DOCUMENTO STRATEGICO REGIONALE...
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DOCUMENTO STRATEGICO REGIONALE PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) 2014/2020 Strategia, approccio territoriale, priorità e strumenti di attuazione Luglio 2014
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DOCUMENTO STRATEGICO REGIONALE
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI
INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) 2014/2020
Strategia, approccio territoriale, priorità e strumenti di attuazione
Luglio 2014
Redazione dei testi a cura di:
Indice
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale ................................ 7
1.1 Da Europa 2020 all’Accordo di Partenariato ...................................................................... 7
1.2 Documento Strategico Regionale: le finalità.................................................................... 12
1.3 Documento Strategico Regionale: il metodo e la struttura del documento .................... 13
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali ....................................... 17
2.1 Dai punti di forza e debolezza ai fabbisogni prioritari di intervento ............................... 20
2.2 Dai fabbisogni alle priorità strategiche regionali ............................................................. 30
3. Le politiche di sviluppo ................................................................................................... 37
3.1 L’approccio integrato ....................................................................................................... 37
3.2 Le politiche per le città ..................................................................................................... 46
3.3.1 La strategia per l’Agenda Urbana: “Sviluppo urbano sostenibile” ......................................... 48 3.3.2 I criteri di attuazione: città target e Autorità Urbane ............................................................ 50
3.4 Le politiche per le “aree interne” ..................................................................................... 58
3.4.1 La geografia delle aree interne in Emilia-Romagna ............................................................... 58 3.4.2. La strategia per le aree target ............................................................................................... 64 3.4.3. Ipotesi di “soggetti della strategia” e fasi di attuazione ....................................................... 70
3.5 Le politiche per l’area del sisma ....................................................................................... 72
3.5.1 Verso un piano strategico per l’area del sisma ...................................................................... 74
3.6 Le politiche di cooperazione a scala europea .................................................................. 78
3.6.1 L’Emilia-Romagna nelle strategie macroregionali europee ................................................... 78 3.6.2 Le aree di cooperazione territoriale e i relativi Programmi .................................................... 80
4. Gli strumenti d’intervento .............................................................................................. 85
4.1 Il contributo dei Fondi SIE, del Fondo Sviluppo e Coesione e della Cooperazione
Territoriale Europea alla strategia regionale 2014-2020 ....................................................... 85
4.1.1 Il Programma Operativo Regionale del Fondo Sociale Europeo (FSE) .................................... 85 4.1.2 Il Programma Operativo Regionale del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) ........... 88 4.1.3 Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR) ................................................................................... 90 4.1.4 I programmi di Cooperazione Territoriale Europea (CTE) ....................................................... 94 4.1.5 Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) ........................................................................... 95
4.2 La Coerenza e le sinergie tra i Programmi Operativi Nazionali (PON), la Youth
Employment Initiative (YEI) ed i Programmi Operativi Regionali .......................................... 98
4.3 I Risultati Attesi .............................................................................................................. 107
5. La capacità istituzionale e amministrativa ..................................................................... 115
5.1 L’autovalutazione delle condizionalità ex ante generali ................................................ 116
5.2 Il Piano di Rafforzamento Amministrativo ..................................................................... 117
6. Le risorse finanziarie .................................................................................................... 120
Allegato n. 1 .................................................................................................................... 122
Allegato n. 2 .................................................................................................................... 124
Allegato n. 3 .................................................................................................................... 129
Allegato n. 4 .................................................................................................................... 143
Pag. 5
Premessa
Sulla scorta dei contenuti dell’Accordo di Partenariato trasmesso dal Governo italiano ai servizi
della Commissione Europea il 22 aprile 2014 e sulla base delle indicazioni emerse dal “Quadro
di contesto della regione Emilia-Romagna” e dal documento “Indirizzi per la programmazione
2014-2020 dei Fondi comunitari in Emilia-Romagna”, approvati con DGR 1691/2013 del 18
novembre 2013, si è ritenuto opportuno procedere con la stesura di un Documento Strategico
Regionale (DSR) per definire le priorità e la strategia della Regione Emilia-Romagna per il
periodo 2014-2020. Occorre tenere presente che la programmazione 2014-2020, così come
delineata in sede europea, presenta elementi di novità (e anche discontinuità) con la
precedente, vere e proprie sfide per il livello regionale di programmazione. Si tratta
principalmente di una rinnovata impostazione metodologica alla programmazione, basata sulla
definizione di risultati attesi chiari e misurabili, una spinta (derivante anche dai Regolamenti
comunitari) alla concentrazione sugli 11 Obiettivi Tematici, un forte orientamento ad
utilizzare i Fondi comunitari, nelle Regioni più sviluppate, per azioni a rete e di filiera,
ed una forte caratterizzazione dell’approccio territoriale allo sviluppo regionale. A
queste sfide si associa il quadro di insieme della finanza pubblica del Paese, che
inevitabilmente indirizza la nuova programmazione all’efficienza amministrativa, alla
concentrazione delle risorse e alla capacità di selezionare pochi progetti integrati.
Con la finalità di porre al centro del proprio approccio la capacità di integrazione delle
politiche, la Regione Emilia-Romagna intende, attraverso il DSR, fornire la strategia e
gli indirizzi affinché la programmazione dei diversi Programmi Operativi Regionali
assuma i caratteri di integrazione e correlazione necessari al raggiungimento efficace
degli obiettivi e dei risultati attesi prefissati.
Un ulteriore elemento di novità della nuova programmazione si colloca nella scelta,
esercitata dal Governo italiano, di estendere per la prima volta i Programmi Operativi
Nazionali (PON), anche alle regioni “più sviluppate” su priorità, per l’appunto, di livello
nazionale, a gestione diretta delle amministrazioni centrali dello Stato. Tali programmi,
che trovano base finanziaria sulle risorse destinate alle Regioni (sia per la quota
comunitaria sia per la quota di cofinanziamento), devono avere importanti ricadute in
ciascuna regione interessata, e concorrere in maniera significativa al raggiungimento
dei risultati attesi indicati in ciascun Programma Operativo Regionale.
Anche per questi motivi, il DSR è stato pensato per indicare le priorità regionali che
hanno carattere trasversale rispetto ai diversi strumenti disponibili per “agire” le
politiche di sviluppo, tra cui:
· i Fondi Strutturali declinati attraverso i Programmi Operativi Regionali,
· i Programmi Operativi Nazionali (PON) gestiti dalle amministrazioni centrali,
· la programmazione della Cooperazione Territoriale Europea,
· i Programmi europei a gestione diretta,
· i principi alla base della programmazione del Fondo di Sviluppo e Coesione 2014-
2020,
· le politiche regionali per lo sviluppo territoriale e i relativi strumenti di attuazione.
Lo sviluppo dei contenuti del DSR è avvenuto contestualmente alla progressiva
definizione dell’Accordo di partenariato, pertanto i contenuti potranno essere soggetti
a integrazioni o modifiche, in base agli esiti negoziali che si concluderanno entro tre
mesi dalla data di trasmissione dell’Accordo alla Commissione Europea. Eventuali altre
modifiche potranno essere apportate anche a seguito del negoziato che si aprirà con
l’inoltro ufficiale dei Programmi Operativi Regionali ai competenti uffici della
Commissione Europea.
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
Pag. 7
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
1.1 Da Europa 2020 all’Accordo di Partenariato
Nel marzo 2010 la Commissione ha lanciato una strategia per la crescita economica
dell’Unione Europea capace di coniugare tre aspetti chiave per lo sviluppo, tra loro
fortemente interrelati: il nuovo paradigma propone una crescita intelligente, sostenibile,
inclusiva.
I progressi nel perseguimento di queste macro dimensioni della strategia europea sono
valutati in relazione al raggiungimento di cinque obiettivi quantitativi entro il 2020,
tradotti in target differenziati per ciascun paese membro.
Per dare gambe alla Strategia Europa 2020 la Commissione Europea ha lanciato sette Iniziative Faro e ha orientato gli investimenti dei Fondi Strutturali1 su undici obiettivi
tematici, incardinati in un Quadro Strategico Comune 2014-20, fissando anche delle
soglie di concentrazione delle risorse (schema di raccordo a pagina 9).
Per le regioni più sviluppate le soglie di concentrazione sono:
1. Il 60% delle risorse del FESR (Fondo europeo sviluppo regionale) deve essere
destinato a ricerca, innovazione, agenda digitale e competitività delle PMI, il 20%
all’efficienza energetica ed energie rinnovabili, il 5% allo sviluppo urbano sostenibile;
2. Il 20% della spesa del FSE (Fondo sociale europeo) dovrà essere riservato
all’inclusione sociale, mentre in generale l’80% delle risorse deve essere concentrato
su quattro priorità di investimento;
3. Il 5% della spesa FEASR (Fondo europeo per lo sviluppo rurale) deve essere destinato
ai programmi di sviluppo locale in aree rurali basati sul metodo LEADER.
Per evitare che l’efficacia degli investimenti finanziati dai fondi possa essere inficiata dalle
fragilità dei quadri normativi e istituzionali degli Stati membri, la Commissione ha inoltre
introdotto una serie di prerequisiti (condizionalità ex ante) che devono essere soddisfatti
così da garantire una capacità istituzionale adeguata a un’efficace utilizzo dei fondi.
Con il Position Paper2, pubblicato a novembre 2012, la Commissione Europea ha misurato
la distanza del Paese dai target della Strategia Europa 2020 e identificato le principali
sfide per lo sviluppo da affrontare con gli investimenti dei Fondi Strutturali.
1 Regolamenti n. 1299/2013,1301/2013, 1302/2013, 1303/2013, 1304/2013, GUCE L 347 del 20.12.2013. 2 Il paper, (Rif. Ares 1326063-09/11/2012), rappresenta la posizione ufficiale della Commissione Europea
e dà l’avvio al negoziato sull’Accordo di Partenariato.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 8
Tavola 1
Target EU 2020 Valori Italia Obiettivi al 2020 nel PNR3
Innalzamento al 75% del tasso di occupazione (20-64 anni)
59,8% (2013) 67-69%
Aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo al 3% del PIL dell'UE
1,25% (2011) 1,53%
Riduzione delle emissioni di gas serra del 20% rispetto al 1990
- 3% (previsione variazione 2005-2020)
- 9% (variazione 2005-2010) -13%
20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili
13,5% (2012) 17%
Aumento del 20% dell’efficienza energetica n.d. 13,4%
Riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto del 10%
17% (2013) 15-16%
Aumento al 40% dei 30-34enni con un’istruzione universitaria
22,4% (2013) 26-27%
Almeno 20 milioni di persone a rischio di povertà ed emarginazione in meno
18,2 (2012) 2,2 milioni usciti dalla condizione di povertà
Fonte: Position Paper (Rif. Ares 1326063-09/11/2012) con dati Eurostat aggiornati al 2013.
Tavola 2
Sfide per lo sviluppo
1
Ambiente imprenditoriale sfavorevole all’innovazione, caratterizzato da scarsi investimenti in R&S,
insufficiente interazione tra imprese e centri di ricerca, capitale umano inadeguato in particolare sul
fronte scientifico-tecnologico e difficoltà di accesso a finanziamenti per la ricerca sia pubblici che
privati e al venture capital
2 Significative e persistenti carenze infrastrutturali nelle regioni meno sviluppate e inefficiente
gestione delle risorse naturali
3 Basso tasso di occupazione, dei giovani e delle donne e skills mismatch
4 Pubblica amministrazione inefficiente e scarsa capacità amministrativa
Fonte: Position Paper (Rif. Ares 1326063-09/11/2012)
Anche le raccomandazioni specifiche del Consiglio ai sensi dell’art 121, paragrafo 2, e
dell’articolo 148, paragrafo 4 TFUE approvate a giugno 2013 sottolineano il permanere in
Italia di criticità strutturali che dovrebbero essere maggiormente prese in carico nel
Programma Nazionale di Riforma 2013 e nella programmazione dei Fondi Strutturali
2014-20, quali un ambiente sfavorevole all’insediamento e allo sviluppo di attività
imprenditoriali, la scarsa efficienza del sistema bancario che determina la difficoltà di
accesso al credito per le imprese, i bassi tassi di occupazione dei giovani e delle donne, la
capacità amministrativa ancora inadeguata, specie in relazione alla gestione dei fondi
strutturali.
Lo schema seguente evidenzia il raccordo tra la strategia Europa 2020 e il Quadro
Strategico Comune, che orienta la costruzione dei contenuti dell’Accordo di Partenariato
in ciascun stato membro. Il Quadro Strategico Comune è stato ufficialmente adottato con
l’approvazione del Regolamento UE 1303/2013.
3 Piano Nazionale di Riforma.
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 10
La strategia di sviluppo delineata nell’Accordo di Partenariato (AP) del 22 aprile 2014, si
incardina sulle innovazioni di metodo proposte nel documento “Metodi e obiettivi per un
uso efficace dei Fondi Strutturali”4, identificando ex ante i risultati attesi per ogni
obiettivo tematico, definendo gli indicatori di risultato, e attribuendo un peso in termini
di risorse percentuali a ciascun risultato atteso.
L’Accordo declina l’approccio territoriale per l’agenda urbana e le aree interne e
introduce una lista di Programmi Operativi Regionali (almeno uno per Regione/Provincia
autonoma) e Programmi Operativi Nazionali, di cui otto con ricadute su tutto il territorio
nazionale, due che impattano su Regioni in transizione e Regioni meno sviluppate e tre
che interessano solo queste ultime.
La proposta di Accordo fornisce un quadro di insieme dell’intervento dei Fondi per
obiettivo tematico, che comprende anche il raccordo con la programmazione del FEASR.
In totale, le risorse attribuite all’Italia e disciplinate dall’AP ammontano a 41,6 miliardi di
euro per il periodo 2014-2020.
Si tratta di un pacchetto di risorse importanti, a cui si dovranno aggiungere le risorse del
cofinanziamento statale, stimate ad oggi per i Fondi SIE in circa 24 miliardi di euro e che
saranno oggetto di specifica deliberazione da parte del CIPE per l’attivazione del fondo di
rotazione ai sensi della legge 183/1987.
La rilevanza di questo pacchetto di risorse si colloca su un duplice piano di analisi:
· la scarsità di risorse per investimenti pubblici, aiuti alle imprese e allo sviluppo
territoriale che si è determinata con la crisi economica e finanziaria che ha investito il
nostro Paese,
· la fortissima riduzione del credito da parte degli istituti bancari a favore del sistema
produttivo e delle famiglie,
· i vincoli al contenimento della spesa pubblica che hanno ridotto drammaticamente la
possibilità di realizzare investimenti pubblici anche a scapito di amministrazioni
virtuose, in grado di concorrere con risorse proprie e senza indebitamento.
Si ricorda infatti che le risorse comunitarie esulano dai vincoli per il contenimento della
spesa pubblica e possono quindi rappresentare per il prossimo settennio un decisivo aiuto
alla crescita competitiva del Paese in generale, e della nostra regione in particolare.
4 Il documento dell’allora Ministro alla Coesione Territoriale Fabrizio Barca è stato trasmesso in
Conferenza Stato-Regioni nel dicembre 2012.
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
Pag. 11
Tavola 3 – Accordo di Partenariato: allocazione delle risorse UE
FONDO* IMPORTO**
FEASR 10.429,6
FONDI STRUTTURALI 31.119,0
YOUTH EMPLOYMENT INITIATIVE 567,5
TOTALE 42.116,1
* Cui va aggiunta la Cooperazione Territoriale Europea la cui
dotazione per l’Italia è di 1.137 milioni di euro
** Cifre in milioni di euro
Tavola 4 - Accordo di Partenariato: allocazione delle risorse UE per Obiettivo Tematico e Fondo
Accordo di Partenariato: Allocazione risorse per OT e per Fondo
Obiettivi tematici FESR FSE FEASR TOT %
OT 1 – Ricerca e innovazione 3.281,0 0,0 434,2 3.715,2 9,09%
OT 2 – ICT 1.789,0 0,0 136,5 1.925,5 4,69%
OT 3 – Competitività 4.018,0 0,0 4.650,4 8.668,4 20,68%
OT 4 – Energia 3.055,0 0,0 1.056,9 4.111,9 10,02%
OT 5 – Cambiamento climatico 932,0 0,0 1.351,3 2.283,3 6,02%
OT 6 – Ambiente 2.650,0 0,0 1.640,2 4.290,2 10,36%
OT 7– Trasporti 1.941,0 0,0 0,0 1.941,0 4,67%
OT 8 – Occupazione 0,0 3.939,0 190,2 4.129,2 9,44%
OT 9 – Inclusione sociale 1.040,0 2.159,0 614,9 3.813,9 8,97%
OT 10 – Istruzione e formazione 854,0 3.237,0 83,2 4.174,2 10,01%
OT 11 – Capacità amministrativa 433,0 645,0 0,0 1.078,0 2,63%
Assistenza Tecnica 748,0 398,0 271,8 1.417,8 3,41%
Totale in milioni di euro 20.741,0 10.378,0 10.429,6 41.548,6 100,00%
L’impostazione del QSC spinge gli Stati Membri ad adottare un approccio integrato alle
politiche di sviluppo. Conseguentemente, anche le politiche regionali di sviluppo devono
avere a riferimento l’integrazione tra obiettivi e strumenti attivabili con i diversi fondi, al
fine di concentrare le risorse su pochi e chiari obiettivi.
La programmazione 2014-2020 presenta elementi di novità (e anche discontinuità) con la
precedente, vere e proprie sfide per il livello regionale di programmazione. Nello specifico
si tratta di:
· definizione di risultati attesi chiari, misurabili e coerenti con la strategia “narrata”
nell’Accordo di Partenariato
· concentrazione tematica su Obiettivi tematici e azioni (l’Accordo di Partenariato
richiama ad un concetto di “parsimonia” nella selezione delle azioni)
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 12
· forte orientamento ad utilizzare i Fondi SIE, nelle Regioni più sviluppate, per azioni a
rete e di filiera, in base alla scelta strategica di sinergia con il Fondo Sviluppo e
Coesione, che invece sarà orientato al finanziamento di grandi opere infrastrutturali5.
· forte caratterizzazione dell’approccio territoriale allo sviluppo regionale, che deve
assestarsi lungo le priorità decise a livello nazionale:
- città metropolitane,
- città medie,
- aree interne.
Alla luce delle innovazioni introdotte e tenuto conto delle sfide – anche finanziarie – la
nuova programmazione deve essere orientata all’efficienza amministrativa, alla
concentrazione delle risorse e alla capacità di selezionare pochi “progetti faro” integrati.
1.2 Documento Strategico Regionale: le finalità
Il Documento Strategico Regionale ha l’obiettivo di affermare la visione di insieme della
Regione Emilia-Romagna per la programmazione dei Fondi SIE 2014-2020. Nella
precedente programmazione (2007-2013) il Documento Unico di Programmazione (DUP)
ha svolto questa funzione di raccordo, nell’ambito delle indicazioni del QSN (Quadro
Strategico Nazionale).
Tra le novità della nuova programmazione si colloca la “filiera” dei documenti di
programma: a partire dal QSC, passando per l’Accordo di Partenariato, si arriva infine ai
Programmi Operativi Regionali.
Con la finalità di porre al centro del proprio approccio la capacità di integrazione delle
politiche, la Regione Emilia-Romagna intende, attraverso il DSR, fornire la strategia e gli
indirizzi affinché la programmazione dei diversi Programmi Operativi Regionali assuma i
caratteri di integrazione e correlazione necessari al raggiungimento efficace degli
obiettivi e dei risultati attesi prefissati.
In particolare le finalità del DSR sono:
1. Fornire un quadro unitario delle strategie e delle priorità della Regione Emilia-
Romagna per la programmazione e attuazione delle politiche di sviluppo regionale in
linea con la tempistica della programmazione comunitaria 2014-2020;
2. Mettere a valore le integrazioni e le sinergie delle diverse politiche (europee,
nazionali e regionali) per i temi ritenuti prioritari per lo sviluppo territoriale e
regionale;
5 Le risorse assegnate dalla Legge di Stabilità (L. 147/2014 art.1 c.8) alla programmazione 2014-20 del
Fondo Sviluppo e Coesione sono pari a 54,810 miliardi, di cui 43.848 iscritti in bilancio.
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
Pag. 13
3. Assicurare i principi di addizionalità, efficienza e adeguatezza delle risorse che
verranno messe in campo per il conseguimento degli obiettivi e dei risultati attesi
attraverso l’integrazione delle politiche e degli strumenti dei Fondi Strutturali 2014-
2020 (Programmi Operativi Nazionali, Programmi Operativi Regionali e Cooperazione
Territoriale Europea), del Fondo di Sviluppo e Coesione (FSC) e regionali;
4. Promuovere la coesione territoriale per le aree della regione caratterizzate da una
maggiore fragilità ecosistemica e socio economica (Aree interne, aree colpite dal
sisma del maggio 2012) e favorire l’integrazione di queste con la rete dei poli urbani
della regione.
Per la costruzione del DSR si è tenuto conto di:
· Piano Territoriale Regionale (PTR), approvato dall’Assemblea Legislativa con delibera
276 del 3 febbraio 2010;
· DPEF 2014-2015 adottato dalla Giunta Regionale il 9 dicembre 2013, che definisce le
priorità regionali collegate alla programmazione della spesa regionale;
· Quadro di contesto e Indirizzi per la programmazione 2014-2020 dei Fondi Strutturali
in Emilia-Romagna;
· Documenti del “Patto per la Crescita Intelligente, Sostenibile, Inclusiva”;
· L.R. 21/2012 “Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni
amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”.
Piani e programmi di carattere più marcatamente settoriali, tra cui:
· Programma Regionale per la Ricerca Industriale, l’Innovazione e il Trasferimento
Tecnologico (PRRITT);
· Piano Energetico Regionale 2011-2013;
· Piano Telematico dell’Emilia-Romagna (PiTER) e le linee guida per il periodo 2011-
2013;
· Piano triennale regionale della formazione superiore Rete Politecnica 2013 – 2015 DGR
497 del 22/04/2013;
· Piano sociale e sanitario dell’Emilia-Romagna. Indicazioni attuative per il biennio 2013-
14.
1.3 Documento Strategico Regionale: il metodo e la struttura del documento
Il metodo utilizzato è basato su cinque passaggi logici consequenziali l’uno all’altro: in
primo luogo l’individuazione i fabbisogni espressi dal territorio; il secondo passaggio è la
selezione delle grandi priorità su cui puntare; in terzo luogo, la formulazione delle
strategie idonee a intervenire su quelle priorità; in quarto luogo, occorre la
predisposizione degli strumenti di intervento adeguati a implementare le politiche; infine,
la definizione dei target, precisi e misurabili in termini di risultati attesi, attraverso i quali
si intende rispondere ai fabbisogni emersi nel primo passaggio. Il diagramma che segue
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 14
illustra graficamente il percorso; si passerà poi a presentare singolarmente ogni
passaggio.
1. Il punto di partenza è costituito indubbiamente dalla lettura dei fabbisogni espressi
dal territorio regionale. Il Quadro di contesto della Regione Emilia-Romagna,
approvato con DGR 1691/2013, risponde proprio a questa esigenza. Esso è composto
da due parti: la prima illustra i macro-trend regionali relativi a dinamiche
demografiche, economiche e produttive; la seconda invece offre approfondimenti
specifici sulle undici priorità strategiche (Obiettivi Tematici, OT) fissate dalla
Commissione Europea: 1) ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione; 2) agenda
digitale; 3) competitività dei sistemi produttivi; 4) energia sostenibile e qualità della
vita; 5) clima e rischi ambientali; 6) tutela dell’ambiente e valorizzazione delle risorse
culturali ed ambientali; 7) mobilità di persone e merci; 8) occupazione e mobilità dei
lavoratori; 9) inclusione sociale e lotta alla povertà; 10) Istruzione e formazione; 11)
capacità istituzionale e amministrativa. Il capitolo 2 offre una sintesi dei fabbisogni
del territorio individuati tramite il Quadro di Contesto della Regione Emilia-Romagna.
2. A partire dai fabbisogni, è necessario selezionare le grandi priorità su cui
concentrarsi: esse rappresentano le linee di indirizzo cui le singole politiche regionali
e i relativi strumenti di attuazione devono concorrere. In questa sede è necessario
tenere in debito conto la coerenza sia con le linee guida offerte dal livello europeo e
da quello nazionale, sia con gli indirizzi e le politiche regionali già in essere: per
questo, si è tenuto conto dei piani, dei programmi e più in generale dei documenti
citati nel paragrafo precedente. La Regione ha individuato quali grandi priorità: la
valorizzazione del capitale sociale; la promozione di innovazione, diversificazione e
capacità imprenditoriale nel sistema produttivo; la valorizzazione del capitale
territoriale. Le tre priorità concorrono tutte al grande obiettivo di rafforzare la
competitività e l’attrattività dell’Emilia-Romagna. Tutto ciò è illustrato sempre nel
capitolo 2.
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
Pag. 15
3. Fissati gli indirizzi generali, è necessario definire le strategie attraverso cui
concorrere al loro raggiungimento. Anche in questo caso, occorre tenere in
considerazione gli orientamenti europei e nazionali e garantire la coerenza degli
interventi messi in campo dalla Regione. A livello europeo ad esempio è richiesta una
strategia di specializzazione intelligente a livello regionale (Smart Specialization
Strategy, S3), mentre a livello nazionale sono state individuate tre grandi priorità
territoriali su cui concentrare gli sforzi: città, aree interne e Mezzogiorno. Il capitolo 3
è dedicato ad approfondire le strategie e le singole politiche territoriali che la
Regione metterà in campo.
4. Il quarto passaggio, particolarmente delicato, consiste nell’identificare gli
strumenti d’intervento adeguati per l’attuazione delle politiche prefissate. La
Regione, al fine di massimizzare l’impatto delle politiche, intende adottare per il
periodo 2014/2020 un approccio integrato relativamente agli strumenti messi in
campo: i Programmi Operativi Regionali, quelli Nazionali e quelli a gestione diretta
dell’Unione Europea, il Fondo di Sviluppo e Coesione, la Cooperazione Territoriale
Europea. Il capitolo 4 raccorda i diversi strumenti attivabili.
5. L’ultimo passaggio, infine, è rappresentato dall’individuazione di target precisi e
misurabili, espressi nella formula di risultati concreti che ci si attende di conseguire
tramite le strategie e gli strumenti di intervento adottati. Tali risultati devono
costituire una risposta diretta ed efficace ai fabbisogni individuati tramite il primo
passaggio logico del metodo impiegato. Sempre nel capitolo 4, si descrivono anche i
risultati attesi e si mette in luce da una parte la coerenza con gli strumenti messi in
campo, dall’altra la correlazione con i fabbisogni espressi dal territorio.
Lo schema che segue ricapitola i passaggi principali dell’impostazione generale adottata
dalla Regione Emilia-Romagna.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 16
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Pag. 17
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Il Position Paper presentato dalla Commissione Europea per l’Italia rappresenta un
importante punto di partenza per impostare l’analisi di contesto della nostra regione.
Tuttavia esso si riferisce esclusivamente al contesto nazionale per il set di indicatori
utilizzato e non consente di rendere conto in maniera approfondita e completa delle
specificità regionali.
A titolo esemplificativo, si riporta la situazione relativa al raggiungimento degli obiettivi di
Europa 2020, così come peraltro fatto nel Position Paper. La prima colonna colorata
“Differenza tra ER e Italia” indica la differenza tra i risultati dell’Emilia-Romagna e la
media nazionale (in verde se positivi, in rosso se negativi), la seconda la differenza tra i
risultati dell’Emilia-Romagna e gli obiettivi per l’Italia al 2020, mentre la terza quella tra i
risultati dell’Emilia-Romagna e quelli della media UE27.
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Tasso di occupazione (20-64 anni) 75,0% 68,5% 68,0% 59,8% 70,6% 10,8% 2,6% 2,1% 2013
Investimenti in ricerca e sviluppo
sul PIL 3,0% 2,05% 1,53% 1,25% 1,43% 0,18% -0,1% -0,62% 2011
Riduzione delle emissioni di gas
serra rispetto al 1990
-20%
rispetto
al 1990
-15%
-13%
rispetto
al 2005
-3,6% 10,9% -14,5% -23,9% -25,9% 2010
Quota di energia rinnovabile sul
totale di energia consumata (%) 20% 13% 17% 12,3% 12,3% 0% -4,7% -0,7% 2011
Aumento efficienza energetica -
riduzione del consumo energetico -20% -21% -13% -1% -2% -1% 11% 19%
2011-
2005
Tasso di abbandono scolastico 10% 12% 15% 17% 15,3% -1,7% 0,3% 3,3% 2013
Quota di 30-34enni con istruzione
universitaria 40% 36,8% 26% 22,4% 27,9% 5,5% 1,9% -8,9% 2013
Riduzione della popolazione al di
sotto della soglia di povertà
relativa: % popolazione
-20 milioni
di poveri 24,7%
-2,2
milioni di
poveri
29,9% 15,7% -14,2% ND -9% 2012
Fonte: Eurostat
Come si può vedere dalla tabella, nel complesso l’Emilia-Romagna mostra un ottimo
posizionamento a livello nazionale, collocandosi nella fascia più virtuosa in quasi tutti i
casi. In due casi gli obiettivi nazionali per il 2020 sono già stati raggiunti e relativamente
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 18
alla maggior parte degli altri indicatori il divario ancora da colmare è molto ridotto. La
situazione è ben diversa, tuttavia, se ci si confronta con il panorama europeo: qui la
nostra regione mostra sì qualche saldo positivo, ma anche un certo ritardo, più o meno
accentuato, nella maggior parte degli indicatori considerati. L’Emilia-Romagna quindi
eccelle nel panorama nazionale ma non brilla nel contesto europeo: eppure, è proprio
con questo che la Regione vuole confrontarsi e competere.
Dove siamo: distanze (in valore percentuale) tra l’Emilia-Romagna e valore nazionale, obiettivo PNR e valore UE27
Fonte: elaborazione ERVET
L’analisi illustrata è utile a comprendere come il Position Paper rappresenti, dalla
prospettiva regionale, un punto di partenza che spinge la Regione a misurarsi e
confrontarsi con le realtà più avanzate a livello europeo.
