UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DELLA TUSCIA

CORSO DI LAUREA IN “SCIENZE ORGANIZZATIVE E GESTIONALI”

SABRINA SEPE

LEGISLAZIONE AMBIENTALE

Viterbo 2007

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I N D I C E

LA NORMATIVA INTERNAZIONALE IN MATERIA DI AMBIENTE Pag. 5 LA NORMATIVA DELL’UNIONE EUROPEA SUL TEMA DELL’AMBIENTE 33 AMBIENTE E ORDINAMENTO GIURIDICO ITALIANO 53 LA TUTELA RISARCITORIA NELLE NORME DEL TESTO UNICO IN MATERIA AMBIENTALE 109 AMBIENTE, BENI CULTURALI E PAESAGGIO NELLA LEGISLAZIONE VIGENTE 159 Appendice

LA LEGISLAZIONE STATALE E REGIONALE NEL SETTORE DELL’ENERGIA 201

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LA NORMATIVA INTERNAZIONALE

IN MATERIA DI AMBIENTE

SOMMARIO: Introduzione La tutela dell’ambiente nel diritto consuetudinario Il diritto convenzionale in materia di ambiente Gli sviluppi in tema di tutela dell’ambiente Il regime della responsabilità

Gli strumenti d’azione del diritto internazionale dell’ambiente

Introduzione

Per lungo tempo, la tutela dell'ambiente è stata considerata materia di

esclusivo interesse interno degli Stati. È soltanto a partire dagli anni '60, che la

Comunità internazionale ha preso coscienza che la salvaguardia dell'ambiente

necessita di un'impostazione globale; poiché tutti gli Stati contribuiscono,

certamente in misura diversa, al deterioramento ambientale è necessario che

tutti agiscano per la tutela dell'ambiente inteso come patrimonio comune

dell'umanità. È solo in epoca recente, dunque, che la Comunità internazionale

ha iniziato a cooperare per la tutela dell'ambiente perché consapevole che solo

un'azione sinergica è in grado di minimizzare i costi e di massimizzare i

risultati.

La tutela dell'ambiente nel diritto consuetudinario

Il divieto di inquinamento transfrontaliero

In una prima fase, il problema dell'ambiente si pone nel quadro dei rapporti

di vicinato, soprattutto con riguardo ai corsi d'acqua internazionali e ad

emissioni di fumi e sostanze tossiche dovute ad attività industriali, esercitate in

prossimità dei confini.

Oggi, invece, il diritto internazionale in materia di ambiente si sviluppa sulla

base di principi ricavati soprattutto da attività estremamente pericolose, come

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quelle delle centrali nucleari in grado di provocare danni di notevole entità

anche a grandi distanze.

Dall'esame della prassi, è possibile affermare l'esistenza di una regola di

diritto internazionale generale, che impone un divieto di inquinamento

transfrontaliero. Questa regola, prevede che nessuno Stato ha il diritto di usare

il proprio territorio o di permetterne l'uso in modo da causare danno al

territorio di un altro Stato.

Questa norma fondamentale, dunque, impone un obbligo, in capo a ciascuno

Stato, di non agire in modo da arrecare un pregiudizio ad altri Stati. È vero che

ciascuno Stato ha un diritto esclusivo all'esercizio della sovranità nell'ambito

del suo territorio e, di conseguenza, il diritto di disporre liberamente delle

risorse naturali presenti nel contesto territoriale sul quale si irradia la sua

sovranità, ma è anche vero che in una comunità internazionale costituita da

soggetti ugualmente sovrani, la libertà di ciascuno Stato non deve pregiudicare

quella degli altri Stati.

L'origine storica del divieto di inquinamento transfrontaliero

Il divieto di inquinamento transfrontaliero trova la sua prima applicazione nella

sentenza resa l' 11 marzo 1941, da un Tribunale Arbitrale ad hoc, istituito per risolvere

la controversia tra Stati Uniti e Canada in merito alla Fonderia di Trail. II Tribunale

stabilì che «in conformità a principi di diritto internazionale... nessuno Stato ha il

diritto di usare o permettere l'uso del proprio territorio in modo da causare danni

derivanti dall'emissione di fumi sul territorio di un altro Stato..., quando ciò determina

significative conseguenze e quando è dimostrato da prove chiare e convincenti» (Lodo

arbitrale. UN Reports Int. Arb. Awards III, 1965).

Il divieto di inquinamento transfrontaliero è successivamente ribadito e precisato sia

nel Principio n. 2 della Dichiarazione di Stoccolma del 1972, sia nel Principio n. 2 della

Dichiarazione adottata in occasione della Conferenza di Rio de Janeiro del 1992 e delle

quali si tratterà più ampiamente in seguito. Il Principio n. 21 è ormai considerato dalla

dottrina dominante parte integrante del diritto consuetudinario in tema di ambiente e

stabilisce che «gli Stati hanno, in conformità con la Carta delle Nazioni Unite e con i

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principi di diritto internazionale, il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse

conformemente alle proprie politiche ambientali, o la responsabilità di assicurare che le

attività svolte all'interno della loro giurisdizione o sotto il loro controllo non causino

danni all'ambiente di altri Stati o di spazi sottratti alla giurisdizione degli Stati». Nella

dichiarazione di Rio la formulazione del principio è quasi identica.

Accertata l'esistenza nel diritto consuetudinario del divieto di inquinamento

transfrontaliero è possibile indagare sulle conseguenze che da tale principio

discendono per gli Stati.

a) Il dovere della due diligence

Un primo obbligo positivo derivante dal divieto di inquinamento

transfrontaliero, secondo la prevalente dottrina, è il dovere di ciascuno Stato,

che intende svolgere attività suscettibili di arrecare danni all'ambiente, di

adottare tutte le misure opportune per eliminare o attenuare i rischi di danni

transfrontalieri; se è vero, infatti, che gli Stati sono liberi di intraprendere nel

loro territorio tutte le attività che ritengono opportune, hanno anche il dovere di

non nuocere agli altri Stati. Al fine di verificare la legittimità di date

utilizzazioni del territorio, il fattore rilevante diventa la diligenza usata dallo

Stato di origine nell'adottare misure idonee a prevenire o attenuare i rischi di

danni ecologici.

b) L'obbligo di prevenzione

Tra gli strumenti che contribuiscono ad attuare il dovere di diligenza,

possiamo annoverare l'obbligo di prevenzione.

La progressiva presa di coscienza dell'irreversibilità di molti danni

ambientali, ha favorito la formazione di una prassi orientata a riconoscere

l'esistenza di un obbligo di prevenzione cha va ad aggiungersi a quello di

riparazione.

Il contenuto di tale dovere consiste nell'adozione di tutte le misure

preventive necessarie ad impedire che la realizzazione di date attività rechi

gravi pregiudizi transfrontalieri; esso è adempiuto attraverso un

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comportamento improntato sulla due diligence e, di conseguenza, la prova

dell'adozione dei criteri di diligenza, richiesti dal caso concreto, elimina ogni

eventuale forma di responsabilità in capo allo Stato.

c) Il principio di precauzione

Nel Principio n. 15 della Dichiarazione di Rio del 1992 si legge che «al fine

di proteggere l'ambiente, gli Stati applicheranno in modo ampio l'approccio

precauzionale secondo le rispettive capacità. Qualora vi siano minacce di

danni gravi o irreversibili, l'assenza di una piena certezza scientifica non

sarà usata come argomento per ritardare l'adozione di misure efficaci, in

funzione al loro costo, per prevenire il degrado ambientale».

Preso atto dell'irreversibilità di molti danni ambientali causati da attività

umane, questo principio stabilisce un obbligo, per gli Stati, di agire

preventivamente, al fine di evitare il prodursi di un danno, anche a

prescindere dalla certezza scientifica che possa giustificare una data azione e

la cui acquisizione potrebbe risultare irrimediabilmente tardiva per prevenire

un grave pregiudizio all'ambiente.

Il documento elaborato a Rio afferma, inoltre, che le misure necessarie a

prevenire il degrado ambientale devono risultare efficienti in relazione al loro

costo; questo implica che il principio precauzionale può essere applicato

soltanto in seguito ad un'attenta e rigorosa ponderazione del rischio che il

danno si verifichi e dei costi economici delle misure in grado di evitare un

tale pregiudizio all'ambiente. Il costo delle misure preventive, quindi, deve

risultare inferiore a quello che potenzialmente si sarebbe sostenuto nel caso in

cui il danno si fosse realmente prodotto.

d) Il principio «chi inquina paga»

Il principio «chi inquina paga», considerato vincolante nei Paesi europei e

dell'OCSE e codificato come Principio n. 16 nella Dichiarazione di Rio, non

solo richiede che l'autore di un danno all'ambiente sia considerato

responsabile e tenuto a risarcire coloro che sono stati danneggiati, ma,

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soprattutto, impone agli Stati di non legiferare in modo da garantire che

l'autore del danno non sia tenuto al risarcimento.

L'obbligo di cooperazione tra Stati in materia di ambiente

Questa regola, già presente nella dichiarazione di Stoccolma, trova nel corso

della conferenza di Rio piena codificazione; in questa sede si prevede, infatti,

che gli Stati «devono cooperare in uno spirito di partnership globale per

conservare, proteggere e ristabilire la salute e l'integrità dell'ecosistema

della Terra» (Principio n. 7), «devono cooperare... per lo sviluppo di nuove

regole di diritto internazionale riguardanti la responsabilità e il risarcimento

degli effetti negativi derivanti dai danni dell'ambiente causati, da attività poste

in essere all'interno della loro sfera di giurisdizione o al di fuori di essa»

(Principio n. 13) e «devono cooperare nello sviluppo del diritto internazionale

dell'ambiente nel campo dello sviluppo sostenibile» (Principio n. 27).

Un diffuso orientamento dottrinale, considera come corollario della regola

relativa all'obbligo di cooperazione, tre obblighi di carattere procedurale:

- l'obbligo per lo Stato di informare, tempestivamente, gli altri Stati circa

la propria volontà di intraprendere un'attività suscettibile di arrecare danni

all'ambiente;

- l'obbligo di avviare (in caso di opposizione di Stati terzi alla

realizzazione di un progetto) le consultazioni necessarie al fine di arrivare ad

un componimento pacifico della vertenza;

- l'obbligo della notifica d'urgenza delle catastrofi naturali e di tutte

quelle situazioni atte a provocare danni all'ambiente.

Questi tre obblighi procedurali trovano il loro fondamento nel principio di

cooperazione in materia di ambiente e si sono affermati grazie al crescente

numero di accordi e sentenze che ad essi fanno esplicito riferimento.

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Il diritto convenzionale in materia di ambiente

L'emergere delle nuove tematiche ambientali richiamò subito un'attenzione

globale proprio in ragione della natura internazionale dei problemi ad esse

collegati e della convinzione che soltanto le soluzioni comuni e le strategie

collettive potessero condurre a risultati apprezzabili.

In realtà, ancora nella prima metà del XX secolo, la regolamentazione

esistente in campo ambientale si rifaceva essenzialmente ad alcune norme di

diritto internazionale generalmente riconosciute e aventi natura

consuetudinaria: si trattava per lo più di orientamenti di massima che

postulavano il divieto di inquinamento transfrontaliero, l'obbligo di ridurre i

rischi di incidenti e di prevenire eventuali danni.

Negli ultimi decenni del secolo scorso la sensibilità verso la ricerca di

determinazioni congiunte si rafforzò notevolmente, sia per l'intensificarsi dei

fenomeni di inquinamento, che per il verificarsi di gravi incidenti come quello

del 1967, quando la petroliera Torrey Canyon riversò il suo carico di petrolio a

largo della Gran Bretagna. Furono essenzialmente questi i fattori che

accelerarono il processo di trasformazione del diritto ambientale

determinandone l'evoluzione da consuetudinario a convenzionale.

La Conferenza di Stoccolma e le successive Convenzioni

La nuova fase del diritto dell'ambiente si inaugurò con la Conferenza delle

Nazioni Unite sull'ambiente umano tenutasi a Stoccolma nel 1972 e conclusasi

con l'adozione, oltre che di una Risoluzione relativa ad accordi istituzionali e

finanziari, di un Documento di principi che espressamente ribadì:

- la necessità di prevenire le principali cause di inquinamento e i maggiori

rischi ecologici;

- la libertà di sfruttare le risorse naturali conformemente alla Carta delle

Nazioni Unite e in modo da garantire a tutti soddisfacenti condizioni di vita;

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- il richiamo ad una politica di cooperazione volta a limitare eventuali danni o

aggressioni all'ambiente e che coinvolgesse tutti gli Stati in virtù di un

principio di eguaglianza.

I risultati emergenti dalla Conferenza di Stoccolma apparvero subito molto

importanti, sia perché richiamarono l'attenzione internazionale sulla gravità del

problema ecologico, sia perché i lavori si conclusero con l'istituzione dell'UNEP

(Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente), organo ausiliario

dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite avente funzioni di studio,

programmazione, promozione, razionalizzazione e assistenza tecnica agli Stati

nell'ambito del diritto internazionale dell'ambiente, dotato di una propria

struttura (Consiglio di alta amministrazione e Direttore esecutivo) e di

autonomia. Fu nell'ambito di queste competenze che il Programma, avente

anche il compito di adottare raccomandazioni e atti non vincolanti da

sottoporre alla ratifica degli Stati, diede l'avvio ad una serie di negoziati che si

conclusero poi con l'adozione di importanti convenzioni.

Indubbiamente quello di Stoccolma fu l'appuntamento più significativo

dell'epoca ma anche successivamente furono stipulati altri importanti trattati

che sarebbero divenuti il cardine della futura disciplina, seppur negli ambiti

parziali e settoriali cui le loro disposizioni erano dirette. A questo proposito

meritano menzione:

- la Convenzione di Ginevra del 1979 sull'inquinamento atmosferico a lunga

distanza, redatta per fronteggiare il fenomeno delle piogge acide dovute ad

emissioni di zolfo, idrocarburi e ossidi di azoto che, trasformandosi in acidi,

ricadono sulla terra anche a notevoli distanze dai luoghi di origine

provocando danni rilevanti. Ne deriva che il suo campo di applicazione si

estende all'inquinamento atmosferico "la cui fonte sia compresa in tutto o in

parte in una zona che rientra nella giurisdizione nazionale di uno stato e che

abbia effetti dannosi in una zona che rientra nella giurisdizione di un altro

Stato". Il Protocollo alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento

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atmosferico a lunga distanza ha trovato ratifica ed esecuzione con legge 6

marzo 2006, n. 125;

- la Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare del 1982, tesa a

conciliare due esigenze fondamentali:

a) il diritto sovrano degli Stati a sfruttare le proprie risorse naturali (art.

193);

b) l'obbligo degli stessi a proteggere e preservare l'ambiente marino,

istituendo zone di salvaguardia degli ecosistemi e delle specie della fauna

e della flora.

La convenzione, che dedica particolare attenzione al tema della cooperazione

mondiale e regionale, insiste sull'elaborazione congiunta delle norme e delle

procedure, sottolineando la necessità di notificare prontamente i danni e di

condurre attività di studio e ricerca ambientale.

Conformemente a quanto previsto dalla Convenzione e dall'accordo di New

York del 1994 (ratificati dall'Italia con legge n. 689/1997), è intervenuta la

legge 8 febbraio 2006, n. 61, che ha autorizzato l'istituzione di zone di

protezione ecologica a partire dal limite esterno del mare territoriale. In

particolare i limiti esterni delle zone di protezione ecologica dovranno essere

determinati sulla base di accordi tra gli Stati interessati, intendendo come tali

quelli il cui territorio è adiacente all'Italia o la fronteggia;

- la Convenzione di Vienna per la protezione della fascia di ozono del 1985,

avente l'obiettivo di contrastare gli effetti nocivi derivanti

dall'assottigliamento della fascia di ozono, fenomeno che determina un

aumento dell'irradiazione ultravioletta di origine solare con conseguenze

fortemente negative sulla salute umana e su tutti gli ecosistemi suscettibili

di subire forti alterazioni. Con l'obiettivo di specificare e rafforzare gli

obblighi previsti nella Convenzione, nel 1987 fu adottato il Protocollo

addizionale di Montreal, recante un calendario progressivo di riduzioni di

emissioni di clorofluorocarburi (CFC), ed altri gas ad effetto serra, del 50%

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nell'arco di dieci anni, dal 1987 al 1998. Tale Protocollo prevede, inoltre, un

regime di speciali concessioni per i Paesi in via di sviluppo;

- la Convenzione di Vienna tenutasi nel 1986 sul tema dell'energia nucleare

e della necessità di una tempestiva notificazione in caso di incidente, di

allarme o di emergenza radioattiva e di immediata assistenza in caso di

incidente;

- la Convenzione sui cambiamenti climatici adottata a New York nel 1992,

per rispondere ai rischi derivanti da fenomeni di inquinamento capaci di

provocare alterazioni e squilibri climatici e di incidere inevitabilmente

sugli ecosistemi.

I punti chiave di questo accordo sono:

a) l'art. 2, che fissa come obiettivo principale quello di raggiungere, alla fine

del decennio, lo stesso livello di gas ad effetto serra registrato nel 1990;

b) l'art. 3. 3, che richiama il principio di precauzione sottolineando la

necessità delle parti di "adottare tutte le misure di precauzione necessarie

per prevenire o attenuare le cause dei cambiamenti climatici e di limitarne

gli effetti nefasti";

- la Convenzione sul diritto all'utilizzazione dei corsi d'acqua internazionali

del 1997, basata su due principi cardine: la necessità di un'equa e

ragionevole utilizzazione dei corsi d'acqua da parte degli Stati rivieraschi;

l'obbligo per gli stessi di cooperare e scambiarsi informazioni per

salvaguardare i fiumi dall'inquinamento.

La Conferenza di Rio de Janeiro

L'elaborazione compiuta del concetto di sviluppo sostenibile fu il compito

essenziale che, alla fine degli anni ottanta, l'Assemblea delle Nazioni Unite

affidò ad una commissione di esperti, la Commissione Bruntland, che alla fine

dei suoi lavori fornì un importante rapporto sul nuovo oggetto di studio,

denominato Our Common Future.

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Fu nel clima dei nuovi contenuti definitori che, dopo più di due anni di

lavori preparatori, nel giugno del 1992 venne convocata a Rio de Janeiro la

Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e sullo sviluppo.

L'attenzione della nuova Conferenza internazionale si incentrò sulla

necessità di rivalutare i principi espressi a Stoccolma e di considerare lo

sviluppo sostenibile come un punto di riferimento essenziale ed irrinunciabile

nel nuovo approccio alle tematiche ambientali, intese in un'ottica sempre

meno settoriale. Maturata e svoltasi in un grande fermento, la Conferenza si

concluse offrendo la redazione di tre importanti documenti:

- la Dichiarazione di Rio sull'ambiente e sullo sviluppo;

- l'Agenda XXI;

- la Dichiarazione di principi per la conservazione e lo sviluppo sostenibile

delle foreste.

La Dichiarazione sull'ambiente e sullo sviluppo rappresenta un vero

manifesto di principi e sancisce innanzitutto il diritto di ogni generazione a

collocarsi come soggetto centrale intorno al quale organizzare lo sviluppo

sostenibile e ad avere una vita sana e produttiva, da vivere in armonia con la

natura. A questo obiettivo prioritario sono subordinate altre importanti

iniziative, strettamente collegate a statuizioni di principio, ovvero:

- quella di evitare e ridurre i rischi dell'inquinamento e di tutelare le esigenze

ambientali;

- di cooperare per combattere la povertà al fine di conseguire uno sviluppo

omogeneo o almeno equilibrato fra tutti Paesi, in modo da eliminare le

disparità più evidenti di tenore di vita fra le diverse popolazioni del

mondo;

- riconoscere l'importanza di una partnership globale allo scopo di tutelare

l'integrità dell'ecosistema terrestre rispetto al quale i vari Paesi hanno

responsabilità comuni ma differenziate in base al maggior apporto

inquinante dei Paesi più sviluppati.

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Il tema della responsabilità si riflette anche in altre linee sistematiche

tracciate durante la Conferenza e precisamente quando si afferma che i costi

dell'inquinamento devono essere sostenuti dall'agente inquinante e quando,

in base al principio precauzionale, si sottolinea che nei casi di rischio di danno

grave o irreversibile, l'assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire

da pretesto per rinviare l'adozione di misure adeguate ed effettive dirette a

prevenire il degrado ambientale.

Altro principio emergente dai lavori di Rio è quello della collaborazione

scientifica, che sola può suggerire soluzioni innovative di contenimento

dell'inquinamento, per attuare le quali è necessario investire tutti i livelli

operativi e svolgere campagne di informazione e sensibilizzazione,

coinvolgendo Stati nazionali e popolazione. Si pongono altresì nuove

necessità, come quella di effettuare la valutazione di impatto ambientale,

strumento nazionale da utilizzare quando sia necessario considerare la con-

venienza di un'attività suscettibile di produrre effetti negativi; e di

sensibilizzare gli Stati a diffondere immediatamente la notizia di eventuali

catastrofi o di ogni altra situazione di emergenza suscettibile di produrre

effetti nocivi sull'ambiente, così da consentire a tutti di compiere ogni sforzo

possibile per ridurre i danni.

Sempre nel solco della tutela ambientale a Rio fu redatto anche un altro

importante documento già citato, l'Agenda XXI, un vasto programma di

lavoro proposto alla Comunità internazionale per il futuro decennio, teso a

trovare un equilibrio tra bisogni di carattere economico e sociale, la

disponibilità delle risorse e il rispetto degli ecosistemi della terra.

L'Agenda XXI documentò effettivamente la volontà dei sottoscrittori di

realizzare a forze congiunte tale equilibrio attraverso interventi che

direttamente avessero ricadute nelle quattro sezioni in cui l'Agenda si

divideva, e cioè nell'ambito:

- sociale ed economico;

- della conservazione e gestione delle risorse;

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- del coinvolgimento di tutte le componenti nazionali nei processi decisionali;

- dell'attuazione pratica delle decisioni concertate.

Le finalità perseguite nell'Agenda, inoltre, mirarono anche al controllo del

commercio internazionale, all'alleggerimento del debito estero dei Paesi

meno sviluppati, all'armonizzazione di politiche economiche comuni, nella

convinzione che le ragioni dell'economia dovessero essere necessariamente

subordinate a quelle dell'ecologia.

Ultimo risultato conseguito a Rio fu la Dichiarazione sulla gestione, la

conservazione e lo sviluppo sostenibile di ogni tipo di foresta, basata

sull'esigenza di contenere gli squilibri climatici derivanti da una

incontrollata deforestazione.

Le zone non soggette a sovranità

La regola di diritto internazionale che impone a ciascuno Stato l'obbligo di

astenersi da attività inquinanti, si pone in modo particolare nelle zone non

sottoposte ad alcuna giurisdizione, perché in queste zone è la stessa

utilizzazione degli spazi che non deve arrecare pregiudizio alla libertà ed

agli interessi degli altri Stati.

In relazione allo spazio extra-atmosferico riveste un ruolo chiave il

Trattato sui principi regolatori delle attività degli Stati in materia di

esplorazione ed utilizzazione dello spazio esterno.

In tale accordo la libertà di utilizzazione dello spazio, infatti, trova un

limite nel divieto di causare pregiudizio all'ambiente. L'art. 9 stabilisce,

infatti, che «le parti effettueranno lo studio dello spazio extra-atmosferico,

compresa la luna e gli altri corpi celesti, e procederanno alla loro esplorazione

in modo da evitare gli effetti dannosi della loro contaminazione come pure le

modificazioni nocive dell'ambiente terrestre risultanti dall'introduzione di

sostanze extra -terrestri ».

L'alto mare è un'altra zona al di fuori della giurisdizione degli Stati.

Tuttavia, in quest'area, ai fini della tutela dell'ambiente, esiste una rilevante

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eccezione al principio della libertà dei mari dal momento che per uno Stato è

possibile esplicare la sua autorità anche nei confronti di navi battenti bandiera

straniera, al fine di adottare tutte le misure necessarie per prevenire o eliminare

un pericolo grave ed imminente di inquinamento che minaccia la costa, a

seguito di un incidente marino.

Il caso di riferimento, già accennato, è quello della Torrey Canyon. Nel marzo del

1967, questa petroliera battente bandiera liberiana e carica di oltre 100.000 tonnellate di

idrocarburi, si incaglia su alcune rocce al di fuori delle acque territoriali della Gran

Bretagna. Il governo britannico, per evitare ulteriori danni all'ambiente marino, decide

di intervenire bombardando il relitto per bruciare il petrolio rimasto a bordo. Nessuno

Stato protesta per le misure adottate dalla Gran Bretagna, nonostante fosse intervenuta

in una zona al di fuori della sua giurisdizione.

Poco tempo dopo il caso della Torrey Canyon, l'Organizzazione Marittima

Consultiva Internazionale promuove una conferenza che si conclude il 29 novembre

1969 con l'adozione di una Convenzione sull'intervento in alto mare in caso di

incidente che comporta inquinamento da idrocarburi.

L’art. 1 stabilisce che « le parti possono prendere in alto mare le misure necessarie

per prevenire, attenuare o eliminare i pericoli gravi ed imminenti che presentano per le

loro coste un inquinamento o una minaccia di inquinamento delle acque del mare da

idrocarburi a seguito di un incidente di mare... suscettibile di provocare conseguenze

dannose molto importanti».

Questa deroga al principio della libertà degli Stati in alto mare trova piena

codificazione nella citata convenzione di Montego Bay del 1982; dispone, infatti, l'art.

221 che la libertà dei mari non può «pregiudicare il diritto che hanno gli Stati, alla

stregua del diritto internazionale, sia consuetudinario che convenzionale, di fare

applicare, al di là del mare territoriale, delle misure proporzionate ai danni che essi

hanno effettivamente subito al fine di proteggere la loro costa... contro l'inquinamento

o una minaccia di inquinamento derivante da un incidente di mare».

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Gli sviluppi in tema di tutela dell'ambiente

Il Protocollo di Kyoto del 1997

Il Protocollo di Kyoto, frutto di numerosi compromessi, si pone come

principale obiettivo la riduzione delle emissioni di gas inquinanti attraverso

una serie di impegni che hanno come periodo di riferimento il 2008/2012.

Partendo dal presupposto che gli Stati hanno delle responsabilità diverse

rispetto all'emissione di gas, a Kyoto sono state individuate tre diverse categorie

di Paesi ad ognuna delle quali sono stati affidati compiti ed obiettivi diversi:

- Paesi in via di sviluppo, per i quali non sono previste riduzioni di gas a

effetto serra ma esclusivamente obblighi di cooperazione e scambi di

informazioni:

- Paesi in transizione verso un'economia di mercato, che in base al Protocollo

sono tenuti ad obblighi ridotti in tema di emissione di gas ad effetto serra:

- Paesi economicamente avanzati, per i quali il protocollo fissa al 5% la

percentuale di riduzione delle emissioni di gas nel periodo che intercorre tra

il 2008 ed il 2012. È tuttavia previsto un regime differenziato per cui, ad

esempio, l'Unione europea deve ridurre le sue emissioni dell'8%, gli Stati

Uniti del 7%, mentre alcuni Paesi si vedono riconoscere il diritto di

aumentare le loro emissioni.

L' Italia ha ratificato e dato esecuzione al Protocollo con legge 1° giugno 2002,

n. 120. È importante soffermarsi sul problema dell'entrata in vigore del

Protocollo di Kyoto fissata al novantesimo giorno successivo al verificarsi di

due condizioni:

- il deposito degli strumenti di ratifica, approvazione, adesione e accettazione

da parte di almeno 55 Parti della Convenzione;

- l'inclusione nelle Parti di cui sopra di Parti incluse nell'Allegato I le cui

emissioni totali di biossido di carbonio rappresentano almeno il 55% delle

emissioni totali al 1990 dell'Allegato I.

Con la ratifica della Russia, comunicata ufficialmente il 30 settembre 2004,

tale condizione si è verificata: in virtù di ciò il Protocollo è divenuto pienamente

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operativo il 16 febbraio 2005 e gli impegni che esso prevede dovranno essere

mantenuti entro il 2012.

L'obiettivo per l'Europa è di ridurre le emissioni di anidride carbonica

dell'8,2% e per l'Italia del 6,5% rispetto ai livelli del 1990 tra il 2008 e il 2012.

Sul livello di riduzione non poche sono state le polemiche e le contestazioni

sostenute dal Governo italiano durante la recente Conferenza delle Nazioni

Unite sui cambiamenti climatici tenutasi a Montreal: l'obiettivo è stato ritenuto

irrealizzabile e fortemente punitivo per l'Italia.

In quest'ottica il disinquinamento diventerà un beneficio economico e

l’inquinamento un costo, a fronte delle sanzioni previste e decise da un

apposito Comitato.

Con una decisione del 4 maggio 2005 la Commissione europea ha indirizzato

a tutti gli Stati dell'Unione un questionario relativo al livello di attuazione della

direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di

emissioni di gas a effetto serra all'interno dell'Unione, al fine di promuovere la

riduzione di dette emissioni secondo i criteri di efficacia dei costi ed efficienza

economica. Tale direttiva è stata attuata in Italia attraverso le disposizioni

urgenti contenute nel D.L. 12 novembre 2004, n. 273, convertito in L. 30

dicembre 2004, n. 316: è del 16 febbraio 2006 il decreto ministeriale che ha

effettuato la riorganizzazione anche delle autorizzazioni alle emissioni rilasciate

ai sensi del D.L. n. 273/2004, convertito.

In base al questionario i governi nazionali inviano entro giugno 2006 una

seconda relazione, visto che la prima è già stata inviata a giugno 2005,

contenente tutte le informazioni riguardanti le autorità competenti alla gestione

del mercato, alle industrie coinvolte, la documentazione sulle quote di

emissione.

Ricordiamo che in base a tale direttiva tutti gli impianti che emettono gas ad

effetto serra in elevata quantità devono essere, dal gennaio 2005, in possesso di

un'apposita autorizzazione e che ogni impianto non può rilasciare inquinanti

oltre una certa soglia. Dal 1° gennaio 2005 al 31 dicembre 2007 le quote di

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emissione del primo periodo sono assegnate gratuitamente e solo

successivamente saranno vendute dallo Stato che, al momento, ha a

disposizione una quantità di titoli limitata (sul tema cfr. il decreto ministeriale

23 febbraio 2006 in materia di assegnazione e rilascio delle quote di CO, per il

periodo 2005-2007, ai sensi della direttiva 2003/87/CE).

Gli accordi di Marrakech del 2001

Dopo l'adozione del Protocollo di Kyoto, hanno avuto luogo cinque sessioni

della Conferenza degli Stati membri; in occasione della Conferenza di

Marrakech, svoltasi tra il 29 ottobre ed il 10 novembre 2001, le parti hanno

adottano un insieme di 22 decisioni che costituiscono gli accordi di Marrakech.

Il pacchetto degli accordi comprende:

- decisioni in tema di aiuti e finanziamenti ai paesi in via di sviluppo in

materia di clima;

- decisioni sui permessi di emissione di sostanze inquinanti;

- decisioni sui meccanismi di controllo degli obblighi previsti negli accordi;

- una dichiarazione sullo sviluppo durevole.

La vendita dei diritti di emissione

L'elemento chiave di questi accordi è costituito dalla specificazione di quel sistema

di scambi dei permessi di emissione il cui primo approccio si rinviene nel Protocollo di

Kyoto. Secondo gli accordi di Marrakech, ciascuno Stato vedrà attribuirsi una quota

percentuale di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra denominata diritto di

emissione. Tuttavia, se uno Stato produce una percentuale di gas ad effetto serra

maggiore di quella autorizzata, godrà della possibilità di acquistare, da un'altra parte

che ne produce di meno, la sua eccedenza di diritti di emissione. Naturalmente, in caso

di rarefazione dei diritti di emissione, il valore ed il prezzo di tali diritti messi in

vendita sul mercato, aumenteranno; l'effetto di questo aumento sarà di rendere gli

investimenti per la riduzione delle emissioni più redditizi.

21

Il documento della CDI sulla prevenzione dei danni transfrontalieri derivanti da

attività pericolose

Sempre nel 2001, anno degli accordi di Marrakech, la CDI ha preparato un

importante documento sulla prevenzione dei danni derivanti da attività pericolose.

Con lo scopo di prevenire tali danni, la CDI punta su tre elementi chiave:

- la prevenzione, in quanto si sottolinea la necessità per gli Stati di adottare

tutte le misure appropriate al fine di prevenire o minimizzare i rischi (art. 3);

- la cooperazione, evidenziando il ruolo chiave che può svolgere per

minimizzare tali rischi (art. 4);

- la consultazione, sottolineando la necessità di consultazioni tra gli Stati per

raggiungere soluzioni accettabili in merito all'adozione di misure preventive

contro fenomeni di inquinamento transfrontaliero (art. 9).

Rilevante è anche l'art. 10, dove è riaffermato il principio di precauzione già

presente nella dichiarazione di Stoccolma e nel Principio n. 15 della

dichiarazione di Rio. È questa un'ulteriore conferma di quanto questo principio

sia diventato un'indispensabile chiave di lettura dei problemi legati

all'ambiente.

Il vertice di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile del 2002

Uno dei concetti che sempre più spesso ritroviamo quando si affrontano i

temi legati all'ambiente è quello di sviluppo sostenibile, un concetto che ha

rappresentato il fulcro degli impegni assunti a Johannesburg dagli Stati che

hanno partecipato al vertice tenutosi tra il 2 ed il 4 settembre 2002.

Dal summit di Rio del 1992, l'appuntamento di Johannesburg si presenta

come l'occasione opportuna per fare un importante bilancio e sottolineare che,

nonostante la presa di coscienza sulle priorità ambientali ed ecologiche e le

dichiarazioni di intenti, gli obiettivi posti non sono stati raggiunti.

Gli esiti finali del vertice confluiscono in una Dichiarazione politica con la

quale gli Stati firmatari pongono nuovamente lo scopo di sradicare la povertà,

di cambiare i modelli di consumo e di proteggere le risorse naturali. In realtà ciò

22

che emerge a Johannesburg è la consapevolezza che l'approccio all'intero settore

ambientale deve essere di natura politica e volto ad individuare una

governance mondiale.

Nel corso della conferenza, i partecipanti adottano un Piano d'Azione che

fissa principi, obiettivi e scadenze comuni per favorire la costruzione di uno

sviluppo sostenibile.

I principi fondamentali fissati nel piano d'azione sullo sviluppo sostenibile,

documento di natura più concreta allegato alla citata Dichiarazione, sono due:

- la conferma del Principio n. 15 della dichiarazione di Rio relativo

all'approccio precauzionale;

- la conferma del Principio n. 7 della dichiarazione di Rio relativo ad una

responsabilità comune ma differenziata tra i paesi industrializzati e i paesi

in via di sviluppo.

Tra gli obiettivi chiave fissati nel piano troviamo:

- una riduzione significativa della perdita di biodiversità entro il 2010;

- la protezione degli oceani e della pesca;

- la stabilizzazione a livelli non pericolosi per l'equilibrio del clima, della

concentrazione di anidride carbonica e degli altri gas serra.

Il regime della responsabilità

Il problema della responsabilità per danni all'ambiente è piuttosto

complesso. Pur esistendo un principio di diritto internazionale che prevede un

divieto di inquinamento transfrontaliero, la cui violazione comporterebbe il

sorgere di una responsabilità da atti leciti, i numerosi accordi internazionali

posti in essere a tutela dell'ambiente hanno disposto regimi di responsabilità

specifici che si sovrappongono a quello previsto dal diritto internazionale

generale.

23

Il concetto di responsabilità comune ma differenziata

Gran parte della dottrina concorda sull'esistenza di una speciale

responsabilità dei paesi industrializzati nel campo della protezione

dell'ambiente. È, infatti, innegabile che questi Stati abbiano contribuito e

contribuiscano in misura maggiore al degrado ambientale del pianeta e,

soprattutto, abbiano mezzi e capacità notevolmente diversi per promuovere

progetti di tutela e risarcimento ambientale.

Questa considerazione spinge molti a sottolineare, con forza, la necessità di

un regime differenziato di responsabilità rispetto agli obblighi di tutela

dell'ambiente. Questo concetto trova piena affermazione nel Principio n. 7 della

dichiarazione di Rio, laddove si sottolinea che «i paesi sviluppati danno atto

della responsabilità gravante su di loro nel raggiungimento, a livello

internazionale, degli obiettivi di sviluppo sostenibile determinata sia dalla

pressione che le società di questi ultimi esercitano sull'ambiente globale, sia

sulle tecnologie e le risorse finanziarie di cui essi dispongono».

L’importanza di tale principio è tanto più evidente se prendiamo in

considerazione il fatto che esso è espressamente confermato nel Piano d'Azione

adottato nel corso della conferenza di Johannesburg del settembre 2002.

Nella prassi, il principio di una responsabilità comune ma differenziata, si

traduce, all'interno delle varie convenzioni, nella previsione di regimi duali di

responsabilità per il raggiungimento di obiettivi ambientali, applicabili ai paesi

sviluppati e a quelli con un livello di sviluppo più basso.

La disciplina internazionale della responsabilità civile per inquinamento

Nel diritto internazionale pattizio troviamo, da tempo, regole specifiche volte

ad introdurre meccanismi di responsabilità civile inquadrati all'interno di

contesti internazionali, in particolare per i fenomeni di inquinamento derivanti

da attività pericolose. Si tratta di norme strutturate come convenzioni di diritto

uniforme che contengono anche aspetti di diritto internazionale processuale.

Quando si parla di attività pericolose, si fa soprattutto riferimento alle centrali

24

nucleari; a tal proposito, la Convenzione di Parigi sulla responsabilità nei

confronti dei terzi nel settore dell'energia nucleare del 1960 e la convenzione di

Vienna sulla responsabilità civile per danno nucleare del 1963, oltre a prevedere

un regime di responsabilità oggettiva in caso di incidente, obbligano i gestori

delle centrali a stipulare polizze assicurative per coprire il rischio nucleare.

Importanti regole di responsabilità civile per fenomeni di inquinamento

transfrontaliero sono adottate anche nel quadro della normativa nazionale

relativa alla circolazione dei rifiuti pericolosi. Il Protocollo del 1999, annesso alla

convenzione di Basilea del 1989, ha come primo obiettivo proprio quello di

introdurre un regime di responsabilità e risarcibilità del danno determinato

dall'abbandono di rifiuti pericolosi: si tratta di una responsabilità di tipo

oggettivo che grava sul detentore del rifiuto dal momento in cui ne entra in

possesso fino al suo smaltimento.

Gli strumenti d’azione del diritto internazionale dell’ambiente

Nell'ambito degli strumenti d'azione propri del diritto internazionale si

devono in primo luogo ritenere esistenti anche in campo ambientale alcune

norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di formazione

consuetudinaria, che nel nostro ordinamento, in virtù dell'art. 10, comma 1,

cost. entrano automaticamente, senza bisogno dell'ordine di esecuzione: tali

sono la norma relativa al divieto di inquinamento transfrontaliero e quella

concernente l'obbligo di cooperazione tra stati, ambedue confermate da

numerosi atti e dichiarazioni internazionali. È altresì consolidata la

consuetudine internazionale in virtù della quale gli stati sono obbligati a ridurre

i rischi di incidenti nucleari e a prevenire eventuali danni agli altri stati nonché

le emissioni radioattive inquinanti che compromettano l'ambiente globale.

Un secondo livello rilevante nella comunità internazionale è quello delle

dichiarazioni di principio, adottate in sede ONU o in altra sede internazionale

di grande rilievo, sfornite di per sé di un carattere immediatamente vincolante,

ma - in quanto frutto di processi negoziali condotti su scala mondiale - in grado

25

di orientare l'attività degli stati e i rapporti tra di essi. Tra queste dichiarazioni

sono di grande importanza quella sull'ambiente umano di Stoccolma nel 1972,

la Carta mondiale della natura del 1982 e la Dichiarazione sull'ambiente e lo

sviluppo approvata alla conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo

sviluppo, svoltasi a Rio de Janeiro dal 3 al 14 giugno 1992 (Quadro 1) insieme

ad altri documenti di principio. Anche l'Agenzia internazionale per l'energia

atomica (IAEA) ha fatto largo uso degli strumenti della soft law al fine di

definire regole e standard (codici per la sicurezza nazionale) che costituiscono

ormai un patrimonio di regole comuni e condivise per la regolazione ed il

controllo in ambito internazionale delle attività nucleari.

Quadro 1. La dichiarazione di Rio

Principio1. Gli esseri umani sono al centro delle preoccupazioni relative allo sviluppo

sostenibile. Essi hanno diritto a una vita sana e produttiva in armonia con la natura.

Principio 2. Conformemente alla Carta delle Nazioni Unite e ai principi del diritto

internazionale, gli stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse secondo

le loro politiche ambientali e di sviluppo, e hanno il dovere di assicurare che le attività

sottoposte alla loro giurisdizione o al loro controllo non causino danni all'ambiente di

altri o di zone situate oltre i limiti della giurisdizione nazionale.

Principio 3. Il diritto allo sviluppo deve essere realizzato in modo da soddisfare

equamente le esigenze relative all'ambiente e allo sviluppo delle generazioni presenti e

future.

Principio 4. Al fine di pervenire a uno sviluppo sostenibile, la tutela dell'ambiente

costituirà parte integrante del processo di sviluppo e non potrà essere considerata

separatamente da questo.

Principio 5. Tutti gli stati e tutti i popoli coopereranno al compito essenziale di

eliminare la povertà, come requisito indispensabile per lo sviluppo sostenibile, al fine

di ridurre le disparità tra i tenori di vita e soddisfare meglio i bisogni della

maggioranza delle popolazioni del mondo.

Principio 6. Si accorderà speciale priorità alla situazione e alle esigenze specifiche dei

paesi in via di sviluppo, in particolare di quelli meno sviluppati e di quelli più

vulnerabili sotto il profilo ambientale. Le azioni internazionali in materia di ambiente e

26

di sviluppo dovranno anche prendere in considerazione gli interessi e le esigenze di

tutti i paesi.

Principio 7. Gli stati coopereranno in uno spirito di partnership globale per conservare,

tutelare e ripristinare la salute e l'integrità dell'ecosistema terrestre. In considerazione

del differente contributo al degrado ambientale globale, gli stati hanno responsabilità

comuni ma differenziate. I paesi sviluppati riconoscono la responsabilità che incombe

loro nel perseguimento internazionale dello sviluppo sostenibile date le pressioni che

le loro società esercitano sull'ambiente globale e le tecnologie e risorse finanziarie di cui

dispongono.

Principio 8. Al fine di pervenire a uno sviluppo sostenibile e a una qualità di vita

migliore per tutti i popoli, gli stati dovranno ridurre ed eliminare i modi di produzione

e consumo insostenibili e promuovere politiche demografiche adeguate.

Principio 9. Gli stati dovranno cooperare onde rafforzare le capacità istituzionali

endogene per lo sviluppo sostenibile, migliorando la comprensione scientifica

mediante scambi di conoscenze scientifiche e tecnologiche e facilitando la

preparazione, l'adattamento, la diffusione e il trasferimento di tecnologie, comprese le

tecnologie nuove o innovative.

Principio 10. Il modo migliore di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare

la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli. Al livello nazionale,

ciascun individuo avrà adeguato accesso alle informazioni concernenti l'ambiente in

possesso delle pubbliche autorità, comprese le informazioni relative alle sostanze e

attività pericolose nelle comunità, e avrà la possibilità di partecipare ai processi

decisionali. Gli stati faciliteranno e incoraggeranno la sensibilizzazione e la

partecipazione del pubblico rendendo ampiamente disponibili le informazioni. Sarà

assicurato un accesso effettivo ai procedimenti giudiziari e amministrativi, compresi i

mezzi di ricorso e di indennizzo.

Principio 11. Gli stati adotteranno misure legislative efficaci in materia ambientale. Gli

standard ecologici, gli obiettivi e le priorità di gestione dell'ambiente dovranno

riflettere il contesto ambientale e di sviluppo nel quale si applicano. Gli standard

applicati da alcuni paesi possono essere inadeguati per altri paesi, in particolare per i

paesi in via di sviluppo, e imporre loro un costo economico e sociale ingiustificato.

Principio 12. Gli stati dovranno cooperare per promuovere un sistema economico

internazionale aperto e favorevole, idoneo a generare una crescita economica e uno

27

sviluppo sostenibile in tutti i paesi e a consentire una lotta più efficace ai problemi del

degrado ambientale. Le misure di politica commerciale a fini ecologici non dovranno

costituire un mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata o una restrizione

dissimulata del commercio internazionale. Si dovrà evitare ogni azione unilaterale

diretta a risolvere i grandi problemi ambientali al di fuori della giurisdizione del paese

importatore. Le misure di lotta ai problemi ecologici transfrontalieri o mondiali

dovranno essere basate, per quanto possibile, su un consenso internazionale.

Principio 13. Gli stati svilupperanno il diritto internazionale in materia di

responsabilità per i danni causati dall'inquinamento e altri danni all'ambiente e per

l'indennizzo delle vittime. Essi coopereranno, in modo rapido e più determinato, allo

sviluppo progressivo del diritto internazionale in materia di responsabilità e di

indennizzo per gli effetti nocivi del danno ambientale causato da attività svolte

nell'ambito della loro giurisdizione o sotto il loro controllo in zone situate al di fuori

della loro giurisdizione.

Principio 14. Gli stati dovranno cooperare efficacemente per scoraggiare o prevenire il

dislocamento o il trasferimento in altri stati di tutte le attività e sostanze che provocano

un grave degrado ambientale o siano giudicate nocive per la salute umana.

Principio 15. Al fine di proteggere l'ambiente, gli stati applicheranno largamente,

secondo le loro capacità, il metodo precauzionale. In casi di rischio di danno grave o

irreversibile, l'assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire da pretesto per

rinviare l'adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a

prevenire il degrado ambientale.

Principio 16. Le autorità nazionali dovranno adoperarsi a promuovere

l'«internalizzazione» dei costi per la tutela ambientale e l'uso di strumenti economici,

considerando che è di principio l’inquinatore a dover sostenere il costo

dell'inquinamento, tenendo nel debito conto l'interesse pubblico e senza distorcere il

commercio internazionale e gli investimenti.

Principio 17. La valutazione d'impatto ambientale, come strumento nazionale, sarà

effettuata nel caso di attività proposte che siano suscettibili di avere effetti negativi

rilevanti sull'ambiente e dipendano dalla decisione di un'autorità nazionale

competente.

Principio 18. Gli stati notificheranno immediatamente agli altri stati ogni catastrofe

naturale o ogni altra situazione d'emergenza che sia suscettibile di produrre effetti

28

nocivi improvvisi sull'ambiente di tali stati. La comunità internazionale compirà ogni

sforzo per aiutare gli stati così colpiti.

Principio 19. Gli stati invieranno notificazione previa e tempestiva agli stati

potenzialmente coinvolti e comunicheranno loro tutte le informazioni pertinenti sulle

attività che possono avere effetti transfrontalieri seriamente negativi sull'ambiente e

avvieranno fin dall'inizio con tali stati consultazioni in buona fede.

Principio 20. Le donne hanno un ruolo vitale nella gestione dell'ambiente e nello

sviluppo. La loro piena partecipazione è quindi essenziale per la realizzazione di uno

sviluppo sostenibile.

Principio 21. La creatività, gli ideali e il coraggio dei giovani di tutto il mondo devono

essere mobilitati per forgiare una partnership globale idonea a garantire uno sviluppo

sostenibile e assicurare a ciascuno un futuro migliore.

Principio 22. Le popolazioni e comunità indigene e le altre collettività locali hanno un

ruolo vitale nella gestione dell'ambiente e nello sviluppo grazie alle loro conoscenze e

pratiche tradizionali. Gli stati dovranno riconoscere la loro identità, la loro cultura e i

loro interessi e accordare a esse tutto il sostegno necessario a consentire la loro efficace

partecipazione alla realizzazione di uno sviluppo sostenibile.

Principio 23. L'ambiente e le risorse naturali dei popoli in stato di oppressione,

dominazione e occupazione saranno protetti.

Principio 24. La guerra esercita un'azione intrinsecamente distruttiva sullo sviluppo

sostenibile. Gli stati rispetteranno il diritto internazionale relativo alla protezione

dell’ambiente in tempi di conflitto armato e, se necessario, coopereranno al suo

progressivo sviluppo.

Principio 25. La pace, lo sviluppo e la protezione dell'ambiente sono interdipendenti e

indivisibili.

Principio 26. Gli stati risolveranno le loro controversie ambientali in modo pacifico con

mezzi adeguati in conformità alla Carta delle Nazioni Unite.

Principio 27. Gli stati e i popoli coopereranno in buona fede e in spirito di partnership

all'applicazione dei principi consacrati nella presente Dichiarazione e alla progressiva

elaborazione del diritto internazionale in materia di sviluppo sostenibile.

29

Nel corso della conferenza di Rio è stata aperta alla firma la Convenzione quadro

sul cambiamento climatico (New York 1992): l'art. 7 di tale convenzione ha

istituzionalizzato lo strumento della conferenza delle parti, qualificandola come

organo supremo della convenzione alla quale è riservata la funzione di monitorare

l'applicazione della convenzione quadro e di assumere tutte le decisioni necessarie

per la promozione degli obiettivi in essa contenuti. Nel corso della terza conferenza

(tenutasi a Kyoto nel dicembre 1997) è stato adottato il protocollo di Kyoto in cui

sono stati fissati i limiti e i tempi per la progressiva riduzione dell'emissione di sei

gas (elencati nell'allegato A) considerati i responsabili del fenomeno del

cambiamento climatico.

L'entusiasmo per il raggiungimento di un accordo che coinvolgeva i paesi più

industrializzati è stato in verità ben presto raffreddato dalle prevedibili difficoltà

legate al procedimento di ratifica da parte degli Stati Uniti. Gli accordi di Kyoto

prevedono che gli Stati Uniti riducano le emissioni inquinanti del 7% rispetto ai

livelli del 1990 entro il 2012; per lo stesso periodo l'Europa ha convenuto una

riduzione pari all'8%, e il Giappone ha accettato una riduzione del 6%. Nell'ambito

delle conclusioni adottate dal Consiglio dei ministri dell'Ambiente dell'Unione

europea del 17 giugno 1998 è stato pattuito che l'Italia dovrà ridurre le emissioni del

6,5% rispetto ai livelli del 1990.

La presentazione del disegno di legge di ratifica del protocollo di Kyoto da parte

del governo russo (ottobre 2004) ha posto le basi per l'entrata in vigore del protocollo

medesimo: infatti, con la ratifica da parte della Russia si raggiunge la percentuale del

62% (del totale delle emissioni) e si supera quindi la soglia delle adesioni da parte

dei paesi responsabili per il 55% delle emissioni di biossido di carbonio, percentuale

richiesta dallo stesso protocollo come condizione per la sua entrata in vigore (16

febbraio 2005).

Come è noto, le resistenze della Russia, come anche la persistente opposizione

degli Usa, alla ratifica del protocollo sono legate ai criteri utilizzati per la

distribuzione dei costi per il raggiungimento degli obiettivi di contenimento dei

fenomeni di cambiamento climatico previsti per il primo periodo di attuazione del

30

protocollo (2008-2012). In questa prima fase i costi graveranno solo sui paesi

industrializzati, cioè sui paesi responsabili delle quantità di emissioni inquinanti già

presenti nell'atmosfera e quindi responsabili dei cambiamenti climatici in atto.

La debolezza di questo criterio deriva dal fatto che probabilmente alla fine del

primo periodo di applicazione (2012) altri paesi in via di sviluppo (Cina, India,

Brasile) raggiungeranno e potranno persino superare, visto l'andamento della loro

crescita economica, i livelli di emissioni imposti ai paesi industrializzati. In questo

modo il contenimento imposto ai paesi più sviluppati rischia di essere compensato

dall'incontrollato aumento delle emissioni da parte di quei paesi del cd. terzo mondo

che si stanno velocemente incamminando sulla strada dello sviluppo economico.

In questo quadro internazionale la Comunità europea ha dato la sua

approvazione al protocollo di Kyoto (decisione del Consiglio del 25 aprile 2002, n.

358) ed ha quindi accolto con grande entusiasmo la notizia dell'avvio del processo di

ratifica da parte della Russia: in verità la scelta dell'Europa di sottomettersi al vincolo

della riduzione fino all'8% delle emissioni consentite dal protocollo sembrerebbe

prevalentemente animata dalla volontà di collocarsi sulla scena della politica

internazionale dell'ambiente come entità sovranazionale capace di assumere

decisioni opposte rispetto a quelle degli Usa, fondate sui valori della cooperazione e

della tutela degli stati meno privilegiati.

Un terzo livello è quello dei trattati internazionali a carattere mondiale. Tra questi

si possono ricordare, sulla scorta anche di recenti raccolte, i principali nei diversi

settori di interesse ambientale.

Nel settore marino, oggetto della maggiore attività pattizia a livello

internazionale, sono degni di menzione la Convenzione sulla prevenzione

dell'inquinamento da idrocarburi (Londra 1954), sostituita dalla Convenzione sulla

prevenzione dell'inquinamento da navi (Londra 1973-78), i trattati sull'intervento in

alto mare in caso di inquinamento da idrocarburi o da altre sostanze (Bruxelles 1969

e Londra 1973), la Convenzione sulla prevenzione dell'inquinamento da scarico dei

rifiuti e altre sostanze (Londra 1972) e, più in generale, la Convenzione delle Nazioni

31

Unite sul diritto del mare (Montego Bay 1982). Il trattato sull'Antartico è stato

completato da un protocollo sulla protezione ambientale (Madrid 1991).

In materia di corsi d'acqua, è stata approvata (Helsinki 1992) una Convenzione

sulla protezione e l'uso dei corsi d'acqua transfrontalieri e sui laghi internazionali.

Tale convenzione contiene un accordo quadro che detta i principi generali sulla lotta

all'inquinamento idrico e sull'uso di fiumi e laghi transfrontalieri, materie

tradizionalmente oggetto di trattati particolari stipulati tra gli stati rivieraschi di ogni

singolo corso d'acqua internazionale.

Nel settore dell’atmosfera, rilevano in particolar modo la Convenzione

sull’inquinamento transfrontaliero a lunga distanza (Ginevra 1979, con i protocolli

aggiuntivi di Ginevra 1984, Helsinki 1985, Sofia 1988, Ginevra 1991, Oslo 1994,

Aarhus 1998 e Göteborg 1999) e la Convenzione di Vienna sulla protezione dello

strato di ozono (1985) con i relativi protocolli di Montreal (16 settembre 1987), sulle

sostanze che distruggono lo strato di ozono (l'accordo prevede un congelamento, ai

livelli del 1986, della produzione di clorofluorocarburi (CFC) entro il 1989, una sua

diminuzione del 20% entro il 1993, e di un ulteriore 30% entro il 1998), e di Londra

(29 giugno 1990).

Nel settore dei beni naturali è fondamentale la Convenzione sulla protezione del

patrimonio mondiale, culturale e naturale adottata a Parigi il 23 novembre 1972 dalla

conferenza generale dell'UNESCO che considera unitariamente valori culturali e

valori naturali quali parti inalienabili del patrimonio dell'umanità.

Nel settore delle specie o aree particolarmente protette, possono essere ricordate

la Convenzione di Washington del 1946 sulla caccia alla balena, la Convenzione di

Ramsar del 1971 sulle zone umide di importanza internazionale, la Convenzione di

Washington (1973) sul commercio internazionale delle specie della fauna e della

flora selvagge in pericolo, la Convenzione di Bonn (1979) sulla conservazione delle

specie migratrici; quale sviluppo e superamento della logica della protezione di

specie o di aree protette è da registrare adesso l'importante Convenzione approvata

a Rio de Janeiro sulla diversità biologica.

32

Nel settore dell'energia nucleare vanno segnalate le Convenzioni di Vienna

(1986), sulla notificazione tempestiva di un incidente nucleare e sull'assistenza in

caso di incidente nucleare o di emergenza radioattiva; nel settore del disarmo, la

Convenzione sulla proibizione dell'uso militare o di ogni altro uso ostile di tecniche

di modificazione ambientale (Ginevra 1977).

Vanno inoltre ricordati una serie di trattati relativi al regime delle attività c.d.

ultrapericolose (Convenzione sulla responsabilità civile di chi utilizza navi nucleari:

Bruxelles 1962; Convenzione sulla responsabilità civile per i danni dovuti a

inquinamento da idrocarburi: Bruxelles 1969, e relativi protocolli; Convenzione

sull'istituzione di un fondo internazionale per il risarcimento dei danni da

inquinamento di idrocarburi: Bruxelles 1971 e relativi protocolli; Convenzione sui

danni causati da oggetti spaziali: Londra, Mosca, Washington 1972; Convenzione sul

controllo dei movimenti transfrontalieri dei rifiuti pericolosi e sul loro smaltimento:

Basilea 1989; Convenzione sugli effetti transfrontalieri di incidenti industriali:

Helsinki 1992). Nel 1996 è stata adottata a Londra, sotto gli auspici dell'International

Maritim Organisation, la Convenzione sulla responsabilità civile e risarcimento dei

danni da inquinamento subiti in conseguenza del trasporto via mare di sostanze

nocive e potenzialmente pericolose.

Il problema della desertificazione del pianeta è al centro della Convenzione per la

lotta alla desertificazione nei paesi che attraversano l'esperienza di grave siccità e/o

desertificazione (Parigi 1994), ratificata dall'Italia e in vigore internazionale dal 26

dicembre 1996.

L'altra grave emergenza mondiale della deforestazione tropicale ha condotto

all'adozione dell'Accordo internazionale sul legno tropicale (Ginevra 1998): tale atto

sostituisce un precedente accordo del 1983 la cui rinegoziazione era stata già prevista

dall’Agenda 21 adottata alla conferenza di Rio de Janeiro del 1992.

Un ultimo importante livello è quello dei numerosissimi trattati a carattere

regionale.

33

LA NORMATIVA DELL’UNIONE EUROPEA

SUL TEMA DELL’AMBIENTE

SOMMARIO: L’ambiente nei trattati istitutivi dell’Unione Europea e i principi della politica ambientale comunitaria I programmi d’azione ed i principali ambiti d’intervento L’Agenzia europea per l’ambiente Il coinvolgimento delle imprese ed il sostegno finanziario alle azioni a tutela dell’ambiente La disciplina comunitaria

L’ambiente nei trattati istitutivi dell’Unione Europea e i principi della politica

ambientale comunitaria

Nei trattati istitutivi delle tre Comunità europee non esisteva alcun

riferimento ad una politica ambientale comunitaria: ed in effetti per diversi anni

l'attività comunitaria in questo settore è stata pressoché nulla. Soltanto nel corso

degli anni `60 i Paesi comunitari cominciarono ad avvertire l'esigenza di

promuovere una qualche forma di collaborazione in questo settore. Durante lo

svolgimento della Conferenza delle Nazioni Unite di Stoccolma del 1972 tale

volontà riuscì a concretizzarsi in un preciso indirizzo comunitario a tutela

dell'ambiente, che sarà successivamente ribadito in seno alla Conferenza dei

capi di Stato della Comunità tenutasi a Parigi nello stesso anno.

In quella sede, infatti, fu definitivamente sancita la necessità di instaurare

una politica comune dell'ambiente e fu rivolto un invito alle istituzioni

comunitarie affinché elaborassero un programma d'azione, che effettivamente

fu presentato l'anno successivo: esso rappresenta una costante della politica

comunitaria in materia ambientale.

La base giuridica per l'adozione degli atti comunitari era inizialmente

costituita dagli articoli 100 e 235 (ora 94 e 308) del trattato istitutivo. Nel primo

caso l'articolo prevede un sommario potere delle istituzioni comunitarie di

34

emanare «direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative,

regolamentari e amministrative», mentre nel secondo si tratta di un articolo che

attribuisce una generica facoltà al Consiglio di adottare tutte le disposizioni

necessarie al funzionamento del mercato comune nell’ipotesi in cui il trattato

nulla prevede al riguardo.

È evidente, quindi, che la base giuridica per l'azione comunitaria in questo

settore era estremamente fragile: ciò nonostante in oltre vent'anni essa ha

prodotto notevoli risultati.

In occasione della prima riforma globale dei trattati istitutivi, avvenuta nel

1987 con l'Atto unico europeo, fu inserito un nuovo titolo specificamente

destinato alla tutela dell'ambiente e formato dagli articoli 130 R, S e T (ora 174 -

176) dove venivano per la prima volta definiti gli obiettivi, i principi e gli

strumenti per la politica comunitaria in questo settore. Tali disposizioni sono

state riconfermate dal successivo Trattato sull’Unione europea che, però, ha

apportato alcune modifiche.

Con la firma del Trattato di Amsterdam la tutela dell'ambiente ha assunto

una valenza trasversale nell'ambito delle politiche comunitarie. Secondo quanto

previsto dall’art. 6, infatti, tutte le politiche devono tener conto delle esigenze

connesse alla salvaguardia dell'ambiente, soprattutto nella prospettiva di

promuovere lo sviluppo sostenibile, vale a dire uno sviluppo economico che

consenta di non alterare il delicato equilibrio ambientale.

Il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1 ° febbraio 2003, non apporta

nessuna modifica di rilievo alla politica della Comunità in materia ambientale,

ad eccezione di una sola di carattere meramente tecnico. È stata inserita

un'elencazione appena più dettagliata dei settori nel cui ambito hanno

incidenza le misure adottate dal Consiglio; nella nuova versione del trattato si

parla, infatti, di gestione quantitativa delle risorse idriche anziché di una

generica gestione delle stesse.

È da ricordare anche la Dichiarazione n. 9 allegata al Trattato di Nizza che

testualmente recita: «Le Alte Parti Contraenti sono determinate a far sì che

35

l'Unione europea svolga un ruolo motore nel promuovere la protezione

dell'ambiente nell'Unione nonché, sul piano internazionale, nel perseguire lo

stesso obiettivo a livello mondiale. Occorre avvalersi pienamente di tutte le

possibilità offerte dal trattato per conseguire tale obiettivo, anche attraverso

incentivi e strumenti orientati al mercato e volti a promuovere lo sviluppo

sostenibile».

Gli scopi cui mirano le azioni della Comunità nel settore dell'ambiente sono

chiaramente definiti all'articolo 174 TCE che indica:

- la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente;

- la protezione della salute umana;

- l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;

- la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i

problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale.

I criteri cui si ispira l'azione comunitaria in materia ambientale sono

enunciati nel secondo paragrafo dell'articolo 174 TCE. Essi sono:

• il principio della prevenzione la cui finalità è quella di evitare i danni

ambientali azzerandone definitivamente il rischio. L'azione di prevenzione

dei danni ambientali comporta un controllo di tutti i progetti e delle diverse

iniziative che possono influenzare negativamente lo stato dell'ambiente,

mediante una procedura di valutazione ex ante dell'impatto ambientale da

essi prodotto.

A questo scopo è stata approvata la direttiva comunitaria 27 giugno 1985, n.

337 modificata in seguito dalla direttiva 3 marzo 1997, n. 11, nella quale si

chiede agli Stati membri l'adozione della procedura di VIA (Valutazione di

Impatto Ambientale) nelle legislazioni interne al fine di garantire

un'omogenea sostenibilità dello sviluppo in tutta la Comunità. L’elenco dei

settori interessati alla procedura di VIA è ampio e dettagliato e vi sono

indicati sia i progetti per i quali la valutazione è obbligatoria quali

autostrade, ferrovie, porti, aeroporti, sia i progetti per i quali la valutazione è

discrezionale come per il settore agricolo e per le attività infrastrutturali.

36

Sebbene le procedure di VIA siano tuttora differenziate nei vari Paesi, la

preventiva valutazione risulta per tutti condicio sine qua non per

l'autorizzazione di determinati progetti pubblici e privati;

• il principio del «chi inquina paga», fondato sulla logica dell'imputazione di

responsabilità per i danni causati da interventi inquinanti.

Nel programma d'azione per l'ambiente del 1981 la Comunità afferma, a

proposito della responsabilità, che: «l'addebito dei costi destinati alla

protezione dell'ambiente a chi causa l'inquinamento incita quest'ultimo a

ridurre l'inquinamento provocato dalle proprie attività ed a ricercare

prodotti e tecnologie meno inquinanti». In questo modo il costo che l'intera

collettività dovrebbe sopportare in termini di maggior grado di

inquinamento viene «internalizzato», entra, cioè, a far parte dei costi

dell'impresa. Finalità ultima perseguita dalla Comunità nell'applicazione di

questo principio è quella di risolvere due problemi: ridurre l'ammontare

dell'imposizione fiscale per l'ambiente che grava su tutti i cittadini e

garantire la concorrenza delle imprese sul mercato tassando in eguale

misura identiche produzioni inquinanti.

Gli strumenti attraverso i quali il principio viene attuato sono di due tipi:

- regole di qualità che vengono rapportate al rispetto di standard di

inquinamento e di livelli di massima accettabilità delle emissioni inquinanti;

- strumenti economico finanziari, come tasse o sussidi. Con le prime, si

intende stabilire un prezzo per l'utilizzo delle risorse ambientali nei

processi produttivi in modo da scoraggiarne l'abuso. Con i secondi, invece,

si tende ad incentivare l'adozione di tecnologie antinquinanti nei processi

produttivi;

• il principio precauzionale, introdotto in ambito comunitario dal Trattato

sull'Unione europea, ma già operante a livello internazionale. Il

quindicesimo principio della Dichiarazione finale del Vertice di Rio de

Janeiro afferma, infatti, che «gli Stati, al fine di proteggere l'ambiente,

devono largamente applicare il metodo precauzionale» adottando una serie

37

di misure preventive ancor prima che abbia inizio un processo di degrado

ambientale.

Questo principio è fortemente correlato a quello del «chi inquina paga» nel

senso che onde evitare di incorrere in tale tipo di responsabilità è necessario

avere realizzato tutti gli interventi necessari per scongiurare l'evento

dannoso;

• il principio di correzione, in virtù del quale, verificatosi un danno

ambientale, lo Stato inquinante deve provvedere a correggere alla fonte

l'eventuale lesione;

• il principio dell'integrazione, introdotto dal Trattato di Amsterdam, è oggi

considerato prioritario ed indefettibile. Esso si basa sull'esigenza di

affiancare alle politiche economiche e settoriali della Comunità la tutela

dell'ambiente, nella prospettiva di promuovere uno sviluppo economico

equilibrato che non rechi danno all’ambiente e non abusi delle risorse

naturali limitatamente disponibili.

Il Trattato di Amsterdam, novellando l'art. 6 del TCE, ha inserito così tra i

principi informatori della Comunità quello dell'integrazione delle esigenze

ambientali nella definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie,

consacrandolo così a rango di principio fondamentale e generale, capace di

produrre effetti anche in seno alle procedure decisionali. In questo ambito,

infatti, e ai fini dell'avvicinamento delle legislazioni nazionali, viene

salvaguardata l'esigenza di una maggiore partecipazione del Parlamento

europeo e di un'ampia consultazione del Comitato delle Regioni. La codecisione

delle soluzioni e degli interventi ambientali è garanzia, infatti, di una possibile

uniforme applicazione. Ne deriva che risulta fondamentale il ruolo della

Comunità, sede di concertazione e mediazione tra la realtà mondiale e quelle

regionali.

Il principio d'integrazione ha trovato piena legittimazione anche nella Carta

dei diritti fondamentali all'Unione europea approvata al Consiglio europeo di

Nizza il 7 dicembre 2000.

38

Essa stabilisce infatti che «un elevato livello di tutela dell'ambiente e il

miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche

dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile».

I programmi d’azione ed i principali ambiti d’intervento

I programmi di azione costituiscono dei documenti fondamentali per

l'attuazione delle politiche comunitarie in materia ambientale.

Allo scopo di tracciare una strategia comunitaria d'intervento generale per i

Paesi dell'Unione, il Consiglio ha approvato infatti, dal 1973 ad oggi, 6

programmi d'azione che rappresentano ciascuno la continuazione dell'altro e lo

sviluppo, sempre più approfondito, della problematica della tutela ambientale.

I Programma (1973-1977)

Con il I Programma, realizzato l'anno successivo alla Conferenza

internazionale di Stoccolma, la Comunità si è assunta ufficialmente il compito

di guidare i Paesi membri verso la realizzazione di una politica ambientale

uniforme; si tratta, dunque di una sorta di «autolegittimazione ad operare nel

settore ambientale in qualità di soggetto sovranazionale».

Lo scopo è stato quello di evitare che le differenze legislative degli Stati

ponessero dei limiti alla realizzazione del Mercato Unico: pertanto, ogni

intervento nazionale pur mirando alla conservazione dell'equilibrio biologico,

ha dovuto rispettare il vincolo della compatibilità con lo sviluppo economico e

sociale della Comunità.

Il I Programma definisce gli obiettivi della politica ambientale comunitaria

identificandoli in:

- prevenzione, riduzione e, ove possibile, eliminazione dei danni ambientali;

- mantenimento degli equilibri ecologici;

- gestione equilibrata delle risorse naturali;

- sviluppo qualitativo delle condizioni di vita e di lavoro;

- maggiore attenzione ai problemi ambientali anche nei settori

dell'urbanistica e, in generale, della gestione del territorio;

39

- cooperazione internazionale, anche con i Paesi extracomunitari, nella

ricerca di soluzioni concordi ai problemi ambientali.

II Programma (1977-1981)

Il II Programma, approvato nel 1977, si è indirizzato in modo particolare

verso una politica di prevenzione. I nuovi indirizzi comunitari sono stati

finalizzati a controllare tutti i prodotti chimici prima della loro immissione sul

mercato, ad elaborare rigidi dispositivi di sicurezza nelle produzioni pericolose,

a valutare l'incidenza delle nuove attività sull'ambiente ed a classificare

sistematicamente tutte le caratteristiche del territorio comunitario. Tra le azioni

previste, di particolare rilievo è stata quella avente ad oggetto l'incentivazione

alla cooperazione con gli Stati terzi rispetto alla Comunità europea e con le

organizzazioni internazionali per tutte le problematiche di interesse comune.

Oggetto del Programma era anche il rafforzamento dell'impegno comunitario

nella riduzione dell'inquinamento e delle perturbazioni ambientali, l'attenzione

e la protezione verso il contenimento acustico e atmosferico e la considerazione

delle problematiche ecologiche come interdipendenti dell'economia mondiale.

III Programma (1981-1985)

Il III Programma, valido per il quadriennio 1981-1985, ha disciplinato la

politica ambientale in rapporto ad altri elementi quali l'economia,

l'occupazione, l'innovazione tecnologica, l'informazione ai cittadini e,

soprattutto, i rapporti e la collaborazione con i Paesi terzi.

Ancora più fermamente si pone il principio della cooperazione: le azioni

congiunte a livello internazionale, infatti, si sono rese indispensabili dal

momento che le cause e gli effetti dell'inquinamento non sono più circoscrivibili

esclusivamente ai Paesi comunitari. Ne è derivata, quindi, la necessità di

operare sinergicamente ed organicamente con tutte le altre Nazioni per

raggiungere risultati ottimali.

IV Programma (1987-1992)

Nel IV Programma gli Stati membri sono stati sollecitati ad operare una

ricognizione, attraverso appropriati indicatori, dello stato ambientale del

40

proprio territorio. Le informazioni desunte hanno poi permesso lo studio delle

soluzioni più adeguate ai diversi tipi e livelli di degrado.

Queste le azioni previste dal IV Programma:

- prevenire l'inquinamento sia attraverso una riduzione alla fonte degli

inquinanti sia attraverso il controllo delle sostanze e dei preparati chimici;

- migliorare la gestione delle risorse adottando misure tese a valorizzare il

patrimonio naturale e ad evitare rischi e catastrofi provocate dall'uomo;

- potenziare la collaborazione internazionale;

- sviluppare strumenti adeguati ad una maggiore tutela come la procedura

di valutazione dell'impatto ambientale o la diffusione di tecnologie pulite.

Si tratta di obiettivi ambiziosi il cui raggiungimento è imprescindibile dalla

conduzione di un dialogo con le amministrazioni nazionali.

V Programma (1993-2000)

Con il V Programma sono state definitivamente gettate le basi per una

«politica comune dell'ambiente» ed è stato esteso a tutti gli aspetti dell'azione

comunitaria l'obiettivo della prevenzione in campo ambientale.

L'idea veramente innovativa del nuovo programma era costituita, però, dal

principio ispiratore dell'azione comunitaria che non mira più semplicemente a

«punire» determinati comportamenti nocivi per l'ambiente, ma tenta una più

ampia responsabilizzazione degli operatori economici interessati e dei gruppi

sociali organizzati, attraverso una maggiore informazione su problematiche

ambientali, prevedendo altresì azioni premianti per coloro che rispettano

determinati standard ambientali.

Accanto all'introduzione del principio di corresponsabilità, il V Programma

conteneva anche quello di proporzionalità, in base al quale per ragioni di tutela

ambientale era legittimo imporre limitazioni alle libertà comunitarie, di

commercio e di libera circolazione delle merci. Le misure limitative, in ogni caso

non vessatorie e discriminatorie, dovevano essere compensate dal principio di

sostituibilità che consentiva l' applicazione dello strumento meno penalizzante

possibile.

41

Sempre allo scopo di realizzare la già descritta politica comune, il V

Programma non si limitava solo a prevedere strumenti legislativi ma anche

misure di sostegno economico-finanziario, di mercato e di supporto.

Il quinto programma si è concluso il 31 dicembre 2000 dopo aver conseguito

risultati importanti.

VI Programma (2001-2010)

Con la decisione n. 1600 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio

2002 è stato istituito il sesto programma d'azione in materia ambientale che

individua gli obiettivi generali da perseguire e le azioni prioritarie delle future

politiche ambientali dell'UE. Il programma «Ambiente 2010: il nostro futuro, la

nostra scelta» con decorrenza 1° gennaio 2001 - 31 dicembre 2010 insiste

sull'importanza determinante di una corretta ed uniforme applicazione della

normativa comunitaria per il raggiungimento degli obiettivi comuni ed incarica

la Commissione di denunciare pubblicamente gli Stati inadempienti.

Nel nuovo programma si porrà inoltre come obiettivo la questione ecologica

dei modelli di produzione e consumo; si continuerà ad insistere sul tema

dell'integrazione degli aspetti ambientali con le politiche in materia di trasporti,

energia, agricoltura nonché sulla pianificazione territoriale e sugli interventi

regionali e locali per l'incentivazione dello sviluppo sostenibile.

Le nuove aree individuate dal sesto programma sono:

- cambiamento climatico. Su questo punto la Comunità si fa portavoce e

garante di quanto previsto nel protocollo di Kyoto;

- natura e biodiversità. Per tali ambiti si adotteranno strumenti finanziari e di

sostegno per il mantenimento e il ripristino degli ecosistemi piani d'azione

settoriali per la biodiversità. Iniziative di salvaguardia saranno prese per il

paesaggio e le zone rurali, per l'ambiente marino, per la bonifica dei suoli;

- ambiente e salute. Date le molteplici interconnessioni tra inquinamento e

salute si punterà soprattutto alla salvaguardia delle fasce deboli e sensibili

della popolazione. Un'attenzione particolare sarà prestata sull'inquinamento

da sostanze chimiche e da pesticidi;

42

- uso sostenibile delle risorse naturali e rifiuti. In questo campo oltre al

riciclaggio saranno promosse azioni per prevenire la generazione di rifiuti

anche attraverso una politica integrata di prodotti.

I principali ambiti d'intervento sono:

• L'inquinamento delle acque

La direttiva 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da talune

sostanze dannose scaricate nell'ambiente idrico, rappresenta una disciplina

quadro tesa all'eliminazione dell'inquinamento delle acque prodotto da

sostanze quali ad esempio il mercurio, il cadmio, prodotti chimici organici

persistenti, oli non biodegradabili ecc., nonché alla riduzione di sostanze meno

pericolose.

Questa direttiva, pur conservando la sua specificità, è stata integrata da

direttive più restrittive concernenti la protezione delle falde acquifere, gli

scarichi e i criteri qualitativi in presenza di mercurio, tetracloruro di carbonio,

ecc…

Sono state emanate numerose altre direttive che fissano i livelli di qualità di

acqua potabile, delle acque per la balneazione, dell'acqua dolce con presenza di

pesci e di quelle per l'acquacoltura.

Il 23 ottobre 2000 è stata adottata la direttiva n. 2000/60/CE, come

modificata dalla dec. n. 2455/2001 del 20 novembre 2001, volta ad istituire un

quadro comune per l'azione comunitaria in materia di acque.

L'azione comunitaria in questo settore deve porsi come obiettivo la tutela e il

miglioramento della qualità dell'ambiente nonché l'utilizzo razionale delle

risorse naturali. Tale azione, però, per essere efficace, deve essere differenziata

da regione a regione poiché deve tener conto della diversità delle condizioni

ambientali e della diversità dello sviluppo socioeconomico. A tal fine risulta

indispensabile la collaborazione sia a livello locale che tra la Comunità e gli

Stati membri, affinché vi sia una costante informazione e consultazione tra le

autorità competenti e la partecipazione attiva dell'opinione pubblica.

43

Scopi della direttiva 2000/60 /CE

Secondo quanto disposto dalla direttiva, gli scopi principali dell'istituzione di un

quadro unico per la protezione delle acque superficiali interne, delle acque di

transizione, delle acque costiere e sotterranee sono quelli di contribuire a:

a) impedire un ulteriore deterioramento, proteggere e migliorare lo stato degli

ecosistemi acquatici e degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente

dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico;

b) agevolare un utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine

delle risorse idriche disponibili;

c) mirare alla protezione rafforzata e al miglioramento dell'ambiente acquatico, anche

attraverso misure specifiche per la graduale riduzione degli scarichi, delle

emissioni e delle perdite di sostanze prioritarie e l'arresto o la graduale

eliminazione degli scarichi, delle emissioni e delle perdite di sostanze pericolose

prioritarie;

d) assicurare la graduale riduzione dell'inquinamento delle acque sotterranee e

impedirne l'aumento;

e) mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità contribuendo quindi a:

- garantire una fornitura sufficiente di acque superficiali e sotterranee di buona

qualità per un utilizzo idrico sostenibile, equilibrato ed equo;

- ridurre in modo significativo l'inquinamento delle acque sotterranee;

- proteggere le acque territoriali e marine;

- realizzare gli obiettivi degli accordi internazionali in materia.

Per ogni obiettivo fissato, le istituzioni comunitarie hanno previsto numerose

misure specifiche e tecniche, alcune nuove, altre riprese dai numerosi interventi

normativi comunitari sino ad oggi emanati in materia. Questi ultimi (tra cui

figura anche la direttiva 76/464/CEE) confluiranno, attraverso un percorso

graduale di adeguamento lungo tredici anni, nel quadro normativo unico

disciplinato dalla direttiva in esame.

• L’inquinamento atmosferico

Negli ultimi due decenni sono state emanate numerose direttive tese a

salvaguardare la qualità dell'aria, limitando l'inquinamento provocato dal

44

biossido di zolfo e delle microparticelle sospese dal piombo, dell'ossido di azoto

e dall'amianto, nonché dall’emissioni dei gas prodotti dai veicoli a motore.

Tali misure sono però risultate alquanto inadeguate rispetto all'imponente

fenomeno dell'inquinamento dell'aria. D'altro canto i settori produttivi sono

stati sollecitati con troppo ritardo a perseguire la strada della riconversione

industriale (soprattutto mediante l'innovazione tecnologica).

Per contro, l'allarmante riduzione dello strato di ozono con i suoi inevitabili

effetti sulla salute umana ha indotto la Comunità ad adottare una serie di

misure per limitare l’uso dei clorofluorocarburi (cfc) e degli allogeni presenti

nell'atmosfera.

Per quanto riguarda i cfc, utilizzati soprattutto dalle industrie degli espansi

plastici, della refrigerazione e dei condizionatori, il regolamento n. 3952/1992

ne ha imposto la totale eliminazione a partire dal 1° gennaio 1995.

Sono state, inoltre, introdotte misure tese a ridurre la concentrazione di

piombo presente nell'atmosfera limitandone la presenza nelle benzine destinate

al funzionamento dei motori e obbligando, a partire dal 1992, le case costruttrici

di automobili di dotare gli autoveicoli di catalizzatori e adottate forme di

controllo sul trasporto a grande distanza delle sostanze inquinanti per

l'atmosfera, con il programma EMEP previsto dalla Convenzione

sull'inquinamento atmosferico a grande distanza (1979).

La direttiva 84/360 del 28 giugno 1984, poi abrogata dalla direttiva 24

settembre 1996, n. 96/91, aveva, infine, introdotto la disciplina quadro per

contenere l'inquinamento atmosferico provocato dalle emissioni degli impianti

industriali prevedendo valori - limite ben precisi di emissione.

Con la direttiva 2002/3/CE del 14 febbraio 2002, attuata con D.Lgs.

n.183/2004, relativa alla determinazione dei parametri di ozono nell'aria, è stato

inaugurato un piano di azione integrato a livello europeo.

• L’inquinamento da rumore

In questo campo la Comunità ha adottato alcune direttive tendenti ad

armonizzare i metodi di valutazione e il livello massimo di rumorosità

45

consentito per i veicoli a motore, i motoveicoli, gli aerei subsonici, i trattori, i

tosaerba, i macchinari per l'edilizia e gli elettrodomestici. Da ultimo con

direttiva 49 del 25-6-2002 sono state dettate misure determinative e gestionali

del rumore ambientale.

• Lo smaltimento e il trattamento dei rifiuti

La direttiva quadro in tema di rifiuti e loro smaltimento è la n. 442/1975

modificata dalla n. 156/1991 che fissa i criteri di base relativi a tutti i rifiuti in

riferimento alla raccolta, allo smaltimento, al riciclaggio e al trattamento. La

disciplina in essa contenuta è stata successivamente integrata dalla direttiva n.

319 del 1978 sui rifiuti tossici e pericolosi (poi abrogata dalla direttiva

99/689/CEE, come modificata dalla direttiva 99/31/CEE) e da altre direttive

che stabiliscono misure specifiche per gli olii residui, per i rifiuti prodotti dalle

lavorazioni industriali del biossido di titanio, per i rifiuti di policlorobifenili

(pcb) e policlorotrifenili (pct).

• La protezione della fauna e della flora

Nella direttiva n. 409/1979 relativa alla salvaguardia degli uccelli selvatici

sono contenute le norme generali per la loro protezione: vengono difatti ridotte

le specie per cui è consentita la caccia, sono elencati i mezzi per praticare la

caccia, vengono stabiliti limiti al commercio di alcune specie e sono fissati i

criteri generali per la protezione degli habitat naturali.

Nel 1986, invece, è stata introdotta - con direttiva n. 609 - la disciplina

concernente la protezione degli animali utilizzati a scopi sperimentali o

scientifici in particolare per quelle in via di estinzione.

Altre due direttive vietano l'uso di prodotti provenienti dalle balene e dai

cuccioli di foca destinati a fini commerciali.

• La valutazione dell'impatto ambientale

Con direttiva CEE 85/337, modificata dalla direttiva 97/11/CE e

successivamente dalla direttiva 2003/35, è stato previsto che i principali

interventi di sviluppo pubblici o privati concernenti l'agricoltura, l'industria o le

infrastrutture debbano essere soggetti ad una valutazione dell'impatto

46

ambientale che produrranno, da effettuare prima della realizzazione del

progetto. Il responsabile è tenuto a fornire ragguagli circa i potenziali effetti che

l'opera da realizzare potrebbe avere sull'ambiente.

L'Agenzia europea per l'ambiente

Al fine di coordinare meglio l'attività delle istituzioni comunitarie nel settore

dell'ambiente è stata creata, verso la fine degli anni '80, l'Agenzia europea per

l'ambiente (Reg. CEE 7 maggio 1990 n. 1210 così come modif. dal Reg. CE 29

aprile 1999, n. 933), che però è divenuta operativa solo a partire dal 1994

allorché è stata individuata la sede atta ad ospitarla: Copenaghen.

L'Agenzia ha istituito e coordina una rete europea di informazione e

osservazione (EIONET) che ha il compito di raccogliere dati, identificare le

problematiche più rilevanti dal punto di vista ambientale e fornire informazioni

aggiornate sullo stato dell'ambiente nei paesi aderenti allo scopo di farle

pervenire poi ai responsabili decisionali e al pubblico.

Le funzioni dell'Agenzia, che attualmente conta 31 Stati membri, sono:

- registrare, raccogliere, analizzare e diffondere i dati sullo stato

dell'ambiente;

- fornire alla Comunità e agli Stati membri le informazioni oggettive

necessarie per formulare ed attuare politiche ambientali oculate ed efficaci;

- contribuire al controllo dei provvedimenti concernenti l'ambiente;

- contribuire ad assicurare la comparabilità dei dati a livello europeo;

- stimolare lo sviluppo e l'integrazione delle tecniche di previsione

ambientale;

- assicurare un'ampia diffusione di informazioni ambientali attendibili.

47

Il coinvolgimento delle imprese ed il sostegno finanziario alle azioni a tutela

dell’ambiente

Il sistema EMAS

La politica comunitaria a tutela dell'ambiente prevede anche interventi volti a

promuovere il miglioramento dei risultati ambientali di tutte le organizzazioni

europee, e non solo delle imprese del settore industriale come avveniva in

passato.

In tal senso va inquadrato il regolamento CE n. 761/2001 del Parlamento

europeo e del Consiglio del 19 marzo 2001, riguardante l'adesione volontaria

delle organizzazioni ad un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS),

cui si è giunti migliorando strumenti e finalità di una precedente versione di

Regolamento del 1993 n. 1836/93, di portata più limitata, al quale sono state

introdotte sostanziali modifiche. Tali cambiamenti hanno consentito di

estendere il campo applicativo del sistema, di considerare anche gli aspetti

ambientali indiretti che derivano dalle attività svolte dalle organizzazioni

interessate ad EMAS e di introdurre questioni inerenti la qualità ambientale del

territorio.

Il miglioramento delle prestazioni ambientali delle organizzazioni, obiettivo

di EMAS, avviene attraverso:

- l'introduzione e l'attuazione da parte delle organizzazioni di sistemi di

gestione ambientale;

- la valutazione sistematica, obiettiva e periodica dell'efficacia di tali sistemi;

- l'informazione sulle prestazioni ambientali e un dialogo aperto con il

pubblico o altri soggetti interessati;

- la partecipazione attiva dei dipendenti all’organizzazione nonché una

formazione professionale adeguata per l’introduzione e attuazione dei

sistemi di gestione ambientale.

Le organizzazioni che intendono registrarsi a EMAS devono rivolgersi agli

organismi competenti designati dagli Stati membri e incaricati di monitorare la

conformità delle attività delle organizzazioni con le disposizioni del

48

regolamento relativamente alle c.d. performance ambientali quali il

contenimento delle emissioni controllate ed incontrollate in atmosfera, la

limitazione degli scarichi nei corpi idrici, la riduzione della produzione dei

rifiuti, il risparmio energetico ecc...

L’iscrizione a EMAS comporta per le organizzazioni la possibilità di fregiarsi

di uno specifico logo sulle dichiarazioni ambientali convalidate, sulle

intestazioni di lettere, nella pubblicità di servizi, prodotti e attività. Non può

essere utilizzato, invece, sui prodotti o i loro imballaggi o in asserzioni

comparative relative ai prodotti.

L'adesione ad EMAS produce una serie di vantaggi importanti quali la

crescita dell'efficienza collegata ad una più funzionale organizzazione interna;

la riduzione dei costi derivante dalla razionalizzazione nell'uso delle risorse e

nell'adozione di tecnologie più pulite; la crescita motivazionale dei dipendenti e

la loro partecipazione, con conseguente riduzione delle conflittualità interne; la

creazione di un rapporto di maggiore fiducia con gli organismi preposti al

controllo ambientale e con quelli che rilasciano le autorizzazioni; la riduzione

delle probabilità di eventi che possono arrecare danno all'ambiente; maggiori

garanzie in termini di certezza del rispetto delle normative ambientali; il

progresso delle conoscenze tecnico-scientifiche e il loro uso per il migliora-

mento continuo delle prestazioni ambientali; il riequilibrio sul territorio tra

necessità di sviluppo e difesa dell'ambiente; le garanzie di successo nelle azioni

che vengono intraprese in materia ambientale, a seguito di una più attenta

valutazione; la riduzione del carico burocratico alleggerito dalla previsione di

corsie preferenziali per le organizzazioni aderenti ad EMAS; più ampie

garanzie di accesso ai finanziamenti per le piccole imprese, nonché l'incremento

del valore patrimoniale per la garanzia di una corretta gestione ambientale che

ne esalta la valutazione.

Il sistema ISO

Il sistema ISO, meno complesso del sistema EMAS, è articolato in norme

relative alla gestione ambientale dei processi produttivi o alla ecocompatibilità

49

dei diversi prodotti.

Le norme relative ai processi produttivi sono:

- ISO 14001 sul sistema gestionale ambientale;

- ISO 14002 per le piccole e medie imprese;

- ISO 14004 che è una guida generale sui sistemi gestionali ambientali.

Le norme relative ai prodotti sono:

- ISO 14040 sulla valutazione del ciclo di vita del prodotto;

- ISO 14020 sull'etichetta ambientale.

Le imprese che adottano l'ISO attuano una politica di tutela dell'ambiente

attraverso un miglioramento ininterrotto (benchmarking verde) della loro

gestione aziendale:

- monitorando periodicamente gli impatti ambientali della propria attività

produttiva, commerciale o di servizi;

- pianificando i propri obiettivi di tