moderatore e “attivatore”dello sviluppo della società. “Stato attivante” significa sostenere il potenziale diautoregolazione della società civile ed economica e costruire lo spazio in cui

2 Accordo di coalizione del 20 ottobre 1998, capitolo IX, n. 11, paragrafo 2.

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essa possa operare. Gli attori statali, parastatali e privati devono lavorare insie-me per raggiungere fini congiunti. La Federazione ha il compito di creare lastruttura giuridica di uno Stato partecipe e orientato verso i cittadini con unastruttura amministrativa efficiente. Gli interessi e le motivazioni delle decisionistatali devono essere pubblici e agli attori sociali devono essere fornite informa-zioni migliori e in maggiore quantità. Il governo deve migliorare la trasparenzadell’amministrazione e intensificare la partecipazione dei cittadini.

Il progetto prevedeva anche un maggior coordinamento con Länder e enti loca-li. Gli Stati possono far fronte alla modernizzazione solo lavorando insieme: lospirito federalista su cui si basa la Repubblica e la realizzazione del principiodella “molteplicità nell’unità” lo richiedono. Il governo vuole costruire una coo-perazione più stretta tra i vari livelli amministrativi e, ovunque possibile, crea-re spazi di autonomia decisionale, con lo scopo di rafforzare la responsabilitàdei singoli, il principio di sussidiarietà e la complessità delle strutture dellaFederazione (legate saldamente tra di loro da un elevato un numero formalismilegali), attraverso la riduzione quantitativa dei procedimenti giuridici federali.

Il rinnovamento della struttura interna dell’amministrazione è essenziale ancheper utilizzare al meglio le risorse finanziarie, che attraversano una fase di costan-te decremento. L’attenzione deve essere concentrata sul rendimento e sul rispar-mio. I procedimenti amministrativi devono essere verificati e snelliti. Questoviene realizzato tramite una maggiore competitività dei servizi e un confrontodelle prestazioni, al fine di ottimizzare i procedimenti amministrativi. Tutto ciòsi realizza solo se l’efficienza del personale e dei mezzi a disposizione vengonomigliorati. Lo schema seguente presenta la logica generale del progetto.

Tabella 5

Stato moderno – Amministrazione moderna

Fonte: BMI 1999

Stato Moderno Moderna Amministrazione

4 principi

4 aree di riforma

Amministrazione efficiente

Diversità delle strutture federali

Nuova distribuzione delle responsabilità

Servizio pubblico responsabile

Aumento dell’efficaciae dell’accettazionedella legislazione

Il governo federalecome partner

Amministrazione com-petitiva, trasparente e

costo

Impiegati altamentemotivati

15 progetti guida del governo federale

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Lo Stato ed il sistema amministrativo hanno ridefinito i loro compiti pren-dendo in considerazione i cambiamenti avvenuti all’interno della società. LoStato promuove la devoluzione delle responsabilità dove ciò è fattibile: con ciòsi punta a una nuova distribuzione e classificazione delle responsabilità traStato e società.

Lo Stato continua ad assumere su di sé il dovere di proteggere la libertà e lasicurezza dei cittadini, che resta suo compito centrale, per il quale porta interaresponsabilità. Il modello dello Stato attivante è la risposta alla nuova distribu-zione delle responsabilità tra Stato e società. Una riforma dello Stato e del suosistema amministrativo basata su tale modello deve creare un nuovo equilibriotra i doveri statali, iniziativa individuale ed impegno sociale. Detto ancora altri-menti, Stato attivante significa rafforzamento della società attraverso l’autorego-lazione e l’azione combinata di pubblico, semi-pubblico e attori privati per rea-lizzare fini comuni. In questo contesto, è speciale responsabilità del governofederale creare la struttura legale per un Stato in grado di soddisfare le necessitàdei suoi cittadini e dei partner e dotato di un sistema amministrativo efficiente.

Lo Stato è al servizio dei cittadini: essi sono partner uguali nel contribuire albenessere pubblico: ciò impone che gli interessi ed i motivi sottesi alle decisio-ni statali diventino più trasparenti e che gli attori sociali abbiano a disposizioneinformazioni adeguate. Solo se si realizzano tali condizioni le persone coinvol-te saranno capaci di vedere come i compiti stanno cambiando e contribuire allanuova distribuzione di responsabilità. A questo fine, lo Stato ed il suo sistemaamministrativo dovranno prepararsi per la transizione da una società basatasulla produzione manifatturiera ad una società di servizi, basata sulla cono-scenza, che sfrutta le possibilità offerte dall’IT per tenere i cittadini informati eper comunicare con loro.

Il modello di Stato abilitante ha un impatto non solo sulle relazioni tra gover-no federale e cittadini, ma anche tra governo federale, Länder ed autorità locali.La modernizzazione dello Stato e del sistema amministrativo è possibile se idiversi livelli di amministrazione pubblica lavorano insieme. La distribuzionedelle competenze e la divisione della responsabilità svolgono un ruolo centralecome elementi di principio del federalismo. La struttura federale dellaRepubblica di Germania e del suo sistema amministrativo, che permette “ladiversità all’interno di unità”, rende ciò indispensabile. I Länder hanno un’op-portunità di continuare i loro già notevoli sforzi per la riforma dei propri siste-mi amministrativi e il governo federale offre loro maggior spazio di manovra.

L’integrazione della Germania nell’Unione europea ed il suo ruolo nella comu-nità internazionale devono essere presi in considerazione in questo contesto.Perciò, Stato e Federazione devono cooperare più da vicino e, insieme, goderedi una più ampia libertà decisionale. Lo scopo del modello è di incentivare l’as-

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sunzione diffusa di responsabilità, di accrescere il peso del principio di sussi-diarietà e di sostenere lo svilupparsi di diversità all’interno della federazione,riducendo numero e portata degli interventi del governo federale.

Per rendere l’amministrazione più efficiente è indispensabile rinnovare lestrutture interne dello Stato federale, anche come risposta all’esigenza, avanza-ta dai cittadini, di un uso consapevole delle risorse che essi mettono a disposi-zione dello Stato pagando i tributi.

Creare procedure maggiormente orientate agli utenti e più efficaci in terminidi costo è un contributo essenziale dell’amministrazione alla costruzione delloStato attivante. Ciò può essere realizzato tramite un maggior ricorso al mercato,stabilendo obiettivi chiari e con approcci che stimolano all’adozione di buonepratiche. Le esperienze di altri Paesi hanno mostrato che in tanto è possibilerealizzare un’amministrazione efficiente in quanto i funzionari pubblici hannopercepito la modernizzazione come un fatto che li riguarda da vicino, di fronteal quale sono disposti ad assumere nuove responsabilità. Questo richiede ancheun nuovo stato giuridico per gli impiegati pubblici, ove spazio più ampio siassegna agli incentivi a comportamenti più impegnati e ad una maggiore assun-zione di rischio.

Un sistema amministrativo competitivo, efficiente nei costi e trasparente neisuoi processi decisionali permette di realizzare performance migliori, misura-bili attraverso metodi mutuati anche dalla microeconomia e dall’economiaaziendale. L’intenzione che sta dietro a questa maggior apertura è di renderepossibile un dialogo concreto coi cittadini, eliminando le barriere erette da unaburocrazia attenta solo ai mezzi e mai ai fini (senza che ciò comporti deriveverso comportamenti discrezionali e arbitrari). A questo fine, sostiene il pro-getto, Länder e Stato federale possono avvalersi su larga scala delle tecnologiedi comunicazione più avanzate, portando a termine la transizione verso l’ e-governance.

Elevata performance ed impegno del personale discendono da una organizza-zione del personale più competitiva e motivante. Attribuzione di maggiori e piùdiffuse responsabilità personali, apertura di migliori opportunità di carriera ecreazione di strutture di lavoro più flessibili assicurano che il potenziale diammodernamento sia davvero usato.

Con la realizzazione del piano Bundonline 2005, l’iniziativa di e-governmentdel governo federale, il Cancelliere tedesco ha lanciato nel settembre 2000 lasfida alle amministrazioni pubbliche affinché esse forniscano on-line i loro ser-vizi entro il 2005. Nel periodo intermedio (giunto ora a due terzi del suo cam-mino) il governo federale ha reso accessibili ai cittadini, alla comunità econo-mica e ad altre amministrazioni 355 servizi on-line su Internet.

Un ulteriore elemento essenziale del processo di ammodernamento è la rigo-

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rosa politica di privatizzazione intrapresa. L’esperienza ha mostrato che l’intro-duzione di capitale privato e di responsabilità imprenditoriale nelle società inprecedenza esclusivamente a capitale pubblico ha generato risposte positive, daparte sia del personale impiegato che degli investitori. Questa politica di priva-tizzazione è basata sul convincimento che molte aree dove lo Stato era solitoagire da imprenditore esclusivo possono essere gestite da stakeholder, che rap-presentano una gamma più ampia di interessi e di posizioni. Resta tuttavia chia-ro che il processo di privatizzazione tedesco non riguarda in alcun modo i com-piti essenziali dello Stato, intesi in senso ampio (che si spingono ben al di là diquanto suggerito da ogni forma di “Stato minimo”).

3. La regolamentazione della governance

Il modello tedesco non prevede autorità propriamente preposte alla regolazio-ne della governance. La regolazione economica in ambito di fornitura di servizilocali (ad esempio, lo smaltimento rifiuti) e la fissazione delle relative tariffe èaffidata dalle leggi federali alle amministrazioni locali (comuni). Di fatto questeultime svolgono un’ampia gamma di funzioni di regolazione, in materie cherientrano direttamente nella propria sfera di responsabilità e in altre nelle qualiinvece operano su mandato di livelli di governo superiori. Le municipalità, adesempio, sono tenute a garantire determinati standard, pur nell’ambito di unatotale autonomia organizzativa, standard fissati con leggi federali in materia difornitura di servizi di pubblica utilità (quali la produzione e distribuzione dienergia elettrica e acqua): è una situazione tipica dei rapporti interistituzionalidel federalismo tedesco.

Sono quindi alcuni principi posti alla base della Costituzione (anche “mate-riale”) tedesca, i principi del federalismo e della sussidiarietà, che spiegano l’as-senza sostanziale di forme e strumenti di controllo esterni rispetto all’attivitàsvolta dalle municipalità. La legge federale garantisce alle municipalità totaleautonomia finanziaria e gli enti locali non possano contare sul sostegno finan-ziario del bilancio statale per sanare eventuali gestioni deficitarie. I comuni sonodirettamente responsabili della determinazione delle tariffe dei servizi offerti,congiuntamente al gestore dei servizi stessi. La normativa che regola la forma-zione dei prezzi si fonda sui principi sanciti dagli ordinamenti comunali(Kommunalabgabengesetze).

Nonostante le forti radici cooperative del federalismo tedesco, la crescente col-laborazione intergovernativa viene vista, in alcuni casi, come una minaccia perl’indipendenza dei Länder e conseguentemente per il loro ruolo politico. Laricerca di una linea di demarcazione meglio definita dei compiti e delle respon-

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sabilità finanziarie rispettive di governo federale e dei Länder costituisce ogget-to di confronto continuo tra i due livelli di governo e caratterizza la vita politi-ca del Paese. Ultimamente i Länder chiedono un proprio ruolo autonomo nelprocesso decisionale dell’Unione europea, che per essere realizzato richiedereb-be un emendamento alla Costituzione federale.

45CAPITOLO 2

LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE

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1. Cooperazione interistituzionale, partenariato e partecipazione

La governance interistituzionale in Germania assume particolare rilevanzasoprattutto in ambito locale, dove sono stati realizzati modelli ed esperienzediversi. A livello centrale, invece, come abbiamo sottolineato nel primo capito-lo, è il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco stesso a deter-minare una situazione tipicamente di governance interistituzionale.

Federazione e Länder

Se la devolution, intesa come processo di decentralizzazione di competenzelegislative, in altri contesti nazionali rappresenta una tendenza in corso, noncosì è nel dibattito istituzionale tedesco, nel quale non rappresenta un tema rile-vante. Già nel secondo dopoguerra, infatti, riprendendo la storia costituzionaledel Paese precedente al periodo nazista, la Germania è stata ridisegnata comeStato federale fortemente decentralizzato.

Come si è già ricordato, la Germania è una Repubblica federale caratterizzatada una struttura amministrativa policentrica e da una marcata decentralizzazio-ne delle funzioni legislative in favore dei Länder.

Tuttavia, sebbene la Costituzione tedesca mirasse a creare la cornice istituzio-nale per uno Stato federale nel quale fosse garantita la massima autonomia aiLänder, nel corso della vita della Repubblica questa impostazione è stata pro-gressivamente mitigata in favore di una crescente compenetrazione fra i duelivelli di governo.

Infatti, se da un lato le competenze attribuite al governo federale per determi-nate materie lasciano poco spazio per un intervento legislativo a livello statale,dall’altro i Länder sono coinvolti direttamente e in maniera talvolta determi-nante nel processo decisionale centrale.

Il modello attuale del federalismo tedesco viene, quindi, spesso definito ditipo cooperativo, perché si fonda su una cooperazione interistituzionale fra i

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vari livelli di governo e sul coordinamento delle politiche fiscali.Il coordinamento delle politiche fra i vari livelli di governo è istituzionalizza-

ta in una serie di organi, il più importante dei quali è il Consiglio diProgrammazione Finanziaria (Finanzplanungsrat), costituito dai Ministri delleFinanze dei Länder, dal Ministro federale dell’Economia e dai rappresentantidegli enti locali. La funzione del Consiglio, che rappresenta un forum di discus-sione utile al processo decisionale, è consultiva.

Quanto alla partecipazione dei Länder al processo decisionale centrale, si sot-tolinea il fatto che in Germania il livello di governo statale ha una rilevanzamaggiore rispetto ad altri Stati federali. I Länder, infatti, non solo sono respon-sabili di una serie di politiche di primo piano, quali ad esempio l’istruzione e lagiustizia, ma entrano con i loro governi a far parte direttamente del processodecisionale federale. Nella seconda camera, il Bundesrat, siedono, infatti, i rap-presentanti dei governi dei Länder.

La Germania e l’Unione europea

In Germania il dibattito sulla decentralizzazione dei poteri politici e delle fun-zioni amministrative ha assunto importanza in particolar modo nel contesto delprocesso di integrazione europea e dell’implementazione del principio di sussi-diarietà.

Il tradizionale modello della pubblica amministrazione comunale tedesca,improntato sui concetti di indipendenza ed autonomia, è stato, infatti, notevol-mente messo in crisi, nell’ultimo decennio, dal processo di globalizzazione e dalprogredire della costruzione europea (in primo luogo con la realizzazione delmercato unico europeo), che hanno progressivamente sottratto porzioni signifi-cative di sovranità agli Stati e agli enti locali.

L’aumento e la differenziazione verticale e orizzontale dei livelli di governo edegli attori politici ha innescato in molti Paesi un dibattito circa l’assetto dellerelazioni fra questi soggetti. Il concetto di governance viene spesso introdottonella discussione. L’OECD, ad esempio, ha recentemente riferito in un suo reportche la governance “riflette la pluralizzazione degli attori nella gestione e nellafornitura dei servizi pubblici. I ruoli degli enti sovra e subnazionali stannodiventando sempre più importanti, mentre attori privati o semi-pubblici stannoguadagnando maggior spazio. Allo stesso tempo, i rapporti d’interazione fra ivari soggetti pubblici stanno diventando meno gerarchici e più cooperativi”1.

In Germania questo depauperamento di sovranità ha indotto i Länder a recla-mare una partecipazione attiva al processo decisionale europeo. È in discussio-

1 OECD, 1997:15.

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ne un emendamento alla Costituzione federale per introdurre un potere di co-decisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rien-trano nella loro sfera di competenza.

Nell’analizzare la governance interistituzionale in Germania, non ci si può esi-mere dal prendere in considerazione anche la particolarità del contesto dellacostruzione europea.

L’Unione europea è un soggetto internazionale atipico. Si tratta, infatti, di unsoggetto sopranazionale che non può essere considerato né una federazione, néuna confederazione di Stati nazionali. Se, infatti, in alcune materie anche impor-tanti come la politica commerciale, la struttura europea presenta caratteristichetipicamente federali, con la devoluzione di competenze dagli Stati nazionali infavore del livello di governo centrale europeo, in altri ambiti altrettanto rilevan-ti, come la giustizia e la sicurezza, i meccanismi di coordinamento delle singo-le politiche nazionali predisposti dalla costruzione europea rispecchiano quellidi una confederazione di Stati. La coesistenza di queste due impostazioni e laparticolarità istituzionale di questo soggetto politico fanno sì che si parli spessodi governance europea, piuttosto che di governo europeo. La costruzione euro-pea si fonda, infatti, su un sistema complesso di interazione fra i vari livelli digoverno, nel quale l’elemento gerarchico lascia spesso il campo alla cooperazio-ne interistituzionale.

In merito al processo decisionale a livello comunitario e ai rapporti tra Unioneeuropea e Stati nazionali, emergono due problemi rilevanti per un discorso sullagovernance: il deficit democratico delle istituzioni comunitarie e la necessità dirappresentazione degli interessi delle regioni e degli Stati delle federazioni.

Per quanto riguarda la Germania, a livello di Unione europea non vengono for-malmente rappresentati gli interessi dei Länder. Nel processo decisionaledell’UE, infatti, sono coinvolti esclusivamente i governi centrali. La partecipa-zione dei Länder al processo decisionale europeo, tuttavia, viene parzialmentegarantita dall’ordinamento interno della Germania. Un emendamento allaCostituzione ha, infatti, stabilito che qualora le decisioni prese in ambito comu-nitario riguardino materie di competenza dei Länder, la posizione adottata dalgoverno federale debba raccogliere il consenso della maggioranza dei governistatali (Benz A., 2003). Inoltre, il Bundesrat ha il diritto di esprimersi accanto alBundestag. I Länder dispongono, in questo modo, di un potere di veto esterno alprocesso decisionale europeo (Benz A., 2003).

Quando il Consiglio delle Comunità europee delibera in materie di compe-tenza dei Länder, quindi, la posizione adottata dal governo tedesco è il risulta-to di un processo di sintesi di interessi diversi, spesso conflittuali. Anche inquesto ambito si manifesta chiaramente il carattere cooperativo del federalismotedesco.

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Quanto al secondo problema, il deficit democratico è dato dallo scarso pesodel Parlamento europeo nel processo decisionale dell’UE, nonché dalle profon-de disuguaglianze fra i Paesi membri nel numero di elettori rappresentati da cia-scun parlamentare europeo. Sebbene, infatti, le competenze dell’assemblea par-lamentare europea siano considerevolmente aumentate negli ultimi anni, graziesoprattutto all’estensione del meccanismo di cooperazione e all’introduzionedella procedura di co-decisione, in ambito comunitario i governi nazionali resta-no i principali responsabili del processo decisionale.

Con una serie di emendamenti alla Costituzione, in Germania si è cercato diovviare almeno parzialmente a questo problema. Al Parlamento tedesco è statoriconosciuto il diritto ad essere informato in merito a qualsiasi questione euro-pea, nonché la facoltà di adottare risoluzioni relative a decisioni prese in ambi-to comunitario, venendo così coinvolto nel processo prima della ratifica e del-l’applicazione della legislazione europea (Auel K., Benz A., 2003). Sebbene que-ste risoluzioni del Parlamento tedesco non siano legalmente vincolanti possono,tuttavia, avere l’effetto di condizionare la posizione del governo. Non è raro,infatti, che il governo intraprenda un giro di consultazioni con il Parlamentoprima di adottare una posizione in merito ad una decisione europea. Centralediventa, quindi, la possibilità di accesso alle informazioni sulle attività dell’UE.Per questo molti parlamentari hanno creato una rete di contatti informali con leistituzioni europee (Auel K., Benz A., 2003).

Un altro problema legato al deficit democratico nelle istituzioni europee è loscarso potere di controllo dei cittadini sulle posizioni del proprio governo inmerito alle questioni europee, dal momento che raramente vengono fatte ogget-to di dibattito pubblico dai partiti politici nelle arene nazionali (Benz A., 2002).Ne consegue che i cittadini europei hanno scarse possibilità di influire sullepolitiche comunitarie con il loro voto a livello nazionale.

Il rinnovamento della politica dal basso

Nel corso degli ultimi due decenni, in Germania sono state sviluppate unaserie di riforme dell’amministrazione pubblica locale. Si possono identificaredue tendenze: riforme che puntano a migliorare la partecipazione dei cittadini eriforme che mirano a conseguire una maggiore efficienza per gli enti locali. Neglianni ’80 è stata la prima linea a prevalere, mentre negli anni ’90 sono state intra-prese anche in Germania riforme ispirate al concetto di new public management,già realizzate in altri Paesi (Hendriks F., Tops P., 1999). Rilevante per un’analisisulla governance interistituzionale appare il primo trend, mentre il NPM verràtrattato nel quarto capitolo.

Le riforme degli anni ’80 sono il frutto di un processo che è stato chiamato die

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Erneuerung der Politik von Unten: il rinnovamento della politica dal basso.Questo processo mirava all’istituzionalizzazione della partecipazione dei citta-dini dal basso, vale a dire alla creazione di meccanismi e strumenti per favorirel’accesso dei cittadini al processo decisionale a livello locale.

Dal momento che le leggi che regolano e delineano la struttura del governolocale sono emanate dai Länder, ne consegue che in Germania coesistono piùmodelli di governo locale.

Negli anni ’80 in Germania, contrariamente alle tendenze in atto in altri Paesi,poca attenzione riscuotevano temi come il contract management e il controllodei costi. Il dibattito sull’amministrazione pubblica era concentrato sul rinnova-mento della politica dal basso. Questo processo mirava a scardinare l’imposta-zione centralista, gerarchica e tecnocratica dell’amministrazione pubblica, infavore di una strategia decentralizzata, su scala ridotta, basata sulla cooperazio-ne orizzontale, sulla trasparenza e sulla ricerca di una maggiore partecipazionedei cittadini (Hendriks F., Tops P., 1999). Al posto dei concetti di efficienza eproduttività del NPM, le parole chiave erano partecipazione e consenso.

Questo processo è stato largamente sostenuto dai nuovi movimenti sociali fio-riti in Germania fra la fine degli anni ’60 e gli anni ’80. Queste forze, che nasce-vano intorno a interessi diversi (dalla questione ambientale all’opposizione alnucleare, dalla rivendicazione delle pari opportunità per le donne alla lotta con-tro le discriminazioni degli omosessuali, ecc.), hanno esercitato pressioni sulsistema dell’amministrazione pubblica, sollecitando riforme in senso democra-tico a livello nazionale, ma soprattutto a livello locale. Determinante in questoprocesso è stata la nascita, nel 1981, del Partito dei Verdi (die Grünen), che si èfatto interprete di queste istanze. La rete dei movimenti sociali otteneva, così, unsupporto politico. Accanto ai Verdi, un ruolo importante nella promozione delleriforme è stato giocato da un gruppo di pressione, die Bürgerinitiativebewegung(il movimento di iniziativa dei cittadini), costituito da cittadini e operante alivello locale. Questo movimento richiedeva un maggiore coinvolgimento deicittadini nell’ambito della pianificazione territoriale e della partecipazionedemocratica alla vita pubblica delle città.

Le riforme adottate in molti Länder per rispondere a queste richieste non rap-presentano, per la verità, una rottura col passato. Spesso sono stati istituziona-lizzati meccanismi per garantire una maggiore partecipazione della società civi-le, che erano già operanti nella prassi. Ad esempio, molte iniziative hanno inte-ressato il mercato del lavoro locale e le politiche sociali, dove sindacati, cameredi commercio e altre organizzazioni erano già coinvolte nel processo di policy-making (Hendriks F., Tops P., 1999).

La partecipazione dei cittadini al governo locale ha assunto diverse forme. Sipossono individuare sei modelli:

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– Advokatenplannung: professionisti che svolgono attività di consulenza perparticolari aree della città;

– Bezirksverwaltung: creazione di comitati di quartiere;– Gemeinwesenarbeit: gruppi di lavoro che svolgono servizi diretti a gruppi

socialmente e/o economicamente disagiati;– Planungsbeirat: comitato di consulenza per la pianificazione territoriale costi-

tuito da cittadini interessati;– Planungszelle: una sorta di giuria formata da cittadini selezionati casualmen-

te, con la facoltà di intervenire in merito a iniziative di breve periodo di pia-nificazione territoriale della città;

– Bürgerforum: un forum istituzionalizzato per la discussione fra cittadini epubblica amministrazione.

Nonostante la nuova attenzione per il Neues Steuerungsmodell, le riforme infavore di un rinnovamento della politica dal basso non si sono arrestate neglianni ’90. Al contrario, in molti Länder queste hanno prodotto addirittura cam-biamenti alla Costituzione, con l’introduzione dell’istituto del referendumanche livello locale.

2. La governance nella pianificazione territoriale

La governance metropolitana

Con il termine “governance metropolitana” si intende una combinazione dimeccanismi che rende possibile la cooperazione e la risoluzione di conflitti diinteressi tra attori diversi (appartenenti alla pubblica amministrazione, al setto-re economico e alla società civile), volti a delineare e mettere in atto una strate-gia di pianificazione territoriale per la regione che gravita intorno a una o piùcittà (Fürst D., 2002). Azioni di governo in senso stretto si intrecciano ad azioniincentrate su una rete di cooperazione fra i vari attori e su istituti creati per favo-rire il dialogo e la sintesi fra i diversi interessi in campo.

Il tema della pianificazione territoriale assume particolare rilevanza per alcu-ne aree nelle quali sono presenti forti carenze strutturali. Nel ’97 la Conferenzadei Ministri per la Pianificazione territoriale (Ministerkonferenz fürRaumordnung) ha individuato sette aree metropolitane che necessitano di unastrategia di sviluppo tempestiva ed efficace: Berlin/Brandeburg, Hamburg,München, Rhein-Main (Frankfurt), Rhein-Ruhr (l’area della Ruhr), Stuttgart eHalle/Leipzig/Dresden/Chemnitz.

La pianificazione territoriale non è un tema recente in Germania, ma negli

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anni ’90 ha assunto un rilevo particolare a causa di una serie di fattori. In primoluogo, la competizione fra regioni che si è sviluppata in seguito all’integrazioneeuropea e alla globalizzazione, per cui il governo federale tende a sostenere laregionalizzazione e i Länder sono impegnati a rendere le proprie aree metropo-litane più competitive, sfruttando il potenziale economico regionale. In secondoluogo, la riunificazione della Germania, che poneva in primo piano il problemadella ristrutturazione dei nuovi Länder.

Percorsi di governance metropolitana in GermaniaNella creazione di modelli di governance per la pianificazione territoriale delle

aree metropolitane assume particolare rilevanza la tipologia dell’area stessa.In particolare, le regioni che gravitano intorno ad un’unica città dalle dimen-

sioni metropolitane (come Berlino-Brandeburgo) presentano tipologie di gover-nance diverse dalle regioni nelle quali coesistono più centri di grandi dimen-sioni (è il caso della Ruhr). Nelle prime, infatti, è più facile che nascano mecca-nismi cooperativi che, invece, possono essere ostacolati nelle seconde a causa diuna sorta di competizione fra le diverse città. Inoltre, la presenza di un unicocentro importante può favorire l’insorgere di pratiche di governance grazie allafunzione di leader naturale assunta dalla città (Fürst D., 2002).

Una caratteristica comune a tutte le aree metropolitane è, invece, il fatto chela governance nella pianificazione territoriale non ha completamente sostituitoi tradizionali meccanismi del governo del territorio, al contrario è andata adintrecciarsi ad essi. La governance è stata adottata come metodo per la gestionedi alcune politiche specifiche e spesso la struttura e la rete cooperativa realiz-zata per un settore differisce in maniera significativa da quella ideata per unaltro, all’interno della stessa area metropolitana.

In Germania si possono riscontrare due modelli di governance metropolitana:una governance realizzata attraverso la creazione di organizzazioni pubbliche(agenzie, consigli) e una governance realizzata da una rete di organizzazioni divaria natura (Fürst D., 2002).

Il primo modello comporta la creazione di una nuova istituzione pubblica chesvolge una funzione di coordinamento orizzontale fra i governi locali dell’areametropolitana.

Le più comuni fra queste istituzioni sono le Zweckverbände: agenzie cui ven-gono assegnati compiti precisi, dirette da un’assemblea formata da rappresen-tanti dei governi locali nominati dai Consigli comunali.

Le funzioni che possono venire assegnate a queste agenzie sono diverse: pia-nificazione, elaborazione di un concetto integrato di sviluppo della regione,marketing regionale e gestione di servizi pubblici (come i trasporti e la nettezzaurbana). Se l’organismo è dotato di risorse proprie e ha un mandato sufficiente-

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mente ampio, questo assume il ruolo di agenzia per lo sviluppo regionale.In altre realtà non sono state create organizzazioni operative, ma ci si è limita-

ti ad istituire organismi per il coordinamento dei diversi governi locali, come iconsigli i cui membri sono rappresentanti dei governi locali.

Queste organizzazioni sono finanziate dai governi locali che ne fanno parte.Il secondo modello rappresenta una forma più avanzata di governance, in

quanto realizza forme di cooperazione orizzontale e verticale fra le diverse isti-tuzioni pubbliche locali e a livello di Land.

Questo secondo modello, inoltre, offre opportunità di partecipazione al pro-cesso decisionale relativo alla pianificazione territoriale anche a soggetti appar-tenenti a settori diversi dalla pubblica amministrazione.

I soggetti appartenenti alla rete provengono, infatti, da vari mondi. In primoluogo, vi sono organizzazioni pubbliche costituite da politici e rappresentantidei governi locali. In tempi più recenti si sono aggiunti attori del settore econo-mico, come la Camera di Commercio, e della società civile, come le organizza-zioni no-profit e i comitati di quartiere. Il coinvolgimento del settore del busi-ness avviene, invece, tramite la costituzione di PPP, per garantire comunque uncontrollo pubblico.

Queste reti di organizzazioni svolgono funzioni diversificate: alcune costitui-scono esclusivamente un forum per facilitare la definizione collettiva di un per-corso di sviluppo dell’area. Altre svolgono un ruolo più attivo.

Nonostante le reti spesso si formino spontaneamente e su un piano informale,nel momento in cui esse vengono ufficialmente inserite nel processo della pia-nificazione territoriale la cornice istituzionale prevale sullo spontaneismo.Funzioni e responsabilità vengono chiaramente definite e distribuite fra i varisoggetti.

La governance nel campo dello sviluppo sostenibile: Agenda21

La Germania vanta una lunga tradizione in campo ambientale. Per moltotempo è stata all’avanguardia nel controllo dell’inquinamento dell’aria e dellefalde acquifere e negli anni ’70 è stata uno dei Paesi pionieri nel campo dellapianificazione ambientale. Invece, la Germania è decisamente in ritardo rispet-to ad altri Paesi europei per quanto riguarda lo sviluppo di politiche che si rife-riscono al più recente concetto di sviluppo sostenibile (OECD, 2001).

L’affermazione del concetto di sviluppo sostenibile ha messo in crisi il tradi-zionale sistema di policy-making degli Stati.

Lo sviluppo sostenibile, infatti, è espressione di una concezione della societànella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cuisi rende necessaria una maggiore coerenza nelle scelte politiche dei governi e il

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coordinamento delle politiche economiche, sociali e ambientali.A ciò invita la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, che

si è chiusa con l’adozione di un documento che richiama l’attenzione dei singoligoverni sulla necessità di garantire una maggior partecipazione della societàcivile al processo decisionale in merito alle politiche di sviluppo sostenibile.

Fattore non meno importante, il concetto di sviluppo sostenibile presupponel’adozione di una strategia basata sul lungo periodo, mentre le decisioni deigoverni rispondono solitamente ad una logica di medio-breve periodo.

Per la verità, in Germania l’adozione di una visione di lungo termine per laquestione ambientale era stata adottata già nei primi anni ’70. Allo stesso modo,nello stesso periodo la politica ambientale era stata formalmente qualificatacome politica intrasettoriale. Nel 1970, inoltre, era stato istituito un gruppo dilavoro per le questioni ambientali (Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen),dipendente dal governo federale, con funzione consultiva nel rispetto dei prin-cipi di cooperazione e di partecipazione (OECD, 2001).

Nella prassi, tuttavia, la politica ambientale aveva seguito i canali tradiziona-li del processo di policy-making di qualsiasi altra politica. Una strategia nazio-nale per lo sviluppo sostenibile è stata elaborata da una serie di gruppi di lavo-ro coordinati dal Ministero dell’Ambiente solo nel 1998, senza peraltro veniradottata dal governo federale. Con la vittoria della coalizione rosso-verde alleelezioni politiche del 1998, sono ripresi gli sforzi per delineare una strategianazionale per lo sviluppo sostenibile. Sono state, quindi, istituite due commis-sioni di indagine conoscitiva e due organismi di consulenza del governo, attiva-mente coinvolti nella preparazione di una strategia nazionale per lo svilupposostenibile: il Gabinetto Verde e il Consiglio per lo Sviluppo Sostenibile (OECD,2001).

Il principale ostacolo all’implementazione di una strategia nazionale per losviluppo sostenibile sembra essere l’oggettiva difficoltà di realizzare la necessa-ria cooperazione orizzontale fra i diversi ministeri interessati da questi temi.

Questo problema non si presenta, invece, a livello locale, dove la più ridottaportata degli obiettivi che possono venire perseguiti in ambito regionale in temadi sviluppo sostenibile rende meno problematico stabilire una cooperazioneorizzontale produttiva fra più ministeri.

Se il governo centrale ha competenza legislativa principale in tema ambienta-le, secondo la Costituzione ai Länder compete, oltre al potere di attuazione delleleggi federali, una competenza legislativa residuale per taluni aspetti della poli-tica ambientale (ad esempio nel campo idrico e della protezione della natura).Si rende, dunque, necessaria una cooperazione verticale fra centro e periferia,che è stata istituzionalizzata nella Conferenza dei Ministeri dell’Ambiente(Umweltministerkonferenz, UML), che riunisce i Ministri dell’Ambiente dei

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Länder e il Ministro dell’Ambiente del governo federale. La UML si riunisce duevolte l’anno (OECD, 2001).

Anche a livello di Land azioni in favore dello sviluppo sostenibile sono stateintraprese relativamente tardi rispetto ad altri Paesi.

Le soluzioni adottate nei vari Länder sono diverse: non si riscontra quindi unmodello unico di governance per lo sviluppo sostenibile.

Alcuni Länder hanno provveduto ad adottare un’Agenda21 regionale, altri(come la Sassonia) devono ancora compiere questo passo. I Länder più virtuosi,poi, hanno realizzato meccanismi di governance interministeriale per coordina-re orizzontalmente i diversi ambiti delle politiche di sviluppo sostenibile.

L’elaborazione del documento Agenda21 è stato quasi ovunque il frutto di unlungo percorso di consultazione pubblica, aperta alla partecipazione dellasocietà civile.

In alcuni casi è stato seguito l’approccio degli accordi fra lo Stato e il settoreprivato (Umweltallianzen o Umweltpacte), nell’ottica di un partenariato pubbli-co-privato per la ricerca di una soluzione comune a problemi di fronte ai qualii due soggetti presentano interessi diversi e spesso contrapposti (OECD, 2001).L’obiettivo, in questi casi, è di assicurare la tutela ambientale all’interno del pro-cesso produttivo delle imprese.

Altri Länder, come Berlin e Brandenburg, sono andati oltre, integrando il con-cetto di sviluppo sostenibile all’interno della strategia di pianificazione territo-riale, aprendo così la cooperazione orizzontale e verticale alla partecipazione dialtri soggetti, come quartieri, distretti e uffici pubblici che si occupano di moder-nizzazione e riqualificazione urbana.

Infine, i nuovi Länder (quelli, cioè, dell’ex DDR) rappresentano un ambito diparticolare rilevanza per quanto riguarda la governance in campo di svilupposostenibile. Queste regioni sperimentano ancora oggi una situazione economicae sociale molto più problematica rispetto al resto della Germania. In questo con-testo la questione ambientale tende a passare in secondo piano di fronte adobiettivi ritenuti prioritari, come la ristrutturazione economica e la lotta alladisoccupazione. È proprio in queste regioni, allora, che devono essere adottatepolitiche riconducibili al concetto di sviluppo sostenibile. La sfida per i varilivelli dell’amministrazione pubblica, infatti, è di creare le condizioni per con-ciliare tutela ambientale, sviluppo economico ed equità sociale. Nel corso del-l’ultimo decennio sono emerse alcune esperienze positive di governance chehanno dato luogo a situazioni di tipo “win-win” (OECD, 2001). Il caso di studiosull’ÖSP presenta un’esperienza di questo tipo.

Accanto alle iniziative intraprese a livello di Land, l’ultimo decennio ha vistoil proliferare di azioni di tipo bottom-up, iniziate a livello locale, che hanno por-tato all’adozione di Agenda21 locali. La maggior parte di queste esperienze è

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stata promossa e iniziata da organizzazioni non governative e chiese. Altre sononate su iniziativa di gruppi di personalità politiche locali. Più raramente sonostate organizzazioni del settore privato a farsi promotrici di questo processo(OECD, 2001).

Il finanziamento per lo sviluppo delle Agenda21 locali proviene in larga parteda fondi statali. Il primo Land a contribuire a queste politiche è stato il Nord-Rehin-Westphalen nel 1996, con l’assegnazione di un contributo di 0,50 DM acittadino per ogni comune che avesse attivato un’Agenda21 locale. A partire dal1997 quasi tutti i Länder hanno istituzionalizzato una qualche forma di coope-razione per favorire l’attuazione delle Agenda21 locali (OECD, 2001).

La partecipazione al processo decisionale di soggetti provenienti da settoridiversi dalla pubblica amministrazione è determinante. Le organizzazioni coin-volte nelle politiche di sviluppo sostenibile appartengono a tre gruppi diversi:organizzazioni del settore privato, organizzazioni dei lavoratori, organizzazioninon governative ambientaliste.

Al primo gruppo appartengono associazioni ombrello dell’industria e del com-mercio, come la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e delCommercio (Deutscher Industrie und Handelstag) o associazioni a carattere set-toriale e locale. Queste organizzazioni hanno un ruolo di primo piano nella pro-mozione di accordi volontari fra imprese per l’adozione di politiche di tutelaambientale all’interno del processo produttivo. Nel luglio del 2000 la DeutscherIndustrie- und Handelstag ha fondato un forum per lo sviluppo sostenibile costi-tuito dai Consigli di Amministrazione di 18 grandi imprese. Il forum costituisceun luogo d’incontro e di dibattito per il mondo dell’industria, nel quale vieneelaborata una comune strategia per lo sviluppo sostenibile (OECD, 2001). Nelnovembre dello stesso anno la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industriae del Commercio ha iniziato con il Ministero Federale dell’Ambiente un dialo-go istituzionale per la tutela ambientale negli investimenti esteri diretti delleimprese tedesche.

Per quanto riguarda il mondo del lavoro, si segnala la DeutscherGewerkschaftsbund (DGB), l’organizzazione confederale sindacale che riunisce11 sindacati. Nel 1999 la DGB ha intrapreso una serie di iniziative per integrarela questione ambientale all’interno delle Alleanze per il Lavoro (Bündnis fürArbeit) (OECD, 2001), un forum per il dialogo istituzionalizzato fra organizza-zioni sindacali, industria e governo, istituito nel 1996 e incentrato sui temi del-l’occupazione, formazione e competitività.

Le organizzazioni non governative che operano in campo ambientale sononumerosissime in Germania (circa 400). Si stima che tra il 5 e il 7% della popo-lazione sia inserito in organizzazioni di questo tipo (OECD, 2001). Queste orga-nizzazioni sono determinanti nel processo di elaborazione di una strategia

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nazionale per lo sviluppo sostenibile. A livello locale sono spesso attivamenteinserite all’interno del processo decisionale in materia di ambiente e di svilup-po sostenibile.

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Descrizione del contesto

Dopo la riunificazione il tasso di disoccupazione del Land di Berlino ha rag-giunto livelli allarmanti. Si rendevano, dunque, necessarie nuove e più incisivemisure a sostegno dell’occupazione. Gli enti per il lavoro (Arbeitsämter) nonerano nelle condizioni di poter far fronte da soli a questo tipo di situazione.

Negli ultimi 15 anni, nell’ambito di una politica di sostegno allo sviluppo deinuovi Länder, si stanno compiendo grandi sforzi a livello federale per destinarefondi per la creazione di nuovi posti di lavoro in questa parte del Paese, trami-te il finanziamento di programmi regionali che favoriscono l’ingresso di nuoveimprese sul mercato (Maliszewski B., 2001).

Il 30 aprile del 1991, il Senat del Land Berlino (l’organo di governo dello stato)ha varato un piano per l’occupazione, l’Arbeitsmarktpolitisches Rahmen-programm für Berlin (ARP), elaborato dal Ministero del Lavoro, FormazioneProfessionale e Donne (Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung undFrauen). L’ARP si presenta come una strategia unitaria per lo sviluppo dell’oc-cupazione nell’intero Land. Il programma è stato rielaborato più volte nel corsodegli anni, in seguito alle modifiche degli strumenti di finanziamento predispo-sti dall’Ente Federale per il Lavoro, il Bundesanstalt für Arbeit (BA).

La nuova politica dell’occupazione del Land Berlino, così come delineatadall’ARP, prevede interventi di:• sostegno alle imprese, principalmente attraverso la formazione e la riqualifi-

cazione della forza lavoro, in modo da soddisfare la domanda del mercato dellavoro;

• sostegno alla nascita di nuove imprese;• tutela delle pari opportunità e sostegno delle categorie più svantaggiate (Senat

Berlin, 2002).

Inoltre l’ARP, essendo dotato di fondi propri erogati dal governo del Land, sipresenta come una nuova struttura regionale per il co-finanziamento delle ini-

Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP)

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ziative a sostegno dell’occupazione all’interno dello Stato.Per rendere effettivo il suo mandato, l’ARP ha creato nuovi strumenti di poli-

tica del lavoro e ha dato vita ad organizzazioni di nuovo tipo. Già nel 1991 veni-vano istituite a Berlino società regionali di servizio relative a specifici settorieconomici a sostegno del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale eDonne del Land. La funzione di questi nuovi soggetti è di seguire l’attuazionedelle iniziative per il sostegno all’occupazione decise dal governo. Esse sonoinoltre incaricate di predisporre un bilancio per il finanziamento dei singoliprovvedimenti e di amministrare i fondi erogati dal governo statale nell’ambitodell’ARP (Senat Berlin, 2002).

L’Ökologisches Sanierungsprogramme è il primo programma finanziatodall’ARP.

Descrizione del caso

Motivazione

Più d’ogni altra città tedesca, Berlino ha subito le conseguenze della riunifica-zione del Paese. Questo storico evento ha innescato un processo di trasforma-zione radicale della città, i cui effetti sono principalmente ricaduti sul mercatodel lavoro.

In seguito al precipitoso declino dell’industria nella parte est e alla continuarecessione in corso nel resto della città, Berlino negli ultimi 15 anni sta attra-versando profondi cambiamenti strutturali. A Berlino la quota degli occupatinell’industria è la metà di quella occupata nelle realtà paragonabili dellaGermania ex occidentale. La città si è progressivamente concentrata nel settoreterziario. Nel corso di questo processo di trasformazione sono andati persi moltiposti di lavoro, soprattutto nei settori dell’edilizia e dei servizi pubblici (SenatBerlin, 2002).

All’incremento del tasso di disoccupazione della città negli anni ’90 hannoinoltre contribuito un’immigrazione di massa dal Land Brandeburgo e la sop-pressione delle agevolazioni fiscali per la città (Berlinförderung), istituite all’i-nizio degli anni ’90 proprio per far fronte alle difficoltà della riunificazione (UE,1997).

Se paragonata alle grandi città dell’ex Germania occidentale, Berlino ha un PILrelativamente basso, tanto da essere diventata un obiettivo possibile per il FondoStrutturale dell’UE. La forza lavoro consta di 1,56 milioni di persone. Il tasso didisoccupazione della città è nettamente superiore alla media tedesca, come sipuò vedere dalla tabella 1. La percentuale dei lavoratori dipendenti assunti a

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tempo indeterminato è crollata a Berlino molto più che nel resto della Germania.Se nel 1985 a Berlino ovest gli occupati con contratti a tempo indeterminatocostituivano il 72,1% della forza lavoro, nel 1998 la quota era scesa al 54,3%(nello stesso anno la media tedesca era del 58,4%) (Senat Berlin, 2002).

Inoltre rimangono altre differenze strutturali tra le due parti della città: adesempio, se la forza lavoro di Berlino ovest è costituita in buona parte da perso-nale qualificato o semiqualificato, a Berlino est è prevalentemente formata dalavoratori non qualificati, che stentano ad adeguarsi alle nuove esigenze delmercato del lavoro (Senat Berlin, 2002).

Tabella 1

Tassi di disoccupazione a Berlino e in Germania

Anno Tasso di Tasso di Tasso di disoccupazione disoccupazione disoccupazione

a Berlino femminile a Berlino in Germania

1995 13,63 13,0 10,4

1996 15,3 14,3 11,5

1997 17,3 16,1 12,5

1998 17,9 16,3 12,3

1999 17,7 15,8 11,7

2000 17,6 15,5 10,7

2001 17,9 15,6 10,3

Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin, 2002)

Se nel Land di Berlino il problema dell’occupazione è prioritario, non menoimportante è il problema dell’ambiente.

La situazione ambientale di Berlino soffre dei tipici problemi legati alle areead alta intensità abitativa e industriale. A partire dalla riunificazione, i proble-mi ambientali si sono andati aggravando a causa del declino dell’industria del-l’ex DDR, che ha comportato l’abbandono e il successivo degrado dei siti indu-striali di Berlino est.

Il programma “Ökologisches Sanierungsprogramme”, avviato nel 1991 su ini-ziativa del Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale del LandBerlino, è stato creato come misura tempestiva per affrontare il problema delladisoccupazione di massa nella città-Stato, sorto in seguito alla riunificazionedella Germania e, allo stesso tempo, per la promozione della tutela ambientale.

Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi

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posti di lavoro ed è stato integrato nel processo di modernizzazione ecologicadella città-Stato (UE, 1997).

Nel corso della sua attività l’Ökologisches Sanierungsprogramme ha co-finan-ziato iniziative di sostegno all’occupazione e di qualificazione dei giovani nelcampo della tutela ambientale e investimenti per la modernizzazione urbana intermini ecologicamente sostenibili.

Nell’ambito dello schema operativo messo in atto da questo programma sonostati, infatti, realizzati progetti nel campo della riqualificazione urbana, sonostati finanziati investimenti per la tutela ambientale ad opera delle piccole emedie imprese, misure idrologiche e di decontaminazione del suolo, azioni nelcampo dello smaltimento dei rifiuti e attività di monitoraggio ambientale(B&SU, 1996).

Obiettivi

Gli obiettivi del progetto sono due: ridurre la disoccupazione di massa nellacittà, sorta in seguito alla riunificazione della Germania, e migliorare la qualitàdell’ambiente urbano.

L’originalità del programma sta nel tentativo di coniugare l’obiettivo della lottaalla disoccupazione con quello della tutela ambientale, nell’ottica di uno svi-luppo sostenibile della città-Stato inteso in senso estensivo.

Ciò significa non accettare l’assunto, che viene spesso acriticamente ritenutoincontestabile, che la tutela ambientale è inconciliabile con una politica disostegno all’occupazione. Alla base di questo atteggiamento controcorrente sicolloca non solo una precisa opzione ideale, ma anche la constatazione che, inragione di un’accresciuta sensibilità politica (si ricordino i successi elettorali delpartito “verde”), culturale ed anche economica (maggiore attenzione al lungorispetto al breve periodo), l’ambiente sia – per usare un’espressione presa a pre-stito dal gergo del marketing – un prodotto che “vende bene” in Germania.

Per il suo inserimento nel più vasto programma urbano di modernizzazioneecologica, l’Ökologisches Sanierungsprogramme si configura anche come stru-mento della politica di pianificazione del territorio intrapresa dal Land.

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Figura 1

Strategia del programma

Strumenti attuativi del programma sono l’uso combinato di misure federali eregionali e di interventi finanziari locali nel campo della qualificazione profes-sionale e del sostegno alle imprese, della protezione ambientale e della riquali-ficazione urbana.

Per quanto riguarda le misure contro la disoccupazione, il programma è indi-rizzato a migliorare le opportunità di accesso al mercato del lavoro attraverso lacreazione di nuovi settori di attività economica e lo sviluppo di competenze pro-fessionali specifiche (B&SU, 1996).

Quanto alla tutela ambientale, il programma è stato considerato un’opportunitàper realizzare progetti ambientali a diretto beneficio dei cittadini, per i quali nonsi sarebbero altrimenti rese disponibili le risorse finanziarie necessarie (UE, 1997).

Soggetti coinvolti e azioni

Nel programma sono stati coinvolti i seguenti partner:• Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land

Berlino: assume la responsabilità politica e finanziaria complessiva del pro-gramma e dà l’approvazione finale alle proposte di programma da finanziare.

DISOCCUPAZIONE INQUINAMENTO

OSPFinanziamentoFormazioneOrganizzazione

Sviluppo del mercatodel lavoro, formazionedella forza lavoro

Riqualificazioneambientale

EFFETTIPace socialeAmbiente sanoCrescita economia nel lungo periodo e possibilità di esportazione del modelloe delle tecnologie innovative per la tutela ambientale ad altre realtà

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• B&SU: questa impresa, organizzata come public-private partnership, è stataappositamente creata per gestire il programma e fornire servizi di consulenzasia alle imprese che hanno preso parte ai singoli progetti, sia al Senat diBerlino (il governo locale).

• Singoli dipartimenti (Bezirke): realizzano azioni di sostegno alla gestione delprogramma in veste di partner nella realizzazione di singoli progetti.

• Organizzazioni dei beneficiari (comprendono sia organizzazioni no-profit, siaorganizzazioni di diritto pubblico, come agenzie del Land Berlino o ufficiamministrativi, sia enti di diritto privato, come imprese): rappresentano gliinteressi dei beneficiari degli interventi, con ruoli attivi anche nel processo direalizzazione dei progetti.

• Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delleDonne: ha responsabilità di co-finanziamento del programma tramite lagestione dei fondi messi a disposizione dal Programma Quadro Regionale peril Mercato del Lavoro (ARP).

• Uffici locali del lavoro (Arbeitsämter): analizzano e approvano le domandeper accedere alle misure a sostegno dell’occupazione e svolgono funzioni peril finanziamento principale di tali misure, tramite i fondi previsti dal Pro-gramma federale per l’occupazione.

• Organizzazioni no-profit e istituzioni pubbliche: coadiuvano nella gestionedel programma in qualità di partner nella realizzazione dei progetti (ad es.attraverso la ricerca e la consulenza).

Mentre le iniziative a sostegno dell’occupazione hanno avuto un impattoimmediato nella creazione di posti di lavoro, gli investimenti per le infrastrut-ture in favore della tutela ambientale hanno promosso l’occupazione nel lungoperiodo (B&SU, 1996).

I progetti realizzati attraverso il Programma di riqualificazione ambientale pos-sono essere classificati in 4 gruppi:• progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad offrire impiego di

breve periodo (ad esempio manutenzione di aree verdi, monitoraggio deidanni ambientali);

• progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad istruire nuovo perso-nale. Solitamente questi progetti sono accompagnati da investimenti nelleinfrastrutture tecniche;

• progetti di riqualificazione ambientale che utilizzano le misure disponibiliper programmare interventi formativi, in preparazione alle future occasioni dilavoro nel campo della tutela ambientale create dai progetti (ad es. progettiper il riciclaggio dei rifiuti, progetti di risparmio energetico);

• progetti di riqualificazione ambientale che realizzano misure e tecnologie

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innovative nei settori industriale e commerciale, con lo scopo di accelerare ilprogresso tecnologico e, in parallelo, di formare il personale con le abilitàrichieste per farne uso (ad es. il riciclaggio di prodotti elettronici, la demoli-zione eco-compatibile di autovetture) (UE, 1997).

I progetti si sono concentrati in un ristretto numero di campi d’azione e in tuttiera presente, in modo diretto o indiretto, anche una valenza sociale (nel sensoeconomico di creazione gratuita di esternalità positive). Infatti le attività realiz-zate, quali la riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti, la deconta-minazione del suolo e delle acque, lo smaltimento dei rifiuti, hanno contribuitodirettamente al miglioramento della qualità della vita nelle zone interessate (e,implicitamente, a creare ricchezza sotto forma di accresciuto valore dei terrenie delle case situati nelle zone bonificate).

Altri interventi sono stati messi in campo con l’obiettivo di contribuire a unastrategia di lungo termine di sviluppo economico sostenibile: tale infatti è, adesempio, il ruolo svolto dal monitoraggio ambientale e dalla promozione dellatutela ambientale nelle piccole e medie imprese.

Il programma ha avuto successo nel promuovere le politiche ambientali arango di settore economico in grado di attirare nuova occupazione e di crearericchezza ed ha determinato sinergie preziose tra il mercato del lavoro e le poli-tiche ambientali ed economiche.

Disegnato nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regolamentazioni federali eregionali del mercato del lavoro per beneficiare dei fondi di sostegno all’occu-pazione, il Programma di Riabilitazione Economica si è realizzato in 3 fasi (SUR-BAN, 1997):1. Realizzazione di progetti riguardanti un gran numero di disoccupati. I posti

di lavoro creati in questa prima fase sono prevalentemente non qualificati elo scopo principale di questi progetti è l’impatto ambientale immediato (es.la decontaminazione di aree inquinate).

2. Realizzazione di progetti a maggiore intensità di capitale, con utilizzo di per-sonale a più elevata qualificazione professionale. I posti di lavoro così creatihanno riguardato i settori della pianificazione e dello sviluppo territoriale.

3. Realizzazione di progetti a massima intensità di capitale e di risorse profes-sionali: alcuni tra i beneficiari hanno dato vita a società private no-profit.

Finanziamento

Il programma ha utilizzato fondi di diversa provenienza: innanzitutto risorsemesse a disposizione dalle leggi federali e regionali in materia di politica dellavoro e contributi del Fondo Sociale Europeo, ma anche finanziamenti privati.

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Il principale finanziatore è il governo federale (si ricordi che il programma siè sviluppato nel periodo 1991-1996, cioè in tempi precedenti alla fase più acutadella crisi fiscale dello stato tedesco), attraverso l’Ufficio Federale del Lavoro(Bundesanstalt für Arbeit), che ha contribuito per il 49% al budget del pro-gramma. Ancora a livello centrale, il Ministero Federale per l’Ambiente ha con-tribuito per il 15%. L’11% delle spese è stato sostenuto dal Programma-QuadroRegionale per il Mercato del Lavoro; ancora a livello regionale, un gruppo dinumerosi enti pubblici del Land Berlino hanno partecipato al finanziamento delprogramma con la quota del 15%. Infine, a finanziare la quota residua (corri-spondente al 10%) hanno contribuito le piccole e medie imprese e le organizza-zioni beneficiarie del programma. La tabella che segue dettaglia meglio le fontidi finanziamento, riportate anche in valore assoluto (come si vede, le risorsefinanziarie complessivamente messe in campo dal programma sono ammontatea 421 milioni di DM, circa 215 milioni di euro (UE, 1997 e B&SU, 1996).

Tabella 2

Fonti di finanziamento dei progetti dell’ÖSP

Fonte Valore in DM Quota %

Bundesanstalt für Arbeit (Ente Federale per il Lavoro) 206.000.000 49%

Ministero dell’Ambiente del Land Berlino 64.000.000 15,2%

Fondazione Federale per l’Ambiente 2.400.000 0,6%

Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP) 25.000.000 6%

Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) 46.000.000 11%

Altri fondi del Land Berlino 62.600.000 14,8%

Imprese 9.000.000 2,1%

Altri fondi dell’UE 6.000.000 1,3%

Totale 421.000.000 100%

Fonte: B&SU

Risultati raggiunti

Tra il 1991 e il 1996 sono stati realizzati 214 progetti nel quadro del Programmadi riqualificazione ambientale. Circa 4.000 disoccupati hanno preso parte al pro-gramma (ma al momento del suo avvio il programma puntava a creare 12.000nuovi posti di lavoro), trovando uno sbocco lavorativo nei seguenti campi:• riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti;• preparazione di investimenti per la tutela ambientale nelle piccole e medie

imprese;

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• misure di risanamento idrologico;• decontaminazione del suolo;• smaltimento dei rifiuti;• monitoraggio ambientale.

Più della metà dei posti di lavoro creati grazie al programma sono concentratinel campo della riqualificazione urbana e delle aree verdi.

Sempre nell’ambito dell’ÖSP, sono state altresì create 27 società di promozio-ne dell’occupazione, previste dall’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogrammfür Berlin (ARP) del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e Donnedel Land Berlino. Esse impiegano circa 830 lavoratori.

Al di là dei risultati in termini di lotta alla disoccupazione, la realizzazione diprogetti pilota nel campo della tutela ambientale ha contribuito alla diffusionedi una maggiore consapevolezza, da parte dei cittadini e degli operatori econo-mici, sia dei problemi dell’inquinamento, sia delle possibili misure per farvifronte. Inoltre, il programma ha costituito un importante banco di prova per leinnovazioni nel campo del mercato del lavoro e della tutela ambientale. Il pro-gramma ha, infatti, incentivato gli investimenti privati in questi settori per ilsolo fatto di aver offerto informazioni utili al processo decisionale del settoreprivato (UE, 1997).

La tabella 3 riassume i risultati raggiunti nel corso dei sei anni di attivitàdell’ÖSP.

Tabella 3

Settori di intervento dell’ÖSP ed effetti sull’occupazione

Settore Numero di progetti Effetti sull’occupazione

Posti di lavoro Posti di lavorotemporanei strutturali

diretti e indiretti diretti e indiretti

Riqualificazione urbana e spazi aperti 133 2.670 270

Preparazione di investimenti nelle SME per la tutela ambientale 17 240 58

Misure di risanamento ideologico 17 160 25

Decontaminazione del suolo e smaltimento dei rifiuti 27 640 70

Monitoraggio ambientale 20 1.370 177

Totale 214 5.080 600

Fonte: B&SU

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Punti di forza in termini di governance

Il programma costituisce un significativo esempio di good governance interi-stituzionale a livello centrale per numerose ragioni. La prima è la produttivacooperazione orizzontale (due diversi ministeri del Land) e verticale (Land,Comune e stato federale) attraverso la quale si è realizzata l’iniziativa. La secon-da è il fattivo coinvolgimento di attori provenienti dal settore privato e di orga-nizzazioni no-profit nella fase di realizzazione del progetto.

L’idea di coniugare l’obiettivo del sostegno all’occupazione con quello dellatutela ambientale è espressione di una concezione ampia del tema dello svilup-po sostenibile e della pianificazione territoriale. L’interazione di questi dueobiettivi, poi, presuppone la gestione congiunta del programma da parte di dueministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la TutelaAmbientale e il Ministero per le Politiche Sociali.

Il programma è finanziato da una serie di attori di diversa natura: soggetti pub-blici (UE, Stato federale, Governo del Land e altri enti pubblici) e privati (impre-se e banche), ma anche da public-private partnership.

Per tutte queste ragioni l’Ökologisches Sanierungsprogramme è stato ricono-sciuto come esempio di best practice nel campo dello sviluppo sostenibile e del-l’urban management da parte dell’Unione europea. Il programma è, infatti, inse-rito nel database dell’UE (si veda in proposito il sito http://www.europa.eu.int/comm/urban/casestudies/c025_en.htm).

Ulteriori elementi di valutazione di Ökologisches Sanierungsprogramme pos-sono essere ricavati osservando come si colloca a fronte dei criteri di buonagovernance fatti propri dal Libro Bianco della Commissione dell’Unione europea.

PartecipazioneNell’organizzazione e gestione del programma sono stati coinvolti soggetti di

diversa natura:• il Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del

Land Berlino;• il Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delle

Donne del Land Berlino;• singoli dipartimenti (Bezirke) della città di Berlino;• uffici locali del lavoro (Arbeitsämter);• altri enti di diritto pubblico, come le società di promozione dell’occupazione

del Land Berlino;• la public private partnership B&SU;• organizzazioni no-profit;• imprese.

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Al finanziamento del programma hanno, inoltre, partecipato altri soggetticome il Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e la FondazioneFederale per l’Ambiente.

L’Ökologisches Sanierungsprogramme rappresenta, pertanto, un esempio riu-scito di cooperazione fra soggetti di diversa natura (pubblici e privati) e fra i varilivelli dell’amministrazione pubblica.

Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, il programma realizza una coopera-zione orizzontale fra due ministeri del Land Berlino e una cooperazione verti-cale fra questi ultimi e l’Ente Federale per il Lavoro, da una parte, e i singolidistretti (Bezirke) della città, dall’altra.

Quanto alla cooperazione fra pubblica amministrazione e settore privato, que-sta si è resa necessaria per la progettazione e realizzazione stessa del program-ma. Il risultato più significativo di questa cooperazione è stato la creazione dellaB&SU, una public-private partnership inizialmente fondata per gestire il pro-gramma e fornire servizi di consulenza alle imprese che avrebbero preso parte aisingoli progetti e al Senat del Land Berlino. Alla chiusura del programma ÖSPquesta impresa non ha cessato la sua attività, ma continua ad operare nellagestione di altri progetti del Land, che prevedono forme di cooperazione con ilsettore privato.

EfficaciaSebbene i posti di lavoro effettivamente creati grazie all’Ökologisches Sanie-

rungsprogramme siano stati inferiori alle aspettative dei promotori dell’iniziati-va, i risultati raggiunti non vanno sottovalutati.

Al di là dell’impatto quantitativo sull’occupazione, va, invece, sottolineatol’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale,adottato dall’ÖSP. Questa strategia si è dimostrata premiante perché ha permessodi coniugare risorse finanziarie provenienti da varie fonti e destinate a politichediverse (come il sostegno all’occupazione, la promozione delle innovazioni tec-nologiche in campo ambientale, gli interventi strutturali dell’UE per le aree piùdisagiate, la riqualificazione delle aree urbane, ecc.), creando così un fondo moltopiù consistente, che ha permesso di realizzare misure di tutela ambientale per lequali non sarebbero state disponibili altrimenti risorse sufficienti.

CoerenzaIl programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi

posti di lavoro. L’obiettivo, quindi, è quello di creare una strategia e degli stru-menti unitari per promuovere l’occupazione nel Land Berlino. La ricerca dellacoerenza, dunque, è insita nella concezione stessa del programma.

Inoltre, anche riguardo a questo criterio di valutazione della governance, assu-

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me particolare importanza l’approccio integrato ai temi della politica del lavoroe della tutela ambientale.

Rifiutando una convinzione largamente diffusa, soprattutto a partire dagli anni’70, che vedeva negli interventi di tutela ambientale un ostacolo alle politiche disostegno all’occupazione, il Land di Berlino ha dimostrato che è invece possibi-le coniugare le due cose. L’Ökologisches Sanierungsprogramme costituisce unapolitica fondata su una visione d’insieme dei vari aspetti che compongono losviluppo sostenibile.

Interesse per il caso italiano

In Italia gli interventi a sollievo della disoccupazione hanno avuto a lungoconnotati prettamente assistenziali, anche quando si ammantavano del titolo dipolitiche attive del lavoro. Il riferimento, per essere chiari, è, ad esempio, ai“lavori socialmente utili” e ai “cantieri di lavoro”. Nonostante l’intuizione allabase delle norme che hanno previsto e a lungo finanziato questi istituti non fossedistante da quella che stava alla base dell’esperienza berlinese di ÖkologischesSanierungsprogramme, gli esiti sono stati mediamente assai diversi. Totalefinanziamento pubblico, autoreferenzialità, mancata creazione di valore: questi,forse, sono i difetti maggiori delle esperienze standard rilevabili nell’utilizzo deidue strumenti.

Non sono, tuttavia, mancate pratiche più consapevoli, che coniugavano l’ar-ruolamento di disoccupati con l’organizzazione di interventi in grado di crearevantaggi visibili per la collettività (e crescita professionale per i beneficiari degliinterventi stessi). È tuttavia dalla critica dei modelli prevalenti e dalla positivareazione allo “spreco sociale” costituito dai due istituti che si sono sviluppati,in varie parti del Paese, su regia regionale e iniziativa degli enti locali, espe-rienze significative di politiche per il lavoro innovative, non così dissimili (masu scala minore) dal caso berlinese esaminato. Esse sono centrate sull’idea, cheoggi si direbbe tipica della governance interistituzionale (e insieme esterna),della “rete”. Nel senso che parola d’ordine delle iniziative sviluppate in alcuneregioni italiane è stata di non aggiungere iniziativa a iniziativa, ma di cogliere leoccasioni già esistenti, attivate dal sistema della formazione professionale, dalsistema delle imprese e delle associazioni di categoria, oltre che dagli enti pub-blici, mettendole in sinergia, a partire da progetti ben strutturati.

I risultati sono stati confortanti e costituisce oggi sfida aperta per tutti gli entilocali – dopo l’attribuzione ad essi delle competenze in materia, ma anche dopola fine del monopolio pubblico sull’avviamento al lavoro – sapere generalizzarei modelli di funzionamento che localmente hanno dato migliore prova di sé.

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È in questa prospettiva, caratterizzata da dinamismo, ma anche dalle eteroge-nee capacità degli enti locali a realizzare “buone politiche del lavoro”, che sipuò valutare l’esemplarità del caso tedesco.

Vale la pena di prenderlo in considerazione sotto almeno tre aspetti:– per aver saputo fare convergere e integrare due obiettivi diversi, in prece-

denza considerati incompatibili: quello dell’occupazione e quello del risana-mento ambientale. Si tratta di un paradigma replicabile e utile in molti con-testi, vicini ai temi ambientalisti (ad esempio, in quello dello smaltimentodei rifiuti, ove le scelte di localizzazione e della tecnologia preferibile richie-dono ampi consensi, che potrebbero essere favoriti dalle alleanze tra le isti-tuzioni pubbliche, il sistema delle imprese e l’associazionismo) ma anche daessi assai distanti;

– per avere creato un’alleanza durevole, sul piano programmatico, finanziarioed operativo non solo tra diversi livelli di governo, ma anche tra aziende,associazioni e PPP;

– per avere saputo convogliare su un unico programma, peraltro composto dauna pluralità di progetti, risorse cospicue e di varia fonte.

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Il caso in esame rappresenta un esempio di governance nel campo dello svi-luppo sostenibile. Si tratta dell’esperienza della biosfera-riserva Schaalsee, nelLand Mecklenburg-Vorpommern. Istituita nel 1990 come parco naturale, laBiosphärenreservat Schaalsee è stata successivamente rimodellata in modo darecepire i principi che stanno alla base dello sviluppo sostenibile, così comedelineati nell’Agenda21 locale. Da area naturale protetta, quale era all’inizio, lariserva è divenuta un progetto integrato di sviluppo locale, nel quale l’elementodella protezione ambientale si integra con una strategia di sviluppo economicoorganico della regione. Trascurando gli aspetti naturistici della riserva, l’analisidel caso si concentrerà, dunque, su questo secondo aspetto.


La riserva del lago Schaalsee è stata istituita il 12 settembre 1990 dal Consigliodei Ministri della DDR. In seguito alla riunificazione della Germania, lo statusdi area protetta è stato mantenuto. Nel luglio del 1998, il governo delMecklenburg-Vorpommern ha aumentato il grado di tutela della regione, tra-sformandone la natura da “parco naturale” a “biosfera-riserva”. Nel 2000 laBiosphärenreservat Schaalsee è stata riconosciuta patrimonio dell’umanitàdall’UNESCO, non solo per la sua ricchezza naturale, ma anche per il suo pae-saggio culturale dato dalle particolari caratteristiche e tradizioni della regione,legate all’agricoltura e all’artigianato, che le conferiscono una particolare fisio-nomia (UMV M-V, 2002).

In seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, icomuni e le province interessate dalla riserva Schaalsee hanno iniziato a ripen-sare l’idea del parco naturale secondo i principi dello sviluppo sostenibile for-mulati dalla Conferenza.

Nel dicembre del 1997 si è tenuta una tavola rotonda dal titolo “DieSchaalseeregion auf dem Weg zum Biosphärenreservat” (la regione Schaalsee

Sviluppo sostenibile nellaBiosphärenreservat Schaalsee

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sulla via della biosfera-riserva), alla quale hanno preso parte rappresentantidelle amministrazioni locali e del settore economico. Dall’incontro è discesa, ilmese successivo, l’organizzazione di una sorta di fiera delle idee per lo svilup-po del parco, l’Ideenbörse in Roggendorf. Da questa iniziativa, coronata da gran-de successo, sono nati quattro gruppi di lavoro formati da sindaci, funzionaridelle amministrazioni locali, rappresentanti dell’imprenditoria locale, del com-mercio, dell’agricoltura, dell’artigianato e della cultura, rappresentanti dell’as-sociazionismo e delle chiese. Per coordinare i gruppi di lavoro è stato creato ilFördervereins Biosphäre Schaalsee e.V. (l’Associazione per la promozione dellaBiosfera Schaalsee).

Nel corso degli anni questa sinergia ha elaborato e messo in campo una seriedi progetti che hanno contribuito a rimodellare la struttura della regione.

Su iniziativa dell’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Amt für dasBiosphaerenreservat Schaalsee), nel novembre 2000 il Consiglio di Ammi-nistrazione della Biosfera-riserva Schaalsee ha deciso di elaborare il programmaquadro per lo sviluppo della riserva come Agenda21 locale.

Il programma dell’Agenda si articola in quattro punti:1. Obiettivi: presentazione degli obiettivi per la tutela ambientale e per ogni set-

tore economico dell’area;2. Analisi della situazione: valutazione delle direttive federali e statali in mate-

ria di sviluppo sostenibile; analisi dei dati ecologici, economici e sociali estudio del potenziale di sviluppo della regione;

3. Strategia d’azione e visione d’insieme dei progetti: sintesi dei primi due punti,valutazione dei problemi prioritari dell’area e della coerenza degli obiettivifissati. Indicazione delle possibili soluzioni e delle proposte di progetto;

4. Documentazione dei risultati: istituzione di un meccanismo di controllo del-l’efficacia della strategia adottata, nonché di trasparenza sull’attività nellabiosfera-riserva. Quest’ultimo punto viene costantemente aggiornato.

Una volta scritto il programma, si è aperta la questione del finanziamentodell’Agenda21 locale. Si è, così, costituito un gruppo di primi sostenitori checomprende vari enti locali:– Landkreis Ludwigslust (circoscrizione di Ludwigslust);– Landkreis Nordwestmecklenburg (circoscrizione di Nordwest- mecklenburg);– Amt Gadebusch-Land (Circoscrizione di Gadebusch);– Amt Rehna (Consiglio comunale di Rehna);– Amt Zarrentin (Consiglio comunale di Zarrentin);– Amt Wittenburg-Land (Circoscrizione di Wittenburg);– Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (Ente per la Biosfera-riserva

Schaalsee).

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Questi soggetti hanno stanziato i primi fondi per l’attuazione dell’Agenda21locale, che sono stati gestiti dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Bio-sphärenreservat Schaalsee, 2001).


Motivazione e obiettivi

La Conferenza di Rio si chiudeva con l’adozione del documento Agenda21, fir-mato da 178 rappresentanti dei governi nazionali, fra i quali la Germania. Ildocumento rappresenta un programma d’azione per lo sviluppo sostenibile nelventunesimo secolo.

L’Agenda21 è espressione di un consenso diffuso su scala mondiale circa lanecessità di una cooperazione multilaterale nel campo dello sviluppo e dell’am-biente. Obiettivo del programma è assicurare le condizioni base per la vita di ognipersona, della presente e delle future generazioni, in ogni luogo del pianeta.

Concetto chiave del documento è lo sviluppo sostenibile, che rimanda all’ideadi una responsabilità intergenerazionale. Lo sviluppo economico, infatti, nondeve compromettere le possibilità di vita e di sviluppo delle future generazioni.Lo sviluppo sostenibile è, dunque, espressione di una concezione della societànella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cuilo sviluppo può dirsi sostenibile soltanto quando è socialmente equo, economi-camente solido e rispetta l’ambiente.

Nonostante la necessità di un’azione comune fra i vari Paesi per raggiungerequesto obiettivo, è pur vero che alcuni risultati possono e devono essere rag-giunti anche a livello locale. Da qui il motto della Conferenza: “Think global, actlocal”.

Il capitolo 28 dell’Agenda21 riserva grande spazio agli enti locali. Ai comuniviene fatto invito di intraprendere autonomamente iniziative per contribuireefficacemente all’attuazione del programma. In particolare, i comuni sono inco-raggiati ad adottare un’Agenda21 locale per lo sviluppo sostenibile della regio-ne. Grande enfasi viene anche posta sulla ricerca della partecipazione dei citta-dini nelle fasi dell’ideazione e realizzazione degli obiettivi dell’Agenda locale(Preambolo del cap. 23 del documento Agenda21, 1992). Ogni comune dovreb-be, quindi, elaborare una propria via per lo sviluppo sostenibile.

I vantaggi di questa impostazione bottom-up sono molteplici. In primo luogo,vi è la possibilità di elaborare un programma d’azione mirato alla particolaresituazione locale, rispondendo così ai bisogni di quella specifica realtà. Insecondo luogo, a livello locale è più facile che si realizzino le condizioni per una

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larga partecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo anuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi accettabili fra i variinteressi in gioco. Questo processo dovrebbe dare inizio a un dialogo duraturofra i vari attori, generando un nuovo e più aperto rapporto fra l’amministrazio-ne pubblica e i cittadini. L’elaborazione di un’Agenda21 locale, inoltre, costrin-ge i comuni e le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungoperiodo e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale.Politiche di sostegno all’economia, piano regolatore, politiche sociali e misuredi tutela dell’ambiente, infatti, dovrebbero trovare un coordinamento nelle lineeguida e negli obiettivi dell’Agenda locale.

Il documento di Rio de Janeiro, inoltre, pone l’accento sull’opportunità di uncontrollo dei cittadini sugli obiettivi e sulle azioni intraprese in favore dello svi-luppo sostenibile. Anche rispetto a questo punto la strategia bottom-up si rivelamaggiormente premiante, dal momento che un tale controllo è sicuramente piùefficace nell’ambito comunale, dove gli effetti delle politiche intraprese dal-l’amministrazione pubblica locale sono maggiormente visibili ed, eventualmen-te, più facilmente sanzionabili.

Per quanto riguarda l’Agenda21 locale qui oggetto di analisi, si è cercato di ela-borare una strategia che rispondesse alle tre funzioni tipiche di una biosfera-riserva (Biosphärenreservat Schaalsee, 2001), individuate dalla Conferenzadell’UNESCO di Sevilla del marzo 1995:• tutela ambientale: proteggere la biodiversità di piante e animali, dell’ecosiste-

ma e del paesaggio;• funzione di sviluppo: favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale, nel-

l’ottica dello sviluppo sostenibile;• funzione logistica: sostenere a livello locale con progetti pilota, educazione

ambientale, formazione, ricerca e monitoraggio ambientale lo sviluppo soste-nibile su scala regionale, nazionale e, in ultima analisi, mondiale.

Per consentire un’analisi più approfondita del caso, si è scelto di restringere ilcampo, privilegiando lo studio delle ultime due funzioni della biosfera-riservaSchaalsee, tralasciando progetti e iniziative volte esclusivamente alla tutelaambientale. L’attenzione verrà, quindi, concentrata sulle strategie di sviluppoterritoriale della regione che gravita intorno alla riserva, prendendo in esame leazioni in favore di uno sviluppo economico e sociale sostenibile.

Oggetto d’analisi saranno, quindi, i seguenti progetti:• die Regionalmarke (il marchio regionale);• der Biosphäre-Schaalsee-Markt (il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee);• das Job-Motor-Biosphäre (il Motore lavoro della Biosfera-riserva Schaalsee).

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Tutti e tre i progetti mirano a stimolare il potenziale di sviluppo economicodella regione, considerata strutturalmente debole. In un contesto di pianifica-zione territoriale, i comuni e le province situati intorno al lago Schaalsee si pro-pongono di svilupparsi quali centri turistici legati alla biosfera-riserva. I tre pro-getti sono intesi come strumenti per il raggiungimento di questo fine. Se il mar-chio regionale e il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee realizzano forme dipromozione del patrimonio naturale della riserva rivolte principalmente all’e-sterno, il “Motore lavoro” punta, invece, alla creazione delle infrastrutture per ilturismo, favorendo la creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore.Quest’ultimo progetto, dunque, coniuga l’aspetto della pianificazione territoria-le con il sostegno all’occupazione, un problema avvertito in maniera particolarenella regione, dove il tasso di disoccupazione è del 13,5%.

Die RegionalmarkeUno dei principali obiettivi dell’Agenda21 locale è quello di favorire una stret-

ta cooperazione fra i vari comuni che gravitano intorno alla biosfera-riservaSchaalsee e i cittadini e la loro identificazione con la riserva stessa (Biosphä-renreservat Schaalsee, 2002). Per questo l’amministrazione dell’area protetta hapensato di creare un logo per la regione, che ne rappresentasse l’immagine all’e-sterno. Inoltre, il marchio “für Leib und Seele” (per il corpo e per l’anima) rap-presenta un utile strumento di marketing e di promozione per la regione, con-tribuendo, così, allo sviluppo economico dell’area.

La patente, che dà diritto all’utilizzo del logo, viene concessa solo ai prodottilocali (di diversa natura) che rispettano una serie di parametri ecologici.Essendo nell’interesse dei produttori avvalersi di questo efficace strumento dimarketing, ne consegue che la creazione dell’etichetta “für Leib und Seele” con-tribuisce ad uno sviluppo economico rispettoso dell’ambiente. Per quantoriguarda i prodotti agricoli, in considerazione della crescente domanda di pro-dotti dell’agricoltura biologica, la richiesta del marchio favorisce la conversionea questo tipo di produzione.

Der Biosphäre-Schaalsee-MarktSempre nell’ottica della promozione della regione, si inserisce l’idea di dar

vita ad un mercato stagionale per i prodotti locali nella città di Zarrentin.All’interno del mercato è anche presente uno stand informativo sulle attività

della riserva e sulle novità adottate in materia di tutela ambientale.Inoltre, il mercato si ripropone di contribuire alla tutela del patrimonio cultu-

rale del Land Mecklenburg-Vorpommern (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002),invitando gruppi musicali locali ad animare il mercato con canzoni tradiziona-li, spesso in dialetto.

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Das Job-Motor-BiosphäreIl progetto Job-Motor-Biosphäre è un’iniziativa bottom-up per il sostegno delle

nuove imprese che intendono fare il loro ingresso sul mercato, all’interno dellaregione modello Biosphärenreservat Schaalsee.

Obiettivo principale del progetto è stimolare il potenziale economico dellaregione, che viene individuato principalmente nel settore del turismo, e di svi-lupparlo nel rispetto del delicato equilibrio ambientale della riserva ecologicaSchaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002). Il perseguimento di questorisultato è portato avanti sulla base di una produttiva cooperazione regionale.


Su iniziativa del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale diNordwestmecklenburg e Ludwigslust, il 12 gennaio 2000 è stato istituito ilConsiglio di Amministrazione (Kuratorium) della biosfera-riserva Schaalsee. Lapresidenza viene assunta a rotazione da ciascun Consiglio comunale. DelConsiglio di Amministrazione fanno parte i seguenti soggetti:• i rappresentanti delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust;• i Presidenti delle Circoscrizioni Gadebusch-Land, Rehna, Wittenburg-Land e

Zarrentin;• l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee;• l’Associazione degli agricoltori;• l’Amministrazione forestale;• l’Ufficio per la Tutela Ambientale (Naturschutzbund);• la Società di Promozione dell’Economia;• gli Uffici del Lavoro delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust;• l’Associazione Paesaggio Schaalsee (Zweckverband Schaalsee-Landschaft);• l’Associazione per il Turismo;• i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente del Mecklenburg-Vorpommern;• i rappresentanti del Ministero dell’Agricoltura del Mecklenburg-Vorpommern;• altri attori della regione.

La funzione del Kuratorium è contribuire allo sviluppo sostenibile della regio-ne, assolvendo un ruolo consultivo e di indirizzo, e allo stesso tempo di rappre-sentare gli interessi della regione a livello statale (Biosphärenreservat Schaalsee,2002).

Die RegionalmarkeL’iniziativa di creare un logo per la regione della riserva Schaalsee è partita nel

1998 dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee.

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Le patenti per ottenere il marchio sono rilasciate dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee sulla base di una decisione di un comitato di assegnazionecostituito da rappresentanti dei vari comuni della regione, dello stesso Ente perla Biosfera-riserva Schaalsee, dell’Associazione per la Promozione della BiosferaSchaalsee e dal Ministero competente del Land Mecklenburg-Vorpommern. Incaso di necessità è prevista la possibilità di richiedere la consulenza di espertiesterni. I criteri per l’assegnazione del marchio sono piuttosto restrittivi, dalmomento che il logo è inteso come segno distintivo di qualità.

Nel padiglione informativo del mercato di Zarrentin viene riservato ampiospazio al marchio regionale e alle imprese e soggetti partner della biosfera-riser-va. Allo stesso modo, nell’ambito delle numerose iniziative della localeAgenda21 è stata realizzata una brochure sul marchio, che fornisce informazio-ni sui partner che ne beneficiano.

Der Biosphäre-Schaalsee-MarktIl mercato di Zarrentin è un’iniziativa promossa e finanziata dall’Ente per la

Biosfera-riserva Schaalsee in cooperazione con l’Associazione per laPromozione della Biosfera Schaalsee. È stata organizzata insieme al gruppo dilavoro per la commercializzazione diretta della regione.

Con il motto “regionale, speciale, stagionale”, il mercato di Zarrentin si tienedal 2001 ogni prima domenica del mese da marzo a novembre. Produttori e arti-giani locali espongono i propri prodotti ecologici, spesso contrassegnati dal mar-chio della regione.

Das Job-Motor-BiosphäreIl programma, frutto della collaborazione fra il Foerderverein Biosphaere

Schaalsee e.V. (Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee), l’Amtfür das Biosphaerenreservat Schaalsee (l’ente per la biosfera riserva Schaalsee) egli Uffici del Lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust, opera nella città diRehna, situata nella parte orientale della provincia di Nordwestmecklenburg.

Il progetto è gestito da un comitato ad hoc che riunisce i rappresentanti dinumerose istituzioni pubbliche e private:– gli Uffici del lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust;– il Ministero dell’Economia del Land Mecklemburg-Vorpommern;– il Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del Mecklemburg-Vorpommern;– l’Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklemburg;– l’Associazione Federale del Commercio della classe media;– la Camera dell’Industria e del Commercio di Schwerin;– la Camera dell’Artigianato;– l’AOK del Mecklemburg-Vorpommern (ufficio socio-sanitario regionale);

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– l’Associazione di promozione dell’economia della provincia di Ludwigslust;– l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee;– l’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee;– la cassa di risparmio di Ludwigslust (Kreissparkasse Ludwigslust).

Figura 1

Comitato per la gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre

Il progetto è il risultato della prima fiera delle idee (Ideenbörse), organizzatanella città di Roggendorf dalle forze attive della società della regione (rappre-sentanti dei comuni, imprese, operatori del settore culturale, ecc.). Nel corsodell’incontro sono stati presentati numerosi progetti e iniziative per lo sviluppoeconomico della regione. Naturalmente occorreva verificare se questi progettifossero realizzabili concretamente ed efficaci. Il programma Job-Motor è statoideato proprio per garantire la realizzazione dei progetti (BiosphärenreservatSchaalsee, 2002).

Associazione Federale del com-mercio della classe media

Camera dell‘industria e delcommercio di Schwerin

Camera dell‘artigianato

Ministero del Lavoro e LavoriPubblici del MV

Ministero dell‘Economia del MV

Ente per la PianificazioneTerritoriale di Westmecklenburg

Cassa di risparmio del distrettodi Ludwigslust

Comitato di consulenza comepartner strategico e forum per ilprocesso di decision making

AOK del MV (ufficio sanitarioregionale)

Associazione per la Promozionedell‘Economia della Provincia diLudwigslust

Uffici del Lavoro di Gadebusch,Hagenow e Ludwigslust

Associazione per la Promozionedella Biosfera-riserva Schaalsee

Ente per la Biosfera-riservaSchaalsee

AUSPICI DEL MINISTERO DELL’AGRICOLTURA DEL MV

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Il programma Job-Motor si articola in tre fasi:• La giornata della fondazione (Existenzgründertag), che si tiene semestralmen-

te e nel corso della quale i progetti imprenditoriali per la regione, raccolti dalFoerderverein Biosphaere Schaalsee e.V., vengono vagliati dal Comitatosecondo criteri di opportunità degli obiettivi e di realizzabilità. Al termine diquesto incontro il Comitato seleziona un certo numero di progetti. L’attivitàdel Comitato si svolge con il patrocinio del Ministero del Sostentamento,Pesca, Agricoltura e Foresta del Land Mecklenburg-Vorpommern.

• La fase di formazione, che si tiene ogni 3 mesi. L’Accademia di Aggiorna-mento dell’Economia (FAW) è incaricata della formazione del personale edegli imprenditori facenti parte dei progetti selezionati. Ai partecipanti ven-gono fornite nozioni tecniche in materia di tutela ambientale e di sviluppoeconomico sostenibile; in particolare vengono analizzate idee realizzate inaltre riserve naturali. Inoltre vengono insegnati i concetti base per intrapren-dere un’attività economica.

• La cosiddetta fase del “coaching”. L’Istituto per la Pianificazione Ambientalesegue i partecipanti durante tutta la fase di creazione dell’impresa e i primimesi di attività della stessa. Le nuove attività economiche vengono inseritenella rete di cooperazione creata con gli altri soggetti seguiti.

Il costo per ogni partecipante al programma è stimato intorno ai 12.000 euro.Il finanziamento del progetto è principalmente garantito da interventi del LandMecklenburg-Vorpommern, dal Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per ilLavoro) e dai Fondi Strutturali dell’UE, essendo Rehna situata in una regioneeconomicamente debole.

Risultati raggiunti

Die RegionalmarkeIl marchio regionale si è dimostrato un utile strumento di marketing e di pro-

mozione per la regione. Questo ha portato sempre più imprenditori, agricoltori,operatori turistici a richiedere la patente per l’utilizzo del logo. Dal momentoche i criteri per la valutazione dell’idoneità dei candidati sono molto selettivi, ilmarchio rappresenta un valido stimolo per il miglioramento degli standardambientali di molte attività produttive.

Inoltre, proprio l’accresciuta domanda del marchio ha contribuito ulterior-mente a rafforzare il potere di questo strumento di marketing. Si può dire cheoggi la regione sia effettivamente identificata con la biosfera-riserva Schaalsee.È stato, dunque, raggiunto uno dei principali obiettivi della strategia di pianifi-cazione territoriale elaborata dagli enti locali della regione.

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Der Biosphäre-Schaalsee-MarktAnche il mercato di Zarrentin, come si è detto, ha contribuito a promuovere lo

sviluppo economico della regione. Il mercato, infatti, non solo costituisce un’at-trazione turistica, ma grazie al padiglione informativo rappresenta anche unafinestra sulla ricchezza naturale e sulle altre attività della riserva.

Inoltre, ha contribuito a creare le basi per una rete di cooperazione informalefra gli espositori, finalizzata sempre alla promozione di un’immagine collettivaper la regione. Gli espositori diventano, così, promotori di se stessi.

Das Job-Motor-BiosphäreDal momento della sua creazione nel 1998 si sono svolte 4 giornate della fon-

dazione, alle quali hanno preso parte più di 80 imprenditori. In concomitanzacon la seconda Existenzgründertag ha preso il via la fase di formazione dei lavo-ratori e imprenditori e di assistenza alla nascita delle imprese. Hanno conclusocon successo questo percorso 13 partecipanti. Il risultato è stata la creazione di20 nuovi posti di lavoro .

La seconda fase di formazione e assistenza è iniziata nel 2000 con la parteci-pazione di 18 imprenditori ed è ha portato alla creazione di 11 imprese e 22posti di lavoro.

La terza fase è iniziata nell’aprile del 2001 con 15 partecipanti, ma sembra nonaver tradito le aspettative, dal momento che sono già nate 10 nuove attività.

Nel corso di 3 cicli di vita del programma, dunque, sono stati creati 51 postidi lavoro. Il risultato non deve apparire modesto, se si considera la grandezzaassai contenuta della regione presa in considerazione.

Un aspetto rilevante del Job-Motor-Biosphäre è di avere creato le condizioniper la nascita spontanea di una cooperazione più o meno informale tra le nuoveattività e tra queste e le imprese già esistenti operanti nel settore del turismo edella tutela ambientale della biosfera. Molte delle attività create grazie al pro-getto hanno in seguito formato una cooperativa.

In Germania il progetto Job-Motor-Biosphäre si candida a divenire un model-lo per il sostegno alla creazione di nuove attività economiche, anche in contestipiù vasti (Biosphärenreservat Schaalsee, 2002).


La Biosphärenreservat Schaalsee è stata scelta come buona pratica di gover-nance interistituzionale locale in quanto ottimo esempio di collaborazione ditipo buttom-up nel campo della pianificazione territoriale.

Determinante appare la realizzazione di un’elevata partecipazione, a tutte le

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fasi del progetto (dall’ideazione alla realizzazione), di soggetti appartenenti asfere diverse: vari livelli dell’amministrazione pubblica, settore privato, ONG esocietà civile. Il progetto è riuscito molto bene a realizzare un dialogo tra le parti,che ha prodotto una sinergia efficace, in grado di comporre, in una sintesi diottima qualità, i diversi interessi in gioco.

Nell’analisi del progetto in termini di good governance, si fa riferimento ai cri-teri del Libro Bianco della Commissione europea.

PartecipazioneIl principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di svi-

luppo sostenibile della regione è quello della ricerca della massima partecipa-zione dei cittadini e dei vari attori presenti nell’area. Per questa ragione la pia-nificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata portata avanti da diversigruppi di lavoro aperti a chiunque avesse un interesse da portare in campo.

Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dallaConferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto “Think global act local”. Alivello locale, infatti, è più facile che si realizzino le condizioni per una larga par-tecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo a nuove formedi cooperazione per la ricerca di compromessi fra i vari interessi in gioco. Questoprocesso dovrebbe dar vita ad un dialogo duraturo fra i vari attori, generando unnuovo, più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini.

Nel complesso sono sorti nove gruppi di lavoro: turismo, sviluppo dei centriresidenziali, giovani e sociale, agricoltura, pesca, utilizzo dell’area, energia,commercializzazione diretta, pubbliche relazioni, Biosphäreticket, arte e natura.Dal lavoro di questi gruppi sono uscite le linee guida e i principi che sono statipoi recepiti nel documento Agenda21 locale. Inoltre, i gruppi di lavoro si sonoimpegnati nei diversi progetti portati avanti nell’ambito del processo di svilup-po della regione delineato dall’Agenda.

Nel 2002, l’Agenda21 della Biosfera-riserva Schaalsee ha partecipato al con-corso del Ministero dell’Ambiente del Land Mecklenburg-Vorpommern ed haottenuto uno dei premi messi in palio, proprio in virtù della particolare apertu-ra alla partecipazione e della varietà dei progetti messi in campo.

AperturaLe attività ed i progetti realizzati nell’ambito dell’Agenda21 locale della riser-

va Schaalsee sono largamente pubblicizzati non solo dall’Associazione per laPromozione della Biosfera Schaalsee e dall’Ente per la Biosfera RiservaSchaalsee, ma anche dalle amministrazioni pubbliche dei comuni e provinceche gravitano intorno alla riserva stessa.

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Come si è visto, l’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia dipianificazione e sviluppo territoriale che vuole fare della riserva Schaalsee ilperno attorno al quale ruota l’economia della regione. Nell’ottica di uno svilup-po economico nel settore del turismo, gli enti locali hanno tutto l’interesse a pro-muovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti all’internodella stessa.

Brochure e stand informativi sono presenti in tutti i comuni della regione. Va,poi, ricordato il padiglione del mercato di Zarrentin, che offre informazioni det-tagliate sulle attività delle amministrazioni locali, dell’Ente per la BiosferaRiserva, dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e deglialtri partner.

ResponsabilitàL’Agenda21 della regione dello Schaalsee realizza una cooperazione piuttosto

informale fra attori diversi. Infatti, nonostante essa sia istituzionalizzata nelConsiglio di Amministrazione – un organo consultivo e d’indirizzo per la pro-mozione dello sviluppo sostenibile nella regione, che riunisce i rappresentantidegli enti locali e del governo del Land, delle organizzazioni del settore econo-mico e di altri soggetti – non vi è, tuttavia, una suddivisione rigida di compiti. Ledecisioni del Consiglio vengono prese ricercando il più largo consenso possibile.

Una divisione delle competenze più marcata è, invece, presente quando sipassa dalla funzione consultiva e di indirizzo ad una fase operativa. È il caso, adesempio, della gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre. Ciascun attore è,infatti, responsabile di un aspetto o di una fase del progetto.

CoerenzaL’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e

le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungo periodo, e adadottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale.

Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica dellasocietà. In quest’ottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppoeconomico, la tutela ambientale e l’equità sociale.

Nel caso in esame, l’Agenda21 locale costituisce sicuramente uno strumentoutile per conseguire una maggiore coerenza nell’attività delle singole ammini-strazioni locali. Il documento delinea, infatti, una strategia e definisce gli obiet-tivi dello sviluppo sostenibile per la regione, che comuni e province si sonoimpegnati a seguire. Inoltre, la cooperazione interistituzionale regionale, che siè creata per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda, ha finito per istituireuna sorta di meccanismo di controllo reciproco fra i vari attori.

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Il percorso seguito da enti locali ed altri attori del Land Mecklenburg-Vorpommern intorno alla Biosphärenreservat Schaalsee costituisce certamenteun’applicazione intelligente dei principi di Agenda21, che coniuga conserva-zione e sviluppo economico sostenibile. In questo senso costituisce senz’altroanche un esempio di interesse per una serie molto numerosa di situazioni chepresentano, nel nostro Paese, potenzialità analoghe o superiori, per le quali tut-tavia non è stata ancora trovata una strada capace di aggregare, intorno ad unprogetto forte e condiviso, tutti i rappresentanti delle comunità locali.

Per la verità, in Italia non mancano buoni esempi di valorizzazione economi-ca sostenibile dal punto di vista ambientale di territori specifici (dalle riservenaturali ai parchi, dalle città d’arte alle aree più vaste, caratterizzate da aspettinaturalistici ed antropici, da bellezze naturali e dalla disponibilità di produzio-ni tipiche e di pregio), realizzati con ampio coinvolgimento di attori pubblici,privati e no-profit. Né mancano gli strumenti operativi, da quelli più tradizionali(come i consorzi turistici) a quelli più recenti, alcuni dei quali attivati dal-l’Unione europea (ad esempio, il Progetto Integrato Territoriale, che si prevededi costruire laddove si abbiano vantaggi comparati, rispetto alle modalità diattuazione ordinarie). Anche Agenda21 ha registrato molti casi di successo innumerosi ambiti e luoghi. L’associazionismo, a sua volta, fornisce crescenti con-tributi, in moltissime situazioni, che sarebbe troppo lungo elencare, determi-nando la presenza sul territorio di una fitta trama di istituzioni che, con finalitàanaloghe, ma modalità e stili operativi spesso molto diversi, contribuiscono aconservare e valorizzare le risorse naturali ed artistiche di cui l’Italia abbonda.

Su un punto, tuttavia, l’iniziativa tedesca analizzata può fornire utili indica-zioni, la cui esportabilità resta, tuttavia, problematica. Si tratta della capacità dicooperare o, come si suole dire, di “fare squadra”, non accantonando ma con-temperando i propri immediati interessi in vista di un interesse collettivo, chesarà in grado di ricambiare gli sforzi individuali solo in un tempo più lungo. Inalcune parti del Paese quest’attitudine, che è mentale e culturale prima che pra-tica, è più presente, in altre continua a stentare ad affermarsi, sopraffatta dallacura del particolare.

85CAPITOLO 3

LA GOVERNANCE ESTERNA

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1. Il processo di privatizzazione in Germania

Il processo di privatizzazione ha conosciuto negli ultimi decenni in Germania,come nel resto dell’Europa, un continuo sviluppo e crescita a testimonianza diun nuovo ruolo per lo Stato: non più produttore e fornitore esclusivo di prodot-ti e servizi, ma fautore e regolatore del libero mercato. Il centro delle iniziativedi privatizzazione consiste nella vendita dei beni pubblici riguardante l’indu-stria manifatturiera, il settore bancario, il settore energetico, i trasporti e i servi-zi pubblici. Se negli anni ’90 la spinta alla privatizzazione veniva dalla neces-sità di ridurre i deficit di bilancio, attrarre gli investimenti, migliorare l’effi-cienza e dalla liberalizzazione dei mercati quali energia e telecomunicazioni,alla soglia del nuovo secolo si è avuta un’ulteriore accelerazione sotto la pres-sione dei criteri del Trattato di Maastricht.

Nel 2001 la politica delle privatizzazioni aveva ottenuto importanti risultati.La terza tranche di azioni della Deutsche Telekom e la quotazione in borsa dellaDeutsche Post (dove circa 8 milioni di sottoscrittori hanno acquistato le azioni adisposizione) ne sono alcuni degli esempi più significativi. Allo stesso tempo,però, a livello locale il settore bancario continua a essere caratterizzato da pro-prietà pubblica. Ad esempio, le banche regionali di proprietà pubblica(Landesbanken) sono state più volte accusate di fornire finanziamenti a bassocosto ai governi locali e anche a società private (OECD, 2002a).

I metodi di privatizzazione più comuni utilizzati sono stati l’offerta pubblicadelle azioni quotate in borsa e le cessioni di attività (vendita completa dell’atti-vità commerciale), ma anche attività di fusione e acquisizione, soprattutto nelsettore bancario, delle telecomunicazioni e dell’energia, tra compagnie simili alivello europeo.

Azione contigua alla privatizzazione è la costituzione di public private part-nership, in cui la quantità di beni venduti diminuisce, mentre l’enfasi sugli inve-stimenti pubblici e sull’efficienza restano forti. In genere tale partnership riguar-da il possesso di beni chiave e si cerca di aumentarne la produttività attraverso

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l’uso di input del settore privato. Il progetto, la pianificazione, il finanziamento,la costruzione e la gestione (o una loro combinazione) delle infrastrutture delprogetto o dei servizi sono privatizzati, i rischi e i benefici sono condivisi.

Una fase molto importante del processo di privatizzazione riguarda l’abbatti-mento delle barriere legali che separano il pubblico dal privato. Tale intento siè concretizzato nella liberalizzazione, ovvero nella modificazione, delle normelegali che attribuivano necessariamente la produzione del servizio agli enti pub-blici. Alla liberalizzazione ha fatto seguito la regolamentazione del mercatoattraverso normative antitrust, per scongiurare il rischio che settori pubblici pro-tetti si trasformino in monopoli privati. Un ruolo importante, a tale fine, è svol-to dall’autorità federale sulla competizione (Bundeskartellamt) che sanziona leviolazioni delle leggi sulla concorrenza e vigila affinché precedenti monopolistatali non diventino monopoli privati.

È altamente opportuno che regolamentazione antitrust e privatizzazione effet-tiva del servizio procedano di pari passo, così da assicurare ai potenziali inve-stitori uno scenario di regole certe nel medio e lungo termine. La salvaguardiadel mercato concorrenziale deve avvenire nel rispetto non solo dei consumato-ri/utenti, ma anche degli investitori privati ai quali è necessario garantire che ilvalore degli asset da loro acquistati dipenda dalle performance di mercato del-l’azienda e non da cambiamenti normativi.

Funzioni come viabilità, illuminazione pubblica e ufficio tecnico, servizi tra-dizionalmente a totale carico dell’ente pubblico attraverso la fiscalità generale,non sono considerate utility privatizzabili, ma rientrano tra le attività gestibiliattraverso forme di contracting-out (ILO, 1999).

Peculiarità della Germania è la costituzione di enti semi pubblici, ai quali affi-dare in gestione servizi a precedente gestione pubblica (in essi si riduce il ruolodiscrezionale della politica, a vantaggio del risultato economico).

Tutte le vie seguite presentano, come denominatori comuni, l’adozione di stru-menti gestionali di tipo privatistico e il riferimento alla concorrenza come meto-do per indurre maggiore efficienza del servizio.

Si può quindi dire che il settore pubblico tedesco sta abbandonando la formu-la del Regiebetriebe, incentrato sulla pubblica amministrazione, a favore dellaEigenbetriebe, formula basata sulla semiautonomia nella gestione del servizio, edella Eigengesellschaft, che prevede semiautonomia e regime di diritto privatoanche (e soprattutto) per la gestione delle risorse finanziarie.

Il ruolo dello Stato si è ridotto, ma non è scomparso. L’ideazione, la progetta-zione, l’individuazione degli obiettivi, la fissazione degli standard, il controllodella performance, la valutazione e la correzione restano prerogative pubbliche.In un contesto di diffusa applicazione delle politiche di privatizzazione, se l’a-gente pubblico possiede insufficienti capacità d’indirizzo, se omette o sbaglia la

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regolamentazione dei settori privatizzati, la soddisfazione dei cittadini nonaumenta (può addirittura diminuire) e i proclamati recuperi di efficienza risul-tano tutt’altro che certi. Per vigilare e regolamentare il processo di privatizza-zione in alcuni settori, sono state create varie autorità di settore (la Reg TP perle Telecomunicazione e la Posta e il Bundeskartellsamt, l’autorità federale sullaconcorrenza).

Spesso sono stati privatizzati i servizi pubblici finanziariamente in squilibrioper cause diverse, tra le quali: bassa efficienza, dimensione insufficiente allosfruttamento ottimale delle economie di scala, erogazione di sussidi implicitinelle tariffe e/o nelle regole di fornitura dei servizi. Privatizzando i servizi indeficit si può migliorare l’efficienza (che il soggetto privato può conseguire attra-verso skill specialistici, ovvero attraverso forme contrattuali più efficienti diquelle che regolano i rapporti pubblici), si possono sfruttare economie di scala(in quanto si possono avere aggregazioni di servizi e/o di aziende di servizi pub-blici), senza che venga necessariamente meno l’aspetto della socialità nell’ero-gazione dei servizi.

Privatizzazioni di tipo diffuso si possono realizzare con l’affidamento in out-sourcing dei servizi, in alternativa alla produzione in economia (soprattutto daparte dei comuni di dimensione minore, che hanno difficoltà a disporre dellerisorse specialistiche per realizzare quest’ultima in modo produttivo). La ratio diqueste forme di privatizzazione sta nell’affiancamento dell’azione di governolocale alle competenze specifiche dei privati, che dovrebbe condurre a un esitofavorevole per il contribuente, l’utente e l’elettore. Ciò, naturalmente, a patto chel’ente pubblico sappia attuare una gestione efficiente dei contratti di affidamen-to, superando i noti problemi che rendono difficoltoso l’uso ottimale dello stru-mento contrattuale (si tratta di dare risposta adeguata a domande del tipo: comeassicurare reali condizioni di concorrenza tra i potenziali fornitori? Quali clau-sole contrattuali prevedere, per garantirne l’impatto incentivante? Come effet-tuare i controlli sulla qualità delle prestazioni erogate?).

Problema e soluzione sono, del resto, analoghi a quelli che si trovano a fron-teggiare le aziende private ogni volta che si pongono la questione di valutare laconvenienza tra produrre direttamente o acquistare sul mercato qualche servizio(tipicamente, servizi strumentali alla gestione, fuori dal core business dell’a-zienda).

Non sono situazioni semplici, per nessun attore, pubblico o privato che sia.Soprattutto non si tratta di problemi che è possibile risolvere una volta per tutte,ma che richiedono costante attenzione sugli esiti della soluzione prescelta ericonsiderazione periodica dell’opportunità di confermarla o riformarla.

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2. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore delle telecomunicazioni

I modelli tradizionali di lavoro, i rapporti sindacali, la concertazione colletti-va e, in generale, la gestione del lavoro sono divenuti più flessibili negli ultimianni grazie ad un graduale processo di apertura al mercato.

Estendere i confini della privatizzazione e della liberalizzazione è stata alungo una priorità dell’agenda politica tedesca, a partire dal 1982, anno di for-mazione della coalizione di governo conservatrice-liberale. In precedenza lacoalizione a guida democratico-sociale aveva attribuito bassa priorità alla priva-tizzazione, sulla scia di motivazioni politiche ed ideologiche. Nel 1982 il nuovogoverno federale avvia la vendita delle quote azionarie possedute nelle società apartecipazione statale che operano in settori di mercato, come l’auto(Volkswagen), l’energia, la chimica (il complesso VEBA) e la linea aerea di ban-diera (Lufthansa) (Hyde, 1996).

A differenza che in altri Paesi, il settore pubblico tedesco non abbondava disocietà statali facilmente privatizzabili. Totalmente differente era, ovviamente, ilcaso della Repubblica Democratica Tedesca, dove pressoché tutte le societàappartenevano allo Stato e sono state oggetto di ristrutturazione e privatizzazio-ne dopo la Riunificazione.

Anche a livello di Länder e di governi locali sono stati compiuti numerosi sfor-zi di privatizzazione, nell’ottica di un miglioramento dell’efficienza dei servizipubblici. Esempi tipici sono la liberalizzazione e la privatizzazione del traspor-to pubblico locale, la privatizzazione della raccolta rifiuti, l’esternalizzazionedella manutenzione e della pulizia degli edifici pubblici. A livello statale e loca-le, tuttavia, le autorità pubbliche continuano a esercitare un’influenza conside-revole nei settori delle public utility, delle casse di risparmio e delle società cheriguardarono policy strutturali e di competenza regionale. È negli anni ’90 chederegolamentazione e liberalizzazione in settori come le public utility guada-gnano spazio, anche sotto l’influenza delle direttive UE. Questo è stato il caso,per esempio, dei settori dell’energia e delle telecomunicazioni, dove posizioni dimonopolio vengono soppresse, del sistema ferroviario federale, che è statoristrutturato in tre unità di impresa (rete ferroviaria, trasporto di passeggeri etariffe), del settore postale, la cui liberalizzazione è in fase di completamento.

Privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni

Contro la forte resistenza dei sindacati di settore e dei gruppi di interesse con-trari, che avevano indotto il governo a rinviare più volte il progetto, il settoredelle poste e delle telecomunicazioni è stato liberalizzato e privatizzato nel 1989

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(EIRO, 1999). Il servizio, a precedente gestione unitaria, si compone ora di treparti: DeutschePost AG (che riguarda i servizi postali nel senso stretto), PostbankAG (servizio bancario) e Deutsche Telekom AG (servizi di telecomunicazione).Fino al 1989 la Deutsche Telekom aveva un monopolio sulle infrastrutture, suiservizi e sulle linee telefoniche: tale monopolio è stato abolito passo dopo passo,fino alla completa liberalizzazione, conclusa nel 1998. Nel gennaio 1995 laDeutsche Telekom è stata trasformata in società per azioni e nel novembre 1996è stata quotata in borsa. Negli ultimi anni il governo federale ha gradualmenteridotto la sua quota di partecipazione, che a fine del 1998 rappresentava ancorail 49 per cento. Dal 1998 il mercato delle telecomunicazioni tedesco è comple-tamente liberalizzato, con la presenza di circa 1.700 fornitori di servizi di tele-comunicazione che competono per un giro d’affari che ammontava in quell’an-no a 88 miliardi di DM. Nel gennaio 1998 è stata creata l’Authority per leTelecomunicazioni e le Poste (Reg TP), con la missione di assicurare la concor-renza e di garantire la disponibilità di servizi adeguati in tutto il Paese. Se laDeutsche Telekom, terzo fornitore mondiale di telecomunicazioni per dimen-sione, domina ancora il mercato tedesco, la sua posizione di monopolista è stataerosa dalla comparsa di concorrenti significativi come il gruppo Mannesmann.Le conseguenze più significative dell’apertura al mercato sono state la riduzio-ne del 12 per cento dell’indice dei prezzi delle comunicazioni telefoniche, rea-lizzata nell’anno successivo ai provvedimenti governativi (tra giugno 1998 e giu-gno 1999) e il miglioramento di molti servizi agli utenti.

La privatizzazione del servizio postale e delle telecomunicazioni ha significa-to, per decine di migliaia di impiegati pubblici, il passaggio a mansioni e tipolo-gie contrattuali completamente diverse, proprie del diritto privato. Inoltre, lapresenza di quelli che sono stati ritenuti esuberi, ha imposto tagli all’occupazio-ne di dimensioni impressionanti: tra il 1995 e il 2000 il personale è stato ridottodalle 170.000 unità iniziali alle 60.000. La società ha negoziato accordi colletti-vi con i tre sindacati Deutsche Postgewerkschaft (DPG), Deutscher Postverband(DPV KOM) e Christliche Gewerkschaft Post, scambiando il rinvio dei licenzia-menti al 2000 con l’accettazione, da parte sindacale, di maggiore flessibilità nellecondizioni di impiego. Per compensare parzialmente questi drammatici sacrifi-ci, la Deutsche Telekom, da un lato, ha offerto schemi di pre-pensionamento ecompensazioni generose e, d’altro lato, ha adottato una strategia cooperativaverso i lavoratori, varando programmi di riqualificazione per migliorare la qua-lità della forza lavoro e la sua produttività, promovendo il lavoro di gruppo enuove forme di lavoro flessibile. Per Deutsche Telekom i cambiamenti hannoinvestito l’intera organizzazione, segnata da una progressiva decentralizzazionedecisionale (con l’orientamento verso i clienti e l’organizzazione decentrata dellavoro, la consultazione di vasta portata e la co-determinazione garantita dai con-

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sigli dei lavoratori). Quanto all’impatto netto sull’occupazione, si deve osserva-re che le società concorrenti hanno offerto nuovi posti di lavoro: il ramo teleco-municazioni del gruppo Mannesmann, per esempio, contava più di 14.000impiegati alla fine del 1998. Secondo la Reg TP, i posti di lavoro totali creati daiconcorrenti ammontano a 40.600 nel 1998, a 53.100 nel 1999. La forza lavoro allaDeutsche Telekom è stata ridotta principalmente nelle aree tecniche, per effettodel progresso tecnologico e della digitalizzazione della rete, mentre nuovi postisono stati creati in aree non pienamente sviluppate, come i servizi all’utente, ilmarketing e il controlling, quando la società era un monopolio.

La privatizzazione e i partner sociali

In generale i partner sociali hanno opinioni divergenti sulla privatizzazione. Idatori di lavoro sono favorevoli perché la privatizzazione di società statalirimuove alcuni vantaggi ingiusti che queste imprese hanno avuto, e la privatiz-zazione di una utility come le telecomunicazioni riduce i prezzi e migliora i ser-vizi. La direzione della Deutsche Telekom ha visto la privatizzazione comeun’opportunità per rimuovere i vincoli della proprietà pubblica, riducendo l’in-terferenza politica e divenendo più flessibile ed efficiente. Dal lato dei sindaca-ti dei lavoratori la privatizzazione è vista come una minaccia per l’occupazionee per il ruolo stesso dei sindacati.

Privatizzazione, liberalizzazione e outsourcing non potevano realizzarsi senzasfidare i modelli tradizionali di lavoro, di rapporti sindacali e di concertazione.La privatizzazione e la liberalizzazione nelle telecomunicazioni hanno contri-buito a decentrare i rapporti sindacali in Germania e ciò ha proposto nuove sfideper i sindacati e per le associazioni dei datori di lavoro.

3. Il partenariato pubblico-privato

Uno dei punti strategici del modello guida dello Stato “attivante”1 è la coope-razione fra il settore pubblico e quello privato (inteso non solo come economiadi mercato ma come società civile). Ciò significa che lo Stato deve generare lecircostanze necessarie per tale cooperazione e sostenerla. I cambiamenti inizia-li sono già stati realizzati in questo campo. In avvenire le procedure legislativeprenderanno maggiormente in considerazione le possibilità di regolamentazio-ne autonoma. Una buona cooperazione ha bisogno di un quadro giuridico certo.Per questo le condizioni legali per la cooperazione si stanno adattando: per met-

1 Modello di governance intrapreso dal cancelliere Schröder, descritto nel primo capitolo.

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tere i nuovi tipi di contratti su una base legale adeguata ed assicurare che nes-sun contraente si venga a trovare in una posizione sfavorevole. Tra i progettiimportanti in questo ambito si segnalano la public private partnership presso l’e-sercito (per informazioni si veda www.bundeswehr.de) o l’iniziativa Germania21 – Emergenza nell’età dell’informazione, di seguito descritta (per ulteriori par-ticolari si veda www.initiatived21.de).

Germania 21

L’iniziativa Germania 21 o D21 è la più grande forma di partnership pubbli-co-privato tedesca e significa “la Germania nel XXI secolo”. È un’iniziativa cheraggruppa circa 300 partecipanti dagli ambienti economici, politici e sociali, ilcui obiettivo è la creazione di una società basata sull’informazione. Fondata il27 luglio 1999 a Stoccarda da 20 società, è un’associazione registrata senza finidi lucro, con sede amministrativa a Berlino. Si caratterizza per cooperazioni coniniziative regionali dei Länder Bassa Sassonia (il n-21), Nordreno Vestfalia edaltri e per cooperazioni internazionali, ad esempio con la Russia (R21). Tutti iprincipali settori dell’industria e i suoi protagonisti (ad esempio il gruppo BMW,e la Cassa di assicurazione contro le malattie, AOK) sono coinvolti nel progetto.Il Consiglio Direttivo comprende 16 membri, espressi dalle società partecipanti;il Consiglio Consultivo, che opera sotto la presidenza del Cancelliere federale, ècostituito da 51 figure pubbliche di rilievo nei settori politico, economico esociale (comprende, tra gli altri, i Primi Ministri dei Länder). Il progetto è finan-ziato con quote associative (quella annua ammonta a 5.000 euro) e donazionisociali. L’obiettivo principale dell’iniziativa D21 è di stimolare il contributodella Germania nella competizione internazionale per la domanda e la produ-zione di IT (tecnologia delle informazioni).

Le attività programmate, previste come forme di cooperazione tra vari attorisociali, spaziano in una cinquantina di ambiti progettuali, raggruppabili in quat-tro aree maggiori:• e-government e sicurezza e fiducia in Internet;• settore sanitario;• crescita e competitività;• istruzione, qualificazione e uguaglianza delle opportunità.

All’interno di ognuna di queste aree si discutono le tematiche particolari, sifanno accordi e si perfezionano i lavori attraverso gruppi di progetto specifici.

Nella cooperazione con i partner sono formate équipe regionali, che sviluppa-no sponsorizzazioni dalla durata pluriennale tra le società locali e le scuole. Lesponsorizzazioni servono per esempio per finanziare gli investimenti necessari

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ad attrezzare le scuole per le nuove tecnologie. Sino ad oggi più di 17 milioni dieuro sono stati spesi per le sole forniture scolastiche e più di 120.000 insegnan-ti sono stati specificamente formati ad usare ed insegnare Internet.

Nell’area tematica dell’e-government e sicurezza in Internet si collocano iseguenti progetti:• nuove forme di finanziamento per l’e-government, compresa la promozione di

partnership private e pubbliche (PPP);• definizione di unità, modelli e processi standard;• scheda digitale multifunzionale per i cittadini;• roadmap dell’e-government;• voto on-line;• protezione del consumatore;• assicurazione e rischio per la gestione delle infrastrutture dell’ICT;• prevenzione e repressione efficienti delle frodi;• helpline per l’information society; • l’identificazione e l’autentificazione nel mondo virtuale;• creazione di una firma elettronica attraverso il Signaturbündnis o lega per lo

sviluppo della firma digitale.

Tra gli obiettivi principali ricordiamo l’identificazione di problemi chiave e lasoluzione degli aspetti organizzativi dell’e-government, l’analisi delle relazionitra governo, cittadini e mondo degli affari, la promozione dell’e-democracy edella sicurezza. La realizzazione degli obiettivi passa anche attraverso la segna-lazione di buoni esempi. Ricordiamo, in proposito, il concorso annuale per lemigliori forme di partnership privato-pubblico, la predisposizione di una Guidasulle partnership private e pubbliche, la pubblicazione e discussione della leggesulla libertà d’informazione via Internet (in collaborazione col MinisteroFederale dell’Interno), la promozione della firma elettronica e l’uso delle chip-card o carte prepagate.

4. Forme innovative di finanziamento

La public private partnership è una nuova figura giuridica proveniente dagliStati Uniti e dalla Gran Bretagna, da tempo presente anche in Germania. Conessa si intende una forma di collaborazione e cooperazione innovativa, partner-ship appunto, tra autorità pubbliche e privati in molti ambiti, basata su contrat-ti civilistici, contratti di diritto pubblico o contratti misti.

Il ricorso alle PPP e il sostegno al loro sviluppo è parte integrante del concet-to di Stato attivante, a supporto di una più completa privatizzazione degli asset-

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ti pubblici come motore di mobilizzazione delle risorse a fronte delle scarsefinanze pubbliche, come strategia di coproduzione di prestazioni pubbliche ecome parte della riforma del management nel settore pubblico.

Di recente questa forma di partnership è stata applicata per soddisfare leseguenti esigenze della PA: maggior finanziamento congiunto dei privati ai pro-getti pubblici; ri-finanziamento di opere pubbliche da parte dello Stato o dei pri-vati; alleggerimento dei conti pubblici; modo per rafforzare la gestione degli affa-ri pubblici attraverso accordi di natura privatistica tra attori statali, privati, indu-striali e non-statali per una fornitura più efficiente delle prestazioni pubbliche.

Public private partnership

In Germania questa nuova forma di collaborazione è stata utilizzata da tutti ilivelli di governo (federazione, Stati e comuni), in molteplici ambiti territorialie tematici.

Il Nordreno Vestfalia ha intrapreso numerose iniziative di PPP, a partire dal-l’ottobre 2001, mentre a livello nazionale il 53% delle città tedesche ha avviatocontratti di questo tipo. La diffusione di forme di PPP avviene attraverso pro-grammi di sostegno, quali il D21, o la realizzazione di una guida PPP-Prozessleitfaden (Guida alle procedure di PPP) in collaborazione tra il governo,il Ministero degli Interni e la Fondazione Bertelsmann.

Tra gli ambiti di più frequente applicazione troviamo il finanziamento, lacostruzione, la gestione e la manutenzione di autostrade e di strade di grandecomunicazione, di costruzioni edili (a tutti i livelli di governo); la pianificazio-ne urbana; la costruzione delle prigioni (privatizzazione parziale per costruzio-ne e prestazioni di servizio senza concessioni di intervento); il finanziamentodelle grandi opere infrastrutturali; il sostegno dell’e-government presso la fede-razione, gli Stati e i comuni; la fabbricazione, conduzione e manutenzione dipiscine, ospedali, musei, ricorrendo a modelli di leasing per municipi ed altreunità amministrative (Koggelmann, 2003).

Le diverse logiche di azione sono combinate nella prospettiva di azione comu-ne. Giuridicamente la PPP è una costruzione molto composita, che attiene adiversi ambiti legali, che si serve di (e si sovrappone a) diversi sistemi legalipreesistenti, quali il diritto di assegnazione, il diritto civile e dei beni immobi-liari, il diritto amministrativo (con riferimento speciale ai temi della pianifica-zione edilizia), la contabilità e la tariffazione, il diritto comunale, il diritto digara d’appalto, il diritto bancario, tributario e delle sovvenzioni.

I modelli di public private partnership utilizzati in Germania sono molteplicie spesso all’interno di un accordo di PPP coesistono modelli diversi, scelti traquelli maggiormente adatti agli scopi specifici che l’accordo intende perseguire.

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Tabella 1

Forme di PPP

Fonte: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 2003

Dal punto di vista economico, la PPP presenta chance, rischi, incertezze e fina-lità peculiari.

Opportunità nuove sono create dai nuovi ambiti di affari nei quali la PPP sitrova a operare (ad esempio, possibilità di partecipazione e gestione delle publicutility). Per i partner privati le opportunità sono rappresentate dal fatto che lefonti di entrata sono garantite, in quanto l’autorità pubblica è un pagatore affi-dabile. Per l’amministrazione pubblica i vantaggi derivano dal fatto che il con-tributo del partner privato, che spesso ha sviluppato in settori specifici maggio-ri competenze del settore pubblico, si traduce in funzioni pubbliche realizzatein modo più conveniente e rapido.

I rischi sono collegati ai problemi connessi all’assegnazione dei diritto diappalto e alla scelta dei contraenti (si tratta dei tradizionali problemi legati almodello di agenzia). Altri rischi sono connaturati ai contratti stessi, per laresponsabilità congiunta (divisione della responsabilità) che questi prevedonoin caso di non adempimento del contratto. Altri rischi si profilano in relazioneal reinvestimento di parte dei guadagni conseguiti.

Le incertezze riguardano l’esposizione e l’uso dei concetti della redditività edel risparmio in ambiti normalmente con finalità “sociali”. Altre questioni aper-te riguardano la natura del diritto di tassare i guadagni conseguiti.

Bassa interazione,a tempo e limitata

Interazioneelevata e duratura

Co-produzionePPP

Co-finanziamentoPPP

Contractingout

Contractingoutcomplesso

Sviluppo dipartnership

Retioperative

Modello digestione

Leasing

Partnershipstrategiche

Societàpubblico private

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Le finalità concernono lo sviluppo di standard unitari per valutare la redditi-vità nell’interesse reciproco delle parti e la creazione di una collaborazione basa-ta sulla fiducia a lungo termine tra autorità e privati, la mutua conveniente eco-nomicità (situazione win-win) e lo sviluppo di tipologie standardizzate dimodelli di contratti e procedimenti unitari (manuali e centri di competenza)(Martens 2003).

5. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico

L’organizzazione della gestione delle public utility risente della forma giuridi-ca della Germania, Paese strutturato su base federale, che distribuisce le compe-tenze tra il governo centrale e i Länder. Come abbiamo visto nel primo capitolo,i Länder svolgono le funzioni statali ed implementano le leggi federali. LaCostituzione garantisce alle autorità locali/regionali totale autonomia ammini-strativa e tra i compiti che competono loro vi è quello di regolazione dei servizipubblici locali.

L’assetto istituzionale del settore vede le funzioni relative agli acquedotti, allefognature e alla depurazione delle acque in capo ai comuni, che le gestisconodirettamente (gestione in economica) o attraverso aziende private. In quest’ulti-mo caso le autorità locali predispongono i programmi di investimento da realiz-zare e procedono all’appalto dei lavori. La presenza di PPP in questo settorevede una netta prevalenza della gestione pubblica rispetto a quella privata (96contro 4 per cento), a testimonianza del fatto che i governi locali utilizzano lenuove forme contrattuali esistenti, ma non amano perdere il controllo sulle poli-tiche per le quali hanno competenze esclusive (OECD 2003).

Esiste una netta distinzione tra i servizi di acquedotto e quelli di fognatura edi depurazione. Per i primi, la competenza spetta ai comuni e le gestioni sonorealizzate con modalità molteplici, che differiscono per la maggiore o minoreautonomia decisionale o di bilancio assegnata alle società competenti. I servizidi depurazione e fognatura sono invece “servizi pubblici” e pertanto gestiti ineconomia; se sono ceduti ad un operatore privato, ciò avviene mediante la for-mula di “costruzione-gestione” (Betreiber-Model). I comuni spesso si organizza-no in consorzi per realizzare economie di gestione.

Oggi ci sono circa 8.700 società delle acque potabili, molte delle quali muni-cipalizzate (6.300 nell’Ovest, 2.400 nell’Est). La preponderanza del soggettopubblico nell’industria idrica è ancora rilevante (ILO, 1999).

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La gestione del servizio

Il servizio dell’acquedotto è gestito da imprese pubbliche, private o misteattraverso numerose forme organizzative e di proprietà. In particolare si puòdistinguere tra:• imprese municipalizzate, società non autonome ma gestite come parte del-

l’amministrazione (Regiebetrieb). L’unità produttiva è incorporata organizza-tivamente nella PA;

• aziende municipalizzate gestite come aziende speciali, con libri contabili dif-ferenziati e dotate di semi-autonomia (Eigenbetrieb, azienda autonoma). Sonoparticolarmente diffuse nei comuni di dimensioni più piccoli;

• associazioni a fini speciali di due o più municipalità, che hanno affrontatoinsieme la razionalizzazione del settore;

• Zweckverband o “sindacati intercomunali”;• Anstalt offentlichen rechts, aziende di diritto pubblico;• Eigengesellschaf, società municipali. Pur essendo soggetti di proprietà pub-

blica, operano in regime di diritto privato, che consente tra l’altro il ricorso almercato dei capitali;

• Gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, società miste; • società private attraverso forme di outsourcing.

Il ricorso all’impresa privata è in realtà ancora limitato ed il processo di “com-mercializzazione” del servizio si è tradotto in particolare nella concessione diuna maggiore autonomia alle imprese pubbliche. Si è pertanto assistito ad unprogressivo passaggio dalla formula della Regiebetriebe a quella dellaEigenbetriebe e a quella della Eigengesellschaft. Queste aziende gestiscono spes-so anche altri servizi di pubblica utilità, in molti casi per consentire di sussi-diare le attività deficitarie con quelle più profittevoli.

Il ruolo dei comuni

Pur essendo autorizzati a delegare all’esterno la gestione del servizio, i comu-ni rimangono tuttavia la controparte contrattuale nel rapporto con i clienti. Lemunicipalità solitamente ricevono dalle imprese un canone annuale di con-cessione, a prescindere dalla titolarità della proprietà. L’ente locale mantieneuna posizione di controllo e “presenza” perché costituisce l’unico soggettoautorizzato ad interagire direttamente con i clienti. I comuni tedeschi svolgo-no, pertanto, funzione di regolazione e partecipano alle proprietà delle impre-se di cui mantengono il controllo. I comuni sono direttamente responsabilidella determinazione delle tariffe, che sono definite e decise congiuntamente

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dal gestore del servizio e dagli enti locali.La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli

enti locali non ricevono alcun sussidio statale o federale. Ciò implica anche chele municipalità non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio stata-le per sanare le eventuali gestioni deficitarie. Costituiscono un’eccezione alprincipio generale le eventuali partecipazioni dei Länder ai piani e programmidi maggiori entità e impegno, tra cui, ad esempio, la realizzazione di opere didisinquinamento di grandi dimensioni.

I servizi di fognatura e di depurazione rientrano nel novero dei “servizi pub-blici” e come tali sono gestiti in economia. Vi sono tuttavia alcune eccezioniricollegabili alla forme di gestione integrata fiume-bacino di origine anglosasso-ne. In questo caso i comuni spesso formano consorzi per le gestione del servizio.Il finanziamento del servizio avviene con la riscossione di una tassa decisa dal-l’ente locale con l’obiettivo della sola copertura dei costi (full cost recovery).L’eventuale gestore privato del servizio è remunerato separatamente, diretta-mente dall’ente locale.

Il governo locale rimane responsabile per la depurazione delle acque anchequando la gestione viene affidata a privati. Ciò implica pertanto che, qualoranon siano rispettate le normative in materia di inquinamento, il soggetto perse-guibile sia il sindaco, e ciò fa sì che le municipalità attuino il controllo e san-zionino i casi di violazione degli standard qualitativi imposti.

La supervisione delle autorità

La soddisfazione di alcuni standard nazionali sulla qualità del servizio e sulletariffe è supervisionata dalle maggiori autorità dei Länder (Kommunalaufsicht)e dalle agenzie per la concorrenza (Kartellaufsicht).

La Kommunalaufsicht è l’autorità di supervisione dei distretti locali ed ha ilcompito di garantire che gli enti locali svolgano le proprie attività nel rispettodella legge. La supervisione dei comuni riguarda solo le questioni di competen-za di questi ultimi, tra cui rientrano i servizi delle acque. Rispetto a ciò, l’auto-rità ha facoltà di intervenire a propria discrezione (Opportunitaetsprinzip) e solorelativamente alla verifica della tutela del pubblico interesse. Gli strumenti disupervisione consistono nella produzione di informazioni sui servizi idrici e nelloro utilizzo: indicatori di produttività e di costo utilizzati per valutare la qua-lità del servizio.

L’applicazione della legge federale sulla tutela della concorrenza è affidataall’Ufficio federale per la concorrenza (Bundeskartellamt). Le sue competenzesono ripartite tra le nove divisioni specializzate per settore economico (tra cui ilsettore delle acque); in ciascuna divisione i casi affrontati vengono seguiti da

100


due funzionari con competenze giuridiche e economiche e dal dirigente. A livel-lo di Länder sono previsti uffici per la concorrenza che esplicano le propriecompetenze sugli accordi o sulle pratiche restrittive relative a questioni chehanno rilevanza locale (Kartellaufsicht). Questi organi spesso forniscono ele-menti di valutazione e confronto sulla formazione delle tariffe, elaborando indi-ci di produttività e di costo riferiti alle diverse gestioni.

Un ruolo importante relativamente alla diffusione dell’informazione sullerisorse idriche è svolto dalla LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser), asso-ciazione volontaria costituita dai Länder nel 1956 per favorire la definizione el’elaborazione di una comune politica nel settore delle acque. LAWA è nata dallafusione dei ministeri dei vari Länder responsabili della gestione delle risorseidriche e della legislazione collegata. L’associazione è costituita da alcune unitàpermanenti, specializzate in questioni inerenti le risorse idriche (legislazione,idrologia, ecologia, ecc.). Il lavoro di analisi e studio condotto dalla LAWA edalle sue sezioni specializzate rappresenta la base a partire dalla quale si per-viene a standardizzare la gestione idrica in tutti gli Stati della federazione. Ilmodello lascia, tuttavia, spazi discrezionali per considerare tutte le caratteristi-che regionali specifiche alle quali un Land intenda dare rilievo. LAWA svolgeuna funzione di continuo monitoraggio del settore e offre informazioni aggior-nate tramite le proprie pubblicazioni. Una delle sue principali attività riguardala predisposizione di standard, di linee guida, di protocolli che vengono suc-cessivamente adottati dagli enti locali.

101



Le forme di partenariato pubblico-privato (PPP) sviluppatesi originalmente nelRegno Unito stanno vivendo una fase di vivace discussione e applicazione inGermania. La partecipazione dei cittadini, singolarmente o in gruppo, è semprestata una peculiarità del Paese: l’associazionismo, la partecipazione alla discus-sione politica attraverso gruppi organizzati, ecc., sono altrettante testimonianzedell’elevato coinvolgimento della popolazione tedesca in iniziative di caratterecollettivo.

In un periodo in cui lo spazio economico pubblico sembra ridursi, l’aggravar-si della crisi economica ha portato i cittadini, e in particolar modo il mondoimprenditoriale, a partecipare direttamente al finanziamento delle opere pub-bliche. Il crescere del numero e dell’importanza delle iniziative di finanziamen-to congiunto si accompagna ad una discussione molto intensa sui profili giuri-dici delle azioni, con numerosi tentativi di costruire un quadro normativo elegale adatto alle nuove forme di collaborazione. Una tra le pubblicazioni piùsignificative della Fondazione Bertelsmann, redatta in collaborazione con laClifford Chance Puender e la Initiative D21 già descritta, è la “Guida dedicata atutti gli attori economici interessati alla PPP e ai suoi risvolti legali”, in cui ven-gono descritti tutti i profili legali di questa nuova tipologia di contratti e vengo-no formulati consigli pratici su come impostare una PPP.

Come si è più volte accennato, l’iniziativa Moderner Staat - ModerneVerwaltung ha avviato nell’ambito delle relazioni di governance dell’ambienteeconomico l’Initiative Deutschland 21 (Iniziativa Germania nel 21 secolo: emer-genze nell’età dell’informazione). L’iniziativa D21 è essa stessa una PPP costi-tuita da circa 300 membri di diversa provenienza (amministrazione pubblica,industria, soggetti della società civile) e il suo compito principale è di collabo-rare affinché la Germania raggiunga una posizione leader nelle applicazioni eproduzioni dell’Information Technology.

Nell’ambito della prima delle quattro aree che la compongono (e-government,

Il progetto DigitalesNordrheinwestfalen

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sicurezza e fiducia su Internet), il compito principale sta nella ricerca di nuoveforme di finanziamento dell’e-government, che è diventata una tra le parole chia-ve della good governance tedesca. Annualmente viene svolto il concorso PublicPrivate Partnership Award, che intende individuare e premiare le forme di PPPpiù innovative. Nel giugno 2003 è stato premiato il progetto Ruhr: un progetto difinanziamento congiunto pubblico e privato (un consorzio) per costruire un por-tale di e-government al fine di migliorare le relazioni di governance nel Land. Ilgoverno dello Stato del Nordreno-Vestfalia nel 1999 ha deciso di dare il via alconsorzio per colmare il deficit digitale del Land e del bacino della Ruhr. Il pro-getto è sfociato nella creazione del “digitale Ruhrgebiet” o d-NRW che si occupa,sotto forma di PPP, di sviluppare le infrastrutture di e-governance per lo scambiodi informazioni tra amministrazioni, cittadini e industria.

La Ruhr è una delle zone tradizionalmente più ricche della Germania conun’alta densità di attività industriali (siderurgia in testa). Dal punto di vista geo-grafico il bacino della Ruhr si estende al di là dei confini tedeschi: abbracciaun’area di influenza economica con un raggio di circa 250 km, con più di 35milioni di abitanti, estesa a comprendere anche il Belgio e i Paesi Bassi. Pochidati schematizzano un confronto tra i tre Paesi:

Tabella 1

Alcune grandezze macroeconomiche del bacino della Ruhr

NRW Belgio Paesi Bassi

Abitanti 9.594.700 10.181.200 15.610.500

Posti di lavoro 3.837.500 3.684.500 7.158.000

Prodotto interno lordo € 234.074.200 € 215.299.000 € 332.391.300

Fonte: d-NRW 2003a

Queste poche cifre sono sufficienti a fare intuire quanto siano importanti ilcoordinamento e la collaborazione tra i vari attori operanti nell’area per garanti-re uno sviluppo stabile e sostenuto dell’economia locale.



Ridare slancio all’economia locale e venire incontro alle esigenze della societàcivile (attori economici, sociali e terzo settore) e allo stesso tempo creare un’am-ministrazione al passo coi tempi: questa la motivazione della creazione del

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Projekt Ruhr. Per non imporre ulteriori costi ai cittadini, data la scarsità di fondistatali e nazionali disponibili, solo la costruzione di un consorzio a partecipa-zione privata poteva finanziare l’iniziativa.

La Germania si trova in ritardo rispetto ai principali Paesi leader nell’infor-matizzazione delle strutture amministrative. A livello federale alcune iniziative(Moderner Staat - Moderne Verwaltung) hanno cercato di incentivarne lo svi-luppo cercando anche la cooperazione tra i vari livelli di governo, in armoniacon il principio del federalismo. Il Progetto d-NRW assume proprio questo obiet-tivo principale: divenire il motore della modernizzazione del bacino della Ruhr,sviluppando in modo particolare l’e-government attraverso iniziative di coope-razione tra tutti gli ambiti interessati. I potenziali di aumento della produttivitàe di minimizzazione dei costi dell’amministrazione sono strettamente collegatiall’ottenimento di elevati vantaggi da parte dei clienti/utenti. L’ottimizzazionedelle prestazioni pubbliche, da intendersi come beneficio sia per i cittadini cheper le imprese, costituisce scenario imprescindibile del progetto.

Il progetto si propone di creare le infrastrutture per lo sviluppo di piattaformedi e-government e applicazioni elettroniche. Il settore pubblico e il settore pri-vato, lavorando insieme, possono trarre maggiori benefici dalle tecnologiemoderne, aumentare il potenziale di crescita dell’economia locale e creare siner-gie per sviluppare laboratori di idee innovative. I partner privati devono averela possibilità di creare un nuovo mercato e di partecipare attivamente alla con-duzione del progetto, mentre il settore pubblico riceve, a fronte di un impegnofinanziario modesto, un prodotto di alta qualità. Il quadro giuridico deve con-sentire una chiara divisione dei compiti e dei rischi tra i vari partner.

In conformità al motto “insieme più forti”, il progetto si propone di offrire aicomuni più piccoli la possibilità di usufruire di servizi di e-government attra-verso l’aggregazione degli interessi della PPP. Attraverso le quote di reinvesti-mento fissate tra i privati e il pubblico, possono essere realizzati molti serviziper i cittadini e le imprese, che non sarebbero realizzati altrimenti per mancan-za di un adeguato finanziamento. La PPP dà un contributo essenziale alla pro-mozione della società informativa nell’area, perché comuni, cittadini ed impre-se vengono provvisti di servizi innovativi. Sui servizi da offrire decide un con-siglio composto da rappresentanti degli enti pubblici, dei partner privati e diesperti indipendenti che funge da postazione centrale per il coordinamento deivari interessi. Attraverso molteplici workshop, conferenze e seminari, si sonodiscusse le possibilità dell’e-government nel NRW e sono state elaborate le stra-tegie. Il lavoro realizzato in comune da enti pubblici e da imprese private hacreato spinte di innovazione per sviluppare soluzioni di egovernment. Ciò aprenuove opportunità di affari per alcune imprese e, dunque, promuove l’ulterioreallargamento dell’e-government complessivo. Una ricerca condotta da istituti

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indipendenti delle università di Witten/Herdecke e di Oldenburg e dall’istitutoFraunhofer è incaricata di valutare il progetto nel corso degli anni. La piattafor-ma d-NRW da un lato presenta tecnologie altamente avanzate, come applicazio-ni di chiavi pubbliche (public key) e pagamenti elettronici (e-payment), dall’al-tro mette a disposizione e aggiorna regolarmente tutte le informazioni utili nel-l’ambito dell’e-government.

La scelta di una forma organizzativa basata sulla PPP mette a disposizione,accanto a competenze ed esperienze complementari, un accordo ottimale tradomanda ed offerta e garantisce il successo del progetto. La stretta cooperazionetra pubbliche amministrazioni e imprese private consente lo sviluppo rapido dimisure e soluzioni IT. La conduzione e la guida della piattaforma spettano al set-tore pubblico, l’esecuzione tecnica spetta ai partner privati. Il finanziamentoattraverso la formazione di PPP può usufruire di cospicue risorse, nonostante lecasse statali per il finanziamento di queste iniziative siano vuote. L’esperienzafino ad ora ha mostrato che gli investimenti iniziali hanno dato buoni risultati,seppure essi debbano essere considerati in un’ottica di lungo periodo per unavalutazione completa dei costi aziendali. Tra i vantaggi a valenza economicadiretta, occorre mette in conto la riduzione delle pratiche di outsourcing (formadi cooperazione tra pubblico e privato a livello di singolo ente, mediante affida-mento tramite contratto della produzione di alcuni servizi di pertinenza dell’en-te pubblico ad imprese esterne), poiché l’operare su ambito intercomunale rendepossibili rilevanti economie di scala e superfluo il ricorso a soggetti esterni per laproduzione di servizi per i quali è facile pensare che almeno qualcuno degli entiassociati disponga delle risorse specializzate e le metta a disposizione di tutti. Ilprogetto ha esplicitamente analizzato anche la sostenibilità nel lungo periododell’e-government: essa viene garantita dall’assunzione del rischio finanziario daparte dei partner privati, che assicurerà un finanziamento di lunga durata.