Per questo motivo la Regione ha optato per l’elaborazione di un Quadro di Contesto6, il
quale, basandosi su un set di indicatori molto più ampio, presenta una trattazione
dettagliata del contesto regionale, con i suoi punti di forza e con le sue principali criticità,
e offre anche una comparazione rispetto al panorama sia nazionale sia europeo per quasi
tutti gli indicatori proposti: attraverso questo documento è dunque possibile definire in
maniera più coerente e corretta il panorama regionale, ma anche rendere conto della sua
complessità e identificare i fabbisogni espressi dal territorio.
6 Approvato con DGR n. 1691/2013, allegato alle Linee di Indirizzo per la programmazione dei Fondi
Strutturali in Emilia Romagna. Il Quadro di contesto va letto in maniera integrata all’analisi swot e
identificazione dei fabbisogni condotta nell’ambito del Programma di sviluppo rurale 2014-20,
approvato con DGR n. 512/2014.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Pag. 19
Il Quadro di contesto è articolato in due sezioni: la prima rende conto dei macro-trend
demografici, economici e del sistema produttivo; la seconda contiene approfondimenti
specifici sulle priorità individuate dalla Commissione Europea, che qui si richiamano:
1) Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione;
2) Tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità
delle medesime;
3) Competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il settore della pesca
e dell’acquacoltura;
4) Economia a basse emissioni di carbonio;
5) Cambiamento climatico e rischi ambientali;
6) Ambiente ed uso efficiente delle risorse;
7) Sistemi di trasporto sostenibili;
8) Occupazione e mobilità dei lavoratori;
9) Inclusione sociale, povertà e discriminazioni;
10) Istruzione, formazione e formazione professionale, apprendimento permanente.
Il documento Quadro di contesto della Regione Emilia-Romagna non propone un’analisi dell’OT 11
riguardante la capacità amministrativa poiché al tempo della redazione del documento
(novembre 2013) il quadro normativo di riferimento era ancora in divenire sotto diversi profili, a
livello sia nazionale sia europeo, ed in particolare la bozza dell’Accordo di Partenariato del 15
luglio 2013 non presentava ancora né un’analisi né un’articolazione compiuta della strategia
nazionale in relazione all’OT11. Pertanto, la Regione Emilia-Romagna ha ritenuto opportuno
posticipare l’analisi relativa all’OT11 a una fase in cui il quadro normativo di riferimento avesse
raggiunto un grado di consolidamento maggiore e si potessero più consapevolmente individuare i
fabbisogni di accompagnamento dei processi di riordino territoriale, da un lato, e di
rafforzamento della governance multilivello per l’attuazione dei programmi cofinanziati dai Fondi
SIE dall’altro.
Alla luce di tutto quanto esposto finora, si riporta di seguito il quadro dei punti di forza e
di debolezza, a partire dai quali è stato elaborato e definito l’insieme dei fabbisogni
relativamente a ciascuno degli obiettivi tematici individuati dalla Commissione Europea.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 20
2.1 Dai punti di forza e debolezza ai fabbisogni prioritari di intervento
OT 1 – Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione
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§ Presenza diffusa sul territorio ed attrattività delle Università: 141.700 iscritti nel 2012/2013: 8,3% del totale
nazionale; indice di attrattività universitaria 30,3%, dato ottimo nel panorama nazionale.
§ Buona presenza di studenti universitari stranieri: oltre 8.500 studenti stranieri iscritti ad un corso di laurea
della regione, pari al 6% del totale degli iscritti (incidenza più alta di quella registrata a livello nazionale, pari al
4%).
§ Formazione avanzata della popolazione 30-34 anni: 27,9% con istruzione terziaria (anche più elevato se si
considerano solo le donne, 34,2%), dato superiore all’obiettivo nazionale fissato nel PNR.
§ Laureati in discipline tecnico scientifiche: in regione si contano 18,3 laureati in scienza e tecnologia ogni mille
abitanti di 20-29 anni, un valore superiore sia a quello nazionale (12,4) che europeo; oltre il 30% dei laureati
in regione nell’ultimo anno.
§ Posizionamento regionale in miglioramento rispetto all’Indice di innovazione regionale: da “medium” del
2007 e 2009 a “high” del 2011.
§ Personale impiegato nelle attività di ricerca e sviluppo: incidenza maggiore (1,24% dell’occupazione totale)
di quanto rilevato a livello nazionale ed europeo.
§ Brevetti registrati all’European Patent Office: i brevetti provenienti dalla regione – seppur in calo nell’ultimo
periodo – rappresentano il 15% del totale nazionale, con la miglior media di brevetti pro capite, al di sopra di
quella europea.
§ Propensione all’innovazione delle imprese regionali mediamente più elevata della media nazionale: il
37,7% delle imprese con almeno 10 addetti hanno introdotto almeno un’innovazione nel processo
produttivo.
§ Specializzazione nei settori manifatturieri a medio-alta tecnologia: i settori manifatturieri a medio-alta
tecnologia impiegano l’8% dell’occupazione totale della regione, mentre rappresentano il 4,8% in Italia ed il
4,5% a livello europeo. In termini di esportazioni questi settori rappresentano il 52,6% delle esportazioni
regionali totali (nel Nord rappresentano il 44,4% e a livello nazionale il 38,5%).
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§ Formazione avanzata al di sotto della media europea: nel 2013 le persone di 25-64 anni con educazione
terziaria sono il 17,8% del totale, dato superiore a quello nazionale e anche in costante crescita, ma inferiore
a quello medio europeo (come registrato anche per la fascia 30/34 anni).
§ Strutture per la ricerca e sviluppo: nonostante la presenza di alcuni importanti enti di ricerca nazionali (CNR,
ENEA, INAF, INGV, INFN, INFM) e numerosi centri di ricerca di piccola dimensione a carattere aziendale o
consortile, l’offerta di strutture per la ricerca risulta ancora eccessivamente frammentata, non pienamente
capace di creare massa critica.
§ Intensità degli investimenti in Ricerca e Sviluppo: gli investimenti rappresentano l’1,43% del PIL regionale,
dato superiore alla media nazionale ma inferiore alla media UE15 e agli obiettivi di Europa 2020.
§ Modesta posizione sulla Bilancia tecnologica regionale: dal mercato della tecnologia l’Emilia ha incassato nel
2009 solo lo 0,25% di quanto incassato tramite le merci esportate; la vendita di diritti e servizi di know-how
da parte dell’Emilia-Romagna rappresenta solo il 5% del totale nazionale.
§ Servizi ad alto livello di conoscenza: i settori ad alta intensità di conoscenza (Knowledge intensive), che
comprendono i servizi di informazione e comunicazione, le attività finanziarie e assicurative, le attività
professionali, scientifiche e tecniche, l’Istruzione, la sanità e assistenza sociale, ecc. – rappresentano solo il
29,7% dell’occupazione totale (sono il 33,8% a livello nazionale ed il 39% a livello di UE27).
I principali fabbisogni di intervento
§ Incremento delle competenze avanzate della forza lavoro, specialmente quelle tecnico-scientifiche.
§ Rafforzamento dell’offerta di strutture per la ricerca, con attenzione particolare alla loro capacità di
integrazione, anche con le imprese, i centri di ricerca e di innovazione, i poli formativi.
§ Incremento degli investimenti in ricerca e sviluppo, sia pubblici che privati, e garantire una domanda
pubblica e privata orientata all’innovazione.
§ Sostegno al rafforzamento tecnologico ed organizzativo delle filiere.
§ Potenziamento dei servizi ad alto livello di conoscenza.
§ Riequilibrio della bilancia tecnologica regionale.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
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OT 2 – Tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego
e la qualità delle medesime P
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§ Banda Larga e digital divide di prima generazione: la copertura regionale lorda da infrastrutture di banda
larga di prima generazione ha raggiunto il 98%, un valore non lontano dall’obiettivo del 100% fissato
dall’Agenda Digitale Europea per fine 2013. La popolazione regionale in digital divide di prima generazione (<
2 Mb/s), in costante riduzione negli anni, ha raggiunto il 9,9%, considerando solo la rete fissa, ma scende al
3% se si include anche il wireless.
§ Dotazioni ICT delle famiglie: buon posizionamento della regione a livello nazionale per quanto riguarda il
possesso di PC (62% delle famiglie), l’accesso ad internet (59% delle famiglie), la connessione in banda larga
(53%).
§ Dotazioni delle tecnologie ICT tra le imprese: buon posizionamento a livello nazionale ed europeo, seppur in
alcuni casi con valori leggermente inferiori all’UE27, per quanto riguarda l’utilizzo del computer (97% delle
imprese con più di 10 addetti), il possesso di una connessione internet (94%), il possesso di un sito web
aziendale (79%), il possesso di una connessione in banda larga (87%).
§ Digitalizzazione della PA: servizi online, posta certificata, firma elettronica, fascicolo sanitario elettronico: dal
2011 tutti i 348 comuni offrono almeno un servizio interattivo, contro i 272 dell’anno precedente.
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§ Banda larga di seconda generazione: la popolazione regionale con la disponibilità di accesso a servizi a banda
larga superiori a 30 Mb/s è pari al 9% circa del totale, un dato inferiore a quello nazionale (10%) e lontano
dall’obiettivo di Europa2020 (che prevede il 100% entro il 2020).
§ Uso di internet da parte dei cittadini: seppur migliori dei valori nazionali e di alcune altre regioni, la quota di
persone (di età 16-74 anni) che utilizzano regolarmente internet in regione (55%) è ancora lontana dalla
media europea e dall’obiettivo dell’Agenda digitale europea (75% entro il 2015).
§ Persone che non hanno mai utilizzato internet: altrettanto importante è il divario per quanto riguarda la
popolazione che non ha mai usato internet, che rappresenta in Emilia-Romagna ancora più di un terzo del
totale (34%), inferiore al dato italiano (39%) ma superiore di 10 punti percentuali al dato europeo (24%) e di
19 punti percentuali dall’obiettivo dell’Agenda digitale europea (15% entro il 2015).
§ Utilizzo del web tra i giovanissimi: si rileva che in regione l’utilizzo del web da parte dei bambini di 6 -10 anni
è tra i più bassi in Italia (32% a fronte del 38% nazionale)
§ Fruizione dei servizi web della PA da parte dei cittadini: la quota di popolazione che in regione utilizza servizi
di e-government – richiesta informazioni, scarico e l’invio di moduli online - è pari al 21%, al di sotto del dato
italiano (22%) e di quello europeo (EU27, 41%). In generale, la valutazione delle azioni svolte dai cittadini in
rete evidenzia una bassa capacità di utilizzare le effettive opportunità che il web mette a disposizione.
§ Competenze digitali della popolazione: skills migliori rispetto alla media nazionale ma inferiori a quella
europea.
§ E-commerce: le persone che utilizzano il web per ordinare o acquistare prodotti e servizi sono in aumento,
ma ancora al di sotto del livello europeo e degli obiettivi dell’Agenda digitale europea. Attualmente sono il
20% della popolazione regionale, ben al di sotto del 43% rilevato per l’UE27 e dell’obiettivo del 50% entro il
2015.
§ Uso di internet da parte degli addetti delle imprese: dati in linea con il panorama nazionale ma inferiore alla
media UE27.
§ Relazioni delle imprese con la PA: le imprese regionali utilizzano meno i servizi online della Pubblica
Amministrazione rispetto al quadro nazionale.
§ Settore dei servizi di informazione e comunicazione: in rapporto agli occupati totali, il settore rappresenta in
Emilia-Romagna il 2,2%, un valore superiore a quello del Nord-Est (1,9%), ma inferiore al dato nazionale
(2,4%) e a quello europeo (UE 27 2,9%).
I principali fabbisogni di intervento
§ Sviluppo e garanzia della diffusione della banda larga di seconda generazione (>30 Mb/s).
§ Attuazione del processo di digitalizzazione della PA.
§ Incremento dei servizi di e-government e dell’effettivo utilizzo da parte dei cittadini.
§ Potenziamento dell’utilizzo di internet in tutte le fasce della popolazione, compresi i giovanissimi, e tra
gli addetti delle imprese.
§ Potenziamento della diffusione dell’e-commerce.
§ Rafforzamento del settore dei servizi di informazione e comunicazione.
§ Completamento della riduzione del digital divide.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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OT 3 – Competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il settore della
pesca e dell’acquacoltura
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§ Sistema produttivo con un’alta vocazione all’export: nel 2012 l’Emilia-Romagna ha esportato beni per un
valore totale di circa 49,5 miliardi di euro, pari al 41,6% dell’export del Nord Est e al 12,7% di quello italiano.
§ Saldo della bilancia commerciale in forte attivo e in tendenziale incremento: nel 2012 ammonta ad oltre 21
miliardi di euro, +17% sul 2011.
§ Investimenti diretti esteri: sistema produttivo proiettato verso l’esterno, più “conquistatore che
conquistato”.
§ Mercato finanziario importante: nonostante le difficoltà legate alla crisi economica in corso, l’Emilia-
Romagna risulta essere un’importante piazza finanziaria, seconda solo alla Lombardia.
§ Industrie culturali e creative: il sistema produttivo culturale dell’Emilia-Romagna sembra confermare un
buon potenziale di sviluppo. Esso è costituito da oltre 33 mila imprese, pari al 7% del totale, con l’impiego di
oltre 106 mila addetti, pari al 5% del totale regionale.
§ Filiera agroalimentare: comparto che conferma la sua solidità anche in chiave anticiclica con una forte
proiezione internazionale: oltre 5 miliardi di export nel 2012.
§ Buon livello di professionalità degli imprenditori agricoli.
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§ L’industria manifatturiera subisce i colpi della fase recessiva: diminuzione della numerosità delle imprese e
dei relativi addetti rintracciabile nella quasi totalità dei comparti, sia in ottica congiunturale sia in misura più
pronunciata nell’ambito del medio periodo.
§ Dimensione d’impresa inferiore alla media europea: in uno scenario competitivo sempre più globale la
ridotta scala produttiva può rappresentare un freno allo sviluppo.
§ Andamento poco vivace degli investimenti fissi lordi: sia in un ottica congiunturale, sia di medio-lungo
periodo; estremamente critica la situazione nel settore delle costruzioni.
§ Mercato degli investimenti in capitale di rischio, tipo private equity e venture capital sottodimensionato
rispetto alle potenzialità del sistema produttivo (come dimostra la quota sul Pil pari a circa lo 0,21%).
§ Restrizione del credito bancario: nel 2012 i prestiti bancari alla clientela residente in regione hanno segnato
una progressiva caduta. La flessione delle consistenze è stata di 4,7 miliardi di euro, circa il 3% del prodotto
interno lordo della regione.
§ Deterioramento qualità del credito: il flusso delle nuove sofferenze rettificate in rapporto ai prestiti è stato
pari al 2,5% nella media dei quattro trimestri del 2012, più del doppio rispetto ai livelli precedenti la crisi.
§ Ritardi nei pagamenti della Pubblica Amministrazione: in seguito ai vincoli posti dal Patto di stabilità interno
(in particolare le Aziende Sanitarie dell’Emilia-Romagna nel 2011 avevano debiti commerciali verso i fornitori
privati di beni e servizi stimati in 3 miliardi di euro).
§ Settore agricolo: età media degli agricoltori molto elevata, urge un ricambio generazionale.
I principali fabbisogni di intervento
§ Incentivi alla crescita dimensionale delle imprese anche attraverso la costituzione di reti e filiere
produttive e la promozione di un mercato crescente degli investimenti in capitale di rischio, tipo
private equity o venture capital.
§ Rafforzamento del mercato del credito nell’ottica di un rilancio degli investimenti produttivi delle
imprese.
§ Destinazione delle risorse disponibili sui comparti/filiere a più alto potenziale di crescita, in particolare
il manifatturiero.
§ Attrazione di opportunità internazionali di investimento.
§ Tempi più rapidi nei pagamenti della PA alle imprese fornitrici.
§ Abbassamento dell’età media degli addetti nel settore agricolo.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
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OT 4 – Economia a basse emissioni di carbonio P
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§ Incremento delle fonti rinnovabili: le tendenze in atto confermano un aumento del contributo delle fonti
rinnovabili, che assumono un ruolo sempre maggiore (biomassa, fotovoltaico).
§ Efficienza dei consumi relativamente buona: l’efficienza dei settori più energivori e degli impianti di
trasformazione energetica è superiore alla media nazionale, ad esempio grazie alla diffusione della
certificazione energetica degli edifici e degli impianti cogenerativi.
§ Leadership nazionale nelle certificazioni di processo e di prodotto: l’Emilia-Romagna risulta prima in Italia
per organizzazioni EMAS registrate e seconda per ISO14001; è inoltre prima in Italia per prodotti con marchio
Ecolabel ed EPD.
§ APEA modello di sviluppo industriale: le nuove aree produttive e gli ampliamenti importanti in Emilia-
Romagna vengono progettate secondo i requisiti APEA.
§ Settore agroalimentare all’avanguardia: rappresenta il settore trainante in regione per la green economy
(eco-innovazione, certificazione ambientale).
§ Potenzialità di biomasse energeticamente utili, anche provenienti dai rifiuti. L’Emilia-Romagna presenta una
significativa potenzialità per la produzione di biomasse a fini energetici (forestazione, coltivazioni no-food,
biogas da allevamenti).
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§ Conoscenza delle prestazioni dei sistemi energetici: l'Emilia-Romagna ha una buona conoscenza dei suoi
sistemi energetici, mancano però ancora diversi indicatori strutturali specifici e la sistematica rilevazione di
alcune prestazioni energetiche molto importanti, come quelle degli edifici e degli impianti pubblici.
§ Completezza della filiera delle imprese della green economy in Emilia-Romagna: in molti settori le imprese
emiliano-romagnole si collocano nella parte intermedia e finale della filiera (es. installatori per il settore
energia) mentre risulta ancora bassa la quota di produttori di tecnologie.
§ Dipendenza energetica della regione: la regione presenta una significativa dipendenza energetica
complessiva; le importazioni di energia sono fondamentali per la copertura dei fabbisogni interni.
§ Emissioni atmosferiche notevoli dal settore energia: in Emilia-Romagna è necessario ridurre ulteriormente
ed in modo significativo le emissioni atmosferiche legate alle trasformazioni energetiche sia per quanto
riguarda le emissioni dei gas climalteranti sia per gli inquinanti quali PM10, NOx e COV.
§ Le APEA stentano a svilupparsi. A fronte di indicazioni pianificatorie ormai consolidate e contributi regionali,
permangono dei rallentamenti nelle piena applicazione di questo tipo di aree produttive, a causa della crisi
economica che limita gli investimenti.
§ Bassa efficienza energetica per agricoltura e agroindustria.
I principali fabbisogni di intervento
§ Incremento dell’utilizzo delle fonti di energia rinnovabile, anche col fine di ridurre la dipendenza
energetica regionale.
§ Sviluppo delle potenzialità per la produzione di biomasse a fini energetici.
§ Promozione dell’efficienza energetica in agricoltura/agroindustria.
§ Riduzione delle emissioni atmosferiche legate alle trasformazioni energetiche.
§ Promozione dell’aumento dei produttori di tecnologie, consentendo il completamento della filiera
delle imprese della green economy.
§ Promozione dei processi di certificazione di prodotto, di processo e di etichettatura volontaria in
chiave di filiera.
§ Sviluppo di una rilevazione sistematica di alcune prestazioni energetiche molto importanti, come
quelle degli edifici e degli impianti pubblici.
§ Promozione della piena applicazione delle APEA regionali.
§ Efficientamento energetico degli edifici pubblici e delle filiere produttive.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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OT 5 – Cambiamento climatico e rischi ambientali
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§ Miglioramento della qualità dell’aria: nell’ultimo decennio la qualità dell’aria ha avuto un generale
miglioramento (anche se permangono problemi significativi per alcuni inquinanti importanti come le polveri
sottili e gli ossidi di azoto).
§ Miglioramenti ambientali nel controllo delle emissioni atmosferiche per le attività manifatturiere: negli
ultimi anni mediamente si sono verificati miglioramenti ambientali nel controllo delle emissioni atmosferiche,
con un progressivo disaccoppiamento tra i livelli di produzione e di emissione di alcuni inquinanti dell’aria.
§ Politiche in favore della mitigazione del cambiamento climatico e del relativo adattamento: in Emilia-
Romagna esistono numerose conoscenze e vengono implementate diverse politiche utili sia alla mitigazione
del cambiamento climatico sia al relativo adattamento (es. Patto dei sindaci e relativi Paes, Pianificazione di
Bacino, pianificazione territoriale e urbanistica, Programmazione di interventi strutturali).
§ Conoscenza delle aree a rischio: in Regione Emilia-Romagna esistono stime accurate dei terreni
impermeabilizzati, instabili ed a rischio idrogeologico e soggetti ad erosione costiera e rischio di ingressione
marina.
§ Strumentazione adeguata ai problemi in essere: per quanto attiene il rischio idrogeologico ed idraulico, la
Regione Emilia-Romagna può contare sulla presenza e vigenza dei Piani di Assetto Idrogeologico (P.A.I.); il
territorio regionale è dotato di una diffusa rete di monitoraggio e di misura delle precipitazioni e dei livelli
idrici (portate), dati fondamentali per la gestione dei fenomeni di piena in tempo reale e per le attività di
previsione degli eventi.
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§ Permanenza di superamenti dei limiti di qualità dell’aria: PM10, NO2 e ozono.
§ Fattori orografici, morfologici e meteoclimatici favorevoli a: accumulo di inquinanti; dissesto idrogeologico;
erosione della costa; esondazioni; siccità e carenza idrica.
§ Gravità del rischio sismico per la vita umana: gravità elevata anche in considerazione dei recenti eventi
calamitosi che hanno interessato zone molto antropizzate.
§ Persistenza di fenomeni di erosione di molti tratti della costa causata dai ridotti apporti di sedimenti dai
fiumi regionali, da leggera subsidenza ancora in atto, dall’inasprimento delle mareggiate e anche in
considerazione del fenomeno dell’eustatismo.
§ Presenza di diverse zone esondabili, anche in considerazione della progressiva intensificazione delle
precipitazioni atmosferiche
§ Presenza di numerosi siti contaminati, soprattutto nei territori di pianura, la cui bonifica risulta essere molto
complessa.
§ Conoscenza sismotettoniche da migliorare: risultano da ampliare le conoscenze sismotettoniche e di
sismicità storica; revisione zonazione sismogenetica; revisione pericolosità sismica di base.
§ Scarso utilizzo degli strumenti di analisi costi-benefici per l’individuazione degli interventi strutturali di
mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico.
§ Intensificarsi dei fenomeni siccitosi e di carenza idrica con ripercussioni sulla disponibilità di risorsa per l’uso
irriguo e le necessità idropotabili.
§ Situazioni di forte stress idrico sugli ecosistemi acquatici con rischio di perdita di biodiversità.
§ Eccessivo consumo di suolo e frammentazione del sistema ecosistemico regionale.
I principali fabbisogni di intervento
§ Contenimento del consumo di suolo.
§ Promozione della bonifica dei siti contaminati in regione.
§ Riduzione della presenza degli inquinanti in atmosfera.
§ Miglioramento della conoscenza dello stato dei problemi e dei rischi, adottando anche strumenti di
analisi costi e benefici per l’individuazione degli interventi strutturali di mitigazione dei rischi.
§ Azioni per la mitigazione dei rischi ambientali (rischio sismico, rischio idrogeologico, erosione
costiera).
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
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OT 6 – Ambiente e uso efficiente delle risorse
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§ Ricreazione, cultura, tempo libero: sulla base dei dati a disposizione sui flussi e sulle spese sostenute dagli
emiliano-romagnoli, si può rilevare un buon andamento per quanto riguarda l’organizzazione e
partecipazione a manifestazioni culturali e di spettacolo.
§ Turismo internazionale: la componente turistica straniera risulta molto dinamica: nel quadriennio 2007-2011
gli arrivi sono cresciuti dell’11%, le presenza del 6,5%.
§ Incremento della qualità dell’offerta ricettiva: crescita dell’offerta a 3-4-5 stelle, riduzione dell’offerta da 1-2
stelle nell’ultimo decennio.
§ Imprese e occupazione: il settore turistico (alloggi e ristorazione), nonostante la crisi, ha mostrato una buona
solidità: tra l’inizio del 2008 ed il 2012 le unità locali sono cresciute del 9,8% e gli occupati del 16,8%. Tale
crescita è stata determinata in modo preponderante dal comparto della ristorazione.
§ Siti tutelati: 15% del territorio coperto da aree tutelate (12% siti Natura2000), con 68 habitat di interesse
comunitario.
§ Presenza di una normativa specifica per la conservazione delle risorse genetiche di interesse agricolo.
§ Irrigazione ad alta efficienza e bassa presenza di sostanze nocive nei corpi idrici.
§ Ottima performance sulla produzione di energia rinnovabile, fotovoltaico e bioenergie.
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§ Sistema museale statale: i visitatori degli istituti statali in regione, che nel 2011 sono stati 805 mila circa (pari
a solo il 2% dei visitatori in Italia), hanno visto una costante flessione negli anni.
§ Bassa crescita delle presenze turistiche, con riduzione della presenza media: dal 2007 al 2011, gli arrivi sono
cresciuti del 6,8%, mentre le presenze del solo 1,1%. Per effetto di questi flussi, la permanenza media si è
ridotta nel corso degli anni.
§ Calo delle presenze turistiche nell’ambito Termale e Appennino: nel caso delle terme, il calo è stato costante
negli anni (-20,5% tra il 2006/2011); sull’Appennino, invece, dopo una crescita fino al 2008 si è verificata una
flessione negli anni successivi (-14% tra il 2008 e 2011).
§ Stagionalità dei flussi turistici: la prevalenza del turismo costiero condiziona pesantemente la distribuzione
dei flussi nell’arco dell’anno.
§ Erosione genetica dell’agrobiodiversità (es. Farmland bird index in calo del 25%).
§ Alto tasso di erosione del suolo, con il 22% della superficie boschiva interessata da fenomeni di dissesto.
§ Peggioramento dello stato delle reti di distribuzione dei sistemi acquedottistici.
§ Impronta antropica intrusiva ed energivora rispetto agli ambienti naturali, che comportano consumi di suolo
ed impatti su aree naturali-seminaturali. La qualità del paesaggio naturale e l’eco-funzionalità del territorio
sono inibite dalla frammentazione operata dalle attività antropiche.
I principali fabbisogni di intervento
§ Diversificazione degli itinerari turistici regionali nell’ottica di una più equilibrata distribuzione
territoriale dei flussi e della loro stagionalità.
§ Rafforzamento del turismo culturale e rilancio del sistema museale.
§ Presidio dell’agro-biodiversità e della biodiversità in genere.
§ Contenimento del dissesto idrologico e geologico che coinvolge porzioni crescenti del territorio
regionale.
§ Rinnovamento di parte delle reti di distribuzione e ottimizzazione dei sistemi acquedottistici.
§ Qualificazione e innovazione dei sistemi di ricettività e accoglienza a fini turistici.
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OT 7 – Sistemi di trasporto sostenibili
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§ Posizione baricentrica a livello nazionale e rispetto alle reti europee (reti TEN-T): la regione si trova al centro
dei principali corridoi plurimodali tra nord e sud del Paese.
§ Rete ferroviaria (parte gestita da RFI): buona dotazione, sia in termini di densità (5,8 km per 100 kmq, in
leggero aumento rispetto al 2007), che dal punto di vista tecnologico (il 93,3% della rete è costituita da binari
elettrificati). L’Emilia-Romagna risulta essere anche la regione con numero maggiore di km ad alta velocità
(17,8% del totale della rete in regione).
§ Qualità del servizio ferroviario: gli utenti della regione sono mediamente più soddisfatti per il servizio di
quanto rilevato a livello nazionale.
§ Movimentazione aeroportuale: a livello regionale aggregato il sistema mette in luce una performance
positiva, con numeri in crescita, per il contributo dell’Aeroporto di Bologna.
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§ Accessibilità del territorio e congestione da traffico: rispetto alla geografia regionale sono evidenti gli
squilibri di domanda e offerta di mobilità tra le aree di maggior addensamento della popolazione e delle
imprese, lungo l’asse est-ovest della Via Emilia e lungo l’asse nord-sud della linea adriatica, e le zone meno
dense montane e pedemontane a sud della Via Emilia, a cui si aggiungono le aree a ridosso del Po e del delta
padano.
§ Pressioni sull’ambiente: pur registrando importanti miglioramenti della qualità dell’aria, permangono ancora
criticità per le polveri fini (PM10) e gli ossidi di azoto nel periodo invernale e per l’ozono nel periodo estivo, in
particolare negli agglomerati urbani.
§ Sicurezza stradale: seppure in diminuzione, continuano ad essere elevati gli indici di mortalità e di
incidentalità. Il numero di morti in regione per incidenti stradali, nel 2011, è stato di 90 per milione di abitanti,
il valore più alto a livello nazionale (63,6). In ambito urbano, particolarmente critiche sono le conseguenze
della diffusione dei motocicli e ciclomotori, raddoppiati nell’ultimo decennio, e l’incidentalità dell’utenza
debole, sia pedonale che ciclistica.
§ Ritardi nel riequilibrio modale: gli obiettivi di riequilibrio verso la mobilità collettiva - per passeggeri e merci,
sia in ambito urbano che extraurbano -, da molti anni al centro degli sforzi delle politiche di settore, sono stati
solo in parte raggiunti e si assiste a una pericolosa tendenza all’ulteriore rafforzamento delle posizioni
dominanti dei mezzi privati. Il trasporto pubblico presenta difficoltà a mantenere le proprie quote.
§ Pressione sul territorio del traffico merci: negli anni si è accentuato il processo di frammentazione sia dei
flussi veicolari privati, guidato dalle esigenze di accorciare i tempi di risposta della fornitura dei prodotti alle
richieste della clientela lungo la filiera distributiva, sia dei poli logistici e intermodali, pubblici e privati, che
hanno spesso sovraccaricato e consumato il territorio senza offrire risposte razionali in chiave di servizi
logistici. Allo stesso tempo è aumentato verticalmente il traffico pesante di puro attraversamento,
interferendo sugli equilibri di una rete stradale già al limite della saturazione in alcuni assi e comunque
producendo esternalità negative per tutto il sistema.
I principali fabbisogni di intervento
§ Sostegno al riequilibrio modale e verso la mobilità collettiva.
§ Riduzione delle pressioni, sia di tipo ambientale che sanitario, esercitate dal trasporto sul territorio.
§ Contenimento delle aree congestionate dal traffico.
§ Incremento della sicurezza sulle strade, consentendo la progressiva riduzione degli indici di mortalità e
di incidentalità.
§ Promozione della mobilità sostenibile.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
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OT 8 – Occupazione e mobilità dei lavoratori
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§ Partecipazione al mercato del lavoro. Il tasso di attività regionale (15-64 anni), cresciuto costantemente dal
2004 al 2008 arrivando a superare il livello dell’EU 15, ha subito un calo con l’avvento della crisi nel biennio
2009/2010, riportandosi sui livelli del 2004 ma rimanendo comunque superiore a quello registrato a livello
dell’Ue 27 e del Nord Est.
§ Tasso di occupazione 20-64 anni. L’Emilia-Romagna mostra, in tutto l’arco temporale, valori al di sopra delle
medie europee.
§ Lavoro sommerso. L’incidenza delle unità di lavoro irregolari risulta nettamente inferiore rispetto al valore
medio nazionale. Dopo un netto calo nei primi anni duemila, il valore si è stabilizzato attorno all’8%.
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§ Tasso di disoccupazione. Fino a metà anni duemila l’Emilia-Romagna, assieme al Nord Est, si caratterizzavano
come aree con i più bassi tassi di disoccupazione a livello europeo. A tutti i livelli territoriali – europeo,
nazionale e regionale - era comunque in atto una dinamica decrescente che è stata interrotta dal periodo
recessivo iniziato nel 2008-2009. Il 2013 si è segnalato come un anno particolarmente difficile per la regione,
con un aumento della disoccupazione di oltre un punto percentuale dal 7,1% del 2012 (a sua volta di molto
superiore al 5,3% del 2011) all’ 8,5%.
§ Disoccupazione giovanile. La disoccupazione giovanile (15-24 anni), che anche nel periodo pre-crisi arrivava a
numeri a due cifre per tutti i livelli territoriali, è quella che più ha risentito della recessione. Nel 2013 risultano
in cerca di lavoro il 33,3% della forza lavoro tra i 15 e 24 anni.
§ NEET (Not in Education, Employment or Training). In Emilia-Romagna i giovani NEET tra 15 e 34 anni sono
passati dal 9,7% del 2008 al 15,3% del 2011, al 18,1% del 2013 (rispetto alla popolazione di età
corrispondente)
§ Precarizzazione del lavoro. In Emilia-Romagna, tra il 2008 ed il 2012, l’incremento del numero di contratti a
tempo determinato (17,5%) è stato superiore a quanto rilevato a livello nazionale (3,6%) ed europeo (dove si
sono addirittura ridotti).
§ Ammortizzatori sociali. Nel 2012 le ore di cassa integrazione totali autorizzate, includendo CIGO, CIGS e cassa
in deroga, sono state 92.486.192 (equivalenti a 51.381 unità di lavoro), il 16% in più dell’anno precedente. Tra
i settori di attività, l’industria manifatturiera ha visto la quota maggiore di ore di cassa autorizzate (quasi 58
milioni, pari al 62,6% del totale), seguita dal commercio (20,4 milioni di ore, pari al 22,1%) e dal settore delle
costruzioni (9,7 milioni di ore, pari al 10,6%). Su questi valori ha certamente influito l’evento sismico del
maggio 2012, che ha portato come conseguenza un maggior ricorso alla CIG delle imprese colpite.
I principali fabbisogni di intervento
§ Creazione di nuova occupazione, investendo tutte le risorse disponibili ai vari livelli istituzionali.
§ Rilancio del lavoro giovanile e arginamento del fenomeno dei NEET.
§ Riduzione della distanza tra tipologie di lavoratori, in particolare tra coloro che hanno forme
contrattuali tradizionali che offrono un ampia gamma di tutele (sempre meno frequenti) e i
cosiddetti “precari” (sempre più numerosi).
§ Individuazione di nuovi strumenti di ingresso nel mondo del lavoro capaci di introdurre un grado
maggiore di equità sociale.
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OT 9 – Inclusione sociale, povertà e discriminazioni
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§ Buona tenuta delle performance economiche delle imprese dell’economia sociale dal punto di vista dei
fatturati e livelli occupazionali nel contesto di crisi.
§ L’Emilia-Romagna presenta un valore di reddito familiare medio annuo pari a 34.295 euro, secondo a livello
nazionale. La metà delle famiglie residenti in regione ha un reddito annuo inferiore a 27.883 euro.
§ Sulla base dei dati a disposizione, il livello di diseguaglianza della popolazione rilevato nel 2010 è inferiore a
sette anni fa. Misurandolo attraverso l’indice di Gini, questo risulta essere minore del valore nazionale, ma
superiore alle regioni del Nord Est.
§ Il rischio di povertà ed esclusione sociale in Emilia-Romagna (pari al 14,9%) è tra i più bassi a livello nazionale
ed inferiore a quello europeo.
§ Il terzo settore svolge una funzione strategica nell’ambito dell’inserimento lavorativo di fasce svantaggiate e
a rischio di drop out con particolare riferimento alla nuova povertà.
§ Per quanto riguarda la protezione sociale ed i servizi per l’inclusione sociale, si rileva che l’Emilia-Romagna si
colloca in cima a livello nazionale in termini di copertura dei servizi attivi e di numerosità dei soggetti presi in
carico, sia con riferimento ai servizi per l’infanzia a quelli di assistenza domiciliare integrata per gli anziani.
§ L’economia sociale è un produttore di fiducia e di tessuto e connettività sociale, ingredienti indispensabili
per il corretto funzionamento dei meccanismi di mercato, tanto più in periodo di crisi.
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§ E’ in aumento la quota di famiglie in condizione di deprivazione materiale - che soddisfano cioè almeno tre
delle seguenti condizioni: non riuscire a sostenere spese impreviste; avere arretrati nei pagamenti; non
potersi permettere una settimana di ferie in un anno lontano da casa, un pasto adeguato almeno ogni due
giorni, il riscaldamento adeguato dell’abitazione, l’acquisto di una lavatrice, o di un televisore a colori, o di un
telefono, o di un’automobile - nel 2011, sono in tutto 260.319, pari al 13,2% delle famiglie residenti, una
quota superiore al Nord-Est. La quota regionale di famiglie in condizione di deprivazione materiale grave (almeno 4 condizioni tra quelle sopra elencate) è pari al 6,4%, un valore inferiore a quello nazionale (11,2%)
ed europeo (EU27 8,8%). Inoltre dal 2004 al 2011 le famiglie in stato di deprivazione materiale, semplice e
grave, sono più che raddoppiate e tra il 2010 ed il 2011, l’aumento è stato più intenso (più 3 punti
percentuali).
§ In peggioramento il livello di soddisfazione dichiarato dalle persone per la propria situazione economica: nel
2012 in Emilia-Romagna quasi la metà delle persone (49,8%) si dichiara poco o per niente soddisfatta della
situazione economica, una quota superiore al Nord-Est (46,9%), ma inferiore al livello nazionale (55,7%).
§ Dipendenza marcata da parte delle imprese del terzo settore dalle risorse del settore pubblico.
§ Le imprese del terzo settore si trovano spesso a dover scontare un’insufficienza di servizi di supporto in
particolare in ambito finanziario, anche per un retaggio di diffidenza ancora presente nei loro confronti.
§ Il settore dell’economia sociale risulta frastagliato in una miriade di esperienze, senza una capacità adeguata di integrazione e di azione di sistema da parte delle sue componenti.
I principali fabbisogni di intervento
§ Incentivazione della crescita ulteriore del terzo settore, in quanto produttore di nuove opportunità di
lavoro e di capitale sociale.
§ Incentivazione di un maggior livello di integrazione e consapevolezza dei soggetti in campo e di un
graduale svincolamento dalle risorse del settore pubblico, anche attraverso un’accresciuta
autorevolezza e legittimazione nei confronti del sistema del credito bancario.
§ Forme innovative di intervento in ambito sociale, anche attraverso il contributo del terzo settore, e
arginamento della crescente polarizzazione tra i grandi patrimoni e le nuove povertà.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Pag. 29
OT 10 – Istruzione, formazione e formazione professionale, apprendimento permanente
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§ Posizionamento regionale in miglioramento a livello europeo con riferimento ai livelli di istruzione della popolazione. Negli ultimi anni la regione ha conosciuto un importante innalzamento del livello di istruzione
della popolazione riducendo la quota di popolazione con basso titolo e innalzando le quote relative agli altri
titoli.
§ Laureati in discipline tecnico scientifiche. In Emilia-Romagna i laureati in discipline scientifiche e tecnologiche
(in età 20-29 anni) sono stati, nell’ultimo anno disponibile, oltre 7.500, il 29,9% del totale dei laureati in
regione. In rapporto alla popolazione della stessa classe di età, si contano 18,1 laureati in scienza e tecnologia
ogni mille abitanti di 20-29 anni, un valore superiore sia a quello nazionale (12,4) che europeo (14,5 per
l’UE15 e 15,2 per l’UE27).
§ Forte incremento del tasso di iscrizione alla istruzione secondaria superiore con riferimento non solo ai licei
ma anche agli istituti tecnici e alla formazione professionale. In virtù di questa capacità attrattiva, le scuole
tecniche rivestono un ruolo fondamentale nella formazione della popolazione regionale, con particolare
riferimento a quella immigrata.
§ Buona tenuta delle competenze dei quindicenni e miglioramento rispetto al 2006. Le analisi dei risultati dei
test INVALSI mostrano che le competenze dei quindicenni residenti in Emilia-Romagna hanno valori superiori
alla media italiana e a quella OCSE e, soprattutto, sono in miglioramento rispetto al 2006.
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§ Formazione terziaria della popolazione. Considerando la popolazione tra 25-64 anni, la quota di persone con
educazione terziaria (titolo universitario o post-laurea) ha raggiunto il 17,9% (in costante crescita negli anni),
un valore al di sopra del livello nazionale (15,7%), ma al di sotto di quello medio europeo (27,7% per l’UE27).
Considerando la fascia d’età 30-34 anni, per la quale Europa2020 ha fissato l’obiettivo del 40% di persone con
titolo universitario o equivalente, in Emilia-Romagna nel 2012 i giovani con educazione terziaria
rappresentano il 28,6% del totale (a fronte del 35,8% a livello di UE27).
§ Tasso di abbandono. Nonostante l’aumento del tasso di partecipazione della popolazione alla istruzione
secondaria superiore, questa è ancora caratterizzata da tassi di abbandono importanti fino al secondo anno di
iscrizione.
§ Forte variabilità tra le differenti tipologie di scuola nei risultati sulle competenze misurati attraverso i test INVALSI. Analisi recenti hanno dimostrato che permane una importante disparità nei risultati conseguiti nei
due principali poli formativi del sistema di istruzione superiore (licei da un alto, istituti tecnici e formazione
professionale dall’altro).
§ Formazione permanente (life long learning). Il ritardo dell’Emilia-Romagna dall’obiettivo europeo del 15%
(popolazione adulta che partecipa ad un corso di studio o di formazione professionale) è ancora consistente:
nel 2012 in regione solo il 7,4% della popolazione tra 25 e 64 anni è coinvolto in attività educative e
formative, un valore seppur superiore al livello nazionale (6,6%), resta ancora al di sotto del dato medio
europeo (9% per l’UE27 e 10,3% per l’UE15).
I principali fabbisogni di intervento
§ Più formazione universitaria e post-laurea per colmare il forte ritardo con la media europea.
§ Incentivazione della formazione permanente della popolazione adulta.
§ Riduzione del tasso di abbandono della popolazione nell’ambito dell’istruzione secondaria superiore.
§ Riduzione della variabilità tra le differenti tipologie di scuola nei risultati sulle competenze misurati
attraverso i test INVALSI.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 30
2.2 Dai fabbisogni alle priorità strategiche regionali
Il Quadro di contesto ha fornito i dati e gli indicatori che rappresentano il punto di
partenza per la programmazione della strategia regionale per un utilizzo efficace dei
Fondi SIE.
Unitamente al Quadro di contesto appena richiamato, con la stessa DGR 1691/2013 sono
state approvate le Linee di indirizzo per la programmazione 2014/2020 dei Fondi
Strutturali in Emilia Romagna: in questo documento vengono tratteggiate le principali
priorità su cui la Regione intende concentrare la maggior parte dei propri sforzi.
L’obiettivo generale è quello di rafforzare la competitività e l’attrattività del territorio e
del sistema regione. Recita infatti il documento sopra citato:
Promuovere un sistema territoriale attrattivo, almeno paragonabile a
quello di regioni europee con cui ci possiamo e vogliamo confrontare,
rimane il principale riferimento per la Regione Emilia-Romagna in un
disegno organico che nasce e trova origine nel Piano Territoriale
Regionale del 2010 (PTR) ed ha continuità con i contenuti al centro del
“Tavolo per la Crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva”, con gli
obiettivi per la nuova legge sull’attrattività e con la programmazione
dei Fondi SIE 2014-2020. Promuovere gli investimenti e l’attrattività
significa cogliere l’unitarietà della struttura economica della regione e
aumentare i gradi di interazione fra i diversi fattori e comparti.
[…] Sulla scorta degli obiettivi generali sopra declinati, tenendo conto
delle caratteristiche della struttura economica della nostra regione così
come emerge dal Quadro di contesto della regione Emilia-Romagna, si
pone al centro della Programmazione dei Fondi Strutturali 2014-2020
l’obiettivo di innalzare la competitività del sistema regionale,
aumentando il valore aggiunto connesso con la produzione, cioè un
valore derivato dalle competenze, dalla ricerca generata dalle persone
impegnate nelle imprese e nelle diverse strutture di ricerca con queste
interagenti.
Per perseguire questo obiettivo - secondo le Linee di Indirizzo per la programmazione
2014/2020 dei Fondi SIE in Emilia-Romagna - occorre lavorare principalmente lungo tre
priorità:
A - Valorizzare il capitale intellettuale innalzando la qualità e lo stock
di capitale umano regionale, attraverso politiche di investimento
(infrastrutturale, di ricerca, umano) delle imprese e anche della
Pubblica Amministrazione.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Pag. 31
Con riferimento all’investimento in ricerca e innovazione, pur
nell’evidenza dei risultati finora raggiunti, dal quadro di contesto
emerge il permanere nella nostra regione di un certo ritardo – rispetto
ad altre regioni europee – in termini sia di investimenti sia di
disponibilità di risorse umane ad alta specializzazione: questo è
certamente un tema prioritario su cui intervenire. Per quanto riguarda
l’investimento in capitale umano, rimane centrale l’obiettivo di
aumentare la qualità delle risorse umane, facendone un elemento
essenziale nella creazione di valore in un contesto produttivo in cui,
come si è più volte ripetuto, appare ancora modesto il valore aggiunto
per addetto prodotto. In questo senso da un lato è opportuno
contrastare la tendenza alla riduzione dell’investimento in istruzione e
formazione da parte delle famiglie (agendo in particolare sulle fasce
della popolazione che non studiano né lavorano) e delle imprese; al
contempo è strategico intervenire per migliorare la relazione fra
sistema dell’istruzione superiore e mondo produttivo, consolidando
l’infrastruttura formativa (istruzione e formazione professionale;
formazione tecnica superiore; formazione universitaria avanzata;
misure di accompagnamento al lavoro) costruita in regione in questi
anni. Similmente, anche per quanto riguarda il settore agroalimentare,
le criticità evidenziate rendono prioritario promuovere il ricambio
generazionale all’interno delle imprese e favorire l’intersettorialità,
ovvero la collaborazione tra figure professionali diversificate.
B - Favorire l’innovazione, la diversificazione e la capacità
imprenditoriale del sistema produttivo orientandolo verso attività,
settori o ambiti di intervento in potenziale forte crescita ed in
particolare verso settori ad alto utilizzo di competenze (innovazione,
cultura e creatività), che operino per la sostenibilità ambientale ed
energetica, e che producano beni sociali (servizi alle persone);
profondo impegno dovrà essere dedicato a sostenere e rafforzare la
relazione virtuosa fra le imprese che operano sui mercati
internazionali e le PMI locali.
Un elemento chiave della strategia di interventi strutturali è favorire la
diversificazione produttiva tramite la nascita di nuove imprese, anche in
settori più tradizionali (quali ad esempio l’agricoltura), per sostenere gli
ambiti più innovativi o favorire il percorso verso nuovi ambiti strategici
da parte di imprese già esistenti. A questo fine, in continuità con le
esperienze già consolidate, è decisivo favorire il collegamento tra la
rete della ricerca universitaria della regione, i centri di eccellenza per il
trasferimento tecnologico e il sistema produttivo per favorire gli
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 32
investimenti in innovazione. Il quadro di contesto ha evidenziato che le
imprese che operano a livello internazionale hanno nel complesso
superato meglio la crisi, operano in genere in mercati che assicurano un
maggiore valore aggiunto per addetto e investono maggiormente in
ricerca e sviluppo. In questo contesto è chiaro il riferimento
all’obiettivo di migliorare la relazione fra queste imprese e quelle che
agiscono in subfornitura, in modo da rafforzare l’interazione fra
imprese che operano all’estero e sistema produttivo locale.
C - Mantenere un elevato grado di qualità dell’ambiente, del
patrimonio culturale e dell’infrastrutturazione del territorio per
perseguire gli obiettivi di coesione territoriale e sociale, integrazione e
potenziamento della qualità dei servizi collettivi.
La qualità del territorio richiama lo stretto binomio tra coesione sociale
e coesione territoriale. Un territorio in cui i servizi sono facilmente ed
equamente accessibili concorre a ridurre disparità e disuguaglianze. E’
ormai assodato che le caratteristiche fisiche e naturali del territorio
influenzano la configurazione della mappa delle relazioni sociali ed
economiche che vi si instaurano. Come già esplicitato nel PTR,
l’integrazione tra queste due dimensioni diviene cruciale in sede di
programmazione. Un alto grado di qualità territoriale si misura anche
nel livello di disponibilità e fruibilità del ricco patrimonio storico,
artistico, culturale e naturalistico che rappresenta la chiave di volta per
l’attrattività a fini turistici della nostra regione, in relazione non solo agli
ambienti urbani ma anche a quelli più tipicamente rurali e montani.
Il legame funzionale esistente tra i fabbisogni scaturiti dall’analisi di contesto e le tre
macro-priorità sopra indicate è più chiaramente definibile attraverso una matrice di
correlazione che metta in relazione ciascuno dei dieci Obiettivi tematici elaborati a livello
europeo e relativi fabbisogni, con le priorità regionali.
In diversi casi, alcuni temi specifici hanno ricadute, più o meno dirette, su due o più
priorità allo stesso tempo. La categorizzazione proposta dunque non è da intendersi come
uno schema rigido, ma come un tentativo di isolare dei grandi filoni tematici lungo i quali
la Regione intende articolare la propria strategia d’intervento. Ciò con l’obiettivo di
mettere in evidenza la coerenza tra i fabbisogni espressi dal territorio e le priorità
strategiche della Regione.
2. Dall’analisi dei fabbisogni alla selezione delle priorità regionali
Pag. 33
PRIORITA’ STRATEGICHE
A - Valorizzare il capitale
intellettuale…
B - Favorire
l’innovazione, la
diversificazione e la
capacità imprenditoriale
del sistema produttivo…
C - Mantenere un elevato
grado di qualità
dell’ambiente, del patrimonio
culturale e
dell’infrastrutturazione del
territorio…
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3. Le politiche di sviluppo
Pag. 37
3. Le politiche di sviluppo
3.1 L’approccio integrato
Per concorrere alle tre priorità della strategia regionale, la Regione Emilia-Romagna
intende adottare un approccio integrato per i Fondi Strutturali e di Investimento Europei
(SIE) con la finalità di:
· consentire a livello territoriale un’articolazione differenziata degli interventi che sappia
modularsi in base alle peculiarità, ai fabbisogni e ai punti di forza e debolezza delle
diverse aree della regione, il tutto tenendo conto sia delle caratteristiche morfologiche
del territorio sia delle dinamiche demografiche, sociali, economiche, culturali e
storiche che hanno determinato l’attuale assetto regionale;
· integrare strumenti di attuazione a carattere settoriale nella visione territoriale: in
questo modo è possibile assicurare un approccio unitario circa le priorità strategiche
del “sistema regione”;
· considerare i Programmi Operativi Regionali dei fondi FSE, FESR ed il Programma di
Sviluppo Rurale, i Programmi di Cooperazione Territoriale Europea, nonché i
Programmi Operativi Nazionali con ricadute sul territorio regionale, come strumenti
che possono dare corpo a una visione complessiva e unitaria del sistema regionale, in
linea con le indicazioni fornite a livello europeo, in base alle quali si deve perseguire il
maggior grado di coordinamento e integrazione tra i diversi strumenti a disposizione.
Per consentire a livello territoriale un’articolazione differenziata degli interventi, è
indispensabile fare emergere e dare visibilità agli aggregati territoriali che meglio
rispondono alle strategie regionali.
In questo contesto, partendo dalla visione proposta dall’Italia nell’Accordo di
Partenariato, una prima modalità di lettura territoriale parte dalle evoluzioni
demografiche.
La cartina seguente mostra l’andamento demografico in termini di variazione percentuale
negli anni 2009-2013.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 38
Si possono notare, in linea generale, due dinamiche ricorrenti: un incremento
demografico, talvolta molto consistente, nelle principali città e nelle aree di pianura,
soprattutto quelle che per la loro collocazione in prossimità dell’asse della via Emilia, che
attraversa tutta la regione, godono di un maggior grado di accessibilità alle principali
infrastrutture della mobilità; un tasso demografico negativo, viceversa, nelle aree più
interne e lontane dalle grandi vie di comunicazione. Si tratta, in particolar modo, delle
zone appenniniche e del delta del Po. Questi due trend non rappresentano certo una
novità: i dati degli anni precedenti (di seguito si riportano quelli 1993-2009) dimostrano
che le due tendenze sono consolidate e hanno carattere strutturale.
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 39
Le tendenze demografiche sono già di per sé sufficienti a dimostrare come, in linea con la
metodologia di analisi impostata a livello nazionale, sia assolutamente necessario definire
politiche ed un “mix” di strumenti differenziati: le città infatti, nella loro forma - tipica
della regione - di centri di dimensioni medio-piccole con insediamenti abitativi diffusi,
rappresentano poli attrattori dotati di un grande potenziale sotto profili diversificati e
possono costituire davvero il “motore di sviluppo” per l’intero territorio, come auspicato
dall’Unione Europea.
Viceversa le aree interne, seppure con situazioni molto differenziate tra loro, soffrono in
generale di alcune criticità che ancora oggi stentano ad essere superate. A ciò bisogna
aggiungere che la conformazione morfologica dell’Appennino richiede interventi atti a
fronteggiare – e dove possibile prevenire – il dissesto idrogeologico.
Al tempo stesso, le aree interne della regione sono dotate di notevoli risorse sotto diversi
profili: patrimonio naturalistico e storico, spirito di comunità e ospitalità consolidato nel
corso dei decenni e tutt’ora molto radicato, ricchezza del punto di vista delle produzioni
locali sia manifatturiere sia enogastronomiche. Queste aree richiedono interventi
“personalizzati” in funzione delle specificità di ognuna di esse, ma generalmente tesi a far
leva sulle potenzialità presenti per rilanciare, rafforzare e valorizzare il tessuto socio-
economico locale. L’obiettivo a lungo termine è quello di contenere e, dove possibile,
invertire il trend demografico negativo, secondo l’assunto per cui un sistema locale vivace
e dinamico è anche attrattivo per le persone.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 40
Box 1: lo scenario demografico potenziale, in assenza d’intervento
Gli scenari demografici elaborati dalla Regione Emilia-Romagna7 consentono di formulare due
considerazioni circa l’evoluzione della aree interne regionali in assenza di policy di crescita territoriale:
- essendo le aree interne meno capaci di attrarre popolazione da altre aree, le dinamiche naturali della
popolazione (negative) non vengono bilanciate dai flussi come avviene invece nella regione nel suo
complesso;
- fino ad ora le aree interne non solo mostrano dinamiche naturali negative, ma negativo appare anche il
saldo migratorio, in quanto la popolazione locale tende a spostarsi verso altri comuni.
Su queste basi, è ipotizzabile che, in assenza di politiche orientate alla crescita, tali tendenze si
confermino anche nei prossimi anni.
Si riportano di seguito alcuni elementi caratterizzanti le tendenze in atto.
1. L’incremento demografico fatto registrare dall’Emilia-Romagna negli ultimi dieci anni (da poco più di 4
milioni a circa 4,5 milioni di residenti) è quasi interamente dovuto alla popolazione straniera (che
raggiunge il 12% nel 2012 e supererà il 17% nel 2020). A livello provinciale, le proiezioni mostrano un
incremento, pur se eterogeneo e di minore intensità rispetto al passato recente: la crescita sarà più
sostenuta a Rimini, Reggio Emilia, Ravenna e più debole tra Parma e Piacenza; Ferrara, sulla base degli
andamenti degli ultimi anni, proseguirebbe il trend negativo.
2. La crescita sarà dovuta interamente al saldo migratorio, che in tutte le province (tranne Ferrara)
riesce a bilanciare il saldo naturale negativo. Senza la capacità di attrarre popolazione (da altre regioni
italiane o dall’estero) la popolazione diminuirebbe di oltre 10.000 persone all’anno.
3. Aumenta in particolare l’incidenza dei residenti stranieri, sia per nuovi arrivi sia per l’aumento dei nati
in Italia da genitori stranieri. Si tratta di un contributo determinante per il contrasto a due fenomeni
molto preoccupanti: l’invecchiamento demografico e la contrazione della popolazione in età da lavoro,
dovuto alla riduzione delle nascite degli ultimi decenni.
E’ in questo quadro che la Regione Emilia-Romagna deve muoversi e programmare le
proprie politiche, declinando la propria strategia territoriale con un focus particolare su
città e aree interne (così come previsto dall’AP), alle quali occorre aggiungere una
riflessione che riguarda l’area della Regione colpita dal sisma nel 2012: sebbene
nell’ultimo anno e mezzo le politiche di ricostruzione abbiano già prodotto grandi
risultati, la piena ricomposizione del tessuto socio-economico dell’area è un processo di
più lungo termine. L’obiettivo è quello di dare pieno slancio ad una delle aree più “forti”
della regione, affinché si inserisca nuovamente e a pieno titolo nelle reti nazionali e
internazionali dei sistemi produttivi.
Con la legge del 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni”8, è stato portato a compimento il processo di
attribuzione di funzioni alle città metropolitane, oltre che a stabilire definitivamente un
7 Nel corso del 2013 la Regione Emilia-Romagna, nell’ambito del progetto di cooperazione transnazionale
MMWD – Making Migration Work for Development Policy tools for strategic planning in SEE regions and
cities, ha prodotto nuove proiezioni demografiche al 2020 a livello regionale e provinciale, elaborate
sulla base di due scenari alternativi (i) continuazione del sentiero demografico degli ultimi dieci anni; ii)
continuazione del sentiero demografico registrato negli anni della recessione). 8 (GU Serie Generale n.81 del 7-4-2014)
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 41
nuovo assetto di competenze agli Enti locali, tra cui la fine delle funzioni istituzionali delle
Province9.
Si tratta indubbiamente di un grande cambiamento che ha una valenza non solo di
carattere amministrativo, ma comporta effetti e innovazioni nei meccanismi di
programmazione, nelle filiere di governo locale e nella impostazione di politiche di
sviluppo territoriale.
Per quanto riguarda la Regione Emilia-Romagna, Bologna assume la funzione di città
metropolitana, includendo gli altri 59 comuni che fanno parte della Provincia di Bologna.
Questa funzione risponde pienamente alle considerazioni svolte nel PTR, laddove
Bologna, per la sua peculiarità di “snodo” della regione (per la rete dei trasporti, per i
servizi avanzati al sistema economico e territoriale, per l’istruzione e la cultura solo per
citarne alcuni), funge da propulsore delle reti materiali ed immateriali che si irradiano a
vantaggio dell’intera regione.
In questa direzione si comprende la scelta operata a livello nazionale di definire un
programma operativo Nazionale (PON) dedicato alle sole città metropolitane (PON
METRO), che identifica come Autorità urbana il Comune capoluogo, al quale vengono
destinate risorse attraverso il meccanismo della co-progettazione per interventi che
assicurino il rafforzamento della capacità di erogare servizi innovativi ai cittadini e al
territorio, tenendo conto della necessità di assicurare effetti su scala vasta.
Le Regioni, secondo quanto ad oggi ipotizzato per il PON METRO, sono coinvolte in una
fase limitata del meccanismo di co-progettazione, laddove viene loro richiesto di
inquadrare ed attivare eventuali sinergie con gli interventi selezionati con il PON METRO
nei POR regionali.
Preso atto di questa scelta nazionale, nell’ottica della costruzione del sistema-regione alla
scala dei poli urbani e delle città, verranno posti in essere tutti i meccanismi opportuni
affinché si attivi la massima integrazione con la programmazione che verrà attuata
attraverso il Programma Operativo FESR.
Nel solco della riforma amministrativa nazionale, anche la Regione Emilia-Romagna ha
avviato un importante processo di riforma delle competenze e della gestione dei servizi
da parte degli Enti locali. Con la LR 21 del 2012 infatti vengono sostenute le forme
gestionali associative, dando particolare rilievo alle Unioni di comuni; ciò nell’intento non
solo di razionalizzare la spesa pubblica, ma soprattutto di elevare la qualità dei servizi e di
migliorare la capacità di risposta ai fabbisogni del territorio.
Tra i vari principi che hanno ispirato l’agire della Regione in questa direzione, vi è
sicuramente anche quello mutuato dal Piano Territoriale Regionale di coordinare
9 La legge individua per le Regioni a statuto ordinario 9 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia,
Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la città metropolitana di Roma
capitale.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 42
programmi, progetti ed interventi al livello di area vasta, cioè di aree che sono
accomunate da caratteristiche socio-economiche che manifestano un buon grado di
omogeneità.
In virtù di questo principio, per dare piena attuazione alla declinazione territoriale della
programmazione dei Fondi SIE che tenga conto delle priorità nazionali dettate dall’AP
(città e aree interne), ovvero la individuazione di priorità territoriali e di soggetti idonei
all’attuazione dei programmi, si farà riferimento al concetto di ambiti di collaborazioni
funzionali. Ciò a dire che le città e le aree territoriali individuate dovranno essere
inserite in un ambito territoriale di manifestazione degli effetti più ampio, da definire in
base alle diverse priorità che verranno identificate.
Pertanto, nei capitoli seguenti, le aree identificate vengono associate (e visualizzate nelle
carte) agli ambiti di collaborazione funzionale pertinenti.
La cartina che segue fornisce una panoramica di sintesi delle aree target di politiche
territoriali regionali specifiche, che verranno meglio esposte nei paragrafi seguenti,
mentre le gradazioni di grigio indicano la densità abitativa dei Comuni della Regione.
L’integrazione di strumenti di attuazione a carattere settoriale nella visione territoriale
trova la sua più rilevante espressione nella Smart Specialization Strategy (S3) regionale. La
Commissione Europea, con il Regolamento UE 1303/2013, ha introdotto il concetto di
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 43
Smart Specialization Strategy, ovvero una strategia di specializzazione intelligente che
ogni regione deve delineare e perseguire facendo leva sui propri vantaggi competitivi,
così da “specializzarsi” in un numero ridotto di ambiti che possono raggiungere standard
di eccellenza e fare da traino al sistema regionale nel suo complesso, al fine di
raggiungere gli obiettivi posti da Europa 2020. L’Emilia-Romagna, condividendo questa
visione, guarda alla smart specialization non come una prescrizione che deve essere
assolta quale mero adempimento formale, ma come una grande opportunità di sviluppo
che può concorrere a rendere l’intero territorio più attrattivo e competitivo. La S3
dell’Emilia-Romagna10 definisce gli obiettivi da raggiungere per rendere più competitivo e
attrattivo il sistema economico regionale nel suo complesso, e al tempo stesso declina le
sinergie con il mondo della ricerca e con quello della formazione, così come –ad esempio-
con i temi dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile, delle nuove tecnologie e dell’ICT,
della salute e dell’attrattività turistica.
La S3 si conferma come una strategia regionale unitaria e articolata, coerente con le
diverse declinazioni territoriali.
In altre parole, la strategia regionale S3 è l’ossatura del disegno di innalzamento
competitivo e attrattivo della regione, utile a ricondurre le diverse politiche settoriali
lungo una visione unitaria e di insieme del sistema regionale.
Con riferimento specifico alle politiche transnazionali, come indicato nel PTR, la Regione
Emilia-Romagna è aperta a relazioni di scala internazionale nella consapevolezza che per
confrontarsi con le aree regionali più avanzate a livello europeo occorre fare parte di reti
di relazione e di collegamento (materiali e immateriali) ampie e funzionali alle diverse
politiche.
Sulla base di questo “spirito” la Regione intende perseguire, con le diverse opportunità
offerte dall’adesione alla Strategia Adriatico Ionica e dalla partecipazione ai programmi di
Cooperazione Territoriale Europea (CTE), l’obiettivo di promuovere la collaborazione e
l’integrazione tra Paesi e Regioni diversi per contribuire al miglioramento dell’attrattività
regionale. In particolare, l’Emilia-Romagna partecipa nella programmazione 2014-2020 al
programma interregionale (Interreg 5C), al programma transfrontaliero (Italia-Croazia) e a
tre programmi transnazionali (Central Europe, MED e Adriatico-Ionico).
La tabella seguente offre un quadro generale della correlazione esistente tra i fabbisogni,
le tre priorità territoriali regionali per la programmazione 2014-2020 e le principali
politiche regionali di cui si è appena accennato e che verranno illustrate singolarmente in
maniera più approfondita nei prossimi paragrafi di questo capitolo: Smart Specialization
Strategy, agenda per lo sviluppo urbano, politiche per il rilancio delle aree interne e
dell’area colpita dal sisma, politiche transnazionali.
10 Cfr. Allegato 4, sintesi della Smart Specialization Strategy dell’Emilia-Romagna, che è stata approvata con
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 46
3.2 Le politiche per le città
La strategia Europa 2020 si basa su tre pilastri rappresentati dalla crescita intelligente,
sostenibile ed inclusiva. In particolare, si caratterizza per una dimensione tematica che
trova il livello di integrazione alla scala territoriale, con gradi diversi di correlazione a
seconda della dimensione territoriale coinvolta (grandi agglomerati urbani, città, città
medie, aree rurali).
In questo contesto viene riconosciuto alle città il ruolo di snodo territoriale adeguato per
innescare effetti utili al raggiungimento degli obiettivi previsti dalla strategia di Europa
2020.
In questo solco, il Regolamento generale e i regolamenti specifici dei Fondi Strutturali
mettono a disposizione strumenti che favoriscono l’attuazione di politiche territoriali
integrate:
§ ITI (Integrated territorial investments);
§ CLLD (Community Led Local Development);
§ Forme diverse di collegamento urbano-rurale.
Analogamente, l’Accordo di Partenariato declina la strategia territoriale nazionale con
riferimento alle Città, le Aree interne e il Mezzogiorno. Con il programma operativo
Nazionale “METRO” verranno attuate strategie di sostegno alle città metropolitane,
laddove i POR regionali sono chiamati a definire una propria strategia per lo sviluppo
urbano sostenibile o Agenda Urbana.
Sul solco dell’approccio territoriale degli anni ’80 in Emilia-Romagna, la Regione ha a
lungo perseguito la strategia del “sistema metropolitano policentrico”, in virtù del quale
molte delle politiche regionali di sviluppo trovano alla scala urbana la naturale
declinazione attraverso la realizzazione di opere e progetti.
Più che una classificazione per “rango” delle città, che peraltro hanno dimensioni diverse,
(dai 68.000 abitanti circa di Imola ai quasi 400.000 di Bologna), la Regione ha puntato
storicamente a distribuire funzioni diversificate ma integrate tra di loro, organizzando su
questa matrice l’erogazione dei servizi ai cittadini, da quelli di base a quelli più evoluti.
Sono state così definite le città d’arte (che hanno fatto percorsi propri per ottenere il
riconoscimento di città patrimonio UNESCO, come Ferrara e Ravenna), le città a maggiore
vocazione per la mobilità, data la concentrazione di sistemi di trasporto (Bologna e il suo
nodo ferroviario, stradale e aeroportuale, l’area romagnola dell’inter-modalità con il
caposaldo del porto di Ravenna), le città a maggiore vocazione collegata al sistema
produttivo territoriale (Parma per l’agroalimentare, il forlivese e il cesenate per la catena
del freddo e l’ortofrutta, Piacenza per la logistica avanzata), le città del cuore della Via
Emilia e del sistema produttivo legato alle diverse “meccaniche” (Reggio Emilia, Modena,
Bologna).
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 47
Questa matrice policentrica ha ulteriormente caratterizzato l’impianto insediativo e
produttivo a base “distrettuale”, rafforzando meccanismi di coesione territoriale e sociale
radicati su principi di identità territoriale e di specializzazione produttiva.
La maglia insediativa regionale ha mantenuto una caratteristica di diffusione di centri di
medio-piccola dimensione, polarizzati lungo l’asse della Via Emilia e della Costa Adriatica
anche per evidenti ragioni di carattere logistico, di mobilità e di sistema produttivo.
In questo contesto, la programmazione regionale ha puntato storicamente ad un
equilibrio di funzioni tra i diversi poli urbani di rango superiore (essenzialmente le città
capoluogo), riconoscendo alla città di Bologna una funzione di “centro ordinatore” in
grado di diffondere ad ampio raggio gli effetti degli snodi logistici, di mobilità, e di servizio
al sistema produttivo regionale.
In virtù di quanto sopra esposto, nella precedente programmazione (2007-2013),
attraverso il Documento Unico di Programmazione sono state concepite le politiche
integrate di sistema regionale, tra cui la così detta “cura del ferro”, la rete regionale
dell’Alta tecnologia, la rete dei poli tecnici di formazione e gli interventi per la mobilità
sostenibile (people mover di Bologna ecc.).
In altre parole, le politiche regionali di sistema sono state orientate a sostenere proprio
quei processi virtuosi di collegamento tra i diversi poli urbani della regione, garantendo e
favorendo delle peculiari “specializzazioni” territoriali in un ottica di coesione economica,
territoriale e sociale.
In questo senso, le città rappresentano i poli propulsori di un rapporto con i territori
contermini, i cui effetti si propagano fino alle aree considerate più fragili.
Il Piano Territoriale Regionale
(PTR), approvato nel febbraio
2010, assume e fa propria la
nuova lettura che supera il
sistema metropolitano
policentrico, posizionandosi su
una lettura di “area vasta”.
Questi sistemi sono
riconducibili a:
· la città metropolitana di
Bologna e il circondario
imolese;
· il sistema insediativo
complesso Modena - Reggio
- Parma;
· la rete delle città romagnole;
Sistemi complessi di area vasta a dominante antropizzata
Fonte: Piano Territoriale Regionale dell’Emilia-Romagna
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 48
· l’agglomerazione lineare costiera;
· i sistemi monocentrici di Ferrara e Piacenza;
· la fascia Cispadana.
Per la programmazione 2014-2020, la Regione Emilia-Romagna affida alle città un ruolo
decisivo e strategico per promuovere la crescita e la competitività territoriale, in quanto
è alla scala urbana che gli effetti delle politiche di sviluppo si irradiano non solo su aree
vaste ma assumono una funzione di “catalizzatore” delle tante opportunità di crescita e di
sviluppo sostenibile che trovano terreno fertile nelle città della nostra regione, grazie
anche ad un sistema di infrastrutture innovative quali la rete dei tecnopoli ed i sistemi di
formazione avanzata che fanno perno sul sistema universitario di istruzione superiore.
A ciò si aggiunge anche la necessità di promuovere un modello di città estremamente
efficiente nell’uso delle risorse per affrontare la nuova sfida ecologica e di sostenibilità
ambientale.
3.3.1 La strategia per l’Agenda Urbana: “Sviluppo urbano sostenibile”
L’Accordo di Partenariato prevede tre drivers di sviluppo per le città ovvero tre ambiti
prioritari di intervento, tra loro complementari sui quali fare convergere le politiche di
sviluppo promosse con i Fondi Strutturali. Si tratta di:
1. Ridisegno e modernizzazione dei servizi urbani (infrastrutture di rete e servizi
pubblici; mobilità sostenibile; risparmio energetico e fonti rinnovabili);
2. Inclusione sociale (sostegno alle politiche sociali attraverso il rafforzamento di quelle
esistenti; contrasto alla povertà e al disagio; in entrambi i casi il target può essere
territoriale a scala sub-comunale o per categorie di soggetti);
3. Rafforzare i segmenti locali pregiati di filiere produttive globali (servizi avanzati per
imprese industriali e agricole; imprese sociali, creative e di servizio per i cittadini;
focus su ricerca e innovazione);
A questi tre driver la Regione può aggiungerne un quarto a sua scelta.
Avendo a riferimento programmatorio il Piano Territoriale Regionale, questo individua
come obiettivi principali in ambito urbano:
§ limitare il consumo di suolo e prediligere la riqualificazione dell’esistente;
§ mettere al centro della rigenerazione urbana la costruzione della “città pubblica” in
cui le funzioni terziarie, di servizio, per la cultura e il tempo libero, le infrastrutture e gli
spazi pubblici trovino integrazione con la residenza e conferiscano una identità urbana
anche ai quartieri periferici;
§ dare priorità alle reti della mobilità sostenibile;
§ inserire le nuove polarità in modo organico nel tessuto urbano, e cogliere le
opportunità di decentramento di funzioni di eccellenza che contribuiscano alla
formazione di nuove centralità;
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 49
§ per le aree specializzate per le attività produttive, promuovere una forte riduzione e
concentrazione in Aree Produttive Ecologicamente Attrezzate, energeticamente
virtuose, non disperse nel territorio;
§ porre particolare attenzione alla sostenibilità ambientale, in particolare promuovendo
il risparmio energetico ed idrico con l’indispensabile innovazione del settore edilizio.
La seguente tabella mostra l’alto grado di correlazione esistente tra i drivers di sviluppo
dell’Accordo di Partenariato e quelli del PTR:
Accordo di Partenariato
Ammodernamento dei servizi urbani
Inclusione sociale Filiere produttive e
cluster di pregio
PTR
Limitare consumo suolo +
riqualificare esistente X X
Costruzione della città
pubblica X X X
Mobilità sostenibile X
Nuove centralità X
Aree prod. Ecolog. Attrezzate X
Risparmio energetico e idrico X X X
Sulla base degli indirizzi forniti dal Dipartimento Politiche per lo Sviluppo alle Regioni più
sviluppate per la nuova programmazione, considerate le scelte strategiche già assunte
(vedi Quadro Strategico Regionale approvato con delibera 1691/2013, il PTR e l’approccio
regionale per la Smart Specialization Strategy), la Regione intende focalizzare la propria
strategia per lo sviluppo urbano sostenibile lungo le seguenti direzioni:
· promuovere le reti di città alla dimensione regionale e sovra-regionale, migliorando i
collegamenti materiali e le relazioni immateriali tra i centri di diverse dimensioni, quale
precondizione per dare vita ad un sistema regionale di eccellenza, in grado di inserirsi
nel suo insieme nelle reti globali sia europee sia internazionali. A questo fine
l’ammodernamento dei servizi ai cittadini, nella direzione delle “città intelligenti” e
della mobilità sostenibile con impatto sull’area vasta, diventano fattori rilevanti per
connettere le città in una logica di sistemi integrati;
· migliorare la qualità delle città innalzandone la capacità attrattiva, in un’ottica di
competitività del sistema delle imprese, del sistema della ricerca, dell’istruzione e di
valorizzazione del patrimonio artistico e culturale di pregio, sviluppando
un’attenzione particolare ai temi della sostenibilità energetico-ambientale e al ruolo
abilitante delle nuove tecnologie dell’informazione;
· promuovere l’inclusività delle città e dei poli urbani, la qualità della vita e la
prevenzione delle nuove forme di povertà, favorendo approcci innovativi per
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 50
affrontare le sfide demografiche e generazionali: invecchiamento attivo della
popolazione, qualità del lavoro, coesione sociale.
Il contributo alla strategia sulle aree urbane andrà considerato anche con riferimento agli
interventi che saranno realizzati dalla Città Metropolitana di Bologna nell’ambito del PON
Città Metropolitane con i quali i Programmi Operativi dovranno interagire al fine di
stabilire sinergie e coerenze anche nell’ambito delle più ampie politiche regionali di
settore.
3.3.2 I criteri di attuazione: città target e Autorità Urbane
I criteri utilizzati per l’identificazione delle città medie e dei poli urbani regionali
dell’Emilia-Romagna
L’Accordo di Partenariato è la fonte principale che indirizza l’operato della Regione su
questo tema. Infatti oltre alle città metropolitane (Bologna per l’Emilia-Romagna),
vengono definite “le città medie e i poli urbani regionali, ovvero le aree urbane
densamente popolate che costituiscono i poli di erogazione di servizi – essenziali e di
rango elevato – per aree vaste significative (in primo luogo i Comuni capoluogo di
Regione e Provincia)”.
In particolare, per selezionare le città target da ricondurre all’Agenda urbana “occorre
identificare alcuni requisiti oggettivi che consentano di circoscrivere l’ammissibilità
potenziale di quei territori che effettivamente presentano problemi e opportunità di
natura urbana. Oltre ad un criterio prettamente demografico sarà possibile identificare
alcune funzioni tipicamente urbane di servizio a cittadini e imprese residenti in bacini
territoriali di area vasta […]”.
In coerenza con quanto previsto dal Piano Territoriale Regionale e dalla L.R. 20/2000, la
metodologia proposta per la selezione delle aree urbane che saranno oggetto
dell’Agenda Urbana nella programmazione 2014-2020, si basa sul concetto di città, intese
come aree funzionali, caratterizzate da una dotazione di funzioni strategiche e servizi
ad alta specializzazione economica, scientifica, culturale e della mobilità, capaci di
svolgere una funzione di poli attrattori rispetto ai sistemi territoriali di area vasta su cui
gravitano.
Per definire quali città rispondano a queste caratteristiche, l’analisi condotta ha preso in
considerazione dieci criteri, riconducibili a sei ambiti tematici: demografia, istruzione,
ricerca, sanità, mobilità, ambiente e competitività, che devono essere soddisfatti
simultaneamente. In questo modo è possibile definire le aree urbane di rango superiore,
potenzialmente interessate dall’Agenda urbana.
Come criterio demografico viene utilizzata la soglia minima di 30 mila abitanti, che
consente di selezionare 22 comuni iniziali, che insieme valgono circa il 50% della
popolazione totale dell’Emilia-Romagna. Questi comuni rappresentano le aree urbane
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 51
rispetto alle quali verificare la presenza simultanea delle dotazioni di servizi ed
infrastrutture sopra indicate.
L’offerta formativa viene misurata attraverso due criteri, uno relativo alla dotazione
completa per l’istruzione secondaria superiore (presenza di istituti liceali, tecnici e
professionali per l’anno scolastico 2012/2013) e l’altro relativo alla presenza dell’intero
ciclo universitario (sia corsi universitari di I livello che di II livello o magistrale) offerto
dagli Atenei regionali (Bologna, Modena e Reggio Emilia, Parma, Ferrara) e dalle sedi del
Politecnico di Milano e dell’Università Cattolica del Sacro Cuore a Piacenza.
Il potenziale espresso nei campi della ricerca e dell’innovazione viene identificato
valutando la presenza sia di laboratori accreditati al Ministero dell'Istruzione,
dell'Università e della Ricerca che dei tecnopoli approvati a livello regionale con il POR
FESR 2007-2013. I laboratori regionali accreditati al MIUR sono attualmente 315, pari al
13,6% circa dell’intera offerta nazionale. I 10 tecnopoli, approvati a conclusione della
procedura negoziale, mettono in rete 36 laboratori di ricerca e 11 centri per l’innovazione
e si stima che impiegheranno a regime circa 1.600 ricercatori, dei quali 560 giovani nuovi
ricercatori.
Per l’offerta sanitaria viene utilizzato, come nell’approccio metodologico elaborato dal
DPS per l’identificazione dei “Centri di offerta di servizi” e delle Aree Interne, il criterio di
presenza di almeno un ospedale con DEA (Dipartimento di Emergenza e Accettazione).
L'ospedale sede DEA di I livello rappresenta un’aggregazione funzionale di unità operative
che, oltre alle prestazioni fornite dal Pronto Soccorso, garantisce le funzioni di
osservazione, breve degenza e di rianimazione e realizza interventi diagnostico-
terapeutici di medicina generale, chirurgia generale, ortopedia e traumatologia, terapia
intensiva di cardiologia. Inoltre assicura le prestazioni di laboratorio di analisi chimico-
cliniche e microbiologiche, di diagnostica per immagini, e trasfusionali11.
L’accessibilità delle città viene analizzata attraverso due criteri. Il primo, utilizzato dalla
già menzionata metodologia del DPS, considera la presenza di almeno una stazione
ferroviaria di categoria Silver. RFI classifica le proprie stazioni in quattro categorie, sulla
base di alcuni parametri di valutazione12: platinum, gold, silver, bronze. Il secondo criterio,
11 Cfr. Accordo di Partenariato 2014-2020: Strategia nazionale per le Aree interne: definizione, obiettivi,
strumenti e governance. Documento tecnico collegato all’Accordo di Partenariato trasmesso alla CE il 22
aprile 2014. 12 Vengono presi in considerazione: il numero di viaggiatori e dei semplici frequentatori; il livello dei servizi
offerti dalle imprese ferroviarie; la potenzialità commerciale; la dimensione delle aree aperte al
pubblico. PLATINUM (13 grandi impianti):in questa classe rientrano le stazioni caratterizzate da una
frequentazione superiore ai 6.000 viaggiatori medi/giorno ed un alto numero di treni medi/giorno con
elevata incidenza di treni di qualità; GOLD (103 impianti medio-grandi): sono compresi gli impianti
medio-grandi che presentano una frequentazione abbastanza alta, con una offerta trasportistica
significativa sia locale che di qualità; SILVER (impianti medio-piccoli), sono inclusi tutti gli altri impianti
medio-piccoli con una frequentazione media per servizi metropolitani-regionali e di lunga percorrenza
inferiore a quella delle GOLD; BRONZE (impianti piccoli con bassa frequentazione). Sono inclusi in questa
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 52
invece, prende in considerazione la presenza di un casello autostradale dedicato al
comune di riferimento.
Il tema delle città e dell’agenda urbana non può prescindere da quello della sostenibilità
ambientale o secondo un’accezione più orientata in chiave di business, della green
economy.
Da un lato le politiche a favore di un maggior rispetto dell’ambiente innescano evidenti
meccanismi di sviluppo economico di cui, oggi più che mai, c’è urgenza e bisogno,
dall’altro una “green city” è per definizione una città più bella, gradevole e - in ultima
analisi - vivibile. Come proxy della sostenibilità ambientale è stato considerato il criterio di
qualità ambientale, inteso come presenza di un fattore di rischio e pressione
(superamento del limite fissato dalla normativa per la concentrazione di PM10).
Sempre in materia di ‘competitività’, la Smart specialization strategy (S3) può dare un
contributo nell’ottica della delimitazione del campo: in particolare le industrie della salute
e quelle creative e culturali rappresentano due filiere che possono essere facilmente
ricondotte alla scala urbana e dunque conferire un profilo di vocazione produttiva e
competitività al territorio. Per entrambe le filiere è stato valutato il radicamento
territoriale attraverso la distribuzione degli addetti totali impiegati a livello comunale. I
comuni che rientrano nel primo decile relativamente ad entrambe le filiere,
contemporaneamente, rappresentano i territori maggiormente competitivi nelle filiere
emergenti13.
categoria impianti piccoli con una bassa frequentazione che svolgono servizi regionali. Cfr. Accordo di
Partenariato 2014-2020. 13 Presi in considerazione gli addetti totali impiegati a livello di filiera per ciascun comune dell’Emilia-
Romagna (fonte: ASIA 2010), si è proceduto normalizzando i singoli valori, per poi ordinarli in senso
decrescente dal più grande al più piccolo. I comuni rientranti nell’ambito del primo decile della
distribuzione così ottenuta, possono vantare una vocazione produttiva relativamente alla filiera
considerata.
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 53
Criteri utilizzati per l’identificazione delle città medie ed i poli urbani regionali
AMBITO INDICATORE DESCRIZIONE/FONTE
Demografia 1. Soglia demografica pari a
30mila abitanti
Popolazione residente al 1/01/2013.
Fonte: Regione Emilia-Romagna, Servizio
Statistica.
Istruzione
2. Dotazione completa di
istruzione superiore (liceo,
istituto tecnico, istituto
professionale)
Istituti di istruzione secondaria superiore,
per tipologia (A.S. 2012/2013).
Fonte: Regione Emilia-Romagna, Anagrafe
studenti.
3. Università (presenza di un ciclo
completo di corsi universitari)
Presenza simultanea di corsi di laurea di I
livello o ciclo unico e di II livello (A.A.
2012/2013).
Fonte: Miur, Anagrafe universitaria14.
Ricerca
4. Laboratori accreditati al MIUR
Presenza di almeno un laboratorio
accreditato al Ministero dell'Istruzione,
dell'Università e della Ricerca.
Fonte: Miur, Albo dei Laboratori15.
5. Sede di Tecnopolo
Presenza di un tecnopolo, o di una sua
sede, tra quelli approvati con delibera di
Giunta regionale n° 1817 del 16 novembre
2009.
Fonte: Regione Emilia-Romagna16.
Sanità 6. Ospedale con DEA di I livello
Presenza di almeno un ospedale dotato del
Dipartimento d'emergenza e accettazione
(2011).
Fonte: Ministero della Salute.
Trasporto/Mobilità
7. Stazione ferroviaria stazioni
ferroviarie Platinum, Gold o
Silver
Presenza di almeno una stazione di
categoria silver (gennaio 2012).
Fonte: RFI17.
8. Accessibilità autostradale
Presenza di un casello autostradale
dedicato (2013).
Fonte: Autostrade per l’Italia.
Ambiente
9. Qualità dell’aria: superamento
dei limiti fissati dalla normativa
per il PM10
Il limite fissato dalla normativa è di 35
superamenti della concentrazione di fondo
media giornaliera di PM10 (50 ìg/m3). Dati
al 201218.
Fonte: ARPA Emilia-Romagna.
Competitività 10. Radicamento filiere emergenti
Dotazione produttiva nell’ambito della
filiera della salute, delle industrie culturali e
creative (2010) e della green economy
14 http://anagrafe.miur.it/index.php e http://cercauniversita.cineca.it/ 15 http://albolaboratori.miur.it/ 16 http://fesr.regione.emilia-romagna.it/progetti/pa/asse1/le-schede-dei-tecnopoli 17 http://www.rfi.it/cms/v/index.jsp?vgnextoid=65df7ef3f8639210VgnVCM1000004016f90aRCRD 18 http://www.arpa.emr.it/dettaglio_documento.asp?id=2988&idlivello=1604
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 54
AMBITO INDICATORE DESCRIZIONE/FONTE
(2013).
Fonte: ISTAT, Asia Unità Locali – ERVET,
Osservatorio Green Economy19.
Le città target della strategia urbana dell’Emilia-Romagna
Le città che soddisfano simultaneamente tutti i criteri sono dieci: Bologna, Piacenza,
Parma, Reggio Emilia, Modena, Ferrara, Ravenna, Forlì, Cesena e Rimini. Sono questi i
poli che si contraddistinguono per una maggiore dinamicità e vitalità a livello regionale, e
che – anche per ragioni dimensionali – si caratterizzano per offrire funzioni strategiche
avanzate e ad alta specializzazione. In queste aree si concentrano, infatti, le maggiori
potenzialità delle filiere emergenti e innovative – della creatività, del benessere e della
green economy - ricomprese all’interno dell’approccio regionale per la Smart
Specialization Strategy. Oltre ad offrire interessanti opportunità, le aree urbane più
popolate della regione si caratterizzano anche per una serie di criticità di ‘natura urbana’,
sia di carattere ambientale (problemi di qualità dell’aria e di efficienza energetica), sia di
carattere sociale (è nelle città che si concentrano maggiormente i problemi di disagio e
povertà).
Tutti i poli urbani identificati hanno una popolazione superiore ai 90 mila abitanti. La
popolazione residente complessiva è di 1.696.723 abitanti, pari al 37,9% della
popolazione regionale. Si tratta di una popolazione mediamente anziana: l’indice di
vecchiaia, con l’eccezione di Reggio Emilia e Rimini, supera quello medio regionale, anche
se in progressivo calo. Gli stranieri residenti nelle città rappresentano quasi il 44% del
totale dell’Emilia-Romagna, facendo sì che l’incidenza percentuale sia maggiore che a
livello regionale (il 14,2% contro il 12,2%).
Per quanto concerne l’offerta formativa, i dieci comuni si caratterizzano per avere una
dotazione completa sia per l’istruzione superiore (liceale, tecnica e professionale) - sono
presenti il 49,5% degli istituti attivi in regione ed il 61,5% degli studenti di scuola
superiore – che per l’offerta universitaria (considerando sia i corsi di I livello che quelli
magistrali o II livello).
Nell’ambito del settore della ricerca, queste aree urbane ospitano il 54,9% dei laboratori
regionali accreditati al MIUR (173 su 315) e tutti i tecnopoli approvati (con 16 delle 21
sedi complessive interessate dai dieci tecnopoli).
In ambito sanitario, i poli urbani regionali offrono il 43,4% degli ospedali della regione ed
il 64,9% dei posti letto disponibili. Le strutture con DEA (Dipartimento d'emergenza e
accettazione) sono invece meglio distribuite sul territorio regionale: nei 10 comuni infatti
si localizza poco meno del 30% dell’offerta complessiva.
19 http://energia.regione.emilia-romagna.it/imprese-green-economy/temi/osservatorio-green-economy
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 55
I comuni capoluogo identificati rappresentano i principali hub della rete regionale delle
infrastrutture per il trasporto e la mobilità. L’unica stazione ferroviaria di categoria
Platinum presente in Emilia-Romagna è quella di Bologna. Le 9 stazioni Gold regionali
sono quelle di: Piacenza, Parma, Reggio Emilia, Modena, Ferrara, Ravenna, Faenza, Forlì e
Rimini. Tra i 10 poli urbani indentificati l’unico a non disporre di una stazione ferroviaria
di categoria (almeno) Gold è Cesena, dotata di un impianto Silver.
Sul lato ambientale, esiste un problema nella qualità dell’aria, condiviso in realtà con una
buona parte del territorio regionale e dell’intero asse padano. Nel 2012, tutte le città
considerate hanno oltrepassato il limite della concentrazione giornaliera sia di PM1020
che di Ozono21.
In materia di competitività, declinata secondo le linee della Smart Specialization Strategy,
i dieci poli urbani individuati svolgono un ruolo propulsivo nell’ambito del contesto
regionale.
Il 53,3% degli addetti delle unità locali presenti in Emilia-Romagna appartenenti alla filiera
della cultura e creatività, si concentra nei dieci comuni capoluogo. Considerata la quota
parte di popolazione residente come benchmark di riferimento, il 37,9% del totale
regionale, emergono con chiarezza i tratti di una vocazione produttiva che i poli urbani
identificati possono vantare nell’ambito delle industrie e attività culturali e creative. Più in
generale, nell’ambito della fruizione dei beni e servizi culturali, i dati sui flussi e sulle
spese sostenute dagli emiliano-romagnoli, rilevano un buon andamento per quanto
riguarda l’organizzazione e partecipazione a manifestazioni culturali e di spettacolo
insieme ad una sostanziale debolezza del sistema museale e della fruizione degli istituti
d’antichità e d’arte, con valori del turismo museale in costante flessione negli ultimi anni
(nel decennio 2001-2011 i visitatori negli istituti statali sono diminuiti di 163 mila unità,
pari al 16,9% del totale, a fronte di una crescita sia a livello nazionale che del Nord Est).
Valorizzare il patrimonio artistico e museale presente in regione può significare dare un
impulso ulteriore alla capacità attrattiva del territorio, rafforzando la dinamica crescente
in atto nei flussi turistici orientati verso le città capoluogo dell’Emilia-Romagna. Rispetto
al periodo pre-crisi (anni 2007-2008) proprio l’ambito delle città capoluogo ha
sperimentato una crescita graduale degli arrivi e delle presenze turistiche (nell’ordine del
5-10%), in proporzione maggiore rispetto agli altri territori della regione. Anche in chiave
turistica le città, con un ruolo di primo piano di Bologna, rafforzano dunque il proprio
appeal sulla platea dei visitatori, in particolare di nazionalità straniera.
I capoluoghi selezionati risultano i fulcri centrali anche per quanto riguarda l’ampia
gamma delle attività rientranti nella sfera della salute e del benessere, centrali per uno
20 Il limite fissato dalla normativa è di 35 superamenti della concentrazione di fondo media giornaliera di
PM10 (50 μg/m3). 21 Per l’ozono, il valore fissato dalla normativa è di 25 superamenti annui della soglia 120 μg/m3 per il
massimo giornaliero della media mobile su 8 ore della concentrazione di fondo di ozono
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 56
sviluppo equilibrato della collettività regionale e tra le più dinamiche ed in espansione,
anche in questi anni di difficile congiuntura economica. Ospitano il 51,3% degli addetti
delle unità locali presenti in Emilia-Romagna, assumendo anche in questa filiera un profilo
di specializzazione produttiva rispetto al territorio regionale nel suo complesso.
Nell’ambito della green economy, sulla base dei dati dell’Osservatorio regionale curato da
ERVET, delle 2.228 aziende green complessivamente presenti in regione, il 52,0% è
localizzato nei dieci comuni capoluogo che, anche in questo campo, sembrano esercitare
una forza gravitazionale nei confronti degli altri territori dell’Emilia-Romagna.
La figura seguente mostra l’articolazione territoriale della strategia per le aree urbane e
gli ambiti di collaborazione funzionale.
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 57
Le Autorità Urbane (AU)
In base alle indicazioni fornite dall’Accordo di Partenariato, le Regioni devono ricorrere a
procedure di selezione delle AU e degli interventi di norma in due fasi, con un primo step
a regia regionale finalizzato a circoscrivere il numero di AU a partire dalla concretezza
delle idee progettuali e il secondo, in co-progettazione, finalizzato a sviluppare
congiuntamente un numero limitato di progetti (le “azioni integrate”) in poche città.
Rimane possibile identificare direttamente le AU da coinvolgere nella co-progettazione
ove ciò risponda a criteri condivisi sulla programmazione territoriale.
Per quanto riguarda gli indirizzi della Regione sul tema, occorre ricordare che sia il Piano
Territoriale Regionale sia la L.R. 6/2009 incentivano la cooperazione istituzionale a livello
sovra comunale, anche nello spirito della riforma amministrativa in atto, volta a premiare
le gestioni associate comunali.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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Tavola 5 - Tabella di riepilogo dei possibili soggetti istituzionali.
Fonti Soggetti e strumenti
AP 9/12/13 + PON città metropolitane Autorità Urbane e livello di delega
PTR, L.R. 20/2000 e modifiche seguenti, LR
21/2012 “misure per assicurare il governo
territoriale delle funzioni amministrative secondo
principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza”
Forme associative intercomunali
Regolamento UE 1303/2013 ITI/Asse dedicato
Ai fini di garantire i principi di adeguatezza e di capacità di selezione e gestione di progetti
complessi ed integrati alla scala urbana, è indispensabile concepire un sistema di
governance multilivello adeguato per la co-progettazione degli interventi a valere sulle
città.
Pertanto, in risposta al principio contenuto nel Regolamento generale n. 1303/2013 di
dedicare almeno il 5% delle risorse regionali FESR all’Agenda urbana, si ritiene più
appropriato optare per la costruzione (nel PO della Regione Emilia-Romagna) di un asse
dedicato allo sviluppo urbano sostenibile, in attuazione del quale le città concorreranno
attraverso le procedure che saranno dettagliate nei programmi operativi. Le procedure
dovranno tenere conto di meccanismi atti a:
§ rispondere ai criteri definiti nell’Accordo di Partenariato in termini di capacità
amministrativa;
§ assicurare la ricaduta degli impatti e degli effetti delle politiche dello sviluppo urbano
sostenibile a favore di un’area più ampia di quella dei singoli confini comunali dei
beneficiari diretti degli interventi (ambiti di collaborazione funzionale);
§ dimostrare la capacità di identificare progetti ad alto potenziale di integrazione tra le
diverse politiche promosse con i fondi strutturali e di investimento europei (sia POR sia
PON dove rilevanti), e con le politiche regionali sui temi dello sviluppo urbano
sostenibile (rigenerazione urbana, mobilità sostenibile, efficienza energetica, ICT e
smart city, cultura e turismo, ecc.).
3.4 Le politiche per le “aree interne”
3.4.1 La geografia delle aree interne in Emilia-Romagna
Con il documento “Metodi ed obiettivi per un uso efficace dei Fondi Strutturali 2014 –
2020”22 (Fondi SIE), il Governo Italiano identifica le “Aree Interne”, come una delle tre
22 Ministero per la Coesione Territoriale, dicembre 2012
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 59
opzioni strategiche (accanto a “Mezzogiorno” e “Città”) a cui associare una strategia
dedicata da includere nell’Accordo di Partenariato 2014-2020.
Nell’attuale fase di crisi strutturale e di transizione economica, la Strategia Nazionale per
le Aree Interne, proposta dal Dipartimento per le Politiche Strutturali (DPS), costituisce
un’importante occasione per costruire una nuova stagione di sviluppo locale che sfrutti
l’opportunità della programmazione 2014-2020 per concorrere a “ricollocare le aree
interne al centro della vita e dell’economia”, valorizzando le diversità dei luoghi, le risorse
umane ed i loro saperi e competenze, le reti che li collegano, nel quadro di un progetto
mirato alla messa in sicurezza del territorio ed alla valorizzazione della natura e delle
culture.
Nel quadro di questa strategia, utilizzando un modello di caratterizzazione territoriale
basato sulla distanza dall’offerta di servizi fondamentali, indicatori di tipo demografico,
nonché una diversificata batteria di indicatori economici, sociali, di capacità istituzionale,
ecc., è stata elaborata dal Comitato scientifico nazionale una prima carta delle aree
interne italiane.
In base a tale proposta, l’Emilia-Romagna ha ulteriormente sviluppato l’analisi territoriale,
volta ad una puntuale individuazione delle aree interne regionali, coerenti con le effettive
tendenze di trasformazione territoriale in atto. Già individuati dal Piano Territoriale
Regionale (PTR, 2010), i caratteri generali di tali aree – riconducibili in massima parte
all’Appennino regionale e ad una limitata porzione dell’area ferrarese orientale (il
cosiddetto “Basso Ferrarese”, corrispondente all’area del Delta del Po) – sono
brevemente descritti di seguito.
Il territorio montano
Il territorio appenninico costituisce oltre il 40% della superficie regionale ed ospita poco
più dell’11% della popolazione, con densità demografiche variabili fra circa 27 ab./kmq
(nelle aree più periferiche) ed 80 ab./kmq (generalmente nella fascia più prossima alla
pianura)23. Oggetto di una lunghissima stagione di politiche pubbliche di sviluppo, iniziata
con la legge n. 1102/1971, incentrata sulle politiche per i territori montani ed istitutiva
delle Comunità Montane e rafforzata, sempre a livello statale, dalla legge n. 97/1994
recante, tra l’altro, l’istituzione del Fondo nazionale per la montagna, ripartito tra le
Regioni per l’attuazione di specifici interventi per lo sviluppo della montagna (purtroppo
effettivamente finanziato solo fino al 2010), i territori montani della regione hanno
beneficiato sia di risorse riconducibili ai Fondi Strutturali per lo sviluppo rurale sia di
specifiche politiche regionali di sviluppo, attuate attraverso il Programma Regionale per la
Montagna24 e mediante strumenti di Programmazione Negoziata (Accordi-quadro per lo
23 Fonte: Piano territoriale dell’Emilia – Romagna, vol. 2 “La Regione-sistema: il capitale territoriale e le
reti” 24 ex l.r. 2/2004, così come emendata dalla l.r. 10/2008
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 60
sviluppo della montagna ed APQ) che hanno certamente svolto una funzione importante
nell’accrescere la resilienza dei sistemi montani rispetto alla crisi strutturale che investe
l’Europa e l’Italia.
Per secoli al centro di una cultura rurale densa di relazioni, tanto all’interno dei singoli
sotto-sistemi territoriali montani quanto con sistemi territoriali esterni (altre “montagne”,
i sistemi urbani della pianura, ecc.), i territori montani regionali sono stati al centro di
profonde trasformazioni sociali, economiche ed ambientali che ne hanno determinato
l’assetto attuale, che vede i diversi spazi montani al centro di dinamiche socio-
demografiche ed economiche anche molto diversificate.
Tale situazione si produce in un quadro istituzionale in cui la Regione, promuovendo i
processi di accorpamento delle Amministrazioni Locali nelle nuove Unioni di Comuni (in
sostituzione delle Comunità Montane, l.r. 21/2012), punta a rafforzare la capacità
amministrativa e strategica dei territori montani, razionalizzandone altresì la spesa
pubblica.
Il territorio del Delta del Po
L’area del Delta del Po costituisce una parte relativamente limitata del territorio regionale
(< 10%) ed ospita appena il 3,5% della popolazione, con una densità complessiva di circa
80 ab./kmq25. Una delle problematiche che maggiormente caratterizza questo territorio è
l’intreccio fra la persistenza di aspetti di marginalità rurale e debolezze ormai strutturali
quali la flessione demografica (derivante da denatalità, scarsi flussi d’immigrazione e
difficoltà nel ricambio generazionale nelle attività economiche che tradizionalmente
caratterizzano il tessuto produttivo dell’area), la frammentazione del tessuto produttivo
in piccole e piccolissime aziende, prevalentemente di subfornitura, che hanno subìto
grandi contraccolpi dalla crisi in essere e una storica “lontananza” dall’asse della Via
Emilia.
Si tratta di un’area che per contro ha in dote uno straordinario patrimonio naturale dato
dall’ecosistema del Delta, unico per diversità di biotopi e ricchezza faunistica, che si sposa
con una grande concentrazione di patrimonio storico e culturale, già inserita nella rete del
patrimonio UNESCO.
Vero e proprio mix di dinamiche ecosistemiche ed antropiche, questo territorio è il
prodotto di processi naturali e della “storica” lotta delle comunità umane per sottrarre
terra agricola alle acque; oggi costituisce un ecosistema unico e fragile, che presenta
diverse problematiche legate alla gestione del sistema idraulico legato alle bonifiche ed
alla gestione della fascia costiera, sottoposta tanto alla pressione antropica esercitata dal
25 Fonte: Piano territoriale dell’Emilia – Romagna, vol. 2 “La Regione-sistema: il capitale territoriale e le
reti”
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 61
turismo estivo, quanto a fenomeni di subsidenza ed ingressione marina nelle falde
freatiche, dovuta all’eccesso di estrazione di fluidi per usi civili e produttivi.
In sintesi, il territorio montano e quello del Delta del Po costituiscono due aree della
regione molto diverse morfologicamente ma accomunate da problematiche simili per
quanto riguarda:
▪ declino demografico e bassa densità abitativa;
▪ declino delle imprese agricole e artigianali;
▪ dissesto idrogeologico o difficoltà di gestione idraulica;
▪ deboli collegamenti materiali e immateriali con le aree “forti” della regione o
contermini;
▪ presenza di un patrimonio culturale ed ambientale di pregio.
Le aree target dell’Emilia-Romagna
Partendo dal riferimento della mappatura predisposta a livello nazionale per la strategia
Aree Interne, si è proceduto ad una lettura territoriale in grado di evidenziare le
specificità e le caratteristiche di questi territori molto vasti attraverso elementi in grado di
tracciare una lettura a “grana fine”, per integrare quella proposta dal DPS, finalizzata a
tracciare i confini delle aree a maggiore “marginalità”26.
26 Il Dipartimento Politiche di Sviluppo utilizza come indicatori la distanza fisica da centri in grado di fornire
contemporaneamente servizi sanitari, di mobilità e istruzione.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 62
Assumendo come riferimento principale studi ed analisi specifiche condotte su questi
territori27, si è proceduto ad evidenziare le interazioni tra la proposta della Strategia
nazionale per le Aree Interne e la caratterizzazione delle montagne regionali elaborata
dalla Regione Emilia-Romagna, tenendo conto delle principali tendenze in atto rispetto ai
seguenti temi:
1. andamento demografico;
2. caratteri ambientali;
3. condizioni di benessere;
4. bacino occupazionale;
5. dotazione di servizi alla comunità;
6. ICT ed e-government28.
E’ tuttavia possibile fin d’ora procedere a una lettura territoriale, dalla quale emerge
l’esistenza di aree interne “diverse”, caratterizzate da dotazioni, fragilità e potenzialità
differenziate. In particolare si possono identificare cinque macro-aree, ognuna delle quali
definita in base a caratteristiche che accomunano in maniera omogenea porzioni
specifiche di territorio. La tabella che segue ne sintetizza alcuni aspetti fondamentali.
27 L’Accordo di Partenariato, contestualmente alla strategia per le aree interne, presenta la strategia per le
aree rurali, che si basa su un’articolazione territoriale in quattro tipologie di aree (Figura 58 e Tavola 18):
a) aree urbane e periurbane; b) aree rurali ad agricoltura intensiva; c) aree rurali intermedie, nel cui
ambito rientrano aree diversificate; d) aree rurali con problemi di sviluppo. Per quanto riguarda l’Emilia-
Romagna si evidenzia un’altissima correlazione tra le aree rurali di categoria C e D e le aree interne così
come identificate dall’Accordo di Partenariato. 28 Di tali studi, si riportano in allegato le tabelle di sintesi.
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 64
3.4.2. La strategia per le aree target
Le lezioni apprese
Come base di partenza, va senz’altro enfatizzato il fatto che - in Emilia-Romagna - le aree
interne sono state, nei decenni passati, teatro di “buone pratiche”, che si sono espresse
in modo particolare nella stagione della programmazione negoziata: dalle Intese ed
Accordi–Quadro per l’attuazione del Programma Regionale per la Montagna, ai numerosi
Programmi Speciali d’Area (Po Fiume d’Europa; Valli Tidone e Luretta; Valle del Reno; Alta
Valle del Sillaro; Parco delle Foreste Casentinesi e Valle del Bidente; Basso Ferrarese), per
arrivare alle forme negoziali partecipate come attraverso i programmi Leader, fino alle
diverse forme adottate in attuazione dei programmi comunitari delle programmazioni
2000-2006 e 2007-2013 (ob. 9 delle Intese per l’Integrazione delle politiche territoriali su
base provinciale).
Ciò costituisce certamente un asset importante, nella prospettiva della nuova stagione
programmatica che richiede di innovare lo sviluppo locale, tanto nei temi e nei contenuti,
quanto nella capacità di coinvolgere un più ampio panorama di stakeholders locali, inclusi
i possibili “attori emergenti” (dalle reti sociali, alle associazioni e cooperative di comunità,
alle associazioni di migranti radicati nei territori, etc.).
Appare importante rilevare che la crisi strutturale che interessa il sistema regionale (come
“frattale” del sistema europeo), costituisce un’opportunità di grande rilevanza per
ripensare nuovi equilibri territoriali, ribaltando lo schema concettuale che ha visto nelle
aree interne – secondo una visione politica sempre subalterna alle aree centrali - i
“serbatoi” di risorse da estrarre a beneficio dei sistemi urbani (dall’acqua alle risorse
vegetali, dalle “riserve di natura” alle stesse risorse umane, drenate per rispondere alla
domanda di forza-lavoro dei sistemi produttivi).
Infatti, dalle analisi condotte sulle aree montane e sulle aree dell’asta del Po, le aree
interne della nostra regione sono accomunate da condizioni strutturali che nel tempo
hanno dato origine ad equilibri socio-economici estremamente fragili, fortemente
condizionabili dal variare delle situazioni di contesto quali:
▪ un capitale territoriale generalmente sotto-utilizzato, associato ad una perdita di
conoscenze tradizionali relative alla gestione dello spazio (dall’agro-biodiversità alla
funzione ecologica e paesaggistica degli spazi aperti, ecc.), in particolare nelle zone
montane;
▪ i costi sociali, economici e ambientali del dissesto idrogeologico legato alla perdita
delle funzioni di gestione dello spazio, che genera enormi danni, tanto alle
infrastrutture locali quanto agli insediamenti a valle; si consideri che i costi di ripristino
sono mediamente stimati dell’ordine delle 4 volte i costi degli investimenti in
prevenzione mentre anche per la fascia deltizia del Po, i costi della manutenzione
idraulica e della difesa dell’ecosistema umido non sempre trovano un adeguato
bilanciamento dagli effetti delle azioni di valorizzazione territoriale;
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 65
▪ un crescente disagio sociale, laddove la riduzione dei servizi di base per
riorganizzazione/razionalizzazione, genera perdita di attrattività dei territori ed
ulteriore de-popolamento, a fronte di politiche di superamento del digital divide
pubbliche e di attivazione di servizi, che tuttavia ancora stentano a colmare i bisogni
espressi dalle comunità locali.
La strategia
Si tratta dunque di ribaltare la logica di un processo che ha generato il ciclo di causalità
cumulativa del “de-popolamento - riduzione dell’attività economica - riduzione dei servizi -
ulteriore de-popolamento”.
Richiamare l’attenzione sullo sviluppo delle aree interne secondo una prospettiva di
“attrattività territoriale”, conduce ad enfatizzare la necessità di riportare tali aree al
centro delle politiche di sviluppo economico, al pari delle aree forti: ciò implica guardare
ad una prospettiva di crescita e di inclusione sociale basata sull’accesso in situ alle
opportunità per i cittadini e sulla riduzione del gap con le aree urbane/aree forti.
E altresì opportuno sottolineare che, in condizioni di scarsità e incertezza di risorse
finanziarie e di rigidità dei vincoli alla spesa pubblica ed in concomitanza col processo di
riordino degli Enti locali, è della massima importanza ripensare il ruolo del Governo
Regionale come soggetto facilitatore di processi, in cui gli attori locali, pubblici, privati, del
privato sociale, possano interagire per valorizzare al massimo le risorse disponibili e per
individuarne e porne in valore di nuove o di antiche a lungo trascurate (a partire dai
servizi forniti dagli ecosistemi ed alle opportunità di creare lavoro a partire dalla loro
valorizzazione).
In concreto, ciò implica il disegno di politiche (di attrattività) per le aree interne che
puntino a:
▪ riportarvi il lavoro, come pre-condizione di sostenibilità di qualsiasi progetto di
ricostruzione economica;
▪ valorizzare il patrimonio e le risorse naturalistiche e storico culturali per consolidare,
diversificare e qualificare i luoghi di produzione di beni e servizi, in particolare collegati
alle attività turistiche;
▪ favorire il consolidamento e il recupero dei saperi artigianali, di produzioni locali e dei
prodotti tipici di qualità quali occasioni di sostegno al ricambio generazionale;
▪ sostenere la crescita organizzativa delle filiere delle produzioni tipiche locali di qualità,
funzionale ad una più efficace presenza sui mercati urbani;
▪ tutelare il territorio e valorizzare i capitali territoriali, per contrastare il dissesto
idrogeologico e mettere a valore le risorse costiere dell’area deltizia del Po;
▪ incentivare lo sviluppo di micro-filiere di imprese nel settore forestale/energetico, per
creare lavoro e valorizzare l’ecosistema-bosco nelle aree montane;
▪ consolidare e innovare i servizi alla popolazione avvalendosi delle nuove tecnologie
ICT, in particolare per i servizi educativi e scolastici, socio-sanitari e piattaforme per le
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 66
imprese;
▪ rafforzare le azioni spontanee di “comunità”, che fanno leva sull’associazionismo, la
mutualità e la valorizzazione del capitale sociale e territoriale;
▪ Stimolare e governare opportunamente processi migratori urbano-rurali.
In termini più prettamente progettuali, la “articolazione territoriale” della strategia deve
tenere conto degli elementi seguenti:
▪ da un lato le specificità delle diverse aree interne dell’Emilia-Romagna, cui è
opportuno rispondere con politiche tarate su bisogni ed opportunità dei singoli
contesti;
▪ dall’altro la loro caratterizzazione non come “sistemi chiusi” bensì come spazi di
relazione, in cui sviluppare iniziative che rafforzino la coesione ed integrazione delle
diverse aree, secondo una logica di collegamenti funzionali “a geometria variabile”
(ovvero, in altre parole, ambiti di collaborazione funzionale).
Le priorità della Regione Emilia-Romagna per la strategia nazionale Aree Interne
L’Accordo di Partenariato chiede alle Regioni di indicare le priorità progettuali finalizzate
a testare azioni/approcci innovativi per innescare processi di sviluppo locale. A tale fine
sono previste risorse a gestione diretta delle Autorità Centrali, che saranno programmate
in stretta correlazione con i Programmi Operativi Regionali 2014 -2020.
Sulla scorta dell’analisi territoriale che ha generato la mappa delle aree interne della
Regione Emilia-Romagna, appare evidente che le priorità dovranno essere finalizzate a:
▪ promuovere progetti ad alto contenuto innovativo e di sistema,
▪ garantire effetti e ricadute su aree vaste omogenee,
▪ assicurare la forte integrazione con le priorità e le strategie definite nei Programmi
Operativi Regionali e Nazionali dei Fondi SIE, della programmazione del Fondo Sviluppo
e Coesione, della Cooperazione Territoriale Europea e della dimensione della politica di
sviluppo rurale.
In virtù di questi criteri, sulla base dell’analisi dei fabbisogni e del quadro strategico sopra
delineato, le priorità si sostanziano in:
▪ Innovazione sociale e sperimentazione di meccanismi di comunità applicati alla
gestione sostenibile del territorio e al presidio dei servizi alla popolazione (Obiettivi
Tematici 2, 3, 8, 9 e 10; PON Occupazione, Istruzione; FSC in relazione alla difesa del
suolo);
▪ Consolidamento, qualificazione e diversificazione dell’offerta turistica di pregio, nelle
aree che già presentano una concentrazione significativamente più alta di addetti nel
settore della ricettività (Obiettivi Tematici 2, 3, 6, 9 e 10);
▪ Valorizzazione degli ecosistemi di pregio, attraverso interventi sperimentali e
innovativi di tutela e promozione, e del patrimonio culturale (Obiettivo Tematico 6;
CTE; FSC);
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 67
▪ Rafforzamento della capacità amministrativa, in vista del riordino istituzionale degli
Enti locali, per assicurare i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Questo tema, in aree fragili in cui è evidente il ruolo del pubblico a sostegno dei
processi di sviluppo locale, assume un connotato particolarmente rilevante e merita
azioni sperimentali tematiche (ad esempio percorsi formativi ed istruzione) o di
specificità quali il completamento del processo di ingresso della porzione dei comuni
della Val Marecchia in Emilia-Romagna (Obiettivi Tematici 2, 9, 10 e 11; PON
Governance).
Alla luce di quanto sopra dettagliato, le priorità di intervento possono essere ricondotte
alle aree target identificate.
Date alcune caratteristiche socio-economiche comuni all’area centro-occidentale ed
occidentale della montagna appenninica, queste vengono considerate come un unico
ambito di collegamento funzionale.
Le tabelle seguenti illustrano le correlazioni tra:
▪ ambiti di intervento della strategia nazionale aree interne, Obiettivi Tematici e priorità
regionali;
▪ priorità regionali, Obiettivi Tematici e aree target regionali.
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CTE
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 70
La figura seguente mostra l’articolazione territoriale della strategia e dei quattro ambiti di
collaborazione funzionale per le aree interne.
3.4.3. Ipotesi di “soggetti della strategia” e fasi di attuazione
La Regione Emilia-Romagna ha intrapreso un importante percorso di riforma degli assetti
amministrativi territoriali, disciplinati con la L.R. 21/2012. In questo campo la Regione ha
incoraggiato le forme associative di gestione dei servizi, secondo principi di
razionalizzazione e qualità, adeguatezza ed universalità.
In attuazione della strategia Aree interne, i soggetti di riferimento per i progetti di
sviluppo locale sono le diverse forme gestionali associative, tra queste prioritariamente le
Unioni di Comuni, se opportunamente accompagnati dal livello programmatico regionale,
in quanto la Regione intende assicurare:
▪ una maggiore capacità di disegno strategico di area vasta;
▪ una più efficace capacità amministrativa di gestione di iniziative complesse, nonché, in linea
generale, un impatto territoriale delle iniziative più ampio e duraturo.
Altra ipotesi percorribile è quella degli Integrated Territorial Investments (ITI): si tratta di
strumenti di programmazione che consentono di partire dai fabbisogni e dalle specificità
di un territorio dato e circoscritto, facendo da collettore di risorse provenienti da più assi
e/o da più fondi in un’ottica di forte integrazione. L’Accordo di Partenariato, peraltro,
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 71
precisa che lo strumento dell’ITI potrebbe risultare indicato per le Aree Interne. Sempre
secondo la Strategia nazionale per le aree interne, la delega per l’attuazione può anche
essere conferita alle Unioni di Comuni, in qualità di enti più vicini al territorio.
La “entrata in gioco” dei singoli contesti territoriali può essere commisurata ai seguenti
principi:
a. il grado di priorità dell’intervento pubblico in rapporto alle condizioni di coesione
territoriale dei singoli contesti;
b. la “maturità” a livello locale del processo di riordino territoriale, dando priorità alle Unioni già
costituite, con una prospettiva di allargamento dell’iniziativa programmatica ai contesti
territoriali che – progressivamente – giungeranno a soddisfare quanto sancito dalla L.R.
21/2012.
Resta infine da sottolineare l’importanza di un appropriato confronto ed
“accompagnamento” dei territori, allo scopo di operare una ricognizione delle
opportunità esistenti alla scala locale nonché promuovere, anche attraverso laboratori
orientati alla project generation, l’uso più efficace delle risorse a disposizione, secondo i
criteri di integrazione delle diverse fonti finanziarie, tanto dei Fondi SIE quanto regionali e
nazionali (tra cui le risorse messe a disposizione dell’art. 1 c.13-17 della Legge Finanziaria
2014).
A tale scopo dovranno essere definiti meccanismi di selezione degli interventi attraverso
modalità trasparenti quali manifestazioni di interesse e successiva condivisione dei
progetti, che saranno “misurati” sulla base di criteri derivanti dai principi sopra enunciati.
Altresì le progettualità scaturite nell’ambito della strategia regionale per le aree interne
potranno partecipare a reti ed iniziative nazionali al fine di beneficiare di ulteriori
occasioni di confronto e conoscenza con altre realtà italiane.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 72
Community-Led Local Development
Nella prospettiva programmatica della nuova fase dei Fondi SIE e tenuto conto
del – ormai più che decennale – percorso di sviluppo partecipativo dei territori
montani regionali, il processo di sviluppo delle Unioni di Comuni appare
particolarmente rilevante in relazione all’approccio proposto dalla Commissione
Europea noto come “sviluppo locale di tipo partecipativo29”, volto a generare
processi autonomi di crescita alla scala sub-regionale.
Secondo tale approccio – del tutto coerente con quanto proposto dal PTR -
diversità dei luoghi e policentrismo assumono un ruolo-chiave come
opportunità di sviluppo, perseguito a partire da una “mobilitazione di
comunità” delle aree in ritardo diretta ad elaborare risposte locali a bisogni ed
aspirazioni di persone, imprese ed istituzioni ed a rappresentarne gli interessi
collettivi.
Secondo questa prospettiva, intensificando la cooperazione con i livelli
amministrativi sovra-ordinati nell’ambito di rafforzati processi negoziali, le
Amministrazioni Locali possono da un lato avere l’opportunità di valorizzare in
modo creativo conoscenze e competenze sedimentate nelle comunità locali,
dall’altro far valere il maggior peso collegato alla propria “crescita di scala”,
legata al processo di riordino.
3.5 Le politiche per l’area del sisma
Il 20 e 29 maggio del 2012 l’Emilia-Romagna è stata colpita da due eventi sismici che
hanno lasciato un segno indelebile nel cuore della comunità, nel tessuto sociale e nel
tessuto economico del territorio30.
L’area maggiormente colpita è stata la porzione settentrionale della Pianura Padana
emiliana compresa tra le province di Reggio Emilia, Modena, Ferrara e Bologna. Ma le
scosse sono state avvertite nettamente in gran parte dell’Italia del nord e hanno causato
danni anche in Lombardia e Veneto.
La zona31 che ha subito i maggiori danni è quella intorno agli epicentri (il cosiddetto
cratere) che comprende 33 comuni: 7 in provincia di Reggio Emilia, 14 in provincia di
Modena, 5 in quella di Bologna, 7 in provincia di Ferrara. Nell’area del cratere risiedono
550mila persone e hanno sede 66mila unità locali per un totale di 270mila addetti tra
29 Community-led Local Development”, capo II, art. 32 – 35 del Regolamento Generale 30 Il 20 maggio è la data del il primo sisma, di magnitudo pari a 5.9 gradi della scala Richter e con
profondità di 6,3 km. Il 29 maggio si è verificato un secondo terremoto di magnitudo pari a 5.8 gradi
Richter e profondità 10 km, con epicentro localizzato più a ovest rispetto al precedente. 31 Contenuti e dati tratti dal documento della Regione Emilia-Romagna “A due anni dal terremoto”,
scaricabile dal sito http://www.regione.emilia-romagna.it/terremoto/a-due-anni-dal-sisma/
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 73
agricoltura, industria e servizi. Si tratta quindi di una zona non solo densamente popolata
ma anche con un’altissima industrializzazione, un’agricoltura fiorente e un alto tasso di
occupazione, basti pensare che nell’area del cratere si produce circa il 2% del Pil
nazionale.
L’intera area interessata dal sisma, oltre a quella del cratere, coinvolge 58 comuni (inclusi
i capoluoghi di provincia): 14 nel reggiano, 19 nel modenese, 17 nel bolognese, 8 nel
ferrarese. A questi vanno aggiunti due comuni per i danni subiti alle attività produttive.
Gli abitanti complessivamente coinvolti residenti in quest’area allargata sono circa
900mila.
Tavola 8 - Popolazione e abitazioni nell’area colpita dal sisma.
Province
Popolazione residente
Famiglie Abitazioni
Modena 261.645 107.914 112.392
Ferrara 214.545 98.993 105.835
Bologna 169.636 73.393 76.618
Reggio Emilia 121.657 48.276 49.355
Totale area colpita 767.483 328.576 344.200
Il bilancio umano è pesante: muoiono a causa delle scosse 28 persone, cui si aggiungerà
un volontario deceduto nella fase di ricostruzione. I feriti sono circa 400. Le famiglie
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 74
colpite che nell’immediato hanno dovuto lasciare le proprie abitazioni sono state19.000,
per un totale di 45.000 persone. 14.000 gli edifici residenziali danneggiati.
Il sisma ha colpito una delle aree produttive più importanti del Paese con la presenza di
distretti produttivi anche di rilevanza internazionale come ad esempio il comparto del
biomedicale dell’area di Mirandola.
Le aziende coinvolte sono diverse migliaia per un valore complessivo del danno stimato di
2,7 miliardi di euro. Anche il settore agricolo è stato messo a dura prova: sono state
stimate in quasi 14mila (pari al 18,7% del totale regionale) le aziende agricole interessate
dal sisma, per una superficie agricola utilizzabile di oltre 200mila ettari, di cui 1.233
aziende con allevamenti. I danni stimati per il settore agricolo e quello agro-industriale
ammontano a 2,4 miliardi di euro circa. Il 90% dei danni si concentra nella provincia di
Modena.
I danni subiti dal sistema economico hanno avuto un immediato riflesso sull’occupazione,
nel 2012 circa 4000 unità produttive hanno fatto ricorso alla cassa integrazione.
Ingenti i danni alle abitazioni, al patrimonio storico culturale, alle strutture pubbliche, alle
strutture sanitarie e scolastiche.
Dopo una breve prima fase di emergenza, che ha visto il contributo determinante del
mondo del volontariato e dell’associazionismo, oltre ai grandi sforzi della Protezione civile
nazionale e regionale, sono partiti velocemente i programmi di ricostruzione, grazie allo
stanziamento di fondi nazionali, comunitari, del bilancio regionale, della solidarietà e dei
Fondi Strutturali della programmazione 2007-2013.
3.5.1 Verso un piano strategico per l’area del sisma
Il processo di ricostruzione dell’area duramente colpita dal sisma è in corso.
La Regione, una volta conclusa la fase di emergenza, ha affrontato il processo di
transizione verso il ritorno completo alla normalità mettendo al centro la sicurezza e il
benessere delle persone e il ripristino delle condizioni essenziali di ripresa della vita delle
comunità locali, attraverso un percorso ed un metodo di condivisione e concertazione tra
Commissario ed enti locali messo in piedi sin dall’inizio tramite la costituzione del
Comitato Istituzionale e di indirizzo.
Di fronte allo scenario di devastazione causato dal terremoto sono state fatte scelte
precise: la prima improcrastinabile decisione è stata quella di riconsegnare la scuola agli
alunni, garantendo la regolare apertura dell’anno scolastico dopo solo tre mesi dal sisma,
a settembre 2012.
Altra priorità è stata quella del lavoro per cercare di contrastare il negativo impatto
sull’occupazione generato dai tanti crolli degli stabilimenti produttivi.
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 75
Successivamente l’attenzione si è concentrata su abitazioni e imprese, attraverso
l’emanazione di provvedimenti che regolano i finanziamenti per il ripristino e la
ricostruzione di case e attività economiche.
L’altra linea di intervento ha riguardato il tempestivo riavvio dei servizi pubblici essenziali
e la realizzazione di nuovi municipi temporanei, laddove quelli storici erano gravemente
compromessi, per garantire in un momento così difficile per la collettività il ripristino di
luoghi identitari e di servizio per l’intera comunità.
Gli obiettivi e le misure principali possono essere così sintetizzate:
· il ripristino delle scuole o l’allestimento di soluzioni temporanee nel caso di edifici
scolastici danneggiati in modo grave, per garantire la riapertura regolare dell’anno
scolastico;
· il sostegno alla celere ripartenza delle attività economiche e conseguentemente il
ritorno al lavoro dei lavoratori in cassa integrazione, attraverso misure per la
delocalizzazione temporanea e soprattutto la ricostruzione;
· il rientro nelle case e la soluzione del problema dell’alloggio attraverso l’erogazione di
finanziamenti per la ricostruzione;
· la sicurezza, innanzitutto delle attività produttive, con i fondi INAIL, le misure dell’art. 3
del DL 74/L122 e gli interventi provvisionali;
· il recupero dei beni culturali, il ripristino dei municipi non solo per garantire l’azione
amministrativa, ma anche come luogo di incontro e servizio;
· la messa in sicurezza e ripristino delle funzionalità delle opere idrauliche per la difesa
del suolo;
· il supporto per garantire massima continuità dell’assistenza sanitaria e dei servizi
socio-assistenziali provvedendo al tempestivo ripristino delle strutture e degli ospedali;
· l’avvio di un articolato programma di recupero degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica per il potenziamento del patrimonio.
In questo contesto, i segni della ripresa sono evidenti: le aziende hanno recuperato quasi
completamente le attività di produzione, non si è verificato il temuto effetto di
“abbandono” dell’area da parte delle imprese insediate - che avevano subito ingenti
danni ai capannoni e alle attrezzature - le ore di cassa integrazione sono tornate a valori
fisiologici, le aziende agricole hanno in larga parte ripristinato le produzioni ed i servizi
alla popolazione sono stati completamente ripristinati anche grazie all’approntamento di
strutture temporanee (ad esempio per le scuole).
La Regione intende ora guardare oltre, per posizionare il territorio in questione (che ha
svolto in passato un ruolo trainante nell’economia regionale) nelle traiettorie di sviluppo
che hanno come obiettivo la competitività e l’attrattività regionale.
In questa direzione la Regione ha come obiettivo principale quello di mantenere l’identità
del territorio, sia di carattere insediativo sia di “attaccamento” della popolazione ai propri
luoghi di vita e di lavoro, contrastando più facili approcci alla ricostruzione che
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 76
comporterebbero inevitabili conseguenze quali costruire nuovi agglomerati (new town),
pregiudicare il paesaggio e la ruralità con fenomeni di sprawl e rendere difficilmente
recuperabili i centri urbani fortemente danneggiati, per i quali il processo di ricostruzione
è molto più complesso e lungo.
Si intende perciò completare il processo di ricostruzione valorizzando i luoghi ed i beni
storico culturali che hanno una funzione essenziale nel preservare l’identità dei luoghi e il
senso di appartenenza dei cittadini al loro territorio, in una chiave di coesione sociale e
territoriale.
Per conseguire questa finalità, occorre che la Regione metta in campo risorse non solo
finanziarie, ma anche conoscitive e legislative, per definire un piano strategico integrato,
capace di intervenire in maniera modulare su temi strategici o su “sub aree” del
territorio più ampio investito dal sisma.
Lo strumento più adatto a questo fine risulterebbe essere un “Piano strategico” che per
sua natura deve essere concepito e declinato con la collaborazione di tutti i soggetti che
rappresentano il territorio e che tanto attivamente hanno contribuito a riportare la
normalità nella vita delle persone.
Questo approccio integrato ha come obiettivi specifici:
· realizzare nel più breve tempo possibile il ritorno completo alla normalità, mettendo al
centro la sicurezza e il benessere delle persone e il ripristino delle condizioni essenziali
di ripresa della vita delle comunità locali,
· stimolare e incoraggiare quelle trasformazioni strutturali di questa zona di pianura e di
“confine”, in grado di contrastare i fenomeni che, in relazione al declino rurale,
comportano conseguenze di degrado ambientale, marginalità culturale e crisi di talune
componenti del tessuto socio-economico legato alla ruralità.
· salvaguardare e qualificare l’ambiente, preservare e valorizzare le peculiarità storico-
culturali, promuovere efficacemente gli “stili di vita” e l’identità locale,
· posizionare il sistema locale anche nelle relazioni globali, grazie alla sua apertura nei
confronti dell’esterno con la realizzazione della Nuova Cispadana,
· migliorare l’attrattività insediativa dei centri storici e del paesaggio rurale, nella sua
veste di territorio di cerniera, passaggio e connessione grazie ad un rafforzato sistema
infrastrutturale fortemente interconnesso
· innalzare il livello di sicurezza (sismico e idraulico) agendo in modo che non ci si limiti
ad interventi di adeguamento, ma facendo sì che questi siano investimenti in tecniche
e tecnologie innovative con effetti anche sul sistema economico locale e sulla qualità
della vita delle persone.
I Fondi SIE della programmazione 2014-2020 potrebbero quindi concorrere attivamente
al raggiungimento di alcuni di questi obiettivi.
Sul versante economico le priorità di investimento si collocano negli ambiti
dell’innovazione e della ricerca, della connettività e dei servizi per le smart cities, della
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 77
formazione avanzata, della competitività delle PMI e del settore del commercio, nonché
del rafforzamento delle eccellenze in campo agricolo (si pensi a questo proposito al
potenziale dell’incoming legato ad Expo 2015).
In merito ai temi della sicurezza del territorio e dell’ambiente, anche gli interventi di
valorizzazione del patrimonio culturale potranno agire a supporto del recupero identitario
e dello sviluppo, in sinergia con gli interventi che avranno come obiettivo la
rivitalizzazione dei centri storici (e del commercio) da un lato e del territorio rurale di
pregio dall’altro.
L’insieme integrato di queste priorità di investimento potrà giocare un ruolo di
consolidamento e di posizionamento di questo sistema economico nelle reti nazionali ed
internazionali della competitività.
La cartina che segue mostra l’ambito territoriale nel quale la Regione intende attivare le
politiche specifiche per l’area del sisma.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 78
3.6 Le politiche di cooperazione a scala europea
3.6.1 L’Emilia-Romagna nelle strategie macroregionali europee
La dimensione sovranazionale delle politiche di cooperazione a scala europea nell’ambito
degli indirizzi strategici di Europa 2020, trova una sua collocazione territoriale significativa
nelle strategie europee macroregionali. Dal 2009 l’Unione Europea opera in tal senso,
individuando macroaree verso le quali operare un coordinamento complessivo delle
azioni di diverse politiche ed un approccio di governance multilivello attraverso la
realizzazione di un Piano d’azione (Action Plan).
La Regione Emilia-Romagna riconosce l’importanza dell’adesione a queste strategie per il
valore di innovazione che possono indurre all’insieme delle politiche territoriali e già da
tempo aderisce ad organismi ed associazioni di carattere interregionale e sovranazionale
(come l’Euroregione adriatica) partecipando e promuovendone le attività.
A seguito delle strategie macroregionali già adottate dall’UE per la regione del Mar Baltico
(2009) e per la regione del Danubio (2011), il Consiglio Europeo nel Dicembre 2012 ha
riconosciuto l’opportunità di adottare una strategia per la macroregione Adriatico ionica
(EUSAIR) il cui Piano d’azione sarà adottato entro la fine del 2014.
Le aree delle strategie europee macroregionali
Fonte: Central Europe MA, 2013
3. Le politiche di sviluppo
Pag. 79
La strategia per l’area Adriatico Ionica interessa 4 paesi membri (Italia, Slovenia, Croazia,
Grecia) e 4 paesi non membri (Serbia, Bosnia-Erzegovina, Montenegro, Albania) e ha
avuto come base programmatica iniziale la Comunicazione della CE “Una strategia
marittima per il Mare Adriatico ed il Mar Ionio” (COM(2012) 713) ed il discussion paper
sulla strategia EUSAIR presentato dalla Commissione europea nell’agosto 2013 a cui è
seguito un intenso lavoro portato avanti dagli Stati partecipanti (attraverso propri Punti di
contatto nazionali) e la realizzazione di numerose iniziative di consultazione condotte
dalla Commissione Europea, dal Comitato delle Regioni e dai Punti di contatto nazionali
nei diversi territori dell’area. Il percorso di programmazione ha portato all’individuazione
di quattro aree di reciproco interesse (Pilastri) sui quali si articoleranno le priorità
d’azione contenute nel Piano d’Azione EUSAIR e specifiche priorità tematiche:
· risorse marine e marittime con priorità relative alle tecnologie innovative, ai servizi,
alla pesca ed acquacoltura ed ai servizi;
· reti di trasporti ed energia con priorità collegate ai trasporti marittimi, ai collegamenti
intermodali ed alle reti di energia ;
· salvaguardia e tutela della qualità ambientale con priorità collegate alla protezione
dell’ambiente marino, alla gestione integrata delle zone costiere ed al cambiamento
climatico;
· turismo sostenibile con rafforzamento e promozione dell’identità della regione
adriatico ionica e del suo patrimonio ambientale e culturale.
La strategia prevede, inoltre, due pilastri orizzontali - Capacity buiding e Ricerca e
Innovazione - che fungono da “integratore” tra le diverse tematiche trattate dai pilastri
settoriali.
Area della Strategia Europea macro regionale Adriatico Ionica
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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La Regione Emilia-Romagna, così come le altre Regioni italiane interessate, su input della
Conferenza dei Presidenti (doc 13/080/CR11/C3), partecipa fin dal 2007 ad iniziative
tecniche, progettuali e politiche preparatorie aderendo all’Euroregione Adriatica (L.R.
7/2007) e contribuisce alle attività dell’Iniziativa Adriatico ionica e al sistema di
coordinamento tra le regioni.
La programmazione nazionale e regionale dei Fondi SIE dovrà tenere in considerazione le
priorità della strategia macroregionale ricercando le coerenze e individuando le azioni che
contribuiscano all’attuazione della strategia così come specificato anche dall’art. 96 .3e
del Reg.(UE) 1303/2013.
Al livello regionale il valore aggiunto della strategia macroregionale Adriatico-Ionica e la
conseguente azione programmatoria si identifica con:
· l’intensificazione ed integrazione della cooperazione tra i paesi dell’area attraverso le
opportunità offerte dai programmi di cooperazione territoriale europea;
· la mobilitazione di altri programmi e strumenti finanziari pubblici e privati verso i paesi
balcanici;
· il miglioramento e la prosecuzione delle azioni progettuali in particolar modo sulla
salvaguardia e tutela della qualità ambientale, della pesca, della valorizzazione turistica
e culturale.
3.6.2 Le aree di cooperazione territoriale e i relativi Programmi
Anche per il periodo di programmazione 2014-2020 l’Unione europea ha individuato
come uno degli obiettivi della politica europea di coesione territoriale quello della
Cooperazione Territoriale Europea (CTE). Tale obiettivo, rafforzato finanziariamente e
sostenuto dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR,) sarà affiancato e ulteriormente
valorizzato dal contributo degli strumenti finanziari europei per l’azione esterna, in
particolare lo strumento di sostegno alla politica di preadesione (IPA II) e di vicinato (ENI)
che prevedono, fra l’altro, risorse da dedicare all’attuazione di programmi di
cooperazione territoriale che coinvolgono aree esterne all’Unione europea e che per
l’Italia fanno riferimento, in particolare, ai paesi dell’area balcanica e della sponda sud del
Mediterraneo.
Il rafforzamento della cooperazione territoriale trova fondamento nella necessità di
accrescere il valore aggiunto di progetti transfrontalieri e transnazionali e la possibilità di
individuare spazi geografici di cooperazione caratterizzati da problematiche comuni di
sviluppo da affrontare con approcci mirati ed integrati che travalicano i confini nazionali.
Questi obiettivi sono condivisi, inoltre, anche da altri programmi europei quali Orizzonte
2020, LIFE+, Europa Creativa, Life Long Learning Programme.
3. Le politiche di sviluppo
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Le risorse finanziarie dell’Unione Europea per la cooperazione territoriale ammontano
complessivamente a 8,9 miliardi di euro a disposizione per il finanziamento di programmi
operativi transfrontalieri e transnazionali gestiti da Autorità comuni.
In considerazione della sua collocazione geografica, l’Italia è fra i paesi europei
maggiormente interessati dai programmi di cooperazione territoriale che assumono
rilevanza quali strumenti complementari a sostegno dello sviluppo regionale fornito ai
territori attraverso i programmi operativi nazionali e regionali e di propulsione alla
progettazione territoriale locale.
I diversi programmi di cooperazione attivano bandi pubblici sovranazionali finalizzati al
finanziamento di operazioni congiunte condotte da partenariati di beneficiari dei diversi
territori eleggibili.
L’Amministrazione regionale dell’Emilia-Romagna forte dell’esperienza dei precedenti
periodi di programmazione (2000/2006 e 2007/2013) maturata attraverso il
coinvolgimento delle proprie strutture a numerose iniziative progettuali e la
partecipazione dell’intero sistema regionale, nelle diverse articolazioni locali, conferma il
proprio interesse a promuovere l’operatività dei programmi CTE sul proprio territorio.
A partire dal 2011, la Regione Emilia-Romagna ha sviluppato un percorso d’analisi
finalizzato a verificare il contributo dei progetti CTE alla programmazione regionale
unitaria.
Il metodo è stato sviluppato e applicato ad un campione significativo di progetti realizzati
sul territorio emiliano-romagnolo e riferiti ai diversi ambiti tematici. La verifica
dell’’efficacia dei progetti è emersa da un’analisi dei risultati di medio-lungo termine con
implicazioni dirette (a livello di progetto) e indirette (a livello di integrazione nella
programmazione).
Il percorso d’analisi ha rilevato come i progetti di CTE contribuiscano alla formazione di
processi di conoscenza, sostenendo forme di innovazione e investimento e migliorando i
processi di governance regionale e locale.
Tali elementi hanno assunto significatività tramite l’identificazione di criteri chiave, intesi
come modalità della capacità dei progetti di influire sul contesto locale:
§ Know-how: capacità del progetto di rafforzare competenze e conoscenze degli attori
locali coinvolti
§ Innovazione: capacità del progetto di apportare un contributo innovativo a processi,
prodotti, servizi
§ Investimenti diretti o indotti: capacità del progetto di stimolare e/o far confluire
investimenti produttivi e/o strutturali
§ Capitalizzazione: capacità delle pratiche sviluppate (sia quelle disponibili a partire da
altre esperienze pregresse, sia quelle ottenute dall’implementazione del progetto) di
essere valorizzate, anche tramite processi di clusterizzazione
§ Networking: capacità del progetto di avviare/rafforzare percorsi di rete a livello
trasnfrontaliero/transnazionale
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§ Integrazione/Mainstreaming: capacità di integrazione del progetto nella
programmazione regionale complessiva
§ Governance: capacità del progetto di creare relazioni funzionali a livello territoriale,
coinvolgendo il maggior numero possibile di stakeholder
Gli esiti del percorso di valutazione consolidano la scelta strategica regionale di una
partecipazione attiva ai programmi CTE 2014/2020 quale strumenti di sviluppo regionale.
Nel corso del 2012, con l’intento di approfondire e rafforzare la relazione tra valutazione
e cooperazione, il metodo è stato reso disponibile per avviare un percorso sperimentale
tra le Regioni italiane nell’ambito del Programma MED. Alla sperimentazione hanno
partecipato le Regioni Lazio e Puglia, e, a partire dalla fine del 2013, si sono aggiunte le
Regioni Marche, Umbria, Sardegna, Calabria e Veneto, con lo scopo di validare
ulteriormente il modello sviluppato e di rafforzarne/migliorarne l’impianto metodologico.
Per il periodo 2014/2020 saranno operativi sul territorio regionale programmi che fanno
riferimento a 5 spazi di cooperazione. Al pari dei programmi operativi nazionali e regionali
articoleranno la loro azione su 4 degli 11 obiettivi tematici proposti dalla Commissione
Europea per la concentrazione dell’utilizzo dei Fondi Strutturali.
Area di cooperazione Territori regionali eleggibili
Transfrontaliera Italia – Croazia territorio provinciale di Ferrara, Ravenna, Forlì-
Cesena, Rimini
Transnazionale Adriatico-Ionico intero territorio regionale
Transnazionale Europa Centrale Intero territorio regionale
Transnazionale Mediterraneo Intero territorio regionale
Interregionale Intero territorio regionale
A questi si affiancano 2 programmi per il sostegno e lo sviluppo di reti europee: ESPON III
e URBACT III. ESPON III concentra la sua attività nella produzione, disseminazione e
promozione di studi ed analisi territoriali a scala europea in diversi settori e campi di
indagine per favorire e contribuire all’attuazione della strategia Europa 2020.
URBACT III indirizza la sua azione verso il miglioramento dell'efficacia delle politiche di
sviluppo urbano integrato e sostenibile
Il nuovo programma transfrontaliero interno Italia-
Croazia 2014-2020, proposto dalla Commissione
europea a seguito del recente ingresso della
Repubblica di Croazia nell’Unione Europea, presenta
un’area eleggibile rappresentata dai territori NUTS III
delle provincie costiere adriatiche italiane e da gran
3. Le politiche di sviluppo
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parte del territorio croato. Il programma avrà una dotazione di risorse finanziarie
comunitarie di 201 milioni di euro.
Il programma transnazionale Adriatico Ionico copre un
vasto spazio geografico coincidente con l’area della
strategia europea macroregionale Adriatico Ionica. Con una
dotazione finanziaria complessiva di circa 100 milioni di
risorse comunitarie, rappresenterà uno dei principali
strumenti di supporto all’attuazione della strategia
macroregionale.
Il programma Europa Centrale 2020 copre una vasta area
comprendente territori NUTS II di 9 Stati membri. Con una
dotazione finanziaria di 246 milioni di euro, si pone come
obiettivo generale di sostenere, attraverso il coinvolgimento e
coordinamento di attori chiave dei diversi livelli regionali e
locali, lo sviluppo delle capacità regionali nei settori
dell’innovazione, dell’economia a basse emissioni,
dell’ambiente, della cultura e dei trasporti.
Il programma Mediterraneo 2014-2020 si pone in
continuità con il precedente programma
2007/2013 ed ha una dotazione finanziaria di 224
milioni di euro. Lo spazio di cooperazione
comprende 57 regioni di 10 Paesi UE e tre paesi
candidati. Si pone come obiettivo generale di
promuovere la crescita sostenibile nel bacino
mediterraneo favorendo l’innovazione e l’utilizzo
razionale delle risorse (energia, acqua, risorse
marittime) e favorendo l’integrazione sociale attraverso azioni di cooperazione
territoriale e integrata.
Il programma Interreg Europe 2014-2020 promuove, su tutto il territorio comunitario,
scambi di esperienze, identificazione e disseminazione di buone pratiche nell’attuazione
dei programmi operativi finanziati dai fondi strutturali europei perseguendo la finalità di
migliorare l’attuazione dei programmi operativi finanziati nell’ambito degli obiettivi
“Investimenti a favore della crescita e occupazione” e “cooperazione territoriale” della
politica di coesione europea.
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La tabella seguente fornisce un quadro sinottico del concorso dei Programmi di cui è
beneficiario il territorio regionale al raggiungimento degli Obiettivi tematici previsti dal
regolamento generale.
Tavola 9 - Obiettivi tematici previsti nei diversi programmi di cooperazione32.
Obiettivi tematici
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2.Migliorare l’accesso alle TIC, nonché l’impiego
delle medesime
3.Promuovere la competitività delle PMI X
4.Sostenere la transizione verso un’economia a
basse emissioni di carbonio in tutti i settori
X X X
5.Promuovere l’adattamento al cambiamento
climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi
6.Preservare e tutelare l’ambiente e promuovere
l’uso efficiente delle risorse
X X X
7.Promuovere sistemi di trasporti sostenibili ed
eliminare le strozzature nelle principali
infrastrutture di rete
X
8.Promuovere un’occupazione sostenibile e di
qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori
9.Promuovere l’Inclusione sociale e combattere la
povertà e la discriminazione
10.Investire nell’istruzione, nella formazione e nella
formazione professionale finalizzate alle
competenze e nell’apprendimento permanente
11.Rafforzare la capacità istituzionale delle autorità
pubbliche e delle parti interessate e promuovere
un’amministrazione pubblica efficiente
X
32 Per i Programmi Italia-Croazia e Adriatico-Ionico la correlazione con gli Obiettivi Tematici è attualmente
in via di definizione.
4. Gli strumenti intervento
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4. Gli strumenti d’intervento
4.1 Il contributo dei Fondi SIE, del Fondo Sviluppo e Coesione e della
Cooperazione Territoriale Europea alla strategia regionale 2014-2020
4.1.1 Il Programma Operativo Regionale del Fondo Sociale Europeo (FSE)
La strategia del programma
La strategia generale del programma operativo 2014-20 del Fondo Sociale Europeo della
Regione Emilia-Romagna è così articolata:
· qualificare il sistema formativo nelle sue componenti che si configurano come
opportunità qualificate e riconosciute di istruzione e formazione professionale,
formazione in apprendistato, formazione terziaria non universitaria, alta formazione
post universitaria, ricerca, innovazione e trasferimento tecnologico ai fini
dell’inserimento e della permanenza nel mercato del lavoro;
· innovare e rafforzare i percorsi di raccordo tra i diversi segmenti del sistema
educativo e il mondo del lavoro e di transizione e mobilità professionale quali i tirocini;
· rendere disponibili misure complesse di intervento per il lavoro che
accompagnino e supportino i processi di ristrutturazione e riposizionamento
strategico di singole imprese o di comparti/filiere produttive affrontando in modo
mirato l’emergenza occupazionale con azioni di ricollocazione dei lavoratori che
rischiano di essere espulsi dal mercato del lavoro o che già hanno perso
un’occupazione;
· sostenere misure complesse di intervento al fine di corrispondere ai fabbisogni
di competenze necessari a promuovere e valorizzare interventi strategici di
innovazione e qualificazione della base produttiva;
· qualificare ulteriormente la rete dei servizi per il lavoro per le persone e per le
imprese, accessibili anche attraverso la rete, razionalizzandone il disegno unitario;
· aprire il sistema educativo e formativo ad una dimensione internazionale, in
integrazione con il Programma comunitario Erasmus+, attraverso una strategia
globale incentrata su tre categorie di intervento: promuovere la mobilità
internazionale degli studenti e del personale; promuovere l'internazionalizzazione e il
miglioramento dei programmi di studio e dell'apprendimento digitale e incentivare la
cooperazione strategica, i partenariati e lo sviluppo di capacità istituzionali;
· razionalizzare e dare unitarietà alle misure volte all’inclusione sociale delle
persone in condizioni di svantaggio a partire dalla convinzione che il lavoro sia la
precondizione per contrastare marginalità ed esclusione sociale e i connessi costi
individuali e collettivi;
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· valorizzare e migliorare in termini di semplificazione le modalità di intervento
della Pubblica Amministrazione come Policy Making.
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 88
4.1.2 Il Programma Operativo Regionale del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
(FESR)
La strategia del programma
La strategia generale del programma operativo 2014-20 del Fondo Europeo di Sviluppo
Regionale della Regione Emilia-Romagna è così articolata:
· riprendere un percorso di crescita degli investimenti produttivi in grado di incorporare
l’innovazione e rafforzare la base produttiva delle filiere regionali, in un logica
sostenibile;
· accrescere il livello di internazionalizzazione del proprio sistema produttivo,
agganciandosi in modo più esteso e più stabile ai mercati più dinamici o in forte
crescita a livello mondiale;
· rafforzare ed accrescere la presenza sul mercato introducendo servizi, reti stabili di
produzioni, elevata progettualità e design nei prodotti;
· dare continuità e diffondere le attività di Ricerca e Sviluppo sia da parte della Rete
Alta Tecnologia che delle imprese sfruttando appieno le potenzialità di sviluppo legate
alla Smart Specialization Strategy regionale;
· sostenere ed accompagnare l’eccellente dinamica imprenditoriale della nostra regione
sia nell’ambito degli spin-off tecnologici che delle start up;
· accrescere l’occupazione e il sistema delle competenze;
· accrescere il capitale delle reti, da quelle tecnologiche a quelle del credito, a quelle
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 90
4.1.3 Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR)
La strategia del programma
Il programma di Sviluppo Rurale 2014-20 si propone di contribuire in modo significativo al
rilancio e alla stabilizzazione del settore primario, puntando al coinvolgimento del
maggior numero di agricoltori, in particolare di quelli che affrontano specifiche crisi
settoriali, piuttosto che di quelli insediati nelle aree rurali maggiormente problematiche,
sviluppando politiche sinergiche con altri strumenti di sviluppo territoriale, anche sulla
base di un esame critico delle esperienze precedenti.
Sarà necessario attivare sul territorio tutte le risorse potenzialmente disponibili in
maniera coordinata mettendo a disposizione degli attori in campo (istituzioni, territori,
rappresentanze agricole e sindacali, sistemi d’impresa, operatori del mondo della
conoscenza e dell'innovazione) strumenti operativi nuovi, gestiti con modalità più snelle e
modificabili in corso d'opera alla luce dei risultati via via conseguiti.
In coerenza con gli obiettivi generali della Politica agricola comune il Programma deve
dare risposte concrete:
· alle imprese: promuovendone la competitività, attraverso il
rafforzamento dei servizi di supporto, il sostegno alla capacità di introdurre
innovazioni in termini di prodotto e di processo, la conquista di nuovi mercati, i
processi di adeguamento strutturale, favorendo la diversificazione, potenziando sia le
filiere corte sia quelle rivolte all’export, le reti d'impresa e le aggregazioni, nonché
agevolando l'accesso al credito, piuttosto che prevedendo forme assicurative e/o fondi
mutualistici;
· al lavoro: favorendone la stabilizzazione e la qualificazione,
stimolando l’occupazione e la nascita di nuove imprese, promuovendo la
concertazione, il dialogo sociale, la riorganizzazione, la valorizzazione del lavoro e delle
risorse umane, anche tramite l’applicazione e il sostegno degli accordi sindacali
aziendali, interaziendali e/o accordi sottoscritti dalle organizzazioni maggiormente
rappresentative;
· ai giovani: andando oltre l’aiuto all’insediamento, promuovere
l’ingresso di nuovi imprenditori nel mondo agricolo sperimentando nuove soluzioni
per facilitare l’accesso alla terra e ai capitali e accordando loro priorità specifiche in
tutti gli interventi, ma anche incentivando la nascita di nuove imprese nei territori
marginali;
· all’ambiente: promuovere la sostenibilità dei processi produttivi
quale elemento strategico per la valorizzazione delle produzioni, la tutela delle risorse
naturali, l’adattamento e la mitigazione dei cambiamenti climatici nonché la
valorizzazione delle foreste e lo sviluppo delle agro energie;
· al territorio: sostenendo interventi per migliorare la qualità di vita
garantendo l’accesso ai servizi anche ricorrendo a soluzioni innovative intensificando e
4. Gli strumenti di intervento
qualificando l'intervento nelle aree a maggiore ruralità, puntando sulle specificità
locali, sulla distintività delle produzioni di “montagna” sostenere inoltre l’agricoltura
fragile delle aree periurbane con interventi specifici finalizzati a sostenere le filiere
corte e la multifunzionalità delle aziende.
In particolare per i territori montani, pur non attivando uno specifico sottoprogramma,
l'attenzione del PSR per la montagna si potrà articolare in senso trasversale a tutte le
priorità attraverso:
· la definizione in tutte le priorità d’intervento di criteri di selezione e di condizioni di
ammissibilità per il riconoscimento delle specificità delle aziende agricole delle zone
prevalentemente rurali;
· l’attivazione di interventi riservati ai territori di montagna per tipologie di operazioni
particolarmente finalizzati alla risoluzione di problemi specifici;
· l’attivazione dell'indennità compensativa (art. 32) per zone con particolari vincoli
naturali.
Trasversalmente a tali tematiche si interverrà sul tema dell’innovazione: per valorizzare la
produzione, la trasformazione e la commercializzazione delle materie prime agricole,
soprattutto attraverso una migliore capacità di dialogo e interazione tra i diversi attori
locali coinvolti. La diffusione dell’innovazione verrà portata avanti dai Gruppi Operativi
(GO) del Partenariato Europeo per l’Innovazione (PEI). I GO verranno istituiti a livello
regionale e promuoveranno l’interazione tra mondo della ricerca e imprese, manterranno
i database informativi (ad esempio su clima e suolo) allo scopo di supportare il decision
making, offriranno formazione e consulenza alle imprese.
La strategia regionale dunque si articola in sei priorità rispetto a tre ambiti tematici –
Competitività sostenibile e approccio di filiera, Ambiente e clima, Territorio Rurale.
Queste priorità vengono dettagliate in 29 fabbisogni d’intervento33 individuati tramite un
processo bottom-up di confronto con il partenariato.
33 Si rimanda al Piano di Sviluppo Rurale dell’Emilia Romagna per l’elenco completo dei fabbisogni d’intervento.
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 94
4.1.4 I programmi di Cooperazione Territoriale Europea (CTE)
Il territorio regionale, grazie alla sua collocazione geografica, alla propensione alla
partecipazione ai diversi programmi europei ed al dinamismo degli Enti Locali e di altri
soggetti pubblici e privati presenti sul territorio, riveste un ruolo centrale nelle dinamiche
di sviluppo collegate alla cooperazione territoriale sia in ambito transfrontaliero che
transnazionale.
In termini strategici la Regione Emilia-Romagna si propone di dare continuità e
consolidare all’interno dell’Amministrazione e verso il territorio la propria azione di
governo della attuazione dei programmi di cooperazione attraverso:
· la valorizzazione dei sistemi di priorità individuati dal Documento Strategico Regionale
(DSR) e dai piani settoriali regionali;
· la valorizzazione e capitalizzazione di risultati realizzati con progetti della
programmazione 2007/2013;
· il rafforzamento del sistema di relazioni con i territori eleggibili ai programmi in
particolare dell’area Adriatico balcanica e dell’arco mediterraneo;
· la promozione della partecipazione alle iniziative progettuali del sistema delle
autonomie locali e di altri soggetti rilevanti del territorio regionale e la ricerca delle
opportune sinergie fra le iniziative regionali e quelle degli enti locali territoriali;
· il consolidamento di strategie regionali per l’utilizzo dei diversi programmi europei,
non solo CTE, che prevedono il finanziamento di azioni di cooperazione territoriale;
· la conferma del sistema di governance interno all’Amministrazione del complesso dei
programmi CTE attivi sul territorio regionale ed il rafforzamento del ruolo del governo
regionale nel contesto nazionale e sovranazionale con particolare attenzione a:
- alla partecipazione, nell’ambito dei sistemi di governance nazionale, alla definizione
delle proposte dei programmi operativi CTE;
- alla ricerca della coerenza fra la azione regionale perseguita attraverso i programmi
operativi regionali e le indicazioni contenute nel Piano d’Azione della Commissione
europea attuativo della Strategia europea macroregionale Adriatico Ionica;
- all’assunzione del ruolo di Autorità unica di gestione transnazionale del programma
Adriatico Ionico.
· consolidamento del monitoraggio dei progetti CTE realizzati sul territorio regionale e
della attività di comunicazione, informazione ed accompagnamento sulle opportunità
di partecipazione ai bandi CTE nonché sui principali fondi a gestione diretta (Orizzonte
2020, LIFE, Connecting Europe Facility, EuropaCreativa) e sui principali risultati
conseguiti nella realizzazione di progetti.
Una volta completato il processo di definizione dei diversi programmi CTE verrà valutata
l’opportunità di adottare un documento di priorità ed orientamenti operativi per la
partecipazione della Regione Emilia-Romagna ai programmi di cooperazione territoriale
europea 2014/2020.
4. Gli strumenti intervento
Pag. 95
4.1.5 Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC)
La strategia adottata a livello nazionale di sinergia tra gli investimenti dei Fondi Strutturali
e quelli sostenuti dal Fondo di Sviluppo e Coesione persegue un duplice obiettivo, ma
strettamente integrato: da un lato continuare nell’azione di potenziamento e
miglioramento dei contesti regionali; dall’altro assicurare un sostegno, strutturale e non
congiunturale, ai processi di rafforzamento delle imprese, di incremento
dell’occupazione, di miglioramento del tessuto sociale dopo la crisi. La programmazione
2014-20 opera dunque una scelta innovativa rispetto alle esperienze precedenti di utilizzo
dei fondi: quella di specializzare il Fondo Sviluppo e Coesione nel finanziamento delle
grandi opere infrastrutturali, in particolare nel campo dei trasporti, della rete digitale e
dell’ambiente. Ciò consente di poter disporre di una tempistica di spesa più adeguata a
realizzazioni complesse sotto il profilo amministrativo e tecnico, senza vincolarsi alle
scadenze che caratterizzano la gestione dei fondi strutturali, difficilmente compatibili con
la durata dei processi di realizzazione delle opere infrastrutturali.
Le risorse assegnate dalla Legge di Stabilità (L. 147/2014 art.1 c.8) alla programmazione
2014-20 del Fondo Sviluppo e Coesione sono pari a 54,810 miliardi, di cui 43.848 iscritti in
bilancio. Il riparto risorse a livello nazionale assegna il 20% alle regioni del Centro Nord,
per un totale di 8.769,6 miliardi di euro. Queste risorse a loro volta devono essere
ripartite fra Regioni e Amministrazioni Centrali (AACC)34.
Gli obiettivi tematici su cui saranno orientati gli investimenti del Fondo Sviluppo e
Coesione35 ad integrazione degli investimenti dei Fondi Strutturali sono:
OT 2 - Agenda digitale
OT 5 - Clima e rischi ambientali
OT6 - Tutela dell’ambiente e valorizzazione delle risorse culturali e ambientali
OT 7 - Mobilità sostenibile di persone e merci
OT9 - Inclusione sociale e lotta alla povertà
OT10 - Istruzione e competenze
OT11 - Capacità istituzionale e amministrativa
La scelta strategica della Regione Emilia-Romagna, in una fase preliminare di
programmazione del Fondo Sviluppo e Coesione, è quella di concentrare gli investimenti
sugli obiettivi tematici 5 - Clima e rischi ambientali, 6 - Tutela dell’ambiente e
34 La percentuale delle risorse da assegnare all’ Emilia Romagna è, secondo la richiesta delle Regioni, pari
al 9,56%. La Legge di Stabilità 2014 prevede che i programmi degli interventi e delle azioni
positivamente istruiti siano sottoposti al CIPE per l’approvazione e conseguente assegnazione definitiva
delle risorse. 35 Fonte: Nota tecnica del DPS del 18 aprile 2014
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 96
valorizzazione delle risorse culturali e ambientali e 7 - Mobilità sostenibile, in particolare
sulle seguenti priorità di investimento:
- interventi strutturali di mitigazione del rischio idraulico, idrogeologico e sismico;
- interventi per la riduzione del tasso di erosione del suolo e delle coste;
- investimenti per la tutela e valorizzazione delle risorse ambientali e culturali;
- infrastrutture e reti di trasporto (rinnovo del materiale rotabile e per il TPL,
infrastrutture per la mobilità urbana sostenibile).
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PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 98
4.2 La Coerenza e le sinergie tra i Programmi Operativi Nazionali (PON), la Youth
Employment Initiative (YEI) ed i Programmi Operativi Regionali
L’Accordo di Partenariato introduce sei Programmi Nazionali a valere sui Fondi FSE e FESR
con ricadute su tutte le Regioni, due Programmi multi regionali per le Regioni in
transizione e le Regioni meno sviluppate (Ricerca e Innovazione, Imprese e competitività)
e infine tre Programmi multi regionali per le sole Regioni meno sviluppate (Infrastrutture
e Reti, Beni culturali e Legalità). Sono inoltre previsti due programmi nazionali finanziati
dal Fondo Europeo Agricolo di Sviluppo Rurale (Rete Rurale nazionale, Gestione del
rischio, infrastrutture irrigue e biodiversità animale) ed uno finanziato dal Fondo Europeo
Marittimo e per la Pesca.
I Programmi Operativi Nazionali finanziati dai Fondi FSE e FESR che impattano sul
territorio regionale sono:
· PON Città metropolitane – PON METRO
· PON Inclusione sociale
· PON Governance
· PON Occupazione
· PON Istruzione
· PON Occupazione giovani/YEI
Di seguito sono illustrati sinteticamente ambiti di intervento, modalità di governance ed
allocazione delle risorse per ciascun Programma. A seguire si propone una tabella di
coerenza tra le priorità di investimento dei Programmi Operativi Regionali e dei
Programmi Operativi Nazionali per ciascun obiettivo tematico, nonché le sinergie previste
con i programmi di Cooperazione Territoriale Europea e con i programmi ad iniziativa
diretta della Commissione Europea.
Programma Operativo Nazionale Città metropolitane
Ambiti di intervento
Il Programma operativo nazionale Città metropolitane sostiene interventi promossi in
14 città metropolitane:
· Le 10 Città metropolitane individuate con legge nazionale (Roma Capitale, Bari,
Bologna, Genova, Firenze, Milano, Napoli, Torino, Reggio Calabria e Venezia).
· Le 4 Città metropolitane individuate dalle Regioni a statuto speciale (Cagliari, Catania,
Messina e Palermo)
Le priorità di intervento individuate nell’Accordo di Partenariato, cui concorrono risorse
FESR e FSE, sono:
· Smart city per il ridisegno e la modernizzazione dei servizi urbani (OT 2 e OT 4):
4. Gli strumenti intervento
Pag. 99
- aumento della mobilità sostenibile nelle aree urbane;
- riduzione dei consumi energetici negli edifici e nelle strutture pubbliche o ad uso
pubblico, residenziali e non residenziali;
- diffusione di servizi digitali.
· Social innovation per l’inclusione dei segmenti di popolazione più fragile e per aree e
quartieri disagiati (OT 2 e OT 9):
- riduzione della marginalità estrema e interventi di inclusione a favore delle persone
senza dimora,
- riduzione del numero di famiglie in condizioni di disagio abitativo;
- potenziamento della domanda di ICT dei cittadini in termini di utilizzo dei servizi
online, inclusione digitale e partecipazione in rete.
I Comuni possono inoltre proporre altri ambiti tematici che dovranno essere sottoposti ai
tavoli trilaterali con DPS e Regione.
Governance
I soggetti che intervengono nella programmazione e gestione del PON sono l’Autorità di
Gestione, rappresentata dall’Agenzia per la Coesione Territoriale (costituita ex L.
125/2013), le Amministrazioni centrali inserite in un apposito comitato che supporta
operativamente l’AdG, le Amministrazioni regionali, coinvolte direttamente negli incontri
trilaterali per assicurare la complementarietà delle programmazioni, e l’Autorità urbana
identificata nell’ufficio delegato del Comune capoluogo dell’attuale Provincia. Per la
definizione dei contenuti progettuali, il Programma assume come interlocutori i Sindaci
dei Comuni capoluogo e gli uffici da questi individuati che ricoprono il ruolo di Autorità
Urbana.
Risorse assegnate
Le risorse assegnate al Programma ammontano a 1.176,2 milioni di euro, di cui 285,6
milioni per le Regioni più Sviluppate.
Programma Operativo Nazionale Istruzione
Ambiti di intervento
Il Programma sarà articolato in quattro assi prioritari:
· Asse I: competenze, apprendimento permanente, raccordo con mercato del lavoro;
· Asse II: infrastrutture scolastiche e società della conoscenza;
· Asse III: capacity building;
· Asse IV: assistenza tecnica
Con il sostegno del FSE saranno supportate innanzitutto azioni di contrasto alla
dispersione, focalizzate sui territori che esprimono maggiori criticità. Sarà inoltre previsto
un intervento core su tutto il territorio nazionale diretto al miglioramento delle
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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competenze chiave degli allievi. Per innalzare i livelli di competenza della popolazione
adulta si sosterranno iniziative formative mirate all’invecchiamento attivo. Sul piano della
qualificazione della filiera dell’Istruzione Tecnica e Professionale saranno messe in
campo azioni di sistema sugli istituti per migliorarne le performance e potenziare le
prospettive occupazionali degli studenti. Attraverso il FESR saranno finanziate iniziative di
infrastrutturazione tecnologica del sistema scolastico.
Governance
In continuità con l’attuale ciclo, si procederà attraverso la definizione di Piani Integrati
d’interventi, che consentono di mettere a bando un set differenziato di azioni di piccola
dimensione. Ogni anno ciascun Istituto Scolastico definirà collegialmente, a partire da
un’autodiagnosi delle criticità e delle eccellenze presenti nella scuola, il Piano integrato di
interventi che è parte del Piano dell'Offerta Formativa e integra le attività curriculari in
esso presentate.
Risorse assegnate
La dotazione complessiva del programma è di circa 3.230,4 milioni di euro, di cui 714
milioni di euro per le aree più sviluppate. La quota per la Regione Emilia-Romagna,
potrebbe aggirarsi attorno ai 70 milioni di euro. La ripartizione tra fondi dovrebbe essere:
30% FESR e 70% FSE.
Programma Operativo Nazionale Sistemi di politiche attive per l’occupazione
Ambiti di intervento
Il Programma, plurifondo, sarà articolato in quattro assi prioritari:
· Asse I:occupazione;
· Asse II:capitale umano;
· Asse III: capacità istituzionale;
· Asse IV: trans nazionalità;
· Asse V: assistenza tecnica.
Gli interventi nell’ambito del primo asse comprenderanno la cooperazione
interistituzionale per l’implementazione delle Strategie Locali per l’Occupazione, azioni di
sistema sulla permanenza/ricollocazione dei lavoratori colpiti da crisi di rilevanza
nazionale, sperimentazione di interventi di politiche attive (sistemi incentivanti) e relative
azioni di sistema e di promozione territoriale. Sull’asse capitale umano saranno finanziate
azioni di sistema per l’apprendimento permanente, tra cui quelle a supporto della
certificazione delle competenze e della definizione degli standard formativi e
professionali, azioni per l’alternanza scuola-formazione-lavoro e azioni di sistema per
l’anticipazione dei fabbisogni formativi e professionali. Sull’asse capacità istituzionale sarà
finanziato il sistema informativo integrato lavoro-formazione ed il rafforzamento delle
4. Gli strumenti intervento
Pag. 101
capacità degli attori nel sistema delle politiche attive per l’occupazione. Sull’asse
transnazionalità infine saranno collocate azioni dirette di mobilità e interventi di
facilitazione per la complementarità tra la programmazione FSE ed altri programmi/Fondi
Strutturali (Erasmus +).
Risorse assegnate
La dotazione complessiva del programma è di 2.361,4 milioni di euro, di cui 262 milioni di
euro per le aree più sviluppate. La quota per la Regione Emilia-Romagna, potrebbe
aggirarsi attorno ai 26 milioni di euro.
Programma Operativo Nazionale Occupazione Giovani
Ambiti di intervento
Il Programma sarà articolato in un unico asse Occupazione e finanzierà esclusivamente
azioni dirette alle persone.
Gli interventi, tutti a carico del FSE, comprenderanno: accoglienza, orientamento,
formazione, apprendistato, tirocini, servizio civile, sostegno all’auto-impiego e all’auto-
imprenditorialità, mobilità professionale transnazionale e territoriale e bonus
occupazionali.
Risorse assegnate
La dotazione complessiva del programma è di 1.513 milioni di euro, di cui 378 milioni di
cofinanziamento nazionale, 283 milioni a carico del PON Occupazione, altrettanti di
cofinanziamento a valere sui programmi regionali FSE e 567 milioni di allocazione
comunitaria dedicata all’Iniziativa per l’occupazione giovanile. La quota per la Regione
Emilia-Romagna è pari a 83 milioni di euro.36
Programma operativo nazionale Inclusione Sociale
Ambiti di intervento
La strategia del PON intende rispettare i tre pilastri della Raccomandazione CE
sull'Inclusione Attiva, presupponendo quale condizione indispensabile per ricevere il
sostegno, l’adesione ad un progetto personalizzato. Il PON è monofondo FSE, in
attuazione degli obiettivi tematici 9 e 11.
Gli ambiti/ tipologie di intervento sono:
36 Ipotesi di ripartizione inviata dal Ministro Giannini alla Conferenza delle Regioni il 30 dicembre 2013.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 102
· interventi di sperimentazione del Sostegno per l’inclusione Attiva (social card), servizi
sociali innovativi relativi al tema della violenza sulle donne e alle vittime di tratta,
sperimentazione di progetti per la promozione dell’economia e dell’innovazione
sociale, anche attraverso il rafforzamento delle attività di inserimento lavorativo
(azione di sistema);
· interventi per l’ integrazione socioeconomica delle comunità ROM, al fine di garantire
l’accesso ai 4 servizi essenziali (istruzione, abitazione, lavoro e salute);
· sull’asse capacità istituzionale saranno finanziati interventi mirati alla riduzione
dell’eterogeneità che caratterizza i servizi sociali nelle diverse aree del paese.
Risorse assegnate
L’ammontare complessivo di risorse è pari a 1.654,4 milioni di euro, di cui 336,6 per le
Regioni più sviluppate. La quota della Regione Emilia-Romagna è stimabile in 33 milioni di
euro.
Programma operativo nazionale Governance
Il PO sarà strutturato in tre assi prioritari, riferibili agli obiettivi tematici 11 e 2, sotto il
profilo del rafforzamento dell’amministrazione digitale:
· Sviluppo della capacità amministrativa a sostegno dei processi di modernizzazione
della PA;
· Governance e capacity building nella gestione dei PO;
· Assistenza Tecnica.
I principali obiettivi che si intendono conseguire sul primo asse riguardano: l’aumento
della trasparenza e l’accesso ai dati pubblici, la lotta alla corruzione, la riduzione degli
oneri regolatori, attraverso il rafforzamento dei processi di semplificazione
amministrativa e procedurale connessi alla nascita di nuove imprese; il miglioramento
della qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione, attraverso il
consolidamento dei processi di digitalizzazione in particolare nei settori della Giustizia e
della Sanità.
Il secondo asse è focalizzato sul “miglioramento della governance multilivello e delle
capacità degli organismi coinvolti nella attuazione e gestione dei programmi operativi” e
sostiene interventi di supporto all’Agenzia per la Coesione Territoriale; azioni di
coordinamento e supporto alle Autorità di Audit Regionali (AdA); iniziative di
accompagnamento ai processi di riforma degli enti locali.
Governance
Si ipotizza che la sede che garantisce il coordinamento tra Stato e Regioni possa essere
rappresentata dal gruppo di lavoro OT 11, composto da rappresentanti delle
Amministrazioni regionali e nazionali e dal DPS, che ha accompagnato il negoziato per
4. Gli strumenti intervento
Pag. 103
l’Accordo di Partenariato. Tale gruppo di lavoro avrebbe un profilo più operativo di
accompagnamento ai processi di programmazione ed attuazione, rispetto ai CIA, presenti
nel 2007-2013.
Risorse assegnate
La dotazione è di 1.167,8 milioni di euro, di cui 102 per le Regioni più sviluppate. La quota
della Regione Emilia-Romagna è stimabile in 10 milioni di euro.
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4. Gli strumenti intervento
Pag. 107
4.3 I Risultati Attesi
Il documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi europei 2014-20” richiama
ad una chiara identificazione degli obiettivi dell’azione pubblica “è necessario che i
risultati cui si intende pervenire siano definiti in modo circostanziato e immediatamente
percepibile, sia da coloro che sono responsabili dell’attuazione, sia da coloro che ne
dovrebbero beneficiare al fine di dare vita a una vera e propria valutazione pubblica
aperta. L’individuazione dei risultati desiderati deve essere effettuata prima di scegliere
quali azioni finanziare e mettere in pratica…..Nella programmazione operativa, gli
obiettivi stabiliti saranno definiti sotto forma di risultati attesi che si intende attuare in
termini di qualità di vita delle persone e/o di opportunità delle imprese”.
L’ esplicitazione dei risultati attesi delle politiche diventa dunque un passaggio strategico
sia per la corretta individuazione delle priorità di intervento e delle azioni da mettere in
campo per rispondere ai bisogni della comunità, sia per la trasparenza dell’azione
pubblica in termini di valutazione della sua efficacia.
Coerentemente con tale approccio il metodo di lavoro adottato in questo documento, già
illustrato al primo capitolo, è articolato in cinque passaggi logici: individuazione dei
fabbisogni espressi dal territorio, selezione delle priorità dell’azione pubblica,
formulazione delle strategie di policy, scelta degli strumenti di intervento più idonei ad
implementare quelle politiche, definizione di target in termini di risultati attesi,
attraverso i quali si intende dare una risposta concreta e misurabile ai fabbisogni
individuati attraverso l’analisi di contesto.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 108
Nei capitoli precedenti sono stati descritti gli esiti in termini di fabbisogni prioritari di
intervento a livello regionale dell’analisi di contesto e dell’analisi SWOT, sono stati
evidenziati i nessi logici tra fabbisogni, priorità strategiche e politiche di sviluppo che la
Regione intende mettere in campo nel periodo di programmazione 2014-20, è stato
infine illustrato il contributo che verrà apportato alla realizzazione della strategia
regionale dai Programmi Operativi Regionali FSE e FESR, in integrazione con il Programma
di Sviluppo Rurale e con la declinazione territoriale del Programma Nazionale FEAMP, dai
Programmi Operativi Nazionali che ricadono sul territorio regionale, dal Fondo Sviluppo e
Coesione e dai programmi di cooperazione territoriale.
In questo capitolo si intende “chiudere il cerchio” mettendo in correlazione i risultati
attesi che i programmi concorrono a perseguire con i fabbisogni del territorio, e
valorizzando la diversa ricaduta territoriale delle politiche sotto forma di “intensità di
impatto” del singolo risultato atteso sui territori target.
Nella tavola proposta alle pagine seguenti si illustra dunque la correlazione tra fabbisogni
e risultati attesi delle politiche, contributo dei Fondi al singolo risultato e sua ricaduta
territoriale, con l’intento di fornire una griglia di lettura che contribuisca all’accountability
delle politiche sostenute dai Fondi Strutturali nel prossimo settennio nella nostra
Regione.
La tabella che segue riporta, per ogni Obiettivo Tematico, i fabbisogni emersi dal quadro
di contesto e la loro relazione con i Risultati Attesi attivati dalla Regione tra quelli
disponibili nell’Accordo di Partenariato (in verde sono evidenziati i Risultati Attesi toccati
dalla Smart Specialization Strategy regionale). La tabella inoltre mostra, per ogni risultato
atteso, sia quali fondi vengono attivati sia il grado di intensità degli interventi in relazione
a ognuna delle aree territoriali target di politiche specifiche (bianco = scarsa intensità;
azzurro chiaro = intensità bassa; azzurro = intensità media; blu = intensità alta).
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5. La capacità istituzionale e amministrativa
Pag. 115
5. La capacità istituzionale e amministrativa
Il tema della capacità istituzionale e amministrativa come condizione per portare a successo
le politiche pubbliche di sviluppo, è uno dei leit motiv del ciclo di programmazione 2014-20.
Questa attesa di miglioramento riguarda tanto il sistema pubblico nel suo complesso quanto
le istituzioni nazionali e regionali più direttamente impegnate nel processo di
programmazione e gestione dei fondi SIE.
Con riferimento al sistema pubblico nel suo complesso, il regolamento 1303/2013,
all’articolo 9, introduce, tra gli obiettivi tematici su cui orientare l’intervento dei Fondi a
sostegno della Strategia Europa 2020, l’obiettivo 11 che è finalizzato a “rafforzare la capacità
istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e un’amministrazione pubblica
efficiente”.
Nel Position Paper la Commissione Europea indica la debole capacità amministrativa come
una delle sfide allo sviluppo che l’Italia deve affrontare e individua tra le priorità di
investimento le “misure atte a ridurre gli oneri amministrativi, sviluppare l'e-government,
migliorare l'accessibilità e l'efficienza del sistema giudiziario, e migliorare la capacità degli
organismi coinvolti nella gestione e nell’attuazione dei fondi”. Nell’Accordo di Partenariato
vengono individuati sei risultati attesi nell’ambito dell’obiettivo tematico 11, riconducibili
all’aumento della trasparenza e accesso ai dati pubblici, riduzione degli oneri regolatori,
miglioramento della qualità dei servizi della PA in generale e del sistema giudiziario in
particolare, aumento dei livelli di integrità e legalità e miglioramento della governance
multilivello e delle capacità degli organismi coinvolti nell’attuazione e gestione dei
programmi operativi.
Più direttamente legate anche alla capacità amministrativa dei soggetti impegnati nella
gestione dei Fondi SIE sono le condizionalità ex-ante, introdotte dall’articolo 19 del
regolamento 1303/2013, definite come “un fattore critico concreto e predefinito con
precisione, che rappresenta un prerequisito per l’efficace ed efficiente raggiungimento di un
obiettivo specifico relativo ad una priorità di investimento o a una priorità dell’Unione”38 e i
Piani di Rafforzamento Amministrativo (PRA) richiesti dalla Commissione Europea. Infatti
con lettera sottoscritta dalle Direzioni Generali responsabili dei Fondi Strutturali39, indirizzata
alla Rappresentanza Permanente, la Commissione ha chiesto di definire, nell'Accordo di
Partenariato, una procedura di verifica delle competenze e delle capacità delle autorità di
gestione e degli organismi intermedi. In particolare, la Commissione incoraggia gli Stati
Membri a compiere tale verifica attraverso i Piani di Rafforzamento Amministrativo (PRA),
elaborati dalle amministrazioni titolari dei programmi, approvati da un livello politico
38 Articolo 2, definizione 33). 39 ARES 2014/646165 del 10 marzo 2014
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 116
adeguato (Presidente della Regione o Ministro). A tal proposito le indicazioni fornite dal
Dipartimento Politiche di Sviluppo suggeriscono elaborazione del Piano da parte delle
Autorità di Gestione entro i termini di presentazione dei Programmi Operativi.
Le amministrazioni centrali e regionali sono dunque chiamate ad affrontare il tema della
capacità amministrativa sotto una duplice prospettiva, quella di assicurare l’esistenza di pre-
requisiti di efficacia della propria azione, così come disciplinati all’articolo 19 del
regolamento 1303/2013 e quella di definire un percorso di rafforzamento della propria
capacità istituzionale e amministrativa, per accompagnare adeguatamente tutte le fasi di
preparazione e attuazione dei programmi.
Il processo di autovalutazione della capacità amministrativa sia connessa alla certificazione
dello stato di adempimento delle condizionalità ex-ante che alla capacità amministrativa
delle unità organizzative impegnate nella gestione dei fondi SIE, diventa dunque
un’occasione di riflessione più ampia e di pianificazione di una riforma organizzativa e
procedurale tesa al miglioramento della performance amministrativa.
5.1 L’autovalutazione delle condizionalità ex ante generali
Come anticipato in premessa la Commissione Europea ha voluto introdurre dei pre-requisiti
a livello dei quadri istituzionali e regolamentari dei Paesi membri e/o delle Regioni affinché
l’efficacia degli investimenti programmati nell’ambito dei Programmi Operativi non venisse
inficiata da fragilità strutturali del contesto in cui gli interventi si inseriscono. Le
condizionalità ex ante, disciplinate dall’articolo 19 del regolamento 1303/2013 e
dall’allegato XI, che ne definisce i criteri di adempimento, sono riconducibili agli undici
obiettivi tematici e a 7 aree tematiche trasversali a tutti i programmi.
Le condizionalità tematiche sono applicabili agli obiettivi specifici perseguiti nell’ambito
delle priorità dei programmi operativi dei Fondi e pertanto non vengono trattate in questa
sede.
Le condizionalità ex ante generali, disciplinate nella parte II dell’allegato XI sono
riconducibili all’esistenza della capacità amministrativa per il presidio dei principi della non
discriminazione, della parità di genere e della disabilità in tutte le fasi di preparazione e
attuazione dei programmi, all’esistenza di dispositivi che garantiscano l’applicazione del
diritto dell’Unione Europea in materia di appalti pubblici, aiuti di stato, normativa
ambientale (VIA e VAS) e infine all’esistenza di una base statistica e di un sistema di
indicatori di risultato necessari ad effettuare valutazioni di efficacia e di impatto dei
programmi.
Per la loro natura trasversale ai programmi si è scelto di trattarle nell’ambito del Comitato
permanente per il coordinamento e l’integrazione della programmazione 2014-2020
istituito con delibera regionale 1691/2013. Il Comitato, composto dalle Autorità di gestione
dei POR regionali e coadiuvato dalle strutture regionali coinvolte nei processi di
5. La capacità istituzionale e amministrativa
Pag. 117
programmazione, attuazione, monitoraggio e controllo dei programmi comunitari ha le
seguenti finalità:
· assicurare, nella fase di programmazione dei Programmi Operativi Regionali 2014-2020, la
massima integrazione della strategia e degli obiettivi specifici dei diversi POR per
garantire i principi di efficacia ed efficienza richiamati nei documenti comunitari e
nazionali per concorrere al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020;
· effettuare il raccordo con le Autorità di gestione nazionali dei PON a ricaduta regionale
per massimizzare la capacità di partecipazione del sistema regionale alle misure elaborate
alla scala nazionale;
· promuovere l’integrazione degli strumenti attuativi delle politiche comunitarie nelle aree
territoriali strategiche definite nell’Accordo di Partenariato e nel Documento Strategico
Regionale;
· assicurare la verifica periodica della capacità amministrativa e attivare le misure
necessarie ad innalzare le competenze dei diversi livelli amministrativi coinvolti nel
processo di attuazione dei Programmi regionali.
Al Nucleo di valutazione degli investimenti pubblici è stato affidato il coordinamento del
Comitato e l’elaborazione del suo programma di lavoro.
Con riferimento alla verifica dello stato di adempimento delle condizionalità ex ante generali
il Nucleo di valutazione ha pertanto definito il metodo e gli strumenti, secondo l’approccio e
le indicazioni contenute nelle linee guida della Commissione Europea40 e accompagnato
l’esercizio di autovalutazione, da cui è emerso un quadro sostanzialmente di adeguatezza
dell’amministrazione rispetto ai criteri individuati dall’allegato XI del Regolamento 1303/13,
di cui si dà conto in dettaglio nell’allegato 3.
5.2 Il Piano di Rafforzamento Amministrativo
La finalità del Piano di Rafforzamento Amministrativo, secondo le intenzioni della
Commissione, è di garantire capacità amministrativa e operativa alle autorità di gestione e
alle strutture coinvolte nella gestione dei programmi operativi.
L'ossatura logica del documento, dovrà pertanto prendere in conto cinque elementi-chiave
concernenti l'uso efficace ed efficiente delle risorse europee, indicati nella lettera della
Commissione:
1. La capacità tecnica in termini di quantità e competenze del personale responsabile della
gestione degli interventi, l'Autorità di Gestione e i Dipartimenti dell'amministrazione
maggiormente interessati alla realizzazione delle operazioni. A questo proposito
dovranno essere esplicitate responsabilità e poteri attribuiti ai funzionari apicali.
40 Guidance on ex ante conditionalities for the European Structural Investment Funds, corrigendum 2, 14
february 2014
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 118
2. L'assicurazione di standard di qualità in relazione ai tempi e alle modalità di
realizzazione dei principali interventi (in relazione alle fasi di attuazione, quali selezione
beneficiari, pagamenti, controlli, ecc.).
3. II miglioramento di alcune funzioni trasversali determinanti per la piena e rapida
realizzazione degli interventi (p.e. la semplificazione legislativa; il sistema informatico di
gestione e trasmissione dati; la gestione dei flussi finanziari; il sistema dei controlli
amministrativi; la gestione delle procedure inerenti i regimi di aiuto; il sistema di
valutazione interno del personale).
4. La massima trasparenza delle azioni collegate al Programma Operativo, con precise
indicazioni circa le modalità con cui sarà conseguita.
5. L'individuazione dei "responsabili della capacità amministrativa" in ciascuna
amministrazione responsabile di PO, uffici con adeguate conoscenze e poteri di
intervento che opereranno a supporto dei Dipartimento di linea e che dovranno avere
poteri nel disegno, finanziamento e verifica delle riorganizzazioni. Per ciascuno di questi
punti andranno specificate le azioni, legislative, amministrative e/o organizzative, che
l'Amministrazione intende mettere in campo per assicurare la loro attuazione.
In attesa di definire la struttura cui competerà l’elaborazione del Piano si ritiene opportuno
indicare alcuni fabbisogni emersi nell’esercizio di autovalutazione sulle condizionalità ex ante
generali, sia in termini di formazione per il rafforzamento delle competenze delle strutture
coinvolte nella programmazione, gestione, monitoraggio e controllo dei Fondi, sia in termini
organizzativi e procedurali. Li illustriamo di seguito, non in ordine di importanza, ma secondo
l’ordine di trattazione delle condizionalità generali.
A. Allargare il Partenariato
E’ necessario un maggiore e continuo coinvolgimento del Centro regionale contro le
discriminazioni, degli organismi di parità di genere e degli organismi incaricati della tutela
dei diritti delle persone con disabilità nelle fasi di preparazione e attuazione dei Programmi
cofinanziati con Fondi SIE.
Nel corso dell’autovalutazione è emerso infatti che vi è una forma di coinvolgimento solo
delle consigliere di parità regionali, sul tema della parità di genere, e limitatamente al
Comitato di Sorveglianza del Programma Operativo del Fondo Sociale Europeo. Le linee
guida della Commissione europea indicano, per l’assolvimento delle relative condizionalità,
l’elaborazione di un piano per il coinvolgimento del Centro regionale contro le
discriminazioni, degli organismi di pari opportunità di genere e degli organismi incaricati
della tutela dei diritti delle persone con disabilità nelle fasi di preparazione e attuazione dei
Programmi cofinanziati con Fondi SIE. Tale piano potrebbe essere unico per
l’antidiscriminazione, la parità di genere e la disabilità e trasversale a tutti i programmi
regionali.
B. Progettare ed erogare attività formazione e informazione a beneficio di tutti gli
organismi coinvolti nell’attuazione dei Fondi SIE
5. La capacità istituzionale e amministrativa
Pag. 119
In coerenza con il funzionamento del dispositivo regionale per la formazione del personale
regionale, è necessario sviluppare modalità strutturate e continue di analisi dei fabbisogni
formativi ed erogare coerenti attività formative, rivolte a tutte le Autorità coinvolte nel ciclo
di gestione dei Fondi SIE (Autorità di Gestione, Organismi Intermedi, Autorità di
Certificazione, Autorità di Audit, settori regionali coinvolti nell’attuazione dei programmi), e
relative ai temi oggetto delle condizionalità ex-ante generali:
· disciplina degli appalti pubblici
· disciplina degli aiuti di stato
· disciplina ambientale (VIA e VAS)
· normativa e politica antidiscriminazione dell’Unione
· normativa e politica sulle Pari Opportunità di genere e il mainstreaming di genere
· temi dell’accessibilità, dell’uguaglianza e non discriminazione delle persone disabili
C. Rafforzare l’organizzazione regionale per il rispetto della disciplina sugli aiuti di stato e
sui contratti pubblici Nel contesto del sistema organizzativo regionale, operante in tema di contratti pubblici, è
emersa la necessità di creare un dispositivo capace di affrontare i più gravi e ricorrenti errori
di applicazione della normativa.
Per quanto attiene alla normativa sugli aiuti di stato è emersa la necessità di rafforzare
l’organizzazione regionale che presidia il tema progettando e realizzando interventi che
agiscono su varie dimensioni organizzative – organizzazione regionale, sistema di regole,
strumenti di ausilio, dotazione di personale esperto, sistemi di coordinamento
interdirezionale, etc. – al fine di garantire il rispetto della normativa e creare le condizioni
per “fornire un’appropriata assistenza tecnica a tutti i soggetti che applicano la normativa
nel contesto dei Fondi Strutturali”.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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6. Le risorse finanziarie
Nell’Accordo di Partenariato le risorse UE allocate al Programma Operativo Regionale del
Fondo Sociale Europeo (FSE) sono pari a 393.125.091 €, quelle allocate al Programma
Operativo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) ammontano a 240.947.636 €,
per un valore complessivo di 634.072.727 €. A queste vanno aggiunte le risorse del
cofinanziamento, ripartito per il 35% a livello nazionale e per il 15% a livello regionale.
Complessivamente dunque sono allocati alla Regione Emilia-Romagna 1.268 milioni di
euro tra FSE e FESR.
Le risorse disponibili per il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR)
ammontano a 1.189,6 milioni di euro (percentuali di riparto: 43,12% UE, 39,81% Stato,
17,06% Regione).
La seguente tabella riepiloga le risorse disponibili (milioni di euro):
Fondo UE Stato Regione Totale
FSE 393,1 275,2 117,9 786,2
FESR 240,9 168,6 72,3 481,8
FEASR 513,0 473,6 202,9 1.189,6
Totale 1.147,0 917,4 393,1 2.457,5
Fonte: Accordo di Partenariato versione 22 Aprile 2014.
A ciò occorre aggiungere le quote dei Programmi Operativi Nazionali che avranno una
ricaduta sull’Emilia-Romagna. La tabella seguente mostra il riepilogo delle risorse (in
milioni di euro) disponibili a livello nazionale e una stima di quelle che dovrebbero
risultare destinate al territorio della regione41.
PON Risorse totali (UE+cofinanziamento)
Regioni più sviluppate
Regione Emilia-Romagna42
PON Istruzione 3.230,40 714,00 70,54
PON Occupazione 2.361,40 262,00 25,89
PON Inclusione 1.654,40 336,60 33,26
PON Città Metropolitane 1.176,20 285,60 35-40
PON Governance, Reti, AT 1.167,80 102,00 10,08
PON Yei 1.513,36 498,30 83,00
TOTALE 11.103,56 2.198,50 262,7743
41 Fonte: Accordo di Partenariato versione 22 aprile ’14. Le risorse di cofinanziamento FSE alla YEI sono
computate in aggiunta ai 2 miliardi di contribuzione regionale ai PON. 42 Stima, considerando una percentuale del 9,88 sul totale delle risorse centro nord, ad eccezione
dell’assegnazione YEI e PON Metro, ove sono disponibili stime del DPS. 43 Ipotizzando un’assegnazione alla città metropolitana di Bologna di 40 milioni di €.
6. Risorse finanziarie
Pag. 121
Infine, si riportano per completezza le risorse disponibili (sempre in milioni di euro) per i
programmi della Cooperazione Territoriale Europea (CTE) che coinvolgono l’Emilia-
Romagna:
Programma Risorse
Italia-Croazia 172,06
Adriatico-Ionico 57,11
Central Europe 38,35
Mediterraneo 113,69
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Pag. 122
Allegato n. 1
Soddisfazione dei criteri per l’identificazione delle città medie e dei poli urbani regionali
dell’Emilia-Romagna
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PROGRAMMAZIONE FONDI COMUNITARI 2014-2020 Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna
Pag. 124
Allegato n. 2
Caratterizzazione delle Aree Interne individuate dalla Regione Emilia-Romagna
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Allegato n. 3
Pag. 129
Allegato n. 3
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Allegato n. 4
Pag. 143
Allegato n. 4
La Smart Specialization Strategy dell’Emilia-Romagna - Sintesi
Il Regolamento generale dei Fondi SIE (Regolamento UE 1303/2013) pone una forte enfasi
sulla Smart Specialization Strategy (S3) quale elemento di integrazione delle politiche di
sviluppo per la competitività dei sistemi produttivi e dei territori.
Gli Stati Membri e le regioni sono chiamate a fornire una strategia regionale per la
“Specializzazione Intelligente dei Territori”, anche in considerazione del raccordo e della
coerenza tra la programmazione ed attuazione dei Fondi Strutturali e il programma
Horizon 2020 che ha per obiettivo l’innovazione, la ricerca e il trasferimento tecnologico.
La Regione Emilia-Romagna ha aderito alla “Piattaforma di Siviglia”, sviluppando la
propria strategia in raccordo con i servizi della Commissione44.
La S3 dell’Emilia-Romagna rappresenta il disegno strategico che fa della ricerca e
dell’innovazione il filo rosso che collega da una parte le imprese e il sistema produttivo
regionale in generale, istituzioni pubbliche incluse, e dall’altra il capitale umano e la
conoscenza.
I dati presentati precedentemente sull’analisi dei fabbisogni, mostrano che il sistema
produttivo dell’Emilia-Romagna è decisamente vivace e dinamico, nonostante la pesante
congiuntura economica degli ultimi anni abbia prodotto conseguenze tangibili, non solo
per le ricadute a livello sociale ed economico ma anche in termini di riassetto complessivo
dell’intero ecosistema. In particolare, il tessuto produttivo emiliano è caratterizzato da un
numero ridotto di ambiti di forte specializzazione nelle quali sono molto spiccate la
propensione all’innovazione e all’export, così come lo spirito cooperativo tra imprese,
enti pubblici ed enti di ricerca. Queste caratteristiche rendono l’Emilia-Romagna
un’eccellenza all’interno del panorama nazionale ed anche europeo, sebbene in relazione
a quest’ultimo pesi inevitabilmente un certo ritardo complessivo del nostro paese.
E’ in questo contesto che si inserisce la Smart Specialization Strategy regionale, la quale,
avendo come obiettivo a lungo termine quello di rafforzare ulteriormente un ecosistema
dimostratosi vincente nel corso degli anni, punta nello specifico a sostenere e
accompagnare alcuni macro-settori: si tratta in parte di ambiti già consolidati e ad alta
specializzazione, che già oggi costituiscono dei veri e propri pilastri dell’economia
regionale, e in parte di ambiti ad alto potenziale, complementari ai primi, intorno a cui
costruire la strategia di sviluppo per il futuro.
44 La versione del dicembre 2013 dell’Accordo di Partenariato non presenta una strategia nazionale per la
S3, che presumibilmente verrà definita prossimamente.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 144
Oltre al contesto cui si è accennato, la strategia regionale assume come base di partenza i
risultati prodotti attraverso una forte politica settoriale degli ultimi anni orientata
all’innovazione: la Rete Alta Tecnologia oggi costituisce un fulcro per l’intera regione ed è
lo snodo intorno a cui ruotano numerosi attori sia pubblici sia privati (università, imprese,
centri di ricerca e di formazione, etc). Attraverso questa rete viene prodotto e veicolato
un grande valore aggiunto per la ricerca industriale (sei le piattaforme attive: meccanica
avanzata e materiali, edilizia e costruzioni, energia e ambiente, agroalimentare, scienze
della vita, ICT).
Una delle priorità della S3 regionale è quindi lo sfruttamento di questo sistema a rete
orientato alla ricerca per promuovere l’incorporazione delle key-enabling technologies
individuate dall’Unione Europea (micro-nanoelettronica, nanotecnologie, fotonica,
biotecnologie industriali, nuovi materiali avanzati, nuovi sistemi produttivi) nei processi di
innovazione. In linea con gli obiettivi europei e in particolare con Orizzonte 2020, si tratta
in sostanza di tradurre il linguaggio della scienza in linguaggio industriale per rafforzare i
percorsi di crescita esistenti e crearne di nuovi.
La seconda grande priorità della S3 riguarda il rafforzamento di alcuni servizi avanzati,
spesso immateriali e ad alta intensità di conoscenza e specializzazione, sui quali il tessuto
economico regionale è più debole: design dei processi, comunicazione, strategie di
marketing sono alcuni esempi. Questi ambiti sono essenziali per innalzare il livello
manageriale medio e renderlo capace di affrontare la competizione internazionale.
Alla luce delle considerazioni fin qui espresse è possibile comprendere le basi della
strategia regionale S3: essa si basa su un percorso verticale, volto a individuare i sistemi
industriali a maggiore impatto per la competitività e per gli equilibri socioeconomici, e su
un percorso orizzontale, rivolto a cogliere e rispondere ai driver di innovazione e
cambiamento, trasversali a tutto il sistema produttivo.
Il percorso verticale
Il percorso verticale si articola lungo due priorità, ad ognuna delle quali afferiscono più
sistemi industriali:
a) Consolidamento del potenziale innovativo degli attuali pilastri dell’economia
regionale: sistema agroalimentare, sistema dell’edilizia e delle costruzioni, sistema
della meccatronica e della motoristica. Questi comparti, nel complesso, coprono
oltre il 50% dell’occupazione regionale e oltre l’80% delle esportazioni;
b) Sviluppo di nuovi/recenti sistemi produttivi ad alto potenziale di crescita: industrie
della salute e del benessere, industrie culturali e creative. Questi due comparti
coprono insieme circa il 10% dell’occupazione e raggiungono in alcuni ambiti punte di
eccellenza, ma soprattutto presentano un grande potenziale sia in termini di crescita
occupazionale sia in termini di contributo al cambiamento e allo sviluppo del sistema
Allegato n. 4
Pag. 145
socio-economico nel suo complesso.
I due schemi seguenti sintetizzano gli aspetti più significativi relativi ai diversi settori, in
ognuna delle priorità a) e b).
Schema di sintesi degli ambiti della priorità A
Agroalimentare Costruzioni Meccatronica e
motoristica
Grado di specializzazione a livello nazionale e competitività
Nel settore primario la regione è
leader nazionale in diverse
produzioni ortofrutticole e
zootecniche, ed è depositaria di
numerosi prodotti tipici registrati
DOP, IGP e STG; attualmente la
Regione ha il primato in Italia di
DOP (19) e IGP (20). Nel settore
enologico sono riconosciute DOCG
(2), DOC (18) e IGT ( 9). Nel
settore alimentare di
trasformazione, la regione
presenta indici di specializzazione
particolarmente elevati nel settore
lattiero-caseario, lavorazioni carni
e pesci, ortofrutta e conserve,
pasta e prodotti da forno, tè e
spezie (praticamente su tutto). Il
settore meccanico agricolo e della
meccanica e impianti di processo,
fino al confezionamento vede
posizioni di leadership mondiale.
Fortemente sviluppata anche la
ristorazione organizzata e di
qualità.
In questa filiera, oltre a un
importante settore delle
costruzioni, cooperativo e
privato, ci sono produzioni
che vedono indici di
specializzazione e posizione
di leadership mondiale
(piastrelle di ceramica) o
almeno nazionale (altri
laterizi, infissi). La meccanica
applicata è ad alta
propensione all’export e in
posizione di leadership.
Anche nelle public utilities
stanno emergendo
importanti players.
In questo ambito, oltre a
presentare indici positivi di
specializzazione
praticamente in tutti i
comparti, si possono
ricordare i numerosi
campioni regionali nell’auto
sportiva, nella moto, nella
nautica, nella meccanica
agricola, nella meccanica
industriale e
nell’automazione, ed altri
ancora.
Rilevanza occupazionale45
Inclusa l’agricoltura, 311 mila
circa, 16,7% degli occupati
regionali
350 mila circa, 18,8% degli
occupati regionali
338 mila circa, 18,2% degli
occupati regionali
Complessità intersettoriale e pervasività territoriale
Tutti e tre questi sistemi si articolano lungo la via Emilia o si diradano da essa, praticamente da
Piacenza a Rimini, articolandosi in una pluralità di settori, imprese leader e altri attori, collegati
in vario modo in un intreccio di collaborazioni dirette o indirette e di forme di concorrenza che
fungono da stimolo. Altro elemento importante è la molteplicità delle forme imprenditoriali, i
cui equilibri si modificano nel tempo a seconda del contesto competitivo: micro imprese, piccole
e medie imprese, grandi imprese, spesso legate a multinazionali, imprese cooperative, forme
miste pubblico-private.
45 La rilevanza occupazionale in termini di numero di occupati va considerata “per singola filiera”. Essendo alcuni
comparti comuni a più filiere sommare il numero di occupati delle diverse filiere produce doppi conteggi e dunque
conseguenti ridondanze.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 146
Agroalimentare Costruzioni Meccatronica e
motoristica
Capacità di esportazione e proiezione internazionale
Imprese leader mondiali nel Food
processing e food technologies,
nel packaging alimentare, nella
catena del freddo nella logistica
integrata e nei settori dei prodotti
a qualità regolamentata Food and
wine.
Forti potenzialità da
sviluppare a creare ATI e
gruppi di aziende per
partecipare a appalti e gare
internazionali nei settori
edilizia, infrastrutture e
logistica integrata con
elevatissime potenzialità nel
restauro, nell’antisismica,
nell’edilizia pubblica.
Leader mondiali nelle auto
e moto sportive, nella
meccanica agricola e nella
meccanica strumentale per
molte industrie (meccanica,
alimentare, ceramica,
plastica, legno, ecc.), nei
sistemi di controllo e
automazione, nell’oleo e
idrodinamica.
Capacità di affrontare sfide sociali e trasformazioni tecnologiche
Cibo, salute e ambiente stanno
diventando temi sempre più
inscindibilmente legati. Ciò apre
infiniti percorsi di ricerca e
sviluppo tecnologico negli ambiti
della sicurezza e tracciabilità, della
sostenibilità dei processi, della
conservazione, delle qualità
organolettiche e salutistiche, della
naturalità e funzionalità dei cibi.
Inoltre, chimica verde, bioenergia
e medicina naturale aprono nuovi
e ampi spazi di innovazione e
crescita. Un grande spazio, quindi
di innovazione per mantenere
competitiva questa filiera.
La crisi di domanda che sta
colpendo questo settore può
essere di ulteriore stimolo
allo sviluppo di materiali ad
alte prestazioni, sistemi di
costruzione più efficienti ed
economici, a nuove tecniche
di restauro, ma soprattutto
all’efficientamento
energetico, alla sicurezza e
alla fruibilità degli edifici, ad
uso privato o pubblico, così
come a nuovi concetti nel
mondo delle infrastrutture e
delle opere pubbliche.
Nuovi materiali, simulazioni
dinamiche, esigenze di
risparmio energetico,
introduzione di sistemi
intelligenti, nano-
fabbricazione, nuove
modalità di rapporto uomo-
macchina, ecc. Capacità di
rispondere a nuove
esigenze a partire da quella
della sostenibilità
ambientale, dell’efficienza
energetica, della mobilità
sostenibile. Un sistema in
continua evoluzione
Allegato n. 4
Pag. 147
Schema di sintesi degli ambiti della priorità B
Industrie della salute e
del benessere Industrie culturali e creative
Capacità di attrazione occupazionale e imprenditoriale per giovani di alta formazione tecnico/scientifica, socio/umanistica, artistico/culturale
Le industrie che producono beni e servizi
in questi settori devono attivare, nel loro
insieme, una rilevante attività di ricerca e
sviluppo, non solo a livello medico, ma in
diversi ambiti tecnologici, così come di
personale di formazione socio/umanistica
per la gestione degli aspetti individuali e
socio-relazionali nelle strutture.
Questo ambito di attività vede, nella nostra
regione una notevole dispersione di risorse
umane, per mancanza di prospettive
occupazionali e imprenditoriali, destinate
spesso o all’emigrazione o a varie forme di
precariato. Bisogna contaminare le
competenze socio-umanistiche e artistico-
culturali con competenze tecnologiche e
manageriali per trasformare contenuti in
prodotti con valore economico e per
generare imprese economicamente
sostenibili.
Ruolo nel cambiamento e nell’innovazione
sociale
La nostra Regione, come gran parte
dell’Europa sta muovendosi verso una
crescita della popolazione anziana, che
bisognerà gestire nelle fasi di cura e
assistenza, ma anche accompagnare
verso una condizione il più attiva
possibile, attiva fisicamente, ma anche
socialmente. Questo si aggiunge alla più
ampia attività di assistenza e cura alle
persone malate, svantaggiate e disabili,
che necessitano di approcci e tecnologie
sempre più innovative.
La società dell’informazione e della
comunicazione impone una nuova
generazione di prodotti e servizi, nuovi
sistemi di fruizione di beni culturali, ma
anche di mettere al servizio di prodotti e
servizi esistenti le competenze creative
supportate in particolare dai mezzi delle
tecnologie dell’informazione e della
comunicazione. Si tratta di dare spazio ai
giovani creativi, con elevata familiarità con le
tecnologie digitali.
Integrazione con istituzioni pubbliche e private che forniscono o gestiscono beni pubblici
Lo sviluppo di queste attività consentono di valorizzare alcuni dei beni pubblici
fondamentali, la salute e la cultura, come motori generatori di innovazione, impresa e
occupazione, superandone la visione che li vuole costi netti che gravano sulla società. Al
contrario, proprio essi possono rappresentare il fulcro di una nuova economia basata su
valori non strettamente consumistici. Per quanto riguarda le istituzioni culturali, bisogna
altresì garantire l’efficienza e il miglioramento della messa a disposizione del patrimonio
culturale in una logica di rete degli interventi e di superamento del precariato.
Impatto sull’innovazione delle
industrie tradizionali
L’attenzione alla salute e all’assistenza,
può aprire nuove nicchie di mercato in
particolare nelle industrie tradizionali,
dove il considerare questi aspetti può
accrescere il valore aggiunto riconosciuto
al prodotto.
Nel campo dei servizi, si può generare un
forte indotto turistico.
Molteplici sono gli esempi in cui la messa in
rete di competenze creative ha contribuito
alla rinascita di settori maturi. L’impatto più
rilevante, nel nostro caso, potrà aversi
nell’offerta turistica e nei settori del “made
in Italy” (moda, arredamento e altre
industrie ad alta intensità di design), oltre
che di settori come i giochi, le giostre e i
parchi divertimento, le attività dello
spettacolo.
Significativa base occupazionale di partenza
Nell’insieme delle industrie legate alla
salute (sia manifatturiere che di servizio)
le ultime analisi hanno valutato la
presenza di circa 120 addetti, esclusi i
dipendenti nel sistema sanitario pubblico
e nel volontariato.
In questo ambito sono stati censiti circa 80
mila addetti, ad esclusione dei lavoratori
precari (più o meno irregolari),
secondolavoristi e hobbisti.
La seguente tabella mostra in sintesi alcuni dati d’insieme dei cinque macro-settori del
percorso verticale:
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
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Ambito produttivo Addetti Quota% su Italia
Indice di specializzazione
(Italia=100)
Imprese dell’industria e dei servizi 1.515.059 9,22
Istituzioni no profit 62.406 9,17
Istituzioni pubbliche 203.582 7,16
Settore primario (ULA) 80.000 18,7
PRIORITÀ A
Agroalimentare 230.913 11,0 119,2
Agroalimentare incluse ULA agricoltura 310.913 12,3
Edilizia 350.157 9,91 107,5
Meccatronica e motoristica 338.089 11,51 124,8
PRIORITÀ B
Salute e benessere 76.513 8,39 90,9
Salute e benessere incluse istituzioni e no profit 178.279 8,80
Industrie culturali e creative 139.411 8,38 90,8
Industrie culturali e creative incluse istituzioni e no profit 147.070 8,36
Fonte: elaborazioni da ISTAT, Censimento dell’industria e dei servizi, 2011
Il percorso orizzontale
Anche il percorso orizzontale si articola lungo due priorità, entrambe trasversali al
percorso verticale:
c) Orientare i percorsi innovativi verso le tre grandi priorità di cambiamento socio-
economico indicate dall’Unione Europea: la promozione dello sviluppo sostenibile
(green economy, efficienza energetica, smaltimento dei rifiuti, gestione delle risorse
naturali, etc), la promozione delle tecnologie per una vita sana, l’affermazione della
società dell’informazione e della comunicazione, attraverso l’impiego dell’ICT in
molteplici campi (in linea con l’agenda digitale), compreso quello dell’innovazione dei
processi produttivi e del sistema economico nel suo complesso.
d) Concentrarsi sui servizi avanzati alle imprese, in particolare nei campi della logistica,
dell’informatica, della comunicazione e del marketing: si tratta infatti di settori
strategici per attivare flussi di innovazione. Questi settori, il cui potenziale è del tutto
evidente e cruciale per il futuro, ad oggi nel sistema regionale non costituiscono un
forte valore aggiunto come avviene invece per quelli della priorità a) illustrata in
precedenza. La sfida è fare in modo che queste attività possano crescere
d’importanza e integrarsi con i pilastri regionali creando effetti sinergici e un valore
aggiunto per l’intero ecosistema.
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La tabella che segue sintetizza l’integrazione fra le quattro direttrici.
A) settori consolidati B) settori innovativi
agroalimentare Industrie del wellness
edilizia Industrie culturali e creative
meccatronica e motoristica
C) Priorità UE
sviluppo sostenibile
tecnologie per una vita sana e attiva
società dell'informazione e della comunicazione
D) Servizi avanzati alle imprese
informatica
logistica
comunicazione e marketing
altri
L’operare contemporaneamente lungo le quattro priorità illustrate (distribuite sui due
percorsi, verticale ed orizzontale) riflette la scelta di non concentrarsi esclusivamente sul
sostenere le punte di eccellenza regionali o sul proteggere le fasce produttive più deboli,
ma di focalizzarsi piuttosto sul rafforzamento strutturale dell’intero sistema regionale,
che deve innalzarsi nel suo complesso.
La strategia regionale inoltre prevede di costruire e incentivare rapporti di collaborazione
specifici con altre regioni italiane ed europee, sia quelle nell’ambito dell’Obiettivo
Competitività sia quelle nell’ambito dell’Obiettivo Convergenza, in funzione delle possibili
complementarietà e sinergie tra sistemi regionali relativamente alle priorità individuate
nella S3 dell’Emilia-Romagna.
REGIONE EMILIA-ROMAGNAAtti amministrativi
GIUNTA REGIONALE
Enrico Cocchi, Direttore generale della DIREZIONE GENERALE PROGRAMMAZIONETERRITORIALE E NEGOZIATA, INTESE. RELAZIONI EUROPEE E RELAZIONIINTERNAZIONALI esprime, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della L.R. n. 43/2001 e delladeliberazione della Giunta Regionale n. 2416/2008 e s.m.i., parere di regolaritàamministrativa in merito all'atto con numero di proposta GPG/2014/677
data 28/04/2014
IN FEDE
Enrico Cocchi
Allegato parere di regolarità amministrativa
