Divulgazione di rapporti d'inchiesta amministrativa e ... RDAT... · Negli ultimi anni si è...

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Divulgazione di rapporti dinchiesta amministrativae protezione dei dati

Finalitagrave principi e modalitagrave alla luce del casodei cosiddetti ldquopermessi facilirdquo

Michele Albertini

I IntroduzioneII Liceitagrave della divulgazione

A Linchiesta amministrativa nel contesto normativo della protezione dei datiB Il principio della divulgazione fra esigenze dinformazione e tutela della

personalitagraveC Soluzioni prospettabili alla luce del principio della proporzionalitagrave

III Criteri e modalitagrave di divulgazione in forma anonimizzataA Significato scopo e limiti dellanonimizzazioneB Criteri generali di anonimizzazioneC Modalitagrave specifiche (formule di anonimizzazione e di oscuramento)

IV Conclusione

I Introduzione

Negli ultimi anni si egrave registrato a livello svizzero un significativo incremento delle in-chieste amministrative nel settore pubblico Predisposte per elucidare casi spesso com-plessi e delicati esse hanno assunto una posizione di rilievo tra gli strumenti di vigilan-za a disposizione dellEnte pubblico poicheacute rivelatesi agili ed efficaci Questa loro im-portanza pratica non trova tuttavia un riscontro normativo generale e consolidato che nedisciplini lo scopo il contenuto le modalitagrave e la procedura Al di lagrave di direttive e dinorme isolate nel contesto degli ordinamenti sul personale pubblico (questultime per-lopiugrave di recente emanazione) rimane preponderante la concezione tradizionale chevuole linchiesta amministrativa come uno strumento particolare e informale dellattivitagravedi vigilanza per chiarire fatti e decorso delle prese di decisione Talvolta i compiti inve-stigativi vengono affidati a organi dinchiesta esterni pubblici o privati i cui accerta-menti ndash che possono risultare molto impegnativi ndash confluiscono in un rapporto rasse-gnato allattenzione dellorgano pubblico mandante Puograve succedere che unindagine co-

Dott iur responsabile cantonale per la protezione dei dati e consulente giuridico del

Gran Consiglio Il presente contributo esprime lopinione personale dellautore e non im-pegna in alcun modo quella del Consiglio di Stato

Estratto con links aggiornati daRDAT - Rivista di diritto amministrativo e tributario ticinese I-2003

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involga vari servizi dello Stato e numerose persone assumendo quindi unampia porta-ta anche di risonanza pubblica Riconosciuta limportanza pratica ndash invero incontesta-bile ndash dellinchiesta amministrativa come strumento daccertamento si avverte perograve an-che un potenziale conflitto tra il legittimo interesse del pubblico allinformazione sudeterminate risultanze e laltrettanto legittimo interesse delle persone coinvolte alla tu-tela della personalitagrave e alla protezione dei dati soprattutto laddove le inchieste ammini-strative si muovono zu einem erheblichen Teil in einer rechtlichen Grauzone ab1

Nel Cantone Ticino questo tema ha assunto un rilievo particolare in relazione allin-chiesta amministrativa ordinata dal Consiglio di Stato il 22 agosto 2000 per far luce sulcaso dei cosiddetti permessi facili le cui vicende di grande impatto emotivo e me-diatico vedevano interessati dacchito servizi dello Stato dipendenti pubblici e perso-ne private Nel contesto di allora si riteneva che il disagio avesse unestensione accre-sciuta Per far luce sulla situazione il Governo aveva deciso di confidare il mandatodaccertamento ad una Commissione dinchiesta amministrativa esterna ad hoc (in se-guito Commissione esterna) composta di tre avvocati di provata esperienza che harassegnato il suo rapporto finale il 5 novembre 2002 Questo documento di complessi-ve 376 pagine costituisce il risultato di unindagine esperita a tutto campo in cui sonostati esaminati oltre allincarto di riferimento anche altri casi emersi allinterno del-lAmministrazione cantonale e nel cui contesto sono stati sentiti numerosi funzionari epersone non piugrave alle dipendenze dello Stato mettendo in risalto le anomalie riscontrateIn sintesi esso contiene un preambolo in cui egrave illustrato lambito dintervento dei com-missari considerazioni giuridiche dordine generale gli accertamenti concreti (riferiti aisettori esaminati con particolare riferimento alla gestione degli incarti agli aspetti pro-cedurali organizzativi e di controllo) le risposte ai quesiti peritali e le conclusioni (chesintetizzano gli aspetti salienti e le risultanze) e in appendice le cronistorie del caso diriferimento le tabelle di ricostruzione dincarto fonti documentarie e riferimenti stati-stici Il documento reca nomi riferimenti e azioni concrete di singole persone comepure estratti di deposizioni e di verbali relativi a procedimenti tuttora pendenti

In vista della definizione delle modalitagrave di uneventuale divulgazione il rapporto finaleegrave stato esaminato su incarico del Consiglio di Stato dal responsabile cantonale per laprotezione dei dati relativamente ad indicazioni o fatti che potrebbero risultare lesivi dellapersonalitagrave Le relative valutazioni sono confluite in due pareri del 29 novembre 2002 edel 24 febbraio 2003 che hanno ispirato il presente contributo Egrave parso in effetti utiledal profilo scientifico raccogliere lesperienza tratta dal caso che ha fornito chiavi dilettura importanti per illustrare quali costanti e variabili reggono il delicato rapporto traesigenze di divulgazione e necessitagrave di tutela della personalitagrave e della protezione deidati in un ambito finora poco esplorato come quello dellinchiesta amministrativa

1 Bernhard Ehrenzeller prefazione in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Administrativun-

tersuchungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999

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II Liceitagrave della divulgazione

Nellesercizio delle proprie funzioni lo Stato non puograve prescindere dallapplicazione equindi dal rispetto dei principi generali che reggono il suo rapporto con il cittadinoAnche lavvio la gestione e la conclusione di uninchiesta amministrativa non sfuggonodi per seacute alla regola In questambito si pone anche il quesito di sapere se e in che misu-ra la disciplina della protezione dei dati sia di rilievo nel contesto particolare della di-vulgazione di rapporti dinchiesta amministrativa

A Linchiesta amministrativa nel contesto normativo della protezionedei dati

1 La protezione dei dati ndash quale componente della libertagrave personale ndash ha valenza di di-ritto fondamentale consacrato esplicitamente sia dalla Costituzione federale (Cost2art 13 cpv 2) sia da quella ticinese (CostTI3 art 8 cpv 2 lett d) Entrambe le normesi fondano sul concetto secondo cui ciascun individuo deve poter gestire in modo auto-nomo i dati che lo riguardano (cosiddetto diritto allautodeterminazione informativaRecht auf informationelle Selbstbestimmung)4 Questo precetto che rientra nella tu-tela della personalitagrave e della sfera privata garantite anche dallart 8 della Convenzioneeuropea dei diritti delluomo (CEDU)5 egrave ripreso nelle legislazioni federali e cantonaliin materia di protezione dei dati e in particolare dalla relativa legge ticinese (LPDP)6Questultima al pari della normativa federale (LPD7) enuncia espressamente di averecome scopo quello di proteggere i diritti fondamentali in particolare la personalitagrave e lasfera privata delle persone i cui dati vengono elaborati dagli organi pubblici ai sensidella normativa (art 1 LPDP)

2 Con ladozione della normativa cantonale il Legislatore ha sottoposto a precisi vin-coli lelaborazione di dati personali effettuata segnatamente dagli enti pubblici (tra cui il

2 Costituzione della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (RS 101)3 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (RL 1111)4 Sul tema cfr DTF 128 II 259 consid 3 pag 268 e rinvii Rainer J Schweizer in Berhard

EhrenzellerPhilippe MastronardiRainer J SchweizerKlaus A Vallender [curatori] Dieschweizerische Bundesverfassung Kommentar San Gallo 2002 n 38 pag 204 ad art 13Cost Joumlrg Paul Muumlller Grundrechte in der Schweiz 3a ed Berna 1999 pag 44 seggAdriano Previtali La Carta sanitaria fra protezione dei dati principio della legalitagrave sur-rogazione della legge e sperimentazione in RDAT II-2002 pag 481 seg

5 Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e libertagrave fondamentali del 4 no-vembre 1950 (RS 0101) su questa e altre garanzie tutelate da convenzioni internazionaliv anche Rainer J SchweizerDean KradolferPatrick Sutter Das Verhaumlltnis von daten-schutzrechtlichen Persoumlnlichkeitsrechten Verfahrensgerechtigkeit und Amtsoumlffentlichkeitzueinander in Bruno BaeriswylBeat Rudin [curatori] Perspektive Datenschutz ndash Praxisund Entwicklungen in Recht und Technik Zurigo 2002 pag 237

6 Legge sulla protezione dei dati personali del 9 marzo 1987 (RL 1611)7 Legge federale sulla protezione dei dati del 19 giugno 1992 (RS 2351)

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Cantone e i suoi organi) e ciograve indipendentemente dagli scopi dai modi e dalle procedureutilizzati (art 2 cpv 1 e 2 LPDP) Da questo profilo egrave indubbio che uninchiesta ammini-strativa in cui siano elaborati dati personali ordinata dal Consiglio di Stato ed eseguitamaterialmente da periti (privati) esterni rientri nel campo dapplicazione della legge8

Occorre perograve anche considerare lart 3 cpv 1 LPDP il quale stabilisce che quando unaprocedura civile penale o amministrativa egrave in corso la protezione della persona inte-ressata egrave garantita dalle legislazioni speciali Questo disposto sancisce il cosiddettoprincipio della sussidiarietagrave della normativa generale sulla protezione dei dati rispettoalle procedure speciali Tale principio non egrave tuttavia assoluto per essere determinanteoccorre che questultime non prevedano una protezione sostanzialmente migliore9 Nelcontesto di uninchiesta amministrativa ci si potrebbe invero chiedere se la protezionedellindividuo non sia giagrave sufficientemente tutelata dalle garanzie procedurali in parti-colare dal diritto di essere sentito Per risolvere positivamente il quesito occorrerebbeperograve riconoscere che tutte le garanzie contemplate dalla legge sulla protezione dei datideterminanti nel contesto siano convenientemente assicurate dalle procedure specialiOra pur riconoscendo una manifesta prossimitagrave tra alcune garanzie tipicamente proce-durali (come il diritto di consultare gli atti) e altre proprie del diritto della protezionedei dati (come il diritto daccesso)10 non risulta con certezza ndash neacute dalla dottrina neacute dallagiurisprudenza ndash che le garanzie procedurali abbiano valenza completa e compiuta nel-lambito delle procedure dinchiesta amministrativa almeno per quanto attiene al que-sito specifico della divulgazione Neppure la legislazione speciale ndash in ogni caso quellaticinese che in proposito egrave silente ndash fornisce risposte certe11 Ad ogni modo linchiesta

8 In termini generali sentenza del Tribunale federale 1A2252002 del 27 maggio 2003 de-

stinata a pubblicazione in DTF consid 12 v anche Jean-Baptiste Zufferey Les regraveglesde la proceacutedure administrative face agrave la protection des donneacutees ndash Combat ou compleacutemen-tariteacute in Le droit en mouvement ndash numeacutero speacutecial RFJ 10 ans Friborgo 2002 pag 180

9 La normativa cantonale sulla protezione dei dati egrave comunque sempre applicabile quandola procedura civile penale o amministrativa comporti la creazione di archivi di dati (art 3cpv 2 LPDP)

10 Sul rapporto fra le due garanzie cfr ad esempio DTF 126 I 7 consid 2 pag 9 segg 125 II473 consid 4ccc pag 478 123 II 534 consid 2e pag 538539 Alexander Dubach inUrs MaurerNedim Peter Vogt [editori] Kommentar zum Schweizerischen Datenschutz-gesetz Basilea Francoforte n 55 pag 144 ad art 8 Alfred KoumllzIsabelle Haumlner Ver-waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes 2a ed Zurigo 1998 n 132pag 4748 e n 307 segg pag 112 segg Schweizer KradolferSutter op cit pag 240segg 248

11 La tendenza recente a livello nazionale egrave tuttavia quella di codificare perlomeno somma-riamente questi aspetti come ad esempio lart 97 dellordinanza sul personale federaledel 3 luglio 2001 (OPers RS 1722201113) e lart 60 dellordinanza sul personale delTribunale federale del 27 agosto 2001 (OPersTF RS 172220114) queste due disposi-zioni (rispettivi cpv 4) dichiarano applicabili allinchiesta amministrativa le regole gene-rali di procedura secondo la legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicem-bre 1968 (PA RS 172021) Cfr inoltre a livello cantonale lart 129 della nuova leggefriborghese sul personale dello Stato del 17 ottobre 2001 [LPersFR RSF 122701])


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amministrativa egrave priva di effetti giuridici diretti per le persone coinvolte nella misura incui ndash come di norma ndash non sfocia in un atto dimperio con cui lautoritagrave crea modificasopprime o accerta un determinato rapporto giuridico tra il cittadino e lo Stato12 e nellamisura in cui oumlffnet sich kein Rechtsmittelweg fuumlr die betroffenen Mitarbeiter wennsie mit einer belastenden Aussage konfrontiert sind13 La procedura dinchiesta ammi-nistrativa non egrave pertanto assimilabile ad una procedura amministrativa in senso strettoIn realtagrave dal profilo della tutela della personalitagrave sono piuttosto i dati assunti rispetti-vamente i contenuti del rapporto finale a costituire motivo dinteresse per le personecoinvolte In simili condizioni si puograve ritenere a giusto titolo la normativa cantonalesulla protezione dei dati applicabile alla fattispecie e precisamente a partire dal mo-mento in cui nellincarto dinchiesta sono elaborati dati concernenti persone fisiche egiuridiche (art 1 e 4 cpv 1 LPDP) ivi compresi i dati relativi au comportement dagentspublics individuels14 indipendentemente dal fatto che questultimi siano o possano es-sere in un rapporto di diritto speciale con lEnte pubblico15 Tuttal piugrave per i dipendentidello Stato possono variare i modelli di protezione come si illustreragrave successivamen-te16

3 a) La legge ticinese sulla protezione dei dati considera dati personali le indicazionio informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una perso-na sia essa fisica o giuridica (art 4 cpv 1 LPDP) Sono invece dati personali merite-voli di particolare protezione (cosiddetti dati sensibili) ndash in unenumerazione non esau-stiva ndash le informazioni sulle opinioni o sulle attivitagrave religiose filosofiche o politiche lasfera intima lo stato psichico mentale o fisico come pure quelle sui reati commessi lerelative pene inflitte e i provvedimenti adottati (art 4 cpv 2 LPDP) Egrave generalmentericonosciuto che i dati personali attinenti a inchieste penali amministrative e disciplina-ri costituiscono dati meritevoli di particolare protezione17 Come si vedragrave essi benefi-ciano di tutela accresciuta La legge precisa poi il concetto di elaborazione di dati per-sonali includendovi ogni operazione intesa segnatamente a raccogliere conservareutilizzare modificare trasmettere o distruggere i dati personali (art 4 cpv 3 LPDP)

12 Cfr sentenza del Tribunale federale 1A2252002 del 27 maggio 2003 destinata a pubbli-

cazione in DTF consid 2 Sulla nozione di decisione v Marco BorghiGuido CortiCompendio di procedura amministrativa ticinese Lugano 1997 pag 9 segg e riferimenti

13 Reneacute Bacher Grundsatzfragen der Administrativuntersuchungen ndash Probleme und Erfah-rungen im Bund aus der Sicht des Beauftragten in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Ad-ministrativuntersuchungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999 pag 11

14 Zufferey op cit pag 18015 Per legge sono infatti sottoposte alle norme di protezione indistintamente le persone fi-

siche e giuridiche senza eccezioni di principio per determinate categorie16 Cfr infra pag 534 seg17 Cfr Urs Belser in Urs MaurerNedim Peter Vogt [curatori] Kommentar zum Schweize-

rischen Datenschutzgesetz BasileaFrancoforte pag 78 n 17 ad art 3 riferito alla nor-mativa federale che al riguardo segue la stessa impostazione della LPDP cfr anche il 4rapporto di attivitagrave dellIncaricato federale per la protezione dei dati (19961997) Com-munication dun rapport denquecircte administrative aux commissions de gestion pag 181

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La divulgazione che puograve essere definita come la trasmissione diffusa o la messa a di-sposizione ad una cerchia indeterminata di persone (non sottoposte a un preciso obbli-go di segretezza) rientra ndash al pari dellallestimento del documento ndash nel concetto dielaborazione di dati personali18

La legge indica poi i principi che reggono lelaborazione di dati personali da parte diorgani pubblici ai sensi dellart 2 LPDP Anzitutto i dati personali possono essere ela-borati qualora esista una base legale o se lelaborazione serve alladempimento di uncompito legale (art 6 cpv 1 LPDP) In applicazione del principio della proporzionalitagravei dati personali e il modo della loro elaborazione devono essere idonei e necessari al-ladempimento del compito (art 6 cpv 2 LPDP) Inoltre secondo il principio della con-formitagrave allo scopo essi non possono essere utilizzati o trasmessi per una finalitagrave chesecondo la buona fede sarebbe incompatibile con quella per la quale originariamenteerano stati raccolti (art 6 cpv 3 LPDP) Questi principi ndash che valgono per lelaborazio-ne di dati personali generici ai sensi dellart 4 cpv 1 LPDP ndash sono evidentemente ap-plicabili anche ai dati personali meritevoli di particolare protezione ma con esigenzeaccresciute quanto alla liceitagrave dellelaborazione come stabilito dallart 6 cpv 4 LPDPtali dati possono essere elaborati soltanto se (a) lo prevede esplicitamente una legge olo esige in modo perentorio ladempimento di un compito legale oppure (b) la personainteressata vi ha acconsentito esplicitamente o il suo consenso puograve essere presunto sic-come essa beneficia di prestazioni pubbliche

Queste massime hanno valenza generale anche in materia di divulgazione di dati perso-nali19 Il Legislatore cantonale ndash al pari di quello federale ndash ha perograve ritenuto opportunogiustamente di predisporre regole supplementari alla cosiddetta trasmissione (o co-municazione) di dati personali quale forma particolare di elaborazione di dati perso-nali (art 4 cpv 3 LPDP) sono consacrati gli art 10 segg LPDP Questo tema discipli-na specificamente anche la trasmissione di dati personali a persone private nel cui no-vero egrave va inserita la divulgazione di un rapporto dinchiesta amministrativa Nel conte-sto egrave di rilievo lart 11 cpv 1 LPDP il quale precisa che rispettate le prescrizioni inmateria di segreto dufficio dati personali possono essere comunicati ndash per quanto quidinteresse ndash quando (a) lorgano responsabile vi egrave obbligato o autorizzato dalla legge(che puograve essere intesa in senso materiale20) Inoltre egrave determinante anche lart 14

18 Cfr Marco FeyBruno Baeriswyl Die Publikation von Daten im Internet ndash Aktuelle

Rechtslage in bezug auf Personendaten in Fakten 21998 pag 4 v anche Unabhaumlngi-ges Landeszentrum fuumlr Datenschutz Schleswig-Holstein (D) Datenschutzrechtliche Rah-menbedingungen fuumlr die Pressearbeit oumlffentlicher Stellen pubblicato nel sito lthttpwwwdatenschutzzentrumde materialthemendivers pressearbhtmgt

19 Questa conclusione egrave di per seacute logica almeno fintanto che nel sistema giuridico attuale vigeil cosiddetto principio della segretezza con riserva della pubblicitagrave (su tutti DTF 107 Ia304 consid 4b pag 308)

20 Cfr messaggio 2975 del 2 ottobre 1985 concernente il progetto di legge sulla protezionedei dati personali pag 12 ad art 10 lett a del disegno


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LPDP il quale dispone che la trasmissione di dati personali puograve essere limitata o sotto-posta a condizioni qualora vi ostino importanti interessi pubblici o i dati si rivelino me-ritevoli di particolare protezione per la persona interessata (cpv 1) e che dati personalioggetto di norme particolari di segretezza possono essere trasmessi solo se il destinata-rio egrave a sua volta assoggettato a un corrispondente obbligo di segreto oppure se egli siassume un tale obbligo rimanendo peraltro riservate le norme legali che prevedono ilconsenso della persona interessata (cpv 2)

Il rispetto di questi principi incombe al cosiddetto organo responsabile ossia allauto-ritagrave amministrativa che decide sul contenuto e sul tipo di utilizzazione dei dati assicu-randone il controllo come pure la gestione (art 4 cpv 5 LPDP) e che in tale veste ela-bora o fa elaborare dati personali per lo svolgimento dei suoi compiti legali Tale orga-no egrave responsabile della protezione dei dati (art 8 LPDP)

b) Nel caso in rassegna egrave pacifico che lorgano responsabile ai sensi della LPDP sia ilConsiglio di Stato LEsecutivo ordinando uninchiesta amministrativa ha esercitatouna facoltagrave che rientra nel quadro della sua competenza di vigilanza ndash quale autoritagravegovernativa ed esecutiva del Cantone (art 65 cpv 1 CostTI) ndash sullAmministrazionecantonale e nel suo dovere di assicurare che la relativa attivitagrave sia conforme al diritto(art 70 lett d CostTI combinato con lart 5 del regolamento organico del Consiglio diStato [ROCdS]21) In questi combinati disposti possono essere ravvisate le basi legaliper uninchiesta amministrativa e quindi per lelaborazione di dati personali del restonecessaria per perseguire gli obiettivi dellindagine Il fatto che linchiesta sia stata affi-data ad una Commissione esterna non riduce la responsabilitagrave dellorgano mandante(cfr art 8 cpv 1 LPDP)22 ritenuto peraltro che anche in caso di cosiddetta elabora-zione su mandato la protezione dei dati secondo la LPDP devessere comunque ga-rantita (art 16 cpv 1 LPDP) Alloccorrenza senza autorizzazione derogante il man-datario puograve utilizzare dati personali soltanto per il mandante e trasmetterli solo a que-stultimo (art 16 cpv 2 LPDP) Giagrave per queste ragioni si spiega percheacute lorgano esecu-tivo sia stato nel caso specifico e in assenza di autorizzazione derogante lunico in-terlocutore istituzionale della Commissione esterna Al Consiglio di Stato nella suaqualitagrave di organo responsabile compete anche la definizione del principio e delle mo-dalitagrave di diffusione del rapporto finale dinchiesta23 ritenuto peraltro che non sussisteuna norma di diritto speciale che consenta al Governo di autorizzarne la divulgazionecompleta e integrale senza procedere ad unattenta ponderazione degli interessi pubblicie privati in gioco

21 Regolamento sullorganizzazione del Consiglio di Stato e dellAmministrazione del 26

aprile 2001 (RL 2415)22 In termini generali Marco FeyEsther Knellwolf Datenbearbeitungen durch Dritte in

Fakten 197 pag 4 Beat Rudin Outsourcing von Informatikdienstleistungen in Fakten499 pag 50

23 Cfr anche Jean Nicolas DrueyCaroline Fluumlhmann Staatliche Untersuchungen und ihreVeroumlffentlichung in medialex 12002 pag 16 Bacher op cit pag 6

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c) Il quesito di sapere se come quando e in qualche forma il rapporto della Commis-sione amministrativa possa essere validamente divulgato va affrontato per molte ragio-ni con circospezione per la natura dei dati contenuti nel documento per leventualediffusione ad una cerchia indeterminata di persone per le diverse tipologie di interessiin gioco e non da ultimo per il fatto che il rapporto si intreccia con elementi determi-nanti anche in altre procedure tuttora pendenti e per certi versi sovrapposte allindagi-ne della Commissione esterna24

Questi elementi vanno poi inseriti nel contesto particolare dellinchiesta amministrati-va25 la cui motivazione di fondo risiede generalmente nellesigenza di accertare e chia-rire fatti di determinare le cause allorigine delle carenze riscontrate nel funzionamentoe nellorganizzazione dellamministrazione come pure di definire i possibili rimedi26Bencheacute il comportamento umano ndash azioni e omissioni di agenti pubblici ndash sia inevita-bilmente di rilievo linchiesta amministrativa non egrave perograve direttamente rivolta controdeterminate persone ndash per perseguirle sono previsti altri strumenti ndash bensigrave egrave intesa indefinitiva ad evidenziare situazioni oggettive nellinteresse pubblico27 Una simile con-statazione puograve tuttavia apparire piuttosto teorica nella misura in cui ndash come nel casospecifico ndash la procedura dinchiesta amministrativa si sovrappone di fatto a procedi-menti penali e disciplinari paralleli e dalla quale traspare che determinate persone ri-sultano piugrave di altre allorigine di determinate disfunzioni28 Ma nel complesso del di-scorso questa sovrapposizione di elementi e procedimenti puograve anche risultare inevita-bile Das ist stets dann der Fall wenn innerhalb eines komplexeren Sachverhaltes ad-ministrativer Natur lediglich einzelne Vorkommnisse einen strafrechtlich relevantenAspekt haben und das Ergebnis der [Administrativuntersuchung] vom Ausgang desStrafverfahrens voraussehbar nicht beruumlhrt wird29 Giagrave per queste ragioni si pongonoquesiti delicati quanto allopportunitagrave e ndash soprattutto ndash alla legittimitagrave e alle modalitagravedella divulgazione del rapporto finale al pubblico e ai media le cui conseguenze vannovagliate alla luce della tutela della sfera privata delle persone coinvolte negli accerta-

24 Questi delicati aspetti e le relative conseguenze sono del resto ben evidenziati nel rap-

porto finale25 Per una panoramica sugli scopi sullesecuzione e sulle modalitagrave delle inchieste ammini-

strative a livello federale cfr anche le direttive emanate dal Consiglio federale il 18 no-vembre 1981 (FF 1981 III 963)

26 DrueyFluumlhmann op cit pag 14 Bacher op cit pag 1027 A livello federale cfr anche il nuovo art 97 cpv 1 e 2 OPers e 60 cpv 1 e 2 OPersTF

sentenza del Tribunale federale 1A2252002 del 27 maggio 2003 destinata a pubblica-zione in DTF consid 12

28 Cfr anche Bacher op cit pag 121329 Bacher op cit pag 8 Daltro canto neppure le indicazioni e valutazioni contenute nel

rapporto dinchiesta amministrativa sono vincolanti nellambito di una procedura discipli-nare o penale non si puograve perograve oggettivamente escludere che leventuale edizione degli attidellinchiesta amministrativa in questi procedimenti possa comportare di fatto un peggio-ramento della posizione dellinteressato (v anche Bacher op cit pag 10)


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menti30 confrontandole con le manifeste esigenze di informazione e trasparenza Certonon tutti i dati contenuti nel rapporto devono essere qualificati come sensibili Sennon-cheacute siccome inseriti nel contesto di uninchiesta ad ampio respiro in cui fatti e mo-menti sono enunciati spesso con dovizia di particolari i dati nel loro complesso posso-no essere collegati tra di loro per cui ndash formando un aggregato unico ndash si giustifica ditrattarli alla stessa stregua nel senso di considerare di principio il documento completocome meritevole di particolare protezione e quindi di tutela accresciuta Evidentementeda questa risultanza vanno escluse le parti a seacute stanti che in nessun modo presentanoproblemi dal profilo della protezione dei dati come le parti generali in cui egrave ripercorsoe spiegato il diritto determinante

B Il principio della divulgazione fra esigenze dinformazione e tuteladella personalitagrave

1 Nel quadro delle inchieste attuate nelle susseguenti decisioni e nelle modalitagrave dellaloro divulgazione al pubblico e ai media il Consiglio di Stato quale organo istituzio-nale detentore di potere pubblico (art 65 CostTI) e soprattutto nella sua qualitagrave di or-gano responsabile deve ndash alla luce degli interessi generali ndash tutelare convenientementela personalitagrave delle persone coinvolte rispettando i diritti conferiti loro dalla legge epiugrave in generale dalla Costituzione federale e da quella cantonale e determinarsi con-formemente al principio della proporzionalitagrave Queste esigenze si confondono del restocon quelle generali in materia di restrizioni dei diritti fondamentali di cui allart 36Cost nella misura in cui la fattispecie rientra nel campo dapplicazione dei precetti co-stituzionali giagrave richiamati che garantiscono in particolare il diritto allautodetermina-zione informativa31

2 Nel Cantone Ticino la norma determinante in materia di informazione del pubblicoha valenza costituzionale lart 56 CostTI egrave del tenore seguente ogni autoritagrave informaadeguatamente sulla propria attivitagrave Non devono essere lesi interessi pubblici o privatipreponderanti Per quanto attiene specificamente allEsecutivo cantonale tale concettoegrave ribadito sostanzialmente nellart 4 ROCdS che stabilisce quanto segue il Consigliodi Stato informa il pubblico sulle sue decisioni nella misura in cui queste informazionirispondano ad un interesse generale e non vi si oppongano importanti interessi pubblicio privati degni di particolare protezione Questi combinati disposti sanciscono senzal-tro basi legali ai sensi dellart 11 cpv 1 lett a LPDP per la trasmissione di dati perso-nali e assorbono in buona sostanza anche le cautele stabilite allart 14 LPDP Il solofatto che il Governo cantonale abbia avviato inchieste o accertamenti non significaquindi che gli elementi o le risultanze debbano automaticamente essere rese di pubblico

30 DrueyFluumlhmann op cit pag 15 Bacher op cit pag 631 Sul tema in generale cfr DrueyFluumlhmann op cit pag 15 JP Muumlller op cit pag 44

segg Rainer J Schweizer Verfassungsrechtlicher Persoumlnlichkeitsschutz in Daniel Thuuml-rerJean-Franccedilois Aubert Joumlrg Paul Muumlller [curatori] Verfassungsrecht der Schweiz Zu-rigo 2001 pag 691 segg

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dominio LEsecutivo deve riservarsi il diritto-dovere di valutare caso per caso se esisteun interesse pubblico preminente atto a giustificare la comunicazione verso lesternodelle sue decisioni32 Certo se la comunicazione (completa e in testo integrale) del rap-porto ad organi dello Stato ndash istituzionalmente investiti di attivitagrave di controllo su altriorgani pubblici33 e sottoposti ad un rigoroso obbligo di discrezione34 ndash appare sosteni-bile e talora indispensabile per comprendere non solo gli elementi essenziali ma anchei dettagli delle cronistorie rilevanti per lesercizio della potestagrave di controllo35 il discor-so egrave sostanzialmente diverso per quanto attiene allinformazione della popolazione

3 Le inchieste amministrative possono riguardare casi eccezionali di ampia portata chehanno investito lAmministrazione Egrave facile immaginarsi linteresse generale che essesuscitano e la pressione cui sono legittimamente sottoposte da parte dei cittadini e deimedia che si attendono chiarimenti a breve termine Die Oumlffentlichkeit hat ein An-recht auf Klaumlrung von Sachverhalten die das Funktionieren der Verwaltung tangierenund sie erwartet dies werde innerhalb nuumltzlicher Frist geschehen36 Inoltre je groumlsser

32 Il Governo egrave del resto sensibile a questa problematica (v ad esempio la risposta del Di-

rettore del Dipartimento delle istituzioni Luigi Pedrazzini allinterpellanza dei deputatiMaurizio Albisetti e Fabio Regazzi Permessi facili il silenzio non basta piugrave resa da-vanti al Gran Consiglio il 15 maggio 2002)

33 Nella fattispecie questo egrave stato il caso della Commissione della gestione e delle finanzedel Gran Consiglio Nel quadro dellesercizio dellalta vigilanza parlamentare (art 18 dellavecchia legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 7 novembre1984 [vLGC] combinato con gli art 57 cpv 2 CostTI e 1 cpv 2 vLGC) era stata isti-tuita quale Sottocommissione della Gestione una Commissione parlamentare dinchiestaEssa ha rassegnato il suo rapporto finale il 6 marzo 2003 a cui egrave seguito il 24 marzo2003 il dibattito nel plenum del Gran Consiglio Con lentrata in vigore (il 1deg aprile 2003)della nuova Legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 di-cembre 2002 (nLGC RL 2411) il Parlamento si egrave dotato di norme piugrave strutturate inmateria di alta vigilanza stabilendo in particolare basi legali esplicite per la Commissio-ne parlamentare dinchiesta (art 36 segg nLGC)

34 Vedi ad esempio lart 65 cpv 1 nLGC I parlamentari sono vincolati al segreto dufficioper quanto vengano a conoscenza di fatti che devono essere tenuti segreti o trattati inmodo confidenziale a tutela di interessi preponderanti pubblici o privati segnatamente perla protezione dei dati personali o per riguardo a un procedimento in corso Questobbligosi confonde peraltro con il segreto dufficio stabilito allart 29 LPDP lorgano che elabo-ra i dati lautoritagrave di vigilanza e i loro membri e funzionari sono sottoposti allobbligo dimantenere il segreto riservati i casi in cui la trasmissione dei dati egrave prevista dalla presentelegge (cpv 1) la trasgressione a questo obbligo egrave punita conformemente allart 320 delCodice penale (cpv 2)

35 In questa misura si possono ritenere adempiti i requisiti dellassistenza tra organi pubbliciin materia di trasmissione di dati personali anche in assenza di una base legale specifica(cfr art 10 lett b LPDP)

36 Daniel Vischer Rechtsstellung der von einer Untersuchung Betroffenen in der Admini-strativuntersuchung (AU) und in der parlamentarischen Untersuchungskommission(PUK) oder ndash Die Angst vor der Verrechtlichung von Verfahrensablaumlufen im Hoheits-gebiet von Politik und Verwaltung in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Administrativ-untersuchungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999 pag 43


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der Skandal je pikanter die Details und je klarer die Schuldzuweisung desto groumlsser istdie mediale Wirkung Das mediale Beduumlrfnis lautet mithin moumlglichst schnell und oumlf-fentlich37 Loggetto dellinchiesta amministrativa in rassegna rientra perfettamente inquesto quadro per cui linteresse pubblico ad una divulgazione celere ed esaustiva dellerisultanze egrave senzaltro manifesto Per di piugrave lipotesi di mantenere il riserbo su determi-nati elementi potrebbe produrre effetti negativi Transparenz ist auch in solchen Faumlllenwichtig Werden Fehler publik eine Untersuchung eingeleitet jedoch das Ergebnisnicht ausreichend offengelegt nimmt die Oumlffentlichkeit immer an es sei noch schlim-mer als behauptet gewesen38 oppure che lautoritagrave abbia inteso occultare qualcosa

Nondimeno occorre chiedersi sino a che punto possa estendersi linteresse pubblico alladivulgazione Questo tema delicato va definito considerando gli obiettivi della procedu-ra specifica Giagrave si egrave illustrato ndash ed egrave determinante in questo contesto ndash che linchiestaamministrativa egrave volta alla determinazione delle cause allorigine delle disfunzioni ri-scontrate nellattivitagrave dei servizi dello Stato e sui rimedi prospettabili Essa non egrave quindidirettamente rivolta contro determinate persone Di conseguenza linteresse pubbliconon va indirizzato di per seacute ai singoli casi neacute ndash tantomeno ndash alle singole persone bensigraveal contesto piugrave generale del funzionamento e dellorganizzazione dellamministrazioneponendo laccento sugli eventi39 In altri termini nel quadro specifico di uninchiestaamministrativa linteresse pubblico non puograve estendersi fino alla pur legittima curiositagravedi scoprire cosa abbia detto o come abbia agito una determinata persona ma ndash piuttosto ndashlimitarsi agli accertamenti generali e alle risultanze del rapporto finale rispettivamenteai rimedi concreti per ovviare alle carenze riscontrate Daltra parte il solo fatto cheuninchiesta abbia sollevato per cosigrave dire un pubblico risentimento non basta a giusti-ficare una divulgazione del rapporto senza distinzioni das Beduumlrfnis uumlber gewisseSachverhalte mehr zu erfahren [kann] nicht von vornherein mit einem oumlffentlichen In-teresse im Rechtssinne gleichgesetzt werden namentlich nicht der blosse Umstanddass eine Angelegenheit Staub aufgewirbelt hat40 Per di piugrave oltre a questo aspettooccorre considerare che uninchiesta amministrativa non egrave pubblica41 per cui non ob-bedisce automaticamente ai criteri di pubblicitagrave propri ad esempio delle udienze e sen-tenze giudiziarie42 Del resto anche a livello federale la pubblicazione delle versioni

37 Vischer op cit pag 4338 Keller op cit pag 3839 DrueyFluumlhmann op cit pag 1740 DrueyFluumlhmann op cit pag 1741 Vischer op cit pag 4342 Cfr ad esempio lart 30 cpv 3 Cost secondo cui ludienza e la pronuncia della sentenza

sono pubbliche Daltro canto la pubblicitagrave non egrave un fattore assoluto potendo la leggeprevedere eccezioni e ciograve qualora vi siano interessi pubblici o privati da proteggere (vanche il messaggio concernente la revisione della Costituzione federale del 20 novembre1996 FF 1997 I 172) sul tema Emilio Catenazzi Pubblicitagrave del procedimento giudizia-rio e protezione della personalitagrave in Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennioRDAT I-2000 pag 111 segg

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integrali di rapporti finali concernenti inchieste amministrative non sembra essere la re-gola43

Nellottica della ponderazione degli interessi in gioco sono poi di rilievo nel contestoconcreto importanti interessi privati alla tutela della personalitagrave e alla protezione deidati delle persone coinvolte in misura diversa nellindagine Dagli accertamenti effet-tuati una o piugrave persone appaiono inevitabilmente come responsabili qualificati o per-lomeno come corresponsabili del malessere Considerato che linchiesta amministrativanon egrave rivolta contro determinate persone egrave importante per motivi di tutela personalitagrave edi protezione dei dati che in vista della divulgazione si considerino questi elementi so-prattutto se il rapporto contiene anche apprezzamenti sulle persone44 come tali suscet-tibili di ledere la reputazione sociale degli interessati e quindi la loro personalitagrave rile-vante anche dal profilo costituzionale45 In effetti e indipendentemente dai rimproveriche possono essere mossi a determinate persone die verfassungsrechtliche Garantieder Persoumlnlichkeit schuumltzt den Einzelnen besonders davor dass er in seinem sozialenAnsehen beeintraumlchtigt oder gar der Laumlcherlichkeit preisgegeben wird46 Daltra partesi dovrebbe anche considerare che uno scadimento della buona reputazione non produ-ce effetti solo sullinteressato ma anche sui suoi familiari in particolare moglie e figli47Non appare invece determinante il fatto che qualche interessato rivesta o abbia rivestitouna posizione dirigenziale allinterno dellAmministrazione pubblica e quindi debbaassumersi almeno parzialmente un ruolo maggiormente esposto alla critica siccomepersona pubblica48 per sottrarlo di per seacute alla tutela della sua personalitagrave Inoltre

43 Cfr Bacher op cit pag 11 e gli esempi indicati da pag 16 Quale eccezione si puograve

menzionare linchiesta amministrativa sulle relazioni del Servizio informazioni svizzerocon il Sudafrica ndash misure esecutive il cui rapporto finale egrave stato rassegnato il 16 agosto2002 ed egrave apparso in internet

44 Cfr DrueyFluumlhmann op cit pag 1545 I valori essenziali della personalitagrave come lonore (diritto alla considerazione sociale pro-

tezione dal discredito sociale) e la protezione della sfera privata mediante il diritto al ri-spetto della vita privata e familiare (art 13 cpv 1 Cost e art 8 CEDU) sono giustamenteritenuti i perni della protezione dei dati come traspare anche dal messaggio n 02047 del29 maggio 2002 del Consiglio federale concernente la legge sul sistema dinformazioneper il settore degli stranieri e dellasilo (Stranieri 2000) (FF 2002 pag 41844185)

46 JP Muumlller op cit pag 4947 Il Tribunale federale ha per esempio ritenuta lesiva della libertagrave personale dellinteressato e

dei suoi familiari la pubblicazione sul Foglio ufficiale del nome di un debitore contro il qualeegrave stato eseguito un pignoramento infruttuoso (DTF 107 Ia 52 consid 3c e d pag 57 e 58)

48 Il Tribunale federale ha giagrave avuto modo di determinarsi su concetti analoghi nel caso dicosiddette Persoumlnlichkeiten des oumlffentlichen Interesses o relativ prominente Personenpuograve apparire giustificata je nach der konkreten Interessenlage auch eine Berichterstattungunter Namensnennung (DTF 126 III 305 consid 4baa pag 307) considerato in ogni ca-so che auch in der Oumlffentlichkeit stehende Personen brauchen sich nicht gefallen zu las-sen dass die Massenmedien mehr uumlber sie berichten als durch ein legitimes Informati-onsbeduumlrfnis gerechtfertigt ist ihrem Schutzbeduumlrfnis ist ebenfalls Rechnung zu tragen(DTF 127 I 145 consid 5caa pag 161)


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occorre considerare il fatto che il clima generale puograve risultare talora assai rovente co-me nel caso in rassegna ed accrescere di fatto lesposizione di determinate persone49Come interessi privati vanno inoltre annoverati anche quelli di terzi coinvolti solonella misura in cui una persona chiamata a dare informazioni abbia citato ad esempioil loro nome in un contesto suscettibile di nuocere alla loro reputazione Altri interessidegni di menzione riguardano i singoli casi esaminati o di riflesso assurti agli atti chenel rapporto in rassegna prendono il nome della persona che ha avviato la procedura dibase la quale pertanto risulta (perlomeno indirettamente) coinvolta Il tema egrave ancorpiugrave delicato laddove il documento originale come nella fattispecie reca elementi dellacronistoria dellinteressato

Oltre alla qualitagrave dei dati (sensibili) contenuti nel rapporto ndash che qui basta rilevare nellaloro tipologia ndash occorre considerare nella ponderazione anche altri interessi pubblicisegnatamente gli interessi delle procedure penali pendenti (esigenze dinchiesta) chepossono porre limiti specifici alla divulgazione50 e ciograve a tutela delle persone coinvolteche potrebbero subire un pregiudizio in caso di pubblicazione Nella misura in cui co-me nel caso concreto il rapporto contiene anche elementi fiscali dedotti da procedurespecifiche occorre poi tenere in debita considerazione lobbligo del segreto fiscale sta-bilito allart 183 della legge tributaria (LT51) Alla stessa stregua vanno anche conside-rati eventuali dati assoggettati al segreto medico Discende giagrave da queste considerazioniche una valutazione degli interessi in gioco ndash che compete al solo organo responsabilendash dovrebbe imporre riserbo quanto alla diffusione capillare del rapporto completo e intesto integrale Certo talune persone coinvolte sono giagrave note al grande pubblico perdeterminati fatti Tuttavia anche per loro dovrebbe valere il principio secondo cui wasim Zeitpunkt der Publikation unvermeidbar ist soll nicht mit der Nennung von Par-teinamen auf unbestimmte Zeit hinaus perpetuiert werden52

C Soluzioni prospettabili alla luce del principio della proporzionalitagrave

1 Il principio della proporzionalitagrave consente lelaborazione (e quindi la divulgazione)solo delle informazioni oggettivamente necessarie per conseguire un determinato scopoe a condizione che siano in un rapporto ragionevole con lingerenza nella personalitagrave53

49 Sul tema v DrueyFluumlhmann op cit pag 1750 Cfr anche il 4 rapporto di attivitagrave dellincaricato federale per la protezione dei dati

(19961997) Autres Thegravemes I punto 44 ndash Communication dun rapport denquecircte admi-nistrative aux commissions de gestion pag 181

51 Legge tributaria del 21 giugno 1994 (RL 10211) Lart 183 LT stabilisce peraltro alcapoverso 2 che linformazione egrave ammessa nella misura in cui esista un fondamento le-gale nel diritto federale o cantonale

52 Hans Baumlttig in Urs MaurerNedim Peter Vogt [curatori] Kommentar zum Schweizeri-schen Datenschutzgesetz BasileaFrancoforte n 34 pag 298 ad art 22 della legge fede-rale sulla protezione dei dati che al riguardo segue la stessa impostazione della LPDPv anche infra pag 533 seg

53 Su tale principio in generale in materia di protezione dei dati Urs Maurer in Urs Mau-

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2 In prima analisi si pone il tema dellestensione e della forma della divulgazione delrapporto finale ricercando tra le numerose possibilitagrave le modalitagrave maggiormente ri-spettose del suddetto principio Lesperienza raccolta da esperti nel campo delle inchie-ste amministrative li ha condotti ad affermare ndash a titolo del tutto generale ndash che eine11 Publikation [] meistens mit der Privatsphaumlre Betroffener nicht vereinbar [ist]54Nel caso specifico considerati i delicati elementi menzionati in precedenza appare dif-ficile sostenere la legittimitagrave di una pubblicazione del rapporto finale in forma completae in testo integrale Ladozione di questa modalitagrave potrebbe far accrescere da sola lin-tensitagrave degli eventi e combinata con i molti dettagli contenuti nel documento far risal-tare ancor piugrave le singole persone anzicheacute il quadro generale del funzionamento e del-lorganizzazione dei servizi dello Stato55

Come giagrave evidenziato occorre anzitutto appurare se dal punto di vista dellinformazio-ne dei cittadini non sia sufficiente rendere pubbliche le sole parti neutre e le risultanzedel rapporto rispettivamente un condensato dei punti principali In effetti ndash a prescin-dere dalla legittima curiositagrave quanto ai nominativi delle persone coinvolte e alle azionidi cui sono state protagoniste ndash non sembra necessario che la popolazione debba essereimperativamente informata su fatti precisi o persone specifiche che in seacute non la riguar-dano neacute direttamente neacute indirettamente Qualora dopo unattenta ponderazione degliinteressi si ritenesse opportuna una pubblicazione occorre rilevare che il principiodella proporzionalitagrave richiede modalitagrave di divulgazione piugrave tenui di quella completa e intesto integrale assodato che in ogni caso neppure la via della censura totale del do-cumento appare percorribile

In questo quadro sono concepibili diverse varianti intermedie che presuppongono tuttelanonimizzazione del documento ossia loscuramento di indicazioni riferite o riferibiliad una persona specifica56 Le varianti possono configurarsi nel modo seguente divul-gazione totale del rapporto previa anonimizzazione integrale o parziale (persone coin-volte eo casi eo unitagrave amministrative altri elementi sensibili) divulgazione parzialedel rapporto previa anonimizzazione integrale o parziale (persone coinvolte eo casieo unitagrave amministrative altri elementi sensibili) allestimento di una versione del rap-

rerNedim Peter Vogt [curatori] Kommentar zum Schweizerischen DatenschutzgesetzBasileaFrancoforte n 10 segg pag 91 seg ad art 4 riferito alla normativa federale chein merito segue la stessa impostazione della LPDP Ivo Schwegler Datenschutz im Poli-zeiwesen von Bund und Kantonen tesi Berna 2001 pag 28 seg v anche DTF 128 II259 consid 36 pag 275 segg 125 II 473 consid 4b pag 476 e relativi richiami

54 Martin Farner Checkliste fuumlr Beauftragte in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Admini-strativuntersuchungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999 pag 78

55 In questo senso anche DrueyFluumlhmann op cit pag 1756 La tendenza generale di rendere anonimi i documenti ufficiali egrave del resto ribadita anche

nel messaggio n 03013 del Consiglio federale del 12 febbraio 2003 concernente la leg-ge federale sulla trasparenza dellamministrazione (FU 2003 pag 1783 segg) Il disegnodi legge prevede infatti che i documenti ufficiali che contengono dati personali devonose possibile essere resi anonimi prima che siano consultati (art 9 cpv 1 del disegno)


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porto nella forma di una scheda riassuntiva piugrave o meno estesa dei casi e in una forma dastabilire oppure una combinazione di queste varianti In merito occorrerebbe poi chie-dersi quale potrebbe essere la forma piugrave adeguata di divulgazione (documento in formacartacea eo in forma elettronica) Rimane in ogni caso riservata linformazione delpubblico mediante conferenza o comunicato stampa e la facoltagrave dei membri dellEsecu-tivo di rispondere ad eventuali atti parlamentari57

Ritenuti la natura e gli obiettivi dellinchiesta amministrativa linteresse pubblico allatrasparenza e allinformazione i contrapposti interessi (pubblici e privati) ad una certadiscrezione puograve anche apparire sostenibile alla luce del principio della proporzionali-tagrave una pubblicazione anonimizzata del rapporto finale in una modalitagrave tale da rendereperograve ancora possibile la comprensione del testo58 A tale scopo occorrerebbe pertantochiedersi se non sia piugrave indicato divulgare il testo completo dei singoli capitoli(dovutamente anonimizzato) piuttosto che un testo amputato di taluni passaggi A pre-scindere dalla definizione difficile dei criteri di stralcio di determinati passaggi la va-riante amputata pone il problema delicato della paritagrave di trattamento delle persone men-zionate e un rischio accresciuto di frammentazione della logica discorsiva e di incom-prensione di singoli contesti che nel testo completo risultano invece armonici Even-tualmente per alleggerire il volume potrebbe essere concepibile limitare la pubblica-zione delle parti delicate al solo testo base senza le note a pieacute di pagina nella misura incui queste ultime servono solo a precisare talune constatazioni senza apportare ele-menti determinanti per la comprensione del testo Questa soluzione assai dispendiosanon pare tuttavia particolarmente utile poicheacute nel caso specifico le note a pieacute di pagi-na forniscono sovente elucidazioni supplementari che contribuiscono a chiarire il con-testo

Appare invece piugrave importante stabilire se la divulgazione debba riguardare il testo inte-grale oppure singole parti alla condizione che non sia intaccata la continuitagrave del di-scorso Considerati tutti gli elementi in gioco si puograve senzaltro sostenere che linteressegenerale del pubblico ad essere informato sarebbe ampiamente soddisfatto giagrave con lapubblicazione del preambolo del compendio giuridico degli accertamenti concreti edelle conclusioni accompagnati eventualmente dai dati statistici che figurano in calceal documento originale escludendo quindi le cronistorie del caso di riferimento e le ta-belle di ricostruzione dincarto Del resto queste ultime parti contemplano una moltitu-dine di dati personali (sensibili) che lanonimizzazione non consente sufficientemente disalvaguardare rendendo per di piugrave disagevole la comprensione del testo

57 Su queste possibilitagrave in generale cfr Bacher op cit pag 11 DrueyFluumlhmann op cit

pag 1858 Questo aspetto problematico del rapporto tra anonimizzazione e comprensione del testo egrave

peraltro noto in materia di pubblicazione di sentenze giudiziarie Hier steht der Zweckder Publikation einer Aggregierung der Einzeldaten entgegen und eine genaue Schilde-rung der Sachumstaumlnde des konkreten Streitfalles ist fuumlr das Verstaumlndnis des einzelnenUrteils von entscheidender Bedeutung (Baumlttig op cit n 34 pag 298 ad art 22)

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3 Per quanto attiene al supporto della divulgazione occorre considerare con dovutaprudenza lopportunitagrave di uneventuale diffusione del documento in forma elettronica suinternet Una pubblicazione nel web costituisce dal profilo qualitativo una modalitagravediversa e piugrave incisiva rispetto alla pubblicazione mediante strumenti per cosigrave direconvenzionali59 Internet configura una piattaforma globale che consente teoricamente achiunque in ogni tempo e da ogni parte del mondo di accedere ai dati contenutiviInoltre essa permette agevolmente di registrare analizzare e combinare le informazionipubblicate consentendo cosigrave lallestimento di profili Gli specialisti possono inoltremodificare completare o addirittura cancellare determinati contenuti Le informazioniche finiscono nella rete non possono piugrave essere ristornate Non a torto si afferma chedie papiergebundene Aufbewahrung und erschwerte Zugaumlnglichkeit [] auch zu ei-nem langsamen aber stetigen lsquoVergessenrsquo [fuumlhren] Das Internet ist dagegen ein lsquoewi-ges Gedaumlchtnisrsquo60 I pericoli legati al potenziale abuso della rete non devono quindi es-sere sottovalutati A differenza di altri Cantoni61 il diritto ticinese non contiene poi unabase legale specifica per la pubblicazione in internet che preveda cautele a dipendenzadella tipologia dei dati contenuti nella versione cartacea Qualora si optasse per taleforma di divulgazione si imporrebbe anche per questa ragione unalta qualitagrave di dis-simulazione quale risultato di unattenta ponderazione degli interessi alla luce del prin-cipio della proporzionalitagrave

4 Quanto ai tempi della divulgazione si ritiene non solo opportuno ma anche neces-sario qualora non sussistessero esigenze preponderatamente superiori di informazionedel pubblico anche alla luce del principio della proporzionalitagrave che una diffusione delrapporto al pubblico sia predisposta solo dopo leventuale esercizio del diritto di con-sultazione degli atti delle persone interessate Rimane evidentemente riservato il temadellopportunitagrave di rendere pubblico il rapporto prima della conclusione delle procedureparallele pendenti

5 In generale il destino del rapporto dinchiesta in merito allestensione e alle modalitagravedi una sua (futura) divulgazione dovrebbe preferibilmente essere definito ndash nelle grandi

59 Sul tema compiutamente FeyBaeriswyl op cit pag 4 segg sui rischi legati alla pub-

blicazione di dati personali in internet v anche Markus Siegenthaler Das Internet alsGefahrenquelle fuumlr den Datenschutz in Michael GislerDieter Spahni [curatori] eGov-ernment ndash Eine Standortbestimmung 2a ed Berna 2001 pag 187 segg

60 FeyBaeriswyl op cit pag 561 Cfr ad esempio il sect 6 cpv 3 della legge sulla pubblicazione delle leggi e del Foglio uffi-

ciale del Canton Zugo del 29 gennaio 1981 (BSG 1523) nella versione modificata in se-guito alladozione della legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 28 settem-bre 2000 (BSG 1571) che recita [Das Amtsblatt] erscheint in der Regel woumlchentlicheinmal Die Veroumlffentlichung im Internet oder durch andere elektronische Kommunikati-onsmittel sind fuumlr beide Teile [amtlicher Teil nichtamtlicher Anzeigeteil] zulaumlssig Davonausgenommen sind im Amtlichen Teil besonders schuumltzenswerte Daten Die Veroumlffentli-chung des Amtlichen Teils ist nach einer bestimmten Frist die der Regierungsrat festsetztzu loumlschen


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linee e nella misura dellesito prevedibile ndash giagrave al momento dellattribuzione del man-dato ai periti esterni Die Information der Oumlffentlichkeit ist [] schon bei der Auf-tragserteilung zu uumlberlegen weil der Schlussbericht bei vorgesehener Publikation sehrunterschiedlich abgefasst wird als bei einer rein internen Berichterstattung zB werdenmoumlglichst keine Namen genannt bei Nichtpublikation kann dagegen auf eine Anony-misierung verzichtet werden62 Nel contempo si renderebbe piugrave agevole ai periti sindallinizio il compito di allestire il rapporto in una forma idonea alla pubblicazionequalora fosse prevista63 Infine occorre sempre considerare che bei einer Veroumlffentli-chung nicht nur bestimmte Empfaumlnger Angaben erfahren sondern [] ein grosser nichtnaumlher bestimmbarer Kreis der die erhaltenen Daten fuumlr jedweden Zweck weiternutzenkann64 e che mit der oumlffentlichen Darstellung eines Verwaltungsvorganges [] prak-tisch immer eine Zweckaumlnderung verbunden [ist]65

6 Un ultimo appunto concerne la diffusione del rapporto tramite canali non istituzio-nali in particolare a seguito di fughe di notizie dovute ad insufficiente sicurezza nellagestione del documento oppure a divulgazioni non autorizzate dallorgano responsabileA questo proposito lart 17 LPDP stabilisce che chi elabora dati personali deve prende-re misure appropriate di sicurezza contro la perdita il furto lelaborazione e la consul-tazione illecita Daltro canto egrave risaputo che piugrave il numero dei destinatari di un docu-mento egrave elevato piugrave il rischio di un uso improprio ndash e comunque di fatto possibile perqualsiasi scopo ndash aumenta Lesperienza non solo recente insegna che documenti classi-ficati o informazioni riservate e comunque coperte dal segreto dufficio siano diffusesoprattutto quando si tratta di cosiddette causes ceacutelegravebres sottoposte ad alta pressionemediatica In ogni caso il fatto che il documento oppure suoi estratti appaiano su orga-ni di comunicazione ndash parzialmente o in forma integrale ndash senza autorizzazione non li-bera lorgano responsabile dallonere di predisporre adeguate modalitagrave di diffusione uf-ficiale conformi alle norme di tutela della personalitagrave

62 Martin Keller Administrativuntersuchungen ndash Die zentralen Fragen aus der Sicht der

auftraggebenden Behoumlrder in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Administrativuntersu-chungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999 pag 31 cfr anche Bacher opcit pag 1415

63 Questi principi collimano del resto con le recenti disposizioni dellordinanza federale con-cernente la pubblicazione elettronica di dati giuridici dell8 aprile 1998 (RS 1705122)applicabile ai dati giuridici della Confederazione che allart 7 (Protezione dei dati) stabi-lisce quanto segue Allatto dellelaborazione della costituzione e dellaggiornamento disistemi interni dinformazione la Confederazione provvede affincheacute i dati che devono es-sere protetti e quelli non destinati a essere pubblicati possano essere facilmente separati oresi anonimi in occasione di una futura pubblicazione

64 Unabhaumlngiges Landeszentrum fuumlr Datenschutz Schleswig-Holstein (D) op cit punto III65 Unabhaumlngiges Landeszentrum fuumlr Datenschutz Schleswig-Holstein (D) op cit punto II

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III Criteri e modalitagrave di divulgazione in forma anonimizzata

Con nota a protocollo del 13 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha disposto lanoni-mizzazione dei dati personali (sensibili) contenuti nel rapporto finale risolvendo inoltrela messa a disposizione del documento con gli adattamenti precitati alle persone di-rettamente colpite per consultazione previa richiesta secondo le modalitagrave indicate dalResponsabile per la protezione dei dati e riservando in un secondo tempo la decisionesulla pubblicazione del rapporto adattato

Gli adattamenti al testo si fondano sui criteri e sulle modalitagrave definiti e precisati nel pre-sente capitolo Essi riguardano il testo originale integrale del rapporto finale e sono in-dipendenti dal tipo di divulgazione (estensione e forma del supporto) che lorgano re-sponsabile riterragrave opportuno ordinare

A Significato scopo e limiti dellanonimizzazione

Come giagrave accennato anonimizzazione significa in sostanza oscuramento di indicazio-ni riferite o riferibili ad una persona specifica in particolare nomi e luoghi come pureelementi che se connessi consentono unidentificazione (ad esempio date di nascitanumeri di telefono mappali) Lanonimizzazione egrave uno strumento generalmente efficaceper la tutela della personalitagrave e di ampia applicazione soprattutto nellambito giudizia-rio66 Lesistenza di questa possibilitagrave rende sovente possibile la comunicazione di undocumento ufficiale che altrimenti sarebbe inconciliabile con i precetti di protezionedella sfera privata personalitagrave In definitiva lanonimizzazione concorre a rendere ef-fettivo il principio della proporzionalitagrave concorrendo ad elaborare unicamente i datipersonali assolutamente necessari67

Nel caso specifico la finalitagrave dellesercizio di anonimizzazione del rapporto finale de-vessere posta in stretta connessione con la natura dellinchiesta amministrativa percontribuire a rendere lidentificazione o lidentificabilitagrave delle persone coinvolte la piugravedifficile possibile e di conseguenza a porre laccento sui fatti anzicheacute sulle persone Egraveperograve evidente che tale esercizio predisposto per tutto il documento oltre ad esserecomplesso per la quantitagrave rilevante di dati da oscurare potrebbe risultare ndash dacchito ndashnon pienamente efficace poicheacute riguarda in parte elementi (e nomi) giagrave ampiamentediffusi nellopinione pubblica e quindi in questa misura ma anche per la struttura deldocumento potenzialmente ma inevitabilmente identificabili Giagrave da queste conside-razioni si avvertono le difficoltagrave del processo inserito nel contesto delicato di unin-chiesta svolta a largo raggio lesercizio richiede dopo unattenta valutazione ladozione

66 Cfr Catenazzi op cit pag 115 sul tema in generale v anche Rainer MetschkeRita

Wellbrock Datenschutz in Wissenschaft und Forschung 3a ed Berlino 2002 pag 19segg anche in lthttp wwwdatenschutz-berlindeinf omatdateienmat_28pdfgt

67 Cosigrave anche Walter op cit pag 114


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di criteri pratici e suscettibili di minimizzare il rischio di lesioni della personalitagrave chequalsiasi divulgazione al pubblico comporta

Gli elementi che militano a sostegno di unanonimizzazione qualificata sono molteplicie di rilievo Essi si fondano in buona sostanza sulla massima generalmente ricono-sciuta secondo cui ciograve che egrave inevitabile al momento della divulgazione o quantomenodei fatti ossia la notorietagrave e il ruolo di determinate persone in un preciso contesto nondevessere perpetuato con lindicazione dei loro nomi E ciograve tantomeno in un docu-mento ufficiale concernente uninchiesta amministrativa Come giagrave accennato lintentoprincipale ricercato con lanonimizzazione egrave quello di far risaltare i fatti ponendo lesingole persone in un secondo piano per favorire unattenuazione con il trascorrere deltempo della loro conoscenza pubblica in merito agli elementi riscontrati e per attenuareil rischio di riferimenti incrociati attinenti a singole persone quindi dallestimento diprofili della personalitagrave In definitiva si tratta di rendere effettiva una sorta di dirittoalloblio inteso come unaspettativa legittima delle persone coinvolte ad essere viepiugravescordate per quei fatti assurti altrettanto legittimamente in una dimensione pubblica Inaltri termini si tratta deacuteviter dattacher aux personnes des eacutetiquettes deacutefinitives68quindi di evitare di segnarle a vita per un determinato avvenimento Del resto in assen-za di neutralizzazione dei nomi leventuale richiamo in futuro di una catena di eventigiagrave da tempo trascorsi (ad esempio mediante semplice lettura del rapporto) attualizze-rebbe nuovamente oltre che il fatto stesso anche la singola persona che si vedrebberiproposta fuori contesto nelle azioni di allora ossia in una realtagrave che non egrave piugrave quellaattuale Inoltre il solo fatto che una persona sia menzionata in un rapporto che nellopi-none pubblica ha anche valenza di libro nero potrebbe soggettivamente ndash e indipen-dentemente dal contesto ndash far sorgere (infondati) sospetti circa la sua integritagrave In similicondizioni egrave importante rendere lidentificazione dei soggetti la piugrave difficile possibilesia per favorire una diminuzione progressiva della loro conoscenza pubblica sia peragevolare lanonimato di terzi interessati solo marginalmente

Daltra parte egrave indubbio che sussista un interesse pubblico legittimo ed importante alladiffusione degli accertamenti e delle conclusioni contenuti nel rapporto e di conse-guenza alla loro comprensione Un esercizio di anonimizzazione troppo composto po-trebbe rendere vana o eccessivamente ardua proprio la comprensione del testo e quin-di lo scopo primario della divulgazione ossia linformazione ufficiale del pubblico su-gli elementi di rilievo

68 CNIL ndash Commission nationale de linformatique et de la liberteacute (F) commento allart 28

(droit agrave loubli) della loi n 78-17 del 6 gennaio 1978 relative agrave linformatique aux fichierset aux liberteacutes in lthttpwwwcnilfrtextestext02htmgt con particolare riferimento al-lelaborazione informatica di dati v anche Michel Gentot La protection des donneacutees per-sonnelles agrave la croiseacutee des chemins in Pierre Tabatoni [curatore] La protection de la viepriveacutee dans la socieacuteteacute dinformation tome 3 Parigi 2001 pag 42 segg anche inlthttpwwwasmpfrgt

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Occorre poi osservare che linevitabile reperibilitagrave di determinate persone potrebbe sti-molare nel pubblico (media privati ecc) un procedimento didentificazione con il ri-schio che lattenzione possa essere maggiormente rivolta a questo processo che non agliaccertamenti che hanno condotto alle conclusioni peritali Questo egrave un rischio insito inogni testo divulgato in forma anonimizzata la cui utilizzazione sfugge oggettivamenteal controllo dello Stato al pari peraltro di ogni testo pubblicato Nessuno sa come le in-formazioni una volta rese pubbliche possono essere ndash lecitamente o illecitamente ndashutilizzate neacute sa in che misura dati oramai liberi possono essere combinati Ma a benvedere questo problema non egrave piugrave di stretta spettanza dello Stato nella misura in cui ndashproponendo un testo dissimulato ndash lorgano responsabile adempie il suo dovere istitu-zionale di coniugare nel modo piugrave adeguato le esigenze dinformazione con quelle ditutela della personalitagrave evitando quindi la menzione superflua di nomi

Il fatto infine che linteresse generale alla divulgazione del rapporto finale abbia persodattualitagrave con il trascorrere del tempo non libera lorgano responsabile dal dovere dipredisporre adeguate modalitagrave di diffusione ufficiale conformi alle norme di tuteladella personalitagrave

B Criteri generali di anonimizzazione

Le difficoltagrave principali che emergono dagli argomenti illustrati riguardano essenzial-mente i criteri di anonimizzazione Partendo dal presupposto che il testo deve rimanereleggibile e comprensibile occorre definire forme flessibili a dipendenza della tipologiadelle persone coinvolte fermo restando che un sistema di occultamento perfetto nonesiste Ad ogni modo le misure devono anche concorrere ad affievolire il rischio diconfusione di ruoli che potrebbe essere latente ove a una persona sia rimproverato ndash atorto ndash un comportamento tenuto in realtagrave da unaltra

1 La categoria piugrave delicata egrave senza dubbio quella dei dipendenti dello Stato (per prati-citagrave da intendersi in senso molto ampio quasi in contrapposizione a quella delle perso-ne private e comprendente quindi anche i magistrati dellordine esecutivo e giudizia-rio) Egrave delicata poicheacute oggetto dellinchiesta amministrativa egrave stato precisamente ilcampo dattivitagrave di determinati servizi amministrativi Egrave necessario quindi per la com-prensione del testo e del contesto delle azioni che non siano completamente occultatineacute i servizi neacute ndash di riflesso ndash le funzioni dei singoli dipendenti pubblici pur nella con-sapevolezza che ciograve potrebbe condurre ad una ndash inevitabile ndash identificabilitagrave di taluniagenti Daltro canto va rilevato che linchiesta ha pur sempre riguardato informazioniattinenti a un complesso di azioni non svolte da chiunque ma da titolari di una funzio-ne statale nellambito dellesercizio di tale funzione In questo senso il soggetto riveste ndashalmeno fino a un certo punto ndash un ruolo di persona pubblica69 per forza di cose nonpuograve rimanere completamente anonimo Il discorso vale poi a maggior ragione per i

69 Cfr anche supra pag 526 seg


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funzionari dirigenti e i magistrati piugrave egrave alta la posizione nella gerarchia amministrativapiugrave le costanti in tema di anonimizzazione si riducono dal profilo giuridico e pratico amotivo della responsabilitagrave che la funzione istituzionale comporta nei confronti delpubblico Daltra parte i fatti sono notori per cui anche unanonimizzazione piugrave struttu-rata non potrebbe oggettivamente evitare una certa identificabilitagrave dei soggetti In unsimile contesto vagliati tutti gli elementi in gioco e le finalitagrave della procedura puograve ri-sultare equo e sufficiente alla luce del principio della proporzionalitagrave concepire un si-stema in cui i nomi dei dipendenti dello Stato siano sostituiti con la funzione da loro ri-vestita seguendo limpostazione in parte giagrave attuata nel rapporto finale Unanonimizza-zione piugrave qualificata non renderebbe dal profilo pratico gli agenti pubblici coinvoltimaggiormente indeterminabili ma solamente piugrave ostica la lettura del testo In vistadella divulgazione ufficiale del rapporto pare quindi sufficiente dal profilo della tuteladella personalitagrave e della protezione dei dati che i nominativi concreti siano oscurati

2 Per quanto riguarda la categoria delle persone private coinvolte (fisiche e giuridi-che) egrave parso sufficiente anonimizzarle secondo un criterio univoco Certo per le per-sone semplicemente chiamate a dare informazioni oppure per i terzi semplicementenominati senza che risulti giagrave in prima analisi un loro nocumento il problema di adot-tare provvedimenti particolari di tutela della personalitagrave potrebbe anche non porsiTuttavia egrave parso opportuno renderle anonime per coerenza di testo e per prevenire ognipotenziale sospetto di partecipazione attiva agli eventi

3 Infine il documento contiene riferimenti di per seacute neutri ma che divengono sensi-bili nella misura in cui sono combinati con quelli riferiti alla persona Per tali ragionianche queste indicazioni sono state oscurate

C Modalitagrave specifiche (formule di anonimizzazione e di oscuramento)

1 Le modalitagrave specifiche di adattamento del testo (anonimizzazione e oscuramento)sono state impostate sui criteri generali illustrati considerando in ogni caso due impor-tanti massime il testo originale devessere adattato solo in quanto necessario ai finidella tutela della personalitagrave e della protezione dei dati inoltre per assicurare la leggi-bilitagrave del rapporto devono essere applicati criteri semplici e pratici di riconosciuta effi-cacia

2 Di principio sono stati oscurati tutti i nomi figuranti nel rapporto esclusi evidente-mente i nominativi degli autori dottrinali e delle ulteriori persone le quali manifesta-mente hanno svolto un ruolo eminentemente tecnico che egrave apparso opportuno indicare(come ad esempio i periti medesimi i deputati che hanno presentato atti parlamentari ei media) Di per seacute il discorso danonimizzazione concerne anche la denominazionedella Commissione esterna rispettivamente del rapporto che reca il cognome del citta-dino straniero del caso di riferimento preferendo una formulazione piugrave neutra che siacomunque altrettanto facilmente riconoscibile nel linguaggio comune giornalistico eanche parlamentare il caso in questione egrave noto ad esempio come quello dei permessi

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facili70 Ove possibile e facilmente eseguibile si egrave avuto riguardo a sostituire nomi ofunzioni con pronomi per evitare inutili ripetizioni e per aumentare la scorrevolezzadel testo Sono invece stati mantenuti in forma originale i riferimenti a singoli organi ounitagrave dellAmministrazione dello Stato (Divisioni Sezioni Uffici ecc) Ad ogni sin-golo nominativo non specificato dalla sola funzione egrave stata attribuita unabbreviazionefittizia univoca e di agevole lettura analogamente alla forma utilizzata nellanonimizza-zione di sentenze giudiziarie con la differenza che nel caso specifico a ragione del-lalto numero di persone coinvolte egrave risultato necessario predisporre una sigla di duelettere In merito si egrave optato per unabbreviazione in ordine alfabetico crescente seguitada una sottolineatura assegnata alle persone senza distinzioni in ordine di apparizionenel rapporto in una modalitagrave del resto anche impiegata costantemente dal Tribunale fe-derale (es AA__ AB__ AC__) evitando nel contempo sigle ambigue o altrimentiutilizzate (come CH CO CP DI EU FL ecc) Nel contesto specifico dovrebbe risul-tare chiaro che le abbreviazioni utilizzate non corrispondono alle abbreviazioni reali dinome e cognome La formule adottate hanno anche permesso di neutralizzare la stessapersona ove appaia con il nome e il cognome o con il solo cognome o con la funzionerivestita o con una combinazione di questi elementi e stralciando i termini signor esignora

Per le singole categorie di nominativi (privati casi politici dipendenti dello Stato) si egraveritenuto opportuno predisporre delle formule danonimizzazione specifiche

Per quanto riguarda i privati i nomi delle singole persone fisiche sono stati oscuraticon labbreviazione fittizia standard (es AA__ AB__ AC__) I nomi dei liberi profes-sionisti (medici avvocati) indicati nel rapporto nella loro veste professionale (medicicuranti patrocinatori) sono stati oscurati con esplicitazione della funzione rivestita ac-compagnata dallabbreviazione fittizia standard (es avv AA__ medico AA__) Leditte private da intendersi in senso ampio hanno seguito di principio la medesima im-postazione con qualche distinzione Per facilitare la comprensione del testo le societagraveo ditte (individuali) legate ai casi di stranieri sono state anonimizzate con linserimentosistematico del prefisso societagrave (es societagrave AA__) ove il testo originale non conten-ga giagrave analoga menzione (es ditta nel qual caso si egrave aggiunta semplicemente labbre-viazione fittizia standard) evitando poi ndash evidentemente ndash di non attribuire ad una so-cietagrave unabbreviazione giagrave utilizzata per le persone fisiche Altre societagrave o istituti chehanno avuto un ruolo neutro e non ricorrente (banche ospedali cliniche ecc) sonostati trattati non come nomi bensigrave come riferimenti sensibili per cui hanno seguito lerispettive regole indicate piugrave sottoPoicheacute concernono persone specifiche ai casi egrave stata attribuita la medesima abbrevia-

70 Una soluzione analoga egrave stata segnalata per un altro caso da DrueyFluumlhmann (op cit

pag 18) questi autori proponevano la Weglassung der Rubrizierung des Berichts alsAngelegenheit [seguita dal cognome dellinteressato] salvo poi nel loro contributo dot-trinale pubblicato richiamarne ripetutamente il cognome


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zione della persona straniera di riferimento con linserimento sistematico del prefissocaso (es caso AA__)Ai politici coinvolti analogamente alle persone private (richiamati in questo ruolo enon come dipendenti dellAmministrazione cantonale) egrave stata attribuita labbreviazionefittizia standard esattamente come per le persone private (es AA__ AB__ ecc) ri-nunciando ad esplicitare la loro funzione specifica siccome irrilevante ai fini dellin-chiesta e della comprensione del rapportoI nomi dei dipendenti dello Stato sono stati dissimulati a favore dellindicazione dellafunzione (rispettivamente abbreviazione) svolta allepoca dei fatti seguendo limposta-zione nel rapporto Inoltre allo scopo di evitare spiacevoli ambiguitagrave si egrave ritenuto de-terminante ndash ove necessario ndash completare lindicazione con il prefisso ex per sottoli-neare che la persona in questione allepoca della stesura del rapporto non era piugrave titola-re della funzione Invero si potrebbe anche immaginare di indicare anche in sede sepa-rata (per esempio nellindice) sino a quando lex funzionario ha rivestito la funzioneper non creare in futuro un ndash invero improbabile ndash pregiudizio al titolare subentrato In-fine per chiarificare i singoli membri dellEsecutivo cantonale senza nominarli ndash analo-gamente ai funzionari semplicemente per coerenza di testo ndash egrave parso opportuno indi-carli come Direttori dei rispettivi Dipartimenti Per piugrave funzionari posti sullo stessopiano gerarchico egrave stata utilizzata unabbreviazione analoga a quella delle persone fisi-che private con esplicitazione della funzione rivestita completata con labbreviazionefittizia standard

3 Sono poi stati oscurati tutti i riferimenti sensibili in quanto suscettibili di costituireelementi didentificazione Cosigrave le indicazioni di localitagrave (luoghi indirizzi) poste instretta relazione con una determinata persona (es domicilio) sono state semplicementeoscurate utilizzando la seguente formula neutra e standard [] Questa modalitagrave egrave stataimpiegata anche per i dati numerici (per esempio cifre attinenti a dati fiscali e di reddi-to numeri telefonici numeri di passaporto date di nascita ecc) per i dati concernentisanzioni penali e disciplinari (anni e mesi di detenzione ecc) e come giagrave accennatoanche per societagrave e istituti non riferiti ad un caso specifico (ad esempio banche ospe-dali o determinate ditte) Questultimi sono stati oscurati con lesplicitazione del tipo disocietagrave o istituto utilizzando la seguente formula neutra e standard banca [] ospe-dale [] clinica [] fondazione [] hotel [] scuola [] ditta [] Analoga solu-zione egrave stata adottata per gli enti pubblici che hanno avuto un ruolo neutro (ad esempioComuni o loro organi) anchessi sono stati oscurati con lesplicitazione del tipo di entepubblico utilizzando la seguente formula neutra e standard Comune di [] Municipiodi []

IV Conclusione

Il tema esaminato evidenzia in modo eloquente il delicato rapporto tra la gestione didocumenti pubblici e la protezione dei dati in materia dinchiesta amministrativa Que-

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sto strumento dindagine molto diffuso nella pratica e paradossalmente poco regola-mentato egrave comunque sempre suscettibile di ledere la personalitagrave dei soggetti coinvoltinegli accertamenti ancorcheacute sia incentrato proprio su questultimi e non sulle personeE ciograve tantopiugrave ndash come nel caso in rassegna ndash se fatti e momenti si intrecciano spessocon dovizia di particolari e si collegano tra loro formando un aggregato unico Il rap-porto finale che lo condensa costituisce in realtagrave un atto interno destinato agli organiistituzionali per le loro incombenze di verifica e non un documento allestito allatten-zione del pubblico La sua divulgazione non puograve essere ordinata senza che si sia proce-duto a cercare e ponderare attentamente gli interessi pubblici e privati in gioco Neppu-re puograve essere ordinata senza determinare quali forme e modalitagrave siano maggiormenteconformi al principio della proporzionalitagrave Spesso ma non sempre una protezioneadeguata puograve essere assicurata anonimizzando i dati personali e oscurando i riferimentisuscettibili di creare pregiudizio scegliendo tra le varie modalitagrave immaginabili quelleche meglio si adattano al contesto specifico Nel caso in rassegna si egrave optato per unaqualitagrave differenziata di anonimizzazione e di oscuramento delle informazioni riferite apersone in una modalitagrave tale da rendere perograve ancora possibile la comprensione del te-sto e del contesto Ladattamento consente di ritenere soddisfatte le esigenze minime inmateria di tutela della personalitagrave e della protezione dei dati in vista delleventuale pub-blicazione parziale del documento come stabilito nel principio dallorgano responsabi-le ai fini della riconosciuta necessitagrave dinformare il pubblico Eccettuati casi assoluta-mente non problematici nel rapporto cosigrave adattato non figurano piugrave nomi di personecon particolare riferimento ai dipendenti pubblici e ai terzi coinvolti Considerate leimprescindibili esigenze di comprensione del testo e la responsabilitagrave che comporta lafunzione pubblica si egrave suggerito di sostituire sistematicamente i nomi dei singoli di-pendenti dello Stato con lindicazione della funzione rivestita seguendo limpostazionenel rapporto Vista la notorietagrave dei fatti ogni ulteriore misura non sarebbe stata verosi-milmente piugrave efficace

In definitiva lesercizio di analisi e di adattamento cosigrave compiuto puograve apparire di-spendioso e per taluni forsanche inadeguato o addirittura inutile Ma di fronte alleipotesi antitetiche della divulgazione totale senza riserve (suscettibile di alimentare unamemoria indelebile) e della censura pura e semplice solo una via intermedia sem-bra oggettivamente percorribile Quali siano le motivazioni e i risultati migliori o piugravegiusti del processo egrave questione sempre empirica Determinante egrave che gli elementi sia-no attentamente ponderati e le soluzioni ragionate In definitiva nel contesto dellano-nimizzazione come modalitagrave viepiugrave universale si tratta di scoprire il giusto equilibriondash mai palese ndash tra elaborazioni necessarie di dati personali e legittime esigenze di pro-tezione nellambito specifico al fine ultimo di accrescere ndash oltre alla tutela dei dirittifondamentali ndash anche la fiducia reciproca tra Stato e cittadini

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involga vari servizi dello Stato e numerose persone assumendo quindi unampia porta-ta anche di risonanza pubblica Riconosciuta limportanza pratica ndash invero incontesta-bile ndash dellinchiesta amministrativa come strumento daccertamento si avverte perograve an-che un potenziale conflitto tra il legittimo interesse del pubblico allinformazione sudeterminate risultanze e laltrettanto legittimo interesse delle persone coinvolte alla tu-tela della personalitagrave e alla protezione dei dati soprattutto laddove le inchieste ammini-strative si muovono zu einem erheblichen Teil in einer rechtlichen Grauzone ab1

Nel Cantone Ticino questo tema ha assunto un rilievo particolare in relazione allin-chiesta amministrativa ordinata dal Consiglio di Stato il 22 agosto 2000 per far luce sulcaso dei cosiddetti permessi facili le cui vicende di grande impatto emotivo e me-diatico vedevano interessati dacchito servizi dello Stato dipendenti pubblici e perso-ne private Nel contesto di allora si riteneva che il disagio avesse unestensione accre-sciuta Per far luce sulla situazione il Governo aveva deciso di confidare il mandatodaccertamento ad una Commissione dinchiesta amministrativa esterna ad hoc (in se-guito Commissione esterna) composta di tre avvocati di provata esperienza che harassegnato il suo rapporto finale il 5 novembre 2002 Questo documento di complessi-ve 376 pagine costituisce il risultato di unindagine esperita a tutto campo in cui sonostati esaminati oltre allincarto di riferimento anche altri casi emersi allinterno del-lAmministrazione cantonale e nel cui contesto sono stati sentiti numerosi funzionari epersone non piugrave alle dipendenze dello Stato mettendo in risalto le anomalie riscontrateIn sintesi esso contiene un preambolo in cui egrave illustrato lambito dintervento dei com-missari considerazioni giuridiche dordine generale gli accertamenti concreti (riferiti aisettori esaminati con particolare riferimento alla gestione degli incarti agli aspetti pro-cedurali organizzativi e di controllo) le risposte ai quesiti peritali e le conclusioni (chesintetizzano gli aspetti salienti e le risultanze) e in appendice le cronistorie del caso diriferimento le tabelle di ricostruzione dincarto fonti documentarie e riferimenti stati-stici Il documento reca nomi riferimenti e azioni concrete di singole persone comepure estratti di deposizioni e di verbali relativi a procedimenti tuttora pendenti

In vista della definizione delle modalitagrave di uneventuale divulgazione il rapporto finaleegrave stato esaminato su incarico del Consiglio di Stato dal responsabile cantonale per laprotezione dei dati relativamente ad indicazioni o fatti che potrebbero risultare lesivi dellapersonalitagrave Le relative valutazioni sono confluite in due pareri del 29 novembre 2002 edel 24 febbraio 2003 che hanno ispirato il presente contributo Egrave parso in effetti utiledal profilo scientifico raccogliere lesperienza tratta dal caso che ha fornito chiavi dilettura importanti per illustrare quali costanti e variabili reggono il delicato rapporto traesigenze di divulgazione e necessitagrave di tutela della personalitagrave e della protezione deidati in un ambito finora poco esplorato come quello dellinchiesta amministrativa

1 Bernhard Ehrenzeller prefazione in Bernhard Ehrenzeller [curatore] Administrativun-

tersuchungen in der oumlffentlichen Verwaltung San Gallo 1999


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