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DOCUMENTO DE TRABAJO N.8/03

Producido por la Oficina del Banco Mundial para

Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

El Gasto Público Universitario en la Argentina

Marcelo Becerra

Oscar Cetrángolo

Javier Curcio

Juan Pablo Jiménez

Julio de 2003 La presente publicación fue elaborada y producida por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. La serie

“Documentos de Trabajo” no constituye un documento formal del Banco Mundial. Es publicada de manera informal y distribuida con el fin de fomentar la discusión y los comentarios de la comunidad que trabaja en los temas que se presentan. Los resultados, interpretaciones, juicios y

conclusiones expresados en este trabajo son propios del autor o autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros del Directorio Ejecutivo ni a los gobiernos que ellos representan.

Los documentos de trabajo están disponibles en: www.bancomundial.org.ar

Por comentarios y /o sugerencias, escribir a: [email protected]

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28079

Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay – Documento de Trabajo N.8/03

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 3

2. RASGOS GENERALES DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ARGENTINO ....................................................... 6

2. 1. Características del acceso a la universidad y su impacto sobre la equidad ............................... 6

2. 2. El gasto público universitario en el presupuesto educativo de las diferentes jurisdicciones..... 9

2. 3. Referencias a las universidades privadas................................................................................. 12

3. EFICIENCIA Y ASIGNACIÓN DEL PRESUPUESTO UNIVERSITARIO....................................................... 15

3. 1. El gasto universitario y la eficiencia........................................................................................ 15

3. 2. Asignación de Recursos a Universidades Nacionales ............................................................. 21

4. LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL....................................................................................................... 25

4. 1. El gasto universitario por institución....................................................................................... 25

4. 2. Un intento de tipología de las universidades públicas............................................................. 26

5. REFLEXIONES FINALES ..................................................................................................................... 29

6. BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................... 34

ANEXO I. EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO.................................................................................... 36

ANEXO II. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMPONENTES DEL GASTO UNIVERSITARIO................... 42

ANEXO III. GASTO UNIVERSITARIO EN PAÍSES SELECCIONADOS ......................................................... 50

ANEXO IV. REFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS............................................................... 56

ANEXO V. TIPOLOGÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ................................................................... 60

ANEXO VI. INFORMACIÓN DESAGREGADA POR INSTITUCIÓN .............................................................. 66

ANEXO VII. EL FINANCIAMIENTO EN LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR............................................ 77

ANEXO VIII. PROGRAMAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS A UNIVERSIDADES NACIONALES............... 79

ANEXO IX. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO UNIVERSITARIO ........................................................ 85

“El gasto público universitario en la Argentina”. Por Marcelo Becerra, Oscar Cetrángolo, Javier Curcio y Juan Pablo Jiménez. 2


1. INTRODUCCIÓN

El sistema universitario público argentino se ha caracterizado históricamente por dos rasgos salientes: gratuidad y libre acceso. Existe un financiamiento predominantemente público de las carreras de grado sin mecanismo alguno que restrinja el ingreso de nuevos alumnos y la continua expansión de la matrícula total, no habiendo logrado construir un sistema equitativo. Sólo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la educación universitaria de cada ocho del quintil más alto. Esta situación se agrava aún más cuando se observan los datos de los graduados, pues los estudiantes más ricos son los que sobreviven hasta la graduación, mientras los pobres muy difícilmente logran finalizar los estudios universitarios. Si bien es cierto que una parte de los graduados actuales de los niveles altos de ingresos provienen de estratos bajos y los estudiantes pobres que logren graduarse escalarán rápidamente en la escala de ingresos, una porción significativa de la población de los sectores pobres queda excluida en la posibilidad de ascender en la escala de ingresos. Por lo tanto, la existencia de libre acceso no resuelve las restricciones provenientes del proceso de selección desarrollado a lo largo de la educación elemental y secundaria y, por supuesto, de la propia situación socioeconómica, dramáticamente agravada durante los últimos años.

Otro aspecto que aumenta la inequidad del sistema se manifiesta a partir de comparar la organización universitaria en otros países del mundo. En el caso argentino, la creciente proporción de gasto privado en el total educativo indica la mayor presencia de instituciones que concentran sus actividades en las zonas geográficas más desarrolladas, en pocas carreras y para el sector de la población de más altos ingresos. Ello refuerza la necesidad de mejorar la calidad y las condiciones de acceso efectivas a la educación universitaria estatal.

Durante la última década, el gasto público universitario creció más que el gasto público educativo; éste, a su vez lo hizo a una tasa mayor que el gasto público total, y todos esos indicadores crecieron en su relación con el PIB. En el caso de las universidades, además, el gasto total creció más que las transferencias provenientes del presupuesto nacional, debido al incremento en los recursos propios

Asimismo, el incremento de la matrícula experimentado en los últimos años, que superó al crecimiento del gasto sin el apoyo de las reformas necesarias para un adecuado funcionamiento, redujo la inversión por alumno, originando serios problemas para mantener la calidad de la enseñanza.

El sistema es altamente ineficiente, característica que se manifiesta en los elevados índices de abandono, en el alargamiento en la duración media de las carreras y en las bajísimas tasas de graduación: solo el 18% de los que ingresan se gradúan, generando altos costos por graduado. Mientras en Chile se gradúan 39,000 estudiantes universitarios por año y en Colombia unos 78,000, en Argentina lo hacen 45.000 estudiantes, aunque su matrícula duplica la de Colombia y mas que triplica a la de Chile.

Un ejemplo claro de esta situación son los resultados de un trabajo realizado por la Secretaría de Políticas Universitarias sobre los egresados pertenecientes a la cohorte ingresada en las universidades en 1990, correspondiente a las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación. De ese trabajo surge que, en promedio, sólo el 11,3 % de los alumnos ingresados a la Universidad en 1990 se encontraba graduado a finales de 1999, habiendo necesitado un tiempo para culminar sus estudios de 7,7 años.



Durante la segunda mitad de los noventa se introdujeron una serie de cambios en el sistema en materia de evaluación universitaria y acreditación de instituciones y carreras, con el objeto de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los distintos sectores de la sociedad. Mediante una Ley Nacional se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), consistente en un organismo autónomo encargado de la evaluación institucional de todas las universidades estatales y privadas; la acreditación de estudios de posgrado y carreras de interés público y la emisión de recomendaciones sobre los proyectos institucionales de nuevas universidades estatales y de establecimientos universitarios privados. Esta comisión, en marcha desde 1995 está atravesando un fuerte proceso de legitimación y constituye la primera experiencia en este sentido en Argentina. Asimismo, otra línea de innovación llevada a cabo desde 1996, consiste en la creación de un programa de desarrollo del Sistema de Información Universitaria (SIU) con la finalidad de posibilitar a las universidades la provisión de información confiable y transparente.

Por otra parte, a partir de la ley de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 1992 se introdujo un cambio en la asignación, aprobando una transferencia global a universidades nacionales sin afectación específica. Así se inició un camino orientado a otorgar a las instituciones universitarias mayor autonomía y autarquía en la administración de su patrimonio y de su presupuesto. Asimismo, desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento, que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales. Estas líneas de financiamiento fueron instaladas en el sistema con dispar continuidad y nunca significaron una proporción importante de las transferencias provenientes del Gobierno Nacional. Hasta 1998, año que registra la mayor proporción de fondos del tesoro asignados a programas especiales basados en criterios objetivos (equivalente al 7,6 % del total transferido), se observa una tendencia creciente de la mencionada participación. A partir de 1999, como consecuencia de la crisis fiscal imperante, los fondos incrementales se retraen originando una caída de los recursos tanto en términos absolutos corrientes como en relación con el total transferido.

Sin embargo, estos importantes avances aún no han impactado significativamente en cuanto al disminución de las deficiencias señaladas precedentemente. Por lo tanto, el sistema universitario argentino se enfrenta con varios desafíos, muchos de los cuales trascienden la actual restricción fiscal y son de larga data. La universidad pública debe promover la igualdad de oportunidades y la equidad en el acceso y en la graduación universitaria. No obstante, no es posible que ese objetivo sirva de excusa para mantener un sistema ineficiente y con resultados que distan de la calidad y equidad buscadas.

En este contexto, el propósito del presente estudio consiste en analizar el financiamiento y el gasto del sistema universitario público argentino, tanto en forma agregada como en cada una de las instituciones, enfatizando los principales aspectos que definen la eficiencia y equidad del sistema y presentando abundante información tendiente a ilustrar la diversidad de situaciones que resumen los indicadores agregados. El informe comienza con un capítulo destinado a presentar los rasgos generales del sistema universitario argentino. Allí se exhiben las características más importantes en materia de accesibilidad e impacto sobre la equidad. También se incorporan referencias a la importancia del gasto público universitario, en el presupuesto de los diferentes niveles de gobierno y consideraciones sobre la importancia de las universidades privadas.



En el capítulo tercero se presenta una evaluación de la eficiencia del sistema y se discute la experiencia argentina en los últimos años en materia de mecanismos alternativos de asignación de recursos entre universidades. Luego, en el capítulo cuarto, se ofrece la evolución y estructura del gasto y financiamiento universitario para cada una de las instituciones y se propone una clasificación de universidades públicas, considerando algunas de las características presentadas.

En las reflexiones finales, por su parte, se revisa el argumento del informe y se incorporan algunas consideraciones relacionadas con los aspectos críticos de la política universitaria futura. Por último se destaca que, teniendo en cuenta la diversidad de temas abordados y la conveniencia de tratar algunas cuestiones relacionadas con el argumento del informe - aunque no imprescindibles para la comprensión del mismo -, se ha decidido la inclusión de numerosos anexos específicos para cada uno de esos temas. El informe se completa con un apéndice estadístico.



2. RASGOS GENERALES DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ARGENTINO

En este capítulo se presentan las características generales del sistema universitario público argentino, enfatizando las condiciones de acceso, su impacto sobre la equidad y la importancia y estructura del gasto en educación superior en el presupuesto de los diferentes niveles de gobierno y su financiamiento. Asimismo, se ofrecen algunas consideraciones introductorias sobre la importancia de las universidades privadas.

2. 1. Características del acceso a la universidad y su impacto sobre la equidad

Como se señaló, en el sistema universitario estatal argentino existe un financiamiento predominantemente público de las carreras de grado sin mecanismo alguno que restrinja el ingreso de nuevos alumnos y la continua expansión de la matrícula total. Estas características son las que predominan en el sistema. No obstante, existen algunas excepciones muy limitadas en cuanto a su alcance y nivel. Por ejemplo, la Universidad de Tres de Febrero tiene implementado aranceles y en Córdoba, la Universidad Nacional cobra un arancel voluntario; en Buenos Aires y La Plata, por su parte, se han introducido restricciones al acceso en las respectivas carreras de Medicina.

El financiamiento de las carreras de posgrado, en cambio, es muy distinto al de los estudios de grado. Si bien no es objeto de análisis de este trabajo, debe señalarse que en la gran mayoría de las universidades nacionales, los cursos y carreras de posgrado son financiados con aportes privados establecidos a través de matriculas y aranceles, que en algunos casos incluso son utilizados para solventar parte de los gastos correspondientes al dictado de los cursos de grado1.

La facilidad de acceso que caracteriza al sistema universitario argentino no logró evitar otras de las características importantes del sistema: la conjunción de libre acceso con inequidad. El sistema educativo argentino es selectivo, proceso que se inicia en la escuela secundaria y se acrecienta significativamente en la educación superior, particularmente la universitaria2.

Con el objeto de ilustrar esta característica del sistema educativo argentino, se presentan, en el cuadro 1, las estimaciones oficiales de la distribución de los asistentes a escuelas urbanas públicas por quintiles de ingreso y por nivel de enseñanza a mayo del año 2002. Se puede observar que en el nivel primario (o educación general básica) el 34% de los alumnos pertenece a los hogares de menores ingresos (primer quintil), mientras que la participación de este grupo en el sistema universitario es del 5%. Por otro lado, los hogares de mayores ingresos representan un 41% del total de asistentes a las universidades públicas3.

1. Por ejemplo, algunos profesores dictan clases en el grado a cambio de honorarios muy bajos, que son compensados con retribuciones muy superiores correspondientes a sus prestaciones en el nivel de posgrado. Esta característica hace más compleja la política salarial docente, punto sobre el cual volveremos, en el marco de la discusión sobre el gasto universitario destinado al personal.

2. Según Experton (1999) cada 100 alumnos que en Argentina ingresan en la escuela primaria solo la mitad se gradúa de la secundaria y menos de 8 finaliza los estudios universitarios.

3. El impacto de la crisis por la que atraviesa la Argentina también se manifiesta en este indicador. En 1996 sólo el 29% de los asistentes a las universidades provenían de hogares con mayores ingresos.



Cuadro 1 Distribución porcentual de asistentes al sistema educativo público según quintil de ingreso per

cápita familiar, mayo 2002 (Total de aglomerados urbanos)

Nivel educativo1 2 3 4 5 Tot

Preescolar 23,27 27,38 21,16 14,38 13,81 100,00Primario 34,25 25,57 19,88 12,03 8,27 100,00Secundario 23,45 25,46 21,37 16,94 12,79 100,00Superio

al

r 8,89 13,08 21,34 29,63 27,06 100,00Universitario 5,12 8,65 16,85 28,37 41,01 100,00Total 24,56 22,52 20,01 16,95 15,97 100,00

Quintil de ingreso per cápita familiar

Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados sobre la base de EPH-INDEC

Por su parte, en el Cuadro 2 se presentan algunos indicadores que muestran que el sesgo en detrimento de los sectores de menores ingresos se presenta con crudeza en el nivel secundario de enseñanza. Allí se puede observar que mientras que más del 75% del quintil de más altos ingresos (el quinto) finaliza su educación secundaria, sólo lo hace el 24% del quintil de menores ingresos (el primero). Estas bajas tasas de graduación muestran que la población más pobre tiene muchas más probabilidades de abandonar, repetir o retrasar el ingreso en cada nivel educativo, operando ello como una fuerte restricción al acceso a las universidades. De todas formas, los altos índices de retraso en el ingreso al nivel secundario experimentado por los quintiles de mayores ingresos, denotan un deterioro generalizado de la calidad de la educación primaria que alcanza a todos los niveles socioeconómicos.

Cuadro 2

Indicadores básicos de la enseñanza secundaria por nivel de ingresos – 1998

1 2 3 4 5Pobl.14-18 años fuera de esc.(%) 26 37 28 19 16 8Edad media abandono 15,7 14,7 15,8 16,5 16,8 16,6Grupo escolar de 6-14 años: Ingreso con retraso en primaria 20,1 32,5 18,6 11,8 8,3 9,3 Ingreso con retraso en secundaria 40,9 50,2 45,9 42,8 30,0 24,9 Repetidores de al menos un curso 14,1 24,6 12,8 7,0 4,0 3,6Graduación Secundaria (18-24 años) 47,4 23,6 33,9 49,7 64,5 75,8

Indicadores Total Quintil de ingresos

Fuente: Siempro - Secretaría de Desarrollo Social. 1999

En consonancia con los datos de educación secundaria, los estudiantes del quintil más bajo que asisten a la universidad son seis veces menos que los del quintil más alto (Cuadro 3)4. Esto es así a pesar de que la población en edad universitaria del quintil más bajo es 30% mayor, lo cual indica que sólo un estudiante del quintil más bajo logra acceder a la educación universitaria de cada ocho del quintil más alto. Esta

4. Considerando sólo las universidades públicas, esa relación se reduce a 4.8.



situación se agrava aún más cuando se observan los datos de los graduados, pues los estudiantes más ricos son los que sobreviven hasta la graduación, mientras los pobres prácticamente no finalizan los estudios universitarios. Si bien una parte de los graduados actuales de los niveles altos de ingresos provienen de estratos bajos y los estudiantes pobres que logren graduarse escalarán rápidamente en la escala de ingresos, una porción significativa de la población de los estratos pobres queda excluida en la posibilidad de ascender en la escala de ingresos.

Cuadro 3 Estudiantes y graduados universitarios por nivel de ingresos

1 2 3 4 5Hogares con miembros en edad (18-30 años) universitaria 23,0 22,0 19,5 19,8 16,0Estudiantes universitarios 5,3 13,2 18,1 29,5 32,8Estudiantes de universidades públicas 5,9 14,6 20,2 30,7 28,5Hogares con un miembro graduado universitario 0,6 1,6 3,0 9,0 26,0

Indicadores (en estructura porcentual por quintil) Quintil de Ingresos

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias basado en datos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC de 1999 y Dirección Nacional de Gasto Social Consolidado.

Con la finalidad de reforzar la idea de excepción que presenta el sistema universitario argentino, se entiende necesario introducir un breve comentario sobre el tipo de regulaciones que se presenta en otros países. En el contexto internacional, la regulación del proceso selectivo que conduce a los estudios superiores es, en general, competencia del Estado, con la debida participación de los gobiernos regionales en los países más descentralizados. En términos de equidad, esta regulación debiera garantizar la homogeneidad en las condiciones de acceso a todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia, la rama de estudios del nivel medio de la que proceden o la institución a la que pretenden acceder5. Las políticas varían entre países, mientras que en los principales países europeos predominan las pruebas obligatorias para obtener el título de estudios secundarios, en América Latina prevalecen los exámenes y pruebas nacionales de aptitud académica, como requisito de ingreso6.

En muchos países existe una prueba de certificación del nivel medio (por ejemplo, Baccalaureat –Francia-, Abitur –Alemania-, Maturitá –Italia-) que a la vez abre la posibilidad de acceso a los estudios universitarios, y en la mayoría de los casos, es tenida en cuenta para el ordenamiento de los estudiantes con ese fin. Al mismo tiempo, las calificaciones obtenidas a lo largo del nivel medio son consideradas en la mayoría de los países como un ingrediente a tener en cuenta en la calificación final de las pruebas realizadas al terminar el nivel. Algunos autores consideran que estas calificaciones son el mejor predictor del rendimiento futuro de los alumnos7. En la Argentina en cambio, el ingreso irrestricto vigente en el

5. Para un análisis de las condiciones sociales y pedagógicas de ingreso a la educación superior, véase Kisilevsky (2002).

6. En el cuadro III. 1. del Anexo III, de información internacional, se ofrecen las regulaciones al ingreso universitario en varios países europeos y latinoamericanos. Se observa que en la totalidad de los casos allí mostrados existe algún tipo de restricción cuantitativa (cupo) y cualitativa (examen, ya sea para obtener el título secundario o bien para ingresar a la universidad).

7. Véase Kisilevsky (2002).



nivel de educación superior, se combina con la inexistencia de un examen a la salida del nivel medio8, desregulando totalmente el acceso a las Universidades Nacionales.