I temi sviluppati nel NRW sono innumerevoli, come è normale attendersi dauna regione sviluppata che vuole crescere ancora e mantenere o accrescere lapropria competitività. Alcuni progetti sono esplicitamente mirati al sostegnodell’industria locale: tra essi Nuova Chimica, Strutture Microtecniche, Logistica,Nuovi Materiali, Design, Tecnologie Industriali e dei Materiali, Tecnichedell’Informazione e della Comunicazione, Tecniche Mediche ed EconomiaSanitaria. Per la loro realizzazione sono disponibili 400 milioni di euro stanzia-ti dalla UE (fino al 2005), come sostegno allo sviluppo locale dopo la recentecrisi dell’industria pesante, e altri 3 miliardi di euro di investimenti sono previ-sti dal Land NRW. Questi investimenti hanno il compito di dare impulso all’e-conomia della Ruhr e intendono creare 60.000 nuovi posti di lavoro per la solamessa in opera dei progetti; altri 40-60.000 posti di lavoro nasceranno comeeffetti secondari. La Ruhr diverrà un laboratorio di idee.

105


Riassumendo, gli obiettivi principali del progetto Ruhr sono:• definizione comune di standard qualitativi sulle attività economico-sociali

del Land;• maggior potere contrattuale dei singoli operatori pubblici attraverso l’aggre-

gazione degli interessi;• alleggerimento dei processi amministrativi attraverso lo sviluppo di procedu-

re basate su Internet;• potenziale risparmio per le imprese attraverso la digitalizzazione dei proces-

si amministrativi;• aggregazione e intensificazione della cooperazione intercomunale;• nuovi canali di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato;• rafforzamento delle competenze IT;• modernizzazione e aumento di efficienza per le pratiche amministrative;• creazione diretta e indiretta di posti di lavoro nella regione;• miglioramento della competitività del bacino della Ruhr e del Land;• innalzamento dell’attrattività per gli investitori locali e non;• riduzione dei costi attraverso lo sviluppo comune di competenze;• abbattimento dei costi di sviluppo e gestione attraverso servizi centralizzati;• vantaggi competitivi ottenibili attraverso l’utilizzo dell’e-government.


Il progetto d-NRW è nato su iniziativa del Progetto Ruhr srl e dei suoi organi(collegio sindacale e consiglio di innovazione). Esso deriva dal lavoro comunesvolto da rappresentanti di alcuni ministeri del Land NRW (Economia, Interni,Finanze e Ricerca e sviluppo), dal consiglio di innovazione del progetto Ruhrsrl, dalla comunità municipale per l’elaborazione dei dati (ArbeitsgemeinschaftKommunale Datenverarbeitung, AKD), dal centro elaborazione dati municipalidel Nordreno-Vestfalia (Kommunale Datenverarbeitung Nordrhein Westfalen,KDN) e dalla comunità per l’amministrazione economica (Arbeitsgemeinschaftfuer Wirtschaftliche Verwaltung, AWV).

Sulla base dei risultati di una gara bandita a livello europeo nel 2001 si è fon-data la public private partnership composta dal Progetto Ruhr srl, con sede aEssen, dalle imprese Cap Gemini Ernst&Young Germania srl, con sede aDüsseldorf, e Cosinex srl, con sede a Witten.

Il progetto Ruhr srl è stato fondato come una società affiliata dello Stato NRWnel marzo 2000 per accelerare il processo di modernizzazione nel territorio dellaRuhr. La Cap Gemini Ernst&Young è una delle maggiori società mondiali di con-sulenza sul management e sull’IT. Cosinex srl è impresa leader specializzatanella digitalizzazione dei processi amministrativi pubblici, in particolare delle

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procedure di appalto e dei servizi di fornitura (electronic public procurement).Ulteriori partner del progetto sono Deutschland srl ed altre aziende specializ-

zate nelle compenti IT, in qualità di subappaltatori.La struttura della PPP è stata costruita in modo “aperto” per consentire la par-

tecipazione di ulteriori comuni e imprese. Nel breve periodo intercorso dall’ini-zio del progetto vi hanno aderito la provincia di Recklinghausen (con tutti i suoicomuni) e i comuni di Dortmund, Hagen, Bochum, Essen, Muenster, Hamm eDuisburg.

La struttura della public private partnership è descritta nella figura che segue.

Figura 1

Struttura della public private partnership d-NRW

Fonte: d-NRW 2003b

Questa forma di associazione offre ai partner privati la possibilità, attraversola cooperazione col settore pubblico, di adattare prodotti e prestazioni sui biso-gni della PA e aprirsi ad un nuovo e più grande mercato. Esiste la possibilità chegli sviluppi di principi innovativi possano ricevere finanziamenti dai program-mi europei di sostegno allo sviluppo; la standardizzazione delle soluzioni, afronte della elevata eterogeneità nell’architettura dell’IT, porta vantaggi non soloper gli utenti ma anche per le imprese private che offrono i servizi.

Ai partner pubblici viene data la possibilità, nonostante le scarse risorse eco-

Projekt RuhrComuni, RZ,

NRW

Consorzio pubblico

Consorzio privato

CAP GeminiErnst&Young,

Cosinex

Comuni di sorveglianza

Consiglio

Comitatispecializzati

Società di possessosrl & Co. KG

Società di eserciziosrl & Co. KG

IBMUlteriori partner

Contratto di base

• Conduttore del progetto• Aggregatore di interessi

pubblici• Priorità dei progetti• Finanziamento• Standard

• Sviluppo• Impresa• Marketing• Finanziamento• Valutazione

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nomiche a loro diretta disposizione, di realizzare una modernizzazione ammi-nistrativa efficace e duratura. Attraverso lo sviluppo e l’utilizzo comune dellapiattaforma di servizi, le spese sono ridotte e contemporaneamente aumenta l’of-ferta dei servizi. Le spese in acquisto di beni si riducono (ad esempio, più comu-ni faranno uso del medesimo server per la gestione della modulistica ammini-strativa). Attraverso le quote di reinvestimento contrattualmente concordate, glienti pubblici hanno la sicurezza che vengano anche sviluppate le applicazioniritenute prioritarie da questi ultimi. La collaborazione tra comuni facilita losvolgimento, sulla base di progetti standardizzati, delle pratiche amministrativeche interessano più enti contemporaneamente.

Per i cittadini e le imprese il progetto d-NRW comporta molteplici vantaggi.Innanzi tutto la modernizzazione amministrativa permette ai residenti nel NRWdi svolgere le pratiche amministrative con un notevole alleggerimento deglioneri di tempo prima necessari. Attraverso la standardizzazione delle procedu-re relative ai servizi resi da comuni diversi, la pratica dell’assicurazione dellaqualità e la graduale introduzione della firma elettronica, diviene possibileespletare molte pratiche amministrative dal computer di casa. In parallelo allosviluppo e alla realizzazione delle varie parti del progetto, i cittadini e le impre-se vengono informati, attraverso un’efficace campagna di comunicazione, dellepossibilità di utilizzo dell’e-government. In una regione caratterizzata da altadensità di comuni di grandi dimensioni, il progetto realizza riduzioni di spesesia per essi che, soprattutto, per i clienti/utenti.

Il contratto prevede che partner del consorzio possano essere i comuni delNRW, le associazioni dei comuni del NRW, altri soggetti con personalità giuri-dica appartenenti al settore pubblico con sede nel Land (ad esempio, camere delcommercio), soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore privato,collegati ai comuni o alle associazioni di comuni. Per il futuro non è esclusa lapartecipazione di soggetti provenienti da altri Länder.Al momento costituiscono la PPP:

• Società private: Cap Gemini Ernst&Young (direzione del consorzio) e Cosinex(membro della direzione del progetto);

• Imprese subappaltatrici: Egs (e-government solutions);• Partner preferiti: IBM (per software e tecnologie basate sull’IT), Intel (per

l’Internet mobile);• Partner di cooperazione: Rag Informatik, Crypto Vision, Prosoz e Sd&m.

La struttura decisionale prevista per la PPP (la sua corporate governance) ècomposta da due società (società di proprietà e di esercizio), il che, in linea diprincipio, consente che le decisioni assunte tengano conto (eventualmentemediandoli) degli interessi del lato pubblico e del lato privato.

108


Figura 2

Partecipazioni nella struttura di PPP

Fonte: d-NRW 2002a

La struttura organizzativa della PPP è piuttosto complessa. Al vertice troviamouna società proprietaria (Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG, o società dipossesso), cui spettano i diritti d’autore e di usufrutto. L’ottanta per cento delsuo capitale è posseduto da un consorzio pubblico, che comprende comuni ecentri di ricerca e di calcolo. Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG è respon-sabile della gestione del progetto, rappresenta gli interessi pubblici, definisce lepriorità, stabilisce gli standard di qualità dei servizi. Qualsiasi comune può ade-rirvi acquistando quote del consorzio e versando un contributo annuale.

Un consorzio privato possiede il venti per cento della società proprietaria, manon ha alcun diritto formale a individuare quali attività sono strategiche e qualioperative.

Tipologia di contratto e finanziamentoGli impegni contrattuali dettagliati di ciascuna parte e le relazioni tra le parti

sono indicati nello statuto, Satzung fuer das Publikum Konsortium DigitalesRuhrgebiet (d-NRW 2003c). La partecipazione alla public private partnershiprichiede il versamento di una quota di adesione di ammontare variabile secon-do la natura degli enti aderenti, come si può leggere nella seguente tabella.

Proprietario srl(Complementare)

Impresa srl(Complementare)

Società di possessosrl & Co. KG

Società di eserciziosrl & Co. KG

consorzio pubblico consorzio privato

Ambito pubblico Ambito privato

100% 100%

80%20%

20%

99,9%

0%

0,1%

Contratto di base

0%

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Le istituzioni composte da più partner pagano una quota di adesione cumula-ta. Per esempio l’adesione di un centro di ricerca e calcolo (RZ) rappresentativodi 5 comuni di 100.000 abitanti ciascuno, appartenenti a una provincia con500.000 abitanti, o una città indipendente con 200.000 abitanti e due ulterioriistituzioni devono pagare la seguente cifra:

Oltre alla quota di adesione iniziale i membri della partnership sono tenuti aversare 3.000 euro. In questo caso il medesimo raggruppamento paga:

Ente

Comune appartenente ad una provincia

Città indipendente

Provincia

Altri partner

Quota

3.000 € più una maggiorazione di 0,01 €per abitante



10.000 €

Centri di ricerca:

5 comuni della provincia:

provincia:

città indipendente:

due ulteriori istituzioni:

totale

5*(3.000€+100.000*0,01€) =

3.000€+500.000*0,01€ =

3.000€+200.000*0,02€ =

2*10.000€ =

10.000 €

20.000 €

8.000 €

7.000 €

20.000 €

65.000 €

Centri di ricerca:

5 comuni della provincia:

provincia:

città indipendente:

due ulteriori istituzioni:

totale

3.000 €

5*3.000 € = 15.000 €

3.000 €

3.000 €

2*3.000 € = 6.000 €

30.000 €

110


Tipologia di bilancioIl bilancio di esercizio della PPP è annuale ed è costituito dalle entrate prove-

nienti dai contributi di attivazione, dalle quote associative annuali, dalla vendi-ta dei prodotti sviluppati e dalle prestazioni di servizio. Il modello assicura losviluppo della piattaforma di cooperazione attraverso una riserva di reinvesti-mento. Il 50% del volume d’affari viene spartito tra le due società (pubblica eprivata), mentre a chiusura di bilancio le eccedenze sono reinvestite per il 30%;il restante va all’impresa privata.

Figura 3

Bilancio della PPP

Fonte: d-NRW 2002b

Risultati raggiunti

Il contratto costitutivo della PPP è stato firmato nell’agosto 2002, è molto det-tagliato (più 300 pagine), ma non è pubblico. L’intero iter costitutivo (dalla pub-blicazione del bando di gara a rilievo europeo alla firma dei contraenti) harichiesto circa 15 mesi di tempo. Le trattative con le parti contraenti per la crea-zione della struttura PPP sono durate da marzo ad agosto; l’operatività della PPPè effettiva da agosto 2002.

I partner privati mettono a disposizione i prodotti da loro sviluppati ed il loroknow-how relativamente ai singoli progetti e servizi e ne prefinanziano parzial-mente gli sviluppi; inoltre, si assumono il rischio d’impresa e decentrano il

Contratti di piat-taforma concomuni, centri diricerca

Terzi (incasso,spedizioni, etc.)

1. Anno corrente Il 50% deiricavati delgiro d’affari

Possesso Srl& Co. KG(Il 50% dei finanziamentidell’UE restanoinnanzitutto qui)

Impresa Srl& Co. KG

L’eccedenza positiva annuale

100%

2. Dopo la chiusuraannuale

Riserva di Re-investimento

70%

30%

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rischio di distribuzione per i servizi e i prodotti. Ciò contribuisce a garantire alungo termine il finanziamento del progetto, attraverso lo sviluppo e l’imple-mentazione di nuovi modelli di rapporti commerciali.

Il progetto Ruhr srl ha messo a disposizione un milione di euro per la fase ini-ziale del progetto, più le spese di gestione della gara e per la fondazione del pro-getto stesso. L’Unione europea e il Land NRW hanno contribuito per 25 milionidi euro. Il volume d’affari del progetto ammonta approssimativamente a 60-70milioni di euro. Il contratto di cooperazione tra i partner definisce la cornice peril finanziamento di progetto, che si prevede sia in seguito finanziato con i pro-pri risultati operativi, vale a dire con le quote associative. Per progetti parziali,sono previsti aiuti statali per 25 milioni di euro (d-NRW, 2003f).

Le entrate correnti derivano dalle prestazioni rese ai privati e ai comuni. Lasocietà di esercizio riceve un rimborso che dipende del guadagno della societàdi possesso; il 30% del rimborso viene usato per sviluppare le applicazioni di e-government.

Il primo obiettivo realizzato dal progetto d-NRW è rappresentato dalla stessaarchitettura di IT, dalla messa a disposizione di un portale di e-government(www.d-nrw.de) e dalla realizzazione di applicazioni di e-government orientatealle transazioni tra enti pubblici (comunicazione satellitare tra comuni e crea-zione di un ufficio informazioni elettronico dei registri dell’anagrafe).

Il secondo obiettivo raggiunto dal progetto è stato il completamento della piat-taforma IT con funzioni più sofisticate, quali per esempio l’autentificazione el’e-payment, e con soluzioni relative alla sicurezza dell’IT.

Il terzo obiettivo è rappresentato dalla realizzazione dei progetti innovativi piùcomplessi (per esempio, un sistema di informazioni su dati geografici, unLocation Based services e soluzioni di e-government con telefonia mobile).

Dopo l’inclusione nella stessa piattaforma di soluzioni di “best case” locali,quali il “municipio virtuale di Hagen” o la cartina digitale per gli abitanti dellacittà di Dortmund (la “DoMap”), per i prossimi anni è in programma la creazio-ne di una piattaforma IT ancora più vasta.

Uno tra i servizi di maggiore successo è l’eMA (elektronische MelderegisterAuskunft) o ufficio informazioni elettronico dei registri anagrafici.

Tradizionalmente si trattava di un servizio ad alto costo, in cui i frequenti ritar-di nell’elaborazione delle pratiche causavano perdite sia alla pubblica ammini-strazione sia ai clienti/utenti.

Prima dell’introduzione del nuovo servizio, per concludere una pratica diiscrizione anagrafica erano necessarie circa tre-quattro settimane; oggi ciò avvie-ne nel giro di ventiquattro ore. I risparmi ottenuti vengono reinvestiti, nello spi-rito della PPP e secondo il suo contratto costitutivo, per sviluppare e migliorarei servizi resi.

112


Tra gli altri servizi realizzati sono da ricordare in particolare: • sicurezza delle infrastrutture IT (protocolli di sicurezza);• firma elettronica;• infrastrutture di public key;• pagamenti elettronici;• e-procurement;• Erathaus (municipio virtuale);• comunicazione satellitare tra comuni.

Figura 4

Schema di funzionamento dell’eMA, ufficio di registro anagrafico elettronico

Fonte: d-NRW 2002

Criticità nella realizzazione

Se oggi il focus è incentrato principalmente sull’e-government, per il futurosono previsti ulteriori ambiti di applicazione del progetto: medici ed ospedali,mercati regionali, operatori turistici, università, associazioni, servizi culturali eservizi di informazioni sul traffico potranno divenire partner affinché tutto lospazio economico sia visto in chiave di sviluppo complessivo di una regioneeuropea. Non si tratta di previsioni elaborate in modo autoreferenziale dagli ini-

1. Carta (oggi)

NRW: 3-4 settimane Costi amministrativi

Costi totali

€ 9-12

Costi totali

€ 6-8

Tariffe+ tempo, posta,forze lavoro, errori

Tariffe+ Costi di servizio

2. Elettronico (eMA)

Digitale NRW: < 24h Costi amministrativi

Deposito per il re-investimento

Clienti (utilizzatoridell’eMA): abbassamento delle spese attraverso l’ottimizzazione del processo; Entrate maggiori(Scoring, etc.)

Città:spese minori attraver-so l’ottimizzazione delprocesso; Entrate maggiori attraverso un volumemaggiori di transazioni

113


ziatori del progetto, ma di esigenze espresse dalla società, che essi si limitano arecepire, esigenze che ben rappresentano il dinamismo dell’ambiente economi-co del NRW. L’urgenza con la quale l’estensione di campo viene prevista si èanche tradotta in una critica, da parte degli operatori economici, al focus unidi-rezionale che caratterizzerebbe alla sua origine il piano: critica non fondata marappresentativa del successo del progetto, che probabilmente ha superato le atte-se iniziali. I buoni risultati raggiunti dal nuovo ambiente di maggior coopera-zione e coinvolgimento della società comporta il fatto che molti vogliano pren-dervi parte.

Elemento di criticità è stato la lunghezza e complessità del processo di tratta-tiva tra le parti e di preparazione del contratto istitutivo. Ciò trova peraltro giu-stificazione nella complessità dell’accordo, nella mancanza di precedenti e nel-l’assenza di riferimenti sicuri nella legislazione nazionale. In effetti, questo ele-mento di criticità si è trasformato in un altro merito dell’iniziativa, che ha con-tribuito non poco (insieme ad altre iniziative di PPP) a creare le condizioni peruno sviluppo della normativa di riferimento.

Ultima criticità rilevata è l’emergere di tensioni tra alcune componenti dellapartnership, soprattutto tra i partner privati; ne sono manifestazioni plateali iritiri di alcuni partner, successivi alla loro adesione iniziale e la “liquidazione”di altri, che risultavano sprovvisti delle competenze che erano state loro accre-ditate. Si tratta, tuttavia, di eventi fisiologici in un progetto della vastità e com-plessità di d-NRW.


Il progetto Ruhr e in particolare d-NRW rappresenta un caso di successo digovernance esterna a livello centrale, fornendo un eccellente esempio di coope-razione tra ambiente pubblico e privato. Esso, infatti, riesce non solo a coordi-nare l’attività di diversi livelli di governo (comuni, province e Land), ma anchea gestire in modo efficiente un ambiente economico ricco e complesso comequello della Ruhr.

114


Figura 5

Il modello di governance di d-NRW

Fonte: d-NRW 2004

L’esistenza di numerose imprese interessate principalmente al buon funzio-namento dell’apparato amministrativo, condizione indispensabile per creareun buon clima di opportunità di sviluppo, ha permesso la realizzazione di ini-ziative necessarie ad evitare l’arretramento competitivo dell’intero territoriointeressato.

La scelta innovativa che è alla base del progetto, il ricorso a forme di finan-ziamento partecipato, risulta fondamentale in un periodo di quasi stagnazioneeconomica e di bilanci pubblici deboli.

Il modello di governance della partnership si riflette in tutte le fasi del pro-getto, dall’ideazione alla realizzazione, attraverso una gestione congiunta delleresponsabilità (Fig. 5).

La commissione di esperti nominata per definire la struttura di governance delprogetto ha indicato nella redditività il principio base della PPP, mantenendoperaltro inalterate le tariffe praticate dagli enti locali partecipanti per le presta-zioni da essi offerte.

Un ulteriore aspetto qualificante del progetto è la cooperazione tra entità pub-bliche diverse: le iniziative di e-government già attivate nei singoli comuni sonostate messe in rete e collegate a quelle del Land.

Questa caratteristica peculiare del progetto sarà meglio compresa se inquadra-ta come fase evolutiva del modello tedesco di rapporti intergovernativi. Si trat-

Società di esercizio

Società di possesso (amministrazione)

Consiglio Collegiosindacale Comitato

Dettaglio/analisi fine

Incarico/realizzazionePPP

Idee

Idee

ComuniIdee

Idee

ImpreseIdee

Idee

Collezionedi idee

IT

Pianificazione

Finanziamento

IT

Pianificazione

Finanziamento

IT

Pianificazione

Finanziamento

Analisi grezza

Mercato

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ta, infatti, di un’applicazione intelligente e innovativa del principio tradiziona-le del sostegno ad iniziative che coinvolgono paritariamente più enti dello stes-so livello (i comuni) e di livello diverso (i comuni e il Land), in un contesto dinuovi rapporti, reciprocamente convenienti, con il sistema delle imprese.

Lo sviluppo e lo sfruttamento comune delle applicazioni di e-government, conla collegata riduzione dei rischi finanziari per il settore pubblico che caratteriz-za il modello d-NRW, rappresenta fin dal suo esordio un successo che probabil-mente ne farà in breve tempo un termine di riferimento per tutto il territoriofederale.

Analizzando l’iniziativa dall’ottica dei cinque principi di governance europei,risulta evidente che il punto di maggior forza sia in termini di apertura e parte-cipazione.

Il sito Internet del progetto, www.d-nrw.de, contiene informazioni ampie ecostantemente aggiornate sulla PPP. Tutti i destinatari del progetto sono infor-mati regolarmente per mezzo di differenti canali di partecipazione diretta (work-shop intercomunali, presentazioni a fiere, conferenze e riunioni dedicate) e amezzo stampa.

La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciariprivati (stakeholder) nel progetto di gestione. Essi partecipano al riparto deicosti, delle responsabilità e dei guadagni. La possibilità di entrare nel progettodopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato ope-rante sul territorio del Land NRW e, in prospettiva, anche altrove.

La tipologia contrattuale, la cui predisposizione ha richiesto tempo e fatica,prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati aidiversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organi previsti (societàdi possesso, società di esercizio e comitato di sorveglianza). A cadenze regolariil consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (compostida rappresentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca eda esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti ed analizzano gli even-tuali problemi emergenti.

Il progetto presenta un buon grado di coerenza tra le sue molteplici compo-nenti, nell’ambito di una impostazione generale certo complessa ma chiara,facilmente comprensibile e stabile. Ciò induce a ritenere che costituisce unostrumento adeguato di e-governance. L’iter per la proposta, la definizione e losviluppo di nuovi progetti passa attraverso il comitato pubblico, il quale fungeda raccoglitore delle nuove idee di PA e privati, le sottopone a una prima elabo-razione e, in caso di valutazione positiva, incarica la società di esercizio di ren-derle operative.

L’efficacia del progetto può essere valutata in termini di risultati e di rispar-mio di risorse dedicabili ad altri scopi. Anche se mancano ancora elementi

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oggettivi di riscontro, tutto fa ritenere che su entrambi i piani il progetto d-NRWstia ottenendo i risultati positivi per i quali è stato intrapreso.


La vastità e la novità tematica del progetto d-NRW non hanno corrispondenzenote in Italia. Eppure le esigenze che ne sono alla base non sono certo scono-sciute nel nostro Paese, né il contesto giuridico tedesco è così diverso da pre-cludere in partenza la prospettiva di trasferire, adattandola, l’esperienza renana.Certo, i problemi da affrontare e risolvere non sono pochi né facili.

Trascurando gli aspetti giuridici, sui quali non si ha competenza, ci si limitaad alcune osservazioni sul piano istituzionale.

Certamente esiste un problema iniziale di fiducia e di aspettative, che investeentrambe le parti. Da un lato, la pubblica amministrazione tradizionalmente fati-ca ad aprirsi e a fidarsi del mercato, specie se gli interventi avvengono in un con-testo di innovazione, nel quale le incertezze sulle norme applicabili possonoesporla a rischi di incidenti di percorso dai possibili risvolti giudiziari. D’altrolato, il sistema delle imprese fatica a convincersi che le pubbliche amministra-zioni non sono (solo e più) erogatrici di denaro nelle più diverse circostanze, masi propongono come partner affidabili per investimenti ai quali viene chiesto dipartecipare, assumendosi quote ragionevoli di rischio, a fronte di ragionevoliprospettive di guadagno.

Esiste anche un problema di rapporti tra le diverse amministrazioni pubbliche.È inutile negare che il contesto politico-istituzionale del federalismo cooperati-vo tedesco è diverso dal contesto italiano di precedente, sostanziale separatezzaed estraneità e di attuale larvata competizione tra enti locali di diverso livello,la cui cooperazione è, invece, essenziale per realizzare iniziative di respiro com-parabile a quello di d-NRW.

Se le tradizioni hanno un loro peso, che è sempre pericoloso sottovalutare,recenti sviluppi inducono tuttavia a cauti ottimismi. Anni di pratica di patti ter-ritoriali, da un lato, alcuni dei quali costituiscono storie di successo, e di accor-di di programma, dall’altro, il cui ambito è peraltro prevalentemente molto limi-tato, hanno costituito palestre nelle quali l’accordo pubblico-privato e pubblico-pubblico ha avuto molteplici occasioni di mettersi alla prova.

Per rimanere nel pubblico, inoltre, funzioni di traino potrebbero essere svoltedalle province (a partire dalle positive esperienze maturate nell’assistenza aicomuni del loro territorio e di regia nella costruzione dei patti territoriali) e, in pro-spettiva, dalle regioni, nell’ambito delle accresciute competenze di coordinamen-to che sono loro proprie, dopo la riforma del Titolo V, parte II della Costituzione.

117


Tra le esperienze italiane che più direttamente sono richiamabili, per la nume-rosità delle partecipazioni e la complessità dei rapporti tra i partner, viene inmente quella tuttora in pieno funzionamento, relativa all’organizzazione deiGiochi olimpici invernali di Torino 2006. L’esistenza di soggetti diversi, alcuniufficiali (il Comitato olimpico locale, il Toroc, l’Agenzia Torino 2006), altri uffi-ciosi, creati per risolvere pragmaticamente problemi nel frattempo insorti (lacabina di regia tra enti pubblici: Stato, Regione Piemonte, Provincia di Torino,Città di Torino, altri comuni) e la partecipazione di un ampio numero di impre-se (con funzioni molto diverse: costruzione di opere e fornitura di servizi, maanche finanziamento, con i contratti di sponsorizzazione) definisce un quadroche, per complessità, sta certo alla pari con quello che caratterizza d-NRW.

Altri esempi, più limitati ma più vicini al settore di attività del progetto d-NRW, sono da rinvenire negli accordi di collaborazione pubblico-privato, attra-verso i quali avviene la posa delle reti in fibra ottica che, dalle grandi città, si staestendendo ai comuni dell’area metropolitana e ai centri minori.

Un ultimo spunto: il nostro Paese potrebbe cercare di fare buon uso dellemigliori esperienze di PPP da noi finora realizzate e di estenderle a campi diazione inediti, come è quello suggerito ed esemplificato dal progetto d-NRW.

118



La provincia di Offenbach si trova nel Land dell’Assia (Hesse), a sud diFrancoforte, e conta circa 350 mila abitanti. Un recente studio demografico pre-vede che nei prossimi anni il numero di studenti crescerà di circa il 4,5%, rag-giungendo le 44 mila unità. Con la crescita degli studenti aumenterà anche ladomanda di strutture scolastiche, delle quali per legge la provincia è responsa-bile. In particolar modo la provincia ha responsabilità diretta su:• costruzione; • manutenzione; • ristrutturazione;• gestione; • arredamento; delle scuole pubbliche e delle strutture collegate alle scuole stesse.

L’amministrazione provinciale si è posta il problema di come affrontare taleemergenza e, soprattutto, di come migliorare la gestione e la manutenzione dellestrutture esistenti. La soluzione prescelta è stata la costituzione di una public pri-vate partnership e l’esternalizzazione attraverso gare di appalto di alcuni servizi.

Tra le iniziative presentate al congresso Modern Staat, tenuto a Berlino nelnovembre 2003 (Kreis Offenbach, 2003d) figura l’esperienza della provincia diOffenbach come modello per affrontare con successo questo tema, comuneanche ad altre realtà locali tedesche.

Il progetto scuola della provincia di Offenbach

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Figura 1

La provincia di Offenbach

Fonte: Kreis Offenbach 2003d

Descrizione degli eventi


Il progetto PPP non coinvolge solo la scuola ma anche altri ambiti (l’ammini-strazione provinciale, gli ospedali e altri progetti sociali) e viene definito dallastessa provincia come un modo per “finanziare la costruzione e la manutenzio-ne di scuole in una situazione di bilancio critico (casse vuote)”. Gli edifici sco-lastici sono generalmente vecchi (nella loro quasi totalità sono stati costruitiprima del 1985), ragione per cui le spese da sostenere per la loro manutenzionee ammodernamento costituiscono una voce rilevante del bilancio provinciale.

Le principali voci di facility management che interessano oggi e interesseran-no nei prossimi anni le funzioni della provincia nei confronti del patrimonioscolastico riguardano il miglioramento delle fornitura d’arredamento, la ridu-zione dei costi d’attività, il miglioramento durevole del grado di manutenzionee, soprattutto, l’intervento di finanziamenti privati negli investimenti e nelleattività di manutenzione degli edifici scolastici.

120


Grafico 1

Numero degli edifici scolastici in base all’anno di costruzione


Esternalizzazione (outsourcing) dei servizi di gestione tecnica degli edifici,gestione delle infrastrutture, gestione commerciale ed acquisizione di expertisein tema di finanziamento: queste sono le azioni più urgenti da realizzare permigliorare l’offerta scolastica della provincia, in termini compatibili con i vin-coli di bilancio. L’acquisizione di personale con buona esperienza di questi temiall’esterno delle proprie strutture, se efficace, permette all’ente di acquisirerisorse più specializzate, il cui costo, per la flessibilità resa possibile dai con-tratti di fornitura di prestazione professionale, potrebbe essere inferiore a quel-lo sostenuto producendo con personale proprio le stesse attività.

I casi di esternalizzazione coronati da successo non mancavano, per cui laprovincia di Offenbach si è chiesta perché non replicarli anche all’edilizia sco-lastica.

Nell’ordinamento tedesco grava sulle province la responsabilità complessivadella gestione degli edifici scolastici, dalla pianificazione degli interventi oredazione dei piani di sviluppo alla costruzione, alla manutenzione e all’ammi-nistrazione degli edifici scolastici. Spetta inoltre alla provincia fornire, finan-ziare e amministrare il personale delle segreterie, i custodi e il personale di ser-vizio per il mantenimento degli spazi scolastici.

Per avere un’idea della dimensione quantitativa del problema, si vedano i datiriportati nel box seguente.

Prima del 1920

1920 al 1945

1946 al 1965

1966 al 1985

1986 al 1995

dal 1996

234182

622

2638

121


La provincia si ritrova a dover gestire competenze notevoli, per le quali spes-so non possiede il know-how necessario ad una gestione efficiente ed efficace.D’altra parte, la politica scolastica dell’istituzione prevede che il sistema scola-stico locale operi in condizioni adeguate al conseguimento di standard qualita-tivi di eccellenza dell’insegnamento, che richiedono, a loro volta, di disporre distrutture perfettamente adeguate alle aspettative degli operatori scolastici, deglistudenti e della società (non va dimenticato che le scuole tedesche eccellononell’orientare e preparare all’ingresso nella vita lavorativa).

Ciò richiedeva massicci interventi di riqualificazione del patrimonio edilizioesistente (la cui costruzione risale, per oltre il 41%, ad anni anteriori al 1965). Ilbilancio della provincia non risultava in grado di finanziare, da solo, i costi chela necessaria riqualificazione comportava: da qui la ricerca di soluzioni di par-tenariato con i privati, ritenuta modalità utile a ottenere in tempi rapidi la desi-derata riqualificazione complessiva e, più in generale, una gestione più effi-ciente delle risorse a disposizione.


La provincia di Offenbach gestisce 88 scuole in 100 ubicazioni diverse. Il pro-gramma di ristrutturazione di vecchi edifici e di nuove costruzioni ha previstonel 2002 un investimento di 25 milioni di euro e nel 2003 di 29.536 milioni dieuro (valori quasi triplicati rispetto ai 9 milioni di euro spesi nel 1998).

Nel 2000 il governo provinciale ha stimato i costi di amministrazione, manu-tenzione e investimento in edilizia e gestione scolastica del decennio successi-vo: il valore totale si aggira sul miliardo di euro, di molto superiore a quello che

• 88 scuole in 100 ubicazioni diverse• circa 500 edifici collegati• circa 11.000 classi• circa 481.000 mq di superficie• circa 1.300.000 mq di costruzioni esterne• 42.000 studenti• 113 bidelli/custodi• 131 segretarie• 50 impiegati specializzati per piccole riparazioni• 282 altro personaleper un bilancio annuale (2002) di 23,2 milioni di euro


122


le casse pubbliche possono permettersi (stimato in 300 milioni di euro: 30 milio-ni annui). Il 19 giugno 2001 la provincia ha chiesto alla struttura amministrati-va di cercare metodi alternativi di organizzazione e finanziamento dei beniimmobiliari scolastici. È stato, così, elaborato il progetto “La provincia diOffenbach costruisce le scuole”. Il progetto prevede cinque fasi, che vediamo indettaglio.

Fase 1: PreparazioneLa prima fase del progetto è consistita in un’analisi dettagliata della situazio-

ne immobiliare: è stato aggiornato l’inventario degli edifici e dell’impiantisticadelle strutture esterne, attraverso la registrazione di informazioni rilevanti (tipodi scuola, localizzazione ed età dell’edificio, stato di conservazione, modalità diutilizzo – solo didattico/anche da parte di terzi –, esistenza di costruzioninuove, progetti di riqualificazione disponibili, ecc.). A livello più analitico ilcensimento ha realizzato anche la mappatura dei singoli edifici: creazione di undatabase con i dati rilevanti per ogni edificio (piante a varie scale, superficie,ubicazione, ecc.). Sono state registrate le situazioni e le superfici a rischio (peretà o presenza di sostanze inquinanti), sono stati censiti i costi di gestione diogni scuola (ripartendoli in una serie di voci quali: costi di amministrazione, dimanutenzione, correnti, di consumo, per i custodi e i bidelli, di assicurazione,per la pulizia interna ed esterna).

Sono state, inoltre, indicate in modo dettagliato le esigenze di investimento,relativamente ai singoli piani e aule (distinguendo i laboratori attrezzati per lostudio delle scienze naturali e prevedendo spazi per esigenze specifiche di pro-tezione civile, quali la prevenzione degli incendi) per rendere maggiormentecompleta l’offerta scolastica locale.

Completato il censimento, si sono enucleati i servizi che potevano trarre van-taggi dalla costituzione di una PPP. In linea di massima, sono state individuatele seguenti funzioni:• management degli edifici tecnici: compiti generali, tecniche di gestione di

impresa, ristrutturazione e riutilizzo, manutenzione degli edifici e delle loropertinenze esterne, rimozione dei danni vandalici, gestione dell’energia,manutenzione degli edifici, servizi di trasporto;

• management degli edifici ad uso generale: management delle superfici, servi-zi di pulizia, servizi di sicurezza, servizi di custodia, disinfezione, cura dellepertinenze esterne (conservazione e servizi di giardinaggio), convitto, mensee catering;

• management degli edifici commerciali: uffici, analisi dei costi e controllo,contabilità per obiettivi, gestione dei contratti, ulteriori attività commerciali.

123


L’impiego di professionisti dei diversi ambiti ha permesso di tracciare unamappa precisa delle funzioni e conoscenze specialistiche di cui la provinciaabbisognava. Ciò è stato il risultato di incontri di lavoro tra consulenti azienda-li, giuristi ed esperti di contabilità pubblica, revisori dei conti e tecnici chehanno anche definito le prestazioni da mettere nel bando di gara, la forma e ilcontenuto dei futuri contratti con i vincitori.

Fase 2: Gara di partecipazioneDopo un periodo di informazione presso scuole e utenti del nuovo volto della

scuola, il 21 dicembre 2001 la provincia ha lanciato una procedura di gara pub-blica aperta a tutte le imprese europee. Tra le molte risposte pervenute sono statescelte le proposte più significative. Ai relativi proponenti si è chiesto di detta-gliare le loro offerte e indicare le bozze di contratto per attuarle.

Alle imprese prescelte è stata data la possibilità di effettuare visite alle strut-ture scolastiche, cosa che tutte le imprese hanno fatto, aprendo una breve maintensa fase di studio del patrimonio immobiliare scolastico della provincia.

Fase 3: Ricezione delle offerte indicativeLa provincia, con il supporto di esperti, ha valutato le offerte pervenute. Una

lista con i migliori offerenti è stata inviata al Gruppo Guida e al ConsiglioProvinciale per una ulteriore decisione provvisoria. Da luglio a novembre 2003,le offerte finali sono state analizzate. La scelta, ovviamente, è ricaduta su quelleche permettevano di migliorare più a fondo le attrezzature scolastiche.

Durante la fase di studio del gruppo guida e del consiglio provinciale, spessogli offerenti sono stati invitati a redigere rapporti scritti a corredo delle offerte, afornire chiarimenti, a discutere le offerte provvisorie presentate. La fase è termi-nata con la redazione di una rosa ristretta di imprese, invitate a presentare laloro offerta definitiva.

Fase 4: Ricezione delle offerte definitiveLe offerte definitive pervenute sono state analizzate a fondo, per selezionare le

offerte migliori, sulla base dell’economicità del loro contenuto. Il confronto diredditività tra forme contrattuali diverse si basa su principi dell’efficienza inparticolare legate al costo minimo.

Di particolare rilievo il principio del value for money, secondo il quale si indi-ca il valore aggiunto prodotto a seguito di un investimento. L’investimento chepermette un miglior utilizzo delle risorse è quello scelto.

Il computo di un public sector comparator permette di scegliere quale metodorisulta economicamente più vantaggioso mettere in atto (un appalto tradiziona-le o una PPP), ovvero attraverso l’analisi dei costi e dei benefici si valuta in ter-

124


mini monetari i vantaggi di ricorrere a capitali privati per il finanziamento diopere pubbliche. Solo quando il PSC risulta inferiore allora verrà scelta la PPP.

Nella figura seguente è riportato lo schema di calcolo del public sector com-parator per progetti di riqualificazione differenziata degli edifici scolastici.

Figura 2

Studio di fattibilità di un’offerta

Fonte: Horn, K-U., 2003

Interruzione + accettazionedel metodo convenzionale

Fase II

Descrizione delle prestazioni in base ai risultati

Public Sector Comparator (PSC)

Ciclo di vita della PPP - Modello di riferimento(valutazione, dati empirici, esplorazione del mercato)

Prognosi sull’economicità (quantitativa, qualitativa)

Referenze / scelta politica

Individuazione altri metodi di fornitura della PPP

Interruzione + accettazionedel metodo convenzionale

Fase III

Firma del contratto di PPP

Descrizione finale delle prestazioni in base ai risultati

Predisposizione di un bando di gara a livello europeo con partecipanti prequalificati e invito

all’offerta pubblica

Valutazione delle offerte con procedimenti a più stadi,continuo adeguamento al PSC, valore d’uso

Giustificazione dell’economicità

125


La tabella 1 ne presenta un’applicazione esemplificativa, non riferita a un casoreale, ma tuttavia tipico di situazioni che si incontrano per gli interventi sugliedifici scolastici, facilmente generalizzabile a qualsiasi progetto di riqualificazio-ne o costruzione di edificio pubblico. Il calcolo si riferisce ad un progetto di dura-ta ventennale e riporta i vari costi necessari per compiere la valutazione: investi-menti di capitale, costi per infrastrutture e costi legati alla gestione dei rischi.

Fase 5: Trattative con i contraentiLa selezione finale è stata condotta in termini di convenienza complessiva delle

offerte. L’adozione di tale criterio ha permesso di selezionare i contraenti vincito-ri (Ske FM service per la prima tranche di appalti). Alla selezione è seguita la firmadei contratti e si è subito iniziato a dare attuazione a quanto in essi stabilito.

I contratti scelti devono garantire dettagliatamente gli interessi delle scuole econtengono quadri descrittivi delle opere di manutenzione e delle altre presta-zioni da effettuare. Criteri di scelta sono anche stati l’osservanza e la promozio-ne di standard ecologici, l’osservanza delle esigenze della comunità scolasticanella pianificazione dei progetti e il mantenimento degli interessi dei lavoratori(mantenimento dei posti di lavoro preesistenti). La durata standard del contrat-to è di quindici anni.

I termini contrattuali prevedono una divisione dei rischi tra operatore pubbli-co e impresa contraente; quest’ultima ha dovuto fornire garanzia mediantefideiussione bancaria contro i rischi di violazione delle clausole contrattuali odi proprio fallimento. Nel caso di recessione unilaterale dal contratto è previstoche le opere realizzate restino di proprietà della provincia, senza risarcimentoper l’impresa che recede.

Alcuni rischi di “privatizzazione nascosta” delle scuole sono chiaramente pre-venuti da apposite clausole contrattuali: è, ad esempio, negata la possibilità diutilizzo degli edifici scolastici per scopi commerciali. È, invece, mantenuta lapossibilità, condizionata alla previa autorizzazione della dirigenza scolastica edella provincia, di continuare le situazioni preesistenti di utilizzo delle struttureda parte di associazioni culturali, ricreative, sportive e di realizzarne delle nuove.

Al di là di questi aspetti formali, il cui apprezzamento richiederebbe una valu-tazione complessiva della congruità dei contratti stipulati che, come afferma lateoria economica dei contratti, costituisce operazione complessa e non priva diincertezze, vale la pena richiamare brevemente la posta in gioco.

Come noto, l’interesse delle imprese a stipulare contratti del tipo di cui sidiscute si basa sulla possibilità di ottenere un profitto. Un’impresa efficiente traevantaggio dalla sua capacità di operare con elevata efficienza, che significa costiper unità di prodotto inferiori alla concorrenza, grazie alla sua specializzazionee al suo know-how nello specifico ramo di affari.

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Tabella 1

Public sector comparator

Anno solare 2003 2004 2005 2006

Dati in euro

Modello convenzionale

Costi di pianificazione e costruzione 0 -14.060.957 0 0

Costi di transazione 0 -1.177.400 0 0

Interessi periodo costruzione 0 0 -609.534 0

Capitale esterno 0 15.238.357 609.534 0

Costi di finanziamento (interessi) 0 0 0 -633.916

Estinzione 0 0 0 -617.962

Costi amministrativi 0 -1.020.000 0 0

Totale investimenti e finanziamenti 0 -1.020.000 0 -1.251.878

Costi amministrativi 0 -255.000 -520.200 -530.604

Costi d’uso 0 -1.385.998 -2.817.748 -2.864.270

Ricavo netto 0 0 0 0

Ricavo dell’amministrazione 0 0 0 0

Totale attività e utilizzo 0 -1.640.998 -3.337.948 -3.394.874

Costi del rischio

Rischi non trasferibili 0 -258.308 -118.630 -119.229

Rischi trasferibili 0 -1.881.496 -154.824 -156.021

127


2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0 0 0 0 0 0 -12.082.920

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 12.082.920

-609.197 -583.490 -556.754 -528.950 -500.032 -469.959 -438.682

-642.681 -668.388 -695.123 -722.928 -751.845 -781.919 -813.196

0 0 0 0 0 0 0

-1.251.878 -1.251.878 -1.251.878 -1.251.878 -1.251.878 -1.251.878 -1.251.878

-541.216 -552.040 -563.081 -574.343 -585.830 -597.546 -609.497

-2.911.575 -2.959.676 -3.008.587 -3.058.323 -3.108.896 -3.160.322 -3.212.616

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

-3.452.791 -3.511.716 -3.571.669 -3.632.666 -3.694.726 -3.757.869 -3.822.113

-119.834 -120.446 -121.063 -121.686 -122.316 -122.952 -294.848

-157.233 -158.462 -159.708 -160.970 -162.249 -163.546 -1.730.690

(segue)

128


Anno solare 2014 2015 2016 2017

Dati in euro

Modello convenzionale

Costi di pianificazione e costruzione 0 0 0 0

Costi di transazione 0 0 0 0

Interessi periodo costruzione -483.317 0 0 0

Capitale esterno 483.317 0 0 0

Costi di finanziamento (interessi) -406.154 -874.975 -792.296 -706.309

Estinzione -845.724 -2.066.974 -2.149.653 -2.235.639

Costi amministrativi 0 0 0 0

Totale investimenti e finanziamenti -1.251.878 -2.941.949 -2.941.949 -2.941.949

Costi amministrativi -621.687 -634.121 -646.803 -659.739

Costi d’uso -3.265.791 -3.319.864 -3.374.850 -3.430.764

Ricavo netto 0 0 0 0

Ricavo dell’amministrazione 0 0 0 0

Totale attività e utilizzo -3.887.478 -3.953.985 -4.021.653 -4.090.503

Costi del rischio

Rischi non trasferibili -124.243 -124.898 -125.560 -126.228

Rischi trasferibili -169.188 -240.958 -235.727 -230.249

Valore monetario totale -77.902.105

Investimento e finanziamento -22.485.931

Attività e utilizzo -48.503.657

Rischio non trasferibile -1.871.652

Rischio trasferibile -5.040.865

Fonte: Horn, K-U., 2003

129


2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

-616.884 -523.881 -427.159 -326.567 -221.952 -113.152 0

-2.325.065 -2.418.067 -2.514.790 -2.615.382 -2.719.997 -2.828.797 0

0 0 0 0 0 0 0

-2.941.949 -2.941.949 -2.941.949 -2.941.949 -2.941.949 -2.941.949 0

-672.934 -686.393 -700.121 -714.123 -728.406 -742.974 -378.917

-3.487.623 -3.545.442 -3.604.240 -3.664.031 -3.724.833 -3.786.665 -1.924.772

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

-4.160.557 -4.231.835 -4.304.360 -4.378.154 -4.453.239 -4.529.639 -2.303.688

-126.903 -127.585 -128.273 -128.969 -129.671 -130.381 -65.549

-224.515 -218.512 -212.231 -205.659 -198.785 -191.595 -92.038

130


Può anche trarre vantaggio da altre circostanze, come ad esempio prezzi diacquisto dei materiali e delle materie prime più bassi (grazie a sconti quantità)di quelli praticati dai fornitori ad operatori con volumi d’affari più contenuti.

Inoltre, rispetto ad un ente pubblico, le imprese possono ottenere vantaggifiscali vietati alla provincia, per la natura delle sue attività che non sono classi-ficabili come commerciali.

La logica dell’operazione della provincia di Offenbach ruota intorno all’accet-tazione esplicita del principio che le imprese conseguano profitti ragionevoli eche parte dei risparmi complessivi dell’intera operazione, ottenuti grazie all’e-levata efficienza comparata delle imprese aggiudicatrici (rispetto alle concor-renti sconfitte e alla provincia), siano ripartiti tra la provincia e l’impresa.

Come si vede, si tratta di principi semplici da enunciare, ma naturalmentecomplessi da applicare (come complicato è verificare che la pratica sia coerentecon le attese).

Non è possibile, sulla base delle informazioni reperite, dire al momento di più.Salvo ricordare l’importanza che hanno, per l’esito di operazioni come quella esa-minata, fattori immateriali quali il grado di concorrenza con la quale opera il siste-ma economico, la funzionalità dei meccanismi di controllo e dei sistemi di repres-sione (interni alla PA, giudiziari), il livello di fiducia preesistente tra le parti. Inuna parola, il livello del capitale sociale che ogni società sa esprimere.

La fase di selezione dei contraenti principali è stata lunga (è giunta alla suaconclusione solo a fine 2003), ma ciò non ha impedito che alcuni servizi o lavo-ri più urgenti venissero dati in gestione prima che tutte le selezioni fossero ulti-mate (tra di essi le funzioni di facility management, la costruzione e la ripara-zione di alcune scuole). Concludendo sul punto, si può osservare che la crea-zione di una public private partnership non intacca il funzionamento delle scuo-le, né la condizione della provincia, che resta proprietaria degli immobili, tito-lare del diritto-dovere di garantirne la piena funzionalità e partner di riferimen-to per la direzione scolastica (per quanto attiene al personale non docente). Né,tanto meno, viene messo in discussione il primato dell’insegnamento; al contra-rio, l’autonomia della scuole aumenta, nella misura in cui trovino puntualeattuazione delle clausole che prevedono che i partner privati diano priorità alloro funzionamento “conforme all’ordine scolastico”.

La PPP invece consente un migliore svolgimento dei molteplici compiti chegravano praticamente sulle spalle della provincia (che vanno dalla gestione del-l’esistente al miglioramento delle strutture), permettendole di concentrarsi sullefunzioni più direttamente legate alle politiche dell’istruzione, liberandola daicompiti e dalle funzioni per i quali la sua vocazione è più incerta (l’insiemedelle funzioni tecnico-manageriali che hanno costituito oggetto della gara). Iltutto con la previsione di una minore spesa a carico del contribuente.

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Risultati raggiunti

La futura organizzazione della provincia di Offenbach nell’ambito della gestio-ne scolastica risulta modificata rispetto al passato dopo l’introduzione dellapublic private partnership.

Gli obiettivi della formazione scolastica vengono tradizionalmente determina-ti attraverso un processo politico statale (discussione parlamentare e indirizzopolitico del Land), in quanto il carico educativo spetta per diritto costituziona-le al Land di appartenenza (in questo caso l’Assia). L’ufficio del Land per lascuola (provveditorato agli studi) ha ampi margini di discrezionalità nel defini-re i programmi scolastici e assegna gli insegnanti. Alla provincia spetta invecela gestione materiale della scuola attraverso la prestazione di servizi generali eil controllo sulle imprese coinvolte nel partenariato pubblico-privato.

Le principali innovazioni sono descritte nella figura 3.

Figura 3

Nuova distribuzione di competenze nella politica scolastica della provincia diOffenbach dopo la scelta di PPP

Fonte: Kreis Offenbach 2004

L’esternalizzazione realizzata con maggior facilità è la gestione dei servizicompresi nel facility management, che riguarda tutto il ciclo di vita degli edifi-ci, lo sviluppo del progetto tecnico (ideazione), il management del progetto (pia-nificazione), la costruzione (realizzazione), il management degli edifici e dellesuperfici (utilizzo) e la demolizione delle strutture fatiscenti (demolizione).

Tutte queste funzioni sono state date in gestione ai privati.

Determinazione comune degli obiettivi

Land Hessen:Incarico educativo

Prestazioni servizi:generaliScuola

Impresa privatariparazione, manutenzione degli edifici

Amministrazione

Ufficio statale per la scuola:assegnazione degli insegnanti

Contenuto

Provincia di Offenbach:gestore della scuola

Controllo delle imprese

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Figura 4

Ciclo di vita della gestione del facility management

Fonte: Kreis Offenbach 2004

Per il resto, dato il brevissimo periodo intercorso dalla stipula dei contratti conle ditte vincitrici, non è possibile riferire su realizzazioni avvenute; è tuttaviapossibile presentare brevemente, a titolo esemplificativo, alcune tra quelle dipiù imminente realizzazione, che permettono anche di apprezzare la vastità, lapoliedricità (e la costosità) degli interventi.

Georg-Büchner-Schule a RodgauSono stanziati 20 milioni di euro per la riqualificazione e l’ampliamento delle

strutture esistenti. In particolare è stata progettata la costruzione di 10 nuoveaule-laboratorio per scienze naturali e di aule per l’educazione artistica, 5 auleprovvisorie, 1 aula magna e 1 auditorio (che sarà utilizzato anche dalla città diRodgau), foyer e locali di servizio ed è prevista la riqualificazione dei vecchi edi-fici con ristrutturazione di aule, laboratori, sale informatiche, uffici amministra-tivi, sale insegnanti, sale di ricreazione con caffetteria, e degli impianti sportiviesistenti sui terreni della scuola.

Einhardschule a Seligenstadt11,6 milioni di euro sono destinati alla scuola media (per ristrutturazione e

ampliamento dei locali), 12,3 milioni di euro al liceo per misure di riqualifica-zione e ampliamento dell’edificio principale.

Ernst-Reuter-Schule a Dietzenbach9,2 milioni di euro sono destinati all’ampliamento: 7 aule per lo scientifico, 4

per le materie culturali e musicali, 2 per le materie tecniche. Inoltre si predi-spongono locali per il tempo pieno, che inizierà a funzionare appena le struttu-re saranno terminate.

Ciclo di vita

Idee Pianificazione Realizzazione Usufrutto Demolizione

sviluppo delprogetto Management del progetto

Management degli edificiManagement delle superfici

Demolizionedegli edifici

Costruzione

Facility Management

Compiti

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Sicuramente l’elemento di maggior criticità nella realizzazione del progetto èstata la lunga durata della fase di selezione dei contraenti. La tempistica delprogetto, programmata nei minimi dettagli dalla provincia, con l’ausilio di qua-lificati consulenti esterni, aveva certamente previsto un tempo di realizzolungo (visto la delicatezza del contesto in cui realizzare la PPP: gli edifici sco-lastici pubblici, la cui gestione era stata fino ad allora estranea ad ogni valuta-zione di redditività). Ma non aveva tenuto conto dell’impazienza delle particoinvolte (docenti, presidi, custodi e famiglie), motivate da preoccupazioni inparte contrastanti: mantenimento/miglioramento del livello di insegnamento(che dipende anche dalla qualità delle strutture disponibili), desiderio didisporre presto di nuove strutture in cui gli studenti potessero meglio esprime-re i loro potenziali, timore per i disagi dei cantieri. Un’intensa campagna dicomunicazione dell’intero progetto ha contribuito a creare intorno ad esso note-voli aspettative e pressioni. In alcune fasi si è rischiato di compromettere ilbuon esito e la regolarità della gara con la diffusione da parte dei media di indi-screzioni sulle caratteristiche delle proposte, che dovevano naturalmente resta-re segrete.

Un’ulteriore criticità è legata alla difficoltà iniziale nel convincere le partiinteressate dell’importanza del servizio che si voleva istituire, della possibilitàche esso generasse vantaggi per gli studenti (e, tramite loro, per la società)migliorando la qualità tecnica e la fruibilità delle strutture scolastiche, del fattoche le regole di gestione e la proprietà delle scuole non sarebbero cambiate.Alcuni gruppi di opinione, temendo che la costituzione della PPP avrebbe con-dotto alla privatizzazione delle scuole o all’eliminazione di alcune figure tra-dizionali dell’ordinamento scolastico (come i custodi-bidelli) a favore di figurenuove come “direttori esecutivi”, che si supponeva fossero interessate al sololato finanziario della gestione scolastica, si sono opposti con vivacità al pro-getto.

Si sono rese necessarie molte discussioni e un’intensa campagna di comuni-cazione per rassicurare tutti (o quasi) che l’obiettivo prioritario delle scuoledella provincia di Offenbach è l’eccellenza del sistema di istruzione locale,rispetto agli standard garantiti dalle province contermini. A rassicurare gli animiha contribuito la delibera del consiglio provinciale del luglio 2001, che ha garan-tito a tutto il personale scolastico la conservazione del suo status originario, peri custodi la possibilità di sviluppi di carriera e, per tutti i dipendenti il riferi-mento privilegiato al criterio del merito nel modellare le carriere. Il ConsiglioProvinciale si è, inoltre, impegnato a fornire regolari informazioni sull’avanza-mento dei lavori.

134



Il caso qui analizzato risulta interessante in termini di governance esterna per-ché dimostra che anche un ente di dimensioni modeste (una piccola provincia)può rendere più efficiente la fornitura di servizi per le scuole e attivare progettidi rinnovamento dell’edilizia scolastica di dimensione cospicua, ad un costorelativamente contenuto. Il caso esaminato evidenzia l’attivazione di un’ottimasinergia tra outsourcing di servizi per la cui produzione la provincia non dispo-neva delle competenze adeguate e partecipazione dei privati a finanziare il rin-novamento delle scuole (caso di private finance initiative). La struttura della part-nership prevede, nel corso della vita del progetto, quattro fasi principali:• Fase della programmazione: gli indirizzi di policy (provenienti dal parlamen-

to del Land) vengono localmente recepiti e vengono attivati i mezzi per rea-lizzare gli obiettivi programmati.

• Fase della gestione: l’amministrazione (gruppo guida) gestisce le varie fasi delprogetto anche grazie al sostegno di consulenti di settore.

• Fase della valutazione: la corrispondenza tra i risultati della fase di gestionee la loro coerenza con gli obiettivi programmati vengono valutati da un comi-tato di sorveglianza costituito dai comuni della provincia e da una commis-sione composta da diversi rappresentanti dei comuni e della provincia.

• Fase del rendiconto: si producono informazioni di ritorno per il decisore poli-tico e per la cittadinanza su quanto è stato realizzato.

Figura 5

La struttura della PPP della provincia di Offenbach

Parlamento / politica

Comitato provinciale

AmministrazioneConsulenti

Sorveglianzacomunale

Pubblico e simile

Commissionesulle decisioni

comuni

Comitato provinciale

Parlamento / politica

Consulentidel settore

Ammini-strazione

Gruppo guida

Guida del progettocomunicazione interna

esterna

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La struttura di governance creata per gestire complessivamente il progetto,nelle sue varie fasi, rappresenta una buona pratica di governance secondo i cin-que criteri del Libro Bianco della Commissione europea.

Una buona struttura di governance deve garantire la coerenza delle scelte edei criteri in stretta correlazione con il principio di responsabilità, come conti-nuità delle scelte in relazione all’ambiente di riferimento. Il principio diresponsabilità viene garantito dalla definizione chiara dei ruoli all’interno deiprocessi legislativi ed esecutivi e per mezzo di una maggiore responsabilità daparte di tutti coloro che partecipano, a qualsiasi livello, all’elaborazione eall’attuazione delle policy.

Tra i punti di forza in termini di governance del caso analizzato si evidenzial’elevato grado di apertura, che discende naturalmente dal suo orientamento allelogiche di PPP. Il sistema presenta un notevole orientamento alla partecipazionein quanto da parte dell’amministrazione pubblica si sono dedicati ampi tempi etrovate molteplici occasioni per incontrare tutte le parti interessate (soprattuttoinsegnanti e famiglie) e spiegare e discutere l’adozione delle nuove linee d’azio-ne, rassicurare sul normale prosieguo delle attività didattiche, garantire che lescelte fossero ispirate a obiettivi di eccellenza didattica e, in nessun modo, aobiettivi di redditività del servizio scolastico (con azioni delle quali occorregarantire la sostenibilità finanziaria). L’informazione sull’avanzamento del pro-getto è garantita inoltre da una newsletter trimestrale KrOF SchulBrief- KreisOffenbach Offen für Zukunft, Krof lettera sulla scuola – La provincia diOffenbach aperta per il futuro, newsletter disponibile sia in formato cartaceo siaon-line al sito www.kreis-offenbach.de.

Gli studi di fattibilità e i primi risultati dimostrano che questa strategia risul-ta per ora efficace e tempestiva e sta iniziando a produrre i risultati attesi sullabase degli obiettivi che sono stati proposti. Naturalmente non è invece possibi-le neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trat-tandosi di azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le pre-visioni iniziali, per altri 14 anni, pari alla durata dei contratti siglati.


Non vi è dubbio che il contesto italiano è caratterizzato da esigenze di basenon dissimili da quelle avvertite nella provincia di Offenbach. Lo stato dellestrutture scolastiche pubbliche, pur in un’ampia varietà di situazioni, presentamolti casi di vetustà e di inadeguatezza palese alle esigenze contemporanee.Naturalmente esistono anche, ma sono veramente poco numerose, le scuole chedispongono di attrezzature specializzate del tipo di quelle previste negli esem-

136


pi di progetti di rinnovamento della provincia di Offenbach. Analoga è anchela responsabilità primaria degli enti locali (comuni e province) per quantoriguarda la costruzione, l’attrezzatura, la manutenzione e la gestione degli edi-fici scolastici.

Occorre anche in Italia colmare il gap tra disponibilità/intenzionalità pubbli-ca di spendere per l’edilizia scolastica (pubblica) e oggettivo fabbisogno che lavetustà del parco scuole impone, se il nostro Paese intende garantire condizio-ne di funzionalità adeguata al sistema scolastico nazionale. Il ricorso a forme dicofinanziamento privato pare quindi una strada obbligata, che anche il nostroPaese non potrà del tutto evitare di percorrere.

Resta da vedere se esistono in Italia le condizioni che rendono replicabile l’e-sperienza della provincia di Offenbach, nei suoi aspetti di good practice, qualirisultano dall’ideazione progettuale complessiva, dalla serietà e analiticità conla quale si è proceduto a individuare i fabbisogni, dalla capacità di attrarreaziende disposte ad assumere rischi di impresa, anche perché incentivate dagliaspetti reputazionali del progetto e dal suo lungo orizzonte temporale dalle sueprime realizzazioni concrete.

Un aspetto caratteristico del progetto, che pare senz’altro raccomandabilereplicare, risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica, crean-do condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsinell’Italia contemporanea), ma soprattutto tensione e attenzione diffuse per ilrisultato, che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali noncompromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprendi-tori.

Altri aspetti dell’iniziativa tedesca, quali il ricorso a forme di outsourcing diservizi specifici, già hanno trovato la via per diffuse sperimentazioni anchepresso gli enti locali italiani. Con risultati di diverso spessore e qualità, spessoproprio nel settore scolastico. Non mancano i casi di compattazione dei servizidati in appalto a ditte esterne (che comprendono, per le scuole, i servizi dimanutenzione, insieme alla fornitura di uno o più tra i servizi seguenti: riscal-damento, pulizia, preparazione pasti, trasporto alunni), noti sotto denomina-zioni evocative quali “global service”.

Non risultano invece esempi di esternalizzazione del servizio per la gestionecomplessiva degli aspetti tecnici e funzionali delle scuole, come invece è avve-nuto a Offenbach.

La valutazione della validità dell’iniziativa tedesca e dell’eventuale conve-nienza di replicarla altrove passano, comunque, attraverso l’analisi puntualedei contratti stipulati con le ditte vincitrici della gara, delle clausole di salva-guardia in essi previste, della adeguatezza assoluta e relativa dei compensi edella loro struttura. È un’operazione complessa, non realizzabile senza il robu-

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sto apporto di giuristi esperti, ma che è indispensabile compiere, prima di pro-porre la replica dell’iniziativa di Offenbach in un contesto nazionale (legale eculturale) diverso da quello in cui essa è nata e si sta sviluppando.

139CAPITOLO 4

LA GOVERNANCE INTERNA

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1. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo

Come già ricordato nel capitolo introduttivo, la Repubblica Federale diGermania fu disegnata su base federale, con un modello fortemente decentratoche ha mostrato vitalità e continuità istituzionali straordinarie per più di 50anni, riuscendo anche ad assorbire lo shock della Riunificazione del 1990.

Mentre il governo federale esercita costituzionalmente la maggior parte deipoteri legislativi, le funzioni esecutive ed amministrative (incluse quelle relati-ve alla realizzazione della legislazione federale e alla formulazione degli indi-rizzi di policy) spettano quasi completamente ai Länder, che costituiscono unainterconnessione funzionale tra centro e periferia che è specifica del sistemafederale tedesco.

All’interno di ogni Land l’applicazione della legislazione (federale, statale ecomunitaria) e la realizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici è pertinenzadell’autogoverno locale (da parte di province e comuni), da sempre politicamen-te molto forte. Negli anni ’60 e ’70 i Länder hanno affrontato il tema della dimen-sione e dei confini geografici dei comuni, pervenendo ad innalzarne la dimen-sione media a circa 8.000 abitanti (Wollmann, 2002b). A livello subregionale, inpiù Länder sono stati costituiti distretti amministrativi (Regierungsbezirke) sulmodello dei dipartimenti francesi, territorialmente definiti e retti da un governopresidenziale (Regierungspräsident) nominato dal Land di appartenenza confunzioni di autogoverno, di sorveglianza e coordinamento sull’implementazionedelle politiche e dei programmi settoriali statali (Wollmann, 2001).

2. L’informatizzazione della PA

Il governo federale ha intrapreso una campagna di sensibilizzazione delleautorità pubbliche varando il programma Bundonline 2005, che ha lo scopo di

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accelerare e aiutare il processo di informatizzazione delle strutture amministra-tive tedesche. In base ad esso si prevede di rendere accessibile tramite Internetla maggior parte dei servizi pubblici entro il 2005. Ottimi risultati si sono otte-nuti sino ad ora negli acquisti pubblici e nell’emissione elettronica di docu-menti. Ogni anno, circa 30.000 clienti del settore pubblico effettuano più di unmilione di ordini di forniture per questa via; essi riguardano rifornimenti, servi-zi di vario genere, lavori di costruzione e manutenzione (facility management)per un volume di circa 500 miliardi DM, corrispondente al 7% del Pil. Sin dal2001 è possibile effettuare gli ordini via Internet nel contesto di un progetto pilo-ta dell’ufficio federale degli acquisti (Beschaffungsamt), denominato ÖffentlicheEink@uf on-line, nella prospettiva, avvalorata dall’esperienza di altri Paesi, chel’e-procurement consenta notevoli risparmi.

L’emissione elettronica dei documenti di identità sta facendo analoghi pro-gressi: l’ufficio stampa federale rilascia circa 60.000 documenti di identità ecirca 30.000 patenti guida al giorno. Gli ordini di stampa provengono diretta-mente dal comune nel quale il cittadino richiede il documento: il collegamentodigitale con i comuni e di conseguenza con i cittadini è uno dei progetti pilotache ha riscosso maggior successo. Con questo sistema si ottengono, in un solcolpo, una riduzione del 25% dei costi complessivi di emissione e un maggiorgradimento dei cittadini, che vengono in possesso dei documenti richiesti inuna settimana anziché in tre, come accadeva in precedenza.

Concorso MEDIA@Komm tra città

Per raggiungere gli obiettivi che si è proposto il governo federale è stata vara-ta l’iniziativa MEDIA@Komm, il più grande progetto multimediale del governofederale e il progetto guida al collegamento in rete dell’amministrazione e deicittadini.

Il progetto è riferito al livello di governo municipale, contesto nel quale lerelazioni tra autorità, imprenditori e popolazione sono particolarmente strette.MEDIA@Komm intende dare uno slancio ulteriore allo sviluppo complessivodell’e-government e dell’e-business, dopo un periodo di stallo subentrato aglientusiasmi iniziali. In seguito ad una gara bandita su tutto il territorio federale,sono state scelte 136 città che sono candidate a sviluppare altrettanti municipivirtuali, avvalendosi di forme di e-government e di e-business sostenute finan-ziariamente dal governo federale. Tra le città che si sono maggiormente distintefigurano Brema, Norimberga ed Esslingen; a ciascuna di loro sono stati messi adisposizione 50 milioni di DM, per un totale di 150 milioni di DM.

L’obiettivo principale di MEDIA@Komm è la promozione di transazioni elet-troniche sicure ed userfriendly attraverso la diffusione della firma digitale. Il

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progetto ha determinato una collaborazione tra mondo economico, amministra-zione e cittadini che finora non ha eguali in altri campi. MEDIA@Komm è dive-nuto un laboratorio nel quale si sviluppano i fondamenti giuridici dell’IT, simodellano nuove autorità in grado di realizzare il necessario coordinamento trale strutture coinvolte, si sperimentano modalità innovative di partecipazioneper la cittadinanza. I risultati ottenuti con MEDIA@Komm costituiscono esempidi best practice che sono in grado di suscitare effetti di imitazione e di attrarrecospicui flussi di investimenti.

Nel 2002 il municipio virtuale di Brema ha offerto, ad esempio, sessanta tipidi pratiche amministrative e di servizi, erogati tramite la rete dai privati asso-ciati attraverso soluzioni one-stop o sportello unico. Nei nove cantieri apertisono operativi i servizi seguenti: bacheca cerca lavoro on-line, tempo libero emobilità, servizi legali, servizi per lo studio, affari economici, pratiche di mobi-lità, certificati di matrimonio e di nascita. I servizi possono venire ottenuti dagliutenti abilitati con un semplice click da casa propria, utilizzando una carta pre-pagata, distribuita dalla cassa di risparmio di Brema, e la firma elettronica. Loscambio di dati on-line con le amministrazioni interessa soprattutto alcune cate-gorie di professionisti come gli avvocati e gli architetti, che hanno contatti piùfrequenti nell’interesse dei loro clienti.

La regione metropolitana di Norimberga e le quattro città franche di Norimberga,Fürth, Erlangen e Bayreuth – che costituiscono, nel loro insieme, un campione diambiti di dimensione significativamente diversa – hanno creato una carta prepa-gata multi-funzionale (www.curiavant.de). Essa non solo permette di svolgeretransazioni su Internet tra le amministrazioni comunali e i loro “clienti” (cittadi-ni e imprese), ma assicura anche servizi informativi e trasferimenti finanziari sicu-ri (e-commerce). La carta può infine essere utilizzata come carta clienti (o carta dicredito ricaricabile, sul genere di quella che alcuni gruppi di supermercati offro-no ai propri clienti) presso distributori di benzina e ditte di spedizioni.

Esslinger ha cercato di creare condizioni di maggiore cooperazione tra ammi-nistrazione pubblica, economia e cultura. Attraverso il portale della città non soloè possibile accedere al municipio virtuale, ma i privati possono anche utilizzareInternet per acquisti e vendite on-line e per prenotare biglietti di spettacoli edeventi culturali. La partecipazione dei cittadini svolge, in questo caso, un ruolocentrale ed è incentivata dalla creazione di servizi informativi e di offerte rivoltea fasce di utenza particolari, soprattutto a giovani e ad anziani, il cui utilizzoviene facilitato dalla disponibilità di molte postazioni PC pubbliche (Bürger-PC).

Il lavoro svolto nei tre anni intercorsi dal lancio dell’iniziativa ha permesso diconseguire una meta importante: sensibilizzare la società a utilizzare sempre piùspesso i nuovi strumenti informatici e ad effettuare transazioni digitali per i ser-vizi abilitati.

144


Bundonline 2005

Nel settembre 2000 il Cancelliere Schroeder diede il via all’iniziativaBundonline 2005 (Federazione on-line 2005), allo scopo di rendere accessibilion-line tutti i servizi ai cittadini entro il 2005, come stabilito dal piano d’azionedell’UE, eEurope (UE, 2000). L’iniziativa è caratterizzata da tre linee essenziali:• identificazione di progetti innovativi per il modello di e-government tedesco;• costruzione del portale della federazione (www.bund.de);• costruzione di un manuale di e-government, come base unitaria e uniforme

tra tutti gli enti per i rispettivi sviluppi procedurali.

Come attività iniziale è stato elaborato un piano d’azione, con fasi e scadenze,e si sono approntate e messe a disposizione strutture centrali di sostegno chedispongono dei necessari know-how specifici, con i compiti di sostenere le auto-rità nella transizione dalla fase progettuale a quella dell’erogazione a regime deiservizi, di monitorare lo sviluppo complessivo del piano, di garantire un’ade-guata divulgazione delle iniziative intraprese.

Negli anni 2000 e 2001 i lavori si sono focalizzati su progetti (tre i più rile-vanti: BAföG online, ufficio di collocamento on-line e shop-online statistico,illustrati più avanti). Rispetto alle situazioni precedenti (servizi off-line), i nuoviservizi mettono a disposizione di imprese, associazioni e cittadini informazionicon un valore aggiunto più elevato in termini di qualità, quantità, tempestivitàe trasparenza.

L’applicazione delle nuove tecnologie informative permette che i nuovi servi-zi siano predisposti, realizzati e sviluppati nei singoli ministeri ed autorità.Nell’ambito di tale sostanziale decentramento, si è trasformata anche la funzio-ne del centro del sistema, che è diventato un centro di competenza che svilup-pa le componenti di base dei servizi e coordina le autorità periferiche.Bundonline 2005 è un’iniziativa che investe direttamente le strutture federali(anche attraverso i progetti di standardizzazione delle applicazioni informati-che, SAGA - Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen).Tuttavia, esso costituisce uno standard e un riferimento che non può non riguar-dare anche, nella tradizione dei rapporti intergovernativi tedeschi, le iniziativedi e-government degli Stati e dei comuni. Infatti, numerosi progetti di coopera-zione sono già stati attivati e con essi sono state realizzate le prime interfacce deiprogrammi operativi, in modo che nel tempo sia possibile a tutte le ammini-strazioni collegarsi ai servizi della federazione con programmi compatibili (alcu-ni riferimenti a tale fine sono presentati nella tabella 1, che presenta sinottica-mente alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del program-ma Bundonline 2005).

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Progetti

BAföG onlinePrestiti agli studenti on-line

Organizzazione elet-tronica dei progetti

Ufficio del lavoro on-line

DEPARTISnet

Oeffentlicher Eink@ufonline/public procu-rement online

Shop statistico

DIGANT

ELSTER

IFOS-Bund

Verifica delle registra-zioni IVA

W3stat

PROFI

Atlas

Geo data system

Asylis web

Scrittura della pro-prietà reale

Prestiti a studenti

BVS direct

Dipartimento/agenzia

BMI/BVA

BMWi

BMA/Istituto federaleper il lavoro

BMJ/DPMA

BMI/BeschA

BMI/StBA

Ufficio stampa federale

BMF/OFD Monaco,Erfurt

BMI/BakoeV

BMF/BfF

BMI/StBA

BMBF/BMWi

BMF/Agenzia delledogane

BMI/BKG

BMI/BAFI

BMF/BW

BMI/BVA Banca tede-sca per l’eguaglianza

BMF/BSV

Stato di implementazione

Operativo

Operativo con funzio-nalità in espansione

Operativo. Previsto unrinnovamento

Operativo. Pianificata un’espansione

Operativo con studio di estensioni

Operativo

Operativo, ma in fasedi estensione

Operativo, estensioneprevista

In fase di sviluppo

Operativo

Operativo

Operativo con estensione delle funzionalità

Operativo ma daespandere

Informazioni, venditain fase di sviluppo

Operazioni reali limitate

Operazioni reali dal12/01

Operativo

In fase di costruzione

Grado di interazione

Procedure di doman-da strettamente strut-turate

Procedure di domanda

Informazione/ricerca

Informazione e ricerca

Transazioni complesse

Servizio di ordinativi



Ricerca e registrazioni

Confronto dati

One way data transfer


Transazioni

Informazioni e serviziodi ordinazione



Procedure di accet-tazione attraversodomande on-line

Online banking dititoli federali

Grado di utilizzo

12.000 utilizzatori dal01/11/00 - 8% delledomande globali

Circa 1.250 progettidi ricerca

250.000 click al giorno

Circa 5.000 utilizzatorial giorno

3.000 ordini di acquisto all’anno

13.000 clienti registrati

Circa 100 autoritàlocali a fine 2001

Circa 400.000 dichia-razioni fiscali

Circa 10.000 parteci-panti ai corsi all’anno

14.000 consultazionion-line e 1.000 scam-bi Waps/fax al mese

Circa 10.000 imprese

14.000 utenti registra-ti e 15.000 progetti incorso

49 uffici doganaliattivi su funzione diimport e 8 su funzioniexport

3.000 transazioni almese

Gruppo limitato diutenti

Elevata

4.680 utilizzatori dal01/04/2001 60% delle domande

Elevata

Tabella 1

Quadro sinottico di alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito delprogramma Bundonline 2005

Fonte: BMI 2002

146


BaföG onlineLa legge federale per la promozione della formazione e dell’istruzione (BAföG)

costituisce la base legale per l’erogazione di prestiti a circa tre milioni di citta-dini. Per rendere più efficiente e rapida l’erogazione di tali prestiti è stato crea-to un processo informativo ottimizzato che offre la possibilità di svolgere on-linel’intera procedura.

L’interfaccia operativo è trasparente e accessibile da parte di chiunque (tutti icittadini che hanno diritto di usufruire dei prestiti BAföG), senza che sia neces-saria la disponibilità di alcun applicativo specifico. È una soluzione elettronicacompleta, che inizia con la presentazione delle condizioni di erogazione, conti-nua con la presentazione della domanda e termina con la risposta dell’autoritàcompetente e la costituzione di archivi su Cd-Rom dei prestiti concessi.

In questo caso, l’utilizzo dell’IT tramite Internet ha permesso sia di ridurresensibilmente i tempi di percorrenza delle pratiche (fattore di qualità percepitadall’utente) sia di aumentare l’efficienza degli enti pubblici coinvolti, che hannopotuto ridurre il personale in precedenza assegnato a funzioni di elaborazionedelle domande e di archiviazione delle pratiche concluse.

W3statW3stat è un nuovo procedimento di comunicazione commerciale dell’area sta-

tistica, che gestisce gli scambi di informazioni statistiche bilaterali tra laGermania e gli Stati dell’UE. Il sito http://w3stat.destatis.de permette agli uten-ti registrati (per lo più imprese operanti nel settore dell’elaborazione statistica)di accedere a un sistema completo di scambio di informazioni quali ad esempio:• informazioni on-line conformi ai moduli cartacei;• trasmissioni di file, il cui contenuto corrisponde ad un formato ammesso e

compatibile con ogni software;• trasmissione di file costruiti con programma specifico (IDES) dell’agenzia per

la statistica.

W3stat ha garantito direttamente miglioramenti nella tempestività con la qualei flussi statistici sono messi a disposizione degli utenti e, indirettamente, la loroqualità. In seguito alla semplificazione dei processi di elaborazione interni all’a-genzia realizzati grazie ad esso, infatti, le risorse umane in tale modo risparmia-te sono state dedicate a perfezionare le attività di verifica ed elaborazione deiflussi gestiti.

Ufficio di collocamento on-line L’obiettivo principale del servizio è di facilitare l’incontro tra domanda ed

offerta di lavoro. Il portale www.arbeitsamt.de offre numerosi servizi, i cuimoduli di accesso sono scaricabili gratuitamente, dettagliate istruzioni per l’uti-

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lizzo e importanti informazioni sulla legislazione in materia di lavoro. In parti-colare sono offerti i seguenti servizi di mediazione: sistema informativo per idatori di lavoro; offerte di lavoro nel campo dell’IT; offerte di lavoro per inge-gneri; borsa di mediazione per aziende, cooperative e fondazioni; offerte di lavo-ro per stage; mediazione internazionale e con le amministrazioni europee; cen-trale per lo scambio di operatori in ambito cinematografico, teatrale e artistico;mercato on-line per le strutture alberghiere.

3. Management moderno

I cambiamenti più sostanziali dell’amministrazione pubblica tedesca sonostati determinati dall’attuazione del piano “Introduzione dell’AmministrazioneModerna nell’Amministrazione Federale e nelle Forze Armate”, una delle ini-ziative di “Stato Moderno - Amministrazione Moderna”.

Tra le realizzazioni più significative concluse nell’ambito del piano si puòricordare lo smantellamento dell’agenzia federale di difesa, accompagnato dallacontestuale assegnazione delle mansioni residue svolte da quest’organismoall’Ufficio Federale per l’Amministrazione, il Bundesverwaltungsamt (BVA).Altro caso di spicco è il rimodellamento dell’Ufficio Federale di Finanza. Non sitratta di casi isolati: nel complesso, nel giro di pochi anni, si registra una ridu-zione di oltre 70 unità nel numero delle agenzie in precedenza esistenti.

Tra le azioni strategiche suggerite da Stato Moderno - Amministrazione Mo-derna figura anche il quality management, che comprende numerosi strumentiper la gestione economica delle amministrazioni, tra i quali figurano il target set-ting1, l’accrual accountability (contabilità costo/prestazioni), il controllo strate-gico, il bilancio e l’amministrazione della creatività. Questi strumenti permetto-no di svolgere le funzioni pubbliche nell’ambito di un processo strutturato e tra-sparente e, contestualmente, di innescare un processo di miglioramento conti-nuo della qualità dei prodotti, dei processi e dei servizi. Il piano lascia liberi isingoli ministeri di usare in modo flessibile gli strumenti messi a disposizioneda Amministrazione Moderna, nel senso che essi possono decidere autonoma-mente quando dare inizio al processo di riforma e quale ordine seguire nell’uti-lizzo dei diversi strumenti, pur all’interno dei vincoli generali presenti nel pro-gramma governativo.

Da ciò è derivata un’assimilazione dei nuovi strumenti che segue tempi emodalità diversificati:

1 Con esso si intende una puntuale definizione degli obiettivi prioritari di un ufficio e la sua rea-lizzazione coerente.

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• il target setting può essere usato come strumento per definire gli obiettivi chela direzione di una data autorità fa propri (a fine 2003 risultano impegnate inquesto percorso circa 200 unità amministrative);

• il target setting può anche essere utilizzato come strumento di direzione rela-tivamente alle autorità secondarie dipendenti dai diversi ministeri (ad oggi,quest’applicazione riguarda 79 autorità);

• l’introduzione del sistema di contabilità accrual2 (contabilità a costo/presta-zioni) vede attualmente impegnati circa 90 uffici, mentre in altri 125 la fasedi prova del nuovo strumento è terminata e il suo utilizzo è a regime (ladimensione del fenomeno è ulteriormente chiarito da questo semplice dato:dal 2002 circa l’82% di tutto il personale impiegato nell’amministrazionefederale utilizza qualche strumento riferibile alla contabilità economica);

• l’adozione di strumenti di contabilità accrual sollecita la parallela adozione distrumenti di controllo strategico: se nel 1998 soltanto 25 unità amministrati-ve vi facevano riferimento, il loro numero è oggi salito a 116 unità.

4. Tardivo accoglimento del NPM in Germania

A partire dai primi anni ’80, in alcuni Paesi anglosassoni (Regno Unito eNuova Zelanda in testa) si è realizzato un ampio dibattito sulla modernizzazio-ne dell’amministrazione pubblica, che ha accompagnato le politiche di innova-zione varate dai rispettivi governi. Al centro della discussione si è venuto pre-sto a collocare il New Public Management (NPM). Pragmaticamente, senza avereambizioni dichiarate di costituire un corpo definito e stabile di idee, politicheed azioni, il NPM può essere considerato un tentativo fortunato di combinareelementi anche eterogenei, quali il managerialismo del settore privato (con lasua enfasi sul binomio autonomia/responsabilità) e il bisogno di rafforzare ilcontrollo politico sul funzionamento delle PA. Alcuni elementi molto generalicaratterizzano le idee forza sulle quali il NPM si basa, tra queste: una sfiduciasul ruolo propulsivo delle istituzioni pubbliche nel promuovere lo sviluppo eco-

2 La contabilità accrual (debiti e crediti) riguarda la competenza economica, contrapposta alla con-tabilità di cassa. In base al principio della competenza economica si tiene conto nell’imputazio-ne dei valori del periodo in cui maturano gli effetti economici delle transazioni, indipendente-mente dal momento in cui si realizzano le corrispondenti variazioni finanziarie o numerarie. Adesempio, l’acquisto di beni e servizi viene contabilizzato non nella fase del pagamento ma inquella della loro acquisizione da parte degli uffici. Inoltre, sono inclusi fra i costi sia i pagamentifuturi per spese di pertinenza dell’esercizio ed il valore delle scorte consumate, sia gli oneri con-nessi all’usura e all’obsolescenza dei beni capitali (quote di ammortamento). Nel sistema conta-bile accrual basis le spese sono registrate al momento della liquidazione, successivo alla fase del-l’impegno in cui si registrano le operazioni secondo la competenza giuridica; nei sistemi basatisulla cassa le spese vengono registrate nella fase del pagamento (CTSP 2002).

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nomico (in parallelo alla crisi del keynesismo prima maniera, all’affermarsidella supply-side economics e, con caratteri più duraturi, alla fondazione micro-economica della politica economica) e un’attenzione rivolta agli aspetti di effi-cienza del funzionamento delle istituzioni pubbliche.

In Germania l’attenzione alle tematiche proposte dal NPM si concretizza nonprima della fine anni ’80. Le ragioni del ritardo sono molteplici:• il funzionamento delle strutture amministrative tedesche (dei governi locali,

in particolare) era tradizionalmente caratterizzato da buoni standard, perquanto riguarda aspetti quali la legalità dei comportamenti, la professionalitàe l’affidabilità del personale, per cui né la classe politica, né la stessa popola-zione percepivano come problema di rilievo o urgente la riforma delle PA. Adavvalorare tale percezione hanno contribuito anche i risultati di un’indagineempirica comparata delle performance registrate dai governi locali in StatiUniti, Francia e Germania, ai quale è stato dato grande rilievo anche daimedia. Le quattro città tedesche oggetto dell’indagine hanno evidenziato,infatti, performance migliori delle città francesi e americane, nonostante ilsistema burocratico tedesco fosse incentrato più sul rispetto della prassi lega-le che sull’esplicita ricerca di risultati;

• la struttura amministrativa estremamente articolata (per la pluralità dei livel-li di governo e per l’intreccio di competenze esistente tra di essi) tipica dellaPA tedesca ha costituito un fattore oggettivo di rallentamento per la penetra-zione di idee, motivazioni e criteri del NPM (almeno in confronto con la strut-tura di governo britannica, negli anni ’80 ancora fortemente accentrata);

• se nel Regno Unito e in Nuova Zelanda concetti tipici del NPM, quali “agenci-fication” e “outsourcing”, vengono usati a significare fattori di disarticolazio-ne del settore pubblico, in Germania tali concetti venivano invece visti comefattori utilizzabili per una eventuale ulteriore decentralizzazione dell’universopolitico-amministrativo e per il sostegno al principio di sussidiarietà;

• i concetti di NPM, essenzialmente percepiti come legati all’idea di trasmette-re al settore pubblico il managerialismo del settore privato attraverso priva-tizzazione e apertura al mercato, vengono considerati in una prospettiva mag-giormente problematica che nella pragmatica gestione delle PA dei Paesianglofoni, in quanto si aveva viva percezione che questi concetti necessitas-sero di una riconciliazione, non automatica né banale, con la tradizione tipi-camente tedesca dello stato di diritto, Rechtsstaat.

Detto per inciso, l’atteggiamento culturale di cautela e riflessione, che spiegail ritardo tedesco nella risposta agli stimoli del NPM, dà luogo ad un’adesione aquei principi che è tendenzialmente sincrona a quella italiana. Con la differen-

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za che il modello di NPM tedesco, che più avanti sarà illustrato, presenta carat-teri di originalità e derivazione dalla tradizione di quel Paese, che è più diffici-le rinvenire nell’esperienza italiana.

Nei primi anni ’90 sono maturate le condizioni (non ultima la spinta a ricer-care maggiore efficienza derivante dai formidabili impegni finanziari impostidalla Riunificazione) per superare la precedente situazione di stallo.

I governi locali sono stati i primi a intraprendere la nuova strada, precedendoLänder e amministrazioni federali, che, tuttavia, hanno di lì a poco seguito l’e-sempio. Le condizioni generali per il cambiamento erano certamente mature, maun ruolo sicuramente non marginale nel suo concreto avvio è stato giocato anchedalla diffusione dei risultati di un’indagine della Fondazione Bertelsmann3,relativi ad un concorso internazionale, organizzato nel 1992 dalla stessaFondazione per identificare e premiare le città più innovative. Le città tedesche,questa volta, sono risultate in fondo alla classifica: una questione di orgoglio eprestigio ha contribuito a spronare la Germania a recuperare il terreno perduto.

Livello di governo federale

Anche dopo la decisione presa nel giugno 1993 dal Parlamento Federale ditrasferire considerevoli parti dell’amministrazione federale da Bonn a Berlino,offrendo in tale modo un’occasione e un palcoscenico ideali per procedere aradicali rinnovamenti della sua struttura interna, non si sono realizzati passiimportanti sulla via del rinnovamento. Nel 1995 il Cancelliere Kohl ha istitui-to un Comitato di consiglio provvisorio indipendente, composto da esperti, cheha coniato il concetto di “Stato snello” (schlanker Staat) che ha prodotto orien-tamenti e documenti voluminosi sul dove e come modernizzare le strutturefederali.

Con il successivo cambio di maggioranza e di compagine governativa in segui-to alle elezioni del 1998, la coalizione vincente “rosso-verde” ha, invece, conia-to il concetto di “Stato attivante” (aktivierender Staat), slogan che rappresenta lanuova e diversa visione dell’ammodernamento delle pubbliche amministrazio-ni. Mentre varava altri interventi di vasta portata (riforma fiscale, riforma pen-sionistica, riforma del sistema sanitario ed altre ancora), a fine 1999 il governo

3 Forse anche questa è una peculiarità tedesca: il ruolo significativo a determinare mutamentiimportanti dei fattori reputazionali, percepiti acutamente da attori e opinione pubblica tedesca,che assegnerebbero loro un ruolo elevato come determinante di cambiamento. Anche se il rife-rimento potrebbe apparire non strettamente pertinente, riesce difficile non riflettere, per raf-fronto, sull’opacità con la quale classi dirigenti e opinione pubblica italiani sembrano non rea-gire agli allarmanti segnali sulle posizioni non brillanti nelle quali, anno dopo anno, scivola ilnostro Paese nelle classifiche internazionali relative alla competitività (purtroppo basse) e allacorruzione (purtroppo elevate).

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proponeva un programma di riforma del settore pubblico, centrato sul concettodi una “nuova divisione delle responsabilità tra Stato e Società”. Il programmagovernativo “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” ha due obiettivi prin-cipali: plasmare un’amministrazione trasparente, efficiente ed efficace ed incen-tivare la partecipazione di tutte le parti sociali alla vita pubblica.

Livello di governo statale

Dai primi anni ’90 i governi dei Länder dell’Ovest hanno proposto attività diammodernamento del settore pubblico, mentre i Länder dell’Est, sotto pressioneper rispondere alle pesanti sfide dell’unificazione e dello sviluppo economico,hanno preferito prudentemente evitare ingorghi di innovazione e, inizialmente,continuare a utilizzare gli schemi di organizzazione tradizionali. In proposito varicordato che nella DDR l’amministrazione pubblica era fortemente accentrata:l’arte dell’autogestione doveva essere appresa da zero e con la necessaria gra-dualità dai nuovi Länder costituiti nel 1990.

Con differenze significative, sia di percorso sia di contenuti, i Länder (inizial-mente solo quelli occidentali) hanno, dunque, adottato una serie di mosse ispi-rate a quelle echeggiate dal NPM, seppure rese specifiche e adattate alle tradi-zioni amministrative tedesche.

I primi tentativi di riorganizzazione prevedevano di ridurre il numero deiministeri del Land, di contenere il numero delle unità amministrative a scopospeciale (Sonderbehörden), le cui funzioni sono state integrate in unità più vasteo trasferite alle autorità locali. Tra i Länder si sono particolarmente distinti ilNordrhein-Westfalen e il Rheinland-Pfalz che hanno abolito i distretti ammini-strativi (Regierungspräsidien), da molti considerati casi tipici di “ipertrofiaamministrativa” alla tedesca (Wollmann 2002a).

Contemporaneamente i Länder si sono impegnati a ridurre dimensione, porta-ta e numero delle norme da essi emanate e dei provvedimenti amministrativi(Rechts-/Fachaufsicht), atti tipici di una burocrazia molto gerarchizzata (nonsolo nei territori ex DDR, ma anche a Ovest) che imponevano molti vincoli all’o-perare delle autorità locali.

Livello di governo locale

Come già accennato, le autorità locali sono tradizionalmente antesignane diinnovazione rispetto sia ai Länder che alla federazione. Anche in questo casoessi rappresentano l’emblema del nuovo modello di gestione (NeuesSteuerungsmodell, NSM) tedesco, che i Länder hanno realizzato utilizzando laconsulenza del KGSt. Va riconosciuto che il NSM ha certamente avuto un impat-

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to significativo sulla modernizzazione amministrativa in un numero elevato dimunicipi e contee, dapprima nella Germania Ovest ma poi, gradualmente, anchenei territori dell’ex DDR.

Ancora a livello locale, con il sostegno del KGSt e della fondazione Bertels-mann, ha visto la luce il programma KOMPASS, “progetto comunale per la rea-lizzazione del controllo strategico”, approntato con le finalità di migliorare laqualità di vita al livello locale, di intensificare la cooperazione dei cittadini allavita politica e alla gestione amministrativa, di garantire che le informazioni peri cittadini posseggano una trasparenza maggiore e rappresentino uno strumentodi controllo a lungo termine, cioè strategico, per gli amministratori e per i diri-genti degli enti locali. In seguito al lavoro congiunto di rappresentanti del modoeconomico e dei sindacati e di singoli cittadini sono stati elaborati molti pro-getti, con i seguenti obiettivi di fondo:1. rafforzare la cooperazione e l’identificazione dei cittadini con la città di resi-

denza;2. stimolare il contesto economico, promuovere e creare nuovi posti di lavoro;3. favorire condizioni di vita sociale sicure e un contesto culturale attraente;4. garantire formazione e apprendimento continuo;5. assicurare la salubrità ambientale nel tempo.

Il programma è stato costruito sulla base di parametri quantitativi, assunti comeobiettivo da conseguire (per esempio, la percentuale di minori destinatari di ser-vizi assistenziali) e di livelli qualitativi, desunti da questionari somministrati acampioni rappresentativi della popolazione di riferimento, assunti come vincoliper definire le caratteristiche che le politiche devono comunque possedere.

La definizione degli obiettivi quantitativi e dei vincoli qualitativi è avvenutacon riferimento a cinque campi di azione: promozione dello sviluppo economi-co, servizi sociali, politiche formative, cultura e ambiente.

Tipicamente, la procedura attivata è stata del tipo seguente. Vengono organiz-zati forum aperti alla partecipazione dei cittadini, nei quali vengono elaboratiindicazioni e suggerimenti sui singoli temi, corredati di misure di verifica. Leproposte in tale modo formulate e raccolte vengono messe a disposizione delleamministrazioni locali ed entrano, quindi, nel circuito decisionale locale. Lasperimentazione delle nuove forme di partecipazione popolare ai processi deci-sionali così realizzate apre prospettive del tutto inedite per la futura organizza-zione dei comuni.

Nel corso dei forum realizzati nell’ambito del progetto KOMPASS sono emer-se, tra le altre, le seguenti linee d’azione:1. iniziative a sostegno del cambiamento demografico;2. promozione dei bambini e dei giovani e della loro salute;

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3. impegno e partecipazione dei cittadini;4. cooperazione e integrazione sociale (assistenza e formazione per gli stranieri).

In Germania, l’introduzione del NPM intendeva, da un lato, rafforzare la rela-zione fra la politica (locale) e l’amministrazione (locale), dall’altro, applicare alsettore pubblico concetti micro-economici (betriebswirtschaftlich) e strumentipresi in prestito dal settore privato, come le tecniche di budgeting, l’analisi dellaconvenienza comparata tra produrre direttamente o acquisire all’esterno, lagestione globale delle risorse, il controllo strategico nell’ambito dell’ammini-strazione, nuove relazioni tra fornitori e clienti per sfruttare i vantaggi dellacompetizione, l’apertura al mercato.

Probabilmente la spinta maggiore ad aprire al NPM è venuta dai crescenti pro-blemi fiscali, per tutti i livelli di governo, aperti dai costi di breve come di lungotermine della riunificazione tedesca. Gli attori politici si sono, così, rivolti alNPM nella speranza che questo suggerisse rimedi agli elevati costi della PA.

Merita di essere sottolineato che, diversamente dai Paesi nei quali le autoritàlocali sono state indotte ad approvare misure di ammodernamento sotto l’im-pulso di obblighi imposti per legge, in Germania sono state le autorità locali adassumere l’iniziativa. Si può, quindi, dire che anche il ricorso ai rimedi propo-sti dal NPM è avvenuto autonomamente, per spinta dal basso. Ciò è sia il fruttodelle garanzie costituzionali di cui gode l’autogoverno locale (che vieta alleautorità soprastanti – federazione e Land – di interferire nelle questioni orga-nizzative degli enti locali), sia l’effetto di cultura e prassi autonomiste moltoradicate negli enti locali tedeschi.

Una parte decisiva nel pianificare l’ammodernamento amministrativo tedescoè stata giocata dal KGSt. Questo organismo si è sempre occupato di elaborareproposte di revisione degli assetti organizzativi di cui i governi locali eranodestinatari, a partire dall’adesione al modello tradizionale di organizzazione,fondato su una visione fortemente gerarchica. A partire dal 1991 il KGSt ha, tut-tavia, modificato il proprio orientamento. Il dibattito che allora si è aperto sullamodernizzazione della PA locale e sul potenziale ruolo del NPM nello strumen-tarne l’attuazione, ha assunto come riferimento privilegiato quanto si era venu-to elaborando su questi temi nei vicini Paesi Bassi (con attenzione particolare aquanto, a livello comunale, era venuta realizzando la città di Tilburg).

Partendo da questi presupposti, il KGSt è giunto ad elaborare una propria ori-ginale versione di NPM, il Neues Steuerungsmodell (in inglese New SteeringModel). Giovandosi dell’autorevolezza acquisita durante gli anni di attività svol-ta a fianco degli enti locali, il KGSt non ha faticato a promuoverne con succes-so l’adozione da parte di un numero crescente di comuni e province, inizial-mente tutti nella parte occidentale del Paese, poi anche nella ex DDR.

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5. Il Neues Steuerungsmodell

È dalla metà degli anni ’80 che un numero crescente di dirigenti delle muni-cipalità e delle amministrazioni provinciali tedesche ha cominciato a manife-stare insoddisfazione per gli strumenti di management pubblico tradizional-mente a loro disposizione, ritenendoli non più adeguati per governare la cre-scente complessità organizzativa degli enti da loro diretti e per rispondere allesfide che il cambiamento politico e sociale imponeva agli enti locali.

In questo periodo il KGSt ha saputo divenire un prezioso punto di riferimen-to per dibattere liberamente i temi a vario titolo connessi al rinnovamento delmanagement locale. In seguito al forte interesse manifestato in particolare daipartecipanti ad un forum lanciato da KGSt, è stato insediato un gruppo di esper-ti che nel 1991 è pervenuto ad elaborare le prime linee guida per fondare “lanuova direzione amministrativa” degli enti locali (KGSt, 1991). Questo docu-mento non ha congelato il dibattito, che anzi è continuato vivace a partire dalleproposte in esso contenute, mentre in parallelo numerosi comuni ne avviavano,già nel 1993, concreta sperimentazione (Reichard, 2000). La funzione del KGStnon si è esaurita in questo, ma è proseguita con la promozione di un’ampiagamma di attività divulgative (pubblicazioni, congressi, seminari, consulenze,creazione di network con i comuni, ecc.).

Concetti e metodi proposti a livello locale hanno trovato echi favorevoli anchea livelli di governo superiori. Alcuni Länder hanno iniziato ad applicare nuovistrumenti del Neues Steuerungsmodell, quali contabilità dei costi, budgeting,personnel management. Tra gli adepti più attivi del nuovo modello vanno ricor-dati le città-Stato di Berlino, Brema e Amburgo e i Länder del Baden Wuert-temberg, dello Schleswig Holstein e del Nordreno Vestfalia.

Più recentemente l’adozione di strumenti di cost accounting (contabilità deicosti) e di altri ancora tratti dalla scatola degli attrezzi del NSM ha riguardatoanche il livello federale, coinvolto in un dibattito tecnico-politico sui nuovi stru-menti per “attivare” e “potenziare” i cittadini, seppure con minore determina-zione rispetto agli enti locali.

Discussioni e applicazioni diffuse hanno facilitato lo sviluppo del NSM a par-tire dalla sua formalizzazione del 1993. Attualmente il NSM comprende temi estrumenti ulteriori, quali la partecipazione e l’empowerment dei cittadini(BürgerKommune) e l’ e-government, concetti che rientrano nella categoria del-l’e-democracy.

Il ricorso ai nuovi strumenti di amministrazione si è fatto più intenso e diffusoverso la metà degli anni ’90, quando la crisi economica seguita alla riunificazio-ne tedesca (in particolare, alla estensione della perequazione fiscale ai Länderdell’Est) ha reso necessario apportare tagli drastici ai bilanci comunali e statali.

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Il sistema delle relazioni finanziarie intergovernative fino ad allora prevalenteera caratterizzato da un elevato grado di centralizzazione nell’allocazione dellerisorse. Significativi esempi, in proposito, sono costituiti dalle Funzioni Comuni,che prevedono finanziamenti centrali per lo svolgimento delle relative compe-tenze o, più in generale, dal sistema dei trasferimenti agli enti locali, accennatinel capitolo introduttivo del volume. Le autorità amministrative svolgevano inprevalenza compiti specializzati in dipartimenti centrali quali tesoreria o ammi-nistrazione del personale; nonostante l’importanza delle mansioni svolte nessundirigente era direttamente responsabile del risultato ottenuto dal suo diparti-mento. Autorevoli commentatori ritengono che spesso le funzioni e la gestionedelle risorse fossero svolte in modo “organizzato, ma irresponsabile” (Reichard,2003). I rappresentanti locali più direttamente coinvolti nel buon esito dellepolicy intraprese, hanno iniziato a criticare il sistema in vigore, che prevedevacompetenze decisionali molto centralizzate e la completa assenza di trasparenza.

Ritorniamo al modello inizialmente proposto dal KGS. Si è accennato che essosi è ispirato a quello sviluppato dalla città olandese di Tilburg che, nei primianni ’80, aveva adottato un approccio all’organizzazione e all’amministrazionedella città intriso di concetti derivati dal corporate management. Tra questi, ilKGSt ha ritenuto di fare propri:• l’approccio produttivistico (tutti i servizi e le funzioni delle municipalità

sono descritti come “prodotti”);• l’integrazione delle responsabilità per i servizi forniti e per le risorse gestite,

in capo ad unità decentrate e parzialmente autonome (denominate “centri diresponsabilità”);

• la percezione dell’organizzazione dell’amministrazione comunale, con tutti isuoi uffici e gli enti pubblici collegati, come una “macrostruttura aziendale”;

• l’orientamento del bilancio all’output e l’adozione di una reportistica adampio raggio, basata su indicatori di prestazione e di risultato;

• la distinzione tra ruolo strategico (proprio del consiglio comunale) e ruolooperativo (proprio degli amministratori);

• l’internal contract management, consistente nella formalizzazione documen-tale degli obiettivi assegnati e delle risorse utilizzabili, per conseguirli in capoai dirigenti delle diverse unità amministrative.

In termini più generali, il NSM ha puntato in modo deciso sul rafforzamentodella accountability, sia all’interno dell’ente che al suo esterno. Tra le forme diaccountability interna va menzionata l’integrazione delle responsabilità sullerisorse e sulle policy, che in precedenza procedevano distintamente, senza chefossero chiaramente individuabili i limiti delle rispettive sfere di responsabilità.Ciò ha comportato l’adozione di contratti interni, cioè la definizione mediante

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contratto “del dare e dell’avere” reciproco delle diverse unità organizzative pre-senti nell’ente locale.

Sono state adottate anche forme di accountability verso l’esterno, riguardantil’attività complessiva svolta dall’ente locale. Rientra tra queste il “bilancio glo-bale”, orientato a dare conto dei risultati conseguiti dal singolo ente. Per miglio-rare l’equilibrio, sempre precario, tra competenze politiche e amministrative èstata introdotta la prassi di assegnare al consiglio eletto la prerogativa di vinco-lare l’amministrazione al rispetto di livelli predefiniti e globali di spesa e di con-sentire ai manager libertà di gestione, nel solo rispetto del vincolo complessivo(oltre che delle norme di buona amministrazione, naturalmente).

Al bilancio tradizionale sono state affiancate nuove forme di contabilità: inter-nal cost accounting, basato sui centri di costo e di responsabilità, nuovi metodidi monitoraggio e valutazione dei costi e delle prestazioni delle diverse unitàamministrative.

La prima versione del NSM (non a caso denominato dal KGSt “modello 1.0”),del 1993, comprendeva i seguenti elementi costitutivi:1. una dettagliata descrizione dei prodotti;2. l’internal contract management, basato su prodotti definiti e su bilanci fles-

sibili;3. un sistema di responsabilità decentrate ma integrate, estese a comprendere

sia i risultati che le risorse;4. bilanci flessibili e orientati al prodotto;5. un sistema di contabilità dei costi;6. dettagliate procedure di project management;7. nuove modalità di partecipazione e coinvolgimento del personale nel pro-

cesso di cambiamento;8. modalità per coinvolgere i politici eletti nell’intero processo di cambiamento.

Dopo anni di attuazione, nel 1998 è stata elaborata la nuova versione, “NSM2.0”, arricchita da ulteriori elementi, prudenzialmente proposti per prime appli-cazioni sperimentali:1. strumenti di quality management (surveys ai clienti/utenti);2. strumenti di management del personale (relativamente alle modalità di sele-

zione e alla valutazione, allo sviluppo delle risorse umane, alla retribuzionebasata sulla performance);

3. migliore utilizzo delle opportunità offerte dal mercato, mediante l’attivazio-ne di situazioni concorrenziali nella fornitura di servizi.

Le autorità locali sono state solerti nel dare seguito alle raccomandazioni delKGSt, sforzandosi di dare attuazione ai nuovi istituti del NSM, la cui realizza-

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zione è spesso complessa e non può avvenire comunque in tempi brevissimi,necessitando assimilazione di concetti nuovi, adozione e messa a punto di meto-diche innovative, formazione di professionalità adeguate, adattamenti nei com-portamenti dei singoli e nel funzionamento consolidato delle organizzazioni,sviluppo o sostituzione di procedure amministrative, contabili, ecc.

Le sequenze standard per dare attuazione ai vari strumenti innovativi previstidal NSM sono le seguenti:• analisi della “produzione” dell’ente e conseguente redazione del “catalogo

dei prodotti” (documento di elevato dettaglio);• introduzione della contabilità dei costi e suo utilizzo per calcolare i costi di

prodotto e di centro di costo;• istituzione di un sistema di monitoraggio della performance (controlling);• revisione della struttura organizzativa interna, con l’individuazione dei cen-

tri di responsabilità, dei fornitori di servizi interni, della funzione di pianifi-cazione centrale e delle unità di monitoraggio (Steuerungsdienst);

• introduzione del contract management tra dirigenti e unità amministrative.

L’impegno iniziale delle amministrazioni si è concentrato prevalentemente neldare attuazione alle novità concernenti la predisposizione e il contenuto delbilancio, della contabilità dei costi e delle nuove forme di monitoraggio, a sca-pito degli istituti più innovativi ed estranei alla cultura gestionale dei dirigenti,quali la gestione delle risorse umane e della qualità.

Significativi risultati (del resto coerenti con le caratteristiche di sistematicità eanaliticità tipiche della cultura amministrativa tedesca) sono stati ottenuti damolte amministrazioni che, con ingente impiego di personale, hanno redattocataloghi dei prodotti forniti, comprensivi di meticolose descrizioni dei servizi,delle attività, dei procedimenti e dei costi.

L’Associazione delle città tedesche testimonia che l’applicazione del NSM, giàampia, ha registrato ulteriori sviluppi tra il 1996 e il 2000: la quota dei comuniche dichiaravano di servirsi degli strumenti del NSM è infatti passata dall’83 al92%. Tale estesa copertura non deve, tuttavia, riferirsi all’utilizzo di tutti glistrumenti del NSM, ma in molti casi a utilizzi parziali; inoltre, la media nazio-nale nasconde quote di adesione anche sensibilmente inferiori tra i comuni deinuovi Länder orientali, i cui ritardi sono soprattutto dovuti alle carenze di per-sonale qualificato e alle persistenti difficoltà economiche.

Il decennio ormai trascorso da che il NSM è stato creato ha visto una sua cre-scente applicazione, avvenuta per iniziativa e a carico delle autorità locali (quin-di, si badi, senza alcun sostegno finanziario da parte della federazione). Il con-tributo delle autorità federali è sostanzialmente consistito in interventi di natu-ra regolamentare, limitati alla revisione dei vincoli per gli enti locali, scaturenti

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dai regolamenti amministrativi che li legano all’amministrazione centrale.Le ricerche effettuate non hanno fornito dati quantitativi relativi all’attuale dif-

fusione del NSM tra le autorità locali tedesche, né di ricerche che mirano a sti-marne l’impatto. Non mancano, invece, le testimonianze sui risultati positivi chei cambiamenti adottati avrebbero apportato alla gestione della cosa pubblica.

Numerosi sondaggi interni dimostrano che la soddisfazione verso i servizipubblici espressa dai cittadini è aumentata rispetto agli anni ’90; ciò sarebbeaccaduto in risposta ad iniziative quali la frequente apertura di sportelli poliva-lenti, la maggiore gamma dei servizi offerti, la migliore accessibilità garantita daorari di apertura al pubblico prolungati, il maggiore “orientamento all’utenza”da parte dei dipendenti pubblici.

Il modello NSM, per quanto maturo, non è, tuttavia, ancora giunto al terminedella sua parabola evolutiva. Gli sviluppi più recenti riguardano la sua esten-sione a:• programmi di abilitazione e attivazione dei cittadini, realizzati mediante affi-

damento dell’erogazione di servizi ad associazioni di volontariato o a gruppidi sostegno (si tratta di numerose attività di empowerment, sviluppate con l’e-tichetta di Bürgerkommune, seguendo la visione dello Stato attivante espres-sa dal governo federale in carica);

• attività di e-government: le autorità locali offrono una gamma crescente diservizi via Internet, spesso integrando con modalità dell’IT fornitori di servi-zi pubblici e privati (così avviene, ad esempio, nelle cosiddette “stazioni diservizio multifunzionali”, attivate in aree rurali);

• nuovi modelli di contabilità: il sistema tradizionale di contabilità pubblica èormai in fase di abbandono, a favore di sistemi basati sulla valorizzazionecompleta delle risorse e su contabilità di competenza economica.

Miglioramento delle capacità di pianificazione interna

Adottando un focus strategico centrato sui concetti managerialisti del NPM, ilNSM ha trasformato le autorità locali in organizzazioni soprattutto caratterizza-te come fornitrici di servizi (Dienstleistungsunternehmen).

Di fatto, il NSM ha rappresentato lo strumento utilizzato per superare la tradi-zionale scala gerarchica “dall’alto verso il basso”, propria dell’amministrazionefederale tedesca, attribuendo la funzione di pianificare le risorse agli enti localie aumentando le loro responsabilità verso i cittadini (Resourcenmanagementdezentralisierung).

In questo processo, grande cura è stata dedicata a tradurre i compiti tradizio-nali dell’amministrazione pubblica in “prodotti” e a creare condizioni favorevo-li a governare per obiettivi. Le risorse e i costi sono gestiti da una nuova conta-

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bilità costo-prestazione (Kosten-Leistungs-Rechnung), nell’ambito di un sistemadi controllo strategico.

Controllo strategico: rafforzamento del ruolo del Consiglio municipale

Il NSM ha inteso anche rafforzare le capacità di valutazione dei Consigli(comunale e provinciale) ed ha ottenuto questo risultato ridefinendo le funzionidel Consiglio e dell’amministrazione. La posizione dei Consigli è spesso deboledi fronte alle figure professionali forti presenti nell’amministrazione. Ciò èdovuto anche al fatto che i consiglieri, per tradizione, operano su base volonta-ria, con la conseguenza, dannosa per il bene collettivo, che molti tra loro tendo-no a occuparsi prevalentemente di interessi particolari, trascurando le questio-ni di interesse generale. Poiché, in linea di principio, vi è ampio consenso sulfatto che la funzione principale del Consiglio riguardi la definizione degli obiet-tivi delle politiche, mentre quello dell’amministrazione riguardi la scelta dellemodalità attuative, si trattava di trovare modalità adeguate per rendere effettivaquesta distinzione di ruoli.

Lo strumento chiave per farlo è stato individuato nell’istituto del bilancio socia-le, per definire il quale il Consiglio deve focalizzarsi sui grandi obiettivi di policy,valutare in anticipo le performance attese e la corrispondenza tra gli indirizzi digoverno e le scelte proposte dalla parte tecnico-amministrativa. Ciò comporta cheil Consiglio rinunci a formulare bilanci particolareggiati a favore di azioni di con-trollo strategico sulle scelte di fondo operate dall’amministrazione. A tale fine,utilizzando adeguati indicatori di performance, i Consigli sono stati messi in con-dizione di conoscere e valutare le scelte compiute dalle amministrazioni.

Outsourcing e apertura al mercato dei servizi locali

Mentre l’outsourcing, la competizione, l’apertura al mercato e la privatizza-zione non erano grandemente enfatizzati nella prima versione del NSM, questiconcetti hanno guadagnato terreno successivamente, grazie a due impulsi ester-ni. Un primo impulso è venuto dallo sviluppo delle policy di deregolamenta-zione e liberalizzazione del mercato formulate dalla Commissione europea nelcorso degli anni ’90. In tale prospettiva le autorità locali hanno potuto privatiz-zare alcune public utility (fornitura di acqua e di energia elettrica, raccolta rifiu-ti, trasporto pubblico, casse di risparmio locali). Le pressioni dell’UE hannospinto le autorità locali ad esternalizzare (outsource) i servizi, quando non addi-rittura a privatizzare le imprese municipali. Un secondo impulso è derivatodalla crisi finanziaria nella quale gli enti locali si sono venuti a trovare e che liha incoraggiati a “fare cassa”, vendendo i patrimoni disponibili.

160


Valutazione delle politiche pubbliche: i circoli di confronto

Nel corso degli anni ’90 i principi di benchmarking hanno trovato un terrenodi sviluppo nel mondo amministrativo tedesco. Di nuovo il livello municipaleha accettato per primo questa sfida. La proposta iniziale è stata formulata dallaFondazione Bertelsmann che, con il progetto “Fondamenti per una amministra-zione comunale produttiva”, ha creato una rete di circoli di autovalutazione e diconfronto tra comuni, nata da un concorso tra comuni da essa finanziato (alquale, nel 1997, hanno partecipato 150 città).

Sviluppando questi spunti, il KGSt ha successivamente dato vita alla rete IKO,che funge da sistema informativo interno per i comuni basato sulla formazionedi circoli di confronto regionali e sull’applicazione di indicatori di confronto. Afine 2001 operavano 62 circoli tematici, attivi su tutto il territorio federale, cuipartecipavano complessivamente 672 comuni. Un indubbio effetto positivo delbenchmarking garantito dall’operare dei circoli competitivi tra i comuni ade-renti è stata la maggior trasparenza sulle performance delle amministrazioni cheesso, nel tempo, è venuto assicurando.

In parallelo alle attività della rete IKO, dal 1998 è attiva nel Baden-Württemberg l’“associazione di lavoro municipale”, che si occupa di aggiornarei piani di sviluppo comunale e di elaborare codici di benchmarking utilizzabilida tutti i soggetti che aderiscono all’associazione.

6. Strumenti di gestione delle risorse umane

Formazione del personale

La disponibilità di un apparato pubblico con analoghe caratteristiche di pre-parazione professionale costituisce un elemento unificante per le amministra-zioni pubbliche tedesche, che in qualche modo neutralizza la possibile spintacentrifuga riconducibile all’esistenza di molti livelli di governo.

Come si è già accennato, i ranghi delle pubbliche amministrazioni sono com-posti da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori(Arbeiter). Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici mentre perimpiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Il Ministerodell’Interno svolge un ruolo centrale: svolge funzione propulsiva per gli svilup-pi normativi che riguardano lo status del personale pubblico impiegato a livellofederale, fornisce le linee guida giuridiche sullo status del personale statale,delle municipalità e degli altri enti di diritto pubblico.

161


Valutazione dei dirigenti e sistemi premianti

Le regole che disciplinano i contratti dei dipendenti pubblici sono in fase ditrasformazione: tra le novità recenti si segnala l’adozione di un sistema retribu-tivo basato (anche) sull’esplicito riconoscimento del merito individuale, comesegnalato dalle prestazioni effettivamente rese o dai risultati conseguiti, che con-dizionano l’erogazione di una parte variabile delle retribuzioni.

Il nuovo sistema ha introdotto anche opportunità per i dipendenti di discute-re e interagire sulle caratteristiche del sistema premiante con i loro superiori,rendendo in tale modo più flessibile un sistema in precedenza fortemente gerar-chico. Il nuovo sistema di direzione per obiettivi opera anche come stimolo peri dirigenti a cercare costantemente riscontro del proprio operato nei subalterni,in quanto senza la loro collaborazione diviene difficile conseguire i propri obiet-tivi. Inutile sottolineare come tali cambiamenti stiano rivoluzionando il pubbli-co impiego tedesco, delineando trasformazioni profonde nei ruoli dei lavoratori.

Ulteriori fattori di cambiamento sono introdotti dall’adozione di contratti ditelelavoro e di altre modalità più flessibili di lavoro. Le amministrazioni federa-li offrono la scelta di lavorare dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00 e ilsabato tra le 08.00 e le 13.00. Nell’ambito di tale orario, per i servizi ai cittadini(ServiceZeit), attraverso accordi tra gli impiegati, si deve garantire la presenzadalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30. Gli impiegati gestiscono il loro“conto delle ore lavorative” con un credito massimo di 80 ore e un debito di 40ore massimo. I crediti possono essere recuperati con i Gleittage, giorni di pareg-giamento delle ore, usufruibili con un massimo di 24 ore all’anno.

I riscontri positivi di queste innovazioni, che costituiscono la realizzazione diun progetto compreso nel programma “Stato Moderno - AmministrazioneModerna”, hanno convinto dell’opportunità di raddoppiare il numero di postidi telelavoro nella pubblica amministrazione.

162



Il programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” è un piano strate-gico di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione tedesca che sicompone di più progetti. Tra le molteplici iniziative, di particolare rilievo è laristrutturazione del Ministero degli Interni attraverso forme di NPM/NSM.All’interno di tali iniziative, l’agenzia federale per l’amministrazione pubblica(Bundesverwaltungsamt, BVA), un’agenzia del Ministero degli Interni che sioccupa delle gestione dell’amministrazione federale, ha introdotto pratiche diquality manangement e del management della conoscenza e dell’informazione.La rilevanza dell’iniziativa è stata sottolineata dall’OECD (OECD, 2000) e dapubblicazioni dello stesso Ministero degli Interni (BMI, 2000b). Inoltre, durantela “Conferenza sulla qualità per le amministrazioni pubbliche nell’Unione euro-pea - Condivisione di Best Practices”, tenuta a Lisbona nel 2000, la Germania hapresentato l’esperienza del Bundesverwaltungsamt come esempio di trasparen-za, efficienza e competitività della pubblica amministrazione e caso di goodgovernance europea.

Il Bundesverwaltungsamt è un’agenzia del Ministero degli Interni cui sonoattribuiti numerosi compiti di pianificazione e supervisione di funzioni di com-petenza dei vari ministeri, nei campi più vari, quali ad esempio l’istruzione e laformazione, l’erogazione di prestiti agevolati e borse di studio a studenti, lescuole all’estero, le procedure per ottenere la cittadinanza e la naturalizzazione,l’ufficio centrale per gli stranieri, l’emigrazione, la promozione dello sport edella cultura, i trattamenti pensionistici, la protezione civile. La BVA impiegacomplessivamente circa 2000 persone, che operano in otto dipartimenti genera-li; sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 1960, ha ricoperto un ruolo centraleper lo sviluppo e la diffusione di pratiche innovative nella PA.

La direzione dell’agenzia decise nel 1996 di adottare procedure di qualitymanagement (QM), strategia completa orientata principalmente alla qualità deirisultati. Parole d’ordine utili per comprendere a che tipo di qualità si facesse

L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica

163


riferimento sono “orientamento alla clientela”, “orientamento al valore, al pro-cesso e al personale”, “qualità del prodotto”. Il QM è basato sull’utilizzo inte-grato di strumenti quali la reingegnerizzazione delle procedure, il controllo digestione, la contabilità cost to performance e nuovi modelli di monitoraggiodelle prestazioni.



Nel contesto del rinnovamento delle strutture della pubblica amministrazionetedesca attraverso l’adozione di nuovi strumenti di gestione (NPM o NSM), laBVA, in quanto fornitrice di servizi essenziali al buon funzionamento di moltis-simi altri organismi pubblici, ha il particolare dovere di possedere strutture alta-mente performanti ed economicamente vantaggiose al fine di essere un partnercompetitivo. Da tempo queste esigenze erano ben presenti ai vertici dell’agenzia,ragione per cui essi hanno colto l’occasione offerta dal programma “StatoModerno – Amministrazione Moderna”.

Il modello organizzativo della BVA, che direttamente si ispirava al prototipodella burocrazia weberiana classica, è stato sostituito da un modello più dina-mico, orientato al management moderno nella struttura interna e nei risultati.L’attenzione prevalente si sposta dal processo alla prestazione, della quale siintendono incrementare l’efficacia (maggiore aderenza agli scopi perseguiti), laproduttività (maggiore rendimento dei fattori impiegati per ottenerla), la traspa-renza (migliore leggibilità e coerenza con gli scopi assegnati) e l’orientamento aicittadini destinatari dei servizi. Per ottenere risultati di questo tipo è evidentel’importanza dei fattori motivazionali: la collaborazione del personale deve esse-re convinta e piena, non solo di facciata.

La decentralizzazione delle strutture è accompagnata da un maggior grado diresponsabilità dei singoli uffici, ottenuta anche creando termini di confronto(quando le prestazioni avvengono in concorrenza con altri enti o uffici privati).La strategia di cambiamento adottata, sotto lo slogan “Il BVA, fornitore modernodi servizi”, si compone di una piramide di obiettivi, strategici ed operativi. Alvertice si colloca l’obiettivo strategico di trasformare l’agenzia in fornitrice pri-maria di servizi per il governo federale.

Strumentale a questo fine è l’obiettivo di marketing, secondo il quale i serviziofferti dall’agenzia devono risultare interessanti e competitivi rispetto a quelliofferti dal mercato. Non meno importanti sono gli obiettivi di quality manage-ment, che riguardano la creazione di una strategia ampia e complessiva, utile a

164


realizzare obiettivi di qualità quali la soddisfazione dei clienti/cittadini, l’eco-nomicità, la soddisfazione degli impiegati e la qualità tecnica dei prodotti.Quality management significa definizione e valutazione dei servizi offerti in ter-mini di qualità, quantità, tempo, costo e altri fattori legati alla performance. Iprocessi lavorativi vengono considerati alla stregua di processi produttivi in cuiil risultato finale (prodotto/servizio), ottenuto grazie alla formazione del perso-nale e all’assolvimento delle esigenze del QM, sotto il controllo offerto dai para-metri della contabilità costo-prestazioni, si va ad intersecare con attività di con-trollo strategico.

Figura 1

La piramide degli obiettivi del BVA

Fonte: BVA

La realizzazione del QM passa attraverso una partecipazione attiva del perso-nale. Per ottenerla si è fatto riferimento ai workshop dei circoli di qualità e si èutilizzata la leva della formazione del personale, ottimizzando il processogestionale. Tra le iniziative intraprese per stimolare un continuo sviluppo delprocesso vi sono:

Obiettivi delle autorità

Fornitore centrale di servizi del governo federale

Esecutore economico di funzioni con strutture efficienti

Obiettivo marketing

Partner interessati e competitività

Obiettivi quality management

• Soddisfazione dei clienti • Abbattimento dei costi

• Creazione e cura di una immagine di qualità • Creazione di una coscienza sulla qualità interna

• Comparazione effiiciente del processo • Sviluppo di personale orientato alla qualità

strategico

operativo

si ottengono i seguenti compiti

Esterno (cittadini, autorità, partner)

Definizione e misurazione delle esigenze di ser-vizi di qualità

Applicazione delle esigenze in standard con-creti di servizio

Interno

Assunzione della filosofia della qualità nellacultura delle autoritàCreazione di presupposti oggettivi, organizzativie di personale per l’adozione del qualitymanagement

" "

#

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165


• Progetto IDEA 21, un sistema attivo di suggerimenti con incentivi materiali eimmateriali (BMI, 2000a) a sostegno del management del sapere e dell’infor-mazione (IWM).

• FAVORIT, “ufficio senza carta” e sistema di gestione dei viaggi (travel mana-gement system, TMS), attraverso l’osservazione costante dello sviluppo tecni-co e valutazione di fattibilità da parte di specialisti.

• Aggiornamento costante sugli sviluppi normativi e sulle reazioni del pubbli-co ai cambiamenti introdotti nei processi di erogazione dei servizi.

• Adattamento dinamico e flessibile delle routine di processo ai nuovi obietti-vi di qualità adottati.

Sono stati infine adottati strumenti di monitoraggio e valutazione relativi a qua-lità e quantità dei servizi offerti, non limitandoli all’analisi costi-benefici con-dotta sul singolo progetto ma anche complessivi, attraverso surveys staff/cliente-la, recepimento ed elaborazione delle valutazioni scritte o delle opinioni espres-se verbalmente dai clienti, nella convinzione che solo un monitoraggio comples-sivo e coerente sia in grado di garantire il buon funzionamento del QM.

Azioni e soggetti coinvolti

Management del sapere e dell’informazione (IWM)Come ci ricordano le scienze dell’organizzazione, disporre di informazioni e

di conoscenze approfondite sulla realtà nella quale si opera costituisce unarisorsa fondamentale per il buon funzionamento di ogni amministrazione.Accumulare nel know-how dei funzionari un ampio patrimonio di informazio-ni utili, inserendole organicamente nel loro “sapere” amministrativo e gestiona-le costituisce quindi fattore di successo centrale per un’amministrazione chevoglia migliorare le proprie performance sui due versanti dell’efficacia e dell’ef-ficienza. Queste semplici considerazioni hanno alimentato azioni strumentaliatte a realizzare forme innovative di management del sapere e dell’informazio-ne (Informations-und Wissensmanagement, IWM), che è diventato una compo-nente essenziale della modernizzazione della BVA. Schematicamente, nel IWMconfluiscono tre componenti:• tecnica, consistente nelle nuove tecnologie;• organizzativa, consistente nei nuovi principi di organizzazione utilizzati adat-

tati al management dell’informazione e del sapere; • delle risorse umane, consistenti in nuove tecniche di sviluppo del personale.

Nel management del sapere e dell’informazione si sviluppano perciò l’orga-nizzazione, la componente tecnica e del personale, come elementi che si collo-

166


cano all’interno di una strategia (eStrategie) che sfrutta tutti i canali informativia disposizione (BMI, 2001). La condivisione regolare delle informazioni assumeun ruolo strategico (essendo il motore del sistema), seguendo le corrispondentilinee organizzative, non più in un rigido modello gerarchico, ma dando spazioagli impiegati per esprimere le loro osservazioni, evidenziare le problematiche efar circolare e condividere le informazioni detenute dal singolo attraverso l’ela-borazione di buone pratiche, di fogli di notizie e di brevi note informative.

Dopo un processo di valutazione delle nuove conoscenze, se viene ricono-sciuto che esse apportano valore aggiunto nell’ambiente di lavoro al quale siriferiscono, vengono rese pubbliche. Tale strategia tiene in considerazione ilfatto che le informazioni possono dipendere da valutazioni e interpretazionipersonali e lavorative del singolo, ma che, allo stesso tempo, costituiscono baseper ulteriori elaborazioni e il miglioramento dell’ambiente di lavoro. Il sapereviaggia e si diffonde infatti attraverso reti informative complesse, che vannodallo scambio di idee all’imitazione di comportamenti. L’incontro tra l’informa-zione o il sapere appena rielaborati e l’informazione/sapere originari non ha svi-luppo orizzontale, ma assai più complesso: può infatti essere rappresentato dauna spirale informativa, al cui interno ruotano le sue componenti. La figura 2 nefornisce una rappresentazione schematica.

Figura 2

Spirale del nuovo management dell’informazione e del sapere

Fonte: BMI 2001a

Informazioneconcreta, speciale, collegata, valutata

Saperesoggettivo, disordinato, valutatopersonale, interdisciplinare

Elaborazione e cambiamentodell’informazione

Grado di valutazione

Dipendenza e contesto rispettoad altre esperienze,informazioni e circostanze

Complessità delle informazionicollegateNumero delle informazionirielaborate

Struttura e sviluppo del sapere

Valutazioni personali emisurazione delle valutazioni

Esperienza

Collegamento

Orizzonte delle esperienzeCompetenza

astratto, generale, isolato, non valutato, oggettivo, disciplinare, ordinato

Informazione

Estrazionedell’essenzadel sapere

167


Il sapere viene confrontato e misurato individuando il comportamento rile-vante da cui la conoscenza nasce e il contesto entro il quale il sapere è stato svi-luppato: il sapere viene poi elaborato e spersonalizzato, in modo da ottenereinformazioni oggettive, generali, non più soggettive. Preparare la conoscenzasecondo questi criteri informativi costituisce oggetto di un procedimento com-plesso, che postula l’esistenza di un ambiente di lavoro ad hoc e la disponibilitàdi un’assistenza tecnica adeguata.

Figura 3

Rappresentazione del sistema informativo nelle varie fasi organizzative

Fonte: BMI 2000a

autore

Dirigente di sezione

Dirigente di gruppodi sezione

Dirigentedi dipartimento

Portavoce e caporedattore

Redattore QS

Redattore didipartimentospecializzato

Redattore QS,caporedattore,portavoce

Direttore dell’autorità, dipar-timento I in collaborazionenella libera circolazione

Garante, gruppi di interesseRappresentanza del personale

Responsabilitàsul contenuto

Responsabilità sul contenuto

Necessità dell’informazione

Approvazione?

Approvazione?

Liberazione?

Informazioniesterne?

Liberazione?

Liberacircolazione?

Liberacircolazione? Extranet?

Offerta informativaSistema diinformazionespecializzato

Offerta informativaIntranet

Offerta informativaExtranet

Offerta informativaInternet

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

Contenuto del comportamento

Attivitàinformativa

Contenuti e obiettivi

%

È / deveessere

Sistemainformativospecializzato?

Contenuto del comportamento

no

no

no

no

no

no

si

si si

si

si

si

Accanto all’informazione di natura professionale e al sapere del lavoro gior-naliero (le competenze operative) vi è un processo supplementare di produzio-ne e preparazione delle conoscenze che riguarda le attività realizzate da impie-gati specializzati e esperti. A loro spetta valutare l’offerta elaborata da altre unitàe predisporre un nuovo sistema informativo contenente le nuove proposte: l’of-ferta informativa è così continuamente valutata e aggiornata.

Nell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica questo sistema di intera-zione tra sapere e informazione è stato pienamente inserito nel sistema di gestio-ne. La produzione delle singole unità viene raccolta da personale specializzato,passa per i reparti di settore e giunge alla redazione QS (Qualität Sicherheit) e aldirettore dell’autorità che valutano la nuova informazione sotto i due profilidella quantità (o della sua rilevanza) e della qualità.

Il management dell’informazione e del sapere prende in considerazione i pro-cessi di comunicazione interni ed esterni e osserva i quesiti che ne possono sca-turire. I destinatari di questo processo informativo sono essenzialmente gliimpiegati della BVA, gli impiegati delle autorità della sfera di competenza delBMI (Intranet BMI), gli impiegati delle autorità ad esso direttamente collegate,ivi comprese tutte le autorità federali (Extranet), e il pubblico in generale(Internet). I differenti destinatari hanno necessità e comprensione informativediverse. I contenuti ed il tipo della rappresentazione delle informazioni vengo-no adattati alle esigenze del destinatario.

Figura 4

Schema riassuntivo dell’IWM

Fonte: BMI 2000a

168


Managementdell’informazione e del sapere

• Valuta leinformazioni, lecomunicazioni e ilsapere

• Definisce i processi,la struttura delleinformazioni, il flussodelle informazioni, leconduzioni di base ei presupposti

• Definisce glistandard perl’organizzazione peril personale e per letrasformazionitecniche

• Rende pubblico esistema il sapere

Applicazioni specialiesempi

FAVORIToffice flow

Atti e procedimentiamministrativielettronici

• Gestisce il flusso dilavoroamministrativo

• Ordina e eseguel’elaborazione deidocumenti e delleinformazioni

Favoritoffice flow

Pubblicazione

• Sistema diinformazionispecializzate

• Intranet• Extranet• Internet

Sistema diredazione delleinformazioni

Sistema di webcontentmanagement

ISAS online

VISTI

......

BAföG online

TMS

EPOS

169


Il management del sapere e dell’informazione rappresenta, in conclusione,una strategia completa che coinvolge tutta l’autorità pubblica ed ha in carico iprocessi di valutazione, di definizione dei processi e degli standard organizza-tivi. Si integra nelle varie applicazioni specializzate rafforzandone contenuto eapertura.

Idee21Per accompagnare e sostenere lo sviluppo di una gestione basata sulla cono-

scenza, bisogna disporre di un sistema di incentivazione allo scambio di infor-mazioni/idee. A tale fine è stato creato Idee21, “Idee per l’amministrazione fede-rale nel 21° secolo”, gestito dal BMI e dalla agenzia federale per l’amministra-zione (BVA). Il progetto intende esaminare le possibilità di introdurre un pro-cesso basato sulle idee come mezzo di miglioramento continuo (PMC) nell’am-ministrazione federale. Gli elementi del progetto sono schematizzati nella figu-ra 5 e poi brevemente descritti.

Figura 5

Elementi di base di Idee21

Fonte: BMI 2000a

1. La dirigenza Idee21 sostiene i dirigenti nella responsabilità del comando e promuove la

cooperazione come nuovo metodo di leadership. L’accountability non è più unelemento centrale di valutazione delle idee ma è decentrato ai dirigenti dellesingole unità amministrative (delega delle responsabilità). I dirigenti devonomotivare gli impiegati a sviluppare idee e sostenerli nella formulazione e nellosviluppo, qualora le idee risultino innovative.

1. Dirigenza 2. Manager

4. Metodi di lavorazione

8. Introduzione diun resoconto

6. Metodi di comunicazione

5. Stimoli 7. Banca dati delle idee

3. Circoli di qualità

170


2. Il manager di ideeUn manager di idea, inteso come partner, sponsor e revisore, è incaricato in

ogni ente di promuovere le attività secondo la visione di Idee21. A questa nuovafigura spettano principalmente funzioni di: • coordinamento e rappresentanza di Idee21 nelle discussioni che si aprono

all’interno di ogni unità organizzativa;• controlling, preparazione di relazioni per il supporto informativo alla diri-

genza dell’autorità;• assistenza, consulenza ai funzionari per la formulazione di idee;• performance, sostegno dei dirigenti alla lavorazione delle idee, nell’ottica del

miglioramento delle prestazioni.

3. I circoli di qualità Il lavoro si basa su circoli di qualità per il miglioramento e la valutazione delle

tecniche lavorative, composti da 4-8 impiegati provenienti da una o più unitàorganizzative, con il compito di analizzare i problemi attualmente riscontrati nelfunzionamento dei processi e di proporre miglioramenti, elaborati in collabora-zione con i responsabili di unità. Un manuale, Quality Manual, fornisce ladescrizione del processo di produzione e informazioni su ogni elemento del QMper mezzo di: • un modello aggiornato della piramide degli obiettivi;• un supporto su basi specialistiche e aiuti a prendere le decisioni;• una rappresentazione dello stato delle procedure e dell’organizzazione;• un manuale IT;• principi di gestione del personale;• principi di leadership e linee guida;• sistemi e strumenti di controllo.

Il circoli di qualità si trasformano in un luogo di moderazione delle tensioni edei problemi che il funzionamento delle organizzazioni quotidianamente incon-trano, prima ancora che in un luogo di soluzione dei problemi. Attraverso i cir-coli di qualità, si assemblano know-how e competenze, con effetti di sinergiache migliorano il senso di appartenenza all’ufficio e la reciproca collaborazione.

Per valutare i potenziali di miglioramento apportati dai circoli di qualità si èchiesto ai partecipanti di dichiarare il proprio consenso alle affermazioniseguenti: “c’è una maggiore disponibilità di tempo per effetto dell’aumentataefficienza lavorativa”, “i circoli di qualità devono essere istituzioni durature” e“conviene che i moderatori dei circoli posseggano una formazione più specia-lizzata”. I risultati sono riportati nel grafico 1.

Grafico 1

Valutazione dei risultati dei circoli di qualità (percentuale di consenso)

4. Il metodo di lavorazioneIl nuovo metodo mira ad ottenere un’accresciuta qualità delle prestazioni

senza che ciò comporti un maggior dispendio di energie lavorative, insieme adun maggior decentramento della responsabilità per l’esame e la valutazionedelle idee di miglioramento. Nell’ambito del progetto sono state proposte leseguenti regole per l’elaborazione delle idee: • tempi di lavorazione brevi, con la regola dei 3/7: 3 giorni dedicati all’esame

delle competenze e alla formulazione delle proposte e 7 giorni per la valuta-zione delle proposte stesse;

• ogni unità organizzativa è direttamente coinvolta nel circolo di qualità cheriguarda le sue attività;

• attribuzione della possibilità di reclamo al manager di idea contro l’eventua-le rifiuto opposto all’applicazione delle decisione prese.

5. Gli incentivi Un sistema di stimolo efficace deve essere attraente e basarsi sull’attribuzione

di premi, che sono così graduati: • premio immediato in denaro (forfetizzato nella somma di 100 DM);• premio a sorteggio (consistente in un buono per un viaggio del valore di 2.000

DM);• premiazione supplementare a forfait di 2.000 DM, se il risparmio annuale

ottenuto raggiunge almeno i 10.000 DM.

Il meccanismo dei premi, nelle dichiarazioni degli interessati, non svolge unruolo di particolare rilievo (nelle parole di molti “è l’ultimo tra i motivi per pre-

171


istituzione duratura

maggiori spazi di tempo

formazione approfonditadei moderatori

0 5 10 15 20 25 30 35

172


sentare un’idea”), ma svolge un ruolo non marginale come strumento per ren-dere formale l’approvazione che si riceve nell’organizzazione per il proprio con-tributo.

Grafico 2

Valutazione del denaro e dei premi materiali presso gli impiegati (valori percentuali)

6. I metodi di comunicazione Il metodo di comunicazione di Idee21 intende contribuire a creare un’imma-

gine positiva del progetto stesso e stimolare i funzionari pubblici a parteciparvicon regolarità. Contenuti, senso e scopo di Idee21 vengono pertanto comunicatiripetutamente nel corso del progetto.

7. La banca dati delle ideeTutte le proposte sono registrate in una banca dati appositamente sviluppata,

intesa come motore veloce ed efficiente per lo scambio di informazioni. La pre-disposizione di moduli dedicati ha alleggerito lo svolgimento delle procedure;la banca dati informatizzata rende possibile conoscere con facilità le idee elabo-rate, anche grazie a interrogazioni mediante parole chiave e su temi specifici.

8. Il reportingIdee21 prevede che le informazioni sullo stato di avanzamento del progetto

siano regolarmente rese mediante apposite relazioni. Lo scambio di informazio-

1. Il premio non è importante2. Il premio costituisce riconoscimento importante3. Premi monetari solo a fronte di risparmi4. Il risultato è più importante dei premi

0 10 20 30 40 50 60 70

BMI

BVA

BGS

BMI

BVA

BGS

BMI

BVA

BGS

BMI

BVA

BGS

1

2

3

4

173


ni, specialmente sulle spese e sull’utilità di istituire il management di idee,porta alla trasparenza e induce emulazione tra le unità organizzative coinvolte.Indicatori come il numero delle proposte avanzate, la quota di partecipazionedel personale e la durata dei processi di elaborazione delle idee sono informa-zioni rilevanti per promuovere il processo di miglioramento continuo attraversoil benchmarking e la segnalazione di best practice.

Idee21 è stato introdotto con successo; ciò non significa che resistenze e oppo-sizioni non siano state talvolta rilevanti. Il maggiore impegno per il buon esitodell’iniziativa è richiesto ai dirigenti: tuttavia va tenuto presente che la leader-ship cooperativa e la creatività non possono essere imposte, ma solo sviluppatea partire da attitudini e disponibilità individuali.

I risultati raggiunti

Nell’ambito del programma di applicazione del QM e dell’IWM, la BVA ha svi-luppato un sistema elettronico per il personale e per l’organizzazione degli uffi-ci amministrativi, denominato EPOS. Il sistema riguarda in prevalenza la gestio-ne del back-office, gli ambiti lavorativi del personale, il funzionamento dei ser-vizi di sostegno e la gestione amministrativa. EPOS è un software per il serviziopubblico, sviluppato a livello centrale nel rispetto del principio Einer-für-alle(“per uno, ma valido per tutti”) e messo gratuitamente a disposizione di tutti gliorgani e le autorità pubbliche della federazione (altre amministrazioni federali,Land e comuni). Attualmente lo utilizzano 120 autorità dei diversi livelli digoverno.

EPOS ha migliorato la struttura informativa interna dell’agenzia federale ed haottimizzato la comunicazione tra il Ministero degli Interni e le autorità pubbli-che. EPOS offre inoltre la possibilità di lavorare utilizzando scenari alternativi:quello che riproduce le condizioni attuali ed altri riferiti a orizzonti temporalidifferenziati (del passato, del presente e del futuro). La possibilità di interfac-ciarsi con scenari futuri e di utilizzarli in sede di pianificazione è di enormeimportanza per i dirigenti, non meno della disponibilità di un modello accessi-bile per svolgere la funzione stessa di pianificazione, riferendola a tutti i campioggetto del loro lavoro. In effetti, il sistema coinvolge la gestione del personale,la contabilità e l’organizzazione di tutti i dipartimenti, fornendo per ciascuna leinformazioni necessarie e la struttura per le elaborazioni.

L’utilizzo dei nuovi strumenti ha permesso di avviare, nella pratica, l’ammini-strazione elettronica. La BVA ha colto l’occasione per rinnovarsi, nei rapportiverso l’esterno e al suo interno. Esternamente l’accesso tramite Internet a moltiservizi (tra cui BaföG online), dà espressione alla sua nuova filosofia di “agen-

174


zia orientata ai cittadini”. Internamente lo sviluppo di FAVORIT®-OfficeFlow®,un prodotto informatico per la gestione dei flussi dei dati negli uffici, ha per-messo, insieme a EPOS, i migliori risultati. Attualmente sono collegate a questostrumento 360 postazioni di lavoro e ciò consente l’archiviazione flessibile deidati e l’accesso a un sistema di procedure di elaborazione dati in ambiente IT,che riduce le transazioni cartacee e svincola l’erogazione dei servizi dal tempoe dal luogo in cui le informazioni che li alimentano sono archiviate.

I risultati positivi ottenuti sono documentati dalla maggiore soddisfazione deiclienti (dovuta al taglio dei tempi necessari a completare le pratiche) e dallacostante disponibilità di un efficiente ufficio informazioni. Anche i funzionarisono soddisfatti per la riduzione dei tempi di attesa nell’ottenimento delle infor-mazioni necessarie per attivare e completare le procedure di cui sono responsa-bili, per l’alleggerimento della componente routinaria del loro lavoro e per lamiglior ergonomicità delle postazioni di lavoro. Infine si segnala un consistentemiglioramento (+30%) dell’efficienza con la quale operano le unità interessate,grazie al minore impiego di lavoro e di utilizzo di infrastrutture.

FAVORIT®-OfficeFlow® è dunque una valida soluzione per la gestione delflusso dei dati negli uffici. Si è dimostrato adattabile a diversi utilizzi e dà risul-tati interessanti anche in termini di trasparenza delle pratiche (è sempre possi-bile conoscere lo stadio di lavorazione delle singole procedure) e di riduzionedei tempi dedicati a tutte le attività gestionali: si può quindi dire che rinforzal’efficienza ed aumenta la produttività dell’amministrazione

Tutte le funzioni essenziali di un ufficio sono integrate in FAVORIT®-OfficeFlow®: • elaborazione della posta in entrata;• lessico amministrativo e di registrazione;• elaborazione della posta in uscita;• archivio elettronico (documenti, sistema di management del flusso di lavoro);• interfaccia flessibile per l’allargamento ad ulteriori usi;• software ed aggiornamenti gratuiti.

La BVA mette il software gratuitamente a disposizione di autorità pubbliche,associazioni ed enti di diritto pubblico. FAVORIT®-OfficeFlow® è attualmenteutilizzato dall’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (con numerosepostazioni), dai ministeri e dalle autorità del Land Nordreno-Vestfalia, dal-l’authority per la regolazione delle telecomunicazioni e della posta, dall’ufficiobrevetti tedesco e dal comando di polizia della città di Wesel.

Dal 2000 la tecnologia di FAVORIT è stata integrata ad Internet, creando cosìun ciclo lavorativo completo su basi elettroniche che comincia e termina con icittadini a disposizione dei quali mette i moduli di domanda dei diversi servizi

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predisposti dall’ufficio, che li scaricano, compilano e spediscono elettronica-mente all’ufficio dove un firewall gestisce il flusso di informazioni, con elabo-razioni che prescindono del tutto da procedure su carta.

Le modalità con le quali è stata realizzata la modernizzazione dell’agenzia(forte coinvolgimento dei lavoratori) hanno generato un sostanziale cambiamen-to organizzativo. Ciò deve procedere di pari passo con la formazione del perso-nale: questo collegamento si è realizzato a livello di gestione strategica dellerisorse umane per mezzo della definizione degli obiettivi, della progettazione erealizzazione dei circoli di discussione tra funzionari; a livello operativo permezzo della ristrutturazione del processi e dell’orientamento ai bisogni. La col-laborazione tra i funzionari viene assistita anche dalla disponibilità dei lavora-tori più esperti a operare come tutor dei nuovi assunti. A questi ultimi è riser-vato un periodo di formazione di quattro settimane, in un programma in cui gliaspetti teorici e pratici sono strettamente interconnessi: a ogni fase di formazio-ne teorica viene affiancata una settimana di lavoro per la pratica di quanto loroinsegnato.

La BVA ha proposto ai suoi dipendenti modalità di lavoro alternative a quelletradizionali (lavoro d’ufficio con orario rigido): telelavoro e orari molto flessibi-li. Con il primo, i funzionari possono scegliere dove lavorare, collegandosi allarete, con accesso diretto ai documenti necessari presenti in Intranet. Lo svilup-po del lavoro di squadra, che costituisce altra peculiarità del processo di moder-nizzazione che ha investito BVA, ha dato origine a FAZIT, progetto di nuovo ora-rio di lavoro. Come si è già ricordato, oggi BVA offre ai suoi dipendenti la scel-ta dell’orario di lavoro personale (dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00, ilsabato tra le 08.00 e le 13.00). L’unica rigidità rimasta riguarda, giustamente,l’obbligo di garantire, per i servizi che hanno nei cittadini i destinatari diretti(ServiceZeit), una copertura dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30, ancheattraverso turni definiti su base volontaria. Gli impiegati si sono mostrati moltosoddisfatti della maggior flessibilità e della possibilità che essa concede loro digestire meglio il proprio tempo tra famiglia e lavoro. Ciò ha costituito un’effica-ce motivazione al lavoro, segnalata, ad esempio, dalla riduzione del 12% dellarichiesta dei permessi malattia e del 50% dei permessi speciali (per esempio,per assistere i figli).


Dalle informazioni disponibili risulta che i dirigenti amministrativi abbianocercato di applicare nel miglior modo possibile i nuovi sistemi di gestioneamministrativa. Anche il coinvolgimento, potenzialmente di tutti, nella creazio-ne e discussione degli obiettivi comuni e la possibilità di presentare ai superio-

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ri gerarchici e discutere con loro proposte di miglioramento del lavoro hannosuscitato molto interesse.

I risultati concreti (in termini di dimensione e qualità del flusso delle propo-ste innovative) sono tuttavia finora stati molto inferiori alle attese. Entro certilimiti, ciò non può sorprendere: è ovvio infatti che il radicamento dei nuovicomportamenti nella cultura profonda dei funzionari avrebbe richiesto tempinon brevi, accompagnati da investimenti non trascurabili (nella strumentazioneinformatica, nella formazione, forse negli incentivi monetari), superiori a quelliche il BVA aveva previsto.

È anche vero, però, che non sono mancati alcuni risultati positivi, soprattuttoin termini di maggior apertura degli uffici al pubblico e di maggiore efficienzanella gestione del back-office.

Passando al piano dei cambiamenti organizzativi, secondo una ricerca internala maggioranza dei dipendenti considera il cambiamento intervenuto nel rap-porto tra impiegati e dirigenti come un mezzo efficace per risolvere i problemi emigliorare l’organizzazione del lavoro. In particolare, il 48% degli impiegati nelBMI, il 44% dei quali lavora nella BVA, sono dell’avviso che Idee21 condurrà aun impegno e una partecipazione più alti degli impiegati, a condizione che siproceda coerentemente nel dare applicazione operativa ai nuovi principi, supe-rando le tentazioni all’inerzia, sempre in agguato.

La metà degli impiegati giudica beni ormai irrinunciabili sia il ruolo del“manager di Idee21”, che la possibilità che il manager di idea dia sostegnoall’applicazione del nuovo modello gestionale. Per comprendere la profonditàdel cambiamento culturale, si può ricordare che il manager di Idee21 viene inte-so, non senza qualche enfasi retorica, come colui che si prende cura dell’ufficio,che motiva gli impiegati, che comunica e agevola lo scambio di idee, che risol-ve i problemi: insomma, una sorta di partner a tutto tondo, un consigliere e uncollaboratore esperto con il quale è utile scambiare impressioni, opinioni edidee per meglio orientare il lavoro di ogni giorno, più che un superiore gerar-chico. In questo scenario, l’informazione regolare su eventi, premiazioni e l’ar-ticolazione delle idee proposte è ritenuta importante per mantenere vivo neltempo l’interesse e il coinvolgimento degli impiegati.

I circoli di qualità costituiscono lo strumento che è stato valutato da più dellametà degli impiegati di tutte le unità amministrative che compongono la BVAcome un mezzo molto importante per pervenire alla comune elaborazione dimiglioramenti. Due terzi degli impiegati vedono nei circoli di qualità la possibi-lità di miglioramenti professionali e un luogo di reale esercizio di potere (per ilrapporto paritario che in essi si instaura tra impiegati e dirigenti).

Una criticità emergente riguarda l’aggiornamento professionale del personale,ritenuto troppo breve per un completo assorbimento di teoria e pratica delle

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nuove procedure. Viene osservato che spesso si è dato un peso eccessivo allaformazione teorica sui nuovi modelli di management, mentre non si è riservatospazio sufficiente all’assimilazione delle nuove prassi.


Il caso di governance interna qui esaminato è stato scelto per la sua capacitàdi realizzare l’obiettivo di migliorare la performance interna, con la concretaattuazione di azioni strumentali come la creazione di circoli di discussione elavoro, la riqualificazione e la valorizzazione del personale. Le risposte ottenu-te sono valutabili non solo in termini aziendalistici, ma anche, più in generale,nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica.

La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche difondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strate-giche, ispirate alla cultura del risultato, è stata ottenuta dalla BVA attraverso lasinergia di più elementi. Da un lato il quality management ha permesso di intro-durre la concezione del lavoro per obiettivi, il management dell’informazione edella conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utiliz-zo delle competenze interne; d’altro lato, l’uso di strumenti informatici (EPOS eFAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorati-vi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni.

Il sistema di governance interna realizzato dalla BVA può essere valutatofacendo riferimento ai 5 principi della governance europea.

Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delleistituzioni al grande pubblico proprio per accrescere la fiducia dei cittadini nelleistituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. L’attività della BVA puòdefinirsi esemplare in questo ambito in quanto, insieme a tutto il processo dimodernizzazione è stata oggetto di una vasta campagna di diffusione attraversoi media, con seminari e presentazioni rivolte sia al semplice cittadino, sia aglioperatori direttamente coinvolti nell’attività pubblica. Sono state preparate ediffuse numerose pubblicazioni, con contenuti differenziati secondo il pubblicocui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tuttile novità della pubblica amministrazione.

Grande rilievo è stato dato alla partecipazione dei dipendenti, nella consape-volezza che solo con il coinvolgimento e la motivazione del personale le politi-che della BVA possono essere realizzate nel modo migliore. Il management del-l’informazione e del sapere richiede una partecipazione completa di tutte leunità amministrative al processo informativo e gestionale. Importantissima èrisultata la creazione di circoli di qualità, dove il focus viene posto sui lavora-

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tori e sulle loro proposte e non più sull’iter burocratico. Il nuovo sistema nonpuò essere attuato senza una maggior responsabilizzazione soprattutto dei diri-genti, i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale devonoessere definiti con maggior chiarezza. L’introduzione di sistemi di retribuzionebasati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delleunità di cui sono responsabili favorisce la diffusione, tra tutto il personale, dimaggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese.

Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realiz-zate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assun-ti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienzeacquisite in passato. Tempestività, efficacia e efficienza sono i temi dominantiper la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientativerso i cittadini/utenti, garantire tempi di assolvimento veloci delle praticheburocratiche. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gliutenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione e inqualsiasi momento, senza dover rispettare gli orari di apertura al pubblico degliuffici e senza lunghe code d’attesa. Tutto questo garantisce una pubblica ammi-nistrazione più vicina agli interessi della cittadinanza e un ulteriore passo inavanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy.


Il caso della BVA rappresenta utili punti di riflessione per l’Italia, nonostantela parziale sovrapponibilità delle competenze di BVA con quelle di qualunqueministero o agenzia centrale italiana. Sul piano del metodo adottato e del suomerito, il caso BVA rappresenta un’azione fortemente integrata, che ha cercatodi utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato dimodernizzazione, apertura e trasparenza della PA. Una certa analogia di funzio-ni e di approccio si può notare con alcune recenti iniziative della FunzionePubblica italiana a sostegno della diffusione dell’innovazione organizzativa trale amministrazioni pubbliche, dei vari livelli.

I successi ottenuti e i loro limiti confermano l’idea che le azioni di moderniz-zazione devono essere adeguatamente sostenute e strumentate, per conseguire ilsuccesso che si propongono, specie quando intendono incidere in profondità sucomportamenti organizzativi assestati che sembrano non più adeguati. Il perio-do di difficoltà finanziarie che le amministrazioni pubbliche tedesche condivi-dono con quelle italiane, da questo punto di vista, deve rendere prudenti nelavviare azioni delle quali non si possa garantire la sostenibilità finanziaria, perun tempo che può essere anche non breve.

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Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità,mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i varisoggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che com-prende anche una replica tedesca dei circoli di qualità, prassi originariamenteelaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone.

Alcune applicazioni del metodo sono sperimentalmente avvenute anche inItalia, in ambito industriale, con sporadiche puntate nei servizi e nella pubblicaamministrazione.

Su un piano squisitamente istituzionale, invece, il caso della BVA sembrapotere dire qualcosa all’Italia, in un momento di spinta all’ulteriore decentra-mento, nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrati-va, se non addirittura nello “stile” di governo, i rapporti tra un centro che coor-dina e guida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alleaziende pubbliche, come quelle sanitarie) ed una periferia che ha una propriaautonomia nel realizzare le politiche. Da questo punto di vista l’evoluzione dellaBVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubblici, può certamen-te costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione.

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Nel dibattito sulla riforma dell’amministrazione pubblica, il tema dell’utilizzodell’information technology (IT) per la realizzazione del cosiddetto one-stopgovernment (una sorta di ufficio unico per il pubblico) viene avanzato per laprima volta verso la fine degli anni ’90 dall’amministrazione Kohl.

Nel rapporto del Ministero Federale dell’Economia intitolato “Info 2000.Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft” (Info 2000. La via dellaGermania verso la società dell’informazione), pubblicato nel 1996, l’introduzio-ne di strumenti di IT veniva suggerita come mezzo per avvicinare l’amministra-zione pubblica ai cittadini. Veniva altresì promossa la realizzazione di intera-zioni automatizzate tra l’amministrazione pubblica e attori del settore privato.

Nel 1995 il governo federale istituiva una commissione di esperti, denomina-ta “Schlanker Staat” (Stato snello). Obiettivo costante della commissione, nelcorso dei suoi due anni di attività, era quello di promuovere riforme che portas-sero a ridurre lo spettro delle funzioni amministrative dello Stato e a snellire laburocrazia. La commissione riconosceva l’importanza dell’utilizzo dell’IT perraggiungere questi risultati e ne sottolineava la capacità di disegnare un’ammi-nistrazione pubblica maggiormente orientata al cittadino.

Sempre nello stesso anno il Bundestag (il Parlamento) istituiva una commis-sione d’indagine conoscitiva sul ruolo dei media nel commercio e nella societànel futuro. Nel rapporto finale veniva menzionata l’opportunità della creazionedi one-stop-offices che offrissero servizi pubblici e privati grazie all’utilizzodell’IT, sottolineandone i vantaggi in termini di efficienza dei servizi resi e diriduzione dei costi.

Al di là di queste raccomandazioni, tuttavia, dal punto di vista operativo pocoveniva intrapreso, a livello federale, per favorire l’utilizzo dell’IT nell’eserciziodell’amministrazione pubblica (Hagen M., 2000).

Un primo significativo passo si è avuto nel 1997 con l’adozione dell’AttoFederale sulla Firma Digitale. Agendo da precursore, il governo tedesco stabili-

Il municipio virtuale di Brema

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va con questa legge quadro le disposizioni generali per la realizzazione dellafirma digitale, con l’obiettivo di assicurare le condizioni che ne garantissero lasicurezza e la protezione, in modo da scongiurare il pericolo di manipolazionidei dati personali e di utilizzo abusivo da parte di soggetti terzi.

Se il governo federale si è attivato relativamente tardi, diverso è il discorso pergli enti locali, che lo hanno preceduto nell’investire concretamente in questosettore.

Data la particolare struttura del federalismo tedesco, illustrata nel primo capi-tolo, la quasi totalità dei contatti diretti tra cittadini e amministrazione pubbli-ca si realizza proprio a livello del governo locale. Non stupisce, dunque, che glienti locali abbiano per primi avvertito l’esigenza di modernizzare e snellire lapropria attività, volgendo la propria attenzione, tra l’altro, all’idea di costituireuffici unici per il pubblico. Già negli anni ’80 numerose città avevano provve-duto ad istituire Bürgerämter (uffici per i cittadini), nei quali venivano fatti con-fluire servizi anche molto diversi fra loro (dall’immatricolazione dell’auto allaprenotazione dei biglietti del teatro, dall’anagrafe alla distribuzione dei sacchet-ti per la raccolta differenziata dei rifiuti).

In seguito alla grande diffusione di Internet nei primi anni ’90, poi, molte cittàe province hanno realizzato siti informativi on-line a beneficio dei propri citta-dini. Questi canali informatici di comunicazione sono stati successivamentemodificati per rendere possibili, tramite essi, alcune transazioni economiche,come la prenotazione e l’acquisto di biglietti per eventi socio-culturali.

Tuttavia, dati i costi elevati necessari per impostare e realizzare sistemi infor-matizzati più completi, in grado di fornire il maggior numero possibile di servi-zi on-line ai cittadini e di soddisfare anche le esigenze delle imprese, difficil-mente gli enti locali avrebbero potuto investire da soli in questa direzione.Determinante si è allora dimostrato l’intervento del Ministero Federaledell’Educazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia che nel ’98, con il bando del con-corso MEDIA@komm, ha messo in palio 60 milioni DM per realizzare progetti dimodernizzazione delle amministrazioni pubbliche locali che utilizzassero stru-menti di IT e, in particolar modo, la firma digitale.


Motivazione

Negli ultimi anni la Libera Città Anseatica di Brema ha intrapreso sforzi note-voli per modernizzare la propria organizzazione. Tra le azioni realizzate sonosoprattutto da ricordare l’introduzione del Neues Steuerungsmodell, di cui si è

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parlato nel precedente capitolo, ma anche la ricerca di un maggior orientamen-to verso i cittadini e gli utenti della pubblica amministrazione in generale, attra-verso la creazione di una guida ai servizi dell’amministrazione, pubblicata sulsito informativo della città (bremen.online) e la trasformazione degli uffici loca-li (Ortsämtern) in uffici per i cittadini (Bürgerämtern).

Il concorso MEDIA@komm, lanciato nel febbraio del 1998 dal MinisteroFederale dell’Educazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia, ha rappresentato per lacittà un’opportunità unica: la consistente sovvenzione federale ricavata dal pre-mio, infatti, ha permesso di introdurre notevoli miglioramenti agli strumenti tec-nici fino ad allora realizzati per informatizzare le funzioni amministrative.

Il concorso richiedeva ai comuni e alle province di sviluppare un progettointegrato per realizzare servizi multimediali per i cittadini e per promuovere ilpotenziale economico locale.

Molte tra amministrazioni partecipanti al concorso hanno presentato progettidi e-government, riprendendo ed ampliando significativamente il concetto del-l’ufficio unico per il pubblico.

Nel mese di maggio del medesimo anno una giuria di esperti di informatica haselezionato i 10 progetti migliori fra quelli presentati dalle 136 città partecipan-ti. Alle dieci amministrazioni prescelte è stata offerta l’opportunità di avviare larealizzazione dei progetti presentati: il termine per consegnare il piano di attua-zione veniva fissato per il 15 gennaio 1999.

Tutti gli enti locali partecipanti alla seconda fase del concorso hanno dato vitaa forme di collaborazione pubblico-privato e di cooperazione con le università,indispensabili per cercare di presentare progetti competitivi e soprattutto rea-lizzabili dal punto di vista tecnico.

Se la partecipazione delle città alla seconda fase è stata incentivata dalla pro-spettiva di ottenere uno dei consistenti premi messi in palio dal governo fede-rale per favorire la modernizzazione dell’amministrazione locale, per i partnerprivati la partecipazione ha invece rappresentato una duplice opportunità: diaccedere ai fondi per la ricerca e lo sviluppo e di sviluppare un nuovo mercato,ritenuto piuttosto promettente.

Nel marzo del 1999 una nuova giuria di esperti ha scelto le tre città vincitrici:Brema, Norimberga ed Esslingen. Le amministrazioni di queste città vincitrici sisono spartite il premio di 60 milioni di DM, messo in palio dal Ministero per larealizzazione dei tre progetti, nella forma di cofinanziamento federale (per il50% dei costi totali).

Brema ha iniziato la realizzazione del progetto il 1 luglio 1999, lavorando allamessa a punto delle applicazioni informatiche e delle infrastrutture necessarie.

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Obiettivi

Nel rispetto delle intenzioni dell’iniziativa MEDIA@komm, Bremen OnlineServices (questo è il nome assunto dal consorzio, della cui composizione si diràoltre) non si configura come progetto pilota in senso stretto, cioè come esperi-mento destinato a far riflettere sul know-how acquisito, nella prospettiva difuturi e più promettenti sviluppi nel campo dell’IT (Hagen M., 2000). L’idea allabase del progetto è molto più ambiziosa. Si tratta, infatti, di progettare e realiz-zare concretamente una sorta di municipio virtuale, grazie al quale i contattidiretti fra i cittadini e l’amministrazione pubblica potranno avvenire attraversoun computer.

L’obiettivo è di contribuire in modo sostanziale ad avvicinare ulteriormentel’amministrazione pubblica ai cittadini, rendendola più facilmente accessibileda parte loro. Con la realizzazione del municipio on-line i cittadini possonorichiedere documenti ed espletare una serie di pratiche burocratiche comoda-mente da casa. Ciò darà luogo a risparmi di tempo, relativamente alla differen-za tra i tempi spesi per recarsi negli uffici municipali, essere ricevuti (code) einterloquire con gli impiegati addetti e i tempi spesi on-line per accedere e uti-lizzare il servizio. In tali casi il valore monetario dei risparmi ottenuti sarà parial prodotto della quantità di tempo individualmente risparmiata e il costo-opportunità che ciascun utilizzatore assegna al proprio tempo. L’accesso on-linedarà inoltre luogo a minori esborsi di denaro, pari alla differenza tra i costi dimobilità (alla spesa per i mezzi di trasporto) e i costi sostenuti per collegarsi tra-mite Internet.

Nelle intenzioni dell’amministrazione locale, Bremen Online Services dovreb-be sortire un ulteriore effetto positivo, che riguarda direttamente l’amministra-zione municipale ma, indirettamente, ancora i cittadini. Dopo il necessario inve-stimento iniziale (valutabile in termini sia finanziari, che di lavoro assorbito),l’intervento contribuirà a ridurre la mole di lavoro per gli impiegati comunali,liberando in tale modo risorse umane destinabili ad altre occupazioni (Kubiceket al., 1999). Tali risparmi di tempi di lavoro non daranno luogo a riduzione dicosti (per licenziamento del personale in esubero), ma al miglioramento di altriservizi municipali già attivati, o all’attivazione di nuovi servizi, in precedenzanon disponibili per mancanza di fondi.

Concretamente, si trattava di dotare la città-Stato di uno strumento tecnico perrealizzare transazioni elettroniche giuridicamente vincolanti e sicure.

Per risolvere il problema della sicurezza il progetto Bremen Online Services hapuntato sull’utilizzo della firma digitale. Ciò ha significato mettere questo stru-mento a disposizione dei cittadini (potenzialmente tutti). Il farlo comporta natu-ralmente di sostenere dei costi sia da parte degli utenti, ai quali viene chiesto di

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recarsi negli uffici predisposti per registrare la propria firma e da parte dell’am-ministrazione comunale, per compensare i privati incaricati di progettare e rea-lizzare gli strumenti tecnici necessari a validare la firma digitale. Date le diffi-coltà nelle quali versavano le finanze della città-Stato, si è deciso di ripartire icosti fra i cittadini, tramite pagamento di un contributo all’atto della registrazio-ne (Hagen M., 2000). Questa decisione ha costituito uno stimolo per migliorareil progetto, estendendone la portata. Nel corso dei lavori preparatori è apparsosubito evidente la necessità che i vantaggi dei servizi offerti dal Bremen OnlineServices fossero percepiti dagli utenti come superiori ai costi sostenuti per il loroutilizzo. Considerando che i contatti diretti fra cittadini ed amministrazione nonsono mediamente molto frequenti, i vantaggi del municipio virtuale da solo sonostati valutati insufficienti a compensare i costi sostenuti per ottenere la firmadigitale (Hagen M., 2000). La soluzione al problema è stata trovata nell’aumenta-re la gamma dei servizi offerti dal progetto: concretamente si è deciso di realiz-zare un’unica piattaforma in grado di fornire anche servizi per il settore privato.Inoltre, si è deciso di puntare anzitutto sulle categorie di utenti che, per mole etipologia delle attività svolte, più di altre avrebbero maggiormente beneficiatodel servizio. La firma digitale è stata quindi prioritariamente proposta ad alcunecategorie di liberi professionisti, quali avvocati e commercialisti.

Gli obiettivi del progetto si sono dunque ampliati durante il suo percorso rea-lizzativo. Si trattava, infatti, di ideare un’unica interfaccia sia per l’erogazionedei servizi dell’amministrazione pubblica (il cosiddetto e-government), sia perconsentire le transazioni economiche tra privati (il commercio elettronico).

Va ricordato che la città-Stato di Brema ha duplice natura: di ente locale e diLand. In funzione di ciò, il progetto doveva rendere disponibili on-line ancheservizi che attengono a materie di competenza tipicamente statale (come l’istru-zione e la giustizia).

Ricapitolando, la strumentazione del progetto si è sviluppata lungo questadimensione principale: garantire gli strumenti tecnici per rendere sicure e giu-ridicamente vincolanti le transazioni elettroniche svolte per suo tramite, vale adire servizi erogati dall’amministrazione pubblica (nella sua duplice funzione dicomune e di Land), transazioni economiche tra privati, pratiche espletate daliberi professionisti.

Se la realizzazione del progetto è stata resa possibile grazie al contributo fede-rale pervenuto alla città tramite uno dei premi del concorso MEDIA@komm, tut-tavia intento dell’amministrazione cittadina era di garantire che Bremen OnlineServices fosse in grado di durare nel tempo: ciò richiedeva che l’iniziativa riu-scisse, nel medio periodo, ad autofinanziarsi (Kubicek et al., 1999). Perché ciòaccada è necessario che Bremen Online Services aumenti nel tempo la plateadegli utenti, attraendone il maggior numero possibile (essendo ampie le poten-

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zialità dei servizi installati). Questo significa che le aziende private devono esse-re incentivate ad investire nel progetto e a servirsi della piattaforma comune percommercializzare i propri prodotti. Il meccanismo tecnico predisposto per garan-tire le transazioni deve essere (e apparire) efficiente. Anche a questo riguardodeterminante è risultato il contributo federale iniziale, che ha svolto funzioni dicatalizzatore di altri finanziamenti, provenienti dal settore privato, per la ricercae l’innovazione nelle infrastrutture del progetto.

Ulteriori finanziamenti per il consorzio BOS sono previsti dalla commercia-lizzazione della piattaforma digitale e dalla vendita delle applicazioni informa-tiche appositamente prodotte ad altri comuni e province. Questo obiettivo nonè solo di carattere economico, ma anche operativo. L’idea è di creare una rete tec-nicamente compatibile fra città diverse, in modo da ampliare la portata dei ser-vizi offerti e di renderli, in tale modo, anche più efficaci.


Promotrice di Bremen Online Services è la Libera Città Anseatica di Brema(550.000 abitanti), che, insieme con la cittadina di Bremerhaven, costituisce ilpiù piccolo Land della Germania. I suoi principali partner sono la DeutscheTelekom e la cassa di risparmio locale, la Sparkasse Bremen.

La cooperazione fra questi tre attori è stata istituzionalizzata con la creazionedi una public private partnership: il consorzio Bremen Online ServicesDevelopment and Operating Company (BOS). La città contribuisce con il 51%, ipartner privati coprono il restante 49%. Oltre ai tre soggetti citati, partecipanoal consorzio anche:– BreKom: azienda telefonica locale, operatore per la rete telefonica dell’am-

ministrazione pubblica locale;– Brokat Infosystems AG: azienda che sviluppa software per banche;– Vss e Signum: due software houses;– Bremer Staßenbahn AG: l’ente locale per il trasporto pubblico;– Multimedia Centrum Bremerhaven: che rappresenta la città di Bremerhaven

nel progetto.

Inoltre, il progetto si avvale della consulenza del Centro per la Tecnologia deiComputer (TZI) dell’Università di Brema e di Eutelis Consult, un’azienda di con-sulenza specializzata nelle telecomunicazioni e in servizi ad alto valore aggiunto.

Bremen Online Services si è sviluppato seguendo tre linee d’azione.In primo luogo, BOS ha puntato a creare le condizioni che permettessero la

massima capacità d’accesso alle infrastrutture on-line, grazie alla distribuzionedella firma digitale a cittadini, commercianti e liberi professionisti. I certificati

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della firma digitale sono emessi dalla Telesec, un’affiliata della Telekom, e regi-strati su bancomat e carte di credito distribuite dalla Sparkasse Bremen, in mododa garantire alla fonte la soluzione di due distinti problemi: la sicurezza delletransazioni e l’efficacia del mezzo di pagamento. Gli accessi a Bremen OnlineServices sono stati facilitati anche dalla disseminazione nella città di Internetpoint gratuiti, predisposti per la lettura delle smart card e dalla vendita di letto-ri delle tessere, necessari per utilizzare la firma digitale da casa o dall’ufficio. Leprevisioni sull’utilizzo della carta nel tempo, formulate nell’ambito del proget-to, sono riepilogate nella tabella 1.

Tabella 1

Distribuzione attesa dell’utilizzo della carta elettronica

Anno 1999 2000 2001 2002 2005 2008

Gruppi di riferimento

Studenti 175 6350 12830 18805 26000 32500

Impiegati amministrativi 130 1260 2360 4270 21200 24100

Architetti/ingegneri 5 20 40 68 160 294

Avvocati/notai 10 40 80 125 190 270

Consulenti fiscali 10 40 80 105 170 260

Medici 10 40 80 130 195 285

Rivenditori automezzi 5 12 27 30 37 50

Ulteriori: aziende e commercianti 55 155 1235 1565 2550 3000

Cittadini 0 2520 5600 11620 47200 69000

Fonte: Kubicek et al., 1999

In secondo luogo Bremen Online Services ha sviluppato complessivamente 76servizi elettronici, riconducibili a dodici aree diverse (tabella 2).

Bremen Online Services opera su quasi tutte le funzioni del comune e delLand, con la sola eccezione dei servizi sociali.

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Tabella 2

Le 12 aree cui sono riconducibili i 76 servizi offerti da Bremen Online Services

Cittadini Professionisti/Intermediari Aziende private

1. cambiare residenza 5. costruire la casa 9. public procurement

2. studiare all’università 6. acquistare l’auto 10. business information

3. sposarsi 7. curarsi (referti medici)

4. tempo libero 8. corrispondenza tra studi (biglietti e prenotazioni) legali e tribunali

Tutti gli utenti

11. pagare l’amministrazione pubblica

12. i consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano


In terzo luogo, Bremen Online Services ha sviluppato una piattaforma tecnicain grado di gestire efficacemente e in sicurezza servizi elettronici. È stata, infatti,progettata un’interfaccia denominata “Online Services Computer Interface”(OSCI), nel rispetto degli standard tedeschi per l’on-line-banking, Home BankingComputer Interface (HBCI).

Queste tre linee d’azione sono state perseguite contemporaneamente, nellaconsapevolezza che il sistema avrebbe avuto successo solo nel momento in cuifossero state soddisfatte tutte e tre le condizioni. Dati gli alti costi del servizio,infatti, Bremen Online Services non sarebbe stato in grado di sopravvivere senzaun numero consistente di utenti. D’altra parte, era necessario rendere appetibilela piattaforma, attraverso l’offerta del maggior numero possibile di servizi diver-si, per incentivare i cittadini a richiedere la firma digitale.

Bremen Online Services si rivolge, dunque, ai cittadini, al settore privato e ailiberi professionisti e agli intermediari che hanno rapporti con la pubblicaamministrazione per conto dei propri clienti. Si ripropone di lavorare con piùdi 50 operatori pubblici e privati che offrono una vasta gamma di servizi on-line.

Per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale, BremenOnline Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta,come alcune pratiche legali, con quella di servizi a scarsa incidenza quantitati-va sull’attività dell’amministrazione pubblica, ma che si rivelano molto conve-nienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio di good gover-nance (è il caso dei servizi offerti dal municipio virtuale).

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Il progetto contiene anche un sistema informativo on-line per la città: “bre-men.online”, sito sul quale è possibile trovare informazioni sulle istituzioni loca-li e sugli eventi cittadini (in un secondo momento sono stati attivati anche la pre-notazione e l’acquisto di biglietti per spettacoli ed eventi culturali e sportivi).

Durante la progettazione della piattaforma sono state esaminate le candidatu-re per la gestione dei servizi on-line; tra le domande pervenute sono stati sele-zionati 74 operatori in base a due criteri (Kubicek et al., 1999):• benefici attesi dalla gestione del servizio on-line;• capacità tecnica di organizzare il servizio on-line.

La scelta degli operatori è stata effettuata in collaborazione tra funzionari del-l’amministrazione pubblica e tecnici dei providers privati coinvolti nella pro-gettazione della piattaforma.

Come sappiamo, per il finanziamento del progetto è stato determinante il con-tributo federale, che ha coperto il 50% dei costi iniziali di progettazione e di rea-lizzazione della piattaforma digitale. Il secondo finanziatore è la città di Brema,che ha investito nel progetto circa 6 milioni di euro, provenienti in parte dalfondo per l’innovazione tecnologica e in parte dai fondi per lo sviluppo delleinfrastrutture regionali. Il contributo dei partner privati varia dai 250.000 a 1,5milioni di euro e riflette la valutazione dei benefici che ogni operatore ha sti-mato di ricevere dal progetto. La tabella 3 riepiloga i costi iniziali complessividel progetto, ripartendoli tra le voci principali che li compongono.

Tabella 3

Costi iniziali del Progetto

Costi 7/1999 – 6/2002

Infrastrutture on-line 10,2 Mio. DM

Applicativi/software e licenze 21,3 Mio. DM

Misure generali (coordinamento tecnico specializzato, ricerche di mercato e marketing) 5,8 Mio. DM

Trust center e gestione carte elettroniche 5,3 Mio. DM

Sviluppo e gestione dell’impresa (costi del personale) 2 Mio. DM

Costi totali 44,4 Mio.DM


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Risultati raggiunti

Bremen Online Services si è rivelato un progetto di successo perché ha garan-tito vantaggi a tutti i partner in gioco.

Infatti, tramite esso, grazie al contributo federale e attraverso l’uso dell’infor-mation technology, la Città di Brema ha potuto raddoppiare i propri fondi per ilprocesso di modernizzazione in corso.

La creazione del municipio virtuale ha comportato un miglioramento dell’o-rientamento citizen-friendly, già presente in nuce, dell’amministrazione locale.

Prima del bando di MEDIA@komm, il Land di Brema si interrogava su qualefosse l’utilizzo più proficuo per l’IT: si trattava di scegliere se fosse più utileinvestire nella ricerca di applicazioni per modernizzare la pubblica amministra-zione o se fosse più conveniente sovvenzionare i privati per lo sviluppo delcommercio elettronico (Hagen M., 2000). Con la realizzazione di Bremen OnlineServices è stato possibile raggiungere entrambi i risultati.

Può valere la pena, a questo punto, dare un’occhiata più da vicino ai princi-pali servizi on-line disponibili, presentandoli nei dodici settori che li raggrup-pano.

1. Cambiare residenzaIl servizio si propone, in primo luogo, di rendere più agevole e conveniente

per il cittadino l’espletamento delle pratiche per il cambio di residenza. I modu-li appositi possono venire compilati direttamente sul computer e spediti viaposta elettronica all’ufficio competente. La portata del servizio va ben oltre que-sto aspetto. Attraverso la rete, infatti, le informazioni sul cambio di residenzapossono venire spedite in tempo reale a tutta una serie di soggetti interessati (peresempio, alla Deutsche Telekom, alla Deutsche Post AG e ad altri fornitori di ser-vizi). Per rendere il servizio offerto più efficace (oltre che per ragioni commer-ciali) è intenzione del consorzio di esportare il modello del Bremen OnlineServices e di venderne le applicazioni tecniche ad altri comuni e province con-termini, in modo da riuscire a soddisfare almeno le richieste di cambio di resi-denza tra Brema e il suo circondario.

2. Studiare all’UniversitàL’Università di Brema fin dall’inizio si è dimostrata interessata al progetto e ha

richiesto al consorzio BOS di poter disporre della firma digitale e di un mezzodi pagamento elettronico per i propri studenti. I servizi offerti riguardano tuttigli aspetti amministrativi della vita universitaria (immatricolazione, iscrizioneagli esami, cambio di indirizzo, abbandono dell’università, certificati d’esame,pass della biblioteca, richiesta d’alloggiamento in studentati, ecc.). L’utilizzo

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della piattaforma digitale da parte dell’università rappresenta un ottimo esem-pio di good governance interna. Se gli studenti guadagnano in termini di como-dità, di risparmio di tempo e denaro, l’università migliora la propria efficienza,in quanto eroga un servizio migliore e libera risorse negli uffici amministrativiche possono venire impiegati in altre mansioni. Questo è particolarmente verose si considera che gli studenti rappresentano un target ottimale per l’e-govern-ment, grazie all’alto livello di competenze tecniche e alla diffusa possibilità diaccesso a Internet di cui dispongono.

3. SposarsiÈ possibile espletare tutte le pratiche legali ed amministrative relative al matri-

monio con l’uso della firma digitale.

4. Tempo liberoGrazie alla cooperazione tra l’amministrazione locale e numerosi enti priva-

ti, è possibile prenotare e acquistare biglietti per una serie di eventi: concerti,cinema, spettacoli teatrali. Anche la Bremer Staßenbahn AG, l’azienda per iltrasporto pubblico cittadino, ha predisposto un servizio di vendita on-line degliabbonamenti. L’utilizzo di questi servizi non richiede la firma elettronica, maavviene tramite il mezzo di pagamento elettronico emesso dalla SparkasseBremen.

5. Costruire la casaIl servizio si rivolge agli architetti nella loro qualità di intermediari fra l’am-

ministrazione pubblica e i proprietari degli immobili. Sono accessibili on-linetutte le pratiche burocratiche inerenti la costruzione di una casa e gli interventisu di essa (richiesta delle autorizzazioni previste, dichiarazione di agibilità,ecc.). È inoltre possibile consultare lo stato di avanzamento delle pratiche, nelrispetto del principio di trasparenza, uno dei criteri di valutazione della goodgovernance.

6. Acquistare l’autoOggetto del servizio non è, naturalmente, l’acquisto dell’auto in sé, ma lo svol-

gimento di tutte le pratiche burocratiche che lo accompagnano. Per il momentosi tratta della possibilità di espletare queste formalità on-line, ma sono previstisviluppi che amplieranno la piattaforma digitale ad altri soggetti privati (comele assicurazioni), che offriranno altri servizi legati all’uso dell’automobile.

7. Curarsi (referti medici)L’utilizzo di strumenti di IT in campo medico è oggetto di dibattito e studio in

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Germania (Kubicek et al., 1999). Per la natura particolarmente delicata dellamateria, viene spesso avanzato il problema della riservatezza dei dati. Il proget-to di Brema ha puntato sull’utilizzo di referti medici elettronici per le comuni-cazioni obbligatorie tra medici di base e medici specialisti od ospedali. L’inviodei referti si configura come spedizione di e-mail assicurate.

8. Corrispondenza tra studi legali e tribunaliOggi questo servizio ha raggiunto uno sviluppo così ampio da garantire da solo

la sopravvivenza dell’intera piattaforma. La mole della corrispondenza tra glistudi legali (di avvocati o notarili) e i tribunali è tale da assicurare proventi suf-ficienti a finanziare i costi di Bremen Online Services. Non vi è quindi dubbioche questi servizi abbiano riscosso grande successo presso questa categoria dioperatori specializzati, ottenendo anche il risultato di un notevole sveltimentodelle pratiche notarili.

9. Public procurementLe offerte e le transazioni per il public procurement avvengono completamen-

te on-line.

10. Business informationSi tratta di sistema di informazioni, gestito dalla biblioteca universitaria e

dalla biblioteca nazionale, che prevede abbonamenti a banche dati specializza-te con l’uso della firma elettronica. Il servizio è ancora in fase di sviluppo.

11. Pagare l’amministrazione pubblicaÈ possibile pagare con carta di credito i tributi comunali, le ammende, le tarif-

fe di specifici servizi, ecc. L’utilizzo del servizio è intensivo: al momento circa 1milione di transazioni all’anno, che ne fanno il più gettonato tra i servi di e-government offerti da Bremen Online Services. Determinanti per questo succes-so sono la combinazione della firma digitale e del mezzo elettronico di paga-mento, avvenute tramite la cooperazione fra l’amministrazione pubblica e lacassa di risparmio cittadina.

12. I consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicanoOltre a rendere la corrispondenza con gli uffici dei tributi più veloce e como-

da, il servizio funge da garante nel rapporto tra cliente e intermediario. In que-sto caso, infatti, l’utilizzo della firma digitale non serve solo ad identificarel’utente, ma anche a certificarne l’iscrizione all’albo dei consulenti fiscali. Atal fine, infatti, la TeleSec ha sottoscritto un accordo con la Camera Federaledei Notai (Bundesnotarkammer), in virtù del quale un consulente fiscale può

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farsi certificare da un notaio l’appartenenza all’albo e, in seguito, può pubbli-care sull’apposito sito predisposto da TeleSec le sue credenziali (Kubicek etal., 1999).

La tabella 4 presenta le stime dei flussi annui delle principali applicazioni,dall’inizio del progetto al 2008.

Tabella 4

Stima del numero di transazioni per alcune applicazioni

Servizio Applicazione 1999 2000 2001 2002 2005 2008

Cinema Biglietti 0 15.908 35.271 58.332 156.749 215.102

Ufficio delle finanze Imposta sui redditi di 0 8.471 18.567 25.297 65.738 87.331impresa-preavviso

Cassa di risparmio Multe e tributi 0 6.628 14.696 24.305 65.312 89.626del Land

Amministrazione Tessere universitarie 0 6.540 14.334 17.577 39.585 44.497universitaria

Avvocatura Solleciti 0 12.647 18.484 14.986 19.067 24.562tribunali

Amministrazione Stampa dei certificati 0 0 6.670 14.620 39.458 42.249universitaria per gli studenti

Centri per E-Mail-Account 0 3.971 9.670 12.648 26.294 28.382la rete informatica

Ufficio anagrafe Richieste documenti 0 3.901 8.550 11.650 30.274 40.218dell'anangrafe

Ufficio delle finanze Comunicazioni con i 400 3.177 6.963 9.487 24.652 32.749consulenti fiscali

Ufficio delle finanze Dichiarazione dei redditi 0 2.160 4.735 7.742 20.118 26.727

Fonte: Kubicek et at., 1999

Criticità nella realizzazione del progetto

Il progetto Bremen Online Services rappresenta un successo sotto molti puntidi vista. Innanzitutto è stato in grado di realizzare uno strumento tecnico effica-ce rispetto allo scopo che si era prefisso. L’interfaccia unica creata per offrire ser-vizi pubblici e privati sta funzionando senza rivelare grossi problemi operativi.

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In secondo luogo, il consorzio BOS si è dimostrato abile nel pubblicizzare l’ini-ziativa e nell’offrire incentivi a tutti coloro che hanno deciso di investire nelprogetto e sono approdati sulla piattaforma di Bremen Online Services con i loroprodotti. Anche la sfida della capacità di autofinanziamento del progetto sem-bra essere stata vinta, grazie soprattutto all’erogazione di servizi ad alta densitàd’utenza, come le comunicazioni fra avvocati/notai e tribunali.

Tuttavia, Bremen Online Services nasce in primo luogo come municipio vir-tuale, nell’ottica di un processo di modernizzazione dell’amministrazione pub-blica volto ad avvicinarla ai cittadini, a renderla più efficiente e a ridurre l’uti-lizzo di personale nell’erogazione dei servizi passati sulla piattaforma.

Se si analizzano i primi anni di vita di Bremen Online Services in questa luceemergono tuttavia alcune criticità dell’iniziativa.

Non si può non osservare che, nonostante gli sforzi per evitarlo, il livello diutilizzo della firma digitale tra la popolazione resta molto basso. Le cause pos-sono essere molteplici. In primo luogo, il target medio attuale degli utenti del-l’ente locale tedesco è rappresentato da persone di età superiore ai 40 anni, lacui conoscenza e dimestichezza con le tecnologie di comunicazione a distanzarestano limitate. In secondo luogo, è possibile che una consistente quota dellapopolazione preferisca il rapporto personale e diretto a quello spersonalizzatoconsentito dall’uso dell’IT: ciò spiegherebbe la persistenza di una forte richie-sta di contatto diretto e rassicurante con lo sportello. Infine, molte famiglie nondispongono di Internet a casa propria e l’iniziativa dell’amministrazione citta-dina di istituire Internet point gratuiti predisposti per la lettura della firma digi-tale non appare sufficiente a rendere popolare e generalizzato l’utilizzo dellapiattaforma.

Proprio a causa dello scarso utilizzo da parte dei cittadini del municipio vir-tuale, non vi è stato finora quasi nessun beneficio rilevante per l’amministrazio-ne pubblica, in termini di maggior efficienza e risparmio di risorse. Infatti gliuffici pubblici che si pensava potessero maggiormente giovarsi di una riduzionedei carichi di lavoro l’hanno invece sperimentata in misura minore del previsto,quasi annullando, di conseguenza, la possibilità di destinare ad altra occupa-zione il personale in tale modo recuperato.

Se, dunque, l’obiettivo principale del progetto fosse stato quello di renderel’amministrazione pubblica maggiormente citizen-friendly e più efficiente gra-zie all’impiego dell’IT, il Bremen Online Services lo avrebbe sostanzialmentemancato.

Queste considerazioni non devono portare a concludere che il municipio vir-tuale sia un progetto da abbandonare. Bremen Online Services è operativo soloda alcuni anni ed è obiettivamente presto per inferire conclusioni sulla propen-sione della gente a servirsi degli strumenti dell’information technology. Inoltre,

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la generazione nata negli ultimi 30 anni ha sicuramente più dimestichezza conquesto tipo di tecnologia, per cui non è difficile immaginare che il municipiovirtuale possa essere utilizzato con maggiore frequenza nei prossimi anni.


Bremen Online Services è stato scelto come caso di buona governance internaper l’eccellenza dei risultati ottenuti in termini di significativo snellimento degliadempimenti burocratici gravanti sul cittadino, che viene così posto al centrodell’attenzione in modo chiaramente percepibile. Significativi, inoltre, sonostati il grado di apertura e quindi di trasparenza nella comunicazione ottenutiattraverso l’iniziativa.

Pur presentando anche rilevanti caratteristiche di buona pratica di governan-ce esterna, si è scelto di analizzare il caso del Bremen Online Services in termi-ni di good governance interna, ponendo l’accento sulle motivazioni che hannoportato all’ideazione del progetto.

Sebbene il progetto del municipio virtuale di Brema sia stato realizzato conl’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-com-merce, è stato il primo aspetto a determinare la partecipazione al concorsoMEDIA@komm.

L’analisi del progetto in termini di good governance permette di riscontrarneil grado di aderenza ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea.

AperturaSul sito informativo “bremen.online” è possibile trovare articolate informa-

zioni sulle istituzioni locali e sugli eventi della città. In questo modo le attivitàdell’amministrazione vengono comunicate ai cittadini.

Per quanto riguarda i servizi offerti dal municipio virtuale, nonostante i pro-blemi di utilizzo da parte dell’ attuale generazione di utenti dell’amministrazio-ne pubblica che sono stati evidenziati nel paragrafo precedente, si sottolinea ilfatto che le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono in realtà moltoaccattivanti e di facile utilizzo da parte di chiunque disponga di una conoscen-za informatica di base.

PartecipazioneQuesto criterio attiene più alla good governance esterna che a quella interna.La progettazione e realizzazione del progetto sono avvenuti tramite una stret-

ta cooperazione fra pubblica amministrazione e attori del settore privato. Infatti,nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costitui-

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to un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti del-l’amministrazione pubblica, dei partner privati, di rappresentanti della Cameradi Commercio e di organizzazioni di varia natura operanti nella promozionedello sviluppo economico. La cooperazione tra i partner pubblici e privati, chesi è resa necessaria per la realizzazione di Bremen Online Services, è stata isti-tuzionalizzata attraverso la creazione di una partnership publico-privato: laBremen Online Services Entwicklungs - und Betriebsgesellschaft (BOS societàdi sviluppo e impresa), alla quale la città contribuisce per il 51% e i partner pri-vati per il restante 49%.

EfficaciaSe prescindiamo dalle difficoltà legate al limitato utilizzo della firma digita-

le da parte dei cittadini, ma prendiamo in considerazione le condizioni poten-ziali create dal progetto e immaginiamo che in un prossimo futuro si registriun considerevole aumento degli utenti, il municipio virtuale ideato da BremenOnline Services sembra in grado di realizzare gli obiettivi di maggior efficien-za e risparmio, in termini di costi e di risorse umane, che stanno alla base delprogetto.

Inoltre, per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale,Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richie-sta, come alcune pratiche legali, con servizi che hanno una scarsa incidenzaquantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica, ma che si rivelanomolto convenienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio digood governance.

CoerenzaIl progetto del municipio virtuale di Brema è stato realizzato con l’ambizio-

ne di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce. Atale fine si è provveduto a coordinare tutti i provvedimenti di modernizzazio-ne dell’amministrazione e di promozione dell’e-commerce che erano statiadottati indipendentemente gli uni dagli altri fino a quel momento. Questo haportato ad una maggiore coerenza ed efficienza nel processo di modernizza-zione in atto.


La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli organiz-zativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno allabase), fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro inte-

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resse per la realtà italiana. In linea di principio, non paiono sussistere difficoltàinsormontabili alla sua potenziale trasferibilità. Naturalmente solo un’analisidettagliata del percorso seguito nella realizzazione del progetto, nelle sue singo-le fasi ed operazioni, che non è stato possibile effettuare, potrebbe autorizzare adesprimere raccomandazioni puntuali per una sua eventuale replica (o, meglio,adattamento) alla realtà nazionale. Tuttavia, alcune osservazioni di massimapossono essere espresse, insieme a limitate indicazioni.

Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di mag-giore dimensione (le città metropolitane, alcune province, le amministrazioniregionali), specie quelli che già hanno accumulato positive esperienze nellacostruzione e nella gestione di un proprio sito di comunicazione con il pubbli-co. L’arricchimento dei servizi già disponibili on-line costituisce lo svilupponaturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti dal BOS fornisceimpliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere fornitialla fruizione a distanza.

Cruciale al risultato è la possibilità di effettuare pagamenti on-line, il che inItalia già avviene, ad esempio, per i principali tributi locali ricorrenti.

Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante un utilizzo atale fine dello strumento degli accordi di programma) è la possibilità di associa-re nel sito una pluralità di enti locali, dello stesso livello (ad esempio, i comuniche costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione, provincee comuni, anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza, nel-l’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo).

Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistanoobiezioni di principio, nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privatoche anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significati-ve applicazioni (ad esempio, nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni dipartenariato in essi previste).

Apparentemente meno immediata, invece, è la replicabilità del modello dellacittà anseatica per quanto riguarda il suo utilizzo a sostegno delle comunicazio-ni tra studi legali e amministrazione della giustizia, in Germania facilitato dalfatto che la città-Stato possiede competenze in materia di amministrazione dellagiustizia superiori di quelle spettanti agli enti locali italiani. Per superare que-sto ostacolo anche in questo caso sembra, tuttavia, potersi fare riferimento all’or-mai collaudato strumento degli accordi di programma tra amministrazioni didiverso livello.

Premesso che solo uno studio di fattibilità permetterebbe di stimare e compa-rare i costi e i vantaggi del replicare un’iniziativa di questo tipo in un ente loca-le italiano (o un gruppo di enti locali), è probabile che le criticità emerse a Bremapotrebbero riprodursi anche da noi. Su due versanti: quello delle difficoltà che

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una parte consistente e probabilmente maggioritaria della popolazione avrebbead accedere ai servizi on-line (con rischio di sottoutilizzo dei servizi stessi, cheinevitabilmente ne farebbe lievitare i costi unitari); quello della conseguenteminore occasione di realizzare risparmi gestionali (soprattutto in termini di per-sonale ed eventualmente anche di spazi dedicati), che si avrebbe in seguitoall’immutato o quasi carico di lavoro gravante sugli uffici, che continuerebberoa fornire i medesimi servizi con le modalità tradizionali.

199CONCLUSIONI

201

CONCLUSIONI

La governance nel contesto istituzionale tedesco

L’indagine sulla governance in Germania ha assunto particolari caratteristiche,legate al contesto nazionale analizzato. Va innanzitutto notata la forte compo-nente di innovazione di provenienza locale (bottom-up), nonostante la presenzaforte di un governo federale centrale.

Numerose sono le iniziative a livello regionale o dei Länder a cui spettanospesso competenze di rilievo nella gestione della cosa pubblica. A livello localeil terreno è naturalmente molto ricco, data la naturale propensione del cittadinotedesco a partecipare attivamente alla vita pubblica attraverso forme di associa-tivismo. Stimoli ulteriori provengono dall’azione di istituzioni quali laFondazione Bertelsmamm o il KGSt, che nell’ultimo decennio hanno stimolatole municipalità a ricercare nuovi paradigmi di riferimento o nuovi strumenti digestione (ad esempio il Neues Steuerungsmodell o le reti di collaborazione tracittà come KOMPASS o Cities of tomorrow).

A livello federale il governo si è fatto soprattutto promotore dello sviluppodell’e-governance, ma ha anche dato vita a progetti ad ampio raggio di azione, ilprincipale dei quali è forse Stato Moderno - Amministrazione Moderna.

Si può dire che, a partire dagli anni ’90 del secolo scorso (quindi con ritardorispetto ad analoghi movimenti iniziati in altri Paesi europei), si è gradualmentecostruito in Germania un piano di rinnovamento di ampia portata della PA fede-rale, che riguarda le relazioni interne (il cui tema principale è come migliorarel’efficienza degli uffici), le relazioni con le imprese (nuove forme di collabora-zione tra pubblico e privato - public private partnership) e le relazioni tra i variattori istituzionali (ad esempio, sul tema impegnativo dello sviluppo sostenibile).

L’enfasi maggiore rinvenibile in Germania sui temi della governance riguardal’uso diffuso dell’Information Technology, inteso come canale utile a veicolareuna generale trasformazione della PA tedesca, che ne migliori l’efficienza pursenza derive tecnocratiche. Si può dire che sia in atto in Germania la ricerca con-sapevole di schemi che garantiscano che lo sviluppo dell’e-governance non

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CONCLUSIONI

avvenga a scapito della democrazia (sia, cioè, abbinato allo sviluppo di istitutidi e-democracy). Uno dei temi dominanti di questo Rapporto riguarda quindil’e-government. Il governo federale vi ha investito ingenti somme e, sulle ormedel piano d’azione e-Europe elaborato a Lisbona, ha dato avvio al piano Bund-online 2005, secondo il quale entro il 2005 tutte le strutture delle PA dovrannosapere offrire i propri servizi on-line, attraverso Internet.

Come noto, l’ipotesi di lavoro delle ricerche di cui questo Rapporto restituiscei risultati relativamente alla Germania è che le azioni e le iniziative di gover-nance siano utilmente distinguibili, seppure a costo di qualche forzatura, in trefiloni distinti: governance interistituzionale, esterna ed interna. A ciascuna diqueste forme di governance si sono quindi dedicate analisi specifiche, che siavvalgono anche della descrizione di casi di successo, relativi al governo cen-trale (che, nella realtà tedesca, può voler dire governo federale o governi diLand) e ai governi locali (comuni e province).

Per la governance interistituzionale si è ricordato che le relazioni tra i varilivelli di governo sono caratterizzate da una forma peculiare di federalismo coo-perativo, che può essere stilizzato dicendo che spetta al centro del sistema defi-nire le linee guida e alla periferia decidere le modalità di attuazione.

I principi di sussidiarietà e della perequazione fiscale sono altri cardini delfunzionamento delle istituzioni pubbliche germaniche e dei loro rapporti. Essisvolgono la funzione di assicurare, a livello di principi costituzionali, non smen-titi dalla prassi, la collaborazione tra tutti i livelli di governo, sia tra enti delmedesimo livello (opera in tale direzione, ad esempio, la legge sulla perequa-zione fiscale, Finanzausgleich), sia tra enti di livello diverso (ciò connotaprofondamente la politica tedesca, ovvero l’“intreccio politico”, Politik-verflechtung). Questo intreccio politico, in cui le competenze sono distribuiteanche attraverso l’espletazione delle “funzioni comuni” tra governi di diversolivello, è una delle caratteristiche salienti del federalismo tedesco.

In esso il coinvolgimento della società civile avviene, per antica tradizione,attraverso l’operare di una fitta rete di gruppi organizzati (NGOs, sindacati, grup-pi di interesse vari).

Adottare un’ottica di governance implica allora garantire una gestione dellerisorse e degli affari della società organizzandoli non più (solo) intorno al prin-cipio del “buon governo”, realizzato grazie soprattutto all’operare di una buro-crazia molto solida, organizzata in base ad un rigoroso principio gerarchico, maattraverso ampie forme di partecipazione della società civile.

203

CONCLUSIONI

I casi di buona governance analizzati

Buona governance interistituzionale

I casi di buona governance interistituzionale analizzati mettono in evidenzauna concezione ampia dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territo-riale, che passa attraverso la gestione a più mani del programma di sviluppo.

Nel primo caso, l’Ökologisches Sanierungsprogramme vede la collaborazionetra due attori principali (entrambi ministeri del Land Berlino: il Ministero per loSviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali).Tale collaborazione innesca un’efficace forma di cooperazione orizzontale fra iministeri, sulla quale si innesta una cooperazione verticale fra altri attori appar-tenenti a ulteriori e differenti livelli di governo. Il programma si caratterizzainoltre per la molteplicità delle sue fonti di finanziamento: molti soggetti pub-blici (UE, Stato federale, Governo del Land ed enti locali) e molti soggetti priva-ti (imprese e banche), ma anche public private partnership.

Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di svi-luppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee (il caso di buona gover-nance locale considerato) è la ricerca della massima partecipazione dei cittadi-ni e dei vari attori presenti in quel territorio. Per questa ragione la pianificazio-ne degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata sviluppata da diversi gruppi dilavoro, aperti a chiunque avesse un interesse legittimo da affermare.

Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dallaConferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto “Think global, act local”. Èa livello locale, infatti, che è più facile realizzare le condizioni per una larga par-tecipazione della società civile e del settore privato, che dia luogo a nuove formedi cooperazione per la ricerca di ragionevoli compromessi fra i vari interessi ingioco. L’avvio di un processo di questo tipo dovrebbe aprire concretamente undialogo duraturo fra i vari attori e condurre a rapporti fra amministrazione pub-blica e cittadini caratterizzati da gradi di apertura e trasparenza maggiori che inpassato. L’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianifica-zione e di sviluppo territoriali che vede nella riserva Schaalsee il perno attornoal quale è destinata a ruotare, in misura rilevante, l’intera economia della regio-ne. Uniti dalla prospettiva comune di innescare uno sviluppo economico localesostenibile, che ha nel turismo e nel suo indotto il proprio motore, gli enti loca-li hanno manifestato il comune interesse a promuovere la biosfera-riserva e apubblicizzare le iniziative e i progetti che la riguardano.

La cooperazione fra attori diversi sulla quale si fonda l’Agenda21 della regionedello Schaalsee si avvale di strumenti piuttosto informali. Nonostante la previ-sione di un momento istituzionale nel Consiglio di Amministrazione, non è pre-

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CONCLUSIONI

vista una suddivisione rigida di compiti tra i vari partner (pubblici e privati).L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e

le province ad una maggiore coerenza anche nel medio e lungo periodo, e adadottare una visione condivisa della pianificazione territoriale. Il concetto stes-so di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. In que-st’ottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico, latutela ambientale e l’equità sociale.

Buona governance esterna

La governance esterna tende ad intersecarsi con il tema delle privatizzazioni,che ha visto l’apertura al mercato di alcuni monopoli pubblici (le telecomuni-cazioni e la gestione della politica idrica). Infatti anche in Germania è accadutoche, tra la fine degli anni ’80 e la fine degli anni ’90, numerose aziende di pro-prietà pubblica siano state privatizzate e/o trasformate in società per azioni equotate in borsa.

Di particolare rilievo e manifestazione di un approccio in parte originale è tut-tavia il ricorso al privato per l’ideazione di progetti o la realizzazione di infra-strutture moderne attraverso nuove forme di collaborazione e partnership. Lagamma delle soluzioni applicate è ampia e spazia dall’ esternalizzazione di alcu-ni servizi alla creazione di public private partnership, in cui attraverso formeinnovative (quali private finance iniziative, PFI), enti pubblici e organizzazioniprivate mettono in comune competenze e risorse, sulla base di un accordo con-trattuale esplicito, per realizzare opere che altrimenti, nella situazione criticache oggi caratterizza le finanze pubbliche, sia locali che centrali, non sarebbepossibile realizzare. Accanto all’obiettivo elementare di rendere fattibili inter-venti che altrimenti non lo sarebbero (almeno nella dimensione voluta), gliaccordi di partnership perseguono l’obiettivo ulteriore di realizzare le opere, iprogetti, le politiche con un’efficienza superiore a quella con la quale il solopubblico sarebbe in grado di agire. La possibilità di ottenere un risultato di que-sto tipo (senza ridurre il livello qualitativo dei prodotti al di sotto del limite rite-nuto politicamente opportuno) deriva dall’effettiva capacità, da parte degli entipubblici, di lucrare a beneficio della collettività la naturale spinta all’efficienzaderivante dalle procedure di scelta competitiva dei partner privati. Che ottene-re risultati siffatti non sia semplice ce lo insegnano non solo la teoria economi-ca dei contratti, ma anche le valutazioni dei risultati effettivamente ottenuti, chedipingono un quadro in chiaroscuro. Le due esperienze analizzate si segnalanoper i buoni risultati che stanno conseguendo.

Il Land Nordreno Vestfalia per rilanciare lo sviluppo economico del bacinodella Ruhr, da sempre legato all’industria siderurgica e oggi pesantemente segna-

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CONCLUSIONI

to dal suo declino, ha cercato con successo l’appoggio organizzativo e soprattut-to finanziario di più operatori (appartenenti a diversi settori della PA e al setto-re delle imprese), creando un consorzio la cui missione è l’adeguamento dellestrutture pubbliche all’era dell’informazione. La struttura contrattuale della PPPè basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto digestione. Essi partecipano al riparto dei costi, delle responsabilità e dei guada-gni. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantitaa qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e, inprospettiva, anche altrove. La natura particolare del contratto, la cui predisposi-zione ha richiesto un lungo investimento di expertise specifica, prevede ora unachiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori,soprattutto tramite la partecipazione agli organismi decisionali del consorziostesso. A cadenze regolari, infatti, il consiglio di innovazione e il consiglio disorveglianza del progetto (sono questi i due organi cruciali, composti da rappre-sentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca e da esper-ti indipendenti) verificano i risultati conseguiti, analizzano i problemi emergen-ti e decidono come risolverli. La chiave di volta del successo dell’iniziativarisiede, evidentemente, nelle regole con le quali le decisioni vengono prese,soprattutto nei casi in cui gli interessi delle parti possano risultate divergenti.Risiede anche nel clima di fiducia reciproca che accomuna i partecipanti, testi-moniato dalla sostanziale persistenza dei soci e dall’ingresso di nuovi partner.All’origine della fiducia si collocano fattori immateriali, che hanno loro radicinella storia, nella cultura profonda o, come oggi usa dirsi, nella densità e qualitàdel capitale sociale che la società tedesca sa esprimere. I rapporti fiduciarihanno tuttavia bisogno, per sopravvivere e svilupparsi, di un contesto regola-mentare condiviso, chiaro e stabile nel tempo. Questo contesto è rappresentatodagli statuti del consorzio.

Oltre alla sua capacità di durare nel tempo in conformità al disegno originario,il progetto potrà produrre risultati sotto forma di servizi aggiuntivi ottenibili conle risorse pubbliche che esso permetterà di risparmiare e dedicare ad altri ambi-ti. Sul punto non si dispone ancora di elementi oggettivi di riscontro (la cui valu-tazione presenta, peraltro, profili di particolare complessità). Allo stato dellecose, tuttavia, i riscontri reperiti fanno ritenere che il consorzio d-NRW abbia lecarte in regola per ottenere i risultati positivi per i quali è stato costituito.

A livello locale la provincia di Offenbach nell’Assia, per garantire un miglio-ramento del sistema scolastico (le competenze provinciali riguardano gli edificie le loro attrezzature), ha realizzato un piano di ristrutturazione, manutenzionee costruzione degli edifici scolastici ricorrendo a forme di finanziamento priva-to e di outsourcing che prevedono il coinvolgimento di imprese specializzate infacility management e global service.

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CONCLUSIONI

Tra i punti di forza in termini di governance del piano si segnala il suo eleva-to grado di apertura e partecipazione, che discende naturalmente dal suo forteorientamento alle logiche di PPP. Ciò è il frutto della cura con la quale l’ammi-nistrazione provinciale ha creato e utilizzato molteplici occasioni di informa-zione e confronto con tutte le parti sociali interessate (in primo luogo, ma nonsolo, insegnanti e famiglie), illustrando e discutendo le nuove linee d’azioneproposte, spiegando le ragioni delle scelte innovative, garantendo che le sceltestesse erano ispirate alla ricerca dell’eccellenza per il sistema scolastico provin-ciale, quale solo un sostanziale adeguamento – in qualità e quantità – delle infra-strutture e dei servizi ausiliari avrebbe permesso di conseguire. Nello stessotempo, l’inedito coinvolgimento di partner privati for profit richiedeva di rassi-curare sul regolare proseguimento delle attività didattiche, senza oneri econo-mici aggiuntivi per gli studenti e le loro famiglie.

Gli studi di fattibilità e i primi risultati ottenuti indicano che la strategia adot-tata è per ora efficace e tempestiva e che sta iniziando a produrre i risultati atte-si sulla base degli obiettivi proposti. Naturalmente non è invece possibile nep-pure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trattandosidi azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le previsioni ini-ziali, per altri 14 anni, tale essendo la durata prevista per i contratti siglati.

Buona governance interna

I casi di governance interna analizzati riguardano azioni di modernizzazionedelle modalità di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Da questopunto di vista, il contributo della Germania è individuabile non nell’acritico rece-pimento degli strumenti messi a punto in ambiente anglosassone (il New PublicManagement, come sviluppato soprattutto in Gran Bretagna e Nuova Zelanda),ma nel loro adattamento originale alle tradizionali modalità di funzionamentodelle pubbliche amministrazioni tedesche, che operano con il contributo di unaburocrazia professionale fortemente gerarchizzata. I risultati ottenuti, noti comeNeues Steuerungsmodell, integrano e adattano alla tradizione dello “Stato didiritto” elementi tratti dalla strumentazione utilizzata dalle aziende private piùefficienti (sistemi di analisi dei costi e delle prestazioni, controllo di gestione,processi di miglioramento della qualità variamente etichettati e impostati, ecc.).Per effetto di ciò, concetti come pianificazione interna, controllo strategico evalutazione delle politiche pubbliche sono entrati pian piano nell’agenda dellePA tedesche. Le iniziative analizzate testimoniano queste tendenze.

Emblematico è risultato il caso dell’agenzia federale per l’amministrazionepubblica, BVA, che ha trasformato il suo operare quotidiano in base al qualitymanagement, integrato con il management dell’informazione e della conoscen-

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CONCLUSIONI

za. Gli strumenti informatici hanno permesso di sviluppare una piattaforma dilavoro integrata ed efficiente, di migliorare le performance interne, di sfruttareal meglio le competenze esistenti attraverso la creazione di circoli di discussio-ne e lavoro, di riqualificare e valorizzare il personale.

Il nuovo management tedesco ha saputo, nel caso esaminato, avviare la con-creta attuazione di azioni strumentali del tipo indicato, ottenendo risposte chesono positivamente valutabili non solo in termini aziendalistici, ma soprattuttonell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. Lacapacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondoe i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche,ispirate alla cultura del risultato, è stata ottenuta dalla BVA attraverso la siner-gia di più elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdur-re la concezione del lavoro per obiettivi, il management dell’informazione edella conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utiliz-zo delle competenze interne; d’altro lato, l’uso di strumenti informatici (EPOS eFAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorati-vi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni. I servizi sono divenuti maggior-mente orientati verso i cittadini/utenti, garantendo significative riduzioni neitempi di completamento delle procedure. Il caso del BaföG online incarna almeglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro praticheda qualsiasi postazione informatica collegata alla rete Internet e in qualsiasimomento, senza vincoli di orario di apertura al pubblico degli uffici e senzacode. Questi risultati garantiscono una pubblica amministrazione più vicina agliinteressi dei cittadini e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione dellacosiddetta e-democracy.

Il caso locale analizzato riguarda la creazione di un municipio virtuale nellacittà-Stato di Brema: l’idea è di realizzare una situazione di e-democracy in cuiil cittadini siano meglio informati sulla gestione della cosa pubblica e dispon-gano di più canali per esprimere la propria voce. Le applicazioni create per l’e-rogazione dei servizi sono molto semplici da utilizzare per quanti dispongano diconoscenze informatiche, anche rudimentali. Nel corso della pianificazionedella piattaforma digitale comune è stato costituito un comitato per il coordina-mento del progetto che riuniva rappresentanti dell’ amministrazione pubblica,dei partner del settore privato, rappresentanti della Camera di Commercio e diorganizzazioni di varia natura, operanti nel campo della promozione dello svi-luppo economico. La cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato,necessaria per attuare aspetti qualificanti del progetto, è stata istituzionalizzataattraverso la creazione di una public private partnership.

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CONCLUSIONI

La governance tedesca alla luce dei principi del Libro Bianco

Quali ambiti di applicazione è possibile riconoscere in Germania ai criteri dibuona governance proposti dalla Commissione europea nel suo Libro Biancosulla governance europea del 25 luglio 2001?

Per rispondere alla domanda prendiamo distintamente in considerazione cia-scuno dei cinque criteri proposti.

AperturaUn buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle

istituzioni alla società per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni erendere l’attività pubblica più trasparente.

In Germania l’intero processo di modernizzazione è stato oggetto di una vastacampagna di comunicazione, realizzata tramite i media e un nutrito ed eteroge-neo programma di presentazioni dialogate, avvenute nel corso di seminari e riu-nioni rivolte sia ai comuni cittadini, che ai portatori di interessi speciali (partisociali, operatori economici, rappresentanze di categoria, ecc.). Sono state pre-parate e diffuse numerose pubblicazioni, dai contenuti differenziati in funzionedel pubblico cui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed acces-sibile a tutti il “nuovo volto” della pubblica amministrazione. Questo soprattut-to a livello federale.

A livello locale hanno invece svolto un ruolo determinante le campagne dicomunicazione promosse dal KGSt e, di nuovo, le intense attività di diffusionelocale tramite incontri, forum e giornate seminariali dedicate alla informazione(e formazione, quando necessario) dei cittadini sulle nuove tecnologie.

È infatti il ricorso intenso alle nuove tecnologie, Internet in testa, che garanti-sce un grado di apertura e pubblicità molto elevato sulle iniziative intraprese(anche se tale forma di comunicazione resta a disposizione solo di quella fasciadi popolazione che ne fa uso corrente che, per quanto in continua crescita, noncomprende la totalità dei cittadini).

Partecipazione Grande rilievo è stato dato, all’interno delle organizzazioni pubbliche, alla par-

tecipazione dei dipendenti alle azioni di rinnovamento intraprese, nella consa-pevolezza che è solo dalla loro convinta adesione che possono derivare risulta-ti positivi, in grado di durare nel tempo. Sul lato esterno, del rapporto traspa-rente tra pubbliche amministrazioni e società, molta attenzione è stata prestatanel comunicare, coinvolgere e acquisire il consenso.

Sintomo significativo dei risultati ottenuti all’interno delle amministrazioni èla nuova attenzione al back-office, che segnala una sensibilità degli apparati

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CONCLUSIONI

amministrativi all’intero processo gestionale, anche nei suoi aspetti apparente-mente di dettaglio ma nondimeno cruciali nel garantire la qualità complessivadei processi. In proposito si può ritenere che l’elevata partecipazione alla revi-sione delle procedure operative delle PA da parte del personale, con scrupolosaattenzione ai dettagli, altro non sia che una manifestazione dell’attitudine tede-sca all’organizzazione e ai lavori “ben fatti”. Se la scelta degli strumenti è inassonanza con la cultura profonda di un popolo, non stupirà che la creazione deicircoli di qualità, con il loro focus posto sui lavoratori e sulle loro proposte,abbia riscosso successi comparabili a quelli ottenuti nel Paese che li ha inven-tati e diffusi (il Giappone).

Il nuovo sistema non poteva essere attuato senza una maggior responsabiliz-zazione dei dipendenti pubblici, soprattutto dei dirigenti, i cui ruoli all’internodel processo organizzativo e decisionale sono in corso di ridefinizione, con mag-gior chiarezza che in precedenza. L’introduzione di sistemi di retribuzione basa-ti sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unitàdi cui sono responsabili sta favorendo la diffusione, tra tutto il personale, di unmaggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese.

EfficaciaUna buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realiz-

zate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assun-ti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienzeacquisite in passato. Tempestività, efficacia e efficienza sono i temi dominantiper la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientativerso i cittadini/utenti e garantire tempi di assolvimento veloci delle praticheburocratiche. Le politiche di coordinamento e gli investimenti che sono alla basedelle azioni di governance intraprese si stanno dimostrando gradualmente ade-guati alle esigenze, permettendo buoni risultati e risparmi alla PA, con conse-guenti vantaggi per i cittadini. Quindi si può ritenere che l’efficacia del funzio-namento complessivo delle PA, lette anche nei loro rapporti reciproci e con lasocietà, costituisca un leit-motiv sicuramente presente negli interventi di gover-nance realizzati in Germania.

Questa constatazione non implica, tuttavia, anche una positiva valutazionedell’impatto degli interventi realizzati, non nel senso che la valutazione sianegativa, ma perché tale valutazione non è stata effettuata. Realizzare valutazio-ni di efficacia tramite valutazioni di impatto, infatti, significa comprendere (emisurare) gli effetti differenziali degli interventi pubblici (realizzati tramite azio-ni di governance, nel nostro caso), vale a dire stimare quali effetti positivi sisono avuti in più per effetto dell’azione realizzata rispetto a quelli che si sareb-bero verificati comunque (per effetto di circostanze e azioni estranee agli inter-

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CONCLUSIONI

venti analizzati). Realizzare analisi di efficacia con questo contenuto richiedel’utilizzo di strumenti di analisi sofisticati e complessi, propri della policy eva-luation, che non abbiamo rinvenuto nella nostra rassegna.

CoerenzaLe azioni di governance intraprese presentano un buon grado di coerenza tra

le loro molteplici componenti, nell’ambito di un’impostazione generale certa-mente complessa, ma chiara e stabile. Ciò induce a ritenere che molte tra le azio-ni federali e locali intraprese costituiscano un insieme non contraddittorio diiniziative, interpretabile unitariamente alla luce della graduale attuazione dell’e-Governance, intesa come nuova modalità di rapporto tra pubbliche amministra-zioni, cittadini e forze economiche e sociali, che non sostituisce le modalità tra-dizionali, ma ad esse si affianca rafforzandole.

ResponsabilitàLe tipologie contrattuali o i vari accordi realizzati cercano di prevedere una

distinzione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori, soprattut-to tramite la partecipazione agli organi di governo previsti. Ciascun ente, parteprivata o pubblica, che partecipa a un programma di governance, deve avere benchiaro quali sono le sue responsabilità ed i suoi compiti.

Anche all’interno delle amministrazioni, ove le linee di responsabilità risulta-vano tradizionalmente ben tracciate e chiaramente percettibili sulla base delruolo ricoperto da ogni operatore e della sua posizione nelle procedure che lovedono partecipe, il principio di responsabilità è stato rafforzato con riferimen-to ai risultati, nell’ambito del Neues Steuerungsmodell. Se le applicazioni ana-lizzate sembrano fornire riscontri positivi, non ci si può tuttavia nascondere cheoccorrerà ancora qualche tempo prima di potere esprimere una valutazionematura sull’impatto del nuovo approccio, alla luce dei rischi di confusione chepossono comunque verificarsi.

Elementi di trasferibilità al caso italiano

Al termine di ognuno dei sei casi esaminati sono state offerte indicazioni dimassima sulla utilizzabilità, da parte delle PA italiane, delle buone prassi digovernance segnalate per la Germania.

Rinviando a ciascuna di esse per i dettagli, ricapitoliamo di seguito le princi-pali conclusioni cui si è pervenuti.

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CONCLUSIONI

Governance interistituzionale

È il livello di governance per il quale la Germania si trova in una situazione divantaggio iniziale, derivante dal suo collaudato assetto istituzionale, basato suforme di federalismo cooperativo, che vede nella collaborazione (non solo san-cita dalle norme, ma praticata quotidianamente) tra gli enti di diverso e dellostesso livello la regola, anziché l’eccezione.

Se l’evoluzione istituzionale italiana dovesse confermare il suo approdo ad unassetto che possiede alcuni dei connotati tedeschi (almeno per quanto riguardai rapporti tra Stato e regioni, relativamente alle competenze a legiferare e, soprat-tutto, per quanto previsto in tema di svolgimento delle funzioni amministrativeda parte di comuni, province e città metropolitane dal nuovo art. 118 Cost.),allora i buoni esempi tedeschi meriteranno di essere studiati con particolareattenzione. Essi infatti costituiscono casi di collaborazione tra istituzioni pub-bliche diverse che si segnalano per la dimensione dei problemi affrontati e perla complessità dei rapporti stabiliti per risolverli.

Entrambi i casi illustrati sono significativi, in questo senso: il caso berlinese,che coniuga politiche attive per l’occupazione con interventi per il ripristino diaccettabili condizioni ambientali e il caso della Biosphärenreservat Schaalsee,di minore dimensione, ma altrettanto di rilievo quanto a pluralità di attori(anche privati) coinvolti e a replicabilità specifica (quante sono le situazioni inItalia che presentano, sulla carta, un potenziale analogo se non superiore a quel-la della riserva naturale tedesca?).

Al di là di quanto la normativa consente o sollecita a fare, centrale resta tutta-via l’atteggiamento culturale, che può essere dirimente rispetto al successo nelnostro Paese di azioni che prevedono la partecipazione di una molteplicità disoggetti pubblici. Per farlo occorre che prevalgano, nei rapporti tra soggettidiversi, condizioni stabili di fiducia, indispensabili per superare le eventualibarriere della diversa appartenenza politica. Le difficoltà a stabilire e mantene-re nel tempo attitudini siffatte non sono piccole. Ne costituiscono esemplaretestimonianza le alterne vicende (in questo momento favorevoli) della cabina diregia e degli altri strumenti di coordinamento che si sono costruiti per garantireuna gestione coordinata degli investimenti straordinari che accompagnano lapreparazione dei Giochi Olimpici invernali di Torino 2006.

Governance esterna

Non molto numerose sono state in Italia, finora, le esperienze significative dipartnership pubblico-privato, ma si registra una recente forte crescita di interes-se per questo genere di iniziative, certamente favorite dal governo in carica (ma

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CONCLUSIONI

non necessariamente invise allo schieramento contrapposto). A stimolare questointeresse gioca certamente un ruolo significativo l’endemica (e tuttora irrisolta)crisi fiscale dello Stato (e degli altri enti pubblici). In questo contesto, sostenutoda fattori sia congiunturali che politici, l’alleanza tra pubblico e privato vieneconsiderata strategica, e di vitale importanza è vista la sperimentazione di nuoveformule, che superino i limiti di quelle realizzate in passato.

Alcuni istituti non hanno dato cattiva prova di sé (ad esempio, la concessione,che ha permesso la costruzione della rete autostradale italiana) e ad essi quindipare ancora possibile fare riferimento, almeno per alcuni ambiti.

Recentemente il governo ha formulato un’opzione a favore dell’esternalizzazio-ne delle attività svolte dagli enti locali riconducibili alla gestione produttiva(opzione peraltro successivamente ridimensionata), per cui l’ente locale può tro-varsi a svolgere tre tipi di ruoli: di erogatore diretto dei servizi pubblici locali, diholding (quando l’erogazione avviene attraverso aziende partecipate controllate)e di authority (quando l’erogazione avviene tramite impresa non controllata).

Lo svolgere in modo efficiente il primo ruolo richiede all’ente pubblico didotarsi (quando non l’abbia ancora fatto) di adeguati strumenti di governanceinterna. Anche svolgere, con efficacia di risultati, gli altri due ruoli non è sem-plice e richiede di dotarsi di una strumentazione giuridica innovativa, ma ipo-tizza anche l’esistenza di un clima negoziale basato sulla trasparenza dei rap-porti tra enti pubblici e organizzazioni private, profit e non profit, di non facilerealizzazione.

I due casi tedeschi presentati meritano certamente di essere guardati per lecomponenti innovative su questi temi che li caratterizzano. Il progetto d-NRWpresenta forti innovazioni innanzitutto di prodotto, ma anche negli strumentiapprontati per ottenerlo: l’ambizione è di coagulare le forze vive della regionedella Ruhr in uno sforzo comune di mantenerne e migliorarne la competitività,tramite la messa a disposizione di una serie integrata di servizi innovativi. Alcentro si colloca l’utilizzo, ampio e diversificato, dell’IT, in una prospettiva cheper gli enti pubblici è esplicitamente di e-government. Impressiona la vastitàdegli obiettivi/prodotti innovativi che d-NRW si propone di raggiungere, negliambiti più diversi. Un’analisi attenta di d-NRW, mediante contatti diretti conrappresentanti delle istituzioni pubbliche tedesche che hanno dato vita al pro-getto, sembra da raccomandare alle regioni e/o alle province italiane che nonhanno rinunciato (avendone le potenzialità) ad assumere la leadership per azio-ni di rilancio dello sviluppo locale. I punti cruciali, rispetto ai quali pare poter-si raccomandare l’adozione di azioni emulative, riguardano sia i contenuti delprogetto (obiettivi e azioni per conseguirli), che gli strumenti messi in campo(gli accordi e i meccanismi istituzionali attraverso i quali è stata costruita l’am-pia alleanza che sostiene il progetto tedesco).

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CONCLUSIONI

Molto diverso è il contesto nel quale si muove l’iniziativa della provincia diOffenbach per un’innovativa alleanza con imprese private nella realizzazione diun ambizioso progetto di rinnovamento delle infrastrutture scolastiche pubbli-che. La quasi generalità degli enti locali italiani (province e comuni) si trova difronte a fabbisogni non dissimili, per le condizioni di vetustà del patrimoniopubblico, che può essere fattore di ostacolo alla crescita qualitativa di un siste-ma di istruzione pubblica che versa in condizioni non ottimali anche per altreragioni. Superando di molto i casi in cui l’ente pubblico (spesso locale) ha datoin appalto a ditte private la manutenzione degli edifici, insieme alla fornitura diservizi di supporto (dal calore alla mensa, dalla pulizia al trasporto scolastico),mediante contratti che portano spesso la dizione evocativa di global service, l’a-zione intrapresa dalla provincia di Offenbach si caratterizza sia per la numero-sità dei servizi assegnati alla PPP (che riguardano anche la realizzazione e il cofi-nanziamento di interventi strutturali sulle scuole, ammodernamenti e amplia-menti compresi) sia per l’ampia durata dei contratti (10 anni), in coerenza conle funzioni che le imprese si sono accollate. Purtroppo non è stato possibileacquisire notizie dettagliate sulle clausole contrattuali (tuttora avvolte da com-prensibili vincoli di riservatezza), che rivestono (almeno a priori) un ruolo cru-ciale per il successo dell’iniziativa. Occorre infatti che i contratti, sicuramentemolto complessi, presentino sicure caratteristiche incentivanti per tutte le partiin causa, pena l’inevitabile fallimento dell’iniziativa.

Un altro aspetto caratteristico del progetto, che pare senz’altro replicabile inItalia, risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica e di crearecondizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italiacontemporanea), ma soprattutto tensione ed attenzione diffuse per il risultato,che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse)lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori.

Governance interna

Entrambi i casi considerati presentano elementi di interesse nella prospettivadella trasferibilità alle pubbliche amministrazioni italiane.

Il caso della BVA (un’agenzia del governo federale) rappresenta utili spunti diriflessione, sul piano sia del metodo adottato che del merito.

Esso costituisce un’azione fortemente integrata, che ha cercato di utilizzarecontemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di moderniz-zare, aprire verso l’esterno e rendere più trasparente la PA. L’amministrazionetedesca sembra consapevole che le innovazioni organizzative di peso e di qua-lità costano ed è disposta a spendere ed investire (denari, ma non solo) nel cam-biamento organizzativo.

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CONCLUSIONI

Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità,mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i varisoggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che com-prende anche una replica tedesca dei circoli di qualità, prassi originariamenteelaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone. Anche in Italia si sonoavuti tentativi di adottare tale metodo (se ne ricordano applicazioni in sanità,per esempio), che tuttavia sembrano ora in disuso, a vantaggio di sistemi più“tecnologici” (quali l’accreditamento e, soprattutto, la certificazione per pro-cessi delle famiglie ISO 9000 e/o UNI EN ISO 9001), oppure più “soffici” (qualile indagini di customer satisfaction).

Su un piano squisitamente istituzionale il caso della BVA sembra potere direqualcosa all’Italia, in un momento di spinta all’ulteriore decentramento, nelquale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa, se nonaddirittura nello “stile” di governo, i rapporti tra un centro che coordina eguida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alleaziende pubbliche, come quelle sanitarie) e una periferia che ha una propriaautonomia nel decidere e realizzare le politiche. Da questo punto di vista l’e-voluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubbli-ci, può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore rifles-sione.

La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli orga-nizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stannoalla base), fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicu-ro interesse per la realtà italiana. In linea di principio, non paiono sussisteredifficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità.

Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali dimaggiore dimensione (le città metropolitane, alcune province, le amministra-zioni regionali), specie quelli che già dispongono di un proprio sito per comu-nicare con il pubblico. L’arricchimento dei servizi offerti on-line costituisce losviluppo naturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti da BOS for-nisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essereammessi alla fruizione a distanza.

Cruciale per ottenere il risultato atteso è la possibilità di effettuare pagamen-ti on-line, il che in Italia già avviene, ad esempio, per i principali tributi localiricorrenti.

Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante gli accordi diprogramma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali, dellostesso livello (ad esempio, i comuni che costituiscono un’area metropolitana) odi livello diverso (regione, province e comuni, anche se di ciò in Italia non risul-ta aversi ad oggi esperienza, nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo).

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CONCLUSIONI

Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistanoobiezioni di principio, nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-priva-to che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di signifi-cative applicazioni (ad esempio, nell’ambito dei patti territoriali e delle azionidi partenariato in essi previste).

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227

Le collane del Formez

Quaderni

1. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. Lo scenario della formazione nel sistemadelle autonomie locali(maggio 2001) esaurito

2. La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali(giugno 2001) esaurito

3. Patti territoriali e agenzie di sviluppo(giugno 2001) esaurito

4. Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale(luglio 2001) esaurito

5. Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico(ottobre 2001)

6. Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale (febbraio 2002) esaurito

7. Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali(maggio 2002) esaurito

8. Lezioni sul nuovo ordinamento legislativo italiano(ottobre 2002) esaurito

9. Le Province nell’attuazione del piano di e-government(novembre 2002) esaurito

10. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale(aprile 2003)

11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali(maggio 2003)

12. L’amministrazione liberale – Appunti di lavoro(giugno 2003)

13. La valorizzazione sostenibile della montagna(giugno 2003)

14. Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna(giugno 2003)

15. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità professionali(giugno 2003)

16. Contabilità ambientale negli enti locali(giugno 2003)

228

17. Le Agende 21 Locali(giugno 2003)

18. Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale(luglio 2003)

19. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico(dicembre 2003)

20. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome(marzo 2004)

21. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto di ricerca(marzo 2004)

22. La comunicazione pubblica – Linee operative(giugno 2004)

23. La semplificazione amministrativa nelle Regioni(giugno 2004)

24. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (luglio 2004)

25. La formazione nella P.A. che cambia - L’esperienza del Ministero dell’Ambiente(luglio 2004)

26. L’attrattività dei territori nelle politiche di internazionalizzazione(ottobre 2004)

27. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – Il laboratorio(ottobre 2004)

28. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – L’osservatorio(ottobre 2004)

29. La comunicazione interna nella P.A. regionale e locale(novembre 2004)

Strumenti

1. Il contenzioso nel lavoro pubblico(maggio 2001) esaurito

2. Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM(luglio 2001) esaurito

3. Appunti di programmazione, bilancio e contabilità per gli enti locali (gennaio 2002) esaurito

4. Project Cycle Management – Manuale per la formazione (marzo 2002) esaurito

5. Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale(marzo 2002) esaurito

6. Il governo delle aree protette (aprile 2002)

7. Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato(aprile 2002)

8. Common Assessment Framework. Uno strumento di autovalutazione per le PubblicheAmministrazioni(giugno 2002)

9. Il controllo di gestione negli enti locali(luglio 2002)

229

10. Comunità di pratiche, apprendimento e professionali – Una metodologia per la progettazione(dicembre 2002)

11. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM(marzo 2003)

12. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive(marzo 2003)

13. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali – Un sistema di monitoraggio degliinterventi(giugno 2003)

14. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Lombardia(giugno 2003)

15. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Emilia-Romagna(settembre 2003)

16. Il sistema normativo della protezione civile(novembre 2003)

17. Il ruolo delle Province in materia di viabilità(febbraio 2004)

18. Investimenti pubblici e processo decisionale(maggio 2004)

19. Manuale per il responsabile dello sportello unico - Regione Campania(maggio 2004)

20. Manuale per il responsabile dello sportello unico – Regione del Veneto(luglio 2004)

21. Il contratto di servizio – Elementi per la redazione e la gestione(luglio 2004)

22. Guida alla progettazione dell’offerta formativa integrata(luglio 2004)

23. Programmazione e gestione della formazione – Il sistema Informal(novembre 2004)

Ricerche

1. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa(novembre 2001) esaurito

2. E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali (maggio 2002)

3. Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi(settembre 2002) esaurito

4. L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione(ottobre 2002)

5. Il concorso pubblico elettronico(marzo 2003)

6. I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi(marzo 2003)

7. Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi alle politiche(aprile 2003)

FormezArea Progetti Editorialivia Salaria 226, 00199 Romatel. 06 [email protected]

FormezCentro di Formazione Studi

Presidenza e Direzione Generalevia Salaria 229, 00199 Romatel. 06 84891www.formez.it

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Finito di stampare nel mese di dicembre 2004Pubblicazione non in vendita

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