Finalità e modello di intervento

delle politiche di coesione[riflessioni teoriche, istituzionali e di

esperienza pratica]

Banca d’Italia - 18 novembre 2014

Paola Casavola(DPS – Unità di valutazione UVAL)

1

Contenuti

• Brevi richiami teorici

• Definizioni e aspetti istituzionali

• Il modello di intervento (programmazione place

based e di medio-lungo termine - attuazione abile e

costante - partecipazione)

• Le aree/territori di intervento

• Programmazione comunitaria: differenze/

continuità tra ciclo 2007-2013 e 2014-2020

• Alcuni nodi della politica e del modello (di

tutti – del caso italiano)2

Perché i differenziali ci sono e, soprattutto, sembrano rinnovarsi in aspetti diversi? • Nelle economie reali differenziali nei livelli di

sviluppo/benessere si osservano da sempre a varie

scale [tra Paesi, tra regioni, all’interno di regioni e città

… ] e molti scienziati sociali non si meravigliano del fatto

che permangano.

• Per il modello economico più semplice, differenziali

ampi e persistenti in presenza di possibilità di scambi e

mobilità dei fattori non corrispondono alle predizioni

della teoria …

• E’ un modello TROPPO semplice [anche per la scala

Paesi e regioni] o è SBAGLIATO?

3

Per gli economisti due risposte differenti � che comunque richiedono “policy”

• Il modello neoclassico semplice

– è valido e la tendenza alla convergenza c’è, ma ci sono

altri elementi da considerare (fattori complementari

come la qualità dei beni pubblici, rigidità istituzionali)

– non è valido (rendimenti crescenti, economie di

agglomerazione, processi cumulativi) e la tendenza

alla convergenza non c’è

• far funzionare lo Stato minimo, i mercati e

rimuovere gli ostacoli alla mobilità dei fattori

• … in più, “capire e darsi da fare” per promuovere

direttamente lo sviluppo 4

Le implicazioni però sono diverse.

Anche senza specifici riferimenti al Mezzogiorno, la riflessione teorica e l’osservazione empirica tendono a segnalare che non vi è motivo di credere che lo sviluppo (o la convergenza) sia un fenomeno comune, diffuso e naturale per tutte le aree. Se così è, le condizioni relative possono anche peggiorare…

Inoltre siamo comunque in un mondo con policy e anche questo ha effetti cumulati che non sono uguali per tutti. Il tempo storico conta moltissimo e non si torna indietro. Intervenire è necessario, ma difficile e non c’è conoscenza statica valida.

5

Sia il Trattato UE che la Costituzione italiana presentano

interessanti elementi di realismo

Implicitamente accettano che dinamiche naturali, il

mercato e anche alcune scelte di politica tendono a:

• differenziare molto le opportunità

• provocare esclusione

• lasciare comunità/territori indietro

Succede comunque e succede indipendentemente

dalle volontà degli individui e talora dei governi …

c’è una responsabilità collettiva a porvi rimedio

(parziale/totale ?) e quindi una necessità di policy

specifica

PERCHÉ ABBIAMO BISOGNO DI POLITICHEDI COESIONE?

• Trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119

comma 5 – art. 3 comma 2) e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione

europea (art. 174), che richiedono “interventi speciali” per promuovere

uno “sviluppo armonioso” (Trattato) e per “rimuovere gli squilibri

economici e sociali” (Costituzione)

• Ha lo scopo di incrementare le opportunità di sviluppo (crescita e

inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente da dove vivono

• Viene perseguita promuovendo sia occasioni di avanzamento economico

sia la quantità e qualità dei servizi pubblici, considerando le specifiche

esigenze e le caratteristiche dei diversi territori, in particolare i territori e

le comunità meno sviluppate

• L’Unione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio

(Fondi Strutturali), mentre gli “interventi speciali” in favore di

determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni previsti

dalla Costituzione italiana sono affidati anche (sebbene non solo) a un

Fondo di Sviluppo e Coesione (ex FAS ex Fondo aree depresse)

LA POLITICA DI COESIONE TERRITORIALE

Le politiche di coesione finanziano programmie (alla fine sempre) singoli progetti (semplici o articolati)con lo scopo di «cambiare qualcosa in meglio sul territorio»:

• Ottenere più competenze, capacità

• Migliorare l’ambiente produttivo in cui si muovono le imprese

• Migliorare il contesto in cui vivono le persone e le e comunità

• Recuperare soggetti e comunità esclusi

• Sostenere specifici progetti privati e pubblici che creano opportunità di lavoro e reddito

… agendo per mandato soprattutto laddove le politiche ordinarie [che si presume ci siano] non arrivano perché non possono o non riescono ad arrivare

LA POLITICA è PENSATA largamente COME STRUTTURALE con interventi che sono “trigger mechanisms” di altre dinamiche…

COSA SI FA IN PRATICA

9

Una politica “place-based”

Il rapporto Barca (2009) che ha riconsiderato la politica di coesione UE ha segnalato che la sua particolarità è quella di essere una politica di interventi strutturali che possono intervenire in ambiti diversi, ma sono ‘non generici’, perché si costruiscono e si indirizzano tenendo conto del contesto specifico che vogliono trasformare e in cui devono essere realizzati

<<Una politica place-based è una strategia a lungo termine finalizzata ad affrontare la persistente sottoutilizzazione di risorse e a ridurre la persistente esclusione sociale in specifici luoghi attraverso interventi esterni e una governance multilivello. Questa politica promuove la fornitura di beni e servizi pubblici integrati adattati ai contesti e mira a innescare cambiamenti istituzionali. Nell’ambito di una politica place-based gli interventi pubblici si basano sulla conoscenza dei luoghi, sono verificabili e sottoposti a sorveglianza; anche i collegamenti fra i luoghi sono tenuti in considerazione. >>

10

Una politica “difficile” ... che richiede

visioni e teorie di trasformazione

Per condurre azioni a finalità strutturale place-based (di trasformazione permanente di situazioni e territori reali) è necessario:

– Costruire una visione prospettica di quello che “si vuole diventi diverso da quello che è” [come è fatto, come posso descrivere, un mondo che funziona meglio di quello che osservo in questo posto ?]

– Capire quali interventi possono innescare, favorire percorsi di trasformazione, cioè costruire una teoria operativa del cambiamento [cosa è meglio fare, quali le azioni di policy possibili, per avvicinarmi alla situazione che mi sembra più desiderabile in questo posto?]

11

Programmazione di medio termine e

attuazione molto costante

• Il programma esplicito (l’insieme delle decisioni che si

prendono in partenza: le loro motivazioni e ambizioni di

risultato, i percorsi operativi che si sceglie seguire, i

tempi scelti per realizzarli e l’esplicitazione dei luoghi

dove si vuole intervenire).

• è l’elemento di fondo, metodologicamente

caratterizzante, indispensabile perché non si tratti solo

di risorse in più, ma di una policy chiaramente connotata

nelle ambizioni.

• Poiché il programma di trasformazione è

necessariamente di medio-lungo termie si presume

uno sforzo di attuazione abile, determinato e costante

12

Partenariato

• E’ l’aspetto più potenzialmente vitale del modello comunitario [oggi Codice di Condotta europeo].

• Ha due interpretazioni:

– Governance multilivello (partenariato tra livelli di governo): non si può davvero intervenire in un luogo all’insaputa di chi in quel luogo ha responsabilità amministrative e sul terreno non si può non avere alleati altri livelli

– Ascolto, collaborazione e co-decisione con le rappresentanze degli interessi economici e sociali che il programma va a toccare. Le organizzazioni degli interessi economici, sociali e della società civile hanno un ruolo formale.

13

Un principio di utilità e non solo

democratico/valoriale

• Che ha un duplice fondamento teorico:

– il ciclo programmatorio è mediamente più lungo del ciclo

politico (quindi la base del consenso deve essere ampia)

– le politiche di trasformazione richiedono molta conoscenza

e informazione diretta e molta collaborazione tra soggetti

diversi

• Implica:

– apertura a modalità diverse di rappresentare le cose

– comprensione dei vantaggi dalla collaborazione

– capacità di ascolto e volontà di dialogo

Dove ? Le politiche di coesione

• nelle aree arretrate [definite su varia scala –

per i fondi strutturali UE regioni- NUTS2 e

all’interno di queste aree specifiche]

• … ma anche nelle aree (NUTS2) non arretrate:

cosa significa?

– In +vo: si considerano sub-aree in difficoltà

economica e sociale (aree interne – periferie)

– In – vo: la policy è sempre più “spuria” (e forse

alimenta le divergenze ….)

• Perché? Bilancio UE TROPPO MODESTO e

ECCESSIVA RETORICA … su one fits all …14

La politica di coesione UE 14-20 (come

quella del 2007-2013) interviene ovunque

15

- Con intensità diversa, ma in

tutte le NUTS2 dell’UE

- Ed è una politica sempre più

spuria: non solo coesione

economica, sociale e

territoriale… ma anche e

apertamente con obiettivi di

rafforzamento competitivo di

aree già di frontiera avanzata

e con obiettivi globali

(Europa 2020)

- Tre tipologie d’area:

� Meno sviluppate (LD)

� In transizione (TR)

� Più sviluppate (MD)

Bilancio UE 14-20 [rimane piccolo!]

16

La rubrica coesione

a prezzi correnti è

da un po’ sempre

quella:1/3 del

bilancio UE che

rimane attorno

all’1% del PIL UE ed

è … carica di

crescenti ambizioni.

Cmq è bene

riflettere sugli

ordini di grandezza:

la rubrica coesione

è 352 mld di euro; il

cd. piano-J sarebbe

di 300 …

La parte prevalente è comunque

per le regioni meno sviluppate

17

2007-203 e 2014-2020 ciclo UE:

continuità e differenze2007-2013

- Enfasi su integrazione tra

politiche nazionali e UE (QRSN)

- Orientamenti comuni, ma

libertà di interpretazione

- Più spazio territoriale e più

variegato su tipologie terr.

- N+2

- PO molto rilevanti: schema più

libero sul quadro logico

- Condizioni per l’attuazione:

verifica in itinere

- Chiusura a fine periodo

2014-2020

- Enfasi su obiettivi UE 2020,

solo politiche UE (AP)

- Regolamenti stretti, 11 OT

per tutti e ringfencing

- Minore spazio territoriale,

molta verticalità e urb pol.

- N+3

- PO molto rilevanti: schema

fisso sul quadro logico

- Condizionalità ex ante per

l’attuazione

- Chiusura annuale 18

19

2014-2020: l’Italia continua a ricevere molte risorse

71.9

56

28.2

44

24.4

88

21.3

53

20.2

16

20.1

10

19.4

24

16.3

02

14.1

90

13.2

85

12.8

44

9.57

1

7.87

3

6.98

3

6.31

2

4.13

9

3.30

9

2.82

6

1.82

3

1.535

1.17

9

905

885

866

667

486

294

39

67.

186

27.9

58

34.6

58

19.2

13

26.5

26

24.9

21

21.4

12

25.4

89

20.2

10

13.4

49

11.4

98

9.89

1

-

6.67

4

6.77

5

4.530

3.40

3

4.10

1

2.06

4

1.62

6

1.59

6

1.66

0

1.20

4

751

840

612

510

50

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

55.000

60.000

65.000

70.000

Pol

and

Italy

Spa

inRom

ania

Cze

ch R

epub

licHun

gary

Por

tuga

lG

erm

any

Gre

ece

Fran

ceSlo

vakia

Uni

ted

Kin

gdom

Cro

atia

Bul

garia

Lith

uani

aLa

tvia

Est

onia

Slo

veni

aBel

gium

Swed

enFi

nlan

dNet

herla

nds

Aus

tria

Irela

nd

Mal

taCyp

rus

Den

mar

kLu

xem

bour

g

total net of territorial cooperation, 14-20 total net of territorial cooperation, 07-13 Meuro

ITALIA

E’ una buona o una cattiva notizia? Nel Centro Nord - MD più di prima. Nel

Mezzogiorno: regioni TR perdono [ma sono state compensate per andare in pari],

LD stanno più o meno pari … rispetto al ciclo 2007-13.

07-13 at current prices

14-20 at 2011 prices

Accordo di Partenariato 2014 – 2020

31,1 miliardi a prezzi

correnti

(FESR + FSE)

ACCORDO DI PARTENARIATO ITALIA 2014-

2020 (risorse UE)

10,4 miliardi FEASR

537,3 meuro FEAMP

22,2

1,3

regioni meno

sviluppate

regioni in

transizione

regioni più

sviluppate

22,2

7,6

1,3

AP 14-20 - allocazione FESR + FSE agli Obiettivi tematici per

categorie di regioni (solo risorse comunitarie, milioni di euro

correnti, valori programmatici)

21

Allocazione FESR e FSE agli Obiettivi Tematici (solo

risorse comunitarie, milioni di euro correnti)

22

ALLOCAZIONE FESR, FSE – concentrazione delle

risorse sulla Strategia Europa 2020

23

E le politiche di coesione nazionali?

• Se ne parla meno, ma sul medio-lungo periodo

nell’ultimo 15nnio hanno contato molto

• Formalmente ribadite: appostamenti consistenti

nella LS 2014 e considerate più complementari che

integrate… specializzazione (infrastrutture, ambiente)

• Ancora però in mezzo al guado : FAS/FSC 2007-2013;

PAC 2007-2013, FSC 2014-2020; PAC 2014-2020

• Difficoltà di finanza pubblica e incertezza/instabilità

di direzione politica (conseguente?) stanno

riducendo molto il ritmo degli investimenti pubblici

complessivi.

• Rimane il nodo delle politiche «ordinarie». 24

Evidenze rilevantiSPA - SPESA PUBBLICA IN CONTO CAPITALE AL NETTO

DELLE PARTITE FINANZIARIE (anni 1996-2012; euro

pro capite costanti 2005)

25

600

700

800

900

1.000

1.100

1.200

1.300

1.400

1.500

Centro-Nord Mezzogiorno

Media 1.138

Media 1.273

NODI (da sciogliere o da tagliare ?), certamente da

discutere … anche sul piano teorico• Orientamento delle politiche UE: sempre più verticali

e meno territoriali. Cosa significa ?

• Concentrazione verticale o affermazione del place

based? Si possono mettere insieme le cose? Come?

• Riflessioni cognitive/valutative: semplificate o

complesse?

• Capacità: le politiche di coesione funzionano solo

dove lo sviluppo c’è già?

• Il caso italiano: recriminazioni, impotenza e

rivendicazioni/proposte territoriali. Centralizzazione

versus Decentramento: Che fare?

• Più Mezzogiorno? Come? 26