2. 2. El gasto público universitario en el presupuesto educativo de las diferentes jurisdicciones

En el año 2001 el Estado Nacional, las Provincias9 y los Municipios invirtieron $13,134 millones que representan 4,9% del PIB del mismo período. Esta última cifra significa un incremento del 83% respecto de la proporción del ingreso destinada a la educación durante el año 198010. No obstante, en el año 2002, como consecuencia del cambio en el contexto macroeconómico, esta proporción llegó a representar el 3,5% del PIB, significando una caída en esa relación del 29,4% respecto al año anterior. Como se observa en el cuadro 4, la Nación concentra la mayor parte de su gasto en la educación superior y universitaria11, las provincias en educación básica y los municipios gastan exclusivamente en educación básica. No obstante, parte del gasto en educación superior está en manos de los gobiernos provinciales (más de la tercera parte), correspondiente a la porción no universitaria del mismo. El gasto en esa función, además, representa la quinta parte del total de gasto público educativo. Con el objeto de encuadrar el gasto público universitario en un contexto más general relacionado con la evolución del gasto educativo durante las últimas dos décadas, en el Anexo I se ofrecen las alternativas más importantes de esa historia, diferenciando jurisdicciones y niveles de enseñanza.

Cuadro 4

Gasto Público en Educación. Año 2002 (en %)

Nivel Nación Provincias Municipios Total %Educación Básica 0,08 2,28 0,12 2,48 71,9

Educación Superior y Universitaria 0,52 0,17 0,00 0,69 20,0

Educación y Cultura sin discriminar 0,01 0,27 0,00 0,28 8,1

Total 0,61 2,72 0,12 3,45 100,0 Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS) – 2002

A lo largo de los años noventa, a diferencia de la década anterior, el gasto público universitario creció más que el gasto público educativo; éste, a su vez lo hizo a una tasa mayor que el gasto público total y, todos esos indicadores crecieron en su relación con el PIB. En el caso de las universidades, además, el gasto creció más que las transferencias recibidas desde el presupuesto nacional (gráfico 1). No obstante, como se ha señalado y será objeto de tratamiento en el capítulo siguiente, el comportamiento fue muy diferente entre las diferentes casas de estudio.

8. No obstante desde 1996 se realizan relevamientos anuales de información educativa, que miden la calidad de la educación primaria y secundaria en todas las escuelas del país.

9. Al referirnos a Provincias se incluyen las 23 Provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

10. De acuerdo con la información elaborada por la Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS).

11. La educación superior no universitario incluye, entre otros, los institutos terciarios de formación docente y los de educación técnica.



Gráfico 1

Evolución relativa del gasto público universitario (1980-2002) (en moneda constante. Indice, base 1991=100)

50

75

100

125

150

175

200

225

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

PBI Gasto Público TotalGasto Público Educativo Consolidado Gasto Total de las Universidades NacionalesTransferencias del Gobierno Nacional a las Universidades Nacionales

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC, de la Dirección Nacional de Programación del Gasto Social

y de la Coordinación General Económico-Financiera. de la Secretaría de Políticas Universitarias. Medido a través de la evolución del gasto total de las universidades nacionales, en el período 1992-1994 el sistema experimentó un crecimiento promedio en términos reales del 19,3%, mostrando en el año 1993 un salto respecto del año anterior del 31,5%. Luego, como consecuencia del impacto macroeconómico que significó el denominado “efecto tequila”, se sucedieron dos años de estancamiento del nivel de gasto, a los que siguió un nuevo trienio (1997-1999) de crecimiento, ahora más moderado, que en promedio alcanzó el 8,3 % anual. Como resultado de esa evolución los recursos destinados al sistema universitario nacional se duplicaron respecto del nivel de 1991. A partir de allí se experimentó un creciente ajuste del orden de 0,6 % y 2,3 % para los años 2000 y 2001 respectivamente, que acompañó la situación general del país. Esta caída se ha acentuado de manera dramática durante el año 2002. Si bien no existe aún información oficial sobre el nivel de producto y gasto público para ese año, se sabe que las transferencias del gobierno



nacional a las universidades fueron, en términos reales, un 32,6% inferiores a las correspondientes a 200112.

El incremento en el gasto experimentado durante los noventa significó una caída de la participación consolidada de las erogaciones en personal sobre el total ejecutado, que pasó del 84,9 % en 1991 al 72,5 % durante 2001. Esta reducción fue compensada con un incremento del peso relativo de las transferencias, que aumentaron su participación en 7,6 puntos porcentuales (destinados en gran medida al programa de incentivos a docentes investigadores vigente desde 1993). El rubro bienes de consumo y servicios no personales también mejoró su participación pasando de representar 9,3% en 1991 a atraer el 14,4 % del total en 2001. El gasto en bienes de capital mantuvo su participación en torno al 4% durante todo el período.

Entre 1991 y 2001 el gasto en salarios se incrementó un 75%, el equipamiento y la infraestructura crecieron 85% y los gastos en bienes y servicios para el funcionamiento de las universidades más que se triplicaron. Por su parte, el rubro transferencias se amplió en más de 13 veces el nivel de 199113. En consecuencia, el gasto global se incrementó en 110,5% en el período 1991-1999 y, durante los dos últimos años de la serie en cuestión, se contrajo en un 2,9%.

Con el objeto de analizar la estructura del gasto universitario, en el cuadro 5 se detallan los montos ejecutados durante el año 2000 por el sistema en su conjunto, considerando las 36 universidades nacionales y el Instituto Universitario Nacional del Arte (IUNA). Los valores en cuestión se discriminan por fuente de financiamiento y objeto de gasto, según las clasificaciones establecidas por la Secretaría de Hacienda. Por su parte, en el Anexo II se ofrece un relato más detallado de la estructura del gasto y el financiamiento universitario, y, asimismo, se incorpora una breve explicación de los conceptos incorporados en cada componente.

En una primer aproximación se puede observar cierto patrón agregado de la racionalidad existente entre financiamiento y gasto universitario. En efecto, se comprueba que la mayor parte del gasto en personal tiene financiamiento del Tesoro Nacional; la compra de bienes de consumo y los servicios no personales tienen como principal fuente de financiamiento a los recursos propios de las universidades, y, por último, los remanentes de ejercicios anteriores son destinados en una proporción importante a la compra de bienes de uso. Más allá de estas ideas preliminares, en el Anexo II se ofrece una explicación de los componentes de los diferentes renglones del gasto y financiamiento universitario.

12. Esta evolución se puede observar en el gráfico II. 1. del Anexo sobre Fuentes de financiamiento y gasto universitario.

13. En el gráfico II. 3. se observa esa evolución en números índices, con base en 1991. Se ha decidido no incorporar las transferencias en el gráfico para no perjudicar la percepción de las restantes trayectoria. El número índice que le corresponde a ese rubro para 2001 (con base 100 para 1991) es 1335. Sólo una porción cercana a la tercera parte de las transferencias está destinada a becas estudiantiles. En cambio, más de la mitad de aquellas son pagos de adicionales salariales a través de subsidios y becas al personal docente, no docente u otro tipo de incentivos a los docentes.



Cuadro 5 Financiamiento y Gasto de las Universidades Nacionales - 2000

Composición por Fuente y Objeto (*).

(En millones de pesos)

Objeto Bienes deFuente Uso

Tesoro Nacional 1.424,709 17,266 93,604 25,218 121,928 1.682,725 83,6%Recursos Propios 31,574 22,503 120,606 15,365 27,099 217,147 10,8%Otras Fuentes (#) 16,903 4,396 20,140 42,670 29,362 113,472 5.70%Total 1.473,186 44,166 234,350 83,253 178,389 2.013,344 100,0%Estructura 73,2% 2,2% 11,6% 4,1% 8,9% 100,0%

Total EstructuraGasto enPersonal

BienesConsumo

ServiciosNo Pers.

Transf.

(*): Los datos surgen de las Cuentas de Cierre denunciadas por las Universidades Nacionales.

(#):Se Incluyen las siguientes Fuentes de Financiamiento: Remanentes de Ejercicios Anteriores, Transferencias Internas,

Transferencias Externas, Crédito Interno y Crédito Externo.

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico-Financiera.

En relación con el gasto en personal financiado por el Tesoro, si bien no es el objeto central de este informe, conviene destacar que existen incentivos no salariales destinados al personal docente de las Universidades Nacionales que podrían asemejarse a un mayor nivel de gasto por parte de estas instituciones, en virtud de que un grupo más o menos significativo de profesores universitarios, dependiendo de las disciplinas a las que correspondan las carreras por ellos dictadas y el lugar de localización en que se hallen instalados, incorpora a su salario una serie de beneficios sin los cuales no estaría dispuesto a prestar sus servicios docentes. Entre estos incentivos pueden destacarse:

- la posibilidad de desarrollar actividades en proyectos de investigación financiados por el CONICET que complementen sus ingresos salariales provenientes de la Universidad;

- la inexistencia de incompatibilidades para desarrollar otras actividades laborales en el ámbito público, como consecuencia del régimen de contrataciones vigente;

- la cobertura social a que se accede a partir de poseer un cargo docente, con independencia de la afectación horaria que este implique;

- la obtención de prestigio para el desarrollo profesional, evidenciado en carreras como derecho, arquitectura o las correspondientes a ciencias de la salud; aspecto que, dependiendo de la región de localización, se suma a la adquisición de un elevado status social.

Por último, se destaca que la complejidad de la política salarial docente en muchas universidades es potenciada por los grandes diferenciales de salarios existentes entre los niveles de grado y posgrado, que en muchos casos funcionan como subsidios cruzados entre los estudios que gozan de financiamiento privado y aquellos que son básicamente solventados por fondos públicos.

2. 3. Referencias a las universidades privadas

Si bien es cierto que el foco de atención en este informe esta centrado en el análisis del gasto universitario a cargo del sector público y que la información disponible sobre las universidades privadas es escasa, se



ha decidido incorporar en la presente sección una serie de consideraciones sobre la presencia de las mismas. Estas servirán de encuadre y complemento a los argumentos que serán presentados en el resto del documento.

En Argentina la cantidad de instituciones universitarias que no reciben subsidios del Estado, habitualmente llamadas privadas, creció en forma sostenida durante la década de los noventa. En 1985 se encontraban en funcionamiento 20 universidades privadas en convivencia con las 26 universidades estatales. En el cuadro 6 se observa que en el año 2000 se encontraban en actividad 50 instituciones universitarias privadas (42 de las cuales son universidades) que representan el 54,9 % del sistema.

Cuadro 6

Cantidad de Instituciones Universitarias y Alumnos según dependencia. Año 2000

Instituciones Total Estatales Privadas Privada/Total Universidades 78 36 42 53,8% Institutos Universitarios 13 5 8 61,5% Total 91 41 50 54,9%

Alumnos Total Estatales Privadas Privada/Total Universidades 1.285.361 1.120.356 165.005 12,8% Institutos Universitarios 439.909 253.762 186.147 42,3% Total 1.725.270 1.374.118 351.152 20,4% Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002.

El incremento de la participación de las instituciones privadas en el total fue acompañado por un crecimiento de la matrícula a un ritmo menor. En el año 1985 las instituciones privadas de estudios superiores contaban con 70.953 alumnos. En 1992 la cifra de estudiantes en curso alcanzaba 105.062 y, desde 1998 se estabilizó en el entorno de los 166.000 estudiantes, algo menos del 13% del total, como se muestra en el gráfico 2 14.

Como resulta de la información presentada en el Anexo IV, las universidades privadas concentraban, a lo largo de la década de los noventa, una participación que osciló entre el 10% y el 20% del total de universitarios. A su vez, estas instituciones mejoran su participación respecto de los egresados a partir de 1994, llegando en 1998 a generar el 27,1% del total de graduados universitarios del país. Por último, resulta de interés señalar que el 76,6% de los alumnos que concurrieron a universidades privadas durante el año 2000, residen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en la Provincia de Buenos Aires. Las universidades estatales en cambio ostentan una mayor presencia en el interior del país. La mitad de los estudiantes de universidades estatales son formados en las restantes jurisdicciones.

14. En el Anexo IV se ofrece un análisis más pormenorizado de la presencia de las universidades privadas en el sistema universitario argentino. Por su parte, en el Anexo III se presentan algunas referencias al respecto en relación con países de la OCDE.



Gráfico 2

Evolución de la Matrícula 1985 -2000

Composición entre Universidades Públicas y Privadas

524,590 698,561 674,868 719,671 766,847 812,308 892,759 948,000 1,054,014 1,124,044

70,953 105,062 112,837 124,749 132,459 141,725 152,833 166,181 165,689 166,539

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1985 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Alumnos Universidades Estatales Alumnos Universidades Privadas



3. EFICIENCIA Y ASIGNACIÓN DEL PRESUPUESTO UNIVERSITARIO

En este capítulo se ofrecerán los aspectos básicos para una evaluación de la eficiencia interna y externa. Adicionalmente, se completa con una presentación de los diferentes criterios que se han incorporado en los últimos años, destinados a mejorar la asignación de las transferencias del gobierno nacional a las universidades.

3. 1. El gasto universitario y la eficiencia

El gasto universitario público argentino experimentó un aumento formidable en términos reales durante la década de los noventa. Según se desprende de lo desarrollado en el capítulo 2, la tasa de crecimiento de este indicador en ese lapso superó a las correspondientes al gasto público educativo consolidado, al gasto total del Estado en sus distintos niveles y al Ingreso del país. A partir de 1999 esta tendencia se revirtió moderadamente, soportando durante 2002 una abrupta caída en términos reales, producto de la devaluación de la moneda. En este contexto, el presente apartado pretende explorar la eficiencia del gasto universitario durante el período en cuestión, tanto en el interior de las instituciones de estudios superiores como desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto.

Eficiencia Externa

Los problemas en relación con la eficiencia externa exhibidos por las instituciones de educación superior en los países en desarrollo pueden sintetizarse, según Salmi et al (1994), en dificultades de inserción laboral por parte de los graduados universitarios y en deficiencias en los desarrollos de investigación realizados por esas instituciones. El trabajo mencionado indica que el desempleo de la población con educación superior en estos países se incrementó a partir de los años ochenta, como consecuencia de las distorsiones sobre el mercado laboral generadas por las políticas oficiales que inducen a sobrestimar los beneficios personales derivados de la enseñanza superior. Por otro lado el financiamiento a este nivel de enseñanza, sin planificación a través de mecanismos de racionamiento de matrícula, contribuye a que ciertas carreras resulten económicamente atrayentes, perteneciendo a disciplinas en las que la demanda de empleo luego resulta insuficiente.

Respecto de las dificultades en materia de investigaciones, se destaca que en muchos países latinoamericanos las actividades de investigación realizadas por las Universidades no suelen destinarse a aplicaciones prácticas, lo que refleja el nivel tradicionalmente bajo de la interacción entre la universidad y la industria. Adicionalmente, durante el período en cuestión el financiamiento estatal –al igual que el privado– destinado a investigación y desarrollo en estos países sufrió sucesivas disminuciones.

En atención a estas deficiencias, a partir de 1994 en Argentina se puso en marcha un programa de incentivos a docentes investigadores, mediante el cual se premia a los profesores universitarios en función del tiempo dedicado a proyectos de investigación que son monitoreados periódicamente (volveremos sobre este punto en el apartado sobre asignación de recursos específicos). Asimismo, durante la segunda mitad de los noventa se introdujo una serie de cambios en materia de evaluación y acreditación de instituciones y carreras y de desarrollo de sistemas de información, destinados a mejorar la calidad, la disponibilidad de información y su difusión transparente, con el objeto de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los distintos sectores de la sociedad.



Mediante una Ley Nacional se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), consistente en un organismo autónomo encargado de la evaluación institucional de todas las universidades estatales y privadas; de la acreditación de estudios de posgrado y carreras de interés público, y de la emisión de recomendaciones sobre los proyectos institucionales de nuevas universidades estatales y de establecimientos universitarios privados. Esta comisión, en marcha desde 1995 atravesando un fuerte proceso de legitimación, constituye la primera experiencia en este sentido en Argentina.

Otra línea de innovación llevada a cabo desde 1996, consiste en la creación de un programa de desarrollo del Sistema de Información Universitaria (SIU) con la finalidad de posibilitar a las universidades la provisión de información confiable y transparente. Este programa diseñó sistemas informáticos que están siendo instalados en el sistema universitario, permitiendo contar con disponibilidad de información creciente.

Eficiencia Interna

Desde la perspectiva de la eficiencia interna del sistema cabe destacar que el fuerte incremento del gasto universitario estuvo acompañado por un acentuado aumento de la matrícula. A partir de 1980, año desde el que se dispone información al respecto, el número total de alumnos del sistema universitario nacional exhibe un crecimiento sólo interrumpido en el año 1993. Según surge del gráfico 3, el ritmo de este proceso reconoce cuatro períodos claramente establecidos:

- 1980-1983, de crecimiento moderado: Durante los últimos años de la dictadura militar y el paulatino restablecimiento de las libertades, se exhibe un incremento anual acumulado de la matrícula que asciende al 2,3%;

- 1984-1985, de crecimiento pronunciado: Como consecuencia del advenimiento de la democracia, acompañado con una clara política de masificación de la educación superior, durante estos años se incrementó la cantidad de ingresantes al sistema en tasas cercanas al 100%, significando un aumento del total de alumnos en relación con el año inmediato anterior, del 31,2% en 1984 y 18,3% en 1985. La tasa anual de crecimiento acumulada de la matrícula ascendió al 24,6%.

- 1986-1988, de caída en la tasa de crecimiento. A partir de 1986 la cantidad de ingresantes se estabiliza, determinando un crecimiento anual acumulado de la matricula del 7,6%, triplicando la tasa correspondiente al período previo a la vuelta a la democracia;

- 1989-1993, estacionario: La cantidad de ingresantes se mantiene aproximadamente constante alrededor de 170.000 alumnos, determinando un crecimiento anual acumulado de 0,7% para el período;

- 1994-2001: Crecimiento sostenido. La cantidad de ingresantes se incrementa a tasa aproximadamente constante, originando un aumento de la matricula total que alcanza el 7,3 % anual acumulativo.

El número de alumnos totales, que surge de los datos declarados por las Universidades Nacionales, incluye alumnos ingresantes (nuevos) y reinscriptos que cursan sus estudios desde años anteriores. Los datos correspondientes al año 2000 muestran que el 28% de los 834.799 alumnos reinscriptos, que representan el 74,3% de los estudiantes informados para todo el sistema (1.124.044), no aprobaron



ninguna materia durante el año anterior. En consecuencia, para analizar la matricula activa del sistema resulta necesario corregir esta variable, deduciendo aquellos estudiantes que no obtienen un rendimiento adecuado.

Teniendo en cuenta la interpretación de estudiantes regulares dispuesta por la Ley de Educación Superior (LES)15, restando los alumnos reinscriptos en ese año que aprobaron menos de dos materias durante 1999 puede afirmarse que los alumnos activos del sistema, durante el año 2000 fueron 802.718 (28,6% menos del total declarado por las casas de altos estudios). Esta cifra todavía puede estar sobrevaluada, en virtud de que una proporción más o menos significativa de los 289.246 alumnos que ingresaron al sistema en el año en cuestión pueden no haber obtenido el rendimiento mínimo exigido16. En la información presentada en el Anexo VI, puede observarse que algunas instituciones universitarias presentan una proporción de alumnos no activos (suponiendo que el total de los nuevos inscriptos estudia efectivamente) cercana al 40% del total declarado17. En el otro extremo se sitúan aquellas universidades que exhiben muy bajas tasas de alumnos con escasa actividad18.

15. El artículo 50 de la Ley de Educación Superior establece que “Cada institución dictará normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos (2) materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mínimo. En las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.”

16. Algunas universidades declaran a todos los alumnos nuevos inscriptos, aun cuando algunos de ellos nunca participaron de clases ni rindieron exámenes.

17. Tal es el caso de las Universidades Nacionales de Catamarca, Jujuy, Salta, Nordeste y Sur.

18. Estas son las Universidades Nacionales de Gral. San Martín (4,4%), Gral. Sarmiento (4,7%), Villa María (5,7%) y Quilmes (7,6%).



Gráfico 3 Alumnos y Egresados de las Universidades Nacionales

Años 1980-2001

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Alumnos Totales Ingresantes Egresados

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SPU.

Volviendo a la evolución de estas variables desde 1980, se puede observar que la cantidad de graduados del sistema no acompañó el crecimiento de la matrícula antes descripto. Esta situación puede explicarse por el alargamiento en la duración media de las carreras y en el fracaso de los estudiantes que no logran finalizar sus estudios.

De acuerdo con un trabajo realizado por la SPU sobre los egresados pertenecientes a la cohorte ingresada en las universidades en 1990, correspondiente a las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación19, en el que se analiza la cantidad de egresados de esa cohorte durante cada año hasta 1999 (véase Anexo VI), en promedio sólo el 11,3 % de los alumnos se encontraba graduado a finales de 1999, habiendo necesitado un tiempo para culminar sus estudios de 7,7 años.

De este grupo de carreras para el cual fue realizado el análisis, el peor rendimiento es exhibida por la carrera de ciencias de la comunicación, indicando que –transcurridos diez años desde el comienzo de sus estudios– sólo 178 de los 2456 inscriptos en 1990 (7,2%) estaban graduados. Aquí también el rendimiento

19. El estudio excluye la información correspondiente a las Universidades de Buenos Aires y de La Rioja, por no haber sido recibida por parte de ellas la información solicitada.



es dispar por universidad. Mientras que la Universidad Nacional de la Plata graduó al 17 % de sus alumnos en esta carrera durante el lapso estudiado, sólo el 1% de las Universidades Nacionales del Comahue y de San Juan completaron sus estudios.

Adicionalmente el mencionado trabajo estima la posibilidad de contar con nuevos egresados de esta cohorte a partir del año 2000. A partir de cálculos econométricos realizados sobre la base de la evolución de los graduados hasta 1999 y la cantidad de alumnos reinscriptos en el año 2000, se concluye que 998 alumnos más de esta cohorte podrían terminar sus estudios en los próximos 10 años, representando una proporción adicional del 2,6% de los inscriptos en 1990 que elevan la tasa de éxito final al 13,8% para el promedio de las carreras seleccionadas. En consecuencia, independientemente del tiempo en que se mantengan a los alumnos dentro de las universidades, más del 85% de los alumnos no logrará finalizar exitosamente sus estudios.

La cantidad de egresados por ingresantes es otro indicador que nos permite medir la eficiencia interna de las instituciones de estudios superiores. La evolución de esta relación desde 1980 para el sistema universitario público argentino, suponiendo una duración teórica de las carreras equivalente a cinco años en promedio, se detalla en el cuadro VI. 3. Este indicador describe una caída abrupta del éxito de los estudiantes durante el período, ya que los graduados de mediados de los años ochenta representaban aproximadamente el 60% de los ingresantes correspondientes y en la actualidad constituyen menos del 20% de los alumnos en cuestión.

Las diferentes casas de altos estudios exhiben un alto grado de dispersión respecto del desempeño de los alumnos (véase cuadro VI. 4). Recordando que durante 1995 una serie de instituciones aún no habían sido creadas, llama la atención el rendimiento experimentado por las Universidades Nacionales del Sur, de Cuyo y de Entre Ríos, que exhiben relaciones de egresados por ingresantes superiores al 30 % casi duplicando el promedio del sistema. Mención aparte merece la situación de la Universidad Nacional de Quilmes, que sobre 865 alumnos nuevos inscriptos en 1995, 583 (67,4%) finalizaron sus estudios en 1999. Por otro lado, las Universidades Nacionales de La Matanza, Jujuy, Salta, Santiago del Estero, La Rioja, Formosa y Mar del Plata se presentan como las más ineficientes en este aspecto, mostrando proporciones inferiores al 10 %, que suponen rendimientos por debajo del 50% del promedio del sistema.

Puede resultar de interés vincular el indicador presentado en el cuadro VI. 4 (los egresados como porcentaje de los ingresados en cada universidad) con la tipología que se desarrollará en el próximo capítulo, y a partir de la cual clasificaremos a las Universidades Nacionales en “Grandes”, “Chicas”, “de Tamaño Medio”, “de Elevado Gasto Medio” y “de Nueva Generación”. Siguiendo esa línea, se podrá observar que las universidades denominadas “chicas” son las de menor indicador, con cinco casos por debajo del 10% (La Matanza, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Formosa). La única universidad chica con elevado porcentaje de egresados es la de Entre Ríos (33,2%). También presentan bajos porcentajes las universidades de nueva generación, aunque en este caso se explicaría por su propio carácter. No obstante, como podrá observarse, la Universidad de Quilmes presenta un indicador totalmente excepcional. Las universidades de tamaño medio presentan, como sería de esperar, indicadores que rondan la media del sistema sin mayor dispersión entre los diferentes casos. A diferencia de ellas, las “grandes”, si bien tienen una relación de egresados/ingresantes superior a la media, los diferentes casos presentan indicadores muy dispersos, desde el 11% de la UTN hasta el 36% de la Universidad del Cuyo. Por último, se deben destacar los elevados porcentajes de egresados en dos de las universidades de elevado gasto medio (Centro de la Provincia de Buenos Aires y del Sur).



Otros indicadores de eficiencia que interesa evaluar son el gasto total en que incurren las instituciones universitarias por estudiante y por graduado. Dado que no se dispone de la serie de gasto total para el período en consideración de este trabajo, y teniendo en cuenta que, según se ha señalado, las transferencias del Tesoro Nacional significan casi el 85 % del total de las erogaciones de estas instituciones, se utilizará la variable transferencias por alumno para analizar la evolución del gasto universitario por alumno en los últimos años.

Desde 1980 hasta el año 2001 el gasto unitario cayó 61,7% en términos reales. Independientemente de las experiencias de 1983 y 1987 que suponen posiciones que mejoran la situación de los años anteriores, el único período de incremento sostenido de este indicador fue el transcurrido entre 1990 y 1994. A partir de allí comienza un lapso de baja en el gasto por alumno, sólo interrumpido por un ligero incremento durante 1998, que significó una posición real en el año 2001 aproximadamente igual a la exhibida al comienzo de la década de los noventa. Si bien no se dispone del número total de alumnos correspondiente al año 2002, aun suponiendo que la cantidad de estudiantes no haya crecido respecto del estimado para 2001 (hipótesis de mínima), el gasto por alumno caería a $1377, significando una reducción real del 32,6% respecto del gasto medio de 2001, y equivalente a un cuarto del nivel correspondiente a 1980 (véase gráfico 4)20.

Gráfico 4 Transferencias del Gobierno Nacional a las Universidades Nacionales por Alumno

Años 1980 –2002 en moneda constante

25

50

75

100

125

150

175

1980 1981 1982 198 3 19 84 1 985 1986 1987 1988 1989 199 0 19 91 19 92 1 993 1994 1995 1996 1997 199 8 19 99 2 000 2001 2002

T ransfe renc ias por A lum no T ransfe renc ias U n ive rs ita rias a va lo res constan tes Fuente: SPU. Deflactado según índice de precios combinados (50% Consumidor y 50% Mayorista nivel general).

20. En cualquier caso debe tenerse en cuenta que, dependiendo de las distintas disciplinas y universidades, existen proporciones muy significativas de estudiantes cuya cantidad de materias aprobadas por año corresponden a dedicaciones “part time”. Para comparar estos indicadores con los de otros países, debería considerarse la cantidad de alumnos con dedicación exclusiva.



Para analizar la posición de cada Universidad respecto de este indicador se utiliza el gasto total por universidad y la cantidad de alumnos declarados según cada una de esas instituciones y activos de acuerdo con la definición de la LES (Véase cuadro VI. 5). Se destaca que, si se tuvieran en cuenta sólo los alumnos que rinden al menos dos materias por año, el gasto invertido en cada uno de ellos resultaría 40 % mayor, para el promedio del sistema, existiendo instituciones que incrementarían su gasto unitario en más de 70%.

En el Anexo VI, también se muestra la posición relativa de las distintas instituciones en relación con el gasto universitario por estudiante observado en el año 2002, considerando la cantidad de alumnos activos y los alumnos totales declarados. Independientemente de las economías de escala existentes en toda institución de estas características, al ordenar las instituciones de acuerdo con su gasto total, se puede observar que existen varias instituciones que rompen la correlación negativa entre esa variable (indicador del tamaño de la universidad) y sus costos medios.

Para cuantificar en términos económicos el costo por graduado resulta necesario contar con datos sobre la repitencia y la deserción de los alumnos que no se disponen. Según un estudio realizado por la SPU21, la repetición de los cursos observada en 1999 genera un aumento del costo por graduado equivalente al 38% frente a una situación ideal de no deserción ni repitencia. El abandono de los alumnos de ese año, tiene un efecto mucho más fuerte que implica un incremento en el costo de producir un profesional del 136%. En promedio, la situación de repitencia y deserción estimada por el citado estudio para el sistema público universitario durante ese año, deriva en un costo promedio del graduado que triplica su presupuesto en la situación ideal.

En síntesis, el incremento de la matrícula experimentado en los últimos años por las universidades públicas argentinas, no acompañado con las reformas necesarias para un adecuado funcionamiento, redujo significativamente la inversión por alumno originando serios problemas de eficiencia, entre los que se destacan: i) el alto grado de repitencia de los alumnos (casi 40 % de los reinscriptos en 2000 aprobaron menos de dos materias en 1999); ii) los elevados índices de deserción y iii) el alargamiento en la duración media de las carreras. En suma, el sistema exhibe bajas tasas de graduación (menos del 20% de los alumnos egresa en el tiempo establecido y más del 75 % de los inscriptos nunca culminará sus estudios22) generando mayores costos por graduado que se traducen en disminuciones de la calidad de la enseñanza.

3. 2. Asignación de Recursos a Universidades Nacionales

En Argentina, la distribución de recursos públicos destinados a las Universidades Nacionales fue tradicionalmente realizada mediante un esquema inercial histórico, no basado en indicadores objetivos. El Congreso de la Nación asignaba cada año los fondos a estas instituciones sobre la base del esquema de la distribución correspondiente al ejercicio anterior, asignando los recursos incrementales de acuerdo con un proceso de negociaciones políticas fuertemente determinadas por la capacidad de influencia de cada Universidad.

21. Véase Secretaría de Políticas Universitarias (2002b).

22. Estimación realizada por la SPU sobre el desempeño de la cohorte ingresada en 1990 en las carreras de contador público, agronomía, derecho, farmacia y bioquímica y ciencias de la comunicación.



Esta metodología de asignación imposibilita la introducción de incentivos que permitan mejorar la calidad y la eficiencia de las instituciones universitarias y corregir las desigualdades regionales existentes. Asimismo, se propician comportamientos de tipo clientelístico que empeoran el desempeño de las mismas en los aspectos mencionados 23.

Asimismo, hasta comienzo de la década de los años noventa el presupuesto nacional destinado a las Universidades públicas se aprobaba en bloque de acuerdo con reglamentaciones que reducían significativamente el margen para la gestión de estas instituciones. Los fondos se asignaban según la clasificación presupuestaria por objetos de gasto, tratando a las universidades - desde la perspectiva económico financiera - en forma similar a los organismos de la administración central.

Las dos características enunciadas describen un sistema de asignación de recursos vigente a inicios de los años 90, que no estimula el mejoramiento del desempeño de las instituciones y a partir del cual las Universidades no tienen posibilidades reales de desarrollar una autonomía presupuestaria razonable que les permita fortalecer su gestión y, consecuentemente, mejorar sus resultados.

La Ley de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 1992 introdujo un cambio en la asignación, aprobando una transferencia global a Universidades Nacionales sin afectación específica. A partir de esta decisión se inició un camino orientado a otorgar a las instituciones universitarias mayor autonomía y autarquía en la administración de su patrimonio y de su presupuesto. Las leyes de presupuesto correspondientes a los años 1993 y 1994, y la Ley de Educación Superior24, fortalecieron esta tendencia hacia la descentralización (véase Anexo VII).

Adicionalmente, desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento (véase Anexo VIII), que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales.

Sintetizando las líneas de acción, en el cuadro 7 se presenta un resumen de los objetivos y las criterios utilizados para la asignación racional de recursos públicos a través de los programas descriptos precedentemente. A su vez, según se desprende del cuadro VIII. 2, estas pautas de financiamiento fueron instaladas en el sistema con dispar continuidad y nunca significaron una proporción importante de las transferencias provenientes del Gobierno Nacional. Hasta 1998, año que registra la mayor proporción de fondos del tesoro asignados a programas especiales basados en criterios objetivos (equivalente al 7,6 % del total transferido), se observa una tendencia creciente de la mencionada participación. A partir de 1999, como consecuencia de la crisis fiscal imperante, los fondos incrementales se retraen originando una caída de los recursos tanto en términos absolutos corrientes como en relación con el total transferido. Durante el año 2002, se incluyó una serie de pequeños programas que mejoraron levemente el indicador en cuestión, distribuyendo 6,1 % de los recursos públicos mediante las líneas de financiamiento descriptas.

Finalmente, de acuerdo con el presupuesto aprobado para el ejercicio 2003 por el Congreso Nacional (véase cuadro VIII. 1), y suponiendo que los créditos presupuestarios no sufrirán modificaciones y se

23. Sobre el punto véase Delfino y Gertel (1995).

24. Ley Nro. 24521, promulgada el 7 de Agosto de 1995.



ejecutarán en su totalidad25, 170,8 millones de pesos serán asignados a través de criterios objetivos. Esta cifra representa el 8,6 % del total de recursos públicos previstos para Universidades Nacionales durante el año 2003.

De todas formas, estas proporciones marginales de fondos que fueron asignadas mediante criterios racionales durante el período bajo análisis, pueden estar sobrevaluadas, en virtud de que –en algunos casos– la distribución de aquellos montos enmarcados en los programas especiales mencionados, pudo haber respondido a reglas de negociación que no necesariamente surgen de la aplicación de pautas objetivas, sino que obedecen al cumplimiento de compromisos políticos previamente adquiridos.

La discusión está fuertemente instalada en el sistema, el Congreso de la Nación incluyó en las leyes de presupuesto correspondientes a los ejercicios 2002 y 2003 cláusulas en las que se dispone que el Poder Ejecutivo Nacional adopte criterios objetivos para la distribución de los recursos destinados a las universidades nacionales con el objeto de mejorar la calidad, la eficiencia y la equidad de las asignaciones de recursos. No obstante, su resultado es incierto en virtud del fuerte ajuste en términos reales recibido por dichas instituciones y de las tensiones que todo proceso de esta índole genera.

En resumen, la introducción de criterios explícitos de reparto de los fondos públicos constituye hoy la herramienta más importante y efectiva con que cuenta el gobierno nacional para inducir modificaciones en la dirección de las políticas universitarias. No obstante, la diversidad de actores intervinientes en el proceso de asignación de los recursos, sumada a la autonomía que gozan las instituciones universitarias y al contexto de restricción presupuestaria que se visualiza para la economía argentina de los próximos años, han marcado y seguirán marcando importantes límites al necesario proceso de diseño e instrumentación de esta política de reformas.

Cuadro 7

Programas de Asignación de Recursos a Universidades Nacionales mediante pautas objetivas. 1995 – 2002

Programa Objetivos Criterios e Indicadores Utilizados

Modelo de Asignación de Recursos (AR)

Compensación de brechas existentes entre las necesidades presupuestarias reales en condiciones ideales de calidad y eficiencia y el presupuesto asignado mediante criterios históricos.

Cantidad de Estudiantes Efectivos.

Relaciones de Alumnos por Docente pedagógicamente adecuadas.

Escalas remunerativas de los docentes.

25. La ejecución presupuestaria es autorizada trimestralmente por la Secretaría de Hacienda. En épocas de crisis fiscales se presentan subejecuciones que afectan particularmente a las partidas sin asignación especifica.



Programa Objetivos Criterios e Indicadores Utilizados

Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura (PROIN)

Mejoramiento de la Infraestructura edilicia.

Infraestructura existente (metros cuadrados edificados y estado de los mismos).

Asignaturas necesarias para el dictado de carreras en curso.

Cantidad de Alumnos.

Programa de Apoyo y Desarrollo de las Universidades Nuevas (PROUN)

Fortalecimiento del Crecimiento Institucional de las Universidades de reciente creación.

Antigüedad de las instituciones universitarias.

Programa de Crecimiento Institucional (PROCRE)

Apoyo al Crecimiento Institucional derivado del incremento exponencial de la matrícula y mayores costos producidos a partir de una serie de cambios normativos.

Cantidad de Alumnos.

Planta docente y no docente.

Marco Normativo laboral y de servicios públicos.

Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC)

Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL)

Mejoramiento de la Calidad de la enseñanza superior.

Fondos concursables evaluados en términos de calidad y pertinencia por Comités de Pares y Comisiones Asesoras, de acuerdo con indicadores establecidos en cada proyecto presentado.

Programa de Incentivos a los Docente Investigadores

Fomento de las tareas de investigación en las Universidades Nacionales con el objeto de mejorar la Calidad de la enseñanza.

Cantidad y calificación de los Docentes Investigadores.

Dedicación destinada a la investigación y a la enseñanza.

Programa Nacional de Becas Universitarias

Promoción de la equidad y la calidad en los estudios de educación superior.

Nivel de Ingreso de los hogares a los que pertenecen los postulantes a becarios.

Rendimiento académico de los estudiantes.



4. LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL 4. 1. El gasto universitario por institución

Hasta fines del año 2002 el Sistema Universitario Nacional estaba compuesto por 41 instituciones superiores con presencia en todo el país. Treinta y seis de estas casas de estudios son Universidades Nacionales, las cinco restantes conforman Institutos Universitarios que se diferencian de las primeras por no ser multidisciplinarios26. A continuación se relatan las características más relevantes del gasto llevado a cabo por cada institución. Para la elaboración de esta sección se tomó en consideración la información presentada en el Anexo VI. En la sección que sigue a la presente, en base a esta información, se ensayará una tipología de instituciones. Los rasgos más relevantes para ser resaltados son:

- Las siete Universidades más grandes en términos de gasto, utilizaron 1148 millones de pesos, que representan el 57% del total del sistema27.

- Las instituciones universitarias públicas creadas en la década de los noventa28 se sitúan en el otro extremo del gráfico. Estas instituciones gastaron 96,5 millones de pesos (4,8% del gasto total ejecutado). Si sumamos a estas ocho instituciones las tres creadas hacia finales de la década de los 8029, el gasto total de las llamadas “Universidades Nuevas” asciende a 154,5 millones (7,7 % del total).

- La participación del gasto en personal en el total ejecutado por cada universidad no presenta relación con la antigüedad de la institución. Según se desprende del gráfico 23A, las Universidades con mayores y menores índices en este sentido son “nuevas”.

- Instituciones como la Universidad Nacional de San Juan, de Tucumán, de Cuyo y de la Patagonia San Juan Bosco, sólo incrementaron el nivel de sus erogaciones en aproximadamente 50 %, mientras –en el otro extremo- las Universidades Nacionales de Lomas de Zamora, de Formosa y de Entre Ríos incrementaron sus partidas de gasto situándose significativamente por encima del crecimiento promedio del sistema.

- El 83,6% de los recursos universitarios totales proviene del Tesoro Nacional. Los recursos propios generados por estas instituciones como consecuencia de la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, etc. representan poco más del 10% del total en cuestión.

26. Los institutos universitarios no son objeto de estudio de este trabajo; no obstante, dado que el Instituto Universitario Nacional del Arte (IUNA) es el único financiado a través del Ministerio de Educación, en algunas series de financiamiento y gasto se incluye con las respectivas aclaraciones. A partir del año 2003 entrarán en funcionamiento dos nuevas instituciones superiores estatales: La Universidad Nacional de Chilecito, que funcionará sobre la base de lo que hasta el pasado año era la sede de una Unidad Académica de la Universidad Nacional de la Rioja, y la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires, con sede central en la ciudad de Junín.

27. La Universidad de Buenos Aires ejecutó 432,1 millones de pesos, que representan el 21,5 % del gasto total del sistema. Le siguen, en orden de magnitud las Universidades Nacionales de Córdoba (8,1% del gasto total), Tecnológica (6,5%), La Plata (6,3%), Tucumán (5,6%), Rosario (4,9%) y Cuyo (4,3%).

28. Universidades Nacionales de Gral. San Martín, Gral. Sarmiento, Lanús, La Patagonia Austral, La Rioja, Tres de Febrero, Villa María y el Instituto Universitario del Arte

29. Universidades Nacionales de Formosa, La Matanza y Quilmes



- Se encuentran instituciones como el Instituto Universitario Nacional del Arte y la Universidades Nacionales de Tucumán, San Juan, Formosa y La Patagonia San Juan Bosco que componen su presupuesto total con fondos provenientes del tesoro en proporciones superiores al 95 %.

- Por otro lado, la Universidad de Buenos Aires genera recursos propios por 130 millones de pesos, que representan el 30,1% de su financiamiento total. La escala desproporcionada de esta institución, respecto del resto de las que conforman el sistema, hace que sólo otras cinco Universidades recauden recursos adicionales a los recibidos del tesoro nacional, por encima del promedio del sistema que, según se dijo, asciende al 10,8%. Estas instituciones son la Universidad Nacional de General San Martín (que en el año 2000 utilizó recursos propios para su financiamiento por 16,4% del total), la Universidad Tecnológica Nacional (14,3% de recursos adicionales) y las Universidades Nacionales de Córdoba (13,7%), de Lomas de Zamora (12,5%) y de Lanús (10,9%). Lamentablemente, la clasificación por la cual estas instituciones presentan sus cuadros presupuestarios al Ministerio de Educación, no hace posible distinguir en forma precisa la composición de los recursos adicionales generados. No obstante, en el Anexo Estadístico se presenta el detalle por rubro y la descripción de los conceptos en que las cuatro universidades con mayor proporción de fondos de esta fuente en el financiamiento total, clasifican y exponen sus recursos propios.

- Para analizar la evolución de la composición del financiamiento se dispone de los créditos presupuestarios finales correspondientes a los diferentes ejercicios desde 1991 y hasta el año 2000. La participación de la fuente de financiamiento Tesoro Nacional en el total presenta una tendencia levemente decreciente desde 1992, con excepción del año 1996, pasando del 92,7 a menos del 80% durante ese período. La mayor reducción porcentual del período se presenta en el año 1999, cuya proporción resulta 4,4% inferior a la correspondiente al año anterior. No obstante, el ritmo de decrecimiento no se mantiene. El año 2000 presenta una caída respecto de 1999 de sólo 0,2%.

- La evolución de los recursos propios de las Universidades Nacionales sólo se dispone desde 1996. En los cinco años transcurridos hasta el 2000 esta fuente de financiamiento se incrementó –en términos reales- 67 % en promedio, pasando de 142,9 a 238,5 millones de pesos.

- Las universidades que lideran este crecimiento, más que triplicando sus recursos durante el período en cuestión son las Universidades Nacionales de Tres de Febrero, Lanús, Jujuy, La Rioja, Villa María, Gral. Sarmiento, Tucumán, Salta, Gral. San Martín, La Matanza y Córdoba. Cabe destacar que esta última casa de altos estudios recibe aportes voluntarios de sus estudiantes. Asimismo, las Universidades Nacionales de Tres de Febrero y de Villa María son las únicas que cobran aranceles obligatorios para cursar las carreras de grado, destinando esos recursos básicamente a financiar sistemas de becas.

4. 2. Un intento de tipología de las universidades públicas

A partir de la información presentada en la sección anterior se ha podido tener una aproximación a la diversidad de situaciones que componen el mapa universitario argentino. Ello llama la atención sobre el análisis y diseño de políticas de reformas generales que intentan ser aplicadas de manera homogénea a la totalidad de casos. En esta sección, y con el sólo objeto de ilustrar sobre esa diversidad, se presenta una



clasificación de las 36 casas de estudio en 5 grupos, atendiendo a su tamaño relativo, participación del gasto en personal en el total de erogaciones, la importancia de los recursos propios en cada uno de sus presupuestos y, por último, la relación entre el gasto por alumno de cada universidad y el promedio del sistema30.

Asimismo, y con el objeto de presentar una ilustración gráfica a esa clasificación, se han representado esas cuatro variables para cada una de las universidades, definiendo las variables como la relación entre el valor correspondiente a cada institución y el promedio del sistema. De esta manera, la representación gráfica de cada universidad es un trapezoide, pero la del promedio del sistema es un cuadrado como el que se observa en el gráfico 5.

Gráfico 5 Tipología universitaria por gasto y financiamiento: promedio del sistema universitario

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Los cinco tipos en que pueden clasificarse las instituciones universitarias son los que se presentan a continuación y se ilustran en los gráficos del Anexo V (en todos los gráficos se mantiene el cuadrado que indica el promedio para facilitar la comparación entre instituciones):

- Grandes: Aquellas que presentan un nivel de erogaciones más elevado que el promedio del sistema. Se supone que estas son las instituciones que debieran tener menor gasto por alumno, mayor capacidad para lograr recursos autónomamente y menor peso de gastos en personal. No obstante, ello depende de aspectos institucionales que no necesariamente tienen relación con el tamaño, como se observará más adelante. Si ese fuera el caso, estaríamos en presencia de una representación gráfica correspondiente a un rombo alargado hacia el norte y sur. Como se observa en el gráfico correspondiente ese es el caso de las Universidades de Buenos Aires, Córdoba y UTN, mientras que la de La Plata presenta recursos propios similares al promedio y

30. Para ello se han utilizado los datos que surgen de acuerdo con la interpretación de la Ley de Enseñanza Superior.



las de Tucumán, Cuyo y Rosario, en cambio, se caracterizan por el bajo nivel de recursos propios.

- Chicas: Las de bajo nivel de erogaciones en relación al promedio. De manera inversa al caso de las grandes, se podría esperar una representación correspondiente a un rombo alargado hacia los costados. Se incluyen dentro de este grupo las universidades de Catamarca, Formosa, Entre Ríos, Jujuy, Santiago del Estero, La Matanza, La Pampa, Luján y Salta.

- Elevado gasto medio: Más allá de ser universidades de tamaño menor, se ha decidido separarlas del grupo de chicas por estar caracterizadas por el elevado gasto por alumno, en general asociado con la baja densidad poblacional en el caso de las Universidades de la Patagonia Austral, de la Patagonia San Juan Bosco y del Sur, todas patagónicas. El grupo también incorpora a la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires. En el gráfico, se presentan rombos alargados hacia la izquierda.

- De nueva generación: Se incluyen en este grupo aquellas universidades que, por ser de reciente fundación, han definido una estructura institucional que incorpora importantes recursos propios. Si bien todas las universidades fueron creadas recientemente (en general durante los noventa), debe aclararse que se incorpora alguna institución creada previamente pero cuyas características coinciden con aquellas, tal el caso de la Universidad de Lomas de Zamora. La representación gráfica son rombos alargados hacia abajo, como es el caso de las Universidades de Lanús, La Rioja, Lomas de Zamora y Quilmes, Teniendo en cuenta que son universidades nuevas, suelen presentar también elevados niveles de gasto por alumno, lo que puede definir rombos alargados hacia abajo e izquierda, como las de San Martín, Sarmiento, Tres de Febrero y Villa María.

- De tamaño medio: Aquí se incorporan las que tienen un tamaño similar al medio del sistema, aunque con diferentes características en relación con los otros indicadores. Las Universidades de Comahue, Mar del Plata, Misiones y Río Cuarto tienen una representación gráfica similar al promedio; las de San Juan y San Luis no incorporan recursos propios, y, en el otro extremo, las del Litoral y Nordeste obtienen una proporción de recursos propios mayor al promedio del sistema.

En síntesis, se ha realizado una presentación gráfica de algunas de las características que definen el carácter de cada una de las 36 universidades estatales. Se ha podido comprobar que el tamaño, la antigüedad y la localización son algunos de los ejes que ayudan a comprender la estructura de cada casa de estudio. Sin duda, un análisis más cuidadoso de los diferentes casos podrá resultar en tipologías alternativas. Ello, en lugar de cuestionar la que aquí se presenta, refuerza la idea de especificidad de cada universidad, aspecto que debe ser considerado en el diseño de políticas de reforma. En lo que sigue de este capítulo, se presentarán algunas consideraciones sobre la eficiencia de cada una de ellas.



5. REFLEXIONES FINALES

Las deficiencias del sistema analizadas precedentemente conducen a la necesidad de discutir una agenda mas amplia de reformas posibles, con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia en la asignación de los recursos y un mejoramiento en la igualdad de oportunidades. La necesaria introducción de reformas en el funcionamiento de las universidades estatales debiera reconocer, además de las restricciones financieras impuestas por las urgencias fiscales, las relacionadas con el marco institucional.

A lo largo de los últimos años se han presenciado varios intentos de reforma que, frente a la magnitud de los problemas a enfrentar, resultaron marginales. No obstante, merecen ser debidamente evaluados con el objeto de mejorar el diseño de las futuras políticas de reforma destinadas a mejorar la eficiencia y equidad del sistema. Debe tenerse especial cuidado en evitar, al momento de encarar procesos de reforma, la visión simplista y uniforme del sistema universitario argentino. En el informe se ha presentado abundante información tendiente a ilustrar sobre la diversidad de situaciones que resumen los indicadores agregados.

Durante 2001 el Ministerio de Educación conformó una Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior que fue presidida por el Dr. Hugo Juri (ex ministro de educación) y estuvo integrada por expertos académicos provenientes de distintos sectores. Si bien esta comisión no incluyó entre sus estudios los temas referidos al financiamiento universitario, entre las conclusiones detalladas en su informe final se destaca la necesidad de avanzar en la integración de los sub-sistemas universitario y no universitario argentinos, introduciendo: i) currículos por ciclos articulados incluyendo un nuevo tramo de dos años con estudios básicos y generales orientados, ii) colegios universitarios dependientes de las provincias o municipios y iii) adaptación de créditos, que permitirán una mayor movilidad de los estudiantes y más oportunidades para los alumnos residentes en localidades más remotas a los centros universitarios.

Las recomendaciones de la “Comisión Juri” con relación a la articulación entre el sistema universitario y no universitario tendrían como uno de sus objetivos “descomprimir” la demanda sobre las universidades. Esta estrategia es consistente con la creciente tasa de retorno privada de la educación terciaria, en desmedro de parte de las carreras universitarias. Es evidente que Argentina necesita desarrollar nuevos modelos de educación terciaria y diversificar sus sistemas expandiendo las oportunidades de una educación “a lo largo de la vida”, en donde el rol del sector privado es crucial en cuanto a fortalecer la relación entre demanda y oferta de oportunidades de aprendizaje. Si embargo, este tipo de propuestas todavía están poco desarrolladas en los planos institucional y de financiamiento. Aun cuando no ha sido objeto de tratamiento en este documento, merece ser señalado que queda pendiente una discusión acerca de la conveniencia de una eventual participación de los gobiernos subnacionales en la administración y financiamiento de estos nuevos servicios (“colegios universitarios”, carreras terciarias, etc.). Mas adelante se presentará alguna consideración adicional referida a este tema.

Sin mediar una modificación de la actual forma de asignación presupuestaria y en el contexto del marco legal vigente, las posibilidades de mejorar la eficiencia y la equidad dependen básicamente de las decisiones de cada universidad en introducir importantes reformas a nivel micro en el funcionamiento de la institución y de cada unidad académica (universidad y facultades en el caso de las instituciones más grandes). Ello involucra, necesariamente los aspectos de financiamiento, restricciones al acceso, la gestión administrativa, racionalización en el uso de los fondos y expansión de diferentes fuentes de recursos propios de cada unidad.



En cuanto al acceso, la experiencia internacional muestra que en la mayoría de los países existe algún tipo de restricción cuantitativa (cupo) y cualitativa (examen, ya sea para obtener el título secundario o bien para ingresar a la universidad). Mientras que en los principales países europeos predominan las pruebas obligatorias para obtener el título de estudios secundarios, en América Latina prevalecen los exámenes y pruebas nacionales de aptitud académica, como requisito de ingreso. En Argentina, en cambio, la existencia de libre acceso no resuelve las restricciones provenientes del proceso de selección desarrollado a lo largo de la educación básica y polimodal y, por supuesto, de la propia situación socioeconómica, dramáticamente agravada durante los últimos años.

En relación con la recuperación de costos vía el aporte privado de los alumnos con capacidad económica, si bien no es suficiente para resolver el problema de financiamiento, puede ayudar a mejorar la equidad, dependiendo del mecanismo utilizado. Sin embargo, la cuestión de la equidad es un tema mucho más amplio, y, como se comentó precedentemente, el énfasis debiera estar puesto en la educación secundaria. Siendo así, la discusión sobre la asignación de recursos entre los niveles educativos no escapa al debate sobre la construcción de un nuevo federalismo en Argentina.

La experiencia indica que las líneas de reforma correspondientes al ámbito propio de cada universidad difícilmente podrían prosperar sin un adecuado sistema de incentivos eficientemente instrumentado por el gobierno nacional. Por lo tanto, la redefinición y fortalecimiento del rol orientador del gobierno central es otro aspecto crucial en el debate, involucrando cambios que incluso podrían comprender modificaciones en el marco legal. En cuanto al financiamiento, un instrumento poderoso, dadas las condiciones existentes, es el de la distribución de recursos a través de fórmulas mediante las cuales se introduzcan criterios objetivos que incluyan incentivos para el mejoramiento de la equidad, la eficiencia y la calidad. Durante la segunda mitad de los ’90, los intentos de introducir estos criterios en la distribución de los recursos presupuestarios, que intentaban redistribuir los fondos incrementales sobre la base de los promedios vigentes, han sido marginales. El máximo presupuesto administrado por la Secretaría de Políticas Universitarias ha significado un 7,5% del total del financiamiento público (en 1998, incluyendo programas como el FOMEC y otros).

Una fórmula de asignación de recursos fiscales entre las universidades debería contener criterios objetivos de distribución, que permitan –por ejemplo– priorizar determinadas carreras (consideradas de interés estratégico y/o con bajas tasas de retorno privada); el acortamiento de la duración de las carreras; el incremento de las tasas de graduación; mejoras en la gestión administrativa y de los sistemas de información y el mejoramiento de la calidad (por ejemplo sobre la base de la evaluación institucional y de las carreras).

Alternativamente, otra posibilidad consistiría en descentralizar las universidades a gobiernos subnacionales. Más allá de que este punto no ha sido objeto de tratamiento especial en este informe, no se puede dejar de mencionar la traumática experiencia en materia de descentralización de otros niveles de enseñanza. Adicionalmente, si se avanzara con ese debate, también debieran incorporarse consideraciones relacionadas con el extremadamente diverso grado de desarrollo productivo y de capacidades institucionales de las diferentes provincias o regiones en Argentina. En relación con lo anterior, se ha mostrado en este estudio la gran diversidad de situaciones que se presentan entre las treinta y seis universidades estatales. Esa diversidad debe ser considerada en el debate de políticas de reforma futura.

Asimismo, debe mencionarse que el proceso de transferencia de las universidades a los gobiernos subnacionales requiere de un cambio en el marco legal, no solo a nivel nacional sino de cada una de las



provincias. Esta alternativa tiene escaso consenso en la comunidad universitaria y no ha sido aún objeto de debate político, circunscribiéndose hasta el momento a ámbitos académicos.

Durante la última década la expansión y diversificación de la educación superior ha sido un proceso que ha involucrado a países de todas las regiones, tanto desarrollados como en vías de serlo. La manifestación de este fenómeno se observa en los explosivos crecimientos de la cantidad de alumnos y, por ende, de las tasas de participación, como en una creciente diversificación e incremento de la oferta, en el número y tipo de instituciones. Teniendo en cuenta que el sector público ha sido tradicionalmente la fuente principal de financiamiento de la educación superior en la mayoría de los países, la expansión producida en los años noventa originó una gran presión fiscal que derivó en la necesidad de generar reformas en el financiamiento y gestión. Una de las características centrales de estas reformas ha sido la diversificación de las fuentes de financiamiento, fundamentalmente a través de distintos mecanismos que incrementan la contribución privada y la recuperación de costos.

A continuación, y finalizando estas reflexiones, se ofrece una presentación sumamente simplificada de los instrumentos que, en la práctica, suelen presentarse combinados y con características que se alejan de sus formas teóricas. El tratamiento exhaustivo de cada caso excede los alcances del presente artículo.

En primer término, debe contemplarse la incipiente participación de las instituciones privadas. Cada vez es mayor el porcentaje de la matrícula cubierto por las instituciones privadas, entendiéndose como tales aquellas que no reciben subsidios del Estado. A su vez, también se observa un incremento en los costos de matrícula y otros costos en estas instituciones, lo cual ha potenciado el aporte privado en el total del gasto en educación superior31.

En segundo lugar, y tal vez el que fue objeto de mayor debate, se encuentre la introducción de derechos de matrícula y arancelamiento. La recuperación de los costos no es por sí misma la única solución para una financiación sostenible de la educación superior. Sin embargo, puede aportar una capacidad financiera adicional a las universidades, que a su vez puede representar una proporción considerable para ser utilizada tanto en promover la equidad (becas) como en mayores inversiones en equipamiento. Existen distintos mecanismos para el cobro de matrícula en los países desarrollados: (i) nivel de matrícula diferenciado por carrera: en general los criterios para diferenciar se basan en las ganancias potenciales (tasa de retorno privada), costo de la carrera y alguna priorización estratégica del gobierno; (ii) nivel de matricula según institución: en general se implementa para diferenciar entre instituciones publicas e instituciones privadas que tienen algún tipo de subsidio público; (iii) nivel de matricula de acuerdo al nivel de ingreso familiar: el estado cubre una mayor parte de los costos de aquellos estudiantes de menores ingresos; (iv) según condición part-time o full-time: en general estudiantes part-time aportan niveles mayores de matrícula; (v) nivel de matricula según duración teórica de la carrera: el nivel de la matrícula aumenta significativamente cuando el estudiante toma más tiempo que el teórico para finalizar la carrera.

Respecto del mundo en desarrollo, cada vez son más los países que están desviando los costos de la educación superior desde el contribuyente hacia los padres y alumnos a través del cobro de arancel. Para un grupo amplio de países para los que se cuenta con información de financiamiento privado a las universidades públicas, esos pagos representan entre 10 y 30% de la financiación total32. Esta tendencia es 31. Este proceso se produjo con especial énfasis en países de Europa Oriental, Asia (entre ellos China, India, Corea y Japón) y América Latina . Véase Johnstone, (1998).

32 Banco Mundial, 1999



más lenta en América Latina, en donde Chile es prácticamente el único caso de instituciones públicas que cobran derechos de arancel.

En tercer término, se cuentan los préstamos a los estudiantes. Esta asistencia financiera se instrumenta a través de créditos y becas adoptando en ambos casos criterios para asegurar el acceso y la equidad. Aunque los préstamos a los alumnos están cada vez más difundidos en un número mayor de países, no todos son igualmente eficaces como medio de desviar el costo del gobierno (o del contribuyente) hacia el beneficiario (el alumno). En general, la experiencia muestra que con tasas de interés subsidiadas y largos plazos de amortización, el nivel de recuperación de los préstamos es muy bajo. Ante esta situación, los sistemas de préstamos se están tratando de perfeccionar permanentemente con el fin de lograr una tasa mayor de recupero. Entre los mecanismos utilizados se cuentan el cobro de tasas de interés más cercanas a la de mercado y la mejora en el sistema de recaudación, haciendo responsable a la universidad del recupero. En países con un bajo desarrollo del mercado de capitales, como la Argentina, este tipo de prácticas se encuentran muy lejos de lo factible. En el caso de nuestro país, además, la crisis de los últimos años ha alejado aún más las posibilidades de incorporar estos instrumentos.

En cuarto lugar, se ha pensado en la incorporación de recursos provenientes de la tributación. La instrumentación de la recuperación de costos vía el sistema impositivo ha sido debatida, habiendo habido incluso algunas propuestas concretas. Estas propuestas pueden presentar varias opciones: (i) impuesto sobre el ingreso de los egresados, a través de un impuesto a las ganancias de los egresados universitarios: la idea es que el Estado debe participar en el riesgo de formación de capital humano junto con la persona, que hace la inversión. En este marco, una persona pasa a ejercer su profesión, comienza a recibir los beneficios derivados de la inversión inicial y el Estado puede pasar a recuperar parte de lo que invirtió; (ii) impuesto sobre servicios profesionales: consiste en recuperar vía precio parte de la inversión inicial. La forma de cómo se distribuye el pago de ese impuesto dependería de las condiciones de mercado existentes en cada caso para cada uno de los servicios. Un impuesto de este tipo puede generar distorsiones entre servicios y bienes de distinta naturaleza; (iii) impuesto a las familias cuyos miembros estudian en la universidad: con este sistema, por una vía indirecta, se procuraría lograr un efecto similar al de una matrícula que se fija selectivamente en función de la posibilidad que tiene una familia de financiar la educación de sus miembros. Consistiría en recaudar una contribución especial sobre aquellas familias que tienen uno o más de sus miembros estudiando en la universidad y con capacidad de pago.

La debilidad principal que presentan estas alternativas es que su aplicabilidad depende fundamentalmente en la eficacia de los sistemas tributarios. Más allá de la conveniencia de esta medida, la utilización del impuesto a las ganancias pagado por las familias de los estudiantes en universidades públicas, se enfrenta con las debilidades administrativas de nuestro sistema de recaudación y, en especial, los problemas que han presentado ese impuesto en particular hacen muy poco conveniente, al menos por ahora, esa reforma, que brindaría escasos recursos adicionales.

Por último, existen otras fuentes de financiamiento, más allá del aporte público y el de los alumnos o padres. Las más difundidas son los ingresos por actividades empresariales o de asistencia técnica y la filantropía o donaciones. En el primer caso, cada vez más instituciones establecen asociaciones con empresas para transferencia de tecnología, capacitación y asistencia técnica. En los países industrializados de la OCDE, las actividades empresariales están más orientadas al concepto de universidad como servicio y laboratorio de enseñanza e investigación aplicada. En los países en desarrollo, la restricción fiscal obliga a las universidades a conseguir financiamiento del sector privado empresarial mediante convenios, venta



de consultoría, cursos especializados, etc. En la Argentina esta fuente de financiamiento es ya significativamente importante: según se indicó en el trabajo, los recursos generados por la universidad (llamados recursos propios) se incrementaron en un 67 % -en términos reales- durante el período transcurrido entre los años 1996 y 2000, significando, en este último ejercicio, el 10,8% del financiamiento total de las universidades públicas. Sin embargo, en el apoyo filantrópico Argentina se encuentra muy relegada, con lo cual aún existe espacio para avanzar con este instrumento.

Este debate es sólo parte de una redefinición más abarcadora y que se refiere a la totalidad del sistema científico tecnológico, la formación de recursos humanos y la eficiencia productiva. Se requiere una universidad pública fortalecida y prestigiada ante la sociedad que responda a incentivos claramente definidos. El debate no se puede centrar exclusivamente en algunas cuestiones específicas.

Se han presentado algunas de las alternativas de reforma, muchas de las cuales pueden ser consideradas en conjunto y ser objeto de algún tipo de combinación de propuesta. Asimismo, a veces requieren importantes cambios a nivel del sistema, incluidos el marco legal. También se ha especulado acerca cuales serían algunas de las ventajas, desventajas y factibilidad de las mismas. No ha sido la intención de este documento presentar algún tipo de propuesta cerrada y abarcadora de la reforma universitaria, no obstante, el trabajo ha estado orientado por el convencimiento de que no es posible desconocer la necesidad de provocar un debate mas ambicioso para producir cambios en un sistema que tiene problemas de envergadura y que, además, puedan agravarse en la medida en que se demoren las reformas requeridas.



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ANEXO I. EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO

Según se observa en el gráfico I. 1, la relación entre el gasto público y el PIB creció sostenidamente desde el año 1989 hasta el año 2001, con excepción de 1996, año en el que se operó una importante retracción en el nivel de gasto público provincial, como consecuencia de la crisis del “tequila”. La tasa de crecimiento del indicador en cuestión se acentuó en el año 1999, presentando un incremento respecto del período anterior de aproximadamente 15%. Esta situación se debe a que el gasto en educación se incrementó en un 10,4% mientras que el producto experimentó una caída del 3,4%. Durante el año 2001, a pesar de la crisis reinante, el sector educativo consolidado obtuvo un nivel de participación récord, levemente inferior al 5% del PIB. El nivel de este indicador en el año 2002 se sitúa en un valor similar al de principios de los noventa.

El incremento del gasto en la década pasada (medido como porcentaje del PIB) estuvo básicamente explicado por el comportamiento de las provincias y los municipios. En parte, ello es el resultado del proceso de descentralización del gasto. No obstante, deben señalarse dos rasgos de esa evolución. En primer lugar, el Estado Nacional mantuvo prácticamente constante el monto invertido en educación en términos reales hasta antes de la crisis, pese a tener menos funciones, siendo su reducción como participación en el producto (que pasó de 1,03 % en 1990 a 0,75 % en 2001) consecuencia del crecimiento del PIB.

Gráfico I. 1

Gasto Público Educativo (Nación, Provincias y Municipios) en % del PIB (1980 - 2002)

2.72.6

1.9

2.2

2.8 2.8

3.3

3.6

3.3

2.8

3.23.3

3.5

3.8 3.83.9

3.84.0

4.1

4.64.7

4.9

3.5

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Promedio Móvil (3 años)

Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social (DNPGS) del Ministerio de Economía de la Nación.



En segundo lugar, no debe dejar de señalarse que el crecimiento del gasto en las provincias es mucho más importante que el explicado por la transferencia de servicios de educación primaria y secundaria. Durante el período en cuestión, excluyendo el año 2002, esos niveles casi triplicaron el nivel de gasto educativo ejecutado (gráficos I. 2 y I. 3), exhibiendo incrementos que indican que en el año 2001 el 81,2% del gasto educativo en términos del PIB recayó sobre las provincias. Ese año el gobierno nacional, invirtió fondos públicos equivalentes a 0,75% del PIB que representan sólo el 15,3% del total. Con el objeto de ayudar a comprender las razones que explican el crecimiento del gasto educativo provincial, se presenta a continuación una clasificación de las circunstancias que determinaron ese incremento33:

a) con el objeto de recuperar parte de la caída del salario real que se había profundizado hacia finales de los 80 por la hiperinflación y, posteriormente, por las sucesivas crisis fiscales, varias jurisdicciones propiciaron incrementos salariales durante la década en cuestión;

b) desde el año 1993 el Estado Nacional realizó trasferencias financieras a las provincias con el objeto de llevar a cabo políticas compensatorias entre las que se destacan el financiamiento de inversiones en infraestructura, equipamiento, capacitación y becas;

c) a partir de 1992 se descentralizaron los niveles Medio y Superior No Universitario, asumiendo las provincias el financiamiento del gasto salarial docente y no docente de establecimientos que hasta ese año se encontraban a cargo de la Nación. Esto implicó adicionalmente, el incremento salarial a las plantas docentes de las escuelas e institutos hasta entonces provinciales, como consecuencia de la necesidad de igualar los salarios de sus docentes a los percibidos por los transferidos desde la Nación, que en general eran más elevados;

d) como consecuencia de la promulgación de la Ley Federal de Educación se incrementó la cantidad de años de estudio obligatorios de 7 a 10 años, originando un significativo aumento de la matrícula que implicó un crecimiento de los cargos docentes necesarios para cubrir la mayor demanda;

e) a partir de la mencionada Ley se aumentaron las horas de enseñanza y se modificaron los contenidos curriculares, originando designaciones de nuevos docentes;

f) durante el año 1999 se creó el Fondo Nacional de Incentivo Docente(FONID) a partir del cual el Estado Nacional realiza trasferencias que son ejecutadas por las Provincias con el objeto de mejorar la calidad de la enseñanza a partir de recategorizar las remuneraciones docentes.

33. Para un análisis detallado de este punto véase Proyecto Costos del Sistema Educativo (2002).



Gráfico I. 2

Gasto Público Educativo en Términos del PIB (1980 - 2002)

Composición por Jurisdicción

1.18 1.00 1.030.73 0.73 0.60

1.43 1.742.07

3.11

3.78

2.73

0.060.05

0.06

0.11

0.14

0.12

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

1980 1985 1990 1995 2000 2002

Nación Provincias Municipios Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación.



Gráfico I. 3

Gasto Público Educativo en Términos del PIB (1980 - 2002)

Participación Relativa por Jurisdicción

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nación Provincias Municipios Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación.

Se ha introducido la evolución del gasto público educativo de los diferentes niveles de gobierno con el objeto de poner en el contexto más abarcativo de la política educativa la situación universitaria. Para volver al tema central de este documento, resulta de interés señalar que no se observan cambios significativos en la composición del gasto público entre los distintos niveles educativos a lo largo de los últimos años (véase gráfico I. 4). Entre 1990 y 2002 el gasto en Educación Superior aumentó en una proporción levemente mayor al gasto en Educación Básica, recibiendo el 17% del gasto público educativo total en 1990 y el 20% en 2002. No obstante, cabe mencionar que el incremento de este último nivel se ha sostenido fundamentalmente en el aumento del gasto experimentado por la provincia de Buenos Aires, en donde el gasto en Educación Básica creció 80% en términos reales del periodo 1993-2000, mientras el resto de las provincias lo hicieron en un 40% en promedio en el mismo período. En la última década se casi duplicó el gasto público en Educación Superior respecto del PIB, fenómeno que fue acompañado por una explosión en la matrícula y la instalación de una serie de instituciones nuevas, situación que será tratada más adelante.



Gráfico I. 4

Gasto Público Educativo Consolidado en porcentaje del PIB

Composición por Nivel

2.02 2.052.35

2.79

3.37

2.49

0.45 0.45

0.55

0.83

0.92

0.690.29

0.26

0.33

0.39

0.27

0.19

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

1980 1985 1990 1995 2000 2002

Educación Básica Educación Superior y Universitaria Educación y Cultura sin discriminar

Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación.

Para analizar la evolución de estas series en el mediano plazo, en el gráfico I. 5 se ofrece la información en índice con base en 1980. Allí puede observarse que luego de experimentar fuertes oscilaciones alrededor de un nivel medio estable durante la década de los 80, a partir del año 1989 el gasto público destinado a educación superior se incrementó sostenidamente por diez años hasta 1999, a un ritmo mayor que el experimentado por el crecimiento del Gasto Público Total Consolidado y de los fondos públicos destinados a la educación básica.

En consecuencia, el peso relativo de la proporción del gasto público invertido en educación superior en el año 2001 respecto del porcentaje destinado a la educación básica resultó 20,4% mayor al del comienzo del período. Observando la proporción de gasto público destinado a la Educación Superior en Argentina, se puede decir que la misma se incrementó 71% en el período 1980-2001 alcanzando el 2,7% en este último ejercicio, mientras que el porcentaje de los recursos estatales consolidados destinados a la Educación Básica aumentó 42%, situándose en 9,9% en el último año de la serie. En el gráfico 5, además, se puede comprobar que los diferentes senderos se verifican durante los años noventa. Comparado con fines de los



ochenta, también se comprueba el mayor incremento del gasto en educación superior y universitaria que el correspondiente al resto de funciones educativas y que el gasto público total.

Gráfico I. 5

Gasto Público Educativo Consolidado

Índice 1980=100

50

75

100

125

150

175

200

225

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gasto Público Total Total Educación Educación Básica Educación Superior y Universitaria Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social del Ministerio de Economía de la Nación.



ANEXO II. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COMPONENTES DEL GASTO UNIVERSITARIO

En los gráficos II. 1 y II. 3 se presenta la evolución del gasto total de las universidades nacionales y sus componentes tanto en moneda constante como en números índices. A su vez, tomando como base la información publicada por la Secretaría de Políticas Universitarias a partir de las Cuentas de Cierre que dichas instituciones presentan a la Contaduría General de la Nación, se puede establecer que, considerando los recursos obtenidos de todas las fuentes de financiamiento, en el año 2000 las universidades nacionales gastaron 2.013 millones de pesos, 73,2% de los cuales fueron destinados a gastos en personal. El 11,6% de los recursos fueron asignados a servicios no personales necesarios para el funcionamiento de estas instituciones. Poco menos del 9% fue gastado en transferencias, constituidas básicamente por el programa de incentivos a docentes investigadores y por becas y subsidios a alumnos, docentes y no docentes. El 4,1% se invirtió en bienes de uso que constituyen el gasto en capital y el 2,2% restante se destinó a bienes de consumo (véase gráfico II. 4).

Como se señaló anteriormente, los sueldos fueron casi totalmente financiados con recursos provenientes del Tesoro Nacional. De los 1.683,7 millones de pesos provenientes de esta fuente, 1.424,7 millones (84,7%) fueron destinados al personal constituyendo el 96,7% del gasto total en este rubro (1.473,2 millones de pesos). Los recursos propios aportaron poco más del 2 % de estos gastos.

El 15,3 % de los fondos provenientes del Tesoro que no fueron destinados al gasto en personal, se asignó a transferencias (7,2 %), a servicios no personales (5,6 %), a bienes de uso (1,5%) y a bienes de consumo. Se destaca que sólo 25,2 millones de pesos se destinaron a la inversión en bienes de capital, posibilitando la incorporación de equipamiento e infraestructura. En los gráficos II. 4 y II. 5 se detalla la participación de los distintos objetos de gasto en los tres principales rubros en los cuales fueron aplicados los fondos provenientes del tesoro nacional.

Por último, debe señalarse que existen diversos rubros, además de los gastos en personal, en donde se incorporan partidas de carácter “cuasi remunerativo”. En 2000 poco menos del 30% de las transferencias del sistema (31,7 millones de pesos) fueron destinadas a los docentes investigadores en el marco del Programa de Incentivos creado por el Decreto 2427/93. Asimismo, en el rubro Servicios Técnicos y Profesionales, que exhibe una ejecución total de 15 millones de pesos, se incluyeron las contrataciones de docentes mediante la figura de locaciones de servicio. Dependiendo de cada universidad, estas contrataciones significaron una proporción importante del gasto destinado a afrontar los costos de docencia.

A continuación, con el objeto de aclarar algunos conceptos básicos utilizados en el registro de las operaciones de las instituciones universitarias, se presentan las definiciones básicas de las diferentes fuentes de financiamiento y objeto del gasto.

Fuentes de Financiamiento:

- Tesoro Nacional: Recursos provenientes del Estado Nacional originados en rentas generales. Estos fondos se caracterizan por ser de libre disponibilidad y sin cargo de devolución, por lo que se excluye a las transferencias internas o externas afectadas a programas específicos de la Administración Central. Tampoco comprende el uso del crédito interno o externo. Incluye los créditos que asigna específicamente la Ley de Presupuesto para las Instituciones Universitarias y los recursos otorgados por otras Jurisdicciones de la Nación.



- Recursos Propios: Fondos provenientes de las ventas y prestaciones de servicios que realizan las Universidades, así como subsidios, donaciones y otros aportes o contribuciones recibidas como producto de la transferencia de tecnologías.

- Remanentes de Ejercicios Anteriores: Recursos constituidos por las economías que se realizan cada año a partir de las fuentes anteriormente detalladas.

- Otras Fuentes: Incluye: i) Transferencias internas: Son transferencias de recursos que provienen de personas y/o instituciones que desarrollan sus actividades en el territorio nacional y tienen por fin procurar inversiones o financiar programas operativos o de funcionamiento. Incluyen las contribuciones figurativas y las donaciones provenientes de personas y/o instituciones no incluidas en el Presupuesto de la Administración Nacional; ii) Crédito interno: Fuente de financiamiento que proviene del uso del crédito; puede adoptar la forma de títulos de deuda, pasivos con proveedores y obtención de préstamos realizados en el mercado interno; iii) Transferencias externas: Recursos que tienen su origen en gobiernos y organismos internacionales, destinados a la formación de capital, o para financiar gastos de operación o consumo. Incluyen las donaciones provenientes de personas y/o instituciones privadas del exterior, y iv) Crédito externo: Son créditos otorgados por los gobiernos, organismos internacionales y entidades financieras.

Objetos de Gasto:

- Gastos en Personal: Incluye la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia, contribuciones patronales, asignaciones familiares, servicios extraordinarios, y prestaciones sociales recibidas por los agentes.

- Bienes de Consumo: Comprende materiales y suministros consumibles para el funcionamiento, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital.

- Servicios no Personales: Incluye los servicios para el funcionamiento, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital. Comprende servicios básicos, arrendamientos de edificios, terrenos y equipos, servicios de mantenimiento, limpieza y reparación, servicios técnicos y profesionales, publicidad e impresión, servicios comerciales y financieros, etc.

- Bienes de Uso: Abarca los gastos que se generan por la adquisición o construcción de bienes de capital que aumenten el activo de las Universidades Nacionales, siendo éstos los bienes físicos, construcciones y/o equipos. Tiene una duración superior a un año y están sujetos a depreciación. Incluye, asimismo, los activos intangibles.

- Transferencias: Comprende gastos que no suponen una contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrados por los beneficiarios. Incluye, en el caso particular de las Universidades Nacionales, Incentivos a los Docentes Investigadores, Becas, subsidios, etc.



Gráfico II. 1.

Gasto Total de las Universidades Nacionales

Clasificación por Concepto en miles de pesos constantes del año 2001

948,155

1,054,166

1,385,994

1,595,491 1,623,8871,570,520

1,679,124

1,858,696

1,995,582 1,982,6931,936,922

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1,600,000

1,800,000

2,000,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gastos en Personal Bienes de Consumo y Servicios No Personales Equipamiento e Infraestructura Transferencias

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera.



Gráfico II. 2.

Gasto Total de las Universidades Nacionales

Composición Porcentual

En miles de pesos constantes del año 2001

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gastos en Personal Bienes de Consumo y Servicios No Personales

Equipamiento e Infraestructura Transferencias




Gráfico II. 3

Gasto de las Universidades Nacionales

(índice base 1991=100)

175

317

185

204

181

317

205210

50

100

150

200

250

300

350

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gastos en Personal Bienes de Consumo y Servicios No Personales Equipamiento e Infraestructura Total




Gráfico II. 4 Gasto de las Universidades Nacionales – 2000

Composición por Objeto

Gasto en Personal73%

Bienes de Consumo2%

Servicios No Personales

12%

Bienes de Uso4%

Transferencias9%


Gráfico II. 5

Gasto en Personal de las Universidades Nacionales financiado por el Tesoro Nacional – 2000

Personal Permanente90%

Personal Temporario8%

Beneficios y Compensaciones

0%

Asistencia Social al Personal

0%Servicios

Extraordinarios0%

Asignaciones Familiares

2%

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General económico - Financiera.



Gráfico II. 6

Gasto en Servicios No Personales y Transferencias de las Universidades Nacionales financiado por el Tesoro Nacional – 2000

Servicios no personales Transferencias

Servicios Básicos35,6%

Servicios técnicos y profesionales

17,1%

Otros servicios6,0%Servicios

comerciales y financieros

7,3%

Mantenimiento, reparación y

limpieza11,7%

Pasajes y viáticos11,6%

Impuestos, derechos y tasas2,1%

Publicidad y propaganda

3,1%

Alquileres y derechos

5,5%

Becas a estudiantes

34,1%

Incentivos a Docentes

29,8%

Subsidios y Becas al Personal No

Docente11,1%

Subsidios y Becas al Personal

Docente20,0%

Otros5,0%


Gráfico II. 7

83.6%

10.8%

4.3% 1.4%

Tesoro Nacional

Recursos Propios

Fuentes de Financiamiento de las Universidades Nacionales – 2000 Composición por Fuente Remanentes Ejercicios Anteriores

Otras FuentesFuente: Secretaría de Políticas Universitarias. Coordinación General Económico - Financiera.



Gráfico II. 8

Financiamiento de las Universidades Nacionales (1991 - 2000)

Participación del Tesoro Nacional en el Financiamiento Total

79.2%79.4%83.0%84.8%86.4%85.7%86.7%

89.8%93.1%92.7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Creditos Presupuestarios Finales provenientes del Tesoro Nacional Creditos Presupuestarios Finales provenientes de Otras Fuentes




ANEXO III. GASTO UNIVERSITARIO EN PAÍSES SELECCIONADOS

En este anexo se incorporará alguna información relacionada con la experiencia en materia de política universitaria en algunos países. En primer lugar, en el cuadro III. 1 se ofrecen ejemplos de regulaciones al ingreso a las universidades. En segundo término, se presenta información comparada que, proveniente de la OECD, consolida el gasto universitario público y privado en varios países. De acuerdo con los indicadores elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 1999 Argentina habría destinado 5,8% de su PIB a la educación de todos los niveles consolidados (véase gráfico III. 1). El 77,2% de esta cifra fue financiada con fondos públicos, quedando el 22,8% restante (1,3 puntos del PIB) a cargo del sector privado. Durante el año bajo análisis, el país invirtió una proporción de su ingreso 5,5% mayor que el porcentaje destinado por los países que integran la OCDE en promedio. Esta situación se explica por una presencia privada en la Argentina que más que compensa la menor proporción de fondos provenientes del sector público invertidos. Esa misma fuente ofrece información acerca de otros países. En este sentido, resulta destacable la situación de Jamaica, Israel, Paraguay y Chile, cuyos niveles de inversión educativa en términos del PIB superaron el 7%. En los dos últimos casos, los altos valores se explican por una fuerte presencia del sector privado que soportó aproximadamente el 45% del gasto total en educación.

Gráfico III. 1

Gasto en Educación en Términos del PIB (1999)

Clasificación por Origen del Financiamiento

3.9 %

4.6 %

4.8 %

5.2 %

5.3 %

5.5 %

5.6 %

5.8 %

5.8 %

6.0 %

6.2 %

6.5 %

6.7 %

6.7 %

6.8 %

7.2 %

8.4 %

8.5 %

9.9 %

0.0 % 1.0 % 2.0 % 3.0 % 4.0 % 5.0 % 6.0 % 7.0 % 8.0 % 9.0 % 10.0

Turquía

Irlanda

Italia

México

España

Promedio OECD

Alemania

Argentina

Australia

Jordania

Francia

Estados Unidos

Suecia

Dinamarca

Corea

Chile

Israel

Paraguay

Jamaica

%

Gasto Público Gasto Privado

Fuente: OECD (2002).



Cuadro III. 1. Ejemplos de regulaciones al ingreso a la universidad

País Título de estudio

Secundario

Examen de

ingreso

Cupos Respons. Jurisdicc.

Características en función de los

estudios

Materias en las

pruebas

Lugar Peso de calific. secund.

Ejemplos europeos

Francia Prueba específica

Si Estado Nacional

Pruebas iguales, escritas y orales

10 Colegio …

España Sin prueba específica

Si Si Estado Nacional/Reg.

Pruebas diferentes, escritas

8 Distinto colegio

50%

Alemania Prueba específica

Si Estado Nacional


4 Colegio 71%

Italia Prueba específica

Si Estado Nacional


4 Colegio …

Dinamarca

Sin prueba específica

Si Si Estado Nacional


10 Colegio Variable

Inglaterra Prueba específica

Si Estado Nacional/Reg.

Pruebas diferentes, escritas y orales

4 Colegio No

Ejemplos Latinoamericanos

Brasil No Si Si Comisiones Federales y estaduales

Test común de conocimientos

básicos y específico de la carrera

Univers. No

Examen Naciona

l Bachille

r

Si Estado Nacional

Examen de capacidad de razonamiento

matemático y verbal

Univers. Aprox. 1/3

Colombia No

Prueba de

Aptitud Académ

.

Universidad Test específico de la carrera seleccionada

Univers.

Prueba de

Aptitud Académ

.

Si Nacional Prueba de conocimientos

generales matem. y español

No Venezuela No

Prueba interna de cada univ.

Universidad Prueba específica para cada carrera



Chile No Prueba de

Aptitud Académ

.

Si Universidad de Chile

Prueba de Aptitud Académica; de Conocimientos Específicos de

Historia y Geografía; de conocimientos

específicos sobre la carrera.

No

Fuente: Arrimadas Gómez, Irene (1999) citado en Del Bello (2002).

Por su parte, a partir de lo expuesto en el gráfico III. 2, puede observarse la alta participación del sector público en los países de la OCDE como financiador de la educación. En promedio estas naciones sostienen sus sistemas educativos con fondos básicamente públicos, resultando los aportes privados ligeramente superiores al 10% de la inversión total. Esta relación se acentúa en los países nórdicos y llega al extremo en Turquía, donde la educación es casi totalmente financiada con aportes del estado. Considerando el agregado de todos los niveles educativos, Argentina presenta un nivel de inversión y una estructura de financiamiento muy similares a los experimentados por Australia. Si se compara Argentina con el promedio de los países de la OECD se podrá comprobar que en este país se gasta una porción similar del producto en educación, aunque con una mayor participación del sector privado que en el promedio de aquel grupo.

Gráfico III. 2

Gasto en Educación (1999) – Fuente OCDE Composición por Origen del Financiamiento

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Turquía

Irlanda

Italia

México

España

Promedio OECD

Alemania

Argentina

Australia

Jordania

Francia

Estados Unidos

Suecia

Dinamarca

Corea

Chile

Israel

Paraguay

Jamaica

Gasto Público

Gasto Privado



El Estado Argentino financia los distintos niveles educativos destinando recursos públicos equivalentes al 4,5% de su PIB. Esta proporción es muy similar a la exhibida por Italia, España y México (véase gráfico III. 3). Brasil supera a su principal socio en el Mercosur invirtiendo un 13% más de su ingreso (totalizando 5,1 puntos de su PIB destinados a educación). Israel – quien ostenta la mayor proporción de gasto educativo en términos del producto – más que duplica la proporción invertida por la República Oriental del Uruguay y excede al indicador argentino en un 55,6%.

Gráfico III. 3

Gasto Público en términos del PBI (1999)

2.9 %

3.9 %

4.1 %

4.1 %

4.1 %

4.3 %

4.4 %

4.4 %

4.4 %

4.5 %

4.5 %

4.8 %

4.9 %

4.9 %

5.0 %

5.1 %

5.8 %

6.3 %

6.4 %

6.5 %

7.0 %

0.0 % 0.5 % 1.0 % 1.5 % 2.0 % 2.5 % 3.0 % 3.5 % 4.0 % 4.5 % 5.0 % 5.5 % 6.0 % 6.5 % 7.0 % 7.5 %

Uruguay

Turquía

Corea

Chile

Irlanda

Alemania

México

España

Italia

Argentina

Australia

Paraguay

Estados Unidos

Promedio OECD

Jordania

Brasil

Francia

Jamaica

Dinamarca

Suecia

Israel


En relación con los países de la OECD Argentina invierte en educación una proporción de su ingreso 33,3% menor (véase gráfico III. 4). Asimismo, se destaca la situación de Dinamarca y Suecia que duplican la inversión pública de Argentina en Educación Superior en términos del producto. En relación con los países vecinos cabe mencionar que Brasil ostenta un nivel de inversión 30·% superior al de nuestro país, mientras que Chile y Uruguay se sitúan levemente por debajo.

Respecto del peso relativo de los distintos niveles educativos, la Argentina invirtió en 1999 el 17,8% de su gasto público destinado al sistema educativo en Educación Superior, volcando el 82,2% restante en



Educación Básica. Aquí la proporción también es sensiblemente menor a la de los países desarrollados en promedio, que destinan el 23% (29,2% más que nuestro país) de su gasto público a la Educación Superior.

Gráfico III. 4

Gasto Público en Educación en Términos del PIB (1999)

Clasificación por Nivel Educativo

0.0 % 0.5 % 1.0 % 1.5 % 2.0 % 2.5 % 3.0 % 3.5 % 4.0 % 4.5 % 5.0 % 5.5 % 6.0 % 6.5 % 7.0 % 7.5 %

Corea

Uruguay

Chile

Argentina

Paraguay

Italia

México

España

Jordania

Francia

Alemania

Turquía

Brasil

Irlanda

Jamaica

Australia

Promedio OECD

Estados Unidos

Austria

Suecia

Dinamarca

Educación Superior Educación Básica


Otro indicador que interesa analizar es la proporción de los recursos públicos que son invertidos en educación por los gobiernos de los distintos países. De acuerdo con la metodología utilizada por la OCDE (véase gráfico III. 5), en 1999 Argentina invirtió en educación básica y superior el 12% de su gasto público agregado por todos los niveles de gobierno34, destinando el 72,9 % de estos fondos (9,7% del gasto publico total consolidado) a la Educación Básica y el 27,1 % restante a la Educación Superior. Desde esta perspectiva la Argentina también supera los estándares promedio de la OCDE para la educación en términos consolidados, pero invierte una proporción significativamente menor que las de estos países en Educación Superior.

34. Al incorporar otros gastos en educación no básica ni superior, esa proporción alcanza el 13,6%.



Cabe destacar que los gobiernos de Uruguay, Chile y Brasil destinan a la Educación Superior una proporción de sus gastos aproximadamente 17% mayor a la de Argentina. En los casos de Malasia y Tailandia este indicador se sitúa en alrededor de 7,5% (triplicando la proporción invertida por nuestro país) y, en el otro extremo, Italia y Japón destinan menos del 2% de su gasto público en el desarrollo de estudios superiores.

Gráfico III. 5

Gasto Público en Educación en Términos del Gasto Público Total (1999)

Clasificación por Nivel Educativo

1.2

1.7

2.0

2.0

2.3

2.3

2.3

2.5

2.6

2.7

2.7

2.8

3.4

3.4

3.6

4.2

4.3

4.3

4.3

6.7

8.3

7.1

6.6

8.0

8.1

8.2

9.7

6.2

9.1

8.6

12.8

9.1

8.7

11.0

16.8

9.4

9.0

16.0

14.3

8.7

16.9

16.5

0.0 % 2.5 % 5.0 % 7.5 % 10.0 % 12.5 % 15.0 % 17.5 % 20.0 % 22.5 % 25.0 %

Japón

Italia

Francia

Jamaica

España

Argentina

Alemania

Israel

Brasil

Chile

Uruguay

Promedio OECD

Australia

Filipinas

Irlanda

Noruega

México

Peru

Dinamarca

Tailandia

Malasia

Educación Superior Educación Básica




ANEXO IV. REFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS

Si bien es cierto que el foco de atención en este informe esta centrado en el análisis del gasto universitario a cargo del sector público y que la información disponible sobre las universidades privadas es escasa, se ha decidido incorporar en el presente Anexo una serie de consideraciones sobre la presencia de las mismas. Estas servirán de complemento a los argumentos que serán presentados en el resto del documento.

En Argentina la cantidad de instituciones universitarias que no reciben subsidios del Estado, habitualmente llamadas privadas, creció en forma sostenida durante la década de los noventa. En 1985 se encontraban en funcionamiento 20 universidades privadas en convivencia con las 26 universidades estatales. En el año 2000 se encontraban en actividad 50 instituciones universitarias privadas (42 de las cuales son universidades) que representan el 54,9 % del sistema.

El incremento de la participación de las instituciones privadas en el total fue acompañado por un crecimiento de la matrícula a un ritmo menor. Según se desprende del gráfico 6, en el año 1985 las instituciones privadas de estudios superiores contaban con 70.953 alumnos. En 1992 la cifra de estudiantes en curso alcanzaba 105.062 significando un crecimiento en la segunda mitad de los años ochenta del 48,7% (5,1% de incremento anual acumulado)35. A partir de este último año se experimentó un crecimiento sostenido de 6.8% anual acumulativo, resultando en una matricula privada correspondiente a 1998 de 166.181 alumnos. De ahí en adelante parece haberse estancado el número de alumnos.

Si bien la cantidad de egresados de estas instituciones se incrementó durante el período en cuestión, hasta 1994 se mantuvo relativamente constante alrededor de 8.200 estudiantes de acuerdo con la duración promedio de los estudios. A partir de allí la cantidad de graduados creció a un ritmo anual acumulativo del 8,6%, alcanzando un nivel en 1999 de 13.532 profesionales.

Las universidades privadas concentraban, a principios de la década de los noventa, algo más del 10% del total de universitarios, aportando alrededor del 20% del total de los graduados de este nivel educativo (véase gráficos IV. 1 y IV. 2). Durante la década, la participación privada se incrementa levemente, aunque hacia el año 2000 (a partir del estancamiento en el crecimiento de la cantidad de alumnos de universidades privadas que no fue acompañado por el correspondiente a las estatales) la proporción de los alumnos totales vuelve a la relación de comienzos del período. Las universidades privadas mejoran su participación respecto de los egresados a partir de 1994, llegando en 1998 a generar el 27,1% del total de graduados universitarios del país.

35. No se dispone de información para los años comprendidos entre 1986 y 1991, ni la cantidad de egresados para 2000.



Gráfico IV. 1

Matricula de Universidades Privadas Argentinas

Cantidad de Alumnos y Egresados 1985 - 2000

70 ,953

105 ,062

112 ,83 7

124 ,749

132 ,45 9

141 ,725

152 ,833

166 ,181 165 ,68 9 16 6 ,539

8 ,212 8 ,04 4 8 ,571 8 ,24 1 9 ,378 9 ,63 5 1 0 ,922 12 ,7 04 13 ,532

0

20 ,0 00

40 ,0 00

60 ,0 00

80 ,0 00

100 ,000

120 ,000

140 ,000

160 ,000

180 ,000

1985 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

A lum nos E gresados

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). 2002.



Gráfico IV. 2

Matricula de Universidades Argentinas según distribución territorial (2000)

Alumnos Universitarios en CBA y PBA

76,6%

Alumnos Universitarios en resto del

país23,4%

Alumnos Universitarios en CBA y PBA

50%

Alumnos Universitarios en resto del

país50%

Universidades Privadas Universidades Estatales


Argentina no responde al patrón de incremento de matrícula en las universidades privadas por encima del aumento total de la educación superior, experimentado en los últimos años por varios países relevados por la OECD (entre los que se destaca un grupo de naciones de Europa Oriental, Asia -China, India, Corea y Japón- y América Latina36. El cuadro IV. 1 muestra que, si bien la cantidad de alumnos que comenzaron sus estudios en universidades privadas argentinas en el año 2000 supera en un 33,9% a los ingresantes de 1992, durante el mismo período las universidades estatales incrementaron sus nuevos alumnos en una proporción (74,2%) que más que duplica el crecimiento experimentado por el subsistema privado.

Por último, el 76,6% de los alumnos que concurrieron a universidades privadas durante el año 2000, residen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en la Provincia de Buenos Aires. Las universidades estatales en cambio ostentan una mayor presencia en el interior del país. La mitad de los estudiantes de universidades estatales son formados en las restantes jurisdicciones (véase gráfico 7).

36. Johnstone (1998).



Cuadro IV. 1

Ingresantes a universidades privadas y estatales (1992-2000)

Subsistema 1992 2000 92/00Universidades Privadas 37.648 50.42 33,9%Universidades Estatales 166.02 289.246 74,2%Total 203.668 339.666 66,8%

Gráfico IV. 3

Evolución de la Composición Egresados de Universidades Argentinas

79.0% 80.4% 81.2% 81.4%79.1% 78.3%

76.0%72.9% 74.0%

21.0% 19.6% 18.8% 18.6% 20.9% 21.7% 24.0% 27.1% 26.0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1985 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Egresados Universidades Estatales Egresados Universidades Privadas




ANEXO V. TIPOLOGÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Gráfico V. 1: Universidades grandes

Universidad de Buenos Aires

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Córdoba

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de La Plata

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad Tecnológica Nacional

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Tucumán

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Cuyo

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



Universidad de Rosario

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Gráfico V. 2. Universidades con elevado gasto medio

Universidad Patagonia San Juan Bosco

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad Patagonia Austral

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad Centro de la Prov. de Buenos Aires

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad del Sur

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



Gráfico V. 3: Universidades chicas

Universidad de Formosa

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Catamarca

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Entre Ríos

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Jujuy

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Santiago del Estero

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de La Matanza

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



Universidad de La Pampa

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Luján

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Salta

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Sarmiento

Gasto Total 2000

Gasto en personalGasto por Alumno

Recursos propios

Gráfico V. 4: Universidades de nueva generación Universidad de San Martín

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



Universidad de La Rioja

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Lanús

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Lomas de Zamora

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Quilmes

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Tres de Febrero

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Villa María

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



Gráfico V. 5. Universidades de tamaño medio Universidad de San Juan

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de San Luis

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Comahue

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Mar del Plata

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Misiones

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad de Río Cuarto

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad del Litoral

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno

Universidad del Nordeste

Gasto Total 2000

Gasto en personal

Recursos propios

Gasto por Alumno



ANEXO VI. INFORMACIÓN DESAGREGADA POR INSTITUCIÓN

En el presente anexo se incorpora una serie de cuadros en los que se detalla información relativa al sistema de educación superior discriminada por universidad. Se exhiben los indicadores de financiamiento y gasto correspondientes al año 2000 clasificados por fuente y objeto respectivamente, así como la evolución experimentada por los mismos durante la década de los noventa, y la situación de los recursos propios en ese período. Adicionalmente se presentan los alumnos totales, ingresantes y activos, los egresados de las carreras de grado y la evolución de todas estas variables desde 1980. Por último se muestra la dispersión del gasto por alumno en las diferentes instituciones de estudios superiores.

Gráfico VI. 1

Gasto de las Universidades Nacionales (2000)

Clasificación por Institución y Objeto

en miles de pesos

0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000

Tres de Febrero

Villa María

Lanús

Formosa

Gral. Sarmiento

IUNA

La Patagonia Austral

La Rioja

Jujuy

Quilmes

Santiago del Estero

Gral. San Martín

La Pampa

Luján

Catamarca

Entre Ríos

La Matanza

Centro

Misiones

Salta

Lomas de Zamora

San Luis

Río Cuarto

La Patagonia San Juan Bosco

Sur

Comahue

Mar del Plata

Litoral

Nordeste

San Juan

Cuyo

Rosario

Tucumán

La Plata

Tecnológica Nacional

Córdoba

Buenos Aires

Gasto en Personal Transferencias Bienes de Consumo

Servicios No Personales Bienes de Uso




Gráfico VI. 2


Participación Porcentual por Objeto

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Gral. Sarmiento

Gral. San Martín

Villa María

Tres de Febrero

Lanús


Buenos Aires

Quilmes

Centro

Lomas de Zamora


Río Cuarto

Córdoba

Nordeste

La Plata

Sur

Litoral

San Luis

La Pampa

Mar del Plata

La Rioja

La Matanza

Salta

Misiones

Entre Ríos

Luján

Cuyo

Santiago del Estero

Comahue

Catamarca

Tucumán

Rosario

La Patagonia San Juan Bosco

Jujuy

San Juan

Formosa

IUNA

Gasto en Personal Transferencias Bienes de Consumo

Servicios No Personales Bienes de Uso




Gráfico VI. 3


Evolución por Institución

Índice 1991=100

105

123

144

147

153

156

171

173

177

182

184

186

188

188

193

198

199

204

204

209

209

210

213

218

222

226

232

237

243

264

390

479

617

737

849

1,392

1,459

3,815

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

IUNA

La Rioja

San Juan

Tucumán

La Patagonia S. J.Bosco

Cuyo

Rosario


Misiones


San Luis

Córdoba

Salta

Sur

Litoral

Nordeste

Comahue

Buenos Aires

Promedio

Río Cuarto

La Plata

Centro

La Pampa

Jujuy

Luján

Santiago del Estero

Mar del Plata

Catamarca

Entre Ríos

Formosa

Lomas de Zamora

Gral. Sarmiento

Tres de Febrero

Gral. San Martín

Lanús

Quilmes

Villa María

La Matanza




Gráfico VI. 4

Financiamiento de las Universidades Nacionales (2000)

Participación Porcentual por Fuente

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Villa María

Gral. San Martín

Tres de Febrero

Lanús

Buenos Aires

Gral. Sarmiento

Lomas de Zamora

Córdoba



Centro

Nordeste

La Rioja

Sur

La Plata

Quilmes

Litoral

Luján

Cuyo

Salta

Río Cuarto

La Matanza

Comahue

Mar del Plata

Misiones

Entre Ríos

La Pampa

Catamarca

Rosario

Jujuy

Santiago del Estero

San Luis


Formosa

San Juan

Tucumán

IUNA

Tesoro Nacional Recursos Propios

Remanentes Ejercicios Anteriores Otras Fuentes




Gráfico VI. 5

Financiamiento de las Universidades Nacionales (2000)

Participación de los recursos propios en el gasto total

0.6%0.7%0.7%0.8%0.8%1.1%1.1%1.4%1.5%1.6%1.7%1.8%2.1%2.3%

2.7%2.7%3.0%

3.4%3.4%3.5%3.7%3.7%3.8%

4.5%4.9%

5.6%5.6%5.8%

6.3%6.7%

9.9%10.8%10.9%

12.5%13.7%

14.3%16.4%

30.1%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Santiago del Estero

Jujuy

Rosario

San Juan

IUNA

La Pampa

Cuyo

San Luis

Sur

Salta

Tucumán

Formosa


Entre Ríos

Río Cuarto

La Matanza


Centro

Comahue

Luján

Misiones

Mar del Plata

Catamarca

Gral. Sarmiento

Villa María

La Plata

Tres de Febrero

Litoral

La Rioja

Quilmes

Nordeste

Promedio

Lanús

Lomas de Zamora

Córdoba


Gral. San Martín

Buenos Aires




Gráfico VI. 6

Recursos Propios Recaudados por las Universidades Nacionales (2000)

Clasificación por Institución

Indice 1996=100

45

51

69

71

81

87

100

101

112

127

146

150

151

159

160

167

167

170

171

177

181

187

215

234

244

264

286

297

328

509

715

858

1,820

4,817

5,861

7,774

22,692

59,005

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

Entre Ríos

Cuyo

Formosa

La Plata

La Pampa

Sur

Catamarca

San Juan

Lomas de Zamora

Santiago del Estero

Luján

Rosario

Comahue


Buenos Aires

Promedio

San Luis

Quilmes

Litoral

Mar del Plata

IUNA



Río Cuarto

Centro

Nordeste

Misiones

Córdoba

La Matanza

Gral. San Martín

Salta

Tucumán

Gral. Sarmiento

Villa María

La Rioja

Jujuy

Lanús

Tres de Febrero




Cuadro VI. 1

Alumnos Totales, Ingresantes y Activos de Universidades Nacionales (2000)


Universidad Cantidad de

Alumnos

Totales 2000

Cantidad de Alumnos

Ingresantes 2000

Cantidad de Alumnos

Activos según LES

% Alumnos No

ActivosUniversidad de Buenos Aires 293.917 71.909 224.873 23,5%Universidad Nacional de Catamarca 10.882 4.125 6.503 40,2%Universidad Nacional de Córdoba 112.036 19.819 75.149 32,9%Universidad Nacional de Cuyo 25.614 5.661 21.125 17,5%Universidad Nacional de Entre Ríos 10.707 2.826 7.562 29,4%Universidad Nacional de Formosa 6.334 2.545 4.633 26,9%Universidad Nacional de General San Martín 4.224 1.714 4.038 4,4%Universidad Nacional de General Sarmiento 4.386 3.694 4.179 4,7%Universidad Nacional de Jujuy 10.367 3.598 6.204 40,2%Universidad Nacional de La Matanza 17.023 2.503 11.941 29,9%Universidad Nacional de La Pampa 7.7 2.693 6.258 18,7%Universidad Nacional de la Patagonia Austral 4.749 1.94 3.828 19,4%Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco 14.143 5.565 9.571 32,3%Universidad Nacional de La Plata 89.049 17.683 59.004 33,7%Universidad Nacional de La Rioja 11.141 3.983 8.45 24,2%Universidad Nacional de Lanús 3.654 1.454 2.904 20,5%Universidad Nacional de Lomas de Zamora 36.362 10.796 28.206 22,4%Universidad Nacional de Luján 16.731 4.939 11.377 32,0%Universidad Nacional de Mar del Plata 22.801 8.92 20.525 10,0%Universidad Nacional de Misiones 16.517 4.367 10.613 35,7%Universidad Nacional de Quilmes 7.163 3.297 6.618 7,6%Universidad Nacional de Río Cuarto 15.405 4.33 12.791 17,0%Universidad Nacional de Rosario 69.807 16.416 46.155 33,9%Universidad Nacional de Salta 18.844 5.691 11.057 41,3%Universidad Nacional de San Juan 17.19 6.288 12.513 27,2%Universidad Nacional de San Luis 15.211 4.302 9.2 39,5%Universidad Nacional de Santiago del Estero 11.151 4.777 6.931 37,8%Universidad Nacional de Tres de Febrero 2.724 1.219 1.774 34,9%Universidad Nacional de Tucumán 50.63 12.49 33.276 34,3%Universidad Nacional de Villa María 2.252 1.128 2.124 5,7%Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. 8.184 2.068 6.392 21,9%Universidad Nacional del Comahue 24.047 8.281 19.002 21,0%Universidad Nacional del Litoral 26.539 7.68 20.07 24,4%Universidad Nacional del Nordeste 54.331 13.503 32.855 39,5%Universidad Nacional del Sur 18.945 3.868 10.924 42,3%Universidad Tecnológica Nacional 63.284 13.174 44.092 30,3%Totales 1.124.044 289.246 802.718 28,6%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SPU.



Cuadro VI. 2

Alumnos Inscriptos y Egresados en una serie de carreras (Cohorte 1990)

Carrera Alumnos

Inscriptos en

1990

Alumnos

Inscriptos en

1990 egresados

hasta 1999

Egresados

hasta 1999/

Inscriptos

Egresados

Estimados para

el período 2000-

2009

Egresados en el

período 2000-

2009 /

Inscriptos

Egresados

hasta 2009 /

InscriptosFarmacia y Bioquímica 4.263 578 13,6% 92 2,2% 15,7%Ciencias de la Comunicación 2.456 178 7,2% 16 0,7% 7,9%Contador Público 12.658 1.452 11,5% 342 2,7% 14,2%Derecho 16.544 1.738 10,5% 513 3,1% 13,6%Agronomía 3.159 453 14,3% 35 1,1% 15,4%Total 39.08 4.399 11,3% 998 2,6% 13,8%

Fuente: SPU

Cuadro VI. 3

Relación Egresados por Ingresantes en las Universidades Nacionales

Años 1980-2001

Año Total

Alumnos

Ingresantes Egresados Relación

Egresados en

t / Ingresantes

en t-4 1980 315.409 49.121 26.2541981 316.188 49.678 26.981982 318.299 57.037 26.1661983 337.998 65.62 26.8881984 443.441 132.204 28.158 57,3%1985 524.59 194.223 30.873 62,1%1986 581.813 182.306 29.855 52,3%1987 618.651 170.265 29.393 44,8%1988 652.997 169.632 31.645 23,9%1989 661.315 170.619 33.143 17,1%1990 679.403 172.4 33.465 18,4%1991 679.495 164.444 32.323 19,0%1992 698.561 166.02 32.936 19,4%1993 674.868 172.28 36.964 21,7%1994 719.671 193.11 35.995 20,9%1995 766.847 211.581 35.546 21,6%1996 812.308 228.139 34.675 20,9%1997 892.759 243.652 34.503 20,0%1998 948 254.693 34.14 17,7%1999 1.054.014 280.541 38.471 18,2%2000 1.124.044 289.246 (e) 44.522 19,5%2001 (e) 1.187.105 (e) 290.613 S/I S/I

Referencias: (e) estimado; S/I: Sin Información.

Fuente: SPU



Cuadro VI. 4

Alumnos de Universidades Nacionales (2000)


Universidad Cantidad de

Graduados

1999

Cantidad de

Alumnos

Ingresantes en

1995

Relación Egresados

1999/ Ingresantes

1995Universidad de Buenos Aires 9.566 50.307 19,0%Universidad Nacional de Catamarca 244 2 12,2%Universidad Nacional de Córdoba 4.544 18.669 24,3%Universidad Nacional de Cuyo 1.513 4.212 35,9%Universidad Nacional de Entre Ríos 676 2.036 33,2%Universidad Nacional de Formosa 202 2.184 9,2%Universidad Nacional de General San Martín 102 692 14,7%Universidad Nacional de General Sarmiento 0 0Universidad Nacional de Jujuy 97 1.933 5,0%Universidad Nacional de La Matanza 151 4.071 3,7%Universidad Nacional de La Pampa 266 1.392 19,1%Universidad Nacional de la Patagonia Austral 99 0Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco 427 3.459 12,3%Universidad Nacional de La Plata 4.286 15.146 28,3%Universidad Nacional de La Rioja 187 2.056 9,1%Universidad Nacional de Lanús 0 0Universidad Nacional de Lomas de Zamora 1.065 7.067 15,1%Universidad Nacional de Luján 630 4.88 12,9%Universidad Nacional de Mar del Plata 550 5.82 9,5%Universidad Nacional de Misiones 728 2.961 24,6%Universidad Nacional de Quilmes 583 865 67,4%Universidad Nacional de Río Cuarto 523 2.577 20,3%Universidad Nacional de Rosario 2.87 14.342 20,0%Universidad Nacional de Salta 253 3.949 6,4%Universidad Nacional de San Juan 436 3.601 12,1%Universidad Nacional de San Luis 368 2.222 16,6%Universidad Nacional de Santiago del Estero 163 2.158 7,6%Universidad Nacional de Tres de Febrero 0 0Universidad Nacional de Tucumán 1.543 10.576 14,6%Universidad Nacional de Villa María 0 0Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. 414 1.526 27,1%Universidad Nacional del Comahue 613 4.902 12,5%Universidad Nacional del Litoral 871 5.985 14,6%Universidad Nacional del Nordeste 1.997 11.491 17,4%Universidad Nacional del Sur 562 1.514 37,1%Universidad Tecnológica Nacional 1.942 16.988 11,4%Totales 38.471 211.581 18,2%

Fuente: SPU.



Cuadro VI. 5

Gasto por Alumno de Universidades Nacionales (2000)

En pesos corrientes

Universidad Gasto Total Gasto por Alumno

Declarado (a)

Gasto por Alumno Activo según LES (b)

(b)/(a)

Universidad de Buenos Aires 432.050.011 1.47 1.921 30,7%Universidad Nacional de Catamarca 25.291.160 2.324 3.889 67,3%Universidad Nacional de Córdoba 162.938.046 1.454 2.168 49,1%Universidad Nacional de Cuyo 86.240.359 3.367 4.082 21,3%Universidad Nacional de Entre Ríos 25.411.126 2.373 3.36 41,6%Universidad Nacional de Formosa 10.735.374 1.695 2.317 36,7%Universidad Nacional de General San Martín 19.507.055 4.618 4.831 4,6%Universidad Nacional de General Sarmiento 11.845.268 2.701 2.834 5,0%Universidad Nacional de Jujuy 17.952.591 1.732 2.894 67,1%Universidad Nacional de La Matanza 28.768.026 1.69 2.409 42,6%Universidad Nacional de La Pampa 21.601.063 2.805 3.452 23,0%Universidad Nacional de la Patagonia Austral 15.664.108 3.298 4.092 24,1%Universidad Nacional de la Patagonia S.J. Bosco 42.126.725 2.979 4.402 47,8%Universidad Nacional de La Plata 126.446.467 1.42 2.143 50,9%Universidad Nacional de La Rioja 16.129.664 1.448 1.909 31,9%Universidad Nacional de Lanús 7.822.039 2.141 2.694 25,8%Universidad Nacional de Lomas de Zamora 36.607.330 1.007 1.298 28,9%Universidad Nacional de Luján 25.097.334 1.5 2.206 47,1%Universidad Nacional de Mar del Plata 45.993.316 2.017 2.241 11,1%Universidad Nacional de Misiones 33.369.680 2.02 3.144 55,6%Universidad Nacional de Quilmes 18.448.437 2.576 2.788 8,2%Universidad Nacional de Río Cuarto 41.431.162 2.689 3.239 20,4%Universidad Nacional de Rosario 97.897.568 1.402 2.121 51,2%Universidad Nacional de Salta 34.811.755 1.847 3.148 70,4%Universidad Nacional de San Juan 65.870.981 3.832 5.264 37,4%Universidad Nacional de San Luis 39.831.093 2.619 4.329 65,3%Universidad Nacional de Santiago del Estero 18.960.022 1.7 2.735 60,9%Universidad Nacional de Tres de Febrero 6.132.571 2.251 3.456 53,5%Universidad Nacional de Tucumán 108.407.070 2.141 3.258 52,2%Universidad Nacional de Villa María 7.129.387 3.166 3.357 6,0%Universidad Nacional del Centro Prov. Bs. As. 33.322.890 4.072 5.213 28,0%Universidad Nacional del Comahue 44.123.587 1.835 2.322 26,6%Universidad Nacional del Litoral 55.789.183 2.102 2.78 32,2%Universidad Nacional del Nordeste 59.366.304 1.093 1.807 65,4%Universidad Nacional del Sur 43.887.936 2.317 4.018 73,4%Universidad Tecnológica Nacional 130.581.149 2.063 2.962 43,5%Promedios 55.488.551 1.777 2.489 40,0%

Fuente: SPU



Gráfico VI. 7

Gasto por Alumno de las Universidades Nacionales (2000), ordenado por gasto total.

Índice promedio = 100

0 50 100 150 200 250

Tres de Febrero

Villa María

Lanús

Formosa

General Sarmiento

Patagonia Austral

La Rioja

Jujuy

Quilmes

Santiago del Estero

General San Martín

La Pampa

Luján

Catamarca

Entre Ríos

La Matanza

Centro de la Prov. de Buenos Aires

Misiones

Salta

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Patagonia San Juan Bosco

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Comahue

Mar del Plata

Litoral

Nordeste

San Juan

Cuyo

Rosario

Tucumán

La Plata


Córdoba

Buenos Aires

Gasto por Alumno Gasto por Alumno Activo

Fuente: SPU



ANEXO VII. EL FINANCIAMIENTO EN LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR

La Ley de Educación Superior de 1995 dotó al sector de un marco institucional que regula, de modo estable, la organización y funcionamiento de todo el sistema de educación superior universitaria y no universitaria, pública y privada. El sistema universitario permanece bajo la regulación de la Nación mientras que el sector terciario no universitario queda bajo la administración y regulación de cada jurisdicción provincial. Los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior deben asegurar la coordinación. La Ley:

- reconoce y amplía la autonomía universitaria; reduce, por ejemplo, el control estatal en el otorgamiento de títulos y elimina injerencia en la fijación de los salarios y de las condiciones laborales de los docentes;

- institucionaliza con la CONEAU, la evaluación externa e interna;

- da mayor participación a los profesores en los organismos colegiados e impulsa una mayor agilidad y flexibilidad en la gestión,

- incorpora instrumentos destinados a mejorar la equidad y a permitir a cada universidad el arancelamiento de los estudios de grado,

- prevé una mayor racionalidad en las formas de asignación del presupuesto estatal a las universidades públicas.

Tratamiento del Financiamiento Universitario:

El Estado Nacional es responsable de asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines.

Dicho aporte debe distribuirse teniendo en cuenta indicadores de eficiencia y equidad.

El aporte en ningún caso podrá disminuirse como contrapartida de la generación de recursos complementarios.

Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera, en el marco de la ley de Administración Financiera. Por tanto corresponde a ellas: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio, se transferirán automáticamente al siguiente; b) Fijar su régimen salarial y de administración de personal; c) Dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro nacional. Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; no pudiendo ser utilizados para financiar gastos corrientes; d) Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándoles el manejo descentralizado de los fondos que ellas generen; e) Constituir personas jurídicas de derecho público o privado; f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación.



Las instituciones universitarias nacionales pueden promover la constitución de fundaciones, sociedades u otras formas de asociación civil.

El Congreso Nacional debe disponer de la partida presupuestaria anual correspondiente al nivel de educación superior, de un porcentaje que será destinado a becas y subsidios en ese nivel.



ANEXO VIII. PROGRAMAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS A UNIVERSIDADES NACIONALES

Desde su creación -en 1993- hasta la actualidad, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) intentó propiciar la creación de nuevos mecanismos que incorporen criterios objetivos en la asignación de los fondos públicos. A estos efectos se creó una serie de programas especiales de financiamiento, que pretendían canalizar todos los recursos incrementales del sistema de modo tal de, suponiendo una fuerte expansión presupuestaria, transformar el modelo de asignación de recursos a uno basado en pautas racionales. En los próximos párrafos se detallan los principales programas especiales de financiamiento que se intentaron desde 1995 hasta la actualidad, sintetizando sus alcances y objetivos37. Este anexo se completa con alguna información estadística relacionada con la asignación de recursos presupuestarios a estos programas.

Principales programas especiales de financiamiento universitario

- Modelo de Asignación de Recursos (AR): A partir del desarrollo realizado por el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES)38, la SPU diseñó un modelo de asignación de recursos basado en estándares generales relativos a los procesos institucionales. Este modelo no tiene la finalidad de premiar la calidad, o de financiar proyectos para el desarrollo institucional. Su objetivo es compensar las diferencias en las condiciones del financiamiento histórico de las Universidades Nacionales, a partir de determinar las brechas existentes comparando el presupuesto normativo de cada universidad; esto es, los recursos mínimos necesarios para el financiamiento de las actividades científicas, académicas y administrativas vigentes en condiciones de calidad y eficiencia, con el presupuesto efectivamente asignado. Para estimar las necesidades presupuestarias reales de las instituciones universitarias en las condiciones descriptas, se calcula el presupuesto normativo docente para la enseñanza de grado. Las necesidades en términos de docentes (profesores y auxiliares) se calculan teniendo en cuenta los estudiantes activos de la Universidad, asumiendo las relaciones alumnos por docente consideradas pedagógicamente adecuadas. Como consecuencia de este ejercicio se obtiene la planta docente normativa que luego es valorizada con las escalas remunerativas promedio del sistema universitario (respetando los adicionales por zona desfavorable). Estimado el presupuesto docente normativo se infieren porcentualmente a partir de allí los otros componentes para arribar al presupuesto normativo total.

- Programa de Financiamiento de Inversiones en Infraestructura (PROIN): Mediante este programa se financiaron obras de infraestructura teniendo en cuenta variables presupuestarias históricas y variables de evaluación en la gestión académica y administrativa. Como consecuencia de este modelo se estableció un orden de prelación de las universidades para financiar proyectos formulados por las propias casas de altos estudios. Adicionalmente, se

37. Para un mayor desarrollo de este tema véase Secretaría de Políticas Universitarias, (2002c).

38. Proyecto financiado con fondos provenientes del préstamo BIRF 3921-AR cuya entrada en vigencia se produjo durante diciembre de 1995 y su ejecución finaliza el 30/6/2003.



contempló la necesidad de infraestructura de las universidades de reciente creación, en desarrollo o con problemas especiales. Los proyectos de inversión fueron aprobados en función del cálculo de metros cuadrados necesarios para el funcionamiento académico de las universidades, estimado a partir del número de cursos necesarios para el dictado de las distintas carreras, de acuerdo con la cantidad de alumnos inscriptos en cada una de ellas.

- Programa de Apoyo y Desarrollo de las Universidades Nuevas (PROUN): Se trata de un modelo a partir del cual se asignan fondos incrementales a las universidades creadas en los últimos años, con el objeto de financiar su crecimiento institucional.

- Programa de Apoyo al Crecimiento Institucional (PROCRE): Este mecanismo se desarrolló a partir de estudios preliminares realizados por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) –órgano que nuclea a los rectores de todas las Universidades Nacionales–, como consecuencia de la variación de los costos producidos por el crecimiento del sistema universitario público y la incidencia económica de los cambios normativos en materia de accidentes de trabajo, de asignaciones familiares y de la estructura tarifaria de los servicios públicos.

- Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC): A través de este fondo de carácter competitivo para el mejoramiento de calidad de la enseñanza universitaria se financiaron poco menos de 500 proyectos plurianuales concursables, en los que participaron las 36 Universidades Nacionales. A partir de estos proyectos se desarrollaron actividades de formación de docentes mediante el financiamiento de becas y pasantías, de modernización de laboratorios para la enseñanza mediante la adquisición de equipamiento informático y de laboratorio y de mejoramiento de bibliotecas. Asimismo, mediante los proyectos en cuestión se propició el intercambio de docentes entre distintas instituciones del país y el exterior. Los proyectos fueron aprobados a partir de procesos de evaluación en el que participaron Comités de Pares académicos y Comisiones Asesoras por grandes áreas disciplinarias. Una vez consideradas la calidad y la pertinencia de los proyectos en cuestión, la aprobación formal de los mismos fue realizada por un Consejo Directivo creado a tal efecto.

- Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL): Este programa, ejecutado durante 1998, también fue dirigido a promover experiencias focalizadas de calidad de la enseñanza universitaria, a través de características similares a las detalladas para el FOMEC.

- Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores: Este programa fue creado en 1993 y puesto en marcha a partir de 1994, con el objeto de promocionar las tareas de investigación en el ámbito académico, fomentando una mayor dedicación a la actividad universitaria que fortalezca la creación de grupos de investigación. A través del programa de incentivos, el Ministerio de Educación transfiere fondos a los docentes investigadores, de acuerdo con i) el tiempo de dedicación invertido a la docencia y a la investigación en las Universidades Nacionales y, ii) la categoría asignada por pares disciplinarios en función de los antecedentes académicos de cada docente. La continuidad de la percepción del incentivo está condicionada a la aprobación de las actividades de investigación y los resultados que son evaluados periódicamente.

- Programa de Becas a Estudiantes Universitarios: Esta línea de financiamiento está dirigida a promover la equidad y la calidad en los estudios de educación superior universitaria, a partir de facilitar el acceso y/o permanencia de alumnos de escasos recursos económicos, que exhiben



altos niveles de capacidad y rendimiento académico. Los requisitos para la postulación de los becarios, a partir del ordenamiento de los cuales fueron asignadas las becas en cuestión, consisten en pertenecer a hogares de bajos ingresos (en situaciones de pobreza estructural) y acreditar buen rendimiento académico y regularidad en los estudios.



Cuadro VIII. 1 Universidades Nacionales: Distribución de Créditos Presupuestarios Nacionales

Ley de Presupuesto 2003. En pesos

Universidades Nacionales Salud (1) Educación y

Cultura

Ciencia y Técnica

(2)

Total

Buenos Aires 39.484.366 275.607.762 8.805.339 323.897.467 17,8%

Catamarca 0 22.669.939 869.377 23.539.316 1,3%

Centro 0 28.279.658 1.373.935 29.653.593 1,6%Comahue 490 45.817.214 1.344.373 47.651.587 2,6%

Córdoba 11.328.420 123.497.904 3.800.358 138.626.682 7,6%

Cuyo 490 80.854.370 1.831.209 83.175.579 4,6%Entre Ríos 0 24.726.211 615.765 25.341.976 1,4%

Formosa 0 11.121.624 186.653 11.308.277 0,6%Gral. San Martín 0 14.968.590 112.204 15.080.794 0,8%

Gral. Sarmiento 0 11.225.784 2.419 11.228.203 0,6%

Jujuy 0 17.810.285 496.242 18.306.527 1,0%La Matanza 0 28.932.118 360.003 29.292.121 1,6%La Pampa 0 20.317.315 678.246 20.995.561 1,2%

La Patagonia S.J.Bosco 0 35.448.603 495.131 35.943.734 2,0%

La Plata 490 106.938.792 5.515.667 112.944.459 6,2%

La Rioja 490 14.499.591 311.067 15.300.658 0,8%Litoral 0 46.605.626 2.046.016 48.651.642 2,7%Lomas de Zamora 0 33.491.783 282.196 33.773.979 1,9%

Luján 0 23.279.943 647.792 23.927.735 1,3%

Mar del Plata 0 45.054.807 2.148.162 47.202.969 2,6%Misiones 0 32.395.290 779.173 33.174.463 1,8%

Nordeste 490 54.686.241 776.938 55.953.179 3,1%Quilmes 0 17.757.991 189.797 17.947.788 1,0%

Río Cuarto 0 38.693.490 2.014.009 40.707.499 2,2%

Rosario 490 95.846.428 2.680.645 99.017.073 5,4%Salta 0 32.952.328 1.333.040 34.285.368 1,9%

San Juan 0 66.690.665 2.134.692 68.825.357 3,8%San Luis 0 38.591.259 1.675.910 40.267.169 2,2%

Santiago del Estero 0 18.443.330 557.053 19.000.383 1,0%Sur 0 38.690.609 1.772.041 40.462.650 2,2%

Tecnológica 0 111.319.406 1.083.431 112.402.837 6,2%

Tucumán 490 104.123.155 3.137.832 107.750.987 5,9%La Patagonia Austral 0 16.251.269 231.005 16.482.274 0,9%

Lanus 0 7.246.762 0 7.246.762 0,4%Tres de Febrero 0 6.113.319 0 6.113.319 0,3%

Villa María 0 7.148.932 726 7.149.658 0,4%

Inst.Univ.Nac.del Arte (IUNA) 0 14.340.345 0 14.340.345 0,8%Fundación Miguel Lillo 0 0 4.050.566 4.050.566 0,2%Subtotal 54.242.786 1.712.438.738 54.339.012 1.821.020.536 100,0%

%

Crédito a DistribuirIncentivos a Docentes Investigador 0 0 65.000.000 65.000.000 38,1%Reforma y Rest. Lab. Pers.No Doc 0 15.000.000 0 15.000.000 8,8%PROCAP 0 5.000.000 0 5.000.000 2,9%Asignación de Recursos 847 55.813.652 0 56.660.652 33,2%Asignación de Becas a Estudiantes 0 1.500.000 0 1.500.000 0,9%

Prog. Reforma Educ. Sup. (FOME 0 27.638.382 0 27.638.382 16,2%Subtotal 847 104.952.034 65.000.000 170.799.034 100,0%Total 55.089.786 1.817.390.772 119.339.012 1.991.819.570



Referencias:

(1): En la función Salud se incluyen los montos correspondientes a las transferencias presupuestadas con destino a los hospitales públicos dependientes de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Córdoba. Asimismo, se incorporan $ 490.000 para cada una de las siete Universidades restantes que dictan la carrrera de medicina. Los $ 847.000.- que conforman la suma de créditos a distribuir correspondientes a esta función, serán asignados a través del Programa de Mejoramiento para las Facultades de Medicina con el objeto de incorporar las recomendaciones realizadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (C.O.N.E.A.U.), en las evaluaciones efectuadas a las mencionadas unidades académicas.

(2): Nótese que la función Ciencia y Técnica, que comprende el presupuesto dirigido a la investigación realizada en el marco de las Universidades Nacionales representa, en términos globales, el 6,5% de los fondos destinados a cultura y educación en estas instituciones, para el mismo período de ejecución.

Fuente: Elaboración propia en base a Ley Nº 25725 - Presupuesto Nacional 2003.


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ANEXO IX. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO UNIVERSITARIO

Se ofrecerá a continuación una presentación sumamente simplificada de los instrumentos que, en la práctica, suelen presentarse combinados y con características que se alejan de sus formas teóricas. El tratamiento exhaustivo de cada caso excede los alcances del presente artículo.

A. Participación de las instituciones privadas: cada vez es mayor el porcentaje de la matrícula cubierto por las instituciones privadas, entendiéndose como tales aquellas que no reciben subsidios del Estado. A su vez, también se observa un incremento en los costos de matrícula y otros costos en estas instituciones, lo cual ha potenciado el aporte privado en el total del gasto en educación superior. Este proceso se produjo con especial énfasis en países de Europa Oriental, Asia (entre ellos China, India, Corea y Japón) y América Latina39.

B. Derechos de matrícula y arancelamiento: la existencia de algún tipo de arancel ha sido una tendencia creciente en los países desarrollados. En Europa Occidental, con una mayor tradición de instituciones públicas y gratuitas, se ha comenzado a cobrar a los alumnos derechos de matrícula que cubren una parte del costo de la enseñanza. Por ejemplo, en el Reino Unido existe un derecho de 1000 libras por estudiante al año y, a su vez, se presentan en esa región varios casos de cobro de matrículas diferenciadas por carrera y condición social. En Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda, por su parte, las instituciones públicas también cobran derechos de matrícula. Existen distintos mecanismos para el cobro de matrícula en los otros países:

- nivel de matrícula diferenciado por carrera: en general los criterios para diferenciar se basan en las ganancias potenciales (tasa de retorno privada), costo de la carrera y alguna priorización estratégica del gobierno;

- nivel de matricula según institución: en general se implementa para diferenciar entre instituciones publicas e instituciones privadas que tienen algún tipo de subsidio público;

- nivel de matricula de acuerdo al nivel de ingreso familiar: el estado cubre una mayor parte de los costos de aquellos estudiantes de menores ingresos;

- según condición part-time o full-time: en general estudiantes part-time aportan niveles mayores de matrícula;

- nivel de matricula según duración teórica de la carrera: el nivel de la matrícula aumenta significativamente cuando el estudiante toma más tiempo que el teórico para finalizar la carrera.

C. Préstamos: en gran parte de los países de la OECD mencionados en los párrafos anteriores existen mecanismos de asistencia financiera para apoyar a los estudiantes y/o sus familias en el pago de matrícula o mantenimiento. Esta asistencia financiera se instrumenta a través de créditos y becas adoptando en ambos casos criterios para asegurar el acceso y la equidad. Aunque los préstamos a los

39. Johnstone, (1998).




alumnos están cada vez más difundidos en un número mayor de países, no todos son igualmente eficaces como medio de desviar el costo del gobierno (o del contribuyente) hacia el beneficiario (el alumno). En general, la experiencia muestra que con tasas de interés subsidiadas y largos plazos de amortización, el nivel de recuperación de los préstamos es muy bajo. Ante esta situación, los sistemas de préstamos se están tratando de perfeccionar permanentemente con el fin de lograr una tasa mayor de recupero. Entre los mecanismos utilizados se cuentan el cobro de tasas de interés más cercanas a la de mercado y la mejora en el sistema de recaudación, haciendo responsable a la universidad del recupero. En países con un bajo desarrollo del mercado de capitales, como la Argentina, este tipo de prácticas se encuentran muy lejos de lo factible.

D. Tributación: se está contemplando, asimismo, la posibilidad de establecer sistemas de recaudación a través del sistema impositivo sea mediante el impuesto a las ganancias o un impuesto ad-hoc a la graduación. Hasta el momento ningún país ha adoptado con éxito un impuesto a la graduación puro, siendo el que más se le acerca el recientemente implementado en Australia. Su aplicabilidad en países en desarrollo depende fundamentalmente en la eficacia de los sistemas tributarios. En nuestro país, se han comenzado a discutir propuestas relacionadas con la utilización del impuesto a las ganancias pagado por las familias de los estudiantes en universidades públicas. Más allá de la conveniencia de esta medida, es obvio que las debilidades administrativas de nuestro sistema de recaudación y, en especial, los problemas que han presentado ese impuesto en particular hacen muy poco conveniente, al menos por ahora, esa reforma, que brindaría escasos recursos adicionales.

E. Otras fuentes de financiamiento: las universidades públicas tienen otras fuentes de financiamiento más allá del aporte público y el de los alumnos o padres. Las más difundidas son los ingresos por actividades empresariales o de asistencia técnica y la filantropía o donaciones. En el primer caso, cada vez más instituciones establecen asociaciones con empresas para transferencia de tecnología, capacitación y asistencia técnica. En los países industrializados de la OCDE, las actividades empresariales están más orientadas al concepto de universidad como servicio y laboratorio de enseñanza e investigación aplicada. En los países en desarrollo, la restricción fiscal obliga a las universidades a conseguir financiamiento del sector privado empresarial mediante convenios, venta de consultoría, cursos especializados, etc. El apoyo filantrópico tiene un fuerte tradición en países como Estados Unidos, donde las universidades públicas también reciben importantes ingresos en donaciones. En algunos países en desarrollo, la actividad filantrópica tiene una larga tradición; no obstante, los beneficiarios suelen ser las instituciones religiosas o de beneficencia y no las instituciones de educación superior o los propios alumnos.

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