documento di piano [DP] - Provincia di Bergamo€¦ · Silvia Garbelli _ coordinamento e referente...

documento di piano [DP]

adottato con DCP n. ______ del ______

approvato con DCP n. ______ del ______

pubblicato sul BURL n. ______ del ______

2020_ maggio

PTCP_BG documento di piano

2 ___

Provincia di Bergamo

Gianfranco Gafforelli _Presidente

Mauro Bonomelli _consigliere delegato allo Sviluppo, Grandi opere e Infrastrutture

Immacolata Gravallese _Segretario Generale e Direttore Generale

Ufficio di Piano

Servizio Pianificazione e Urbanistica

Silvia Garbelli _ coordinamento e referente del gruppo di lavoro esterno

Federica Signoretti- collaboratore al coordinamento per la redazione dei documenti di piano e VAS

Luigi D’Alessandro _ collaboratore per gli aspetti cartografici e digitali

Chiara Crespi, Barbara Provenzi _ urbanistica, relazione con i PGT

Doralice Maffeis _ redazione atti amministrativi

Servizio Ambiente

Anna Nicotera, Daniela Finazzi, Carlo Lavelli _ referenti per l’Autorità competente per la VAS

Servizio Sviluppo

Gloria Cornolti _ rapporto con gli Enti territoriali e comunicazione

Servizio Viabilità

Posizione Organizzativa – Ufficio Infrastrutture

endo-procedimento di valutazione ambientale strategica e di valutazione di incidenza

autorità procedente


Immacolata Gravallese _Segretario Generale e Direttore Generale

autorità competente


Claudio Confalonieri _ dirigente Settore Ambiente [sino al 29 febbraio 2020]

Pierluigi Assolari _ dirigente Settore Gestione del Territorio

consulenti esterni

per il progetto di piano

Dario Vanetti e Alessandro Oliveri

per la valutazione ambientale strategica e la valutazione di incidenza

Sara Lodrini e Stefania Anghinelli (Studio Associato Percorsi Sostenibili)

contributi tematici

Angela Airoldi [economia territoriale e sviluppo locale]

Marcellina Bertolinelli [economica rurale e politiche agro-ambientali]

Sergio Chiesa [aspetti geologici e idrogeologici]

Paolo Crippa [rapporto tra pianificazione comunale e provinciale] [sino a maggio 2019]

Andrea Debernardi [aspetti trasportistici e di mobilità]

DL&M studio legale associato [aspetti normativi e di diritto amministrativo]

Michela Gadaldi [banche dati territoriali e SIT]

Moris Antonio Lorenzi [aspetti paesistico-ambientali]

Andrea Macchiavelli [politiche di promozione turistico-territoriale]

Ilaria Mazzoleni [aspetti ecosistemici e naturalistici]

Massimo Spinelli [cartografia di piano]

Luca Tamini [aspetti di urbanistica commerciale]


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elaborati del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale

quadro conoscitivo e orientativo [QCO]

documento di piano [DP]

disegno di territorio [DT]

tavole del disegno di territorio:

aggregazioni territoriali

ambiti agricoli strategici

aree protette, Siti Rete Natura 2000 e PLIS

luoghi sensibili

mosaico della fattibilità geologica e PAI

rete ecologica provinciale

rete verde - ambiti, sistemi ed elementi di rilevanza paesistica

reti di mobilità

contesti locali (serie di 27 tavole)

regole di piano [RP]

in carattere corsivo (dove non utilizzato per riferire di titolazioni o citazioni) sono segnalate

le modifiche apportate successivamente alla versione (luglio 2018) messa a disposizione

nell’ambito della 2° Conferenza di Valutazione dell’endo-procedimento di VAS e VIC

in carattere rosso sono segnalate le modifiche apportate successivamente alla versione

(ottobre 2019) messa a disposizione nell’ambito della 3° Conferenza di Valutazione

dell’endo-procedimento di VAS e VIC

indice

a. premesse ......................................................................................... 8

1. il contesto di senso ......................................................................................................... 8

1.1. paradigmi fragili, territori sotto sforzo 8

1.2. retoriche e temi, vecchi e quasi nuovi 8

1.3. la fluidità del contesto normativo e istituzionale 10

2. PTCP, lo spazio di azione ............................................................................................. 11

3. i territori, protagonisti del PTCP ................................................................................ 13

b. indirizzi programmatici e obiettivi di piano ........................ 14

4. principi ............................................................................................................................. 14

4.1. dalla ‘crescita’ alla ‘qualità’ 14

4.2. leggerezza e convergenza 15

5. 4 obiettivi e 4 temi caratterizzanti il PTCP .............................................................. 16

5.1. obiettivi 16 5.1.1. per un ambiente di vita di qualità .................................................................................................. 16 5.1.2. per un territorio competitivo ........................................................................................................... 17


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5.1.3. per un territorio collaborativo e inclusivo ................................................................................... 18 5.1.4. per un ‘patrimonio’ del territorio ................................................................................................... 18

5.2. temi caratterizzanti 19 5.2.1. servizi ecosistemici .............................................................................................................................. 19 5.2.2. rinnovamento urbano e rigenerazione territoriale ..................................................................20 5.2.3. leve incentivanti e premiali ...............................................................................................................20 5.2.4. la manutenzione del patrimonio ‘territorio’ ............................................................................... 21

6. carattere del piano ....................................................................................................... 22

7. il piano nella ‘agenda strategica’ .............................................................................. 23

c. la forma del piano ..................................................................... 25

8. quale ‘forma piano’ ...................................................................................................... 25

9. dal ‘territorio disegnato’ al ‘disegno di territorio’ ................................................. 26

10. dalla ‘trama territoriale’ al ‘palinsesto progettuale’ .............................................. 27

11. struttura del piano: i documenti costitutivi il PTCP ............................................... 28

12. coerenze sovraordinate ............................................................................................... 29

12.1. contenuti del piano in relazione alla legge urbanistica regionale 30

12.2. coerenze del piano con la pianificazione di scala regionale 35

13. banche dati a servizio del territorio .......................................................................... 36

14. ambiti agricoli strategici .............................................................................................. 36

14.1. principi 36

14.2. metodo 39 14.2.1. materiali................................................................................................................................................39 14.2.2. risultati ................................................................................................................................................. 40 14.2.3. alcune considerazioni ...................................................................................................................... 41 14.2.4. suolo o terra? .................................................................................................................................... 42 14.2.5. patrimonio e gestione .................................................................................................................... 43 14.2.6. proposte .............................................................................................................................................. 43 14.2.7. pascoli vs boschi .............................................................................................................................. 44

14.3. il procedimento operativo adottato 46

15. mobilità e trasporti ....................................................................................................... 47

15.1. alcune considerazioni (non secondarie) di metodo 47

15.2. il sistema di trasporto pubblico e l’aeroporto di Orio 48

15.3. i servizi ferroviari regionali e la ‘dorsale Ponte-Montello’ 48

15.4. le prospettive del sistema tram 51

15.5. la mobilità collettiva nei quadranti “deboli” 52

15.6. il sistema logistico 52

15.7. la grande viabilità 53

15.8. la rete della mobilità dolce 54

16. cura e manutenzione del territorio: riferimenti e strumenti ............................... 55

17. il tema del ‘consumo di suolo’ .................................................................................... 57

17.1. elementi di sfondo 57

17.2. fasi storiche e temi di prospettiva 57

17.3. l’approccio del piano 58


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18. rigenerazione territoriale ............................................................................................ 60

19. la qualificazione del sistema commerciale ............................................................. 61

20. cooperazione intercomunale .................................................................................... 64

d. la ‘territorializzazione’ del piano............................................ 65

21. premessa ......................................................................................................................... 65

22. le geometrie del territorio provinciale ..................................................................... 66

23. geografie provinciali .................................................................................................... 69

23.1. quadro sinottico 69

23.2. politiche sociali 72 23.2.1. premessa .............................................................................................................................................. 72 23.2.2. politiche per la famiglia .................................................................................................................. 72 23.2.3. politiche di coesione ........................................................................................................................74 23.2.4. politiche di inclusione ...................................................................................................................... 76 23.2.5. politiche per l’istruzione e la formazione ................................................................................. 76 23.2.6. politiche per la casa ......................................................................................................................... 77

23.3. la dorsale metropolitana 78

23.4. l’Isola bergamasca 82

23.5. il neo-sistema tra Cherio e Oglio 86

23.6. l’asse policentrico della via Francesca 89

23.7. la cerniera mediopadana 92

23.8. la direttrice Bergamo – Treviglio 95

23.9. la direttrice Seriate – Romano di Lombardia 99

23.10. la Val Brembana 102

23.11. la Val Seriana 106

23.12. la Val Cavallina 110

23.13. le ‘traverse’ montane 113

23.14. il sistema sebino 116

24. epicentri del territorio provinciale ........................................................................... 119

25. ambiti e azioni di progettualità strategica (APS) .................................................. 121

25.1. Ponte S. Pietro – Presezzo, il cluster della tecnologia dell’informazione 122

25.2. Bassa Valle Seriana, l’asse della rifunzionalizzazione 124

25.3. Dalmine – Bergamo, dorsale del sapere industriale e tecnologico 126

25.4. Zingonia, un eco-distretto multifunzionale 128

25.5. tra Serio e Oglio, valorizzazione dei bio-distretto 130

25.6. S. Pellegrino e l’Alta Val Brembana, integrazione dell’offerta turistica 132

25.7. la sponda sebina, verso lo smart tourism 134

25.8. la porta della Val Cavallina, armonizzazione della nuova infrastrutturazione

e cuore degli spazi aperti 136

25.9. Urgnano, Cologno al Serio, Ghisalba, Martinengo: il quadrilatero della

Francesca 138


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Il presente testo costituisce il ‘documento di piano’ del Piano Territoriale di

Coordinamento della Provincia di Bergamo.

All’interno degli atti del PTCP, il documento di piano è funzionale alla defi-

nizione e specificazione delle questioni e dei temi che fondano l’azione di

coordinamento della Provincia nei processi di qualificazione e sviluppo dei

propri contesti socio-territoriali.

In questi anni, molto è cambiato. È cambiato il territorio della provincia, sono

cambiate le geografie socio-economiche che lo connotano, è cambiato il

rapporto di questo territorio con le scale regionali e transnazionali, e sul

‘territorio’ sono evidenti i segni di una transizione di paradigma che la for-

mazione sociale bergamasca, come altre, ha in parte agito e in parte subito.

I paradigmi che negli anni scorsi hanno guidato la progettualità pubblica e

privata, così come l’agire sociale, hanno mostrato il fianco, e le ‘crisi’ aperte

(nei contesti locali così come su temi globali) domandano significative nuove

declinazioni e aggiustamenti fondamenti dei quadri di senso.

Una domanda, quindi, si pone: in questo contesto generale, considerando che il territorio

bergamasco partecipa da protagonista al funzionamento di uno dei più importanti ‘motori’

socio-economici continentali, quali possono essere i ‘nuovi’ paradigmi attraverso cui pro-

vare a costruire i contenuti di un piano in grado di coordinare le ricadute territoriali delle

istanze, della progettualità e delle volizioni che provengono dalla società insediata e dagli

investitori transnazionali ?

Quali gli strumenti per cogliere la complessità di sistema e provare a ricondurla a politiche

e iniziative che mettano in valore i caratteri identitari locali (la cultura materiale e simbolica)

entro il campo delle relazioni con il mondo ?

La funzione del ‘documento di piano’ è di definire la ‘piattaforma programmatica’ entro la

quale si muove il PTCP, piattaforma che l’Amministrazione Provinciale mette a disposizione

dei vari soggetti cointeressati (istituzionali e in rappresentanza degli interessi di carattere

collettivo) per la continuazione di un percorso di confronto, cooperazione e concertazione

con i contesti territoriali provinciali oggi in atto. Entro questa funzione, il documento espli-

cita i temi caratterizzanti il piano, ne argomenta le scelte e fissa gli obiettivi che si intendono

perseguire nell’azione di coordinamento delle politiche e delle iniziative di qualificazione

del territorio provinciale.

L'orizzonte di riferimento del piano è quello della ‘smart land’ della comunità bergamasca,

ambito territoriale nel quale dare spazio e sperimentare politiche condivise anche orientate

ad aumentare la competitività e l'attrattività del territorio con un'attenzione specifica alla

coesione sociale, alla diffusione della conoscenza, alla libertà di movimento, alla qualità

dell'ambiente e della salute, del paesaggio, della vita dei cittadini.

I contenuti del documento sono articolati in 4 principali sezioni.

La prima sezione restituisce il contesto, tecnico e istituzionale, entro il quale si muove la

politica territoriale provinciale; tale sfondo tratteggia i condizionamenti e le opportunità

che hanno definito lo spazio di azione del piano, nel rapporto tra azione provinciale e re-

sponsabilità e iniziative dei soggetti co-interessati.

intr

od

uzi

on

e


7 ___ 7 ___

La seconda sezione, anche in ragione di tale contesto, esprime gli ‘indirizzi programmatici’

ai quali l’Amministrazione Provinciale si è riferita nella definizione degli obiettivi del piano

e, conseguentemente, dei suoi contenuti tecnico-operativi. Gli indirizzi programmatici co-

stituiscono quindi la piattaforma fondativa del senso stesso del piano.

La terza sezione, alla luce delle condizioni di contesto e programmatiche tracciate, argo-

menta della ‘forma’ di piano e motiva le scelte che si sono compiute anche in relazione a

quanto disposto dalla pianificazione di scala regionale.

La quarta sezione definisce i modi attraverso i quali il piano definisce la ‘territorializzazione’

dei propri contenuti e delle proprie scelte.


8 ___

a. premesse

Il contesto di azione entro cui si è mosso il percorso tecnico-politico di formulazione del

PTCP è caratterizzato da alcuni elementi dei quali è opportuno avere consapevolezza, e

che ne hanno informato i contenuti al fine di essere positivamente propositivo nell’assu-

mere e mettere in valore i fattori virtuosi a disposizione e, con la medesima energia, affron-

tare i numerosi elementi di incertezza che connotano questa fase storica.

1. il contesto di senso

1.1. paradigmi fragili, territori sotto sforzo

Sulla scia di quanto accaduto a livello globale, anche a livello locale, negli ultimi due de-

cenni, la diversa articolazione della domanda sociale (di mobilità, di consumo, di servizi

culturali e ambientali), i cambiamenti strutturali del sistema economico e della produzione,

la contrazione della capacità di spesa e investimento pubblico … hanno concorso e concor-

rono a depositare ‘accadimenti territoriali’ altri e diversi da quelli di della fine dello scorso-

millennio.

I processi di ‘globalizzazione’1 mettono le società locali ‘sotto sforzo’, nella fatica, nell’im-

pegno e nel progetto collettivo di ‘mettere in gioco’ la propria identità profonda sul terreno

delle relazioni con il mondo, proprio in un momento in cui gli ‘ancoramenti’ (politici, istitu-

zionali, delle rappresentanze sociali) sembrano più fragili.

Aggiustamenti dei quadri di senso sono necessari per riformulare la progettualità pubblica

e privata. Con quali paradigmi ? Con quali strumenti affrontare le complessità di sistema,

rinnovare e mettere in valore, con uno sguardo al mondo, le identità del territorio berga-

masco ?

1.2. retoriche e temi, vecchi e quasi nuovi

In questa fase di transizione, alcune retoriche si ripropongono al dibattito.

Per rimanere a temi prossimi all’ambito della pianificazione territoriale, si pensi ad esempio

> alla questione ‘ambientale’ e ad alcuni suoi limiti e paradossi, quali la prevalenza di

una dialettica conflittuale e aprioristica tra ‘sviluppisti’ e ‘ambientalisti’, l’astratto ri-

ferimento a ‘sostenibilità’ che non colgono coglie né la rilevanza dell’accettabilità

sociale delle scelte, né i fattori di rilevanza economica della piattaforma paesistico-

ambientale

> alla reviviscenza del tema del ‘consumo di suolo’, per alcuni versi tardiva, con l’aspi-

razione a modelli scientisti e contabili che, in modo deterministico, ritengono di

1 E i fenomeni che ne conseguono.


9 ___ 9 ___

poter ‘ingabbiare’ le aspirazioni e la progettualità locale entro la rigidità di griglie

tanto complicate quanto labili

> al tema della ‘rigenerazione urbana e territoriale’, di facile accomodamento

nell’agenda delle policy, ma i cui presupposti di efficace operatività ben travalicano

i confini dell’urbanistica e molto stanno nelle regole fiscal-tributarie, nella capacità

concertativa degli attori e anche in quella ‘coercitiva’ delle istituzioni

> alla questione dell’accorpamento dei piccoli comuni, a più riprese sollecitata dagli

organi centrali dello Stato ma dagli esiti incerti, in termini di efficacia nel presidio

territoriale delle comunità, della loro disponibilità culturale, e di costi organizzativi

e gestionali

> al più vasto campo dell’integrazione funzionale e operativa di scala sovracomunale,

fattore che sta dando forza competitiva ai territori che vi hanno creduto, ma che ai

timori localistici vede sommarsi, nel nostro contesto, un’azione di stimolo, di ac-

compagnamento e di sostegno di scala regionale non sempre chiara e comunque

timida

Negli scaffali non si trovano, quindi, paradigmi ‘pronto uso’ né protocolli operativi cui an-

corare un’efficace azione di coordinamento territoriale d’area vasta, resa tradizionalmente

debole dal quadro normativo regionale lombardo.

Meglio, dunque, riferirsi ad altri temi, per certi versi ancora di ricerca e in fase di struttura-

zione, che oltre la retorica possono auspicabilmente mettere a disposizione strumenti con

qualche margine di operatività nelle forme di innovazione e sperimentazione della scala

territoriale intermedia tra comuni e regione.

Ad esempio

> i ‘servizi ecosistemici’ come strumento di riequilibrio territoriale, anche in termini di

concertazione tra le diverse geografie provinciali e le loro dinamiche territoriali

> il principio di ‘cura’ del territorio come processo di responsabilizzazione verso un

patrimonio, a volte depredato e a volte burocratizzato, generatore di nuove eco-

nomie e nuovi orizzonti condivisi

> il rinnovamento delle periferie urbane dense, dove un qualche grado di fluidifica-

zione della normativa urbanistica e fiscale potrebbe generare processi incrementali

e progressivi di qualificazione sociale ed economica

> la riabilitazione ‘in forma di città’ (servizi, relazioni sociali, produzione) dei tanti brani

di territorio urbanizzato che non sono più campagna e non sono ancora città (lo

‘sprawl’)

> i ‘non luoghi’ della produzione e del commercio, che hanno prodotto una parte

significativa della ricchezza dei territori ma che ora stanno anche disvelando dise-

conomie e esternalità collettive (paesaggio negato, mobilità forzata, carichi ambien-

tali, dismissioni funzionali …)

> la valorizzazione del consistente patrimonio immobiliare pubblico ‘diffuso’ come

leva (entro un orizzonte di ottimizzazione della spesa pubblica) per innescare pro-

cessi di autorigenerazione dei territori

> l’intero campo delle leve premiali e di defiscalizzazione, per quanto le istituzioni

possano mettere in campo entro percorsi di concertazione e partenariato pub-

blico/privato


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Il PTCP ‘lavora’ su un territorio che, se da un lato presenta ‘monumenti’ naturali e infrastrut-

ture antropiche di eccellenza, dall’altro manifesta pesanti fenomeni di ‘dissipazione’ di ener-

gia, di suoli, di esternalità negative e quindi di costi improduttivi.

Gli oggetti e i brani territoriali di eccellenza, almeno quelli riconosciuti come tali, sono am-

piamente garantiti, tutelati, salvaguardati; sono consolidati, si autoregolano, sono i territori

della modificazione lenta2.

Il problema di un efficace governo delle dinamiche territoriali si manifesta nei territori ‘a più

dimensioni’ della trasformazione veloce, repentina, inattesa, che con difficoltà possono es-

sere circoscritti all’interno di un ‘piano’ d’area vasta. Generano domande su cui interrogarsi;

i paesaggi, belli o brutti che si vogliano giudicare, che altro non sono che ‘a norma di legge’,

che stanno in strumenti urbanistici deliberati e condivisi nella stratificazione di tanti (quanto

spesso ininfluenti) procedimenti di valutazione ambientale, più o meno strategica; così

come ci si è interrogati sui rapporti che con il ‘piano’ istituiscono i ‘fatti’ territoriali più rile-

vanti, spesso collocati entro procedure derogatorie e speditive (quali gli sportelli unici per

la attività produttive) o negoziali (quali gli accordi di programma e programmazione inte-

grata in variante agli strumenti urbanistici, spesse volte aventi ‘rilevanza regionale’, e quindi

con un ruolo decisionale marginale della Provincia).

Lo spaesamento è forte, le identità e i territori sono sotto sforzo, gli strumenti a disposizione

(disciplinari e normativi) appaiono ‘spuntati’.

1.3. la fluidità del contesto normativo e istituzionale

Anche il contesto normativo e istituzionale è in una fase di profonda transizione, caratte-

rizzata da una significativa fluidità degli orizzonti di senso.

Fluidità che, in maniera più o meno intensa, percorre tutti i livelli istituzionali. Per confinare

le considerazioni solo a qualche tema di interesse per i contenuti del PTCP e in riferimento

al ruolo della Provincia, basti citare che

> la formulazione del PTCP si colloca entro un riassetto significativo del sistema di

pianificazione territoriale, sia in termini di architettura istituzionale (e conseguente

ruolo/competenze dei livelli amministrativi) sia nel merito di temi che alimentano la

nuova generazione di piani territoriali e urbanistici

> il riassetto in atto delle competenze in tema di governo del territorio posto dalla

L56/2014 Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni

di comuni ha aperto a un ruolo rinnovato delle Province, con una funzione poten-

zialmente improntata al coordinamento della programmazione e alla promozione

della progettualità territoriale

> a livello nazionale il disegno di legge C.2039 Contenimento del consumo del suolo e

riuso del suolo edificato (da tempo all’esame parlamentare), indirizzato alla tutela

del suolo vergine e agricolo e alla rigenerazione territoriale/urbana, rappresenta un

riferimento per la pluralità di iniziative regionali in materia

> la legge nazionale 158/2017 Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli co-

muni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei

2 Che è pur sempre trasformazione; territori ‘non trasformabili’, come definiti da alcune leggi urba-

nistiche, non esistono in natura.


11 ___ 11 ___

medesimi comuni che, pur nel merito di occuparsi del tema, sembra risolverlo con

un approccio paternalistico e un debole sostegno finanziario

> il percorso, in parte compiuto e in parte in atto, di revisione del quadro normativo

e pianificatorio di Regione Lombardia, che implicaherà, in tempi e contenuti non

ancora consolidati, la necessità di un riallineamento, nei modi e nei procedimenti,

dell’intera pianificazione territoriale provinciale e comunale

È quindi di tutta evidenza la complessità delle relazioni del PTCP con il mutante quadro di

riferimento istituzionale e normativo; complessità che invita a strutturare un piano ‘progres-

sivo’ e ‘adattivo’, di ausilio al potenziale spazio ‘strategico’ dell’azione provinciale aperto

dalla L. 56/2014, e che la Provincia di Bergamo sta traducendo nel lavorare come ‘agenzia

territoriale’, ‘Provincia dei Comuni’, di stimolo e coordinamento del protagonismo coope-

rativo della progettualità espressa dai suoi territori.

2. PTCP, lo spazio di azione

Il percorso di formulazione del piano provinciale ha preso atto di quali siano le funzioni cui

deve necessariamente rispondere (in ragione di quanto disciplinato dalla legge urbanistica

regionale), di quali contenuti siano invece possibili (in ragione di scelte tecniche e politico-

amministrative) e di quali contenuti siano da escludere dal campo di azione del piano.

cosa deve essere

Quanto di più stretto riferimento circa lo spazio di azione del PTCP è rappresentato dalla

legge urbanistica regionale (LR 12/2005, Legge per il governo del territorio).

Il PTCP, in ragione delle disposizioni regionali, è atto di indirizzo della programmazione

socio-economica provinciale, e in quanto tale deve definire gli obiettivi generali relativi

all’assetto e alla tutela del proprio territorio, che siano connessi a interessi di scala vasta

(provinciale o sovracomunale) e attuativi della pianificazione regionale.

Da tale quadro, emerge che il PTCP deve avere contenuti in grado di

> definire criteri e indirizzi per la pianificazione comunale

> programmare e localizzare le maggiori infrastrutture di carattere territoriale

> favorire il coordinamento tra i comuni

> recepire e dare attuazione alla pianificazione territoriale regionale

Nella sezione c del documento di piano viene restituita la mappatura di come il PTCP ha

sviluppato i contenuti che gli sono assegnati dalle disposizioni regionali.

cosa può essere

Il campo dei ‘contenuti possibili’ del PTCP si struttura sempre intorno alla legge regionale

e riguarda i contenuti di piano sia espressamente enunciati come possibili sia per quanto

non espressamente precluso.

Per quanto concerne la tutela paesaggistica, il PTCP può individuare gli ambiti territoriali in

cui risulti opportuna l’istituzione di parchi locali di interesse sovracomunale (art.15 c.6). Evi-

dentemente, anche in ragione dell’esperienza maturata in ambito regionale, la individua-

zione di PLIS, per loro stessa natura, nasce da iniziative e sensibilità locali, poi riconosciute


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da Provincia e Regione; il PTCP è occasione attraverso cui la Provincia sollecita e sostiene i

territori nella individuazione degli ambiti idonei all’istituzione di parchi locali sovracomunali

(e loro aggregazione ai parchi regionali), come presidio ambientale locale, come attuazione

della Rete Ecologica Regionale nella definizione della Rete Ecologica Provinciale e della

Rete Verde Provinciale.

Interessante, ai fini della funzione di coordinamento delle progettualità di carattere sovra-

comunale, la possibilità (art.15 c.7 bis) che il piano individui ambiti territoriali […] per i quali

si rende necessaria la definizione di azioni di coordinamento per l’attuazione del PTCP anche

finalizzate all’attuazione della perequazione territoriale intercomunale e alla copartecipa-

zione dei proventi derivanti dai contributi di costruzione. Le azioni di coordinamento sono

definite dalla provincia, d’intesa con i comuni interessati, ed approvate secondo le procedure

stabilite dallo stesso PTCP […].

Questo passaggio normativo è stato tradotto, nel piano, nella individuazione delle ‘geo-

grafie provinciali’, degli ‘ambiti di progettualità strategica’ e dei ‘contesti locali’: geometrie

variabili del territorio provinciale caratterizzate come arene concertative nella definizione

dei temi e degli obiettivi specifici e attuativi dei complessivi indirizzi e scenari generali di

PTCP.

È anche in questo passaggio che si riscontra la funzione ‘strategica’ del piano, cioè la capa-

cità di intercettare e dare progressivamente forma alle progettualità espresse dai territori,

coerenziarle con il quadro programmatorio regionale e trovare le più opportune forme di

condivisione e di accompagnamento.

cosa non può essere

In prima istanza, il PTCP, in quanto strumento di coordinamento di altre progettualità, non

può introdurre contenuti attribuiti ad altri piani/programmi; al contempo, per come formu-

lato nei suoi contenuti, il PTCP definisce indirizzi e condizioni per la pianificazione di settore

affinché la stessa concorra al perseguimento degli obiettivi di qualificazione territoriale de-

finiti dal piano.

Il PTCP non può comprimere, se non con argomentazioni che ne affermino la necessità per

rilievo di carattere d’area vasta, le prerogative in capo ad altri soggetti istituzionali che

hanno titolarità nel governo del territorio, in primis i Comuni. In questa direzione, il PTCP

tutela tale titolarità e definisce con chiarezza il suo posizionamento come strumento attivo

e compartecipe della filiera istituzionale.

Il PTCP non può introdurre, per la gestione ordinaria del rapporto con la strumentazione

urbanistica e negoziale, oneri procedurali aggiuntivi (né derogatori) a quelli definiti dal qua-

dro normativo.

Analogamente, non può introdurre elementi cogenti e autoritativi che trascendano lo spa-

zio di legittimità che gli è assegnato dalla legge urbanistica regionale.

Il territorio è solo in parte l’esito di piani e programmi ‘previsivi’, come tradizionalmente

sono stati intesi i piani territoriali e i piani urbanistici; i ‘fatti territoriali’ spesso più rilevanti

(per dimensione, per effetti indotti, per capacità generativa) sono in buona parte stati rea-

lizzati al di fuori del ‘territorio disegnato’ da un sistema di pianificazione spesso tanto rigido

quanto poco influente.


13 ___ 13 ___

Il piano di coordinamento provinciale non può imbrigliare entro rigide griglie la progettua-

lità delle ‘grandi trasformazioni territoriali’, che sono legittimamente attuabili attraverso la

strumentazione derogatoria e negoziale che il quadro normativo mette a disposizione; po-

larità della grande distribuzione organizzata, servizi pubblici di carattere territoriale, infra-

strutture per la mobilità e la logistica, addizioni delle strutture produttive … sono veicolate

da una progettualità, pubblica e privata, che proprio per l’intrinseca natura della progressiva

concertazione tra interessi collettivi e utilità privatistiche non sono collocabili congelabili

entro disegni territoriali rigidi. Per questo, il PTCP fornisce strumenti e criteri per un per-

corso decisionale e progettuale in grado di considerarne le implicazioni di carattere sovra-

locale e concertare le più opportune forme di ‘contestualizzazione territoriale’, assumendo

un ruolo di orientamento delle programmazioni e della progettualità in capo ai diversi at-

tori.

Il piano territoriale provinciale, nell’affrontare la traslazione transizione da un ‘territorio di-

segnato’ a un ‘disegno di territorio’ (si veda sez.9), si è quindi dotato di regole e strumenti

funzionali a trattare la complessità (progettuale e decisionale) delle grandi trasformazioni

territoriali.

3. i territori, protagonisti del PTCP

Il PTCP, per le funzioni che gli sono attribuite dal quadro normativo e per gli indirizzi pro-

grammatici da cui muove, si configura come uno degli strumenti che la Provincia mette a

disposizione dei territori e delle comunità che compongono il sistema bergamasco.

L’attuazione della progettualità che il piano sviluppa è solo in parte legata a iniziative diret-

tamente e univocamente in capo alla Provincia, mentre larga parte dello scenario di quali-

ficazione e rigenerazione urbana e territoriale che il piano definisce sarà progressivamente

implementato da varie forme di condivisione, cooperazione, concomitanza di intenti e cor-

responsabilità tra tutti gli attori sociali (istituzionali e non) che animano il territorio provin-

ciale.

Il piano, che costituisce uno ‘strato’ di questo scenario complesso, si manifesta come ampio

palcoscenico di supporto alla relazione tra i soggetti protagonisti dello sviluppo e della

qualificazione territoriale, come piattaforma in grado di fornire strumenti per percorsi rela-

zionali e decisionali concorrenti al raggiungimento degli obiettivi posti.

I contenuti del PTCP invitano i Comuni a orientare lo sguardo sul proprio territorio come

partecipe di un contesto più vasto e in grado di esprimere una comune descrizione rifles-

siva, uno sguardo funzionale a rappresentare a una scala istituzionale più ampia (provin-

ciale, regionale) una visione progettuale unitaria e coesa, in grado di affrontare anche i

singoli problemi ‘comunali’ con un più robusta rappresentanza di interessi comuni.

I temi che trascendono l’orizzonte contenutistico più proprio del PTCP, quali la gestione

associata dei servizi, la riorganizzazione dei servizi socio-sanitari, il trasporto pubblico lo-

cale, la qualificazione delle capacità progettuali, la razionalizzazione delle banche dati di

supporto alle scelte … costituiscono lo sfondo tematico che il percorso di formulazione del

piano ha presente e al quale si dà rilevanza attraverso la definizione dei meccanismi incen-

tivanti a disposizione per l’azione dei Comuni.


14 ___

b. indirizzi programmatici e

obiettivi di piano

4. principi

4.1. dalla ‘crescita’ alla ‘qualità’

Il tema che si pone con forza alle politiche territoriali e urbanistiche di questa fase storica

di ‘transizione’ non è più quello che ha ruotato interno al binomio ‘crescita-sviluppo’, che

ha connotato il mainstream delle politiche pubbliche degli ultimi decenni. Dinamiche de-

mografiche e riarticolazioni del sistema economico-produttivo sono lì a palesare la neces-

sità (opportunità) di pensare a uno ‘sviluppo’ (spirituale e materiale) non subordinato agli

indicatori di ‘crescita’3.

Il PTCP, come strumento dell’azione provinciale, focalizza la propria attenzione attorno al

termine ‘qualificazione’.

Qualificare il territorio non vuol certo dire ‘cristallizzarlo’; al contrario, la qualificazione del

territorio implica la gemmazione di nuove economie e la messa in circolo di nuove risorse,

di nuova progettualità. Il patrimonio territoriale della provincia di Bergamo è evidentemente

consistente (in termini di infrastrutturazione urbana, di servizi, di mobilità); qualificarlo im-

plica occuparsi della sua manutenzione, della sua rigenerazione e della sua valorizzazione.

Con la qualificazione si producono le condizioni per il posizionamento del ‘sistema Ber-

gamo’ all’interno degli scenari globali determinati dalle nuove economie circolari della co-

noscenza e della produzione di beni e servizi.

Qualificare il territorio significa, per il PTCP, liberare energie per aumentarne la dotazione

urbana e infrastrutturale, in modo selettivo e unicamente laddove risponda a una domanda

collettivamente espressa e che si misuri con i valori paesistico-ambientali ed ecosistemici.

Qualificare il territorio significa prima di tutto ri-mettere in valore le dotazioni già esistenti

e variamente sotto-utilizzate.

Densificazione, infilling, saturazione, rigenerazione, rifunzionalizzazione … sono termini che,

nell’ambito delle politiche territoriali, esprimono il paradigma della qualificazione; densifi-

care selettivamente i brani urbani ‘radi’, inserire funzioni qualificate nei contesti già infra-

strutturati, saturare le porosità urbane, restituire a nuove funzioni il patrimonio edilizio di-

smesso …

In questa azione di qualificazione e valorizzazione del patrimonio, il decisore pubblico, e in

particolare la Provincia, non è più ‘oltre’, ‘sopra’ la progettualità sociale; la ri-articolazione

degli spazi di potere e decisionali, così come i processi di globalizzazione e i sempre più

3 E, allo stesso tempo, sganciato da paradigmi, in parte regressivi, come quelli della ‘decrescita fe-

lice’.


15 ___ 15 ___

numerosi fattori di co-interesse, fanno sì che, per la qualificazione dei territori, si debba

passare convintamente da una logica gerarchica di command & control a un approccio:

_ di cooperazione interistituzionale

_ di partenariato pubblico/privato

_ di sinergia tra le strategie pubbliche alle diverse scale istituzionali e le istanze progettuali

delle forze sociali

Il piano territoriale di coordinamento non è solo strumento di ‘governo’ - strutturalmente

fragile, soprattutto nel quadro dispositivo lombardo - delle trasformazioni territoriali; è anche

strumento di ‘strategia’, nei suoi contenuti di rafforzamento della governance delle trasfor-

mazioni possibili (che non stanno dentro un disegno univoco di territorio), di fornitura di

quadri di senso e di consapevolezza funzionali ad ‘abilitare’ la progettualità sociale e locale

entro un contesto di cooperazione e sinergia, dove le scelte della strumentazione urbani-

stica locale sui diffusi ‘luoghi sensibili’ del territorio provinciale concorrono, tanto o poco,

alla progressiva qualificazione di sistema e quindi alla sua competitività complessiva.

4.2. leggerezza e convergenza

Le condizioni di contesto sinteticamente esposte nelle premesse hanno orientato la formu-

lazione del piano nel ritenere necessaria una profonda riconsiderazione del ruolo provin-

ciale in tema di pianificazione territoriale.

Una prima riflessione tecnico-politica si è sviluppata intorno alla ‘forma piano’ che si è in-

teso perseguire.

Due possibili approcci si sono posti al piano provinciale. Agli estremi, schematizzati per

semplificazione, in modo antitetico:

> un approccio ‘forte’ (con presupposti analitico/interpretativi positivisti e determini-

sti, di causa-effetto), entro il quale sono preponderanti gli elementi conformativi e

‘top-down’

> un approccio ‘debole’, che rinuncia a forme di governo ‘autoritativo’ ed enfatizza la

sussidiarietà intesa come mera autodeterminazione comunale

Entrambe queste strade hanno mostrato, nella recente storia della pianificazione, evidenti

limiti.

L’atteggiamento ‘forte’ presuppone che i contenuti tecnici del piano siano sostenuti da un

indirizzo politico-amministrativo ‘autoritario’, da strutture tecniche sufficientemente attrez-

zate per sviluppare una gestione ‘performativa’ del rapporto con gli EELL sotto ordinati e

soprattutto, a monte, da un solido corpus di legittimazione giuridico-amministrativa, invece,

come richiamato, del tutto fragile.

Lo spazio di azione di un PTCP ‘decisionista’ implicherebbe, peraltro, un consapevole e

coeso arretramento dello spazio di autonoma azione della pianificazione comunale e una

scarsa capacità di accogliere forme di progettualità ora non immaginabili.

La strada ‘debole’, per converso, è una strada di sostanziale rinuncia; un PTCP che assuma

lo scenario tendenziale in atto (anche qualora fosse possibile leggerlo) come scenario di un

progetto territoriale così flessibile da lasciare spazio alle troppo multiformi e cangianti

istanze locali, comporterebbe evidenti esiti di disfunzionamento complessivo della struttura

territoriale provinciale, soprattutto in termini di cumulo di esternalità economico-sociali e


16 ___

ambientali, e quindi con prevedibile bassa appetibilità per investimenti e capitali su funzioni

qualificanti.

Anche per le condizioni di contesto delle quali si è scritto, questo piano ha inteso lavorare

su una terza via, che si potrebbe definire ‘anti-fragile’, che ha i caratteri della sostenibilità

istituzionale e della adattabilità territoriale.

Questa via, e la sua traduzione nei contenuti di piano, è caratterizzata da alcuni fattori:

> il riconoscimento dell’’irriducibile’ difficoltà e incertezza di sistema, endogeno ed

esogeno, nel definirenell’anticipare disegni di territorio ‘rigidi’

> la necessaria comprensione, quindi, dei fattori di complessità e la riduzione degli

elementi di complicatezza (del peso specifico e delle aspettative dei vari elementi):

l’opportunità di determinare un profilo di ancoramento chiaro su cui cercare la con-

vergenza dei diversi soggetti e dei diversi territori, connessa a una esplicita progres-

sività (try & error, learning by doing) della sua traduzione nelle pratiche di gestione

> la ‘leggerezza’, come appropriatezza di azione, come esercizio delle proprie prero-

gative in forma autorevole e non autoritaria, senza ridondanze autoreferenziali

> il riconoscimento della ‘molteplicità’ degli esiti, possibili e incerti, e quindi la rile-

vanza del monitoraggio e degli aggiustamenti progressivi (piano-processo)

> l’individuazione degli elementi ‘invarianti’ e ‘identitari’ che sostengono il territorio

bergamasco e lo rappresentano nelle relazioni di scala superiore: storia, paesaggio,

ambiente, cultura materiale e simbolica ...

5. 4 obiettivi e 4 temi caratterizzanti il PTCP

Tra le innumerevoli possibilità di proporre stanchi e lunghi elenchi di temi di lavoro e obiet-

tivi, il piano opera un approccio selettivo e di focalizzazione.

Si definiscono 4 obiettivi, meglio di altri in grado di esprimere le intenzioni programmatiche

dell’azione provinciale in materia di pianificazione territoriale, e 4 temi sui quali sono foca-

lizzati i contenuti del piano.

5.1. obiettivi

5.1.1. per un ambiente di vita di qualità

Il progetto di piano sussume nei propri contenuti i principi di integrazione ambientale; il

piano territoriale di coordinamento non può che essere un piano strutturalmente impron-

tato a una consustanziale considerazione delle componenti ambientali.

Il PTCP non gioca nello sterile campo delle contrapposizioni ‘sviluppo vs ambiente’, ‘pro-

duzione vs salute’. Orientare i contenuti di piano verso una profonda integrazione ambien-

tale è al contempo ineludibile e utile: un piano che lavora per ‘produrre’ un territorio ‘salu-

bre’ è un piano che lavora per produrre un territorio competitivo.

Con ‘ambiente di vita di qualità’, per il corpo e per l’anima, si intende un territorio dove, ad

esempio

_ l’aria che si respira, l’acqua che si beve e il suolo ove si vive siano di buona qualità

_ il paesaggio che ci si pone agli occhi sia riconoscibile, e lo si riconosca come proprio

_ i servizi a popolazione e imprese siano ben accessibili


17 ___ 17 ___

_ la mobilità sia un diritto esercitabile, non un obbligo

_ l’energia non sia dissipata

_ i luoghi dell’abitare e del vivere siano luoghi intensamente agiti, densi di relazione possi-

bile, e quindi sicuri

_ il suolo sia fattore di produzione (agricoltura, servizi ecosistemici), sia piattaforma di ap-

poggio per l’infrastrutturazione quando riconosciuta come necessaria e sia tenacemente

salvaguardato dagli usi impropri e dallo ‘spreco’

Esempi di ‘salubrità’ tutti connessi, in modo più o meno diretto, con gli strumenti di piani-

ficazione territoriale. Entro il proprio spazio di azione, la progettualità del PTCP sul governo

del consumo di suolo, sulla rete verde provinciale, sugli ambiti agricoli di interesse strate-

gico e sulla mobilità collettiva indirizza la progettualità locale verso contenuti che concor-

rono a una progressiva maggiore salubrità dei territori.

5.1.2. per un territorio competitivo

Ambiente di vita di qualità, territorio competitivo.

Dal punto di vista del cittadino, è evidente la diretta incidenza, in termini igienico-sanitari,

di un ambiente di vita di qualità.

I ‘costi’ (collettivi e personali, pubblici e privati) per tendere a un territorio salubre sono

tutt’altro che una spesa; sono l’investimento probabilmente più redditizio.

Analogamente, in una fase storica di contrazione della capacità di spesa pubblica, redditizi

devono essere gli investimenti per la competitività del territorio; in questa direzione, il PTCP

opera una selezione e una prioritarizzazione degli investimenti territoriali da attivare. Gli

interventi di valorizzazione ambientale, come quelli di infrastrutturazione per la mobilità e

di equipaggiamento dei poli produttivi, così come quelli relativi ai servizi di rango provin-

ciale sono definiti non solo in relazione alla stretta funzionalità sistemica cui rispondono,

ma anche alla loro capacità di generare valore aggiunto territoriale e di innescare, con ef-

fetto volano, ulteriori investimenti pubblici e privati.

In questo modo, il territorio provinciale può aumentare il proprio profilo di attrattività per

investitori e imprese, nella convinzione che un territorio che investe sulla propria ‘salute’ e

sulla sua efficienza è un territorio che si mette in contatto, chiaro e diretto, con i player più

innovativi del sistema socio-economico, quelli in grado di fare ricerca e sviluppo e di pro-

durre alto valore aggiunto, trasferire conoscenze e, proprio per questa attitudine, di com-

partecipare alla qualità dei luoghi e dei contesti entro cui agiscono le proprie piattaforme

produttive, affrontando da protagonisti la faticosa ma ineludibile transizione in atto.

Il PTCP, in questo modo, fornisce il proprio contributo ‘territoriale’ allo scenario di innova-

zione cui la Provincia sta partecipando; il potenziale di innovazione che il territorio berga-

masco esprime su diversi fronti (le nuove forme di imprenditorialità, gli investimenti in ri-

cerca e sviluppo, i processi di internazionalizzazione, le esperienze di sharing economy e di

economia di comunità …) chiede che anche la pianificazione spaziale (di scala provinciale

così come di scala comunale) si ponga come strumento abilitante, definendo i fattori terri-

toriali e infrastrutturali di supporto.


18 ___

5.1.3. per un territorio collaborativo e inclusivo

Così come il ruolo della Provincia si sta riconfigurando, nella direzione di porsi come sog-

getto che sta in una ‘rete scambiatrice’ di coordinamento e di compartecipazione della

progettualità espressa dai territori e dalle rappresentanze delle forze sociali (il ‘sistema Ber-

gamo’), analogamente il PTCP definisce regole per un governo collaborativo, cooperativo

e solidaristico delle rilevanti trasformazioni territoriali e infrastrutturali che potranno inci-

dere sulle geografie provinciali e i loro epicentri.

Anche a partire dalle pratiche progettuali e dalle esperienze amministrative di collabora-

zione intercomunale già in campo, il PTCP sviluppa contenuti funzionali a una sempre più

chiara visione collaborativa e cooperativa della progettualità territoriale: in questa direzione

sono individuati le ‘geografie provinciali’ e gli ‘ambiti di progettualità strategica’ (nel pre-

sente documento), i ‘contesti locali’ (entro il ‘disegno di territorio’) e le modalità di concer-

tazione, copianificazione e solidarietà territoriale (entro le ‘regole di piano’) come strumenti

che sappiano sollecitare a una azione collaborativa e inclusiva i territori provinciali e sap-

piano mettere in valore le energie inclusive e le attitudini coesive che i soggetti territoriali

sapranno esprimere.

Economie di scala e razionalizzazione dei costi, risorse liberate per la qualificazione delle

risorse umane presenti, miglioramento della capacità progettuale degli Enti locali, aumen-

tata efficacia dell’azione amministrativa e quindi maggiore capacità di rappresentanza delle

proprie progettualità potranno essere gli esiti di una decisa e convinta azione del ‘territorio

collaborativo’.

5.1.4. per un ‘patrimonio’ del territorio

Il territorio, come terreno di ‘coltura’, è una eredità, complessa, qualche volta straordinaria,

a volte costosa e faticosa, che appare a noi in termini sincronici seppure sia il risultato di

una lunga costruzione (e a volte rapida dissipazione) nel tempo; eredità costituita da innu-

merabili interconnessioni materiali e immateriali.

Un ambiente di vita di qualità, un territorio competitivo, un territorio collaborativo, condi-

vidono uno strato sottile, uno spazio, storico geografico, antropologico, che compete an-

che al piano, tra gli altri, custodire e fare fruttare4.

Dunque, il piano assume tra i suoi obiettivi quello della responsabilità intesa come cura per

un ‘altro’, per il territorio, ”diventando ‘apprensione’ nel caso in cui venga minacciata la

vulnerabilità di quell’essere”.

Dove responsabilità è il principio che distingue e connota l’azione dell’uomo rispetto agli

altri esseri viventi5.

4 Parafrasando Jonas: ‘un’eredita degradata coinvolgerebbe nel degrado anche gli eredi. La tutela

dell’eredità (…) deve essere impegno di ogni momento: non concedersi nessuna pausa in quest’opera

di tutela costituisce la migliore garanzia della stabilità, essendo, se non l’assicurazione, certo il pre-

supposto anche dell’integrità futura dell’identità umana. Conservare intatta quell’eredità (…) non è

un fine utopico, ma il fine, non poi così modesto, della responsabilità per il futuro dell’uomo.’ Jonas,

H. (1979), Il principio responsabilità – un’etica per la civiltà tecnologica, Einaudi, Torino 5 Ibidem


19 ___ 19 ___

Il PTCP, nell’assumere il patrimonio materiale e immateriale, opera per condividere con i

territori che formano la provincia questo principio di responsabilità rispetto alle azioni di

trasformazione e tutela del territorio.

La cura del patrimonio territorio, anche nella accezione di manutenzione (complesso delle

operazioni necessarie a conservare la conveniente funzionalità ed efficienza), azione che ri-

chiede una vera ‘prossimità’ rispetto a esso, viene così a costituire elemento fondativo del

progetto di sostenibilità del PTCP in linea con quanto espresso nel rapporto Brundtland6,

‘che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la possibilità delle generazioni

future di soddisfare i propri’.

5.2. temi caratterizzanti

I ‘temi caratterizzanti’ costituiscono uno dei ‘cuori pulsanti’ del piano e ne orientano la for-

mulazione delle specifiche scelte.

I temi qui sintetizzati non esauriscono certo l’intero paniere dei temi, generali e specifici, di

cui il PTCP si occupa; rappresentano invece i punti focali sui quali si è puntato un particolare

interesse, poiché temi la cui trattazione e traduzione in azioni e strumenti di piano ha effetti

‘moltiplicativi’ sul livello di efficacia del piano nel raggiungere gli obiettivi posti.

5.2.1. servizi ecosistemici

Il Millennium Ecosystem Assessment distingue quattro categorie di servizi ecosistemici:

> i servizi di fornitura o approvvigionamento: forniscono i beni veri e propri, quali

cibo, acqua, legname, fibre, combustibile e altre materie prime, ma anche materiali

genetici e specie ornamentali

> i servizi di regolazione: regolano il clima, la qualità dell’aria e le acque, la formazione

del suolo, l’impollinazione, l’assimilazione dei rifiuti, e mitigano i rischi naturali quali

erosione, infestanti ecc.

> i servizi culturali: includono benefici non materiali quali l’eredità e l’identità culturale,

l’arricchimento spirituale e intellettuale e i valori estetici e ricreativi

> i servizi di supporto: comprendono la creazione di habitat e la conservazione della

biodiversità genetica

I servizi ecosistemici sono sempre stati apparsi largamente disponibili, fuori da ogni mer-

cato e gratuiti, e quindi il loro valore reale non viene considerato; i servizi ecosistemici non

vengono quindi quantificati in termini comparabili ai tradizionali standard e ai prodotti in-

dustriali, e anche in campo urbanistico non sono ancora entrati in modo solido nella deter-

minazione delle decisioni.

Il piano territoriale introduce regole funzionali a condividere con i territori e gli attori sociali

l’opportunità di mettere in relazione (funzionale ed economica) le iniziative di ‘infrastruttu-

razione urbana’ (di consolidamento e sviluppo del sistema insediativo, produttivo e della

mobilità) con quelle di ‘infrastrutturazione ambientale’; ‘agganciare’ le scelte di nuova in-

frastrutturazione territoriale (viabilità, servizi, poli insediativi …) a interventi di mitigazione

ambientale (in loco), ma anche di potenziamento dei servizi ecosistemici svolti in altre parti

6 “Our Common Future” - Rapporto Brundtland -Commissione mondiale sull'ambiente e lo svi-

luppo (WCED) 1987.


20 ___

del territorio provinciale, che non beneficiano direttamente di tali interventi (e della fiscalità

che ne deriva) ma che, per condizioni ambientali adeguate, possono garantire un ruolo

compensativo, a scala d’area vasta, degli impatti di tale nuova infrastrutturazione.

In questa direzione, il piano sviluppa meccanismi che permettono l’implementazione di

forme di perequazione e di solidarietà di scala vasta e provinciale, funzionale alla compar-

tecipazione a scala vasta di una quota parte della ricchezza diffusa derivante da nuova

infrastrutturazione territoriale e/o all’accantonamento di quota parte di finanziamenti pub-

blici per tali interventi al fine di realizzare azioni di valenza ecosistemica.

5.2.2. rinnovamento urbano e rigenerazione territoriale

Come dettoscritto, la storia lunga delle geografie socio-territoriali, che hanno determinato

la piattaforma spaziale della provincia, restituisce un consistente patrimonio urbano e in-

frastrutturale, che nei decenni più recenti ha manifestato, qui come in buona parte della

regione padana, processi trasformativi che ad oggi rende evidenti alcuni disfunzionamenti

ed esternalità sulle risorse fisico-naturali.

Nel lavorare a una qualificazione del territorio provinciale, è evidente la necessità di proce-

dere in via prioritaria non nell’aggiungere ma nel rinnovare.

L’abbondanza dei patrimoni urbani in essere (spazi e strutture dell’abitare e del produrre,

reti infrastrutturali, servizi alla cittadinanza) implica ineludibili sforzi e investimenti manu-

tentivi e di efficientamento (rispetto a nuove domande di confort energetico-ambientale),

di pieno utilizzo (rispetto a una domanda stagnante e a una offerta che supera la domanda)

e di rifunzionalizzazione (rispetto alle nuove esigenze della domanda sociale ed econo-

mica); il ‘rinnovamento urbano’ è in questo senso un tema che il PTCP, come strumento di

governance del territorio provinciale, può affrontare solo indirettamente, assumendolo

come principio e a tale fine, in concorso con il quadro normativo regionale, stimolando la

strumentazione urbanistica comunale (nello spazio di azione che gli è proprio) a introdurre

meccanismi di prioritarizzazione degli interventi sul patrimonio costruito e da rinnovare.

In un’ottica di coordinamento di scala sovracomunale (come spazio di azione più proprio

del PTCP), la progettualità locale va inscritta in un contesto di senso più allargato e in grado

di diventare sistema: il tema della ‘rigenerazione territoriale’ investe quindi una progettua-

lità di scala d’area vasta (aggregazione di Comuni, Zona Omogenea) che intercetta i territori

entro i quali sono più evidenti i fenomeni di criticità, di malfunzionamento ma anche di

potenzialità qualificative del sistema infrastrutturale, insediativo e ambientale7.

5.2.3. leve incentivanti e premiali

In questa fase di transizione dei paradigmi, che, anche dal punto di vista dell’architettura

istituzionale e degli spazi di azione dei vari livelli di programmazione e pianificazione, incide

non poco sul ruolo possibile della pianificazione territoriale d’area vasta, i meccanismi ge-

rarchici e command & control hanno perso di efficacia. Le istanze e le aspettative espresse

da un articolato sistema di rappresentanze, istituzionali e sociali, la pervasività delle ondi-

vaghe aggregazioni “social”, così come le non poche incertezze del quadro dispositivo,

introducono rilevanti margini di fragilità nei processi decisionali complessi. In questa fluida

situazione, il valore dell’autorevolezza prevale su quello, in gran parte ridimensionato,

7 Si vedano, ad esempio, gli ambiti e le azioni di progettualità strategica di cui alla sez.25.


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dell’autorità; le pratiche negoziali e concertative di progressiva conciliazione di interessi

(anche quando inizialmente distanti) sembrano avere maggiore efficacia, su tempi medio

lunghi, rispetto a risoluzioni di imperio, spesso ‘divisive’ e generatrici di contenzioso.

Autorevolezza e capacità negoziale devono essere sostenute da un chiaro sistema di prin-

cipi e obiettivi e da meccanismi in grado di incentivarne il perseguimento; il PTCP, come

strumento di una politica territoriale d’area vasta, definisce, oltre che un proprio sistema di

principi e obiettivi, una propria ‘posta’ da mettere in gioco nei processi negoziali con i sog-

getti, istituzionali e non, che operano le trasformazioni territoriali.

Al di là di quanto il piano deve necessariamente definire in termini ‘coercitivi’ per l’azione

dei Comuni e delle rappresentanze sociali per rispondere al quadro dispositivo della legge

urbanistica regionale8, lo spazio di adesione volontaristica agli obiettivi e alla progettualità

che il PTCP formula potrà essere incentivato attraverso leve premiali e sostenuto da speci-

fiche ‘poste’: ‘poste’ da intendersi propriamente come ‘appostamenti’ di risorse, umane,

economiche, strumentali, progettuali e procedurali che la Provincia, con la sua agenda stra-

tegica, e per quanto possibile in questa fase storica delicata, potrà mettere a disposizione

dei territori e dei soggetti che, su specifici temi e/o situazioni territoriali, vorranno condivi-

dere con la Provincia modi, principi e obiettivi di una progettualità cooperativa e concertata.

Fluidificazione procedurale per percorsi di co-pianificazione locale, compartecipazione pro-

gettuale, prioritarizzazione nell’attribuzione di risorse, assistenza e accompagnamento a

iniziative di fundraising, sostegno politico-amministrativo nell’interlocuzione con i livelli isti-

tuzionali sovraordinati … sono alcuni esempi delle ‘poste’ che la Provincia può mettere sul

tavolo delle progettualità complessa dei territori.

5.2.4. la manutenzione del patrimonio ‘territorio’

Il principio di responsabilità come cura del territorio richiama l’opportunità di innescare un

processo di riavvicinamento, di riattivazione della prossimità tra gli attori che nel territorio

agiscono, di riconnessione di quelle sinapsi della cultura materiale e immateriale interrotte

da percorsi di progressiva deresponsabilizzazione, dall’avanzare di modelli e riferimenti ba-

nalizzanti, dalla trasposizione delle procedure in formalismi.

Un patrimonio faticosamente costruito di conoscenze e fattualità si è andato dissipando e

con esso si è allentato il presidio del territorio come monitoraggio dei fenomeni che vi si

svolgono; presidio come fatto e come cultura.

L’articolazione per Zone Omogenee e per contesti locali rende possibile dare spazio a una

agenda strategica entro la quale il riavvicinamento al patrimonio territorio costituisca voce

fondativa; in questo quadro il PTCP fornisce un contributo, nei limiti delle sue competenze,

di definizioni e strumenti, metodologie e risorse, per riattivare iniziative di manutenzione

del territorio.

La manutenzione del territorio è certamente generatrice di nuove economie; economie che

si presentano non con lo sguardo verso il passato ma come elementi fondamentali per

l’attivazione dei processi di promozione sulle reti lunghe, di formazione di nuove profes-

sionalità, di sviluppo di nuove offerte turistiche.

8 Ci si riferisce soprattutto ai temi degli ambiti agricoli di interesse strategico e della riduzione del

consumo di suolo, che mettono le Province in una situazione tecnicamente e istituzionalmente de-

licata.


22 ___

Questo investimento, che agisce direttamente e prevalentemente sulle risorse umane, potrà

auspicabilmente contribuire, in tempi medio lunghi, a una inversione delle tendenze de-

mografiche e alla riattivazione dei territori più deboli in termini sociali e di servizi e, per

restare nei temi del PTCP, al consolidamento delle dotazioni di servizi ecosistemici.

La manutenzione del ‘patrimonio territorio’ è dunque tema strategico anche con riferi-

mento agli obiettivi di un ambiente di vita di qualità e competitivo, oltre a garantire ritorni

immediati scaturenti da un virtuoso approccio di prevenzione rispetto alla logica dell’emer-

genza.

Soprattutto la cura e la manutenzione del territorio traguardano la lettura del territorio non

solo come bene comune ma anche come bene relazionale.

La manutenzione del territorio come cura, come prossimità, coinvolge un processo di rein-

terpretazione delle logiche e delle filiere tecnico amministrative, e soprattutto un percorso

di inclusione delle diverse rappresentanze sociali: ma quale stagione migliore, se non que-

sta, così fluida e indeterminata, per fornire un umile9 innesco di tale processo, nella piena

consapevolezza del proverbio africano ‘per crescere un bambino ci vuole l’intero villaggio’.

6. carattere del piano

Stante il contesto istituzionale e programmatico e i principi di riferimento, il PTCP non può

che essere un piano che, oltre ad assumere il quadro dispositivo regionale, si configura

come piano strategico, strutturale, progressivo e adattivo.

Strategico: il PTCP è strumento di ausilio alla riconfigurazione del ruolo della Provincia nel

campo della pianificazione territoriale che, entro il quadro delle funzioni istituzionali attri-

buitele, possa essere ‘soggetto abilitante’ la progettualità dei territori e delle formazioni

sociali, assumendo la complessità di sistema come valore, da tradurre, attraverso una vi-

sione strategica, in azione di governance multiattoriale, volta a perseguire gli obiettivi con-

divisi a fondamento del piano e di fornire il frame di riferimento per orientare l’aggregarsi

di geometrie volontarie connesse all’affiorare di nuovi eventi territoriali.

Strutturale: il PTCP opera attraverso la definizione di poche ma sostanziali regole, derivanti

dalla lettura degli elementi identitari e delle dotazioni territoriali di lunga durata dei territori

provinciali, a partire dalle quali propone temi e scenari di azione da attuarsi anche attra-

verso meccanismi premiali e incentivanti così da selezionare il sostegno alla progettualità

locale in relazione alla sua adeguatezza ai principi tecnici, politico-amministrativi e presta-

zionali che il piano esprime.

Progressivo: in ragione di un contesto normativo sovraordinato incompleto e a tratti con-

traddittorio, che richiederà tempi non brevi di stabilizzazione, il PTCP sarà oggetto di pro-

gressive integrazioni, al fine di assumere, nel tempo, le determinazioni del quadro pro-

grammatorio sovraordinato di riferimento e di costituire frame di riferimento per le politi-

che e gli indirizzi di settore.

9 Niente di più appropriato per le nostre azioni sul territorio, in quanto ‘umile’ ha come etimologia

il latino humĭlis, propr. «poco elevato da terra», der. di humus «terra».


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Adattivo: il PTCP diventa così ‘anti-fragile’, in grado di entrare in modo dialogico (dire e

ascoltare) in un campo di relazioni fluide e in mutazione, anche nelle dinamiche di transi-

zione paradigmatica dei sistemi economico-sociali di riferimento e nell’incertezza che ne

deriva.

Anche attraverso questi caratteri, il PTCP si connota prima di tutto come

> piattaforma di consapevolezza condivisa del patrimonio socio-territoriale provin-

ciale: i suoi valori identitari, le sue dotazioni infrastrutturali, i suoi patrimoni ambien-

tali, i suoi know how imprenditoriali …

> cantiere aperto delle opportunità, per agganciare le politiche istituzionali (regionali

e comunitarie in primis) e i flussi di investimento degli operatori e dei developers

che operano anche alla scala delle reti lunghe transregionali e transnazionali

La L. 56/2014 non prevede, per le Provincie, la formulazione di un ‘piano strategico’, come

invece è richiesto alle 14 aree metropolitane del territorio nazionale. Il piano strategico,

nell’accezione che ne dà il legislatore nazionale, costituisce atto di indirizzo per l'ente e per

l'esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio,

anche in relazione all'esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle

leggi delle regioni nelle materie di loro competenza.

Ma l’area vasta del ‘sistema Bergamo’, che si presenta, nei fatti, come una area metropoli-

tana10, ha necessità, per portare efficacemente il proprio contributo sia alla popolazione

bergamasca sia al ‘motore lombardo d’Europa’, di una agenda strategica; il PTCP intende

essere esso stesso uno ‘strato’ di questa agenda e, per quello che è il suo specifico spazio

di azione, di metodo e di merito, lavora in questa direzione. Direzione peraltro non inibita

dal legislatore, poiché, come si è visto, tra le funzioni fondamentali attribuite agli enti di

area vasta vi è quella relativa alla cura dello sviluppo strategico del territorio.

7. il piano nella ‘agenda strategica’

Il PTCP è prima di tutto rispondente alle funzioni e ai contenuti che gli sono attribuiti dalla

legge urbanistica regionale; è questo il campo delle ‘necessità’ cui deve rispondere il piano.

Per riscontrare il ‘nuovo’ ruolo d’area vasta attribuito alle Province dalla riforma degli enti

locali, si è concepito il piano territoriale come ‘strato’ della più articolata ‘agenda strategica’

che la Provincia sta strutturando come strumento di governance multiattoriale per la quali-

ficazione del sistema socio-economico del proprio territorio, in uno stretto rapporto di coo-

perazione e sinergia con gli altri soggetti istituzionali e in rappresentanza di interessi aventi

rilevanza collettiva.

10 La Provincia di Bergamo in termini di popolazione ed estensione si posiziona a metà di una ipo-

tetica classifica delle città metropolitane, prima di Bologna e alla pari con Firenze. Altro e ancora

più performante posizionamento se si considerasse anche il PIL pro-capite prodotto.


24 ___

In questa direzione, per connotare il PTCP come sezione dell’‘agenda strategica’ del sistema

Bergamo, l’approccio alla formulazione dei suoi contenuti è

> selettivo, attraverso la contrazione dello spazio da dedicare alla costruzione di di-

segni di sviluppo totalizzanti; il PTCP lavora per una maggiore focalizzazione su

specifici temi e progetti, la cui fattibilità è anche da ritrovare nella capacità di co-

struire reti di co-interesse, eventualmente anche in forma di scenario plausibile

> abilitante, cioè in grado di introdurre la definizione di una progettualità ‘pilota’,

sperimentale, individuata in ragione della rilevanza, della fattibilità, della coopera-

zione tra attori e relative risorse, dei potenziali effetti moltiplicativi indotti, di oriz-

zonti temporali ragionevoli … ; il PTCP, attraverso la definizione di scenari per le

diverse geografie provinciali, l’individuazione di ambiti di progettualità strategica

per gli epicentri territoriali e la proposizione di specifici obiettivi per i contesti locali,

si pone come ‘strumento di servizio’ in grado di abilitare, entro un ‘frame’ di obiettivi

collettivamente riconosciuti, le risorse del territorio e di lavorare per attivare a tal

fine le capacità dei territori

> inclusivo, che quindi si costruisce prima e si gestisce poi attraverso una stabile piat-

taforma collaborativa con i soggetti, pubblici e privati


25 ___ 25 ___

c. la forma del piano

8. quale ‘forma piano’

La ‘forma’ del piano, da intendersi quale impalcato sul quale sono definiti i contenuti del

PTCP, è aspetto tutt’altro che marginale; la ‘forma piano’ è fattore sostanziale e preordinato

alla strutturazione degli specifici contenuti che sono sviluppati nelle sue diverse compo-

nenti.

L’impalcato del piano, per riscontrare le attese espresse dal quadro di contesto e program-

matico entro cui il PTCP intende esercitare il proprio spazio di azione, si regge su due assi

portanti: l’asse della regolazione e l’asse della strategia.

L’asse della regolazione è quello che riscontra in modo maggiormente ‘conformativo’ lo

spazio di azione che è attribuito al PTCP dal sistema di norme regionali che ne disciplinano

i contenuti; in buona sostanza, l’asse della regolazione orienta i contenuti di piano nella

direzione sancita dalla legge urbanistica regionale. Di conseguenza, la regolazione è anche

l’asse che disciplina i rapporti tra la pianificazione territoriale di scala provinciale e le scelte

urbanistiche di scala locale.

L’asse della regolazione è quindi quello che più direttamente incide nel rapporto tra le

potestà decisionali dei soggetti co-interessati all’attuazione degli obiettivi di piano.

L’asse della strategia definisce i contenuti del piano nel rapporto tra l’attività di coordina-

mento delle trasformazioni territoriali aventi rilevanza per l’area vasta e le politiche, le ini-

ziative e le progettualità non direttamente costitutive lo spazio di azione del PTCP, ma le

cui ricadute sul funzionamento della ‘macchina territoriale’ (spazi aperti, sistemi urbani, reti

infrastrutturali) sono potenzialmente rilevanti.

Mentre l’asse della regolazione guarda ‘a quanto è noto’ e utilizza strumenti per lo più

consolidati e, almeno in parte, sostenuti dal quadro dispositivo, l’asse della strategia guarda

‘al possibile’, si cura di provare a leggere relazioni potenziali e situazioni in divenire, a so-

stenerle, a orientarle in direzioni compatibili e sinergiche agli obiettivi di piano.

Entro un contesto di sussidiarietà, il piano, i cui contenuti sono funzionali a portare a sintesi

e mettere in sinergia le energie progettuali dei territori, si propone di garantire e ampliare

lo spazio di azione decisionale dei territori provinciali. A fronte dei contenuti molto etero-

genei dei diversi PGT, il piano, proprio per svolgere al meglio la sua funzione di stimolo, di

messa in rete e di coordinamento della progettualità locale, definisce, di concerto con i

territori, alcuni elementi (i necessari ed essenziali) di una ‘sintassi’ e un ‘lessico’ comuni, che

sappiano garantire la convergenza (per quanto il contesto sia fluido) su alcuni aspetti fon-

damentali, in particolare quelli che strutturano il ruolo di ‘cerniera’ che il PTCP assume tra

la pianificazione locale e quella regionale.


26 ___

Sintassi e lessico comuni che permettono alla Provincia di svolgere il proprio ruolo e di

restituire ai territori piattaforme analitico-conoscitive utili all’azione di governo e decisione

alla scala locale, oltre che di fluidificare il rapporto bidirezionale Regione – Provincia – Zone

Omogenee – contesti locali - Comuni.

9. dal ‘territorio disegnato’ al ‘disegno di territorio’

Una parte significativa dei fatti e dei paesaggi che connotano il territorio (nelle sue forme

e nelle sue manifestazioni) è altro e diverso rispetto all’esito prefigurato da un sistema di

pianificazione e programmazione spesso tecnicamente inefficace nel volere progettare il

futuro. Il ‘territorio disegnato’ proposto dai piani svolge un ruolo rassicurante, intercetta

l’ancestrale bisogno di leggere il futuro e poterlo anticipare interpretando le ombre proiet-

tate come nella caverna di Platone. Il ‘territorio disegnato’ è, per certi versi, l’illusione della

possibilità di elusione dell’ignoto, del non conosciuto. Ma la complessità della storia e della

società introduce continuamente l’ignoto (meglio nelle lingue europee l’inconnu o

l’unknown) e l’inaspettato: nei rapporti tra le rappresentanze sociali e politiche, così come

nelle dinamiche del sistema economico, e analogamente nelle istanze sociali. I soggetti

istituzionali, gli attori sociali e gli investitori sulle reti lunghe introducono nuove progettua-

lità con velocità e tempi che il ‘territorio disegnato’ dei piani non è in grado di ricompren-

dere.

Nell’ambito della pianificazione territoriale, di fronte alla impotenza di una prefigurazione

statica, si è superata l’impasse introducendo progressivi strumenti derogatori e negoziali

che, da un lato, hanno reso più agevoli i procedimenti di variazione del ‘territorio disegnato’

dai piani, dall’altro hanno sancito una pari dignità tra i ‘disegni istituzionali’ (piani e pro-

grammi pubblici) e la progettualità espressa dagli attori sociali non istituzionali.

Il nuovo e fluido equilibrio tra government e governance impatta sui rapporti tra gli attori

sociali così come impatta sulla forma del piano; il PTCP si confronta con questa situazione

e cerca nuove modalità per ‘disegnare’ il territorio.

In questa direzione, il nuovo piano territoriale articola i propri contenuti su due fronti.

Il primo conferma il ‘territorio disegnato’, ma in una diversa accezione. Il ‘territorio dise-

gnato’, dal tratto preciso, definito, è:

˃ la presa d’atto, oltre che della fattualità delle forme fisiche, anche delle regole e

delle statuizioni definite dal quadro normativo e pianificatorio deliberato, concor-

rente e sovraordinato (i vincoli e le tutele); cioè, quanto esula dal ‘progetto di piano’

come suo spazio di azione diretto

˃ l’esito della individuazione degli ‘ambiti agricoli di interesse strategico’11

˃ i contenuti di rilevanza sovracomunale relativi al progetto di piattaforma agro-ali-

mentare

11 Definiti, come richiesto dalla legge urbanistica regionale, con un tratto ‘preciso’, e al contempo

avendo definito, nelle ‘regole di piano’, le modalità per un suo ‘adattamento’ (da argomentare) alla

scala comunale.


27 ___ 27 ___

Il secondo fronte di piano definisce un ‘disegno di territorio’, nell’accezione più progettuale

di design: è quindi la parte di PTCP più direttamente funzionale a indirizzare e supportare

la progressività delle scelte di trasformazione territoriale che si compiono entro un’arena

decisionale composita e fluida, con elevati contenuti di complessità. È la parte di piano che

definisce il ruolo della Provincia entro tale arena, come soggetto concorrente, con gli altri

attori sociali (istituzionali e non), alla governance dei fatti territoriali rilevanti, per dimen-

sione, per effetti d’entità sovracomunale indotti, per capacità di innescare processi genera-

tivi.

Questo scenario territoriale è tracciato:

> entro il presente documento di piano, per quanto concerne le ‘geografie provinciali’

e i loro ‘epicentri’ e gli ‘ambiti di progettualità strategica’

> in maniera spazialmente più definita, entro il documento ‘disegno di territorio’, re-

lativamente a obiettivi e indirizzi per i ‘contesti locali’ e i ‘luoghi sensibili’

> nelle ‘regole di piano’, che definiscono le modalità attuative del perseguimento

dello scenario territoriale provinciale

10. dalla ‘trama territoriale’ al ‘palinsesto progettuale’

Il PTCP è strumento di pianificazione territoriale, quindi si occupa di definire le modalità

attraverso le quali lo spazio geografico possa sostenere qualificate relazioni tra i diversi

soggetti che agiscono il territorio.

Un primo passaggio che opera il piano è la definizione della trama territoriale, intesa come

struttura profonda delle geografie provinciali, caratteri identitari, dotazioni e patrimoni con-

solidati che caratterizzano il contesto. La trama territoriale è la narrazione sintetica e con-

divisa della piattaforma spaziale su cui il piano incide.

Dalla trama (patrimoni e dotazioni, ma anche criticità), e dal contesto più generale dei temi

delle politiche territoriali, il piano declina obiettivi e indirizzi, funzionali alla qualificazione

del sistema territoriale sui diversi fronti (economico-sociale, paesistico-ambientale, infra-

strutturale, insediativo).

Dagli obiettivi di piano, declinati anche in relazione alle diverse partizioni e specificità dei

territori, dalle iniziative in corso e da quanto emerso dalla concertazione con i territori, è

individuato il ‘palinsesto progettuale’12, inteso come selezione dinamica delle possibili inizia-

tive progettuali funzionali alla qualificazione del sistema territoriale, al riconoscimento e alla

riattivazione responsabile dei patrimoni collettivi condivisi.

Il palinsesto progettuale si sostanzia quindi

> nella individuazione dei temi prevalenti (problemi, opportunità) che riguardano le

differenti geografie provinciali e che intercettano quindi la necessità di una proget-

tualità concertata

12 Un ‘palinsesto’ è una pagina, rotolo di pergamena o libro, che è stata scritta, cancellata e scritta

nuovamente. Il termine deriva dal greco πάλιν + ψηστός (pálin psestòs, lett. "raschiato di nuovo").


28 ___

> nella conseguente individuazione di ‘campi territoriali’ (porzioni del territorio pro-

vinciale, si veda sez.25) entro i quali avviare una progettualità strategica d’area so-

vracomunale in grado di affrontare in modo integrato l’intrinseca complessità dei

singoli temi, entro un orizzonte di cooperazione istituzionale

Il complessivo set degli atti di cui si compone il PTCP (dal quadro conoscitivo alle regole di

piano, dalla definizione degli obiettivi e dei principi al disegno di territorio) restituisce le

relazioni tra la trama dello spazio geografico provinciale e il palinsesto territoriale su cui si

esercitano le scelte di piano.

11. struttura del piano: i documenti costitutivi il PTCP

Gli atti di piano esprimono una struttura organica funzionale a rendere evidenti i differenti

contenuti dei diversi elaborati, sia per l’’usabilità’ del piano stesso da parte dei vari ‘utenti’,

sia per garantirne flessibilità e adattività in sede di attuazione e relative modifiche (differenti

modalità di variazione in ragione dei differenti contenuti).

A seguire si traccia la mappa degli elaborati di piano e una sintesi dei loro contenuti.

quadro conoscitivo e orientativo (QCO)

Il QCO sviluppa la piattaforma conoscitiva (integrata alla documentazione VAS) volta alla

caratterizzazione del territorio provinciale e gli elementi orientativi funzionali ad argomen-

tare le scelte di piano.

Si compone di documentazione testuale e di banche dati alfanumeriche.

Si riferisce alla documentazione già sviluppata nel previgente PTCP che forma elemento

significativo nel processo di rinnovamento del piano, agli approfondimenti successivi e, so-

prattutto, agli approfondimenti tematici sviluppati nella formulazione del piano.

Il QCO non è solo funzionale alla formulazione del piano; è anche un ulteriore step attra-

verso il quale la Provincia struttura una banca dati ‘di servizio’ ai territori per la loro proget-

tualità e per i processi di co-pianificazione nella filiera Comuni – Provincia – Regione.

documento di piano (DP)

Il presente documento

> costituisce la piattaforma argomentativa delle scelte strutturali del piano

> fissa gli obiettivi generali e i principi che la Provincia intende perseguire nella pro-

pria azione di governance territoriale

È documento funzionale

> alla comunicazione politico-amministrativa del piano

> alla comunicazione tecnica del piano, entro il percorso di co-pianificazione con Re-

gione, Zone Omogenee e contesti locali

> alla verifica di coerenza con il quadro programmatico sovraordinato

Pur non avendo contenuti con efficacia prevalente e prescrittiva nei confronti degli altri

livelli di pianificazione, i contenuti del documento di piano costituiscono riferimento fon-


29 ___ 29 ___

dativo per la verifica di coerenza compatibilità e concorrenza al perseguimento degli obiet-

tivi di PTCP da parte della progettualità territoriale che viene proposta dai vari soggetti,

istituzionali e non.

disegno di territorio (DT)

È la parte di PTCP che ‘territorializza’ gli obiettivi generali del piano, traducendoli, anche

attraverso l’assunzione di quanto definito dalla pianificazione territoriale sovraordinata, in

indirizzi e obiettivi specifici per le diverse porzioni e luoghi del territorio provinciale (‘con-

testi locali’ e ‘luoghi sensibili’), anche attraverso l’assunzione e la specificazione dei contenuti

della pianificazione di scala regionale.

regole di piano (RP)

È il documento che sviluppa, attraverso un articolato normativo, i contenuti di indirizzo e di

efficacia prevalente e prescrittiva del piano, e disciplina le relazioni intercorrenti tra il piano

e gli altri strumenti di progettualità territoriale.

Le regole di piano specificano, all’interno del quadro normativo vigente, le modalità di va-

riazione dei diversi atti di piano, in modo da rendere quanto più ‘solido’ e al contempo

‘adattivo’ il piano rispetto agli accadimenti ‘esogeni’ e alla progettualità che verrà espressa

da altri soggetti in coerenza con gli obiettivi generali e specifici definiti.

Le regole sono di diversa tipologia, anche (soprattutto) in funzione delle pratiche istruttorie

e deliberative della progettualità territoriale che verrà proposta in attuazione al piano:

> regole di indirizzo: è il contenuto di piano che orienta l’azione specifica e interset-

toriale delle partizioni provinciali e dei Comuni; costituisce il riferimento per l’istrut-

toria di compatibilità, per gli aspetti non prescrittivi e prevalenti

> regole di cogenza: è il contenuto ‘autoritativo’ di piano, che definisce, laddove pos-

sibile, gli elementi prescrittivi dell’azione provinciale, delle partizioni provinciali e dei

Comuni. Tali regole sono relative unicamente agli aspetti prescrittivi e prevalenti

stabiliti dalle leggi regionali

> criteri di valutazione, atti a definire, all’interno dei percorsi negoziali e istruttori, i

fattori di adeguatezza delle iniziative progettuali agli obiettivi di piano e le modalità

per la loro contestualizzazione territoriale

> procedure, funzionali a fissare le modalità attraverso le quali si sviluppa il percorso

di co-pianificazione e concorrenza delle iniziative progettuali rispetto alle regole e,

in ultima istanza, agli obiettivi condivisi di piano

12. coerenze sovraordinate

Al fine di concorrere al governo delle trasformazioni territoriali, il PTCP entra nel sistema di

correlazioni tra i vari livelli e strumenti di pianificazione, e sviluppa contenuti propri in ra-

gione degli indirizzi politico-amministrativi espressi dall’organo deliberante e delle specifi-

cità del territorio provinciale; il piano si pone inoltre come strumento consequenziale e in

coerenza con il quadro dispositivo e pianificatorio definito da Regione Lombardia, del quale

si assumono e si specificano obiettivi e indirizzi.


30 ___

12.1. contenuti del piano in relazione alla legge urbanistica regionale

A seguire si traccia la mappa delle correlazioni tra i compiti e i contenuti che la legge urba-

nistica regionale attribuisce al piano territoriale di coordinamento provinciale e i contenuti

di piano attraverso i quali il PTCP riscontra quanto attribuitogli.

‘Contenuti del piano territoriale di coordinamento provinciale’ (art.15)

art.15 c.2

a) definisce il quadro conoscitivo del proprio territorio come risultante dalle trasformazioni

avvenute

La piattaforma analitico-conoscitiva del PTCP è sviluppata entro il documento QCO_quadro

conoscitivo e orientativo.

b) indica gli obiettivi di sviluppo economico-sociale a scala provinciale, a tal fine raccor-

dando le previsioni dei piani di settore la cui approvazione è demandata per legge alla

provincia e approfondendo i contenuti della programmazione regionale, nonché, even-

tualmente, proponendo le modifiche o integrazioni della programmazione regionale ri-

tenute necessarie

Gli obiettivi definiti entro il presente ‘documento di piano’ concorrono, a partire dai temi di

governo del territorio, allo sviluppo socio-economico del territorio provinciale, specifican-

done gli obiettivi entro le diverse e complementari partizioni spaziali operate (geografie pro-

vinciali, epicentri, ambiti di progettualità strategica).

c) indica elementi qualitativi a scala provinciale o sovracomunale, sia orientativi che preva-

lenti, secondo le qualificazioni della presente legge, per la pianificazione comunale e di-

spone i contenuti minimi sui temi di interesse sovracomunale che devono essere previsti

nel documento di piano, nel piano delle regole e nel piano dei servizi

All’interno dei documenti ‘regole di piano’ e ‘disegno del territorio’ sono definiti i contenuti,

sia di indirizzo sia prevalenti, che devono essere sviluppati dalla pianificazione comunale.

d) definisce criteri per l’organizzazione, il dimensionamento, la realizzazione e l’inseri-

mento ambientale e paesaggistico con le adeguate opere di rinverdimento e pianta-

gione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità ed il relativo coordina-

mento tra tali criteri e le previsioni della pianificazione comunale

All’interno del documento ‘regole di piano’ il PTCP definisce criteri di contestualizzazione

paesistico-ambientale delle previsioni infrastrutturali e, nel ‘disegno di territorio’, correla tali

previsioni con quelle della pianificazione comunale.

e) stabilisce, in coerenza con la programmazione regionale e con i criteri di cui alla lettera

d), il programma generale delle maggiori infrastrutture riguardanti il sistema della mo-

bilità e le principali linee di comunicazione, di cui definisce la relativa localizzazione sul

territorio, avente valore indicativo, fatti salvi i casi di prevalenza di cui all’articolo 18

All’interno del documento ‘disegno di territorio’ sono definite le previsioni infrastrutturali di

scala provinciale, in coerenza con i contenuti della pianificazione regionale in materia.

f) individua i corridoi tecnologici ove realizzare le infrastrutture di rete di interesse sovraco-

munale, definendone i criteri per l’inserimento ambientale e paesaggistico, in particolare

delle opere di riqualificazione del sistema verde locale

Il tema è implicitamente sviluppato nel documento ‘disegno di territorio’ e nelle ‘regole di

piano’.


31 ___ 31 ___

g) prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovracomu-

nale, se definiti come tali dai PGT dei comuni

Nelle ‘regole di piano’ sono definite le modalità attraverso le quali, entro la composita arena

decisionale di governance, definire la localizzazione di insediamenti di portata sovracomu-

nale.

h) indica modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei comuni, preve-

dendo anche forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all’incentiva-

zione dell’associazionismo tra i comuni

Le regole di piano relative a concertazione, cooperazione e solidarietà, così come l’indivi-

duazione di una progettualità strategica (‘documento di piano’) e di contesto locale (‘dise-

gno di territorio’) vanno nella direzione di sollecitare e favorire una progettualità di scala

sovracomunale e multiattoriale.

h bis) recepisce, in dipendenza dell’ambito territoriale omogeneo in cui è stato disaggregato

il territorio provinciale o della città metropolitana, i criteri, indirizzi e linee tecniche introdotti

dal PTR per contenere il consumo di suolo

La concorrenza dei diversi contenuti del PTCP è complessivamente funzionale a contenere

la dissipazione d’uso del suolo; in particolare, a tal fine, il documento ‘regole di piano’ svi-

luppa una specifica disciplina sul tema e sul rapporto tra indirizzi regionali e indicazioni alla

pianificazione comunaleattenzione, anche in relazione ad un quadro dispositivo regionale in

fieri, che ad oggi non consente alla Provincia meccanismi di diretta interdizione all’azione

comunale in termini di riduzione delle previsioni di consumo di suolo.

h ter) stabilisce modalità di stima degli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo, da as-

sumersi in seno ai PGT, coerentemente coi criteri, indirizzi e linee tecniche introdotti dal PTR

Il PTCP, stante l’incompiuto quadro dispositivo regionale, non può che operare, entro le ‘re-

gole di piano’ e il ‘disegno di territorio’, un approccio di progressiva responsabilizzazione

dell’azione pianificatoria comunale, anche attraverso l’incentivo a forme di intese strategi-

che di carattere intercomunale entro cui, nel rispetto del quadro normativo, sono possibili

accordi funzionali a una convergenza di strategie in relazione alle diverse connotazioni del

territorio provinciale. Nel piano sono quindi assunti criteri, indirizzi e linee tecniche del PTR

integrato dalla LR 31/2014 e specificate le loro modalità di applicazione in sede di pianifica-

zione comunale, introducendo anche meccanismi di trasferimento intercomunale e di com-

pensazione territoriale di quote di consumo di suolo, al fine di rendere possibili opportuni

margini di flessibilità concertata a livello sovracomunale e al contempo garantire il persegui-

mento delle soglie di riduzione stabilite a livello regionale.

h quater) indica i criteri di valutazione della compatibilità dei PGT comunali, avuto riguardo

al rispetto della soglia comunale di consumo di suolo nel rispetto dei contenuti del PTR

Il documento ‘regole di piano’ definisce i criteri di valutazione della coerenza e della con-

correnza della pianificazione comunale al perseguimento dell’obiettivo di contenimento del

consumo di suolo.

art.15 c.3

In ordine alla tutela ambientale, all’assetto idrogeologico e alla difesa del suolo, il PTCP defi-

nisce l’assetto idrogeologico del territorio secondo quanto disposto dall’articolo 56

Titolo II


32 ___

Norme per il governo delle acque e per la difesa del suolo nei sottobacini idro-

grafici della Regione Lombardia – Prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e

sismici

Art. 56.

Componente geologica, idrogeologica e sismica del piano territoriale di coordi-

namento provinciale.

1. Per la parte inerente alla difesa del territorio, il PTCP:

a) concorre alla definizione del quadro conoscitivo del territorio regionale, con

particolare riguardo ai fenomeni di dissesto idrogeologico, mediante l’aggiorna-

mento dell’inventario regionale dei fenomeni franosi, secondo i criteri e le moda-

lità definiti dalla Giunta regionale entro tre mesi dalla data di entrata in vigore

della presente legge;

b) definisce l’assetto idrogeologico del territorio, anche attraverso la realizza-

zione di opportuni studi e monitoraggi, sviluppando ed approfondendo i conte-

nuti del PTR e del piano di bacino, in coerenza con le direttive regionali e

dell’Autorità di bacino;

c) censisce ed identifica cartograficamente, anche a scala di maggior dettaglio, le

aree soggette a tutela o classificate a rischio idrogeologico e sismico per effetto

di atti, approvati o comunque efficaci, delle autorità competenti in materia;

d) indica, per tali aree, le linee di intervento, nonché le opere prioritarie di siste-

mazione e consolidamento con efficacia prevalente ai sensi del comma 2 dell’ar-

ticolo 18;

e) assume il valore e gli effetti dei piani di settore, in caso di stipulazione delle

intese di cui all’articolo 57 del D.Lgs. 112/1998 ;

f) determina, in conseguenza delle intese di cui alla lettera e), nonché sulla base

del quadro delle conoscenze acquisito, l’adeguamento e l’aggiornamento degli

atti di tutela delle autorità competenti;

g) propone modifiche agli atti di tutela delle autorità competenti, secondo le pro-

cedure previste dalla normativa vigente;

h) costituisce riferimento per la coerenza dei dati e delle informazioni inerenti

Il PTCP, entro il documento ‘regole di piano’, specifica i contenuti attribuitogli e definisce le

disposizioni del caso.

art.15 c.4

Il PTCP, acquisite le proposte dei comuni, definisce, in conformità ai criteri deliberati dalla

Giunta regionale, gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, analizzando

le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per indivi-

duare a scala comunale le aree agricole, nonché specifiche norme di valorizzazione, di uso e

di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esi-

stenti

Gli ambiti agricoli di interesse strategico sono definiti dal PTCP, sia in termini cartografici

sia specificandone la disciplina e le modalità della loro assunzione da parte della pianifica-

zione comunale. Entro le ‘regole di piano’ sono definiti i criteri attraverso i quali la pianifi-

cazione comunale deve individuare e disciplinare le aree agricole. Ulteriore contenuto di

piano, in relazione alla tutela e alla qualificazione della piattaforma agro-ambientale, è re-

lativa alla definizione degli ‘spazi aperti di transizione’ (SAT), la cui individuazione è in capo

alla pianificazione comunale e da argomentare nella loro aderenza ai criteri definiti dal

PTCP.


33 ___ 33 ___

art.15 c.6

Per la parte inerente alla tutela paesaggistica, il PTCP dispone quanto previsto dall’articolo

77, individua le previsioni atte a raggiungere gli obiettivi del piano territoriale regionale e può

inoltre individuare gli ambiti territoriali in cui risulti opportuna l’istituzione di parchi locali di

interesse sovracomunale. Fino all’approvazione del PTR, i PTCP sono approvati o adeguati, per

la parte inerente alla tutela paesaggistica, in coerenza con le previsioni del PTPR e nel rispetto

dei criteri a tal fine deliberati dalla Giunta regionale

Il documento ‘regole di piano’ dedica specifica sezione alla disciplina inerente alla tutela

paesaggistica; la territorializzazione di tale disciplina è sviluppata nel documento ‘disegno

di territorio’, che definisce la spazializzazione dei diversi ambiti di tutela, salvaguardia e

valorizzazione.

art.15 c.7

Relativamente alle aree comprese nel territorio di aree regionali protette, per le quali la ge-

stione e le funzioni di natura paesaggistico-ambientale spettano ai competenti enti preposti

secondo specifiche leggi e provvedimenti regionali, il PTCP recepisce gli strumenti di pianifica-

zione approvati o adottati che costituiscono il sistema delle aree regionali protette, attenen-

dosi, nei casi di piani di parco adottati, alle misure di salvaguardia previste in conformità alla

legislazione in materia; la provincia coordina con i rispettivi enti gestori la definizione delle in-

dicazioni territoriali di cui ai precedenti commi, qualora incidenti su aree comprese nel territo-

rio delle aree regionali protette, fermi restando i casi di prevalenza del PTCP di cui all’articolo

18

Il PTCP assume il contenuto degli strumenti di pianificazione e gli istituti di tutela delle aree

protette.

art.15 c.7bis

Il PTCP può individuare ambiti territoriali per i quali si rende necessaria la definizione di

azioni di coordinamento per l’attuazione del PTCP anche finalizzate all’attuazione della pere-

quazione territoriale intercomunale e alla copartecipazione dei proventi derivanti dai contri-

buti di costruzione. Le azioni di coordinamento sono definite dalla provincia, d’intesa con i co-

muni interessati, ed approvate secondo le procedure stabilite dallo stesso PTCP, che devono in

ogni caso prevedere forme di informazione pubblica e di comunicazione alla Regione in ordine

all’intervenuta approvazione. L’efficacia delle previsioni oggetto delle azioni di coordinamento

rimane definita dalle disposizioni dettate dalla presente legge in riferimento alle previsioni del

PTCP

La componente ‘strategica’ del PTCP è funzionale alla individuazione di porzioni del terri-

torio provinciale entro cui sviluppare azioni di coordinamento multiattoriale. Gli ‘ambiti di

progettualità strategica’ e gli ‘epicentri’ delle geografie provinciali definiti entro il presente

‘documento di piano’ restituiscono una specifica progettualità da attuarsi attraverso le

forme di concertazione definite dalle regole di piano e tutte le forme di copianificazione

definite dal Testo Unico degli Enti Locali.

Entro tali ambiti, o altri che i soggetti territoriali potranno individuare, sono esercitabili le

forme di perequazione sovracomunale (tra Comuni) e di compensazione territoriale (tra

aggregazioni di Comuni) definite nelle ‘regole di piano’.

art.15 c.7bter

Ciascuna provincia adegua il PTCP ai criteri, indirizzi e linee tecniche di riduzione del con-

sumo di suolo entro dodici ventiquattro mesi dalla definizione degli stessi nel PTR, ai sensi

dell’articolo 19, comma 2, lettera b bis); nei medesimi tempi provvede la città metropolitana

attraverso i propri strumenti di pianificazione territoriale


34 ___

I contenuti del PTCP sono funzionali anche a tale adeguamentoNon essendo stato approvato

il PTR, i contenuti del PTCP non possono che riferirsi al quadro normativo vigente in attesa

di evoluzioni regionali e statali in tal senso. Sul tema della riduzione del consumo di suolo, si

veda anche la sezione 17.

art.17 Approvazione del piano territoriale di coordinamento provinciale)

c.11

Il PTCP o il PTM disciplina modalità semplificate per l’approvazione di modifiche concernenti

la correzione di errori materiali e l’aggiornamento cartografico, nonché lo sviluppo e la conse-

guente definizione localizzativa di interventi da esso previsti e gli aspetti di ambito locale che

non incidano sulle strategie generali del piano; le modifiche per consentire l’attuazione di in-

terventi di rigenerazione urbana e recupero del patrimonio edilizio esistente, localizzati all’in-

terno del tessuto urbano consolidato (TUC) o anche all’interno degli ambiti nei quali avviare

processi di rigenerazione di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), rientrano sempre

in tali modalità semplificate, purché non incidano sulle strategie generali del piano. Per tali le

modifiche di cui al presente comma non è sono richiestoe né il parere della conferenza di cui

all’articolo 16, né la valutazione da parte della Regione

Il documento ‘regole di piano’ disciplina le diverse modalità di modifica del PTCP in rela-

zione al differente portato dei propri contenuti.

Art.18 Effetti del piano territoriale di coordinamento provinciale

c.1

Le valutazioni di compatibilità rispetto al PTCP, sia per gli atti della stessa provincia sia per

quelli degli enti locali o di altri enti, concernono l’accertamento dell’idoneità dell’atto, oggetto

della valutazione, ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati nel piano, salvaguar-

dandone i limiti di sostenibilità previsti

Il documento ‘regole di piano’ dedica specifica sezione alla disciplina della verifica di coe-

renza e concorrenza della progettualità territoriale in riferimento ai contenuti del PTCP.

c.2

Hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT le seguenti previsioni del PTCP:

a) le previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’ar-

ticolo 77;

b) l’indicazione della localizzazione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità,

qualora detta localizzazione sia sufficientemente puntuale, alla scala della pianificazione pro-

vinciale, in rapporto a previsioni della pianificazione o programmazione regionale, program-

mazioni di altri enti competenti, stato d’avanzamento delle relative procedure di approva-

zione, previa definizione di atti d’intesa, conferenze di servizi, programmazioni negoziate. Il

piano individua espressamente le previsioni localizzative aventi tale efficacia. In caso di attri-

buzione di efficacia localizzativa, la previsione del piano, oltre che prescrittiva nei confronti

della pianificazione comunale, costituisce disciplina del territorio immediatamente vigente, ad

ogni conseguente effetto quale vincolo conformativo della proprietà. Detta efficacia, e il con-

nesso vincolo, decade qualora, entro cinque anni dalla definitiva approvazione del piano, non

sia approvato il progetto preliminare dell’opera o della struttura di cui trattasi. In tal caso, la

previsione localizzativa conserva efficacia di orientamento e di indirizzo fino al successivo ag-

giornamento del piano;

c) la individuazione degli ambiti di cui all’articolo 15, comma 4, fino alla approvazione del

PGT;


35 ___ 35 ___

d) l’indicazione, per le aree soggette a tutela o classificate a rischio idrogeologico e sismico,

delle opere prioritarie di sistemazione e consolidamento, nei soli casi in cui la normativa e la

programmazione di settore attribuiscano alla provincia la competenza in materia con efficacia

prevalente

I documenti ‘disegno di territorio’ e ‘regole di piano’ sviluppano la parte di PTCP avente

efficacia prescrittiva e prevalente sullo strumento urbanistico comunale.

12.2. coerenze del piano con la pianificazione di scala regionale

Come segnalato, il quadro dell’azione regionale in materia di pianificazione territoriale,

paesaggistica e ambientale è in parte consolidato e, in parte significativa, in divenire.

Il PTCP assume quanto di consolidato e sviluppa quanto ancora in divenire in relazione alle

specificità del territorio provinciale e degli indirizzi politici-amministrativi.

Un primo livello di riferimento per la progettualità urbanistico-territoriale di scala provin-

ciale è rappresentato dalle diverse partizioni spaziali operate dagli strumenti di program-

mazione e pianificazione deliberati da Regione Lombardia e direttamente incidenti sugli

scenari di qualificazione del territorio provinciale.

Il PTCP assume e fa propri, in prima istanza, gli obiettivi e i criteri espressi dai seguenti atti

regionali:

> Piano Territoriale Regionale

> Piano Paesaggistico Regionale

> Piano regionale della mobilità e dei trasporti

> Piano regionale della mobilità ciclabile

> Programma pluriennale di sviluppo del sistema commerciale

> Piano di Tutela delle acque

> Piano Territoriale Regionale d'Area Valli Alpine: le Orobie Bergamasche e l'Alto-

piano Valsassina

La Provincia valuta la concorrenza e la compatibilità della progettualità urbanistico-territo-

riale proposta dai livelli istituzionali sotto-ordinati e dai soggetti non istituzionali rispetto

agli obiettivi e ai criteri dei piani e programmi sopra definiti.

Sono assunti dal PTCP, entro i propri contenuti di indirizzo, i disposti normativi e la loro

territorializzazione, i contenuti di carattere progettuale, gli obiettivi, le strategie e gli indirizzi

definiti dall’integrazione del Piano Territoriale Regionale ai sensi della l.r. 31/2014, nono-

stante tale procedimento di approvazione non sia ancora giunto a conclusione.

All’interno di tale integrazione sono definiti gli ‘ambiti territoriali omogenei’ (ATO), “[…] quali

articolazioni territoriali espressione di ambiti relazionali, caratteri socioeconomici, geogra-

fici, storici e culturali omogenei, adeguati a consentire l’attuazione dei contenuti della poli-

tica di riduzione del consumo di suolo e, più in generale, lo sviluppo di politiche e l’attua-

zione di progetti capaci di integrare i temi attinenti al paesaggio, all’ambiente, alle infra-

strutture e agli insediamenti.”13

13 Progetto di integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/14, Progetto di Piano adottatoapprovato.


36 ___

In particolare, costituiscono fattori di riferimento per l’esercizio delle verifiche di concor-

renza e di compatibilità con il PTCP in capo alla Provincia su atti, provvedimenti e proget-

tualità di rilevanza territoriale alla scala provinciale i contenuti dell’elaborato ‘Criteri per

l’attuazione della politica di riduzione del consumo di suolo’ e il suo allegato ‘Criteri per

orientare la riduzione del consumo di suolo per ATO’, che costituiscono contenuto sostan-

ziale degli obiettivi e degli indirizzi progettuali sviluppati per i ‘contesti locali’ entro il docu-

mento ‘disegno di territorio’ del PTCP.

Analogamente, sono assunti dal PTCP i contenuti del Piano Paesaggistico Regionale vigente

e della proposta di variante al Piano Paesaggistico Regionale, anch’essi costitutivi degli

obiettivi e degli indirizzi progettuali sviluppati per i ‘contesti locali’ e di riferimento per la

territorializzazione degli istituti di tutela che il PTCP definisce per i contesti locali.

13. banche dati a servizio del territorio

Bergamo è stata una delle prime Province ad approvare il Piano Territoriale di Coordina-

mento Provinciale e al momento si trova ad avere una banca dati che necessita di essere

aggiornata.

La revisione del PTCP costituisce quindi un importante occasione per rivedere la situazione

del Sistema Informativo Territoriale.

Tra le funzioni fondamentali assegnate agli enti di area vasta dalla L 56/2014 è espressa-

mente citata la raccolta ed elaborazione di dati e l’assistenza tecnico-amministrativa agli

enti locali.

Gli obiettivi dell’azione provinciale su questo tema, e che hanno informato la strutturazione

delle banche dati del PTCP, sono connessi al ruolo dell’ente intermedio come ‘centro servizi

territoriali’ che si mette a disposizione dei comuni o delle aggregazioni di comuni per fa-

vorire la predisposizione di “modalità” e “operatività” per la costruzione di banche dati ter-

ritoriali condivise e di ausilio alle funzioni di gestione territoriale. In questa direzione, il SIT

provinciale:

> costruisce i presupposti per promuovere una struttura di dati che possa costituire

la banca dati “unica” nel processo di pianificazione a livello locale (dalla redazione,

passando per la pubblicazione e arrivando alla gestione del piano e alle funzioni

correlate)

> costruisce una filiera di dati per i Comuni e per/dalla Regione

> predispone modalità per strutturare banche dati fruibili, aggiornabili, che costitui-

scano flussi di informazioni tra enti

14. ambiti agricoli strategici

14.1. principi

In merito alla definizione degli ambiti agricoli di interesse strategico (AAS), il PTCP ha valu-

tato due approcci alternativi.


37 ___ 37 ___

Il primo, attraverso un metodo meramente ‘compilativo’ dei criteri regionali, avrebbe com-

portato un criterio ‘azzonativo’ del territorio; questo approccio, debolmente selettivo,

avrebbe prodotto una distribuzione degli AAS tale da coprire buona parte del territorio non

edificato/infrastrutturato.

Si sarebbe così configurato un esito puramente ‘difensivo’, tale da consolidare un punto di

vista prevalentemente ‘urbanocentrico’ e al quale, così facendo, sarebbero sfuggiti gli ele-

menti sostanziali della volontà programmatoria – e normativa – regionale in tema di aree

agricole.

La seconda, quella effettivamente praticata, si è orientata a considerare gli ambiti agricoli

strategici come componente fondativa dell’assetto territoriale della provincia e della sua

struttura agro-ambientale.

In questa direzione, per la definizione degli AAS:

> si è preso atto delle dinamiche intervenute e degli scenari d’azione del comparto

edilizio e urbanistico, che vedono uno spostamento progressivo da logiche espan-

sive (che erano invece ancora dominanti nel decennio scorso, al momento della

introduzione della figura degli AAS nella legislazione regionale) a investimenti sulla

città già urbanizzata;

> si assumono i principi (e la loro traduzione dispositiva) dell’azione regionale degli

ultimi anni sia in termini di contenimento dello spazio di azione espansiva in capo

ai Comuni, sia nel consolidamento degli istituti di tutela degli spazi aperti, sia di

rilettura delle politiche agricole;

> si considera quindi come ampiamente affrontato (da ultimo, per gli effetti della LR

31/2014) il tema dei condizionamenti alle scelte espansive della pianificazione lo-

cale (tema invece ‘caldo’ negli anni di focalizzazione di attenzione da parte del le-

gislatore regionale sul tema ‘ambiti agricoli’);

> si sviluppa quindi un approccio che, nel dare peso all’effettiva declinazione data al

termine ‘strategico’ dai provvedimenti regionali, si preoccupa di definire e caratte-

rizzare gli AAS in ragione del loro ruolo strutturale e multifuzionale negli scenari di

qualificazione delle geografie territoriali, nei suoi elementi di estensione, conti-

nuità, produttività;

> si sono formulati criteri e norme in grado non solo di difendere i suoli agricoli da

una presunta ‘invasività’ insediativa degli enti locali (ormai superata nei fatti e for-

temente contingentata), ma soprattutto funzionali (per quanto è nello spazio di

azione del PTCP) a condizionare la progettualità delle rilevanti funzioni territoriali

e infrastrutturali che vengono spesso deliberate fuori dalla pianificazione urbani-

stica ‘ordinaria’ dei PGT;

> si è attribuita valenza ‘strategica’ alle aree agricole non come carattere ‘ontolo-

gico’ in sé, ma in quanto derivante da una intenzionalità progettuale che si espli-

cita in norme, da un lato, fortemente condizionanti la loro erosione e, dall’altro,

incentivanti la loro qualificazione agronomica, funzionale e paesistico-ambientale.

Attraverso questo approccio si sono caratterizzati gli AAS come un insieme di elementi

strutturali distinti (a ‘negoziazione molto condizionata’) nella loro ‘compartecipazione’ al

territorio agro-ambientale’, del quale garantire elevati caratteri di funzionalità, condizione


38 ___

per adeguati profili di stabilità per gli stessi sistemi insediativi e infrastrutturali che vi si

sovrappongono.

Nella complessiva formulazione che il piano sviluppa sul tema (nelle ‘regole di piano’ e nella

loro articolazione nel disegno di territorio), le aree agricole sono declinate in due modalità.

La prima è quella che riguarda gli AAS in senso proprio, che, attraverso l’applicazione dei

criteri regionali contestualizzati ai caratteri propri del territorio e del sistema agronomico

provinciale, vengono spazialmente definiti come poligoni chiusi e sono normati da una

specifica disciplina, di carattere prevalente e prescrittivo. Gli AAS hanno perimetri ‘rigidi’,

inerziali e tendenzialmente innegoziabili.

Il PTCP introduce una seconda modalità di trattamento del sistema rurale e semirurale,

relativa alla definizione degli ‘spazi aperti di transizione’ (SAT), ambiti di transizione dall’am-

bito agricolo – di rilevanza provinciale – all’area agricola, di rilievo comunale; tale defini-

zione è in capo alla pianificazione comunale, che la esercita in aderenza ai criteri e agli

indirizzi definiti dal PTCP nelle ‘regole di piano’.

Per tali ambiti di frangia urbana o interclusi dal sistema infrastrutturale, dove più evidenti

sono sia i caratteri espansivi di un’urbanità incompiuta (passata, in atto, probabile) sia i

caratteri di ‘marginalità’ agricola, il PTCP indica quindi alla pianificazione comunale le mo-

dalità di trattamento di questi spazi attraverso la definizione di criteri prestazionali per la

loro qualificazione. Se espansione urbana deve essere, che la stessa si faccia carico di ‘con-

notare’ gli spazi aperti rimanenti (aggiungendovi ‘valore’ economico e sociale). L’approccio,

con riferimento ai SAT, tende quindi a operare più sulla qualità del progetto/processo che

non sulla rigidità della norma. Gli spazi aperti di transizione (che, nella loro complessiva

tessitura, assumono rilievo provinciale) come ‘spazi complessi’ entro cui si mettono in ten-

sione i temi dei servizi eco-sistemici e dei nuovi paesaggi, come creazione di nuovi ‘valori’

economici e sociali di un’agricoltura che, progressivamente, dovrà cambiare i modi del suo

rapporto con la terra e con le risorse fisiche-naturali.

Il contesto bergamasco è sorretto da esperienze di una agricoltura che cambia, che, con

uno sguardo lungimirante e attento all’anti-fragilità stessa degli investimenti economici ne-

cessari, sta operando la transizione dall’agricoltura industriale all’’agroecologia’14, attenta

alla biodiversità, alla sicurezza alimentare, all’efficienza energetica, all’identità della comu-

nità insediata …

Il PTCP, nel proprio ridotto spazio di azione rispetto a un tema così rilevante, contribuisce,

attraverso agli obiettivi e alla progettualità che esprime sulla piattaforma agro-ambientale,

a questa transizione.

In definitiva l’obiettivo perseguito non si limita a restituire una delimitazione degli AAS, ma

intende definire una metodologia e alcuni criteri di riferimento per il loro riconoscimento

che, oltre a soddisfare i requisiti di legge, siano calzanti e appropriati all’agricoltura provin-

ciale. In particolare, la rappresentazione degli AAS che scaturisce da questo processo è da

considerare un prodotto coerente con i presupposti metodologici, per quanto perfettibile

e adattabile attraverso la lettura di maggiore dettaglio che spetta ai comuni, anche tramite

l’identificazione delle aree agricole che andranno a integrare gli AAS.

14 Si veda, ad esempio, F.Capra con A.Lappè (2016), Agricoltura e cambiamento climatico, Aboca.


39 ___ 39 ___

14.2. metodo

La traccia metodologica per l’individuazione degli ambiti agricoli strategici è fornita in

modo preciso dalla Dgr 19 settembre 2008, n. 8/805915.

Pur ritenendo la Dgr sufficientemente nota, si ritiene opportuno ripercorrerne i criteri rile-

vanti su cui è necessario fondare la discriminazione dei territori ai fini della scelta di inclu-

sione o no di un territorio in un AAS.

Gli AAS sono riconosciuti tali quando ricorrono specifiche e peculiari caratteristiche sotto il

profilo – congiunto – dell'esercizio dell'attività agricola, dell'estensione e delle caratteristi-

che agronomiche del territorio. Più in particolare, gli elementi da considerare sono16:

> il riconoscimento della particolare rilevanza dell'attività agricola

> l'estensione e continuità territoriale di scala sovracomunale, anche in rapporto alla

continuità e all'economia di scala produttiva e alla qualificazione di peculiari filiere

e di produzioni tipiche

> le condizioni di specifica produttività dei suoli

14.2.1. materiali

Sulla scorta di quanto al paragrafo che precede si è proceduto all’elaborazione dei dati

ricavati considerando gli indicatori disponibili al momento dell’indagine, ritenuti rappresen-

tativi degli aspetti indicati dalla Dgr. In particolare, si sono considerate le seguenti fonti di

dati tramite l’elaborazione di shape file forniti da Regione Lombardia:

Dusaf 5.017, che riferisce dell’uso del suolo così come rilevato tramite interpretazione di

aerofotografie su tutto il territorio;

Carta pedologica e cartografia geoambientale (per i suoli di montagna), in particolare si è

considerata, coerentemente con la finalità di evidenziare le condizioni di potenzialità pro-

duttività per utilizzazioni agro-silvo-pastorale, la capacità d'uso dei suoli (Land capability

classification, abbreviata in Lcc)18

15 ‘Criteri per la definizione degli ambiti destinati all’attivita` agricola di interesse strategico nei Piani

Territoriali di Coordinamento provinciale (comma 4 dell’art. 15 della l.r. 12/05)’. 16 Cfr. Dgr 8059/2008, punto 2.1. 17 Con l’acronimo Dusaf è comunemente designata la banca dati “Destinazione d’uso dei suoli agri-

coli e forestali “di Regione Lombardia. Dusaf 5.0 si riferisce all’uso del suolo realizzato sulla base

delle aerofotogrammetrie Agea 2015. 18 Lo schema interpretativo adottato suddivide il territorio in categorie, classi e sottoclassi in base al

tipo e alla gravità delle limitazioni – di natura fisica, chimica o climatica – alla crescita delle colture. I

suoli appartenenti alla medesima classe possono differire tra loro nella tipologia della limitazione

presente (es. abbondante pietrosità, scarsa profondità, presenza di acqua entro il profilo pedolo-

gico tale da interferire sul normale sviluppo dei vegetali, ecc.): alla differenziazione di questo ulte-

riore aspetto sono dedicate le sottoclassi. Il sistema adottato da Regione Lombardia suddivide i

suoli in otto classi di capacità. Le prime quattro classi si riferiscono a “suoli adatti all’agricoltura”, le

classi dalla quinta alla settima escludono l’uso agricolo intensivo (“suoli adatti al pascolo e alla fore-

stazione”). I suoli ricadenti nella classe ottava sono considerati “inadatti a utilizzazioni agro-silvo-

pastorali”.


40 ___

14.2.2. risultati

I risultati, ottenuti con il procedimento indicato dalla Dgr dell’attribuzione dei punteggi alla

Lcc e le competenti riduzioni alle categorie di effettivo uso del suolo, sono esposti nella

carta del valore agricolo.

carta del valore agricolo

L’analisi dei risultati dell’applicazione del metodo indicato dalla Dgr mette in evidenza esiti

che appaiono estensivi e indirizzati verso l’inclusione – anche solo considerando la tipica

tripartizione orografica – di quasi tutte le aree di pianura, poche aree di collina, nessuna

area di montagna.


41 ___ 41 ___

Una riflessione sul perché di tale risultato – che appare evidentemente sperequato – ri-

chiede l’esame delle possibilità derivanti dall’applicazione del metodo indicato dalla Dgr

tramite la mera applicazione dei punteggi.

Lo schema che segue evidenzia i risultati dell’applicazione dei punteggi nel ventaglio delle

possibili opzioni.

Abaco del Valore agricolo (sulla base dei criteri della Dgr 8059/2008)

Lcc I II III IV V-VI >VI

Punteggi 100 95 75 65 50 25

Permanenti -25 125 120 100 90 75 50

Colture protette* -10 110 105 85 75 60 35

Seminativi 0 100 95 75 65 50 25

Legnose 10 90 85 65 55 40 15

Abbandonati 25 75 70 50 40 25 0

Paludi 50 50 45 25 15 0 -25

Boschi 75 25 20 0 -10 -25 -50

Urbano 100 0 -5 -25 -35 -50 -75

(*) Nostro inserimento

14.2.3. alcune considerazioni

È immediato rilevare come i maggiori valori siano confinati ai soli casi di colture permanenti

e seminativi, prati o pascoli per le classi di Lcc fino alla terza (classi tipiche della pianura o

dei pianalti). Il valore scende significativamente per i suoli dalla quarta classe in poi e per

tutti i tipi di uso del suolo. Nemmeno la combinazione di seminativi, prati o pascoli in terza

classe di Lcc consente di ritenere alto il valore agricolo.

Dal punto di vista dell’uso del suolo, cespuglieti e paludi, così come i boschi, hanno valore

agricolo basso, indipendentemente dalla qualità intrinseca del suolo.

Con suoli a partire dalla quinta classe in giù, solo le colture permanenti – limitatamente alla

V e VI classe – possono ambire a essere considerate di medio valore agricolo.

È perciò abbastanza evidente che si debba considerare la possibilità che i punteggi siano

adeguati e rimodulati per meglio graduare la determinazione del valore agricolo, come

d’altra parte suggerito dalla Dgr19.

Ma ciò – la rimodulazione dei punteggi – non è sufficiente; occorre riflettere sul significato

che si ritiene debbano avere, ai fini della pianificazione per il governo per il territorio, gli

ambiti agricoli strategici.

19 Infatti, si dice “Nella successiva tabella 1 sono riportati i punteggi proposti come riferimento per

le classi di capacità d'uso dei suoli; tali punteggi potranno, in sede di redazione del PTCP, essere

differenziati e modulati in dipendenza delle specificità, documentate, dei territori provinciali (Alle-

gato 2, punto 1, prima di Tabella 1) e “Nella successiva tabella 2 sono riportati i punteggi proposti

come riferimento per la valutazione del grado di riduzione della vocazione agricola in base all’uso

del suolo; anche tali punteggi potranno, in sede di redazione del PTCP, essere differenziati e mo-

dulati diversamente in relazione all'analisi sugli usi del suolo effettuata a livello provinciale (Alle-

gato 2, punto 2, prima di Tabella 2).


42 ___

14.2.4. suolo o terra?

La questione di maggior rilievo, connessa ai due principali – e, per molti aspetti, unici –

parametri adottati dal metodo indicato nella Dgr, deriva dal fatto che l’AAS coniuga ele-

menti attinenti al suolo ed elementi attinenti alla terra.

Suolo, inteso come matrice ambientale con caratteristiche chimico-fisiche e biologiche si-

tospecifiche, sostanzialmente immutabili (salvo le proprie dinamiche interne, parzialmente

suscettibili di essere indirizzate e valorizzate dalle agrotecniche), che sovrintende e subisce

– più in generale, partecipa a – i cicli biogenetici, biochimici e biofisici (elementi nutritivi,

sostanza organica, acqua, minerali, microflora, microfauna, ecc.).

Terra, intesa come fattore della produzione – nell’accezione dell’economia politica – sul

quale si depositano fattori organizzativi (le imprese, con i propri know-how), capitali investiti

(investimenti fissi e capitali circolanti), strumenti giuridici (diritti, quali le denominazioni di

origine e le indicazioni geografiche protette, organizzazioni rappresentative degli interessi

o di tutela di secondo o terzo livello, diritti di impianto) che delimitano i territori indipen-

dentemente dal suolo, strumenti socio-economici (diritti di pagamento, contributi, incen-

tivi) spesso subordinati all’essere raggiunti da parte dell’impresa nel quadro delle proprie

scelte organizzativo-imprenditoriali.

Ciascuno di questi elementi è portatore di valori che sono tipici: caratteri ambientali, intrin-

seci, per il suolo e caratteri sovrastrutturali, estrinseci, per la terra, peculiarmente apportati

e decisi dall’imprenditore. Il parallelismo con Lcc e uso del suolo è immediato per il primo

elemento – Lcc come indicatore del suolo – ma non per la terra il cui legame con l’uso del

suolo, che ne rappresenterebbe una sorta di “indicatore” sintetico, richiede una mediazione

più precisa e raffinata e non consente di cogliere le ampie sfumature che possono caratte-

rizzare i territori coltivati o comunque gestibili attraverso forme riferibili all’agricoltura, alla

zootecnia o alla selvicoltura.

Di più, andrebbe considerata la piena potenzialità espressa nella formulazione della no-

zione di imprenditore agricolo20, ma cui non consegue uno sviluppo concettuale capace di

coglierne gli effetti pratici ai fini del riconoscimento di valore ai territori agricoli.

Con la conseguenza che l’applicazione dei criteri della Dgr non coglie i casi di grandi inve-

stimenti di capitali effettuati su aree non eccellentemente dotate dal punto di vista dei suoli

(per esempio, l’area dell’Isola bergamasca, dotata di una potente rete di irrigazione fissa

20 È imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, selvicol-

tura, allevamento di animali e attività connesse. Per coltivazione del fondo, per selvicoltura e per

allevamento di animali si intendono le attività dirette alla cura e allo sviluppo di un ciclo biologico

o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono

utilizzare il fondo, il bosco o le acque dolci, salmastre o marine. Si intendono comunque connesse

le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conserva-

zione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ot-

tenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall'allevamento di animali, non-

ché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l'utilizzazione prevalente di attrezza-

ture o risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attività agricola esercitata, ivi comprese le

attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione e

ospitalità come definite dalla legge (art. 2135 c.c., secondo la riformulazione del Dlgs 18 maggio

2001, n. 228, espressamente citata dalla Dgr).


43 ___ 43 ___

nonostante la modesta qualità dei suoli e i conflitti con le attività non agricole che hanno

gravemente compromesso la struttura fondiaria del territorio) o i casi di investimenti – per

lo più di lavoro, oltre che di capitale – connaturati al mantenimento di colture permanenti

tradizionali (come la vite sui suoli poveri o poverissimi della Collina bergamasca).

Mentre il suolo è sostanzialmente immutabile, la terra è soggetta a cambiamenti derivanti

dalle scelte di medio e lungo periodo operate dall’imprenditore. La stessa mutazione

dell’imprenditore nel passaggio generazionale dai vecchi ai giovani sconvolge – auspica-

bilmente in direzione positiva – gli assetti organizzativi del capitale terra, tramite nuovi in-

vestimenti, riconversioni, riduzioni dei capitali o cambiamenti del know-how.

Così, mentre il suolo è un “valore in sé”, al tempo stesso questo è “coperto” da complessi

capitalistico-imprenditoriali di volta in volta molto diversi. Cosicché, la domanda da porsi

diventa: che cosa si vuole tutelare? E, perché?

14.2.5. patrimonio e gestione

Un’ulteriore riflessione può essere utile a inquadrare il contesto in cui si colloca la delimita-

zione degli AAS, ossia la questione del ruolo del PTCP in campo agricolo.

Il piano potrebbe essere considerato, con una metafora da economisti gestionali21, lo stato

patrimoniale del territorio. Come in un’impresa lo stato patrimoniale contiene il patrimonio

sul quale si fonda la solidità dell’impresa, come cumulo degli investimenti effettuati, cia-

scuno produttivo di utilità ripetute future, così gli AAS dovrebbero rappresentare la “scorta”

di territorio da preservare, rispetto a usi diversi da quello agrosilvopastorale, per l’esercizio

dell’attività imprenditoriale agricola, da svolgersi nell’infinito futuro (supponendo la perma-

nenza delle condizioni socio-economiche valutate al momento dell’esame).

Il piano di governo del territorio comunale, così, dovrebbe essere considerato come il conto

economico di un’impresa, frutto di scelte imprenditoriali di periodo breve e di livello locale,

che, nella fattispecie, dovrebbe essere volto a valorizzare il territorio ampliando ad altri suoli

le tutele che provengono dagli AAS per aumentarne le potenzialità stesse.

Si tratterebbe, evidentemente, di capovolgere completamente l’approccio al governo del

territorio dal momento che non si tratterebbe più di attendere al territorio agricolo quale

riserva di superficie per le future espansioni urbane, ma di sfruttare la leva degli AAS quale

nucleo di condensazione e origine per una progressiva maggiore diffusione delle tutele

anche alle altre superfici approfittando delle sinergie tra gli uni e le altre.

14.2.6. proposte

Come tradurre quanto sopra, o almeno una parte, in una prassi che tenga conto della com-

plessità del fattore terra, come sopra inteso, con la propria forte caratterizzazione impren-

ditoriale?

Certamente la soluzione di maggiore auspicio concerne l’inclusione di elementi che carat-

terizzano, anche da un punto di vista economico-patrimoniale, la terra, ossia gli investi-

menti.

21 L’attributo “gestionale” è cruciale nel riconoscere il parallelismo con la metafora del bilancio di

esercizio economico-patrimoniale che esprime la “gestione” dell’impresa.


44 ___

Soprattutto – ma non solo – se questi investimenti sono stati sostenuti da denaro pubblico:

è piuttosto evidente che non si può pensare di erogare finanziamenti per ragioni di politica

economica (agraria), di politica ambientale (tutela ecosistemica, tutela idrogeologica, ecc.)

o di politica sociale (tutela delle fasce deboli, dell’occupazione, sostegno all’allocazione

delle risorse nei territori marginali, ecc.) e poi, dopo pochi anni, assoggettare a trasforma-

zione i suoli sottraendoli all’uso agro-silvo-pastorale. Sappiamo del resto come ciò sia pos-

sibile e coerente nella logica imprenditoriale del mero profitto laddove, ancorché i capitali

investiti non siano ancora ammortizzati, il vantaggio derivante dalla trasformazione urbana

supera di gran lunga l’eventuale deficit di remunerazione dei capitali non definitivamente

ammortizzati. Ciò risiede nella natura dei mercati fondiari – nell’attuale contesto della pia-

nificazione territoriale – e può solo in parte essere mitigato da strumenti perequativi.

Una prima analisi deriverebbe dalla considerazione di tutto il sistema dei pagamenti comu-

nitari diretti e di quello del sostegno allo sviluppo rurale. Gli uni perché sorreggono l’im-

presa nel breve periodo consentendo scelte e comportamenti coerenti con gli obiettivi della

condizionalità (buone pratiche e mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomico

ambientali), gli altri perché direttamente collegati agli investimenti fondiari, in capitali cir-

colanti o in investimenti immateriali necessari a potenziare, ristrutturare, innovare o riposi-

zionare l’impresa agraria nel quadro dei cambiamenti e – possibilmente – della globalizza-

zione.

Tra queste vi sono una moltitudine di situazioni che, anche se non possono essere rigoro-

samente incluse tra gli investimenti materiali o immateriali, rappresentano condizione di

accompagnamento dell’impresa; tra queste si devono includere tutte le azioni di secondo

livello o di partecipazione – e quindi di sostegno – a consorzi o all’esercizio di diritti connessi

alla promozione delle vocazionalità (Dop, Igp).

In definitiva, si dovrebbe essere in grado di guardare alla terra come luogo di aggregazione,

di rappresentazione e di atterraggio delle potenzialità di un territorio22. Ciò peraltro nell’ot-

tica della multifunzionalità europea dell’impresa agricola, così ben teorizzata nel nuovo art.

2135 c.c.

In secondo luogo, andrebbero considerati anche i casi di sottrazione di suolo appartenente

ad AAS per fini di pubblica utilità: in queste situazioni occorrerebbe compensare la perdita

con superfici suscettibili di avere qualità paragonabili agli ASS, dichiarandole tali ai fini della

pianificazione o comunque sottraendole alla trasformazione, imprimendo a questi territori

compensativi un regime di maggior tutela.

14.2.7. pascoli vs boschi

Una proposta del tutto particolare riguarda il problema del rapporto tra colture erbacee

(seminativi, prati, prati-pascoli e pascoli) e bosco.

Il bosco ha occupato, soprattutto nella fascia montana23 vasti territori – nell’arco di tempo

considerato – che fino ai primi anni successivi al secondo dopoguerra erano – a seconda

22 Qui il territorio è inteso nell’accezione più ampia di ambiente socio-economico oltre che di am-

biente strictu senso. 23 Va detto che circa il 40% della fascia classificata come montana è di competenza territoriale del

Parco Regionale delle Orobie, pertanto la determinazione degli AAS in questi territori non spetta


45 ___ 45 ___

dell’altitudine e delle altre condizioni pedoclimatiche – coltivati con colture in avvicenda-

mento o comunque gestiti come prati, prati-pascoli e pascoli. Rispetto alle particelle adia-

centi – da sempre bosco –, si tratta dei terreni migliori, di quelli che, fino dal fiorire dell’agri-

coltura di montagna che ha iniziato a venire meno negli anni ’60, erano oggetto di una

gestione attiva. Gestione orientata per lo più alla zootecnia, stanziale dove possibile, di

malga nei terreni più alti o più lontani dai fondivalle o in quelli comunque legati a rapporti

di dipendenza economica e organizzativa con la pianura. Zootecnia che, nelle condizioni

attuali, oltre a essere sempre più difficile da condurre – nonostante gli indubbi supporti di

una crescente meccanizzazione – ha ottenuto l’indiretto riconoscimento della qualità dei

prodotti attraverso le Dop Bitto, Formai de Mut dell’Alta Valle Brembana e Strachitunt. Que-

sti formaggi non sono solo tipici, ma anche esclusivi, in quanto possono essere prodotti o

solo in quelle valli (Formai de Mut dell’Alta Valle Brembana e Strachitunt) o solo anche

(Bitto) nella confinante provincia di Sondrio).

Ne consegue che il margine di manovra nella scelta degli AAS in area montana è estrema-

mente ridotto per effetto dell’avanzata del bosco. D’altra parte, se si considera che gli AAS

sono ambiti di tutela propedeutici a una più ampia tutela dell’agricoltura – intesa questa

sia come settore economico, sia come presidio ambientale, sia come assetto sociale –, non

si può che ritenere necessario un ampliamento delle opportunità di tutela delle superfici

agricole in ambito montano per rafforzarne le potenzialità, proprio per la funzione strate-

gica che l’agricoltura di montagna svolge.

In questo quadro, ed entro una prospettiva più vasta, una proposta da valutare nelle sedi

opportune è la possibilità di svincolare una parte delle superfici che sono state coperte dal

bosco tra il 1954 e oggi: l’identificazione cartografica, verificata e messa in relazione al Piano

di indirizzo forestale, dovrebbe delimitare aree a bosco suscettibili di essere riportate a

colture erbacee – per lo meno prati, prati-pascoli e pascoli – da reinserire nel circuito pro-

duttivo zootecnico a supporto delle produzioni tipiche.

Si tratta evidentemente di una proposta ardita e coraggiosa, ma che non può essere ac-

cantonata per la mera osservanza della definizione di bosco24 che – evidentemente – nasce

in altri contesti e per finalità che qui non appaiono prioritarie. Del resto, esistono già gli

strumenti per proporre e ottenere la trasformazione del bosco secondo una procedura

agevolata per lo svincolo del bosco – ma fortemente controllata25 –, assoggettata ad al-

meno due condizioni da verificarsi contemporaneamente:

– la presenza di un progetto di sistemazione idraulico forestale dell’area da trasformare,

assentito e valido per un ampio intervallo temporale,

– la presenza di un piano di valorizzazione agronomica dei prati, prati-pascoli e pascoli

ottenuti dalla trasformazione del bosco, nel contesto di un business plan seriamente

concepito per lo sviluppo dell’impresa agricola (o agroforestale).

alla Provincia. Altresì il ragionamento che si va facendo in questo paragrafo non perde di impor-

tanza e significatività. 24 I principali riferimenti normativi sono: Dlgs 227/2001, art. 2, e lr 31/2008, art. 42 e 43. 25 Si tratta di evitare il ripetersi dell’abusivismo edilizio perpetrato attraverso la legge 7 giugno

1980, n. 93, Norme in materia di edificazione nelle zone agricole.


46 ___

14.3. il procedimento operativo adottato

Come detto, l’individuazione degli AAS non è stata una operazione ‘meccanica’ di semplice

intersezione delle banche dati, bensì una azione di lettura e interpretazione che ha utilizzato

come linee guida i criteri generali richiamati, il cui peso non può evidentemente non variare

in ragione delle specificità dei diversi contesi territoriali provinciali.

Stante questo approccio generale, dal punto di vista operativo in prima istanza si sono di-

scriminati gli ambiti geografici di riferimento connotati da somiglianti caratteristiche della

morfologia – e del pedoclima generale – del territorio agricolo tramite la suddivisione negli

ambiti geografici:

- della pianura;

- collinare e pedecollinare;

- delle valli alpine e prealpine (all’interno dell’ambito delle valli alpine e prealpine è

da segnalare la presenza di un “sotto-ambito”, ossia quello del Lago di Iseo, con-

notato da caratteristiche peculiari).

In tutti i casi, si sono sottratti gli elementi estranei alla perimetrazione degli AAS, costituiti

da:

Aree protette e siti Rete Natura 2000

- le aree interessate dai Parchi Regionali

- le aree sottese ai Parchi Naturali

- le aree sottese alle Riserve Naturali

- le aree interessate dalle Zone Speciali di Conservazione (ZSC)

- le aree interessate dalle Zone di Protezione Speciale (ZPS)

Aree idriche e specchi d’acqua principali

- le aree idriche dei corsi d’acqua principali (fiumi Adda, Brembo, Serio, Oglio), comprese

le aree relative a “accumuli detritici e affioramenti litoidi privi di vegetazione, alvei ghiaiosi,

la vegetazione ripariale e dei greti e la vegetazione degli argini

- i laghi di Iseo, di Endine e altri specchi d’acqua di dimensioni significative

- i bacini artificiali

Insediamenti e antropizzazioni

- le superfici insediate/antropizzate come da categorie della banca dati DUSAF 5.0

- le superfici rispetto alle quali la pianificazione comunale abbia già sviluppato, nel corso

degli anni di vigenza del previgente PTCP, attese edificatorie (Aree di primo riferimento per

la pianificazione locale - art. 93 del PTCP previgente)

- le superfici urbanizzate (ambiti del tessuto urbano consolidato) e urbanizzabili (ambiti di

trasformazione), desunte dalla Banca dati Regionale di Mosaicatura dei PGT – Tavola delle

Previsioni – aggiornata a febbraio 2018

- le infrastrutture per la mobilità esistenti26

All’esito dei risultati delle operazioni di definizione primaria dei perimetri, si sono svolte

considerazioni specifiche su ciascuno dei tre ambiti geografici di riferimento adottando cri-

teri appositi dove necessario.

26 Le previsioni per la mobilità, data la transitorietà dei tracciati di previsione, vengono trattate uni-

camente in normativa.


47 ___ 47 ___

Alcuni elementi addizionali sono stati inclusi nell’elaborazione, quali gli areali DOP e IGP di

produzione tipica e gli ambiti di coltivazione biologica (al netto delle superfici che ricadono

nell’urbanizzato), in tutti gli ambiti geografici.

Nelle valli alpine e prealpine sono stati introdotti gli alpeggi, così come perimetrati dalla

banca dati ERSAF (Geoportale della Lombardia), al netto degli elementi di sottrazione in-

congruenti; sono state inoltre incluse le aree interessate da finanziamenti strutturali dello

sviluppo rurale.

Il risultato ottenuto nelle valli alpine e prealpine, oltre che nelle zone collinari e pedecolli-

nari, ha richiesto un ulteriore affinamento attraverso l’individuazione di una quota altime-

trica di riferimento (600 m s.l.m.) entro la quale ricondurre la scelta dei territori effettiva-

mente classificabili come strategici per l’attività agricola (il criterio è stato individuato con-

siderando una quota altimetrica media di utilizzo agricolo reale in tale realtà geografica,

avendo tuttavia cura di considerare diverse condizioni specifiche nei CL).

In prossimità al Lago di Iseo è stata valutata l’opportunità di adottare criteri ancor più spe-

cifici, riconoscendo il valore strategico delle coltivazioni di oliveto e degli ambiti a questi

più prossimi (gli ambiti risultanti da questa analisi sono stati inglobati negli AAS, tenuto

conto del disciplinare DOP dell’olio extravergine di oliva dei laghi Lombardi).

Infine, si è eseguito un affinamento geometrico degli areali così ottenuti attraverso un’ana-

lisi visiva con una sistematica operazione di pulizia geometrica e degli areali che, per spe-

cifiche caratteristiche localizzative e spaziali (marginali, interclusi, residuali …) non rispon-

dono ai requisiti di AAS.

15. mobilità e trasporti

15.1. alcune considerazioni (non secondarie) di metodo

La costruzione di una politica della mobilità a scala provinciale, ben integrata con il quadro

complessivo della programmazione territoriale, richiede un certo cambio di passo metodo-

logico, finalizzato a integrare efficacemente nel processo di piano la valutazione economica

e ambientale dei singoli interventi, resa ormai ineludibile dalla normativa ambientale euro-

pea e dalle nuove linee-guida regionali e nazionali relative all’analisi di fattibilità degli inve-

stimenti pubblici in infrastrutture di trasporto.

Da questo punto di vista, la stima della domanda di mobilità potenzialmente attratta dalle

singole infrastrutture costituisce un elemento di supporto fondamentale per la redazione

del PTCP, garantendo altresì la coerenza dei quadri di riferimento sottesi alle singole valu-

tazioni. Tale approccio consente di ridurre i rischi di overdesign, spesso derivanti da omis-

sioni o distorsioni negli scenari tendenziali, assunti alla base stessa della progettazione delle

singole opere.

Nello stesso tempo, la disponibilità di strumenti di analisi e simulazione saldamente ancorati

alle variabili evolutive di tipo territoriale permette di circostanziare meglio i quadri previsio-

nali, evitando semplificazioni rischiose sul piano della stima dei benefici sociali e ambientali

attesi dai singoli interventi, in rapporto agli obiettivi di sostenibilità economica, sociale, am-

bientale e anche istituzionale del piano stesso.


48 ___

Per tale motivo, lo sviluppo settoriale relativo a mobilità e trasporti procede, in primo luogo,

dalla costruzione di un quadro di riferimento corrispondente all’evoluzione attesa della do-

manda di mobilità in assenza di interventi correttivi, e quindi da una ricognizione della

progettualità in atto, finalizzata alla costruzione di più scenari di piano, fra loro alternativi,

da sottoporre a opportune forme di valutazione economica e ambientale.

15.2. il sistema di trasporto pubblico e l’aeroporto di Orio

Le recenti evoluzioni del sistema di trasporto aereo a livello mondiale ed europeo tendono

sempre più a sottrarlo dalla percezione di un servizio “di eccellenza”, destinato a pochi

segmenti di domanda molto solvibili, per inserirlo a pieno titolo nell’alveo dei servizi di

trasporto pubblico, orientati agli spostamenti di lungo raggio.

Ciò vale in particolar modo per lo scalo di Orio al Serio, la cui vocazione ai servizi low cost,

nel decretarne l’affermazione come aeroporto di rilievo nazionale, si è accompagnata an-

che alla necessità di modularne l’intero sistema di accesso rispetto a una clientela non par-

ticolarmente disponibile a sostenere costi di viaggio elevati.

La prevista realizzazione del collegamento ferroviario diretto con lo scalo si colloca certa-

mente nel senso di una maggiore integrazione fra l’offerta di collegamenti aerei e i servizi

di trasporto pubblico a livello regionale. Tuttavia, appare evidente che le prospettive di

ulteriore crescita del traffico servito, oltre a porre crescenti problemi di compatibilità am-

bientale, si collocano anche in uno scenario complessivo di accentuata competizione tra

servizi ferroviari e automobilistici, tale da attenuare le prospettive di redditività di entrambi.

PRMT - Estratto tav.1 (interventi sulla rete ferroviaria e sul sistema della logistica e dell’intermodalità

15.3. i servizi ferroviari regionali e la ‘dorsale Ponte-Montello’

La presenza dell’aeroporto conferisce alla città di Bergamo un ruolo di livello nazionale che

le è invece tendenzialmente precluso, nonostante il rilevante peso demografico del territo-

rio provinciale, in campo ferroviario. Il completamento della linea AV/AC Milano-Treviglio-

Brescia consente infatti di velocizzare le relazioni tra il capoluogo regionale e i poli urbani


49 ___ 49 ___

del Nord-Est, ma non di sottrarre l’area urbana bergamasca a una strutturazione del servizio

orientata essenzialmente su Milano.

Per contro, la realizzazione del previsto collegamento ferroviario con l’aeroporto, e l’ipotiz-

zato potenziamento, in chiave metropolitana, della tratta Ponte S.Pietro-Montello, rappre-

sentano altrettanti fattori atti a garantire, da un lato, un significativo recupero di qualità e

velocità ai collegamenti con Milano, ma dall’altro, a rivisitare il ruolo dei servizi ferroviari

anche a supporto degli spostamenti intraprovinciali. Né è da sottovalutare il ruolo strate-

gico attribuibile al miglioramento delle connessioni non dirette verso il capoluogo regio-

nale, in primis verso Brescia, lungo la quale i tempi sembrano ormai maturi per avviare un

servizio interpolo veloce (RegioExpress), come del resto ventilato dallo stesso Programma

Regionale della Mobilità e dei Trasporti (PRMT).

PRMT – Linee del Servizio Ferroviario R


50 ___

PRMT – Quadranti di progettazione del servizio ferroviario

Spostando l’attenzione sui collegamenti di valenza regionale, la definizione dei necessari

interventi a supporto della rete del trasporto pubblico, sia ferroviario che automobilistico,

non sembra poter più prescindere da un attento ripensamento dei corrispondenti modelli

di esercizio, che dovrebbero attribuire il ruolo di assi portanti del sistema metropolitano

bergamasco alle direttrici ferroviarie e tramviarie. Nello stesso tempo, occorre considerare

in modo circostanziato, in accordo con la nuova Agenzia di bacino, le attuali difficoltà fi-

nanziarie del trasporto automobilistico, che rischiano di indebolire alquanto – seppur su un

piano eminentemente congiunturale – gli obiettivi generali di governo del settore.

PRMT - Estratto tav.2 (interventi sulla rete metropolitana e metrotranviaria)

A tale proposito, l’ipotesi di sviluppare un servizio di carattere “metropolitano” lungo la

dorsale ferroviaria Ponte San Pietro-Montello rappresenta un’opzione di grande rilievo per


51 ___ 51 ___

l’intero PTCP, vista anche la necessità di affrontare in modo costruttivo il tema della conge-

stione dell’Asse interurbano, che attualmente rappresenta probabilmente la situazione di

maggiore criticità viaria a livello provinciale.

Vista la necessità di pervenire in tempi ragionevoli a un consolidamento dell’idea proget-

tuale (in termini ad esempio di progetto di fattibilità del raddoppio per le parti in cui esso

risulterà necessario), che risulti coerente con le prospettive di miglioramento del servizio

ferroviario a scala metropolitana, i passi che si è ritenuto opportuno approfondire durante

la formazione del PTCP sono i seguenti:

- suggerire un possibile modello di esercizio (in termini di frequenze, fermate, nodi

di interscambio), coerente con le prospettive di sviluppo del Servizio Ferroviario

Regionale delineate dal Programma Regionale dei Trasporti;

- prime verifiche sull’assetto infrastrutturale richiesto (quali tratte raddoppiare e quali

stazioni adeguare), anche in rapporto alla bretella per l’aeroporto di Orio al Serio.

Ciò in modo da rendere disponibile – in accordo con RFI e con Regione Lombardia – le

specifiche funzionali per procedere alla redazione del progetto di fattibilità e della corri-

spondente valutazione tecnico-economica, che costituirà - a norma del D.Lgs.50/2016, il

principale momento decisionale circa la realizzazione dell’intervento.

Il modello di esercizio, definito anche a partire dagli studi relativi alla possibile istituzione di

un servizio tram-treno sulla direttrice ferroviaria Est-Ovest, sviluppati da TEB, dovrà peraltro

tener conto dell’evoluzione urbanistica degli ultimi anni, che ha condotto il contesto me-

tropolitano a superare i tradizionali confini della “Grande Bergamo”, compresa tra Brembo

e Serio, per investire l’intera fascia pedemontana tra l’Adda (Isola Bergamasca) e l’Oglio (Val

Cavallina, Val Calepio).

Per tale ragione, andranno attentamente valutati gli aspetti inerenti alla sovrapposizione e

la possibile integrazione con i servizi di livello regionale provenienti da Lecco-Calolziocorte,

Monza-Carnate, Treviglio e Brescia-Rovato.

Le diverse possibili opzioni ipotizzabili per definire il modello di esercizio dovranno altresì

costituire la base per valutare la fattibilità delle nuove fermate intermedie, fra cui in parti-

colare quelle di Curno e Pedrengo (con sfalsamento verso Ovest della stazione di Seriate),

oltre eventualmente a quelle di Mozzo, Bergamo Fiera e Bergamo Università.

15.4. le prospettive del sistema tram

Nel quadro sin qui descritto, lo sviluppo della rete tramviaria dovrebbe essere finalizzato in

primo luogo a garantire buone connessioni in sede propria verso il capoluogo provinciale

da tutti i quadranti che, a vario titolo, non possono disporre di un buon servizio ferroviario.

Ne deriva la necessità di massimizzare la complementarietà fra la rete tramviaria e quella

ferroviaria.

È chiara a questo proposito l’importanza della linea T1 della Val Seriana, che funge già oggi

da elemento di supporto alla mobilità pubblica di uno dei quattro principali gangli metro-

politani (gli altri tre, diretti a Ovest, Sud-Ovest ed Est, sono serviti dalla ferrovia). In tale

alveo si iscrive il prolungamento verso Vertova che, comunque, come tutti gli interventi

ripresi nel PTCP, dovrà essere sottoposto ad attenta verifica di fattibilità.


52 ___

Complementare alla rete ferroviaria risulta anche il tracciato della linea T2 Bergamo-Villa

d’Almè, che consentirà di sottrarre i flussi di trasporto pubblico alle problematiche di con-

gestione di una rete stradale molto trafficata.

Fondamentale risulta anche l’identificazione di un corridoio TPL a elevata qualità di servizio

verso il quadrante metropolitano Sud-Ovest, preferendo alla connessione tramviaria in pas-

sato prevista verso Curno (sovrapposta alla dorsale ferroviaria) un collegamento che, fuo-

riuscendo dalla città in corrispondenza del nuovo ospedale (dove sarà possibile garantire

un’interconnessione con i servizi ferroviari suburbani), si orienti verso Treviolo/Lallio e Dal-

mine, in modo da raccordare alla rete su ferro la principale polarità metropolitana che at-

tualmente non ne dispone. Una possibilità alternativa è rappresentata dal riutilizzo del se-

dime della SS525. Riflessioni circostanziate potranno riguardare l’ulteriore prolungamento

verso la stazione di Verdello, in modo da garantire una più agevole connessione fra Dal-

mine e la direttrice ferroviaria per Milano.

L’ultimo quadrante metropolitano non servito dalla rete su ferro è quello sudorientale,

verso il quale la decisione di connettere l’aeroporto direttamente alla rete ferroviaria finisce

per porre l’opportunità di un corridoio TPL in uscita dall’area urbana orientato direttamente

verso Zanica ed estendibile, per fasi successive, sino al quadripolo formato da Urgnano,

Cologno, Ghisalba e Martinengo (secondo un tracciato volto a lambire tutti e quattro i centri

abitati, o, in prospettiva di un coordinato processo di rigenerazione, riutilizzare il sedime

della SP591 tra Zanica e Urgnano), nonché, a medio-lungo termine e solo a seguito di ade-

guate verifiche di domanda, sino a Romano di Lombardia.

L’insieme degli interventi proposti per strutturare i servizi ferroviari e tramviari di livello

metropolitano consente di definire un assetto di rete integrato, capace di servire tutte le

direttrici metropolitane di maggior interesse.

15.5. la mobilità collettiva nei quadranti “deboli”

Il tema della mobilità collettiva nelle consistenti porzioni del territorio provinciale a più de-

bole domanda di trasporto è rilevante; in un’ottica di supporto alla redazione dei Piani dei

servizi locali, il PTCP fornisce la piattaforma territoriale per approfondire il tema dell’inte-

grazione fra servizi di trasporto pubblico, sociale e scolastico, richiamato nella Delibera

n.48/2017 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) e passibile di notevoli recuperi in

termini di produttività dei servizi e, dunque, di efficacia della spesa pubblica. In considera-

zione della complessità dei vincoli normativi che rendono difficile sviluppare soluzioni di

questo genere, è solo possibile delineare un primo modello gestionale, cercando poi di

coinvolgere l’Agenzia e gli Enti Locali in uno studio di fattibilità da condividere con la stessa

ART.

15.6. il sistema logistico

Nello scenario di apertura dei nuovi attraversamenti alpini, è necessario che il posiziona-

mento della Provincia di Bergamo avvenga con riferimento prioritario all’accessibilità ferro-

viaria. Il PTCP, nello spirito dell’approccio progressivo e concertativo di cui si è detto nelle parti

introduttive, non pre-ordina una univoca (e quindi fragile, in quanto monopolistica) risposta

alla domanda logistica, bensì definisce termina un sistema di regole e condizioni di supporto


53 ___ 53 ___

alla definizione che, senza preordinare una risposta lasciata anche alle delle strategie degli

operatori di mercato e dei territori che, possa agevolare, entro un percorso decisionale

aperto e inclusivo, porti all’emersione di la concentrazione delle risorse su soluzioni, anche

alternative, efficaci, condivise, integrate ai patrimoni territoriali e infrastrutturali in essere e

quindi perseguibili.

In sintesi, la decisione localizzativa circa le terminalizzazioni ferroviarie richiede approfon-

dimenti, valutazioni comparate e ‘allineamenti’ istituzionali (alle varie scale) che non pos-

sono trovare soluzioni semplicistiche e preordinate all’interno del PTCP. Il PTCP definisce,

attraverso le norme di piano, meccanismi procedurali e valutativi tali da agevolare gli alli-

neamenti istituzionali necessari e preordinati a una spedita attuazione degli interventi.

15.7. la grande viabilità

Rispetto alle importanti questioni aperte circa l’assetto della grande viabilità (ad es. la Pe-

demontana e il collegamento Bergamo-Treviglio), la disponibilità di uno strumento anali-

tico di dettaglio, come il modello di simulazione, consente di verificare, anche soltanto in

sede istruttoria, diverse ipotesi di tracciato e gestionali (ad es. in termini di livelli di pedag-

giamento), tenendo conto eventualmente anche delle principali ricadute ambientali (con-

sumi energetici e di suolo, emissioni di inquinanti atmosferici, rumore).

In questo senso, il PTCP struttura e definisce le modalità per successivi percorsi di valuta-

zione e integrazione delle diverse opzioni progettuali, tenendo conto degli obiettivi di con-

nettività a scala vasta, ma anche della necessità di risolvere, a breve e medio termine, le

problematiche di livello più locale, segnatamente quelle connesse all’attraversamento di

centri abitati da parte di importanti flussi di traffico pesante, che continuano a caratterizzare

diverse direttrici provinciali.

Ove la programmazione di scala regionale individua in termini cogenti (Programma regio-

nale della mobilità e dei trasporti) i corridoi infrastrutturali, il PTCP non può che assumerli;

a fine di inquadrarli in uno scenario di valutazione di fattibilità tecnico-economica e terri-

toriale, Aa titolo esemplificativo, in sede di redazione del pianoPTCP si è operata una simu-

lazione di traffico relativa al tracciato proposto per il collegamento autostradale IPB, evi-

denziando che esso, in assenza di pedaggio, servirebbe un traffico medio di circa 23.000

veicoli/giorno (di cui 2.900 pesanti), determinando estese riduzioni di traffico sulla SS42,

sulla SP5252, e anche sulla stessa A4 tra Osio e Dalmine.

Nel complesso, questo effetto determina un incremento delle percorrenze veicolari di livello

provinciale stimabile in circa 6.000 veicoli-km/giorno, cui corrisponde però un risparmio di

tempo dell’ordine dei 1.000 veicoli-h/giorno.

Per contro, questa soluzione sembra presentare interazioni quasi nulle con la funzionalità

del collegamento autostradale diretto Milano-Brescia, i cui flussi non subiscono alcun so-

stanziale incremento a seguito della realizzazione della nuova bretella.

Questo risultato è però molto sensibile ai livelli tariffari ipotizzati per l’utilizzo della nuova

infrastruttura, e in particolar modo per il ramo di connessione alla A4. Ipotizzando che tali

livelli si allineino a quelli – più elevati della media – riscontrabili sulla Bre-Be-Mi e sulle tratte

della Pedemontana in Provincia di Varese e Como, il modello applicato indica che il flusso

servito si ridurrebbe notevolmente, fino a toccare gli 8.000 veicoli/giorno (di cui 2.200 pe-

santi).


54 ___

La forte sensitività della domanda ai livelli tariffari applicati è una circostanza che, in effetti,

riguarda la maggior parte dei nuovi collegamenti autostradali realizzati negli ultimi anni in

territorio lombardo: secondo le simulazioni effettuate, essa connota in modo diverso il traf-

fico pesante (domanda di medio-lungo raggio, più rigida) da quello leggero (domanda di

breve-medio raggio, più elastica).

Nella fase di redazione del PTCP si sono poste a confronto diverse alternative di tracciato.

Per esempio, una teorica opzione di tracciato alternativa, collocata a Est della SS42, risulte-

rebbe dalle simulazioni effettuate leggermente più attrattiva, riuscendo ad attrarre una me-

dia di circa 31.000 veicoli/giorno (di cui 3.100 pesanti), con riduzioni di traffico diffuse sulla

Sp525, sulla SS42 e sulla SP591. Tale soluzione determinerebbe una riduzione dei tempi

totali di viaggio analoga alla precedente (-1.200 veicoli-h/giorno), che si affiancano però a

una riduzione, e non a un aumento delle percorrenze veicolari complessive (-800 veicoli-

km/giorno). Molto scarso resta anche in questo caso l’interazione con il collegamento au-

tostradale diretto Milano-Brescia, così come resta elevata la sensibilità ai livelli di un’even-

tuale tariffazione.

A fronte di tale esito, considerati anche gli importanti effetti negativi sulla piattaforma

agroalimentare di questa seconda ipotesi, si è ravvisata l’opportunità, supportata dagli esiti

delle verifiche modellistiche, di affiancare ai grandi interventi già programmati uno scenario

di ‘background infrastrutturale’ di carattere graduale, orientato in primo luogo a risolvere

le criticità in essere cercando di aderire il più possibile agli itinerari metropolitani di maggior

carico veicolare.

Operando ad esempio una selezione basata sull’identificazione delle direttrici a maggior

traffico potenziale, quali segnatamente la SS342 (variante di Cisano), la SS470 (varianti di

Zogno e Almè), la SP591 (nuovo tracciato fra Zanica e Martinengo), la SP91 (nuovo sistema

di attraversamento dell’Oglio) e la SS42 (varianti in Val Cavallina), si ottiene una riduzione

della pressione del traffico sulle direttrici oggi più trafficate.

Per ulteriori approfondimenti in questa direzione, si rimanda alle schede relative alle singole

geografie provinciali, riportate nel capitolo 23.

15.8. la rete della mobilità dolce

Un importante tema riguarda l’assetto della mobilità non motorizzata. È un tema su cui la

provincia ha già molto lavorato, anticipando gli orientamenti oggi contenuti nel Piano Re-

gionale della Mobilità Ciclistica. A livello di grande rete, il PTCP conferma e consolida il

disegno già vigente, focalizzando la sua attenzione soprattutto sulle soluzioni di continuità

ancora esistenti intorno al capoluogo (cintura verde di Bergamo).

Una attenzione particolare viene posta alle reti di mobilità dolce afferenti agli epicentri (vedi

cap. 24), così da garantire una più vasta accessibilità ai luoghi deputati alla erogazione di

servizi di interesse sovracomunale.

Più in generale, il PTCP assume fra i suoi obiettivi la salvaguardia della sicurezza di pedoni

e ciclisti e prosegue nello sforzo, già attuato dall’Amministrazione Provinciale, volto alla

progressiva estensione delle reti “verdi”, identificate anche in relazione alle politiche di sal-

vaguardia e valorizzazione degli spazi aperti. In tal senso, un ruolo guida sarà da attribuire

all’integrazione degli itinerari nazionali e regionali con la maglia delle connessioni locali di

respiro urbano, anche intercomunale.


55 ___ 55 ___

16. cura e manutenzione del territorio: riferimenti e

strumenti

Va tenuto presente che, rispetto al PTCP vigente, il quadro conoscitivo si è notevolmente

arricchito con la pubblicazione delle nuove carte geologiche che nelle note illustrative

hanno inserito i dissesti principali (Sondrio e Malonno per le parti alte della provincia; Lecco

Clusone Breno per la parte mediana delle orobie, Vimercate Bergamo per la parte meridio-

nale). Nonostante le norme del Piano di Assetto Idrogeologico siano vigenti da tempo al-

cuni Comuni non hanno ancora pubblicato le perimetrazioni dei differenti gradi di perico-

losità. Da questo punto di vista occorre evidenziare che la Provincia da tempo non ha com-

petenza su tali aspetti; è tutto rinviato a un rapporto diretto Comune –Regione.

Le procedure per la definizione della pericolosità e, se presenti dei beni, del rischio preve-

dono al primo punto di verificare lo “stato della natura” secondo lo schema messo a punto

dal Gruppo Nazionale Difesa Catastrofi e che diviene l’elemento cardine per l’attuazione

dell’azione di Protezione Civile: Previsione e Prevenzione.


56 ___

Una acquisizione di metodo intervenuta tra la prima versione della L.r. 12/2005 (che, sotto

questo aspetto, assume il dettato normativo nazionale) oltre al mutamento dell’assetto

delle competenze dei diversi livelli degli Enti territoriali, va ricercata nella consapevolezza

che, trattandosi di processi dinamici, è necessario prevedere un loro periodico e continua-

tivo aggiornamento. Questo aggiornamento in continuo deve poter entrare a fare parte

degli elementi a supporto della pianificazione territoriale ai vari livelli; si deve a tale fine

superare il tradizionale approccio statico degli strumenti di pianificazione che incorporano,

una tantum, a cascata i livelli di vincolo, per consentire invece di poter attingere in ogni

momento alle indicazioni aggiornate, senza dover mettere in campo lunghi processi di ag-

giornamento degli strumenti di pianificazione.

In sede di gestione del rischio, a livello regionale, per ovviare alla impossibilità che queste

ricognizioni vengano svolte dagli uffici tecnici o affidate a professionisti, si organizzano corsi

per volontari in primo luogo rivolti alle varie realtà già presenti in ambito di Protezione

Civile ma aperti anche ad altre associazioni- organizzazioni per effettuare sopralluoghi e

schedatura delle situazioni critiche presenti soprattutto sul reticolo idrico minore. Il PTCP

promuove, da questo punto di vista, una migliore integrazione tra la pianificazione urbani-

stica comunale e i Piani di emergenza comunali.

Per altro verso, sono divenute cogenti Direttive Europee che modificano le norme nazionali

come nel caso, ad esempio, di:

> pericolosità sismica

> estensione delle fasce fluviali di rispetto

> le concentrazioni di radon per gli ambienti abitati

che impongono l’aggiornamento dei documenti di piano e gli strumenti urbanistici oggi

vigenti.

Gli aspetti prioritari che riguardano la gestione del territorio provinciale rispetto alla fragilità

idrogeologica sono riferiti ai vari aspetti che la compongono:

> le instabilità di versante: le aree interessate sono quelle montane (sia per estensione

sia per grado di criticità) e quelle collinari

> le Risorse Idriche: vanno gestite conoscendo la quantità degli apporti e gli scenari

connessi, e la qualità, in ragione degli usi e per poter gestirne il “riuso” a cascata. Il

quadro legislativo è ampio ma poco efficace se non vengono potenziati i controlli,

sia relativi alla qualità che alla corretta gestione spaziale. Con il Regolamento Re-

gionale 7/2017 relativo all’invarianza idraulica le trasformazioni urbanistiche devono

prevedere investimenti per la messa in sicurezza come standard qualitativo neces-

sario negli interventi di trasformazione urbana e infrastrutturale.

Per quanto concerne l’instabilità dei versanti, l’analisi interferometrica delle immagini RA-

DAR satellitari disponibile dal 1992 a oggi fornisce dati relativi agli spostamenti verticali

delle aree instabili. Le informazioni derivanti dai dati interferometrici, congiuntamente all'a-

nalisi geologica-geomorfologica e alla fotointerpretazione delle immagini aeree ottiche,

agevola l'individuazione e la delimitazione delle aree di instabilità. Regione Lombardia

mette a disposizione i dati, costantemente aggiornati sul Geoportale. Nell’ambito della ra-

zionalizzazione e qualificazione delle performance degli apparati tecnici, le zone omogenee

risultano essere gli ambiti attraverso i quali mettere a disposizione risorse e competenze

per il monitoraggio dei dati e la prevenzione del rischio.


57 ___ 57 ___

17. il tema del ‘consumo di suolo’

17.1. elementi di sfondo

Il percorso programmatorio di Regione Lombardia su questo tema, sfociato nel Progetto di

integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/14, è stato orientato da un approccio numerico-

quantitativo e ‘interdittivo’, poi ricondotto a forme ‘tendenziali’. Significativo il passaggio del

Progetto di piano (cap.2) entro il quale si afferma che

‘[…] Sulla base di tali considerazioni, le soglie indicate dal PTR integrato ai sensi della

l.r.31/14, sono da considerarsi tendenziali fino ad una loro maggior definizione, che

verrà raggiunta con il monitoraggio dei dati comunali sul consumo di suolo trasmessi

attraverso la compilazione della “carta del consumo di suolo”.’

Visto che

˃ le ‘soglie di riduzione del consumo di suolo’ sono ‘tendenziali’

˃ il quadro normativo regionale pone in capo all’azione dei Comuni la definizione di

politiche urbane e urbanistiche di riduzione del consumo di suolo e di rigenerazione

(parti prescrittive della LR31/2014 e della LR12/2005)27

˃ in base al c.5 dell’art.13 (Approvazione degli atti costituenti il piano di governo del

territorio), ‘La provincia, garantendo il confronto con il comune interessato, valuta

esclusivamente la compatibilità del documento di piano con il proprio piano territo-

riale di coordinamento, nonché con le disposizioni prevalenti di cui all’articolo 18’, la

soglia comunale, quindi, può essere oggetto di valutazione (, mentre analogamente

alla carta del consumo di suolo, che in buona parte costituisce la necessaria premessa

argomentativa e giustificativa le scelte insediative del PGT), stando nel PdR, non può

essere oggetto di valutazione di compatibilità con il PTCP, ma unicamente in termini

di ‘compatibilità’ e, non essendo tale tema definito come prescrittivo e prevalente

dall’art.18, non già di congruenza

Se ne deduce che il ruolo esercitabile da parte di Regione e Province possa essere un ruolo

‘esortativo’ e non ‘autoritativo’ (prescrittivo).

17.2. fasi storiche e temi di prospettiva

Senza in questa sede voler ripercorrere tematiche che esulano lo specifico del PTCP, si pos-

sono richiamare, in estrema sintesi, alcune questioni dirimenti:

una volta finita la fase espansiva 1975-2005 (a strumentazione urbanistica comunale

approvata da Regione), la quota parte prevalente di effettivo consumo di suolo è stata

legittimata da deliberazioni di scala regionale (poli della grande distribuzione, cave, in-

frastrutture per la mobilità, grandi attrezzature territoriali …); è evidente quindi come

non possa essere addebitato unicamente ai Comuni lo ‘spreco’ di suolo avvenuto. Tanto

27 DdP (art.8, c.2 lett. b ter): ‘quantifica il grado di intervenuto consumo di suolo sulla base dei criteri e

dei parametri stabiliti dal PTR e definisce la soglia comunale di consumo del suolo, quale somma

delle previsioni contenute negli atti del PGT’

PdR (art.10, c.1): ‘individua e quantifica, a mezzo di specifico elaborato denominato Carta del con-

sumo di suolo, …[…] L’approvazione della Carta del consumo di suolo costituisce presupposto neces-

sario e vincolante per la realizzazione di interventi edificatori […]’.


58 ___

meno alle Province, visto il ruolo marginale a loro attribuito dal quadro normativo re-

gionale lombardo, che, anzi, hanno lavorato già dalla prima generazione di piani terri-

toriali provinciali (anni ’90) nella direzione di contenere l’’effervescenza’ delle opzioni

espansive degli strumenti urbanistici comunali. Impegno peraltro profuso, nel contesto

lombardo, senza il supporto di una legge regionale che gli permettesse la necessaria

solidità giuridico-amministrativa per questa operazione, e quindi spesso soccombenti nei

confronti dei Comuni

in prospettiva, a regime la LR 31/2014 e sic stantibus il contesto socio-economico (con

una bassa domanda - e offerta - del mercato residenziale e di immobili a uso produttivo)

il consumo di suolo sarà determinato per la quasi totalità da procedimenti sostanzial-

mente derogatori la strumentazione urbanistico-territoriale utilizzando gli spazi della

programmazione negoziata

Ne deriva che il tema centrale su cui l’azione legislativa e la pianificazione devono puntare

l’attenzione è quello della rigenerazione urbana e territoriale e del recupero del patrimonio

edilizio esistente. Tema solo in parte e superficialmente ora intercettato dai provvedimenti

regionali (LR 18/2019 sulla rigenerazione urbana e territoriale e il recupero del patrimonio

edilizio esistente), in attesa di una formulazione di legge regionale oggi in discussione, e

ma in buona parte ancora eluso dall’azione legislativa nazionale, la cui inerzia su pertinenti

provvedimenti fiscal-tributari che rendano economicamente conveniente investimenti sul pa-

trimonio disponibile già infrastrutturato rischia di vanificare qualsivoglia sforzo delle Regioni

e lasciare senza sbocchi credibili sia la latente domanda di ‘residenzialità urbana’ sia gli in-

vestimenti in ricerca e sviluppo degli operatori del settore delle costruzioni.

17.3. l’approccio del piano

Tema antico28, quello del ‘contenimento del consumo di suolo’ è probabilmente tra quelli

più delicati che la pianificazione territoriale, alle diverse scale, si sta trovando ad affrontare.

Tema forse ormai superato, vista la storia socio-economica e territoriale contemporanea ? Ed

è tema cui al PTCP è demandato, dal quadro dispositivo regionale, uno spazio di azione

interessante, ancorché, come richiamato (anche nella sezione 12.1), ancora ‘fluido’ e incerto.

La Provincia di Bergamo, attraverso il piano provinciale previgente, ha da tempo assunto

l’obiettivo del contenimento del consumo di suolo e, in questi anni di gestione del rapporto

tra pianificazione provinciale e scelte urbanistiche comunali, ha progressivamente costruito

una consapevolezza, condivisa con i Comuni, circa la necessità di misurare e valutare le

scelte insediative locali rispetto a tale obiettivo29.

28 Si vedano ad esempio Consiglio Nazionale delle Ricerche, progetto finalizzato I.P.R.A (1988), In-

terazione e competizione dei sistemi urbani con l’agricoltura per l’uso della risorsa suolo, Pitagora

Editrice, Bologna, e V.Borachia e P.L.Paolillo, ‘Il governo dello spazio urbano-agricolo: dalla com-

plessità del territorio e dell’ambiente alla semplificazione del piano’, in V.Borachia, P.L.Paolillo (a

cura di) (1993), Territorio sistema complesso, Franco Angeli, Milano. 29 Si vedano ad esempio le modalità di interlocuzione Provincia – Comuni in relazione alla valuta-

zione di compatibilità tra PTCP e strumenti urbanistici comunali (di cui alla DGP 404/2011).


59 ___ 59 ___

Il PTCP ha inteso lavorare, per quanto gli è consentito dal quadro dispositivo, nel consoli-

damento di un impegno diffuso circa la necessità di effettuare scelte urbanistiche e infra-

strutturali argomentate, consapevoli e responsabili entro le quali inscrivere il delicato tema

del consumo di suolo.

Scelte argomentate: si pensi ad esempio al tema del ‘dimensionamento’ dei piani comunali.

Il dimensionamento, come ampiamente dimostrato da decenni di pianificazione comunale,

non può discendere automaticamente e unicamente dal rapporto tra domanda pregressa

e offerta. Se così fosse, non servirebbe un progetto di territorio e sarebbe del tutto frustrata

la responsabilità della scelta locale, dei Comuni come presidio di autonomia e progettualità.

Certo, scelta argomentata, che deve essere cioè compatibile con un quadro di coerenze

d’area vasta (dai contesti locali agli obiettivi territoriali regionali) e quindi preferibilmente

‘aggregata’ e ‘cooperativa’. In questa direzione, le ‘regole di piano’ introducono disposizioni

e indirizzi che rendono possibile e sollecitano a una progressiva concertazione delle scelte

comunali.

Scelte consapevoli: la responsabilità della scelta (a scala regionale così come a quella locale)

implica la consapevolezza di quali siano i fattori che inducono consumo (spreco) di suolo,

le leve per contenerlo / indirizzarlo, gli effetti indesiderati indotti dagli strumenti utilizzati.

Ad esempio, è ormai palesato dall’evidenza di esperienze nazionali e internazionali la scarsa

efficacia (a volte, l’effetto contrario al desiderato) degli approcci tecnocratici e contabili per

‘soglie e limiti’.

Scelte responsabili: l’autonomia decisionale rispetto ai fattori che intervengono nel con-

sumo di suolo non può eludere aspetti di bilancio complessivo, a scala vasta, riferiti a te-

matiche socioeconomiche, infrastrutturali e ambientali. Dunque, un progetto che interviene

nella gerarchia delle polarità locali deve responsabilmente caricarsi delle necessità di infra-

strutturazione, di attrezzature urbane e di servizi ecosistemici da valutarsi nel quadro di

area vasta estesa all’intera provincia.

È evidente che il contesto ancora fluido delle iniziative regionali non permette di ancorarsi

a boe rassicuranti e in grado di reggere iniziative provinciali ‘conformative’; e, d’altro canto,

nulla di conformativo sembra essere legittimato, per l’azione provinciale, né dalla lur (per

come integrata dalla LR31/2014, che attribuisce ai Comuni la facoltà di definire una ‘soglia di

riduzione del consumo di suolo’) né dalla revisione del PTR integrato dalla LR31/2014, che

non sostituisce la norma e che definisce come ‘tendenziali’ le soglie attribuite alle Province).

Su questo fronte, i compiti del PTCP sono definiti, nella legge urbanistica regionale, come

aspetti di carattere programmatico (art.15 c.2) e, in base all’art.18, il tema del consumo di

suolo (e del ‘rispetto della soglia regionale’) non è tra quelli cui la lur attribuisce ai PTCP delle

Province carattere prevalente / prescrittivo sugli strumenti urbanistici comunali.

Come già segnalato, il piano provinciale assume pienamente l’obiettivo comunitario di ri-

duzione del consumo di suolo, e lo assume sia direttamente, fissando quanto gli è consen-

tito, sia indirettamente (ma in modo sostanziale), nella manovra di piano relativa alla piat-

taforma agro-ambientale e alle regole della sua tutela e trasformazione condizionata, cosi

come nella individuazione degli epicentri provinciali e dei luoghi sensibili, ambiti urbanizzati

entro i quali operare politiche di consolidamento, densificazione, infilling e rigenerazione,

tutte tese a concentrare lì la risposta all’eventuale nuova domanda insediativa ed evitare


60 ___

quindi improprie addizioni insediative su spazi aperti non urbanizzati. Analogamente vale

per gli spazi della produzione, per i quali il piano opera una decisa scelta di campo nella

direzione del consolidamento e dello sviluppo di quelle polarità produttive agganciate ai nodi

delle principali dorsali infrastrutturali.

Così inquadrate le determinazioni della proposta di PTCP all’interno di un contesto di senso,

di legittimità procedurale e di ‘sostenibilità’ istituzionale, la manovra della proposta di PTCP:

˃ assume la soglia di riduzione definita da Regione Lombardia e la trasferisce in ter-

mini perequati ai Comuni, assumendo come legittime le scelte urbanistiche dei PGT

approvati, peraltro già valutate in Vas e deliberate a seguito di verifica di compati-

bilità provinciale

˃ integra la soglia di riduzione definita da Regione Lombardia con una quota aggiun-

tiva del 5%, al fine di rendere possibile la realizzazione di interventi quali SUAP,

servizi di scala intercomunale, infrastrutture; interventi che non incidono sul bilancio

del consumo di suolo dei comuni ma incidono invece sul bilancio che Regione Lom-

bardia chiede alle Provincie di garantire

˃ in risposta alle intrinseche rigidità che le disposizioni regionali attribuiscono ai co-

muni, permette l’attivazione di forme volontaristiche di flessibilizzazione delle soglie

di riduzione di consumo di suolo attraverso l’intesa tra più comuni, contermini o

anche distanti, indicando modalità compensative rispetto all’eventuale adesione a

tale flessibilità, che rimane del tutto libera volontaria

˃ attiva forme, anche in questo caso di iniziativa volontaria da parte dei comuni, di

solidarietà rivolta al riconoscimento del valore dei servizi ecosistemici prodotti at-

traverso meccanismi di compensazione territoriale delle soglie di riduzione di con-

sumo di suolo

18. rigenerazione territoriale

Al PTCP il compito sfidante di provare a dare vigore e strumenti per affrontare il tema, pur

nell’ambito delle proprie prerogative (poche) e, più generale, nella consapevolezza della

generale insufficienza delle leve edilizio-urbanistiche, la cui incisività è fortemente limitata

dai quadri normativi in materia fiscale e tributaria.

Peraltro, nella legge regionale sulla rigenerazione urbana e territoriale si conferma un ruolo

del tutto ancillare (ma forse neppure quello) alle Province.

Mentre sul ‘rinnovamento urbano’ l’iniziativa è in capo ai Comuni, sulla rigenerazione ter-

ritoriale la Provincia, non avendo attribuiti da Regione ruoli e compiti specifici, svolge un

ruolo abilitante e di accompagnamento alla progettualità dei contesti locali.

In questa direzione, il piano definisce gli ‘ambiti di progettualità strategica’ (APS) (si veda

sezione 25), contesti territoriali maggiormente ‘sotto sforzo’ ma carichi di potenzialità la-

tenti, per i quali si afferma l’opportunità di una regia unitaria e concertata funzionale a

mettere in campo un’agenda di iniziative concorrenti e sinergiche ad affrontare problema-

tiche complesse e liberare risorse ed energie di rigenerazione; rigenerazione che, per tra-

mite di operazioni di qualificazione delle dotazioni in essere e di eventuali nuovi interventi

risolutivi, possano restituire salubrità, qualità e competitività ai territori e alle formazioni

sociali insediate.


61 ___ 61 ___

19. la qualificazione del sistema commerciale

Indirizzi e linee guida per le attività commerciali a scala provinciale trovano ispirazione

negli obiettivi e nelle finalità della normativa comunitaria, statale e regionale vigente, in

particolare nei principi di semplificazione, liberalizzazione e nella minimizzazione dei rela-

tivi impatti introdotti con il recepimento nazionale della Direttiva Servizi 2006/123/CE, fi-

nalizzati a un controllo pubblico, preventivo o successivo, a tutela dei motivi imperativi di

interesse generale, nel rispetto dei principi di non discriminazione e proporzionalità.

In un quadro di complessivo ripensamento e riconfigurazione dei ruoli nel governo degli

insediamenti commerciali dei differenti enti territoriali (cfr. art. 23, comma 4, del D.L.

201/2011), alla Provincia, anche in relazione al quadro dispositivo della nostra Regione,

non è dato grande spazio di azione; oltre al suo consolidato ruolo di formulazione del pa-

rere di competenza per l’insediamento e/o l’ampliamento delle Grandi strutture di vendita

ai fini della partecipazione alle relative conferenze di servizi, può rafforzare le sue funzioni

di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni (nelle materie e nei limiti indicati

con legge statale o regionale)30, secondo linee guida e norme che non risultino restrittive

della concorrenza31 e incoerenti con i motivi imperativi di interesse generale introdotti

dalla Direttiva Servizi (Autorità garante del mercato e della concorrenza, 201232).

Nell’ambito delle competenze e delle deleghe attribuite alla Provincia una prima prefigu-

razione di azioni concrete che assegnano un ruolo attivo (propositivo e progettuale) alla

Provincia nelle politiche di qualificazione del sistema commerciale e nella sua distribu-

zione spaziale possono essere così schematizzate:

- la definizione di indirizzi per gli adeguamenti normativi dei PGT, in particolare

della componente commerciale, in attuazione dei “Criteri urbanistici per l’attività

di pianificazione e di gestione degli Enti Locali in materia commerciale” di Regione

Lombardia (D.g.r. 21 novembre 2007 - n. 8/5913), in coerenza con l’attuale quadro

normativo comunitario e statale e in un’ottica di pluralismo distributivo. La Provin-

cia può promuovere studi e ricerche di supporto alla pianificazione comunale in

30 Legautonomie associazione autonomie locali (2015), L’attuazione della Legge Delrio e la rialloca-

zione delle funzioni delle Province, Roma, luglio.

31 Su questa questione problematica, va ricordato che l’Autorità garante del mercato e della concor-

renza ha sollevato seri dubbi di carattere concorrenziale sul PTCP adottato nel 2011 dall’Amministra-

zione Provinciale di Monza e Brianza (delibera n. 31/2011), in quanto ha introdotto alcune restrizioni

esplicitamente “vietate” dall’art. 11 del Decreto Legislativo n. 59/2010. Le predette norme subordina-

vano infatti la realizzazione delle grandi strutture di vendita a criteri di carattere quantitativo, “scevri

da qualsiasi considerazione attinente i motivi imperativi di interesse generale richiamati al conside-

rando 56 della Direttiva Servizi cit.”. L’Autorità ha osservato che le previsioni dell’art. 44, commi 2 e 4

del PTCP risultavano fortemente restrittive della concorrenza, “laddove hanno stabilito criteri di loca-

lizzazione delle grandi strutture di vendita suscettibili di introdurre un’indebita e ingiustificata restri-

zione all’accesso e all’esercizio di attività economiche non giustificata da motivi imperativi di interesse

generale” (Autorità garante del mercato e della concorrenza, 2012). 32 Autorità garante del mercato e della concorrenza (2012), AS951 - Provincia di Monza e Brianza -

Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, Roma, 27 giugno 2012.


62 ___

materia di insediamenti di attività commerciali, attraverso un processo di acquisi-

zione, interpretazione e declinazione locale delle disposizioni generali contenute

nel Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale.

- la redazione di linee guida per le politiche attive comunali orientate alla rigenera-

zione urbana e a promuovere una distrettualità locale dell’offerta valorizzando i

Distretti del Commercio anche attraverso accordi e intese a scala sovracomunale -

in sinergia con il sistema dei servizi pubblici e privati33 - e interventi di tutela del

patrimonio storico, artistico e paesaggistico con l’individuazione delle eventuali

attività merceologiche non compatibili (ai sensi del D.Lgs. 222/2016 e della D.G.R.

18 settembre 2017, n. X/7088)34

- l’accompagnamento dei Comuni nei processi di riuso funzionale delle medie e

grandi strutture commerciali dismesse in particolare negli ambiti territoriali carat-

terizzati da recente e rilevante vocazione logistica come quelli della cerniera me-

diopadana - e delle reti di vicinato caratterizzate da rilevanti quote di vacancy e di

cessazione dell’attività economica insediata attraverso una serie di azioni inte-

grate: contributo informativo al censimento dello stock immobiliare dismesso, as-

sistenza tecnica alla partecipazione ai bandi regionali dedicati ai progetti di

riuso35, interfaccia con Regione e le proprietà immobiliari spesso appartenenti a

reti sovralocali per prefigurare percorsi risolutivi condivisi, definizione di incentivi e

premialità a livello provinciale e comunale

- la prefigurazione di indirizzi relativi all’utilizzo delle risorse di sostenibilità generate

dalle nuove grandi strutture di vendita a scala di comuni dell’area vasta36 e non di

33 Si ricorda il recente caso della Variante urbanistica del Comune di Bergamo approvata nel dicem-

bre 2017 che assegna all’interno del perimetro del distretto urbano del commercio una serie di pre-

mialità urbanistiche associate a forme inedite e innovative di compensazione economica gestite diret-

tamente dalla cabina di regia del distretto focalizzate su alcuni elementi di innovazione in ambito re-

golativo: da una sostanziale rideterminazione del peso insediativo e delle aree per servizi pubblici at-

traverso una sensibile riduzione e/o eliminazione dell’obbligo di reperimento delle dotazioni minime

di parcheggi pubblici e/o di uso pubblico (o della loro monetizzazione parziale o totale) nei casi di

variazione funzionale per l'insediamento di attività commerciali anche di media e grande dimensione,

in presenza di definite condizioni di buona accessibilità pubblica e pedonale, a nuove modalità di in-

differenza funzionale nei mutamenti di destinazione d’uso ai piani terra dotati di affaccio su spazio

pubblico, come incentivo alle policy di riuso degli spazi sfitti nel tessuto urbano. 34 Per le finalità indicate dall'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (di cui al decreto

legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), può essere stabilito, ad esempio, l’obbligo per i locali commerciali

sfitti ai piani terra urbani di oscuramento delle vetrine con modalità e materiali tali da rispettare il de-

coro estetico degli edifici (cfr. Comune di Bergamo, Delibera del Consiglio comunale 11 dicembre

2017, n. 150). 35 Cfr. bando Sto@ 2020 - Successful Shops in Town-centers through Traders, Owners & Arts Alliance”:

contributi per interventi di innovazione a sostegno e rilancio delle attività del commercio in aree urbane

attraverso il recupero di spazi sfitti (BURL, serie ordinaria, n. 27 del 5 luglio 2016); bando Attract – Ac-

cordi per l’attrattività (D.d.u.o. 29 marzo 2017 - n. 3505, BURL, Serie Ordinaria n. 14 del 4 aprile 2017)

con le domande accolte dei Comuni di Bergamo, Caravaggio, Cividate al Piano, Clusone, Dalmine,

San Pellegrino Terme, Val Brembilla, Verdellino. 36 Per le grandi strutture di vendita la cui superficie di vendita è inferiore a 20.000 mq., l’area vasta è il

territorio costituito dai comuni contermini (prima corona) a quello in cui è previsto l'insediamento

commerciale; per le grandi strutture di vendita la cui superficie di vendita è superiore a 20.000 mq.,

l’area vasta è il territorio costituito dai comuni contermini (prima corona) e da quelli confinanti con

http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2004_0042.htm#052

http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2004_0042.htm#052


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zona omogenea o di ambito territoriale in quanto i confini territoriali dei mercati

concorrenziali non coincidono con i confini amministrativi di comuni o province,

ma sono determinati dalla concentrazione spaziale della domanda e dalla sua mo-

bilità. Come stabilito dalla DGR Lombardia X/1193 del 2013 le opere mitigative e

compensative di natura infrastrutturale/ambientale a carico del richiedente sono

realizzate direttamente dallo stesso, ovvero dagli enti istituzionalmente compe-

tenti (Comune, Provincia) ai quali sono destinate le risorse necessarie stabilite

dalla Conferenza di servizi. Le risorse individuate in sede di perequazione territo-

riale, compresi gli oneri di urbanizzazione (di cui all'art. 44, comma 19 della L.R. n.

12/2005), sono invece erogati ai Comuni facenti parte dell'area vasta per il tramite

del comune interessato dall'intervento. Le risorse destinate alla sostenibilità socio-

economica dell'intervento sono messe a disposizione del Comune interessato e

per il suo tramite, sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresen-

tative del commercio, dei Comuni di area vasta con particolare attenzione ai Di-

stretti del commercio ai fini dell'attuazione della proposta di sviluppo. Nella ripar-

tizione delle risorse previste (40% al Comune sul cui territorio è previsto l'inter-

vento, al fine di attuare la proposta finalizzata ad aumentare l’attrattività del terri-

torio interessato mitigando le esternalità negative, nonché sostenere il piccolo

commercio, promuovere e valorizzare il proprio centro storico e 60% ai comuni di

area vasta al fine di contenere le esternalità negative prodotte dall'insediamento

sulla rete distributiva esistente delle micro e piccole imprese commerciali e sull'oc-

cupazione e di rivitalizzare i centri storici)37, la Provincia può quindi assumere un

ruolo di indirizzo selettivo delle risorse e degli investimenti previsti in base a prio-

rità di carattere socio-economico, territoriale e ambientale.

La manovra del PTCP, entro il proprio spazio di azione possibile, va nella direzione di indi-

viduare le condizioni spaziali per la qualificazione del sistema commerciale.

In questo senso:

> gli ‘ambiti di azione e progettualità strategica’ (APS) e i contesti locali risultano es-

sere le partizioni geografiche previlegiate entro le quali operare quei processi con-

certativi e redistributivi delle iniziative di potenziamento dei poli della grande distri-

buzione organizzata

> i ‘luoghi sensibili’ del territorio provinciale (individuati in apposita cartografia del

‘disegno di territorio’) individuano i contesti dove risulta essere prioritario l’indiriz-

zamento di progettualità e risorse per la qualificazione e l’integrazione delle varie

tipologie di distribuzione commerciale, evidentemente operando in modo selettivo

e in relazione ai profili di accessibilità in essere e previsti

questi ultimi (seconda corona) rispetto al comune in cui è previsto l'insediamento commerciale. I Co-

muni di seconda corona sono coinvolti nel procedimento della conferenza di servizi al solo fine di

partecipare alla fase di perequazione territoriale di area vasta (cfr. paragrafo 2 della D.G.R. Lombardia

X/1193 del 20 dicembre 2013). 37 Qualora, prima della conclusione della Conferenza di servizi, non intervenga la stipula della

convenzione di area vasta definita da un accordo tra due o più comuni attraverso il quale le

amministrazioni possono definire oneri, benefici e capacità di carico relativamente all'insediamento di

una grande struttura di vendita.


64 ___

In linea più generale, il PTCP guarda al sistema commerciale come possibile leva di processi

di rigenerazione urbana (si pensi al ruolo della media distribuzione all’interno dei contesti

densi degli epicentri provinciali) e territoriale (politiche coordinate sovralocali di riuso dei

comparti produttivi dismessi).

20. cooperazione intercomunale

Sul tema della cooperazione intercomunale si apre una partita molto interessante per la

Provincia, partita nella quale affrontare una sfida strategica, per molti aspetti difficile e de-

licata, per la qualificazione dei territori e per il miglioramento delle performances nell’ero-

gazione di servizi così come, secondo un diverso punto di vista, nella progettualità delle

Amministrazioni Comunali e delle loro aggregazioni.

Il quadro normativo regionale non apre spazi di particolare incisività all’azione provinciale,

mentre a livello nazionale è stata approvata la L. 158/2017 ‘Misure per il sostegno e la valo-

rizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei

centri storici dei medesimi comuni’. In questa cornice, ancora una volta in divenire, il PTCP

sviluppa contenuti (entro il ‘disegno di territorio’ e, in modo complementare, nella formu-

lazione delle ‘regole del piano’) funzionali a

> assumere i principi della concertazione, della copianificazione e della solidarietà ter-

ritoriale come obiettivi di piano e attivare un processo di progressiva consapevo-

lezza da parte dei Comuni

> incentivare e premiare (nell’ambito delle possibilità a disposizione della Provincia)

le iniziative collaborative intercomunali nella definizione di politiche e strategie ter-

ritoriali coese e concertate

> suggerire, per ambiti territoriali sub-provinciali, su quali temi / aspetti / problemi /

opportunità possa essere prioritario avviare tali iniziative collaborative

> specificare le modalità di traduzione operativa di tali iniziative e le poste che la Pro-

vincia potrà mettere in gioco

> definire le possibilità per avviare iniziative volontaristiche di perequazione sovraco-

munale (tra Comuni dello stesso ambito territoriale) e compensazione territoriale

(tra ambiti territoriali)

> introdurre meccanismi di flessibilità concertata circa il tema del consumo di suolo

(come definizione aggregata intercomunale entro ambiti territoriali e come quote

trasferibili tra ambiti territoriali), funzionali anche a connettere il tema del consumo

di suolo con quello relativo ai servizi ecosistemici e a politiche attive per i territori

‘marginali’


65 ___ 65 ___

d. la ‘territorializzazione’ del piano

21. premessa

Obiettivi e principi di riferimento, come definiti nelle precedenti sezioni, sono specificati e

declinati dal piano attraverso un processo di ‘territorializzazione’, ovvero di definizione di

una progettualità riferita alle forme e ai modi della qualificazione dell’assetto territoriale e

alle regole della sua trasformazione.

La territorializzazione del piano è articolata su più linee di azione.

Al fine di un riconoscimento condiviso delle dotazioni territoriali in essere, si assumono, in

primo luogo, i patrimoni paesistico-ambientali, infrastrutturali e insediativi dei quali il terri-

torio provinciale è dotato. Viene quindi operato, anche attraverso una sintesi orientata della

piattaforma analitica sviluppata nel quadro conoscitivo di supporto alle scelte di piano, un

riconoscimento della fattualità delle forme fisiche di lunga durata del territorio, la ‘trama

territoriale’, intesa come struttura profonda delle geografie provinciali, dei suoi caratteri

identitari, delle dotazioni e dei patrimoni consolidati, che caratterizza le diverse geografie

spaziali di cui si compone il territorio provinciale. La trama territoriale è la narrazione sinte-

tica e condivisa della piattaforma spaziale su cui il piano incide.

Al fine di stabilire le più opportune coerenze e sinergie con il quadro programmatico in

essere, si assumono le regole e le statuizioni definite dal quadro normativo e pianificatorio

già deliberato, concorrente e sovraordinato (i vincoli e le tutele), in quanto tale quadro esula

dal ‘progetto di piano’ come suo spazio di azione diretto.

Al fine di riscontrare il ruolo autoritativo che la legge urbanistica regionale attribuisce al

PTCP, si definisce l’’impronta al suolo’ degli aspetti aventi efficacia prescrittiva e prevalente

sugli atti della pianificazione locale, ovvero:

> gli ‘ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico’

> le previsioni conformative di maggiore definizione di quanto definito nel PTR e nel

Piano Paesaggistico Regionale in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggi-

stici

> le previsioni, le salvaguardie e le ‘tutele preventive’ dei corridoi infrastrutturali riguar-

danti il sistema della mobilità

Sul fronte del contributo del PTCP alla strutturazione dell’agenda strategica provinciale, il

piano definisce porzioni territoriali entro cui esercitare una progettualità ‘fuori dall’ordina-

rio’, chiamando a raccolta e mettendo a sistema i soggetti istituzionali e sociali in grado di

esprimere una progettualità di sistema, candidabile all’interessamento degli organi sovraor-

dinati e in grado di promuovere iniziative private e intercettare investimenti provenienti

dall’estero.

Questo palinsesto di territorializzazione è quindi la parte di piano più direttamente funzio-

nale a indirizzare e supportare la progressività delle scelte di trasformazione territoriale che


66 ___

si compiono entro un’arena decisionale composita e fluida, con elevati contenuti di com-

plessità e incertezza. È la parte di piano che definisce il ruolo della Provincia entro tale

arena, come soggetto concorrente, con gli altri attori sociali (istituzionali e non), alla gover-

nance dei fatti territoriali rilevanti, per dimensione, per effetti d’entità sovracomunale in-

dotti, per capacità di innescare processi generativi.

22. le geometrie del territorio provinciale

Al fine di riconoscere le plurali identità del territorio provinciale e i loro rapporti di sinergia

e complementarietà, il documento ‘disegno di territorio’ determina una articolazione spa-

ziale incentrata sui seguenti livelli.

ambiti territoriali omogenei (ATO)

Un primo livello è rappresentato dagli ATO, per i quali si assume l’individuazione operata

entro il percorso di revisione del PTR. Gli ATO, così come proposti dall’integrazione del PTR

ai sensi della LR31/2014, nello spirito della legge regionale potranno costituire articolazioni

territoriali omogenee dal punto di vista della stratificazione programmatoria, dell‘articola-

zione amministrativa e dei caratteri geografici strutturali del territorio lombardo a scala re-

gionale.

Gli ATO determinano appartenenze univoche delle parti del territorio provinciale e sono

caratterizzati riprendendo tout court quanto formulato in sede di revisione del PTR.

geografie provinciali

Una lettura di maggiore contestualizzazione alla scala provinciale porta alla definizione di

sistemi territoriali entro i quali sono riconoscibili caratterizzazioni, ruoli e dinamiche che

manifestano specifici rapporti di interdipendenza ‘interna’ al territorio provinciale e tra que-

sto e i contesti regionali con cui la provincia si relaziona. Le geografie provinciali non sono

definite attraverso un perimetro di inclusione/esclusione bensì per tramite di ‘linee di forza’

che aggregano territori ampi intorno a temi di interesse territoriale prevalente. Dunque, in

alcune parti della provincia tali campi territoriali sono compresenti, in quanto si tratta di

sistemi non esclusivi ma, soprattutto nelle fasce di transizione, compresenti e sinergici.

La definizione di tali ‘geografie provinciali’ evidentemente già manifesta una lettura pro-

gettuale del piano, laddove, per la loro declinazione, da un lato si utilizza uno sguardo

selettivo dei patrimoni presenti e, dall’altro, si definisce lo scenario socio-funzionale che

ogni geografia provinciale viene chiamata a sviluppare.

Le geografie provinciali sono caratterizzate attraverso:

> una lettura interpretativa dei patrimoni territoriali e delle loro relazioni

> la definizione di obiettivi di scenario territoriale e di indirizzi per le politiche provin-

ciali sui temi non urbanistico-territoriali, in modo da dare seguito al ruolo di coordi-

namento generale del PTCP

> la definizione di obiettivi di scenario territoriale

Si veda per l’articolazione delle geografie provinciali la sez.23.


67 ___ 67 ___

epicentri

La declinazione operata attraverso l’individuazione delle ‘geografie provinciali’ del territorio

bergamasco mette in evidenza i luoghi delle loro sovrapposizioni, ove si intersecano e sono

compresenti le dinamiche costitutive dei diversi sistemi territoriali; tali ambiti di sovrapposi-

zione rappresentano i contesti spaziali entro cui i patrimoni territoriali e relazionali si con-

notano come ‘epicentri’, condensatori entro cui gli scenari di trasformazione riverberano i

loro effetti alla scala d’area vasta, luoghi, tipicamente multifunzionali, dell’addensamento

delle linee di forza nei rapporti tra le diverse geografie provinciali e tra queste e i territori

regionali.

Entro tali epicentri, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di piano, è opportuna una

azione coordinata, cooperativa e sinergica degli enti locali e dei soggetti sociali.

È nelle geografie provinciali e nei loro epicentri che si manifestano i contenuti ‘strategici’ e

‘di sistema’ del piano, come supporto all’azione di coordinamento/orientamento delle po-

litiche provinciali e del ruolo della Provincia come soggetto compartecipe e abilitante le

progettualità di rilevanza territoriale, nel suo rapporto con gli scenari di scala regionale.

Gli epicentri, in particolare, definiscono una progettualità ‘di cerniera’ tra la scala provinciale

e quella regionale, ovvero supportano il contributo del territorio provinciale come agente

delle performances del sistema socio-territoriale lombardo.

Si veda per la individuazione degli epicentri la sez.24.

contesti locali

Una lettura più specifica e contestuale delle diverse geografie del territorio provinciale per-

mette di individuare i ‘contesti locali’, aggregazioni territoriali intercomunali connotate da

caratteri paesistico-ambientali, infrastrutturali e insediativi al loro interno significativamente

ricorrenti, omologhi e/o complementari.

È entro questi contesti che il piano, attraverso la messa in valore dei patrimoni e delle iden-

tità presenti, indica uno specifico scenario funzionale e progettuale e opera in modo più

specifico e spazialmente definito nella direzione di un assetto territoriale equilibrato e fun-

zionale, da ultimo, a traguardare obiettivi di ‘salubrità’ paesistico-ambientale e qualità in-

sediativa.

Gli obiettivi di sussidiarietà, cooperazione e sinergia inter-istituzionale trovano nei ‘contesti

locali’ il livello territoriale più adeguato ad affrontare una progettualità concertata, respon-

sabile e coesa, che veda anche negli strumenti della perequazione territoriale una leva fun-

zionale a una progressiva integrazione decisionale di carattere intercomunale, anche in

coerenza con lo statuto provinciale.

I contesti locali sono caratterizzati, entro il documento ‘disegno di territorio’, attraverso le

seguenti sezioni:

> l’assunzione degli indirizzi regionali (come definiti nell’integrazione del PTR ai sensi

della LR 31/2014)38

> la descrizione ‘fondativa’ dei patrimoni territoriali identitari, nella loro declinazione

insediativa, paesistico-ambientale, geo-morfologica e idrogeologica

38 A tale fine il contesto locale assume il ruolo di ‘raggruppamento di Comuni’ per come declinato nei

Criteri attuativi nell’integrazione del PTR ai sensi della LR 31/2014.


68 ___

> le situazioni e le dinamiche ‘disfunzionali’, che manifestano quindi elementi di criti-

cità nel ‘funzionamento’ del contesto

> la definizione degli obiettivi prioritari di carattere urbanistico-territoriale e paesi-

stico-ambientale, da assumersi nella progettualità della strumentazione locale

Il PTCP tratta e definisce in larga parte nei contesti locali i temi aventi efficacia prevalente e

prescrittiva del PTCP.

Si vedano, per l’individuazione dei contesti locali, gli elaborati del ‘disegno di territorio’.

luoghi sensibili

Mentre, a livello provinciale, vengono individuati gli ‘epicentri’ territoriali, ambiti tematici e

spaziali sui quali focalizzare l’attenzione progettuale dei processi di qualificazione e trasfor-

mazione di rilevanza per le performances dell’intero territorio provinciale, entro i ‘contesti

locali’ il piano individua, nei ‘luoghi sensibili’, condizioni spaziali entro cui la progettualità

urbanistica di scala comunale deve perseguire peculiari obiettivi, in quanto aventi rilevanza

sovracomunale.

È evidente come la progressiva attuazione della progettualità dei luoghi sensibili comporti

non solo una qualificazione dei contesti locali entro cui il singolo luogo è localizzato, ma

un complessivo miglioramento delle performances dell’intero territorio provinciale, dove le

singole sue porzioni concorrono agli obiettivi generali comuni.

I luoghi sensibili sono le aree precipue per i processi di rigenerazione, rinnovamento, ricon-

figurazione, addensamento e polarizzazione del sistema insediativo.

Sono i luoghi sui quali, attraverso il PTCP, si attiva in modo più diretto, ricorrente e ordinario

l’attenzione della Provincia, che alla pianificazione comunale è chiesto di affrontare in modo

da consentire l’esercizio di una attività di ‘riscontro’ prestazionale da parte della Provincia

in sede di verifica di compatibilità delle scelte urbanistiche locali.

Sono anche i luoghi dove la Provincia, attraverso gli indirizzi per gli ambiti di progettualità

strategica, può fornire un proprio contributo progettuale, di sostegno e accompagnamento

finalizzato a esercitare, in via prioritaria, l’azione progettuale dei soggetti, istituzionali e non,

cointeressati all’attuazione del piano, in un approccio cooperativo e sinergico.

Si vedano a questo proposito gli elaborati del ‘disegno di territorio’.

ambiti e azioni di progettualità strategica (APS)

Gli ‘ambiti e azioni di progettualità strategica’ (APS, si veda sez.25) identificano gli ambiti

spaziali e i temi di prioritario interesse entro cui il piano definisce specifici obiettivi di qua-

lificazione del sistema territoriale.

L’attivazione di progettualità relativa agli APS è funzionale a consentire la massima integra-

zione previsionale e programmatica a esito di un processo di concertazione tra gli Enti

competenti per la pianificazione e la programmazione, generale e settoriale, e con le parti

economiche e sociali portatrici di interessi rilevanti sul territorio nonché i gestori di servizi

pubblici.


69 ___ 69 ___

23. geografie provinciali

23.1. quadro sinottico


70 ___

dorsale metropolitana ALBANO SANTÀLESSANDRO, AZZANO SAN PAOLO, BAGNATICA, BER-

GAMO, BOLGARE, BONATE SOPRA, BREMBATE DI SOPRA, BRUSAPORTO,

CAROBBIO DEGLI ANGELI, CENATE SOTTO, COSTA DI MEZZATE, CURNO,

GORLAGO, GORLE, GRASSOBBIO, MONTELLO, MOZZO, ORIO AL SERIO, PALADINA, PEDRENGO,

PONTE SAN PIETRO, PRESEZZO, SAN PAOLO DÀRGON, SCANZOROSCIATE, SERIATE, TORRE BOL-

DONE, TORRE DE` ROVERI, TRESCORE BALNEARIO, TREVIOLO, VALBREMBO

l’Isola bergamasca AMBIVERE, BONATE SOPRA, BONATE SOTTO, BOTTANUCO, BREMBATE, BREMBATE

DI SOPRA, CALUSCO DÀDDA, CAPRIATE SAN GERVASO, CARVICO, CHIGNOLO

DÌSOLA, FILAGO, MADONE, MAPELLO, PONTE SAN PIETRO, PRESEZZO, SOTTO IL

MONTE GIOVANNI XXIII, SUISIO, TERNO DÌSOLA, VILLA DÀDDA, MEDOLAGO, SOLZA

il neo-sistema tra Cherio e Oglio ALBANO SANTÀLESSANDRO, BAGNATICA, BOLGARE, BRUSAPORTO, CALCINATE,

CAROBBIO DEGLI ANGELI, CASTELLI CALEPIO, CENATE SOTTO, CHIUDUNO, COSTA DI

MEZZATE, CREDARO, FORESTO SPARSO, GANDOSSO, GORLAGO, GRUMELLO DEL

MONTE, MONTELLO, PALOSCO, SAN PAOLO DÀRGON, SARNICO, SERIATE, TELGATE, TRESCORE

BALNEARIO, VIADANICA, VILLONGO, ZANDOBBIO

l’asse policentrico della via Francesca ARCENE, BOLGARE, BOLTIERE, BREMBATE, CALCINATE, CANONICA

DÀDDA, CAPRIATE SAN GERVASIO, CISERANO, COLOGNO AL SERIO,

COMUN NUOVO, GHISALBA, MARTINENGO, MORNICO AL SERIO, PALOSCO, POGNANO, PONTI-

ROLO NUOVO, SPIRANO, TELGATE, URGNANO, VERDELLINO, VERDELLO

la cerniera mediopadana ANTEGNATE, ARZAGO DÀDDA, BARBATA, BARIANO, BRIGNANO

GERA DÀDDA, CALCIO, CALVENZANO, CARAVAGGIO, CASIRATE

DÀDDA, CIVIDATE AL PIANO, CORTENUOVA, COVO, FARA GERA

DÀDDA, FARA OLIVANA CON SOLA, FONTANELLA, FORNOVO SAN GIOVANNI, ISSO, MORENGO,

MOZZANICA, PAGAZZANO, PUMENENGO, ROMANO DI LOMBARDIA, TREVIGLIO

la direttrice Bergamo – Treviglio ARCENE, AZZANO SAN PAOLO, BERGAMO, BOLTIERE, CALVENZANO, CASIRATE

DÀDDA, CASTEL ROZZONE, CISERANO, COMUN NUOVO, CURNO, DALMINE, LALLIO,

LEVATE, LURANO, OSIO SOPRA, OSIO SOTTO, POGNANO, PONTIROLO NUOVO, STEZ-

ZANO, TREVIGLIO, TREVIOLO, VERDELLINO, VERDELLO

la direttrice Seriate – Romano di Lombardia ALBANO SANTÀLESSANDRO, BAGNATICA, BOLGARE, BRUSAPORTO, CALCINATE, CA-

VERNAGO, CORTENUOVA, COSTA DI MEZZATE, COVO, GHISALBA, MARTINENGO,

MONTELLO, ROMANO DI LOMBARDIA, SAN PAOLO DÀRGON, SERIATE


71 ___ 71 ___

la Val Brembana ALME`, ALMENNO SAN BARTOLOMEO, ALMENNO SAN SALVATORE, AVERARA,

BEDULITA, BERBENNO, BONATE SOPRA, BRACCA, BREMBATE DI SOPRA, CAME-

RATA CORNELLO, CAPIZZONE, CORNA IMAGNA, CURNO, ISOLA DI FONDRA,

LENNA, LOCATELLO, MEZZOLDO, MOIO DE` CALVI, MOZZO, OLMO AL BREMBO,

PALADINA, PALAZZAGO, PIAZZA BREMBANA, PIAZZATORRE, PIAZZOLO, PONTE

SAN PIETRO, PRESEZZO, RONCOBELLO, SAN GIOVANNI BIANCO, SAN PELLE-

GRINO TERME, SEDRINA, STROZZA, TALEGGIO, UBIALE CLANEZZO, VALBREMBO, VALNEGRA, VE-

DESETA, VILLA DÀLME`, ZOGNO, SANTÒMOBONO TERME

la Val Seriana ALBINO, ALZANO LOMBARDO, ARDESIO, BERGAMO, BOSSICO, CASNIGO,

CASTIONE DELLA PRESOLANA, CAZZANO SANTÀNDREA, CENE, CERETE,

CLUSONE, COLZATE, FINO DEL MONTE, FIORANO AL SERIO, GANDELLINO,

GANDINO, GAZZANIGA, GROMO, LEFFE, NEMBRO, OLTRESSENDA ALTA,

ONORE, PARRE, PEIA, PIARIO, PONTE NOSSA, PRADALUNGA, PREMOLO, RA-

NICA, ROVETTA, SCANZOROSCIATE, SONGAVAZZO, SOVERE, TORRE BOL-

DONE, TORRE DE` ROVERI, VALBONDIONE, VALGOGLIO, VERTOVA, VILLA DI SERIO, VILLA DÒGNA

la Val Cavallina ALBANO SANTÀLESSANDRO, BERZO SAN FERMO, BIANZANO, BORGO DI

TERZO, BRUSAPORTO, CAROBBIO DEGLI ANGELI, CASAZZA, CENATE SOPRA,

CENATE SOTTO, ENDINE GAIANO, ENTRATICO, GAVERINA TERME, GORLAGO,

GRONE, LUZZANA, MONASTEROLO DEL CASTELLO, MONTELLO, PIANICO,

RANZANICO, SAN PAOLO DÀRGON, SERIATE, SOVERE, SPINONE AL LAGO, TRESCORE BALNEA-

RIO, VIGANO SAN MARTINO

le ‘traverse’ montane AVIATICO, BRACCA, GORNO, NEMBRO, OLTRE IL COLLE, ONETA, SELVINO, SE-

RINA, COSTA DI SERINA, ALGUA

il sistema sebino CASTRO, COSTA VOLPINO, CREDARO, FONTENO, LOVERE, PARZANICA, PIA-

NICO, PREDORE, RIVA DI SOLTO, SARNICO, SOLTO COLLINA, TAVERNOLA BER-

GAMASCA, VIADANICA, VIGOLO, VILLONGO


72 ___

23.2. politiche sociali

23.2.1. premessa

Dai risultati dell’analisi dei principali indicatori di struttura della società in provincia di Ber-

gamo emerge una realtà provinciale che, per molti versi, ha nel suo complesso connotazioni

migliori rispetto alla media lombarda. Ad esempio, in questi primi quindici anni del secolo,

la provincia di Bergamo, nel confronto con la regione, presenta:

• una maggiore crescita demografica: i residenti crescono in misura significativamente

maggiore (in particolare nel periodo tra i due censimenti) grazie soprattutto a un po-

sitivo andamento dei movimenti naturali, cioè in seguito ai mutamenti dovuti a nascite

e morti, che si traduce, appunto in un incremento naturale della popolazione;

• un aumento, unico nel contesto regionale, del grado di urbanizzazione con flussi di

popolazione quindi in controtendenza rispetto agli standard lombardi

• una densità abitativa piuttosto elevata, ma che rimane comunque leggermente infe-

riore al dato medio regionale

• una popolazione relativamente giovane e, quindi, una marcata presenza di persone in

età cosiddetta attiva (15-64 anni)

• un positivo indice di ricambio della popolazione che rende meno problematica la so-

stituzione generazionale nella popolazione in età attiva

• una propensione positiva alla formazione di famiglie che tendono, anche, ad avere un

maggior numero di componenti

• un limitato livello di istruzione che si traduce soprattutto in una bassa incidenza dei

laureati e dei possessori di un titolo di studio superiore sul totale della popolazione

• una maggiore incidenza di residenti stranieri sul totale della popolazione

23.2.2. politiche per la famiglia

In un contesto complessivamente ancora caratterizzato da una discreta tenuta della fami-

glia, nonostante gli scricchiolii avvertiti in alcune geografie, è assolutamente importante

predisporre politiche che non scoraggino questa propensione e che da un lato continuino

a incoraggiare la nascita di nuove famiglie e dall’altro favoriscano le nascite, incrementando

il tasso di natalità.

Politiche per favorire la formazione di nuove famiglie sono necessarie dove il numero di

famiglie cresce in misura decisamente minore, come in Val Seriana, Val Brembana, Sistema

Sebino e Neo sistema tra Cherio e Oglio; politiche di aiuto alla famiglia, in primis con una

adeguata offerta di servizi, sono necessarie ovunque e, a maggior ragione, dove il numero

di famiglie sembra crescere in misura più consistente come nella Cerniera mediopadana,

Direttrice Bergamo – Treviglio, Isola bergamasca e Asse policentrico della via Francesca

oppure dove la dimensione media delle famiglie risulta superiore come nell’Asse policen-

trico della via Francesca, Direttrice Seriate - Romano di Lombardia, Neo sistema tra Cherio

e Oglio, Val Cavallina e Isola bergamasca.


73 ___ 73 ___

Indice di vecchiaia della popolazione Incidenza di residenti stranieri sul totale popo-

lazione

(Numero indice Italia = 100)

http://www.unioncamere.gov.it/Atlante_2015/province/lombardia/bergamo/popolazione.html

Per “politiche per la famiglia” si intende, in genere, l’insieme complesso di provvedimenti

economici, previdenziali, normativi, ecc. che riguardano in modo specifico e si rivolgono

direttamente la famiglia e i suoi componenti. In una società estremamente complessa quale

la nostra è però necessario sottolineare l’importanza di non limitarsi a prendere in consi-

derazione le sole misure esplicitamente riguardanti la famiglia, avendo ben presente che,

di fatto, buona parte dei provvedimenti sociali, amministrativi, legislativi, ecc. hanno rica-

dute nei confronti della famiglia. Accanto agli interventi che sono riconducibili alla cosid-

detta “politica familiare esplicita” vanno infatti considerati anche tutti i possibili provvedi-

menti che rientrano in forme di “politica familiare implicita” che non sono dirette a sanare

situazioni di bisogno delle famiglie disagiate, rispondendo esclusivamente a un bisogno

assistenziale, ma che hanno l’obiettivo di promuovere il benessere della famiglia e di tutti i

suoi componenti.

La prima tipologia di politiche comprende interventi che vanno dai congedi di maternità a

quelli di paternità, dai congedi parentali agli assegni per i figli /persone a carico, dall’offerta

di servizi per le famiglie (asili nido, case di riposo, centri genitori-bimbi, ecc.) alla politica

fiscale per le famiglie fatta per lo più di detrazioni e deduzioni fiscali…

Tali politiche riconoscono il “bisogno” di tempo, risorse e cure richiesto dalla famiglia dove,

sempre più spesso, all’eventuale aiuto ai neo genitori (congedi + strutture + detrazioni

fiscali, ecc. ) occorre affiancare anche forme di sostegno per gli anziani: il progressivo in-

vecchiamento della popolazione e lo spostamento dell’età in cui le donne italiane hanno

figli, fanno sì che non sia più possibile fare affidamento su quella forma di welfare alterna-

tivo che per decenni sono stati i nonni. Anzi è sempre più probabile che una madre alla


74 ___

prima gravidanza debba occuparsi dei genitori anziani piuttosto che poter godere del loro

aiuto nella gestione dei figli.

Terminati i congedi, infatti, per poter tornare al lavoro è necessario potersi affidare a una

struttura cui affidare i figli; diventano così fondamentali gli asili nido, prima e di servizi socio-

educativi che accompagnano la crescita dei figli.

Accanto a interventi di questo tipo, fortemente centrati sulla famiglia e sui suoi bisogni

“primari”, il sostegno alla famiglia deve essere fornito anche, e a volte soprattutto, da prov-

vedimenti che vanno ben oltre la limitata sfera della “dimensione familiare” ma che com-

prendono una serie di condizioni economiche e sociali rese possibili da forme di “politica

familiare implicita” a partire dal lavoro (maschile e femminile) all’accessibilità alla casa, dalla

disponibilità di servizi (in genere e per la salute in primis) alla qualità ambientale, alla mo-

bilità e accessibilità…

Di fatto, le politiche per la famiglia si possono distinguere in:

• politiche abilitanti: in termini di misure economiche atte ad assicurare il sostegno del

reddito familiare. Comprendono trasferimenti monetari, politiche fiscali e parti rilevanti

delle politiche dell’impiego e del lavoro;

• politiche sostitutive: provvedimenti attraverso i quali parte delle funzioni familiari sono

svolte da servizi e istituzioni non familiari (ad es. asili nido o ricoveri per anziani)

• politiche immateriali: servizi destinati alla formazione, promozione e sviluppo della vita

familiare (ad es. consultori e servizi educativi, forme associative familiari ecc.)

23.2.3. politiche di coesione

Le politiche di coesione hanno l’obiettivo di operare per il riequilibrio dei divari esistenti -

a livello di sviluppo economico e di tenore di vita – tra i diversi territori, con la finalità di

rimuovere le disuguaglianze di sviluppo, incrementare le opportunità di crescita e inclu-

sione sociale dei cittadini e di promuovere i legami economici fra i territori. Sono politiche

di investimento che finanziano programmi e singoli progetti con lo scopo di “cambiare

qualcosa in meglio sul territorio”, cercando, in particolare, di aumentare le competenze e

la capacità innovativa, di migliorare il contesto in cui vivono le persone e quello in cui si

muovono le imprese, di sostenere progetti pubblici e privati che creano opportunità di

lavoro e di reddito…

Un primo indicatore evidente di disparità nello sviluppo economico è la diversità nel reddito

pro capite riscontrata nelle diverse geografie individuate: in questa declinazione politiche

di coesione che favoriscano un riequilibrio economico risultano particolarmente opportune

in quelle aree dove il reddito presenta scostamenti negativi più elevati rispetto alla media

provinciale e quindi Asse policentrico della via Francesca, Direttrice Seriate - Romano di

Lombardia e Traverse montane, avendo presente che il divario tra queste e la geografia

‘più ricca’ (Dorsale metropolitana) supera i 3.500 euro/anno.

Avendo poi come obiettivo la crescita, lo sviluppo della competitività e l'occupazione, una

prima declinazione in un contesto economico-produttivo come quello che caratterizza la

provincia di Bergamo, è l’adozione di misure volte a favorire lo sviluppo locale, attraverso

forme di sostegno, diretto o indiretto, degli investimenti realizzati dalle PMI locali. Per un

sistema produttivo provinciale in cui il 58% degli addetti lavora in unità locali con meno di

50 addetti, politiche a sostegno della piccola e media impresa sono ovunque indicate.


75 ___ 75 ___

Alcune geografie, tuttavia si distinguono per una incidenza ancora più accentuata degli

addetti nelle imprese di piccola e piccolissima dimensione: gli addetti in unità locali con

meno di 5 addetti hanno, ad esempio, una incidenza superiore al 30% nelle Traverse mon-

tane e in Val Brembana; sfiorano il 40% gli addetti in unità locali con meno di 20 addetti

anche nella Cerniera mediopadana e nel Sistema Sebino. Va da sé che in queste geografie

il problema, e di conseguenza le politiche da applicare, non è tanto quello di aumentare il

livello di innovazione delle imprese presenti quanto piuttosto quello di favorire l’esistenza

stessa di queste piccole realtà produttive, condizione indispensabile per contrastare lo spo-

polamento nei centri minori e per assicurare comunque un livello di benessere in grado di

trattenere le famiglie e i giovani in contesti dove l’offerta di lavoro risulta particolarmente

contenuta.

Le declinazioni date dalla UE al tema coesione implicano una gamma molto ampia di in-

terventi che si propongono di:

• rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione

Tra le geografie considerate, politiche con tali obiettivi sono indicate dove la manifat-

tura ha una maggiore incidenza (Isola bergamasca, Neo sistema tra Cherio e Oglio,

Sistema Sebino e Asse policentrico della via Francesca) e in quelle ove emerge una

presenza rilevante di servizi alle imprese, specie se di tipo professionale (Val Seriana,

Direttrice Bergamo – Treviglio, Dorsale metropolitana, Cerniera mediopadana)

• migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché

l'impiego e la qualità delle medesime

Costituiscono politiche indicate in situazioni in cui è particolarmente rilevante la pre-

senza di imprese di piccolissima dimensione (meno di 10 addetti) come: Traverse mon-

tane, Val Brembana, Cerniera mediopadana, Sistema Sebino, Val Seriana, Val Cavallina

• promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il set-

tore della pesca e dell’acquacoltura

Le geografie con una maggiore incidenza di addetti all’agricoltura sono: Val Cavallina,

Neo sistema tra Cherio e Oglio, Cerniera mediopadana e Traverse montane

• sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio in tutti i set-

tori

• promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei

rischi

• tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse

• promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali

infrastrutture di rete

• promuovere l’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori

• promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma di discriminazione

In particolare per geografie con maggior presenza di residenti stranieri (Direttrice Se-

riate - Romano di Lombardia, Neo sistema tra Cherio e Oglio e Asse policentrico della

via Francesca) o con minor reddito pro capite (Asse policentrico della via Francesca,

Direttrice Seriate - Romano di Lombardia, Traverse montane e Val Cavallina)

• investire nell’istruzione, formazione e formazione professionale, per le competenze e

l’apprendimento permanente

Politiche particolarmente idonee dove è maggiore l’incidenza dei residenti con istru-

zione inferiore (Traverse montane, Asse policentrico della via Francesca, Neo sistema

tra Cherio e Oglio, Isola bergamasca e Direttrice Seriate - Romano di Lombardia)


76 ___

• rafforzare la capacità delle amministrazioni pubbliche e degli stakeholder e promuo-

vere un’amministrazione pubblica efficiente

23.2.4. politiche di inclusione

Le politiche di inclusione sociale comprendono misure volte a creare le condizioni di con-

testo per cui tutti gli individui abbiano pari opportunità nell’accesso e utilizzo di servizi di

accompagnamento, sostegno, socializzazione, qualificazione scolastica e lavorativa, tutela

della salute… Sono interventi che mirano a garantire l'inserimento delle persone all'interno

della società indipendentemente dalla presenza di elementi limitanti quali il basso livello di

reddito, l’età, le origini, il sesso… ovvero l’inserimento delle persone disabili, dei lavoratori

più giovani e più anziani, dei lavoratori con scarse competenze, degli immigrati e delle

minoranze etniche, delle persone che vivono in zone svantaggiate e delle donne nel mer-

cato del lavoro.

Ovviamente qualsiasi territorio, in qualsiasi regione, avrebbe occasioni di applicazione di

tali politiche che, non a caso, sono al centro della programmazione dell’UE. È altrettanto

ovvio che alcuni contesti caratterizzati da una maggiore presenza di condizioni disabilitanti

possono essere bersaglio privilegiato per politiche di inclusione.

Nel caso delle geografie bergamasche il riferimento può essere alle aree con una maggiore

incidenza di residenti stranieri (Direttrice Seriate - Romano di Lombardia, Neo sistema tra

Cherio e Oglio, Asse policentrico della via Francesca e Cerniera mediopadana); alle geogra-

fie con un forte squilibrio nel rapporto tra anziani e giovani (Traverse montane, Val Seriana,

Sistema Sebino e Direttrice Bergamo – Treviglio), con una maggiore presenza di analfabeti,

senza titolo di studio e di persone con basso livello di istruzione (Traverse montane, Asse

policentrico della via Francesca, Neo sistema tra Cherio e Oglio e Isola bergamasca); alle

geografie con comuni in zone montane e quelle con la presenza di comuni con situazioni

di problematiche di inclusione per la presenza, ad esempio, di campi rom, aree dismesse

‘occupate’ e in situazioni di particolare degrado (Bergamo, Treviglio, Seriate, Curno, Corte-

nuova, Alzano Lombardo, Pognano…)

23.2.5. politiche per l’istruzione e la formazione

Riconoscendo il ruolo chiave dell'istruzione e della formazione nel profondo e rapido pro-

cesso di trasformazione che attraversa la cosiddetta "società conoscitiva", nella quale la

divisione è sempre più tra "coloro che sanno interpretare, coloro che sanno soltanto utiliz-

zare e coloro che sono emarginati in una società che li assiste"39, l’istruzione e la formazione

contribuiscono a eliminare il divario fra questi gruppi e sviluppano le risorse umane.

Politiche per favorire un maggior livello di istruzione e di formazione permanente sono di

particolare interesse per quelle geografie a più basso livello di istruzione (Traverse montane,

Asse policentrico della via Francesca, Neo sistema tra Cherio e Oglio, Isola bergamasca e

Direttrice Seriate - Romano di Lombardia) con una maggiore incidenza di giovani (Direttrice

Seriate - Romano di Lombardia, Neo sistema tra Cherio e Oglio, Val Cavallina e Asse poli-

centrico della via Francesca, dove i giovani fino a 19 anni hanno una incidenza sui residenti

totali superiore alla media provinciale), con una più alta presenza di PMI che con maggiore

difficoltà riescono a implementare percorsi strutturati di formazione permanente per i pro-

pri dipendenti (Traverse montane, Sistema Sebino, Cerniera mediopadana, Val Brembana e

39 Cresson E. (1995), Libro bianco su istruzione e formazione. Insegnare e apprendere: verso una società

conoscitiva, COM (95) 590, Lussemburgo.


77 ___ 77 ___

Val Cavallina dove le unità locali con meno di 50 addetti superano il 60% del sistema pro-

duttivo locale)…

23.2.6. politiche per la casa

Il ‘problema casa’ è tornato con forza tra le priorità dell’agenda politica italiana e presenta

connotati del tutto nuovi rispetto alle emergenze abitative del passato. La politica abitativa

infatti deve oggi rispondere a una domanda sempre più segmentata che richiede risposte

distinte e un’offerta diversificata. Due le distinzioni di fondo: da un lato occorre dare una

risposta sociale e politica a una domanda dettata da bisogno/povertà/emergenze socioe-

conomiche, bisogna cioè creare una offerta di abitazioni anche per i cittadini meno abbienti

e disagiati. Dall’altro, la casa è fattore di valorizzazione dei contesti urbani e di attrattività

che deve però confrontarsi con i fabbisogni generati da:

• l’aumento delle migrazioni interne indotte dalla crisi che porta una crescita della pres-

sione abitativa sulle aree a migliore capacità di tenuta economica, come la provincia di

Bergamo

• la crescita delle migrazioni dall’estero e dei ricongiungimenti familiari che generano

situazioni di conclamata emergenza abitativa

• la domanda abitativa che proviene dalle famiglie immigrate di seconda generazione

• l’impoverimento delle famiglie (esistenti e che si creeranno) con il conseguente au-

mento delle difficoltà nell’accesso alla casa.

Politiche per la casa comprendono la realizzazione di programmi di recupero per gli alloggi

di edilizia residenziale pubblica, interventi per il risanamento delle periferie e misure per

favorire l’accessibilità alla casa, soprattutto per i “nuovi” giovani che entrano più tardi nel

mercato della casa e chiedono abitazioni diverse, con dimensioni “ideali” diverse e possibi-

lità di un utilizzo flessibile degli spazi.

Dal momento che il fabbisogno abitativo è destinato ad aumentare, almeno nei contesti

urbani più densi, e che è strettamente connesso a una serie di fattori che determinano una

crescente articolazione della domanda, interventi di politiche per la casa sono necessari in

tutti i contesti individuati, vuoi per risolvere problemi di bisogno primario, vuoi per rispon-

dere a nuovi fabbisogni, vuoi per migliorare condizioni di degrado quali quelle che si ri-

scontrano in molte periferie…

Tra le geografie individuate, politiche per la casa sono particolarmente urgenti in geografie

con elevata incidenza di residenti stranieri (Direttrice Seriate - Romano di Lombardia, Neo

sistema tra Cherio e Oglio, Asse policentrico della via Francesca, Cerniera mediopadana),

con un numero elevato di giovani individuato da valori migliori dell’indice di ricambio (Val

Cavallina, Neo sistema tra Cherio e Oglio, Direttrice Seriate - Romano di Lombardia e Dor-

sale metropolitana) e, naturalmente, nei comuni caratterizzati da un fabbisogno abitativo

elevato (come Bergamo e Treviglio) o in aumento (come Almé, Azzano San Paolo, Calusco

d'Adda, Curno, Orio al Serio, Ponte San Pietro, Romano di Lombardia, Torre Boldone e

Verdellino…), e, in genere, per le politiche di riorganizzazione territoriale promosse dal

PTCP, negli epicentri.


78 ___

23.3. la dorsale metropolitana40

sistema urbanistico-territoriale

Questa geografia provinciale individua la conurbazione tra i nodi di Ponte San Pietro e di

Montello, che ha come fulcro centrale il capoluogo provinciale. Si caratterizza come asse

fondamentale di riferimento sulla linea di forza costituita dal potenziamento della ferrovia

e per uno scenario di qualificazione del sistema dei servizi di carattere ‘metropolitano’.

La Dorsale metropolitana di Bergamo è l’area che, assieme ai principali fondivalle, ha regi-

strato negli ultimi cinquant’anni le maggiori trasformazioni urbanistiche e paesaggistiche

ma è anche quella ove si concentrano i principali servizi alla popolazione che la rendono

particolarmente attrattiva nel contesto metropolitano regionale. L’area, ‘appoggiata’ tra il

sistema collinare che anticipa le Prealpi e l’alta pianura, rappresenta il naturale prolunga-

mento della più vasta area metropolitana che da Milano si sviluppa verso la Brianza e che

prosegue a est verso il Bresciano.

Si tratta di un contesto in cui le trasformazioni insediative e infrastrutturali hanno registrato

un affastellarsi di fenomeni che non sempre sono stati capaci di generare qualità urbana e

paesaggistica; anzi, sono proprio i centri storici che, a fronte della progressiva quanto

spesso anonima dilatazione delle aree urbane, hanno visto rafforzare il loro antico ruolo di

catalizzatori di qualità. Le aree urbane esterne, la cosiddetta ‘città moderna’ e quella ‘con-

temporanea’ risentono invece dell’impronta pianificatoria che dagli anni ’70 ha modificato

40 Comuni di ALBANO SANT`ALESSANDRO, AZZANO SAN PAOLO, BAGNATICA, BERGAMO, BOLGARE, BO-

NATE SOPRA, BREMBATE DI SOPRA, BRUSAPORTO, CAROBBIO DEGLI ANGELI, CENATE SOTTO, COSTA DI

MEZZATE, CURNO, GORLAGO, GORLE, GRASSOBBIO, MONTELLO, MOZZO, ORIO AL SERIO, PALADINA, PE-

DRENGO, PONTE SAN PIETRO, PRESEZZO, SAN PAOLO D`ARGON, SCANZOROSCIATE, SERIATE, TORRE BOL-

DONE, TORRE DE` ROVERI, TRESCORE BALNEARIO, TREVIOLO, VALBREMBO


79 ___ 79 ___

il volto dei luoghi senza tuttavia riuscire a definire un’organizzazione urbana integrata con

quella storica.

La consistente infrastrutturazione, a sua volta, ha contribuito a una diffusione senza appa-

rente ordine o gerarchia delle aree produttive, supportando quel fenomeno della ‘polve-

rizzazione’ insediativa così evidente e caratteristico di questo settore della provincia. Ele-

mento penalizzante di questo modello insediativo è l’elevata diffusione dei generatori di

traffico che indebolisce la rete infrastrutturale.

Se le minute trame urbanistiche storiche hanno visto un progressivo indebolimento a favore

di una omologazione tipologica (la palazzina prima, la villetta a schiera poi, la villa unifami-

liare da ultimo) valida sempre e ovunque, anche le componenti paesaggistiche hanno ri-

sentito di una generale mancanza di attenzione, con diffusi fenomeni di semplificazione

e/o banalizzazione dei ricchi paesaggi tradizionali.

indirizzi e politiche

- porre freno al modello dissipativo di sviluppo e ricucire quanto è rimasto delle an-

tiche organizzazioni territoriali

- rivedere il modello del processo di ‘metropolitanizzazione’ insediativa sostenendo

il passaggio dalla forma radiale centripeta a una più efficiente figura distribuita

lungo il sistema di forza del trasporto collettivo, in particolare ferroviario

- salvaguardare la parcellizzazione agraria ancora presente (sia per la componente

storica, spesso ricca di riferimenti alla centuriazione romana e alle trame organizza-

tive di epoca medievale, sia per quella naturalistico-ambientale)

- comporre un’ampia cintura verde che abbracci l’intera dorsale dal Brembo al Serio

valorizzando il ruolo storico delle rogge, il sistema delle aree protette gravitante sul

Parco dei Colli di Bergamo e il reticolo idrico naturale di superficie, a sua volta sto-

rico generatore di centralità insediative

- salvaguardare i residui varchi tra i filamenti urbanizzativi e le relazioni tra spazi ur-

bani e sistemi collinari (Monte Canto, Colli di Bergamo, Monte Tomenone e Colli

d’Argon, sistema collinare orientale), tra spazi urbani e aree fluviali

- potenziare la rete della mobilità dolce (pedonale e ciclabile) valorizzando non solo

il sistema viario carrale ma anche la rete delle vie prediali che innerva la campagna

e che ben si presta all’uso fruitivo; attivare un sistema di bike sharing e ciclostazioni

integrato con il trasporto collettivo esteso all’intera dorsale allo scopo di disincen-

tivare l’utilizzo del mezzo privato

- potenziare il servizio ferroviario metropolitano lungo le direttrici Calusco-Chiuduno

e Bergamo-Treviglio, la connessione tra aeroporto e centro città di Bergamo e la

rete delle tramvie con la realizzazione della T2 verso la valle Brembana

- relazionare il sistema dei PLIS e dei Parchi Regionali realizzando una rete verde di

ricomposizione paesaggistica che consenta di connettere i territori mediante per-

corsi protetti

cura e manutenzione’ del territorio Le criticità idrogeologiche già presenti derivano principalmente dall’intersezione tra gli an-

damenti idrografici che hanno sviluppo N_S con quello urbanistico E-W. La capacità dre-

nante si è molto ridotta a seguito della massiccia impermeabilizzazione dovuta all’espan-


80 ___

sione urbanistica degli ultimi decenni. Risultano necessari programmi di verifica ed even-

tuali interventi che assicurino il regolare deflusso della rete drenante sia naturale che di

formazione antropica.


- intervenire sulle numerose situazioni ad alto rischio connesse all’impermeabilizza-

zione dei suoli

- utilizzare in modo estensivo la normativa sull’invarianza idraulica

- riservare particolare attenzione alla rete idrica a scopo irriguo

- i boschi abbandonati, che in questa area sono stati per secoli condotti a ceduo con

tagli ogni 10-15 anni, si trovano in completo abbandono e possono costituire un

pericolo per sradicamento e successivo innesco di colate fangose oltre che per in-

cendi e andrebbero sottoposti a periodici tagli

sistema infrastrutturale Le politiche della mobilità debbono svolgere, in questo contesto di carattere metropolitano,

un ruolo integrato, orientato non soltanto a servire la domanda di mobilità esistente e/o

prevista, ma anche a supportare le misure di consolidamento e riqualificazione della forma

urbana e, contemporaneamente, di protezione degli ambiti aperti marginali.

L’attuale squilibrio tra domanda di mobilità e offerta di trasporto, evidente soprattutto

lungo la connessione Est-Ovest formata dall’Asse Interurbano, dovrà essere corretto so-

prattutto mediante lo sviluppo di un servizio ferroviario più capillare e frequente, adegua-

tamente integrato con il Servizio Ferroviario Regionale, lungo la dorsale Ponte San Pietro-

Montello, opportunamente potenziata. Particolare attenzione andrà inoltre rivolta, a una

scala più ampia, alla velocizzazione e all’incremento della qualità offerta al pubblico sulle

relazioni Bergamo-Milano, anche in rapporto all’entrata in esercizio della nuova bretella di

collegamento con l’aeroporto di Orio.

Lo sviluppo dell’infrastrutturazione su ferro troverà ulteriore completamento con la realiz-

zazione della tramvia T2 nella tratta Villa d’Almè-Bergamo.

Viste queste premesse, gli interventi previsti sulla rete viaria principale si configurano come

adeguamenti locali di nodi o tratte particolarmente critiche. Si segnalano, a questo propo-

sito, la riqualificazione dell’accesso all’autostrada A4, il nuovo ponte sul Brembo tra Al-

menno e Villa d’Almé41, il potenziamento della SP470 a Villa d’Almè, nonché la nuova strada

di penetrazione da Est tra Pedrengo e Bergamo.

A quest’ultimo proposito, si rileva tuttavia l’opportunità di evitare la saldatura funzionale

tra gli interventi di adeguamento previsti sul margine Nord del contesto più strettamente

metropolitano tra Villa d’Almè e Pedrengo. In considerazione delle funzioni attribuibili ai

singoli interventi allo studio, il piano prevede di stralciare il potenziamento della SS470 tra

Villa d’Almè e Sorisole (variante di Ponteranica) – che si porrebbe in competizione con la

parallela tramvia T2 – e di depotenziare riconsiderare la funzionalità della penetrante Est,

in particolare eliminando i sottopassi terminali che garantirebbero la continuità con la stessa

SS470.

41 Il tracciato è già presente, e in termini prescrittivi, nel PTCP 2004; la revisione di piano supera il

progetto deliberato nel 2006 dalla Provincia e promuove uno studio di fattibilità funzionale a definire

un nuovo tracciato a minore impatto ambientale.


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In questo senso è opportuno uno specifico affondo per il ‘campo territoriale Bergamo Est

– Gorle – Torre Boldone - Scanzorosciate - Seriate – Pedrengo’ che, in ragione della rivisi-

tazione della previsione infrastrutturale della ‘penetrante Est’, possa indicare soluzioni al-

ternative, anche per scenari di medio periodo, e in relazione alle opportune forme di con-

testualizzazione paesaggistico-ambientale.


- sviluppo di un nuovo servizio ferroviario ad alta frequenza sulla dorsale Ponte San

Pietro-Bergamo-Montello, con realizzazione di nuove fermate (Curno, Pedrengo

oltre eventualmente a Mozzo, Bergamo università, Bergamo fiera)

- realizzazione tramvia T2 sulla tratta Villa d’Almè-Bergamo

- adeguamento svincolo autostradale di Bergamo

- studio di fattibilità per realizzazione del nuovo ponte sul Brembo tra Almenno e Villa

d’Almè a minore impatto

- completamento della Tangenziale Ovest (tratta Treviolo-Paladina-Villa d’Almè)

- realizzazione della nuova strada di penetrazione Est Pedrengo-Bergamo, in rela-

zione agli esiti degli approfondimenti per il ‘campo territoriale Bergamo Est – Gorle

– Torre Boldone - Scanzorosciate - Seriate – Pedrengo’ concertati in sede locale

- realizzazione della nuova strada di penetrazione Est Pedrengo-Bergamo, con revi-

sione dell’innesto terminale sulla circonvallazione delle Valli


82 ___

23.4. l’Isola bergamasca42


Individua il triangolo di territorio, dotato di una consolidata identità storica e geografica,

che si caratterizza per la ricchezza di relazione tra i nodi del suo sistema policentrico, deli-

mitato a nord dalle pendici del Monte Canto, a ovest dal corso del fiume Adda e, a est, dal

corso del fiume Brembo che in esso confluisce.

42 Comuni di AMBIVERE, BONATE SOPRA, BONATE SOTTO, BOTTANUCO, BREMBATE, BREMBATE DI SO-

PRA, CALUSCO D`ADDA, CAPRIATE SAN GERVASO, CARVICO, CHIGNOLO D’ISOLA, FILAGO, MADONE, MA-

PELLO, PONTE SAN PIETRO, PRESEZZO, SOTTO IL MONTE GIOVANNI XXIII, SUISIO, TERNO D’ISOLA, VILLA

D’ADDA, MEDOLAGO, SOLZA.


83 ___ 83 ___

Compresa tra la dorsale del Monte Canto e i fiumi Adda e Brembo, l’Isola bergamasca (o

semplicemente l’Isola) rappresenta un contesto chiaramente identificabile e dotato di pe-

culiarità proprie, sia paesistiche che insediative, rispetto ai rimanenti contesti della pianura

provinciale. Per lungo tempo ambito economicamente ‘depresso’, ha registrato a partire

dagli anni ’70 del secolo scorso una rapida trasformazione favorita anche da politiche na-

zionali di incentivazione allo sviluppo industriale.

Dal punto di vista insediativo, l’Isola presenta una maglia reticolare piuttosto fitta, retaggio

dell’antica organizzazione dei centri romani appoggiati alle maglie ortogonali della centu-

riazione. Pur con la crescita dei diversi centri abitati, tale logica policentrica è tuttora chia-

ramente identificabile e rappresenta uno dei punti di forza di quest’area geografica. È pos-

sibile riconoscere alcune dorsali urbanizzative: quella abduana (da Calusco d’Adda a Ca-

priate S. Gervasio) e quella brembana (da Ponte S. Pietro a Brembate) più una intermedia,

che segue i margini orientali del Bedesco (tra Terno d’Isola e Chignolo d’Isola) e quella

settentrionale, pedemontana del Monte Canto (tra Villa d’Adda e Mapello).

L’area centrale, meno densamente urbanizzata è quella nota con l’appellativo di Bedesco,

un pianalto rialzato di una decina di metri dal piano campagna, con terreni argillosi ferret-

tizzati, storicamente governati a bosco e brughiera. Paesaggisticamente è un settore

dell’Isola del tutto particolare, rilevante anche per valori di natura.

Sono almeno tre le grandi polarità urbane presenti in quest’area geografica: Ponte S. Pietro

a nord-est, Calusco d’Adda a nord-ovest e Capriate S. Gervasio-Brembate a sud. Le prime

due rappresentano vere e proprie porte d’accesso verso la dorsale metropolitana berga-

masca (Ponte S. Pietro) e la Brianza orientale (Calusco d’Adda) e si avvantaggiano della

presenza della ferrovia. Il terzo polo, decisamente più importante in termini di ‘attrattori’ e

sostenuto anche dal vicino centro di Trezzo sull’Adda, si appoggia all’autostrada A4.

Quest’ultima nodalità, in particolare, è oggetto di significativi scenari trasformativi e di ri-

generazione urbana.

L'Isola Bergamasca è un territorio fortemente urbanizzato e industrializzato, ove il carico

emissivo condiziona fortemente la qualità dell'aria, dell'acqua e in generale dell'ambiente.

L'aspetto orografico del territorio, da un lato - pianura delimitata a nord da rilievi montuosi

che limita fortemente la circolazione dell’aria - e l’aspetto meteorologico, dall'altro - inver-

sione termica caratteristica dei periodi freddi, che condiziona il rimescolamento verticale

dell’aria - generano condizioni di stabilità favorevoli all’accumulo nell'aria di alte concen-

trazioni di inquinanti.

Per far fronte alla domanda di sostenibilità ambientale e sociale del territorio, e alla sempre

maggiore attenzione e consapevolezza da parte dei cittadini sulle condizioni di stress am-

bientale, alcuni comuni dell’Isola hanno aderito alle iniziative proposte dall’Osservatorio

Ambientale Territoriale costituito nel Febbraio 2018 con convenzione sottoscritta da Pro-

vincia di Bergamo, Comunità Isola Bergamasca e Hidrogest Spa (gestore dell’Osservatorio),

che prevede l’infrastrutturazione della Piattaforma q-City4.0, per fornire ai Comuni stru-

menti operativi di supporto all’attività di governance di loro competenza.


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L’Isola Bergamasca, per le sue criticità ambientali e per l’alta densità demografica è a tutti

gli effetti un ambito territoriale ‘sensibile’, entro cui sperimentare nuove modalità di valu-

tazione delle opzioni di nuova infrastrutturazione e dei carichi ambientali cumulativi che ne

derivano.


- conservare gli ambiti agricoli di separazione tra i vari centri (lungo le quattro dorsali

urbanizzative)

- salvaguardare la parcellizzazione agraria (sia per la componente storica, spesso

ricca di riferimenti alla centuriazione romana e alle trame organizzative di epoca

medievale sia per quella naturalistico-ambientale)

- valorizzare l’ambito del Bedesco quale area di interesse naturalistico e paesaggi-

stico

- valorizzare il contesto collinare del Monte Canto attraverso il potenziamento dei

percorsi ciclabili (alla base del rilievo) e pedonali (sfruttando l’estesa rete escursio-

nistica) e il sostegno alle attività agricole di versante

- potenziare la rete ecologica lungo i torrenti che solcano l’Isola potenziando l’equi-

paggiamento vegetazionale

- connettere la rete delle percorrenze ciclo-pedonali lungo la maglia viaria reticolare

rafforzando le relazioni tra le quattro dorsali urbanizzative

- valorizzare la sponda rivierasca abduana creando percorrenze continue e connet-

tendole con il sistema delle alzaie della sponda opposta

- potenziare la rete dei percorsi pedonali lungo il fiume Brembo

- valorizzare il ruolo delle stazioni ferroviarie di Ponte S. Pietro, Terno d’Isola e Calu-

sco d’Adda all’interno del sistema ferroviario metropolitano

- risolvere le criticità della nodalità viaria tra Capriate S. Gervasio e Brembate





tuali interventi che assicurino il regolare deflusso della rete drenante sia di quella naturale

che di quella antropica.


- intervenire sulle numerose situazioni ad alto rischio connesse all’impermeabilizza-

zione dei suoli

- utilizzare in modo estensivo la normativa sull’Invarianza Idraulica



tagli ogni 10-15 anni, si trovano in completa incuria e possono costituire un pericolo

per sradicamento e successivo innesco di colate fangose oltre che per incendi, an-

drebbero sottoposti a periodici tagli


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sistema infrastrutturale La geografia provinciale più occidentale, formata dall’Isola Bergamasca e dalla Val San Mar-

tino, è stata investito negli ultimi due decenni da potenti fenomeni di metropolitanizzazione

che hanno condotto a una piena saldatura funzionale tra il sistema bergamasco e quello

della Brianza orientale.

Si pongono pertanto, anche in questo caso, obiettivi di consolidamento e riordino urbani-

stico lungo le direttrici che si dipartono da Ponte San Pietro verso Capriate, Calusco e Ci-

sano, da accompagnare alla protezione (ovvero alla non occupazione) degli ambiti aperti

marginali, rappresentati in prima istanza dal Monte Canto e dalle fasce fluviali del Brembo

e dell’Adda.

Un ruolo importante potrà essere attribuito in questo senso ai servizi ferroviari lungo le

tratte Carnate-Calusco-Ponte e Calolziocorte-Cisano-Ponte, che possono svolgere un ruolo

integrativo nelle connessioni tra l’area milanese, quella monzese e quella lecchese.

Per quanto riguarda la rete stradale, la verificata impossibilità di potenziare il corridoio Est-

Ovest, formato dalla SP166, con una variante a N di Terno (che avrebbe potuto accentuarne

l’attrattività anche in rapporto alle relazioni fra Bergamo e Lecco via galleria di Villa d’Adda),

si conferma la priorità attribuita alla variante di Cisano sull’ex SS342, nonché il sistema di

varianti poste fra Terno e Chignolo (dorsale dell’Isola).


(nota: gli interventi previsti riguardano le priorità nella fase di attuazione antecedente alla

realizzazione dell’autostrada pedemontana, così come prevista dal PRMT)

- opportunità di una verifica, approfondimento e definizione di scenari progettuali

alternativi circa le connessioni interprovinciali tra le due sponde dell’Adda

- integrare il sistema di trasposto collettivo con i recapiti delle linee di forza su ferro

esistenti e in progetto (Ponte S. Pietro e linea T2) individuando, attraverso un per-

corso concertativo tra gli Enti co-interessati, la fattibilità (anche in termini di alter-

native) di un corridoio dedicato a percorsi di qualità del trasporto collettivo in sede

protetta, propedeutico agli approfondimenti progettuali del caso

- sviluppo del servizio ferroviario regionale/suburbano sulle direttrici Ponte-Cisano-

Calolziocorte e Ponte-Calusco-Carnate, eventualmente con realizzazione di una

nuova fermata a servizio degli istituti scolastici di Presezzo

- riorganizzazione servizi bus verso Trezzo sull’Adda e Capriate San Gervasio

- realizzazione della variante di Cisano Bergamasco

- realizzazione della dorsale dell’Isola

- realizzazione della variante di Calusco

- progressiva risoluzione delle criticità del nodo viario tra Capriate S. Gervasio e Brem-

bate


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23.5. il neo-sistema tra Cherio e Oglio43


Riconosce il sistema territoriale che si estende fra i primi rilievi della Valcalepio (a nord di

Grumello del Monte) e la confluenza del fiume Cherio nell’Oglio in corrispondenza di Pa-

losco.

Si tratta di un territorio dalle forti dinamiche economico-produttive e una identità in corso

di formazione, che intrattiene significative relazioni sia con il sistema metropolitano di Ber-

gamo sia con i centri della provincia di Brescia (Palazzolo sull’Oglio).

Il ‘neo sistema’ tra Cherio e Oglio comprende un territorio piuttosto eterogeneo per carat-

teristiche geografiche, sviluppo insediativo e connotazioni paesaggistiche. Si tratta, infatti,

di un contesto posto al confine orientale della provincia che intercetta in varia misura alcune

dinamiche proprie della dorsale metropolitana, del sistema policentrico della via Francesca

e del sistema sebino, pur presentando particolarità originali.

Della dorsale metropolitana rappresenta la ‘naturale’ prosecuzione verso est, seppure con

densità insediative relativamente più contenute; ambito di sviluppo storico dell’industria

per la lavorazione della gomma e delle materie plastiche, questo contesto ha registrato la

maggiore concentrazione insediativa – residenziale e produttiva al contorno del sistema

collinare orientale e a cavallo dell’asse autostradale. Il PTCP per la prima volta ne riconosce

i caratteri di ‘sistema’ come esito di un processo endogeno e attiva indirizzi e politiche

finalizzati a una sua più resiliente strutturazione. I principali poli urbani sono rappresentati

da Trescore Balneario a nord-ovest (con la sua conurbazione che interessa una consistente

parte dello sbocco al piano della Val Cavallina) e da Sarnico-Villongo a nord-est. La parte

43 Comuni di ALBANO SANT`ALESSANDRO, BAGNATICA, BOLGARE, BRUSAPORTO, CALCINATE, CAROBBIO

DEGLI ANGELI, CASTELLI CALEPIO, CENATE SOTTO, CHIUDUNO, COSTA DI MEZZATE, CREDARO, FORESTO

SPARSO, GANDOSSO, GORLAGO, GRUMELLO DEL MONTE, MONTELLO, PALOSCO, SAN PAOLO D`ARGON,

SARNICO, SERIATE, TELGATE, TRESCORE BALNEARIO, VIADANICA, VILLONGO, ZANDOBBIO.


87 ___ 87 ___

meridionale di questo ambito territoriale presenta una densità insediativa meno pronun-

ciata, con polarità principale in Palazzolo sull’Oglio (BS).

Sotto il profilo paesaggistico emergono alcuni elementi di assoluto valore sia percettivo che

storico-culturale: la valle fluviale dell’Oglio, la presenza più discreta ma non per questo

povera di significati data dal fiume Cherio, il sistema dei torrenti ‘minori’ Tirna e Rillo, la

complessa morfologia delle colline orientali che fungono da confine tra i territori della Val

Calepio e la parte meridionale della Val Cavallina, la parte meridionale del Sebino. In questo

contesto negli ultimi anni ha preso piede un consistente sviluppo dell’agricoltura in serra,

che ha occupato estese superfici, contribuendo (assieme alla dispersione delle aree pro-

duttive e alla presenza di aree estrattive) a frammentare la trama ecologica della pianura.



tiche organizzazioni territoriali (specialmente lungo la fascia pedecollinare e lungo

la SP89)




- salvaguardare il sistema delle colline orientali prevedendo adeguate forme di tutela,

anche attraverso l’istituzione di PLIS che si pongano in continuità con quelli già

esistenti nella restante parte della fascia collinare bergamasca (Monte Canto, Serio

Nord, Monte Bastia, Valli d’Argon)


bani e sistemi collinari (tra Gorlago e Carobbio degli Angeli; tra Cicola e Chiuduno;

tra Chiuduno e Grumello; tra Bolgare e Calcinate; Mornico al Serio-Palosco), tra

spazi urbani e aree fluviali (lungo il fiume Cherio e i torrenti minori)


il sistema viario carrale ma anche la rete delle vie prediali che innerva la campagna

e che ben si presta all’uso fruitivo

- completare il sistema dei PLIS e dei Parchi Regionali lungo la fascia collinare realiz-

zando una rete verde di ricomposizione paesaggistica che consenta di connettere

detti territori mediante percorsi protetti

- potenziare l’equipaggiamento naturalistico lungo i corsi d’acqua superficiali raffor-

zando la trama ecologica locale

- razionalizzare la diffusione delle coltivazioni in serra





tuali interventi che assicurino il regolare deflusso della rete drenate sia di quella naturale





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- intervenire sulle numerose situazioni ad alto rischio connesse con l’espansione pre-

gressa, in particolare nelle aree pedecollinari e in prossimità degli alvei di Cherio e

Zerra



tagli ogni 10-15 anni, si trovano in completa incuria e possono costituire un pericolo

per sradicamento e successivo innesco di colate fangose oltre che per incendi, an-

drebbero sottoposti a periodici tagli

sistema infrastrutturale In modo analogo a quanto già visto per l’Isola Bergamasca, le politiche per la mobilità

assunte per l’ambito metropolitano più orientale mirano al consolidamento / riordino ur-

banistico dell’area, tenendo conto delle vocazioni territoriali in essere (aree aperte, zone

residenziali, poli attrattori di traffico).

Anche in questo caso, sarà necessario prevedere un adeguamento del servizio ferroviario

regionale sulla tratta Bergamo-Montello-Rovato-Brescia, tenendo conto anche delle po-

tenzialità attribuibili al nodo di Palazzolo nello scenario di attivazione di un servizio Re-

gioExpress tra Bergamo e Brescia.

Per quanto concerne la rete viaria, il principale intervento consiste nel completamento della

SP91, in continuità con il sistema di aggiramento dei nodi di Palazzolo e Sarnico/Paratico,

ottenuto chiudendo lo svincolo di Ponte Oglio e rifunzionalizzando il vicino ponte compla-

nare all’autostrada A4.


- sviluppo del servizio ferroviario regionale sulla tratta Bergamo-Montello-Rovato-

Brescia

- completamento SP91 con prosecuzione oltre l’Oglio


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23.6. l’asse policentrico della via Francesca44


Individua il territorio, di media pianura, che si articola su un policentrismo di matrice storica

connesso all’asse dell’antica strada Francesca, fra Canonica d’Adda e Mornico al Serio –

Calcinate.

L’asse policentrico della via Francesca interessa un tratto della pianura bergamasca a cavallo

della strada provinciale Francesca, asse di comunicazione est-ovest intermedio tra i corridoi

infrastrutturali della dorsale metropolitana e quelli della cerniera mediopadana. Si tratta di

un contesto peculiare sia dal punto di vista dell’organizzazione spaziale degli insediamenti

che per gli aspetti paesaggistici, ponendosi a cavallo tra l’alta pianura asciutta e la bassa

pianura irrigua. L’asse storico della ‘Francesca’, infatti, fungeva da divisore tra alta e bassa

pianura.

Anche il nuovo asse della Francesca, la SP122, pur non coincidendo con la via storica, man-

tiene idealmente questo carattere di soglia e ha rappresentato, seppure in tempi recenti,

un elemento catalizzatore dello sviluppo urbanistico, fungendo in parte da ‘attrattore’ nei

confronti dei centri urbani posti a nord e a sud di esso. Le zone industriali a nord di Pontirolo

Nuovo, Zingonia, Pognano-Verdello, Cologno al Serio e, nel settore più orientale lungo la

SP97, a Ghisalba e a Mornico al Serio, hanno trovato ideale collocazione proprio lungo

questo asse.

Il consistente sviluppo urbanistico degli ultimi decenni non ha del tutto compromesso la

leggibilità della trama insediativa e la funzionalità del reticolo infrastrutturale storico, che

ancora oggi rappresenta la maglia portante delle relazioni territoriali. Ampi spazi agricoli si

interpongono tra le aree edificate contribuendo a delineare una matrice ambientale com-

plessa anche se parzialmente destrutturata. Rilevante il ruolo di cerniera esercitato dalla

44 Comuni di ARCENE, BOLGARE, BOLTIERE, BREMBATE, CALCINATE, CANONICA D`ADDA, CAPRIATE SAN

GERVASIO, CISERANO, COLOGNO AL SERIO, COMUN NUOVO, GHISALBA, MARTINENGO, MORNICO AL SE-

RIO, PALOSCO, POGNANO, PONTIROLO NUOVO, SPIRANO, TELGATE, URGNANO, VERDELLINO, VERDELLO.


90 ___

SP122 rispetto alla viabilità avente direzionalità nord-sud (SP142 a Pontirolo Nuovo; SS42 a

Zingonia; SP121 a Pognano; SP149 a Spirano; SS591 a Urgnano; parimenti significativo il

medesimo ruolo svolto dalla SP97 tra Ghisalba e Mornico al Serio).

Sotto il profilo paesaggistico questo ambito ‘di soglia’ interseca paesaggi estremamente

variegati, dove l’azione antropica si è manifestata con gradienti eterogeni: dalle aree estrat-

tive tra Pontirolo Nuovo e Canonica d’Adda, che oggi possono rappresentare un’opportu-

nità di riqualificazione ecologica, alla realtà di Zingonia, anch’essa luogo cardine nell’ottica

della rigenerazione urbana, passando per l’area dei fontanili di Pognano, Lurano, Spirano,

Cologno al Serio e Ghisalba, senza dimenticare la grande valenza dei centri storici degli

abitati che delimitano l’asse policentrico.


- conservare gli ambiti agricoli di separazione tra i vari centri (Ciserano-Boltiere; Ci-

serano-Arcene; Verdello-Pognano-Lurano; Pognano-Spirano-Urgnano; Urgnano-

Cologno al Serio; Ghisalba-Martinengo)




- valorizzare i fontanili presenti a sud dell’asse della Francesca, formando un sistema

ecologico lineare che unisca il PLIS dei Fontanili e dei Boschi di Lurano e Pognano

con i fontanili della Misericordia (Conzacolo) di Spirano e il Parco del Serio

- connettere la rete delle percorrenze ciclo-pedonali dei parchi regionali Adda Nord,

Serio e Oglio Nord con un sistema di connessioni est-ovest che si appoggi alla

trama poderale e alla rete delle risorgive

- riqualificare, in un’ottica di fruizione storico-culturale e naturalistica, il tratto del

Fosso Bergamasco compreso tra Brembate e Arcene e il sistema delle cave in falda





tuali interventi che assicurino il regolare deflusso della rete drenate sia di quella naturale


L’evoluzione naturale, benché lenta, modifica l’assetto fisico del territorio per cui vanno

previsti programmi di verifica ed eventuali interventi che assicurino il regolare deflusso della

rete drenante, sia di quella naturale che di quella antropica.



- intervenire sulle numerose situazioni ad alto rischio connesse con le espansioni in-

sediative e infrastrutturali

- le aree poste a valle della Francesca si trovano nella fascia delle risorgive per cui la

falda può presentare fluttuazioni consistenti in prossimità della superficie


91 ___ 91 ___

sistema infrastrutturale L’asse della strada Francesca svolge importanti funzioni di connessione nella fascia indu-

striale e residenziale collocata a Sud del capoluogo provinciale. Le sue caratteristiche di

tracciato, in prevalenza esterne ai tessuti residenziali più densi, lo rendono idoneo a sup-

portare la distribuzione dei flussi di traffico, sia leggero che pesante, in direzione dei termi-

nali Est e Ovest, rappresentati dagli accessi autostradali di Palazzolo e Capriate.

Al contempo, le caratteristiche del contesto territoriale attraversato rendono opportuna

l’attivazione di politiche finalizzate al contenimento dello sprawl, con consolidamento dei

singoli nuclei edificati e protezione degli ambiti agricoli circostanti.

Sarà necessario, pertanto, agire in modo mirato, focalizzando la progettualità da un lato

sull’adeguamento dei principali nodi di traffico e dall’altro sul potenziamento delle tratte

che in prospettiva potranno caratterizzarsi per la presenza di sovraccarichi, come in parti-

colare quella che include il ponte sul Serio tra Urgnano/Cologno e Ghisalba/Martinengo,

destinata nel nuovo disegno di piano a supportare anche i flussi istradati lungo la direttrice

Bergamo-Romano (vedi paragrafo 23.9).


- lungo la SP122: potenziamenti mirati sui principali nodi e sulle tratte interessate da

sovrapposizioni con direttrici N-S, quali in particolare quella comprendente il ponte

sul Serio, l’innesto Est verso Palazzolo e la connessione con la SP184 a Zingonia

- nella zona di Zingonia, tali interventi dovranno integrarsi a una riqualificazione

dell’area anche in funzione logistica

- valorizzare il ruolo della stazione ferroviaria di Verdello in funzione della ri-signifi-

cazione del contesto urbano di Zingonia come centro di servizi intermedio tra la

dorsale metropolitana di Bergamo e la cerniera mediopadana

- nella zona di Capriate, gli interventi di adeguamento andranno verificati anche alla

luce delle trasformazioni urbanistiche previste presso lo svincolo autostradale


92 ___

23.7. la cerniera mediopadana45


Sistema territoriale che interessa la bassa pianura bergamasca e si incardina lungo il fascio

infrastrutturale costituito da alcune fondamentali linee di forza delle connessioni trans-re-

gionali: l’autostrada A35 Bre.Be.Mi, la linea ferroviaria Milano – Venezia, la linea ad alta

capacità/alta velocità Milano – Verona.

Le trasformazioni insediative avvenute in anni recenti e la progettualità espressa su grandi

funzioni territoriali incidono su una piattaforma agro-ambientale di grande rilevanza e de-

terminano forme di paesaggio da reinterpretare negli anni a venire.

La Cerniera mediopadana interessa un settore strategico della provincia di Bergamo, quello

meridionale a cavallo tra i fiumi Adda e Oglio, storicamente distinto in Gera d’Adda e Cal-

ciana. Si tratta di un contesto a forte vocazione agricola che negli ultimi anni ha tuttavia

registrato un significativo sviluppo in termini di servizi alla popolazione (specialmente nei

poli urbani principali quali Treviglio, Caravaggio e Romano di Lombardia) e una altrettanto

rilevante diffusione di attività produttive e commerciali.

Sotto il profilo urbanistico, la Cerniera mediopadana presenta polarità maggiori (le richia-

mate città di Treviglio, Caravaggio e Romano di Lombardia), centri intermedi (Calcio, Moz-

zanica, Covo…) e nuclei che ancora in parte conservano l’originario volto rurale (Fornovo S.

Giovanni, Barbata, Isso, Fara Olivana …) che determinano una commistione di caratteri in-

sediativi di interesse, enfatizzato anche dalla realizzazione del corridoio infrastrutturale

Bre.Be.Mi. – AV.AC., che rappresenta un elemento di frattura territoriale ma che deve essere

riportato in valore con la formazione di un rinnovato sistema di relazioni tra le diverse po-

larità presenti.

45 Comuni di ANTEGNATE, ARZAGO D`ADDA, BARBATA, BARIANO, BRIGNANO GERA D’ADDA, CALCIO,

CALVENZANO, CARAVAGGIO, CASIRATE D`ADDA, CIVIDATE AL PIANO, CORTENUOVA, COVO, FARA GERA

D’ADDA, FARA OLIVANA CON SOLA, FONTANELLA, FORNOVO SAN GIOVANNI, ISSO, MORENGO, MOZZA-

NICA, PAGAZZANO, PUMENENGO, ROMANO DI LOMBARDIA, TREVIGLIO.


93 ___ 93 ___

Dal punto di vista paesaggistico l’area comprende diverse anime, ognuna dotata di proprie

peculiarità e ricche di riferimenti sia alla storia e alla cultura dei luoghi (trame delle centu-

riazioni romane, valli planiziali fluviali con le loro peculiari organizzazioni insediative…), sia

ai valori di natura (si pensi ai fontanili, al sistema delle rogge e del reticolo irriguo minuto,

alla presenza dei fiumi Adda, Serio e Oglio…) che possono essere messi a sistema entro

progettualità in grado di valorizzarne i significati e le modalità di fruizione.


- conservare gli ambiti agricoli di separazione tra i vari centri (Romano di Lombardia-

Covo-Antegnate-Fontanella; Isso-Barbata-Antegnate; Caravaggio-Fornovo S. Gio-

vanni-Mozzanica; Treviglio-Casirate d’Adda-Arzago d’Adda…)

- salvaguardare la parcellizzazione agraria, sia per la componente storica, spesso


medievale, sia per quella naturalistico-ambientale

- rigenerare il paesaggio prospiciente il corridoio infrastrutturale Bre.Be.Mi.-AV.AC.

attraverso interventi di ricostruzione in chiave ecologico-ambientale e fruitiva

- connettere la rete delle percorrenze ciclo-pedonali dei parchi regionali Adda Nord,

Serio e Oglio Nord con un sistema di connessioni est-ovest

- salvaguardare e valorizzare i fontanili (teste e aste) prevedendo il manteni-

mento/potenziamento dell’equipaggiamento vegetazionale e itinerari di fruizione


il sistema viario carrale ma anche la rete delle vie prediali che innervano la campa-

gna e che ben si prestano all’uso fruitivo

- valorizzare il ruolo delle stazioni ferroviarie di Treviglio, Caravaggio, Romano di

Lombardia e Calcio come hub di interscambio per la mobilità ciclabile (ciclostazioni

e bike sharing)

- promuovere incentivi finalizzati alla ricomposizione dell’equipaggiamento vegeta-

zionale interparticellare agrario definendo le opportune integrazioni con gli stru-

menti di finanziamento previsti dalle vigenti normative (PSR, ecc.)

cura e manutenzione’ del territorio Le criticità idrogeologiche presenti derivano principalmente dall’intersezione tra gli anda-

menti idrografici che hanno sviluppo N_S con quello urbanistico E-W.

La presenza di tombinature di tratti del reticolo o la riduzione delle sezioni d’alveo sono

spesso causa di dannose fuoriuscite soprattutto in concomitanza di piogge brevi e intense.

La capacità drenante si è molto ridotta a seguito della massiccia impermeabilizzazione do-

vuta all’espansione urbanistica degli ultimi decenni.


- salvaguardare la funzionalità delle reti idriche naturali e artificiali


sistema infrastrutturale I livelli di traffico al momento riscontrati lungo la nuova direttrice autostradale Milano-Bre-

scia testimoniano la difficoltà nel consolidare il sistema di relazioni fra i poli urbani intermedi

della pianura occidentale (Treviglio/Caravaggio) e orientale (Romano).


94 ___

Tale condizione, per converso, ha avuto l’effetto di preservare la vocazione agricola di larga

parte del territorio, evitando fenomeni di dispersione insediativa che, nel cercare di valoriz-

zare l’accessibilità offerta dai nuovi accessi, rischierebbero di innescare processi dissipativi

dal punto di vista della qualità territoriale e ambientale.

Da questo punto di vista, gli interventi sulla rete viaria restano confinati alle situazioni mar-

ginali dei principali ambiti urbani – in particolare quello di Treviglio, come evidenziato nel

successivo paragrafo 23.8.


- sviluppo del Servizio Ferroviario Regionale/Metropolitano a servizio dei poli urbani

di Treviglio-Caravaggio e Romano di Lombardia

- realizzazione della circonvallazione Ovest/Est di Treviglio, con giacitura atta a ga-

rantire coerenza con la forma urbana e minimizzare l’interferenza con gli spazi

aperti del sistema agro-ambientale

- approfondimento delle condizioni di contestualizzazione territoriale delle opzioni di

infrastrutturazione logistica


95 ___ 95 ___

23.8. la direttrice Bergamo – Treviglio46


È la porzione del territorio provinciale che negli ultimi decenni ha visto le più rilevanti tra-

sformazioni, spesso in modalità ‘diffusive’ e non coordinate, del sistema insediativo e infra-

strutturale; ad oggi manifesta significative criticità nella integrazione con un frammentato

sistema degli spazi aperti, criticità pongono esigenze di razionalizzazione della trama ur-

bana e infrastrutturale.

La direttrice Bergamo-Treviglio, ‘ancorata’ alla SS525 (Bergamo-Boltiere), alla SS42 (Ber-

gamo-Treviglio) e in parte all’autostrada A4 è un contesto fortemente antropizzato dove

sono riconoscibili almeno due distinti sistemi insediativi: il primo, che da Bergamo immette

a Dalmine, Osio Sopra, Osio Sotto, Boltiere e Canonica d’Adda; il secondo, che connette il

capoluogo provinciale con Stezzano, l’area di Zingonia, Arcene e Treviglio.

Sotto il profilo urbanistico l’area risulta particolarmente interessante sia per le recenti tra-

sformazioni che hanno permesso la riqualificazione di importanti aree industriali-direzionali

(polo scientifico e universitario di Dalmine; Kilometro Rosso di Stezzano…) e per quelle che

46 Comuni di ARCENE, AZZANO SAN PAOLO, BERGAMO, BOLTIERE, CALVENZANO, CASIRATE D`ADDA, CA-

STEL ROZZONE, CISERANO, COMUN NUOVO, CURNO, DALMINE, LALLIO, LEVATE, LURANO, OSIO SOPRA,

OSIO SOTTO, POGNANO, PONTIROLO NUOVO, STEZZANO, TREVIGLIO, TREVIOLO, VERDELLINO, VER-

DELLO.


96 ___

potrebbero determinarsi in un prossimo futuro (area di Zingonia; riqualificazione della Cava

Tre Cantoni tra Pontirolo Nuovo, Arcene e Ciserano…). Rilevanti le realtà urbane di Treviglio,

potenziata grazie al rafforzamento della nodalità ferroviaria e alla realizzazione della

Bre.Be.Mi., quella intermedia di Zingonia (in attesa degli interventi previsti dall’accordo qua-

dro di sviluppo territoriale e relativa riconnotazione) e di Dalmine-Stezzano (per i poli tec-

nologici e di ricerca). Questi centri, peraltro, si pongono a intersezione con altri importanti

contesti geografici della provincia quali la dorsale metropolitana, l’asse policentrico della

via Francesca e la cerniera mediopadana.

Dal punto di vista paesaggistico il contesto geografico interessa sia l’ambito dell’alta pia-

nura asciutta sia quello della bassa pianura irrigua, i quali appaiono connotati da espressioni

paesaggistiche differenziate. Nell’alta pianura, indicativamente a nord della strada France-

sca, il reticolo irriguo è essenzialmente derivato dal fiume Serio mentre nella bassa pianura,

una consistente parte del reticolo origina dal sistema delle risorgive. Al di là di tali aspetti,

nella parte più meridionale del contesto geografico è evidente un ecomosaico maggior-

mente strutturato e una matrice rurale meno compromessa dai fenomeni urbani degli ultimi

decenni.


- conservare gli ambiti agricoli di separazione tra i vari centri (Osio Sopra-Osio Sotto;

Osio Sotto-Boltiere; Levate-Verdello; Ciserano-Arcene; Boltiere-Pontirolo Nuovo)




- valorizzare i fontanili presenti a sud dell’asse della Francesca (PLIS dei Fontanili e

dei Boschi di Lurano e Pognano)

- potenziare il sistema delle percorrenze ciclo-pedonali lungo o in prossimità della

SS42 e della SS525

- riqualificare in un’ottica di fruizione storico-culturale e naturalistica il tratto del

Fosso Bergamasco compreso tra Ciserano, Arcene e Lurano

- riqualificare il sistema delle cave in falda presenti tra Ciserano, Arcene e Castel Roz-

zone come luoghi di rinnovata naturalità e fruizione

- valorizzare il ruolo dei torrenti Morla-Morletta e del ‘quadrilatero’ di Comun Nuovo

cura e manutenzione’ del territorio Le criticità idrogeologiche presenti derivano principalmente dall’intersezione tra gli anda-

menti idrografici che hanno sviluppo N_S con quello urbanistico E-W.


spesso causa di dannose fuoriuscite soprattutto in concomitanza di piogge brevi e intense






- valorizzare il ruolo dei torrenti Morla-Morletta e del ‘quadrilatero’ di Comun Nuovo

anche mediante periodiche manutenzioni tese a conservarne la funzionalità idrau-

lica ed evitare le periodiche esondazioni


97 ___ 97 ___

sistema infrastrutturale Relativamente al sistema infrastrutturale e della mobilità, il riconoscimento del carattere

“metropolitano” dell’asta urbanizzata Bergamo-Dalmine-Zingonia comporta la consapevo-

lezza del rilievo attribuibile al traffico di distribuzione interno al comparto, sia leggero che

pesante. Fra le finalità del piano vi è dunque anche quella di razionalizzare l’offerta di tra-

sporto a supporto di queste componenti, operando da un lato attraverso la leva del tra-

sporto pubblico (in primis mediante la valorizzazione del servizio ferroviario sull’asta Ber-

gamo-Treviglio), e dall’altro sviluppando una configurazione della rete stradale adatta a

sostenere anche il traffico di scambio, attraverso un opportuno sistema di nodi a servizio

delle singole parti urbanizzate.

In questo senso, pare ipotizzabile un ridisegno del margine urbano, ispirato al conteni-

mento dei consumi di suolo, ma anche a una riorganizzazione del sistema della mobilità,

identificando una chiara gerarchia di rete, formata da

- assi di distribuzione “metropolitani”, non direttamente interferenti con le zone resi-

denziali, sui quali deviare il traffico pesante e la componente di attraversamento di

quello leggero

- assi locali, interni ai contesti urbani, su cui operare interventi di riqualificazione volti

anche alla protezione delle utenze deboli e, se del caso, anche del servizio di tra-

sporto pubblico

Per quanto concerne il trasporto pubblico, la strategia proposta dal piano si basa sul rico-

noscimento della linea ferroviaria Bergamo-Treviglio come asse primario sia di connessione

veloce con Milano (attraverso la stazione di Verdello), sia di supporto al servizio ferroviario

regionale/metropolitano dell’area bergamasca (stazione di Verdello e fermate di Arcene,

Levate e Stezzano).

Un ruolo di carattere complementare potrà essere attribuito al prolungamento della rete

tramviaria che, dipartendosi dall’area urbana di Bergamo (ospedale nuovo), serva il com-

parto di Treviolo e Lallio raggiungendo il polo di Dalmine, con possibile prolungamento

verso Zingonia e Verdello.

Sul versante stradale, il tema consolidato del collegamento fra Treviglio/A35 e Bergamo/A4

potrebbe essere declinato con una soluzione, da valutarsi in supporto al tracciato I.P.B.,

basata sulla ricerca di una maggiore coerenza con la struttura urbana, procedendo in primo

luogo dall’identificazione dei nodi di connessione con la rete locale, e, quindi, identificando

tratte stradali da riqualificare e/o da realizzare ex novo, secondo criteri di compatibilità con

il contesto (connessione diretta delle zone industriali e dei principali attrattori commer-

ciali/terziari, protezione delle zone residenziali e dei contesti aperti a vocazione agricola

e/o naturalistica).


(nota: gli interventi previsti riguardano le priorità nella fase di attuazione antecedente alla

realizzazione dell’interconnessione Pedemontana-BreBeMi, così come prevista dal PRMT)

- realizzazione della variante di Verdello

- realizzazione del raccordo diretto tra la tangenziale di Arcene sulla SS42 e la SP184

(viale Europa) a Zingonia

- realizzazione della circonvallazione Ovest di Boltiere


98 ___

- valorizzare il ruolo della stazione ferroviaria di Verdello in funzione della ri-signifi-

cazione del contesto urbano di Zingonia come centro di servizi intermedio tra la

dorsale metropolitana di Bergamo e la cerniera mediopadana

- valorizzare il ruolo delle stazioni ferroviarie di Treviglio Ovest, Arcene, Verdello,

Stezzano all’interno del sistema ferroviario metropolitano

- approfondimento delle condizioni di contestualizzazione territoriale delle opzioni

di infrastrutturazione logistica


99 ___ 99 ___

23.9. la direttrice Seriate – Romano di Lombardia47


La direttrice Seriate-Romano di Lombardia connette le due località attraverso la SS498. Si

tratta di un contesto geografico piuttosto eterogeneo sia per i caratteri paesaggistici che

per le espressioni delle trasformazioni urbanistiche; infatti, è possibile ‘dividere’ l’ambito in

tre porzioni: settentrionale, centrale e meridionale.

La parte più a nord, gravitante attorno all’abitato di Seriate (e quindi alla dorsale metropo-

litana) appare caratterizzata da una elevata urbanizzazione che ha saturato gran parte delle

aree pianeggianti dello sbocco vallivo seriano e della fascia pedecollinare sia verso la città

di Bergamo che in direzione est. A sud dell’asse autostradale e fino ai margini settentrionali

dell’abitato di Ghisalba è possibile identificare la porzione centrale dell’ambito geografico,

dove predomina un tessuto agricolo ancora piuttosto esteso e continuo. Da Ghisalba a

Romano di Lombardia si riconosce una terza porzione territoriale dai connotati intermedi

rispetto alle prime due, con tre centri abitati di dimensioni medio-grandi (Ghisalba, Marti-

nengo e Romano di L.) inseriti in una matrice rurale piuttosto estesa anche se impoverita

nel suo ecomosaico.

47 Comuni di ALBANO SANT`ALESSANDRO, BAGNATICA, BOLGARE, BRUSAPORTO, CALCINATE, CAVER-

NAGO, CORTENUOVA, COSTA DI MEZZATE, COVO, GHISALBA, MARTINENGO, MONTELLO, ROMANO DI

LOMBARDIA, SAN PAOLO D’ARGON, SERIATE.


100

___

Rilevante la presenza del fiume Serio che, in questo contesto geografico costituisce un’unità

di paesaggio a sé stante con un letto ampio a rami anastomizzati e consistenti fasce di

terreno incolto (magredi) particolarmente prezioso dal punto di vista naturalistico. Ricchi di

presenze storiche anche i centri antichi degli abitati principali.


- conservare gli ambiti agricoli di separazione tra i vari centri (Ghisalba-Martinengo;

Cortenuova-Romano di Lombardia; Romano di Lombardia-Covo; Seriate-Brusa-

porto; Seriate-Pedrengo)




- valorizzare i fontanili presenti tra Ghisalba e Romano di Lombardia, lungo i margini

orientali del fiume Serio

- potenziare il sistema delle percorrenze ciclo-pedonali lungo o in prossimità della

SS498 e raccordarle alle percorrenze presenti all’interno del Parco regionale del

Serio

- riqualificare il sistema delle cave in falda presenti tra Covo, Cortenuova, Ghisalba e

Martinengo come luoghi di rinnovata naturalità e fruizione

- valorizzare i guadi del fiume Serio come memoria storica delle antiche relazioni

territoriali est-ovest oggi perdute

- valorizzare il ruolo della stazione ferroviaria di Romano di Lombardia come hub di

interscambio per la mobilità ciclabile (bike sharing)

- valorizzare il sistema delle strutture fortificate (castelli di Comonte, Malpaga, Caver-

nago, Martinengo, Romano di Lombardia, resti di quello di Ghisalba; mura di Ro-

mano di Lombardia, Martinengo)

cura e manutenzione’ del territorio La tombinature di tratti del reticolo o la riduzione delle sezioni d’alveo sono spesso causa

di dannose fuoriuscite soprattutto in concomitanza di piogge brevi e intense.

L’elevata presenza di pozzi idrici compromette la sussistenza di numerosi fontanili.






sistema infrastrutturale La direttrice si configura come area con una elevata velocità di trasformazione funzionale,

con tendenza nelle sue porzioni più settentrionali ad accentuare la gravitazione verso il

capoluogo provinciale.


101 ___ 101 ___

Gli obiettivi di fondo del PTCP per il sistema infrastrutturale consistono nel potenziamento

delle connessioni Nord-Sud, secondo linee mirate a contenere i rischi di dispersione inse-

diativa e a massimizzare l’integrazione con la direttrice portante Est-Ovest, rappresentata

dalla Strada Francesca.

In tal senso, il piano mantiene la previsione di un corridoio di trasporto pubblico ad alto

livello di servizio, seppur non necessariamente tramviario, esteso in prima fase da Bergamo

a Zanica e successivamente sino al quadripolo Urgnano-Cologno al Serio-Ghisalba-Marti-

nengo.

Tale intervento è accompagnato dalla realizzazione di varianti parziali alle SS591 e 498,

secondo modalità volte a contenere l’uso di suolo e la frammentazione dei contesti rurali a

maggiore produttività agricola. In particolare, si prevede che l’attraversamento del Serio

avvenga mediante potenziamento del ponte esistente lungo la strada Francesca, e non a

mezzo del tracciato originariamente ipotizzato nel precedente PTCP, giudicato troppo in-

terferente con il sistema ambientale collocato tra gli abitati di Cologno e Martinengo.

La definizione dei nuovi tracciati stradali dovrà tenere conto, peraltro, anche dell’identifica-

zione del nuovo corridoio di qualità TPL, prendendo in considerazione due opzioni: a) l’af-

fiancamento di tale corridoio ai tracciati stradali di scenario e b) la sua collocazione lungo

gli assi di viabilità storica, opportunamente declassati e rifunzionalizzati.


- realizzazione di un corridoio ad alto livello di servizio per il trasporto pubblico da

Bergamo a Zanica (I fase) e a Martinengo (II fase)

- prosecuzione della variante alla SS591 tra la SS470dir. e la SP122, secondo un trac-

ciato traslato verso Ovest rispetto a quello originariamente ipotizzato;

- potenziamento del ponte sul Serio lungo la SP122

- realizzazione della variante di Martinengo alla SS498


102

___

23.10. la Val Brembana48


Parte del più vasto sistema della ‘montagna bergamasca’, questa geografia provinciale ne

individua la porzione lungo il corso del Brembo, che entra in relazione con il contesto me-

tropolitano attraverso il nodo di Ponte San Pietro, integrato con l’ambito della Valle Imagna.

48 Comuni di ALME`, ALMENNO SAN BARTOLOMEO, ALMENNO SAN SALVATORE, AVERARA, BEDULITA,

BERBENNO, BONATE SOPRA, BRACCA, BREMBATE DI SOPRA, CAMERATA CORNELLO, CAPIZZONE, CORNA

IMAGNA, CURNO, ISOLA DI FONDRA, LENNA, LOCATELLO, MEZZOLDO, MOIO DE` CALVI, MOZZO, OLMO

AL BREMBO, PALADINA, PALAZZAGO, PIAZZA BREMBANA, PIAZZATORRE, PIAZZOLO, PONTE SAN PIETRO,

PRESEZZO, RONCOBELLO, SAN GIOVANNI BIANCO, SAN PELLEGRINO TERME, SEDRINA, STROZZA, TALEG-

GIO, UBIALE CLANEZZO, VALBREMBO, VALNEGRA, VEDESETA, VILLA D’ALME`, ZOGNO, SANT’OMOBONO

TERME.


103

___

103

___

Il sistema di relazioni vallive funziona per ‘polarizzazioni’ su alcuni nodi urbani ‘primari’ nella

dotazione di servizi alla popolazione, in un quadro di qualificazione del sistema infrastrut-

turale.

Il contesto geografico della Val Brembana può essere distinto in almeno due settori che per

caratteristiche degli insediamenti storici e aspetti geomorfologici appaiono assai diversi

l’uno dall’altro: l’alta valle (indicativamente ‘oltre la Goggia’, ossia a monte di Camerata

Cornello) con la connotazione a ventaglio delle alte vallate confluenti verso il fondovalle

principale e la cosiddetta bassa valle, ossia il tratto che a sud di Camerata Cornello prosegue

fino a Zogno. A sud di quest’ultimo centro, la valle confluisce nell’alta pianura mantenendo

comunque, perlomeno lungo il fiume Brembo, una chiara connotazione di valle planiziale.

Alla Val Brembana propriamente detta si associano, a ovest, gli ambiti geografici della Valle

Imagna, della Val Brembilla e della Val Taleggio e, a est, quello della Val Serina, che funge

da connessione intervalliva con la Val Seriana (le ‘traverse’ montane).

Gli insediamenti in Val Brembana si sono collocati storicamente in posizione elevata rispetto

al fiume Brembo ma, specialmente nel settore meridionale, hanno registrato importanti

sviluppi anche a ridosso del fiume (San Pellegrino con l’industria delle acque minerali e le

terme; San Giovanni Bianco con vari opifici, Zogno e Lenna, con aree industriali). Rilevante

la ‘dispersione’ degli insediamenti lungo i versanti, all’interno delle convalli, retaggio di

un’organizzazione insediativa molto antica, ancorata alle risorse agricole molto limitate di

questo territorio.

Nell’alta valle, tale dispersione appare ancora più evidente data la peculiare geomorfologia

del sistema vallivo brembano; qui le trasformazioni recenti a livello insediativo risultano

piuttosto contenute, fatta eccezione per pochi centri che hanno beneficiato dei vantaggi

derivanti dallo sviluppo turistico (Piazzatorre, Santa Brigida, Branzi, Carona, Foppolo) con

diffusione di alloggi per villeggiatura, alberghi e impianti per gli sport invernali. Polarità

principali per l’alta valle sono Piazza Brembana-Lenna mentre per la bassa valle è caratte-

ristico il policentrismo costituito da San Giovanni Bianco, San Pellegrino Terme (con i fasti

della stagione turistica avviata tra le due guerre) e Zogno.

Dal punto di vista paesaggistico, la valle presenta connotazioni assai differenziate sia lungo

il tronco principale sia nelle valli laterali, enfatizzate peraltro lungo il passaggio dal settore

prealpino calcareo a quello alpino cristallino. Le valli Imagna e Brembilla, a loro volta, pre-

sentano caratteristiche proprie e aspetti paesaggistici del tutto peculiari.

obiettivi di sistema

obiettivo prioritario per la qualificazione socio-economica dei comuni montani della Valle

è l’attivazione di politiche e programmi di rilancio dei sistemi turistici, come fondamentale

leva per sostenere le attività produttive presenti (ricettive, di servizio, di produzione agricola

locale). Attraverso il sostegno delle politiche regionali e delle intese strategiche tra le co-

munità locali, la Provincia si fa parte attiva nelle iniziative funzionali al consolidamento del

settore turistico e al suo sviluppo sostenibile. In particolare, il PTCP considera prioritarie, dal

punto di vista delle ricadute territoriali e degli impatti paesistico-ambientali, iniziative di

carattere intercomunale finalizzate alla qualificazione dei servizi e delle infrastrutture per la

fruizione turistica e ludico-ricreativa destagionalizzata della montagna. A tal proposito, un

tema di approfondimento e supporto nello sviluppo delle intese di cui sopra è relativo alla


104

___

manutenzione, alla qualificazione e al consolidamento dei collegamenti intervallivi, da svi-

lupparsi all’interno di un quadro di bilancio di sostenibilità ambientale ed economica.



tiche organizzazioni territoriali (specialmente allo sbocco vallivo e lungo la valle pla-

niziale del Brembo)


bani e sistemi collinari (nella zona planiziale di contatto con la dorsale metropoli-

tana)

- potenziare la rete della mobilità dolce (pedonale e ciclabile) lungo il fondovalle pro-

seguendo verso nord l’attuale pista e creando i necessari raccordi con i centri abitati

di prossimità

- valorizzare i collegamenti intervallivi intervenendo sulla sicurezza della rete infra-

strutturale

- valorizzare, in concorso con la Provincia di Sondrio, la rete infrastrutturale ciclopedo-

nale e sentieristica intervalliva (connessione tra Albaredo per San Marco e Mezzoldo

tramite il Passo di San Marco, collegamento tra la Val Tartano e Valleve tramite i

passi di Lemma e di Tartano, collegamento tra la Val Madre e Foppolo tramite la

strada agro-silvo pastorale e il passo di Dordona, a tal fine già regolamentata dai

Comuni di Fusine e di Foppolo

- valorizzare la rete sentieristica anche definendo le opportune interconnessioni con

la rete del trasporto pubblico

- attivare provvedimenti per una più efficiente gestione del patrimonio forestale

(energia da biomassa…)

- sostegno al presidio territoriale e all’economia di montagna attivando forme di

coordinamento tra i diversi stakeholders (settore agro-alimentare; terme; acque mi-

nerali; artigianato) al fine di promuovere un marchio di qualità Val Brembana per

diversi prodotti e stimolare la ripresa turistica

- definire modalità per il recupero del vasto patrimonio edilizio sparso, attualmente

sottoutilizzato (seconde case, baite rurali isolate…) o abbandonato

- promuovere il recupero e l’utilizzo dei materiali tradizionali nel restauro/recupero

edilizio

cura e manutenzione’ del territorio Si segnala la presenza di deformazioni gravitative profonde di versante attive che necessi-

tano di costante monitoraggio anche con i dati dell’interferometria radar.




- salvaguardare la funzionalità delle reti idriche naturali soprattutto in corrispondenza

degli attraversamenti con la viabilità e agli sbocchi nel Brembo


- promozione dell’efficientamento energetico del patrimonio edilizio attraverso

pompe di calore e sonde geotermiche.


105

___

105

___

sistema infrastrutturale Contesto a ridotta capacità di generazione di traffico (tranne che nei picchi festivi), la Val

Brembana presenta, soprattutto nella parte alta, problematiche connesse alla rarefazione

dei pesi insediativi, cui tende a far seguito un indebolimento dei livelli di servizio del tra-

sporto pubblico.

L’identificazione di un corridoio a elevato livello di servizio, esteso da Villa d’Almè a Zogno

e San Pellegrino in prosecuzione della prevista linea tramviaria T2, dovrebbe pertanto in

questo caso integrarsi con il ripensamento della rete delle autolinee a servizio delle Alte

Valli, secondo modalità consone alle aree a domanda debole, come in parte già indicato

dal Programma di servizio del Trasporto Pubblico Locale.

Vengono comunque fatte salve tutte le previsioni inerenti gli ulteriori potenziamenti dell’ex

SS470, tra cui in particolare la variante di Zogno.


- identificazione di un corridoio TPL di qualità da Villa d’Almè a S.Pellegrino

- integrare il sistema di trasposto collettivo con i recapiti delle linee di forza su ferro

esistenti e in progetto (Ponte S. Pietro e linea T2) individuando, attraverso un per-

corso concertativo tra gli Enti co-interessati, la fattibilità (anche in termini di alter-

native) di un corridoio dedicato a percorsi di qualità del trasporto collettivo in sede

protetta, propedeutico agli approfondimenti progettuali del caso

- realizzazione della variante di Zogno (ex SS470)

- sperimentazione di sistemi innovativi a chiamata in Alta Valle

- verifica di fattibilità dell’itinerario di scenario di by pass in galleria di San Giovanni

Bianco

- qualificazione degli itinerari ciclo-pedonali intervallivi di carattere interprovinciale


106

___

23.11. la Val Seriana49


Nel più vasto sistema della ‘montagna bergamasca’, la Val Seriana presenta diversi gradienti

di infrastrutturazione e di densità insediativa in relazione alla distanza dalla dorsale metro-

politana, di cui è in parte componente.

Area di prima industrializzazione, vede sperimentazioni di rigenerazione urbana non ancora

diventate progettualità di sistema.

49 Comuni di ALBINO, ALZANO LOMBARDO, ARDESIO, BERGAMO, BOSSICO, CASNIGO, CASTIONE DELLA

PRESOLANA, CAZZANO SANT`ANDREA, CENE, CERETE, CLUSONE, COLZATE, FINO DEL MONTE, FIORANO

AL SERIO, GANDELLINO, GANDINO, GAZZANIGA, GROMO, LEFFE, NEMBRO, OLTRESSENDA ALTA, ONORE,

PARRE, PEIA, PIARIO, PONTE NOSSA, PRADALUNGA, PREMOLO, RANICA, ROVETTA, SCANZOROSCIATE,

SONGAVAZZO, SOVERE, TORRE BOLDONE, TORRE DE` ROVERI, VALBONDIONE, VALGOGLIO, VERTOVA,

VILLA DI SERIO, VILLA D`OGNA.


107

___

107

___

La parte più montana di questa geografia è caratterizzata, oltre che da patrimoni paesistico-

ambientali di assoluto rilievo, dalla incidenza di un sistema turistico connotato per anni da

un turismo di seconda casa, oggi in via di ripensamento.

La Val Seriana si caratterizza come valle dai forti contrasti: la parte medio-bassa della valle,

dal Ponte del Costone sino al contatto con la città di Bergamo presenta un fondovalle den-

samente urbanizzato e infrastrutturato, esito di un secolare processo di sviluppo che dal

periodo del dominio veneziano sino allo sviluppo industriale di fine Ottocento e agli impulsi

urbanistici del secondo dopoguerra ha determinato un affastellarsi di fatti edilizi eterogenei

per tipologia ed epoca che definiscono una sorta di ‘città lineare’, corposo tentacolo del

capoluogo provinciale.

Oggi questo contesto rende manifesta la crisi delle principali attività produttive e vive un

momento di ripensamento degli antichi valori su cui la popolazione della valle si è per anni

ancorata. Dalla greenway lungo il fiume Serio, che ha permesso la riqualificazione di un

consistente tratto del fiume e delle sue sponde, alla creazione di alcuni PLIS lungo il fon-

dovalle e i versanti; dalla tramvia T1 che connette Albino al capoluogo provinciale, passando

per i distretti industriali e giungendo fino alla riqualificazione (avviata o in procinto di es-

serlo) di numerosi complessi produttivi dismessi, sono molteplici le iniziative che lasciano

intendere il fermento ‘rigenerativo’ in atto in questo contesto territoriale.

Differente è la condizione dell’alta valle, a nord del Ponte del Costone, anch’essa in un

recente passato valorizzata economicamente dall’industria tessile ma che oggi manifesta

un minore dinamismo rispetto al tratto vallivo centro-meridionale. Qui la maggiore voca-

zionalità turistico-ambientale ha spinto verso un rafforzamento delle iniziative intese a po-

tenziare tale settore economico (sport invernali a Spiazzi di Gromo, Lizzola; turismo estivo

nei centri di fondovalle e di versante…).

L’altopiano di Clusone, entro un contesto paesaggistico di assoluto rilievo, presenta una

doppia anima data da una spinta all’industrializzazione di origine più antica (Clusone città)

in parte sovrapposta a una nascente volontà, supportata dal pregevole contesto, a raffor-

zare una vocazione turistica per troppo tempo ignorata. Diverso ancora è il contesto dell’al-

topiano della Presolana dove, invece, il turismo ha rappresentato il volano dell’economia

locale seppure con effetti sugli elementi paesaggistici non sempre equilibrati (seconde case

a Castione della Presolana, Onore…). Ancora oggi vengono affidate molte aspettative al

rinnovo dell’offerta turistica con il potenziamento dei comprensori sportivi invernali ed

estivi in quota (Monte Pora).











108

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lupparsi all’interno di un quadro di bilancio di sostenibilità ambientale ed economica.obiet-

tivi di sistema









fruizione turistica e ludico-ricreativa destagionalizzata della montagna.


- porre freno al modello dissipativo di sviluppo e ricucire le antiche organizzazioni

territoriali (Altopiano di Clusone, Val Gandino, medio-bassa Val Seriana…)


bani e versanti

- potenziare le trame ecologiche lungo i corsi d’acqua affluenti del Serio al fine di

connettere ecologicamente i versanti con l’ambito fluviale principale

- potenziare i raccordi delle attuali piste ciclo-pedonali con i centri abitati di prossi-

mità

- definire una strategia condivisa e ambientalmente integrata per la rigenerazione

urbanistica dei grandi complessi industriali abbandonati


strutturale



- potenziare l’offerta turistica per la stagione estiva mediante iniziative atte a pro-

muovere la conoscenza e la fruizione del territorio anche attraverso la valorizza-

zione dei saperi e dei sapori



cura e manutenzione’ del territorio Si segnala la presenza di deformazioni gravitative profonde di versante attive che necessi-

tano di costante monitoraggio anche con i dati dell’interferometria radar.





degli attraversamenti con la viabilità e agli sbocchi nel Serio



109

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109

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sistema infrastrutturale La Val Seriana rappresenta un sistema più articolato e complesso della Val Brembana. In-

nanzi tutto, la sua porzione più meridionale rappresenta uno dei principali gangli del si-

stema metropolitano bergamasco; in secondo luogo la sezione mediana presenta un peso

insediativo maggiore e maggiori segni di integrazione con il contesto urbano sottostante.

Tutto ciò spiega il buon successo di utenti riscontrato dalla tramvia T1, che rappresenta, a

tutti gli effetti, l’elemento infrastrutturale cui fare affidamento per rispondere alle necessità

di spostamento espresse dagli insediamenti vallivi.

In tal senso, il piano colloca tra i suoi interventi il proseguimento della tramvia sino a Ver-

tova, da sottoporre comunque ad analisi di dettaglio in ordine alla domanda potenzial-

mente servibile, mentre non contempla importanti potenziamenti del sistema stradale, se

non la verifica di fattibilità per l’itinerario di scenario di by pass a Ponte Nossa (già presente

nel PTCP 2004).

Per quanto riguarda invece l’Alta Valle, le caratteristiche insediative molto più rade consi-

gliano, come in Val Brembana, di valutare fra le possibili opzioni anche lo sviluppo di sistemi

di trasporto pubblico a chiamata, o comunque specificamente adattati per aree a domanda

debole.


- prolungamento della linea T1 sino a Vertova

- sperimentazione di sistemi innovativi a chiamata in Alta Valle

- verifica di fattibilità per l’itinerario di scenario di by pass a Ponte Nossa


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23.12. la Val Cavallina50


Sistema territoriale caratterizzato da un significativo dinamismo trasformativo, che interessa

i territori situati a nord del Lago d’Iseo (Lovere – Costa Volpino) e con relazioni storiche con

le valli bresciane; rimane aperto il tema incompiuto di uno scenario di qualificazione delle

reti di connessione con la dorsale metropolitana.

La Val Cavallina è una valle di transito che storicamente ha rivestito un ruolo essenziale nei

collegamenti tra la Bergamasca e il contesto vallivo camuno e, da qui, verso i territori d’ol-

tralpe. Caratterizzata da insediamenti di dimensione piuttosto contenuta, localizzati princi-

palmente lungo i versanti laddove presenti terrazzi morfologici sufficientemente ampi, il

contesto di questa valle ha registrato nell’ultimo trentennio un significativo sviluppo urba-

nistico che ha sfruttato le limitate porzioni di territorio pianeggiante di fondovalle dopo che

il fiume Cherio è stato massicciamente arginato.

Oggi è in corso una progressiva rinaturazione delle sponde fluviali che vedrà il completa-

mento nei prossimi anni. Tuttavia, la qualità insediativa nel fondovalle non è sempre otti-

male, indebolita peraltro dall’elevato traffico che insiste sull’unica arteria continua esistente,

la SS42.

Il settore settentrionale della valle è caratterizzato dalla presenza del Lago d’Endine, un

piccolo bacino lacustre la cui qualità delle acque è andata lentamente migliorando negli

ultimi anni grazie alla realizzazione di importanti opere di collettamento dei reflui. Oggi il

50 Comuni di ALBANO SANT`ALESSANDRO, BERZO SAN FERMO, BIANZANO, BORGO DI TERZO, BRUSA-

PORTO, CAROBBIO DEGLI ANGELI, CASAZZA, CENATE SOPRA, CENATE SOTTO, ENDINE GAIANO, ENTRA-

TICO, GAVERINA TERME, GORLAGO, GRONE, LUZZANA, MONASTEROLO DEL CASTELLO, MONTELLO, PIA-

NICO, RANZANICO, SAN PAOLO D’ARGON, SERIATE, SOVERE, SPINONE AL LAGO, TRESCORE BALNEARIO,

VIGANO SAN MARTINO.


111 ___ 111 ___

lago offre una grande occasione di rilancio turistico della valle, anche se i centri che vi

affacciano non risultano pienamente attrezzati allo scopo.

Rilevanti alcune architetture di origine medievale, dai castelli alle chiese romaniche,

anch’esse non sempre pienamente valorizzate. Pregevole nel complesso il contesto am-

bientale sia sotto il profilo naturalistico che paesaggistico. Quest’ultimo aspetto appare

piuttosto rilevante in ragione delle differenti anime della valle (collinare allo sbocco verso

l’alta pianura con articolati terrazzamenti; prealpina con chiusure e dilatazioni nel settore

meridionale; lacuale nel settore settentrionale). Pregevole anche il contesto in quota dei

Colli di San Fermo, località turistica mai pienamente decollata.

I due centri catalizzatori della Val Cavallina sono Trescore Balneario a sud, in corrispondenza

della piana confluente nell’alta pianura, e Casazza, quest’ultimo dimensionalmente più con-

tenuto ma baricentrico tra il settore settentrionale e meridionale del contesto geografico.

Entrambi i centri si prestano a ospitare funzioni e servizi di livello sovralocale.



tiche organizzazioni territoriali lungo il fondovalle tra Trescore Balneario e Casazza


bani e versanti (Casazza-Grone; Borgo di Terzo-Luzzana; Trescore Balneario-Zan-

dobbio-Gorlago)

- potenziare le trame ecologiche lungo i corsi d’acqua affluenti del Cherio al fine di

connettere ecologicamente i versanti con l’ambito fluviale principale

- completare la rinaturazione delle sponde del fiume Cherio

- potenziare la pista ciclo-pedonale di fondovalle e i relativi raccordi con i centri abi-

tati di prossimità


strutturale



- valorizzare il contesto del Lago d’Endine ponendo le basi per un nuovo turismo

consapevole e rispettoso dell’ambiente (completamento del percorso pedonale cir-

cumlacuale)

cura e manutenzione’ del territorio Questa porzione del territorio provinciale è caratterizzata da una elevata compromissione

degli equilibri idrogeologici e da aree con forti criticità come le vallecole presenti sul ver-

sante sinistro del lago di Endine che possono dar luogo ad alluvionamenti sul tipo di quello

verificatosi nel 1953 a Monasterolo e il Torrente Drione che talvolta esonda a Casazza. In

questa località vi è un sito archeologico di età romana sepolto sotto alcuni metri di alluvioni.

La presenza di un reticolo idrico minore fragile, in occasione di nubifragi, provoca soliflussi,

alluvionamenti e allagamenti in numerose località.



degli attraversamenti con la viabilità e agli sbocchi nel Cherio



112 ___



sistema infrastrutturale Al pari dell’area di Dalmine-Zingonia, il comparto metropolitano orientale condivide le fi-

nalità generali di riordino dello sviluppo urbano secondo criteri di funzionalità trasportistica

e compatibilità ambientale. In tal senso, i necessari interventi di decongestionamento della

rete primaria dovranno accompagnarsi a misure di riordino urbanistico volte a valorizzare

le nuove funzioni di trasporto attribuite alla rete ferroviaria (stazioni di Albano S.Alessandro

e Montello, possibile asta di prolungamento verso Trescore), anche in rapporto alle neces-

sità di terminalizzazione delle autolinee extraurbane provenienti dall’Alto Sebino.

Il potenziamento del servizio ferroviario lungo la dorsale Ponte-Bergamo-Montello costi-

tuisce in quest’area una precondizione essenziale per garantire una maggiore attrattività

dei servizi di trasporto pubblico orientati sia verso il capoluogo provinciale, sia verso quello

regionale.

L’identificazione del sistema urbano che fa capo a Trescore come epicentro urbano, cui

attribuire un ruolo di polo ordinatore dell’intero comparto, fa ritenere utile una verifica della

possibilità di prolungare sino al polo scolastico il sistema ferroviario, mediante un’asta a

semplice binario da esercire a spola (in luogo del tracciato tramviario isolato previsto dal

PTCP 2004).

Per quanto concerne gli interventi sulla rete stradale, il progressivo potenziamento della

connessione diretta verso la Val Cavallina, l’Alto Sebino e la Val Camonica potrebbe essere

modulata per lotti funzionali successivi, così configurati:

a) nuovo tracciato funzionale a by-passare riqualificazione della SP89 a Trescore Bal-

neario a est del Cherio, secondo lo studio di fattibilità già sviluppato dall’Amministra-

zione provinciale;

b) realizzazione di uno stralcio funzionale del progetto ANAS, volto a by-passare gli

abitati di Entratico, Luzzana e Borgo di Terzo, che rappresentano attualmente i punti

di maggiore criticità anche in rapporto alla loro capacità generativa di traffico in

direzione di Bergamo, che quasi eguaglia la componente di attraversamento

c) riqualificazione in sede, o per varianti di tracciato parziali, della successiva tratta

compresa fra Casazza e il Lago di Endine, sino a raccordarsi con l’attuale tracciato

in variante di aggiramento dell’abitato di Lovere

Ulteriori approfondimenti possono essere sviluppati per verificare la possibilità di realizzare

le opere collocate nel gruppo a priorità intermedia (b) per ulteriori stralci funzionali che

richiedono tuttavia l’identificazione di aree adeguate alla realizzazione delle necessarie con-

nessioni tra la nuova direttrice stradale e la rete storica.


- Realizzazione della variante alla SS42 per stralci funzionali successivi

- nuovo tracciato (ipotesi di itinerario) funzionale a by-passare Trescore Balneario

- Realizzazione della strada per Capriolo

- Valutazione del prolungamento ferroviario Montello-Trescore


113 ___ 113 ___

23.13. le ‘traverse’ montane51

sistema urbanistico-territoriale L’ambito geografico delle traverse montane costituisce l’interconnessione tra la Val Brem-

bana e la Val Seriana e, di fatto, è costituito dal sistema Val Serina-Val Parina e Val del Riso

oltre al settore dell’altopiano di Aviatico-Selvino. Si tratta di un collegamento molto impor-

tante tra le due principali valli bergamasche e tratta del più ampio collegamento intervallivo

tra il Sebino e il Lario.

Dal punto di vista insediativo l’ambito presenta caratteristiche del tutto simili a quelle brem-

bane e dell’alta Val Seriana, con nuclei di piccole o piccolissime dimensioni (contrade o

gruppi di contrade) organizzati lungo i terrazzi morfologici dei versanti o, più raramente, in

prossimità dei fondivalle laddove dotati di maggiore ampiezza. Alcuni tra questi nuclei

hanno registrato un consistente sviluppo edilizio connesso principalmente alla villeggiatura

estiva (Selvino, Aviatico, Serina, Costa di Serina, Oltre il Colle-Zambla…), altri, come i centri

della Val del Riso sono stati invece caratterizzati da dinamiche maggiormente legate alle

attività produttive (minerarie dapprima, recupero dei metalli contenuti nei residui in polvere

derivati dalla produzione di acciaio in impianti siderurgici, poi) presenti in valle e al settore

tessile che ha avuto un florido sviluppo in Val Seriana.

I profili paesaggistici mutano al passaggio dalla Val Brembana alla Val Seriana: dalle forre

del torrente Ambria si passa a i paesaggi più ampi della Val Serina e dell’alta Val Parina

dove il contesto appare particolarmente bucolico con un susseguirsi di praterie, boschi e

pascoli in quota a cui fa da quinta scenica il possente massiccio calcareo del Pizzo Arera. In

Val del Riso risulta particolarmente interessante il sistema insediativo sparso lungo le pen-

dici del Grem e gli smarini delle antiche miniere, ben riconoscibili alle diverse quote degli

51 Comuni di AVIATICO, BRACCA, GORNO, NEMBRO, OLTRE IL COLLE, ONETA, SELVINO, SERINA, COSTA DI

SERINA, ALGUA.


114 ___

sbocchi delle gallerie. Differente il contesto di Selvino e, in parte, di Aviatico, dove la diffu-

sione insediativa connessa al rapido sviluppo turistico delle due località ha in breve tempo

saturato gran parte degli spazi dell’altopiano.













lupparsi all’interno di un quadro di bilancio di sostenibilità ambientale ed economica.


- salvaguardare i varchi tra i filamenti urbanizzativi e le relazioni tra spazi urbani e

versanti (Serina, Costa di Serina, Gorno…)

- valorizzare il collegamento intervallivo tra la Val Serina-Parina e la Val del Riso in-

tervenendo sulla sicurezza della rete infrastrutturale

- valorizzare il valico di Zambla come area a vocazione turistica di qualità e le aree

della Plassa e Capanna 2000 a Oltre il Colle





- promuovere il recupero e l’utilizzo dei materiali tradizionali nel restauro/recupero

edilizio

- valorizzazione del sistema di trasporto a fune tra Albino e Selvino e tra quest’ultima

località e Aviatico

- valorizzare l’antica Via Mercatorum, riqualificando i tratti ancora esistenti degli ori-

ginari percorsi e promuovendola come via storica di interesse culturale e turistico

cura e manutenzione’ del territorio L’ambito è caratterizzato da una elevata compromissione degli equilibri idrogeologici, con

ambiti a forte criticità dovuta principalmente a versanti molto acclivi.

La presenza di un reticolo idrico minore fragile, in occasione di nubifragi, provoca frane,

soliflussi, alluvionamenti in numerose località.


115 ___ 115 ___


- predisporre piani di silvicoltura per rinvigorire la funzione di stabilizzazione dei ver-

santi oggi compromessa dall’invecchiamento dei boschi


degli attraversamenti con la viabilità e agli sbocchi nel nei corsi d’acqua principali



pompe di calore e sonde geotermiche

sistema infrastrutturale Dal punto di vista delle prospettive programmatiche, il tema della dorsale intervalliva si

correla a quello della connettività interna alle aree montane più deboli, da intendersi alla

stregua di una precondizione per il mantenimento delle fondamentali funzioni di presidio

territoriale in ogni comparto della Provincia.

Sotto questo profilo, occorre interrogarsi circa le reali possibilità di rafforzare tra i due si-

stemi elementi di complementarietà (relativi ad esempio alle funzioni scolastiche), tali da

attenuarne la dipendenza dalla città capoluogo.

Per risultare efficaci, misure di questo genere dovrebbero trovare supporto anche nell’esi-

stenza di efficaci connessioni di trasporto pubblico, oggi non ipotizzabili secondo le tradi-

zionali modalità del servizio di linea, ma auspicabilmente sperimentabili secondo forme

innovative, volte a integrare tra loro i vari segmenti di offerta, e in particolar modo il tra-

sporto scolastico e quello sociale, secondo un indirizzo già presente nella Delibera ART

49/2017.

Le attuali condizioni di circolazione, non critiche sotto il profilo della congestione da traffico,

collocano le politiche relative alle connessioni stradali al di fuori delle priorità di intervento

più immediate.

D’altro canto, la ricerca di soluzioni di trasporto innovative per la connessione tra le due

valli potrebbe trovare un terreno applicativo interessante soprattutto in Val Brembana, dove

il mantenimento di un efficace servizio di linea lungo la direttrice primaria di fondovalle

(Almè-Zogno-S.Pellegrino-Piazza Brembana), opportunamente interconnesso con la diret-

trice tramviaria T2 e, per ipotesi, anche con il Servizio Ferroviario Metropolitano nella sta-

zione di Ponte San Pietro (o nella futura fermata di Curno), potrebbe correlarsi alla speri-

mentazione di forme innovative di trasporto a chiamata nei due comparti dell’Alta Valle e

della laterale Valle Serina.


116 ___

23.14. il sistema sebino52


Individua la fragile fascia di territorio che si appoggia al bacino dell’Iseo; le relazioni più

evidenti sono con il sistema emergente Cherio-Oglio, attraverso il nodo di Sarnico/Paratico,

e con la Val Seriana e Val Cavallina, attraverso Lovere.

Tra i temi prevalenti, si riconoscono le iniziative di rifunzionalizzazione urbana e di dina-

mizzazione del sistema della ricettività e della fruizione turistica.

Il sistema sebino costituisce un ambito unico tra le geografie della provincia di Bergamo in

quanto da un lato interessa l’unico grande lago insubrico appartenente in parte al territorio

provinciale e dall’altro impone una serie di riflessioni che necessariamente vanno a relazio-

narsi con il contesto lacuale bresciano, anche in considerazione di alcuni progetti di rige-

nerazione urbana e territoriale in fase di studio e realizzazione. Ciò premesso, il sistema

sebino contempla una serie di contesti non sempre direttamente relazionati al lago: le valli

52 Comuni di CASTRO, COSTA VOLPINO, CREDARO, FONTENO, LOVERE, PARZANICA, PIANICO, PREDORE,

RIVA DI SOLTO, SARNICO, SOLTO COLLINA, TAVERNOLA BERGAMASCA, VIADANICA, VIGOLO, VILLONGO.


117 ___ 117 ___

di Gandosso, Foresto Sparso, Viadanica e Adrara, infatti, definiscono principalmente rela-

zioni di tipo prealpino, più simili a quelle presenti nelle altre grandi valli bergamasche e solo

marginalmente ‘sentono’ la presenza del lago.

I centri rivieraschi hanno invece storicamente mantenuto un intenso rapporto con il lago

sia per ubicazione (prossimi alle sponde) sia per la presenza di un entroterra alquanto esi-

guo che ha fortemente condizionato le relazioni con le vallate interne.

Lo sviluppo urbanistico avvenuto a partire dagli anni Sessanta del XX secolo ha decisamente

modificato l’immagine storica dei piccoli borghi affacciati a lago e delle ancor più minute

contrade distribuite lungo i fondivalle e i versanti delle vallate interne; oggi i filamenti ur-

banizzativi, più o meno densi, mono o polifunzionali interessano gran parte del sistema

Sebino, specialmente nel settore meridionale (Sarnico-Villongo e comuni limitrofi) e in

quello settentrionale in corrispondenza dello sbocco camuno (Lovere-Costa Volpino e con-

testi del fondovalle camuno). Rilevanti le centralità svolte dai binomi Sarnico-Villongo e

Lovere-Costa Volpino, più debole il sistema dei centri lacuali intermedi (Riva di Solto, Pre-

dore, Tavernola Bergamasca…) e i quelli posti in quota (Vigolo, Parzanica, Fonteno…).

Dal punto di vista naturalistico l’ambito è tra i più ricchi e interessanti dell’intera provincia,

beneficiato dalla presenza del lago e dai rilievi prealpini. Altrettanto rilevanti i valori pae-

saggistici, estremamente variabili in funzione della quota, della vicinanza o meno del lago,

delle diverse organizzazioni insediative (elementi isolati in Val Fonteno, in Val dell’Inferno e

a Parzanica; strutture a contrada in Val di Adrara e nelle vallate dell’antica Val Calepio) e

agricole (terrazzamenti vitati o a ripe erbose lungo i versanti a quote basse o intermedie;

ecomosaici piuttosto complessi e articolati secondo geometrie plurime nei settori di prate-

ria in quota e nei contesti pascolivi culminali; presenza cospicua dell’olivo in prossimità del

lago).



tiche organizzazioni territoriali lungo il fondovalle camuno e nel contesto meridio-

nale (antica Val Calepio)


bani e versanti (Riva di Solto-Zorzino; Lovere-Costa Volpino; le frazioni della Costa;

Costa Volpino-Fermata Castello; Rondinera-Rogno-Area industriale di Bessimo; Vil-

longo-Viadanica; Sarnico-Villongo)

- potenziare la pista ciclo-pedonale lacuale di Sarnico proseguendo il percorso lungo

la sponda lacuale

- potenziare il sistema delle aree protette promuovendo l’istituzione di un PLIS che

da Sarnico si sviluppi sino al PLIS Alto Sebino, comprendendo il PLIS del Corno di

Predore


strutturale



- valorizzazione dei porti turistici di Lovere e Sarnico

- sviluppo di interventi di rigenerazione urbana e territoriale sui comparti sottoutiliz-

zati e/o dismessi del cementificio in territorio di Tavernola Bergamasca


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- attivare un coordinamento con la provincia di Brescia per la gestione coordinata di

interventi di valorizzazione lungo il fondovalle camuno (Fiume Oglio, rinaturazione

delle sponde e creazione di collegamenti ciclabili e/o pedonali)

cura e manutenzione’ del territorio L’area è caratterizzata da una elevata compromissione degli equilibri idrogeologici caratte-

rizzata da ambiti con forti criticità dovute principalmente a versanti molto acclivi che fre-

quentemente danno luogo a frane e crolli compromettendo la viabilità rivierasca

La presenza di un reticolo idrico minore ‘fragile’, in occasione di nubifragi provoca frane,

soliflussi, alluvionamenti in numerose località.


- predisporre piani di silvicoltura per rinvigorire la funzione di stabilizzazione dei ver-

santi oggi compromessa dall’invecchiamento dei boschi



pompe di calore e sonde geotermiche

sistema infrastrutturale Per quanto riguarda l’ambito orientale affacciato sul Sebino, gli obiettivi fondamentali per

lo sviluppo delle politiche della mobilità consistono nella protezione degli ambiti a maggior

pregio ambientale e nella promozione della mobilità dolce, specialmente in rapporto all’at-

trattività turistica e al loisir.

Una certa attenzione andrà altresì dedicata al riordino delle relazioni Nord-Sud tra Lovere,

Sarnico/Paratico e Palazzolo sull’Oglio.


- sperimentazione di servizi di trasporto innovativi (ad es. bus a chiamata), eventual-

mente anche in forme integrate alla navigazione sul lago


119 ___ 119 ___

24. epicentri del territorio provinciale

Come segnalato alla sezione 22, gli epicentri rappresentano i contesti spaziali ‘condensa-

tori’ entro cui i patrimoni territoriali, le dotazioni urbane e infrastrutturali, i profili di acces-

sibilità, le funzioni qualificate risultano essere di rilevanza per le politiche di carattere sovra-

comunale e i cui scenari di trasformazione riverberano i loro effetti alla scala d’area vasta.

quadro sinottico degli epicentri


120

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Gli epicentri del territorio provinciale che risultano avere tali caratteristiche sono:

> Bergamo

> la conurbazione di Ponte S. Pietro

> il sistema Montello – Gorlago- Trescore Balneario – San Paolo d’Argon

> il bipolo Capriate San Gervasio – Brembate

> Zingonia

> Ghisalba – Martinengo

> Treviglio

> Romano di Lombardia

> Zogno

> San Pellegrino – San Giovanni Bianco

> Clusone

> Albino

> Lovere

> Sarnico

L’azione coordinata e sinergica degli enti locali e dei soggetti sociali rappresenta negli epi-

centri un focus di attenzione nello sviluppo di una progettualità ‘di sistema’, che sappia

cogliere e mettere in atto politiche e iniziative intersettoriali di consolidamento dell’offerta

abitativa, di erogazione di servizi qualificati, di formazione e mercato del lavoro, di innova-

zione e sviluppo del sistema produttivo.

La Provincia compartecipa, nelle proprie funzioni di coordinamento territoriale, alla formu-

lazione di politiche e iniziative che rispondano ai requisiti di rilevanza intersettoriale e di

scala sovracomunale.

In relazione agli scenari progettuali degli epicentri, il PTCP definisce i seguenti indirizzi, che

costituiscono orientamento per la verifica di concorrenza delle varie forme di progettualità

urbanistico-territoriale che saranno espresse dai soggetti istituzionali e sociali:

1. ai fini di un progressivo consolidamento della base demografica degli epicentri, le

previsioni di sviluppo del Documento di Piano dei PGT non prevedano - nel ri-

spetto del bilancio ecologico di suolo pari a zero - un dimensionamento per l’of-

ferta residenziale in riduzione rispetto al PGT vigente

2. il PGT preveda quote di residenza sociale (in particolare orientato ai giovani e alle

nuove famiglie) e incentivi a nuove forme di residenzialità ‘comunitaria’ (co-hou-

sing, home&work, complessi intergenerazionali)

3. il Piano dei Servizi dei PGT proceda a una verifica delle dotazioni di servizi primari

alla famiglia e per l'infanzia (nido e scuola materna)

4. il Piano dei Servizi dei PGT preveda un idoneo assetto di rete di mobilità dolce

atto a garantire senza discontinuità l'accessibilità ai poli di servizi di interesse so-

vralocale

5. il Piano delle Regole complesso dei contenuti della strumentazione urbanistica co-

munale incentivi la mixitè funzionale dei tessuti urbani consolidati e dei nuclei di

antica formazione, avendo particolare attenzione a formulare una disciplina urba-

nistica ed edilizia incentivante gli interventi di riuso e rigenerazione urbana


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6. gli strumenti di programmazione negoziata definiscano standard qualitativi e in-

frastrutture pubbliche o di uso collettivo funzionali a sostenere il carattere di ‘con-

densatori’ degli epicentri

L’azione della Provincia è funzionale a:

> promuovere e indirizzare sugli epicentri politiche di consolidamento e rafforza-

mento delle funzioni e dei servizi di rilevanza sovralocale

> sostenere e compartecipare ad attività di fundraising a tale scopo orientate

> in caso di epicentri formati da più comuni, a promuovere e accompagnare alla for-

mazione di PGT in forma di Piano Associato

> indirizzare sugli epicentri politiche, risorse e iniziative che consolidino il loro ruolo

come caposaldi del sistema della formazione (secondaria di secondo grado, forma-

zione professionale, università) e del sistema sanitario

> orientare sugli epicentri gli investimenti per la mobilità collettiva

25. ambiti e azioni di progettualità strategica (APS)

Gli ‘ambiti e azioni di progettualità strategica’ rappresentano campi territoriali provinciali

che manifestano particolare complessità (per dotazioni infrastrutturali, dinamiche insedia-

tive, rapporto con il sistema degli spazi aperti, offerta di servizi…) ed esprimono rilevanti

potenzialità/necessità di ri-connotazione.

Nelle sezioni a seguire gli APS sono caratterizzati attraverso:

˃ una rappresentazione spaziale schematica, che mette in evidenza le dotazioni più

rilevanti di cui l’ambito è dotato (il ‘capitale infrastrutturale’, insediativo e degli spazi

aperti) e le relazioni ‘sistemiche’ tra queste

˃ una legenda ‘estesa’, funzionale a definire gli ‘obiettivi di sistema’, ovvero lo scena-

rio di intervento da mettere in campo, su più fronti tematici e attraverso l’integra-

zione delle politiche settoriali e dei soggetti

La progettualità da attivare, che vede la Provincia soggetto ‘agente’ e facilitatore dei pro-

cessi, dovrà essere connotata da un elevato profilo di concertazione delle scelte previsionali

e programmatiche dei diversi attori, (istituzionali e in rappresentanza delle categorie eco-

nomiche e sociali portatrici di interessi rilevanti sul territorio nonché dei gestori di servizi

pubblici), funzionale al perseguimento degli obiettivi di sistema definiti per i diversi APS.


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25.1. Ponte S. Pietro – Presezzo, il cluster della tecnologia dell’infor-

mazione


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25.2. Bassa Valle Seriana, l’asse della rifunzionalizzazione


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25.3. Dalmine – Bergamo, dorsale del sapere industriale e tecnolo-

gico


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25.4. Zingonia, un eco-distretto multifunzionale


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25.5. tra Serio e Oglio, valorizzazione dei bio-distretto


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25.6. S. Pellegrino e l’Alta Val Brembana, integrazione dell’offerta tu-

ristica


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25.7. la sponda sebina, verso lo smart tourism


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25.8. la porta della Val Cavallina, armonizzazione della nuova infra-

strutturazione e cuore degli spazi aperti


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25.9. Urgnano, Cologno al Serio, Ghisalba, Martinengo: il quadrila-

tero della Francesca


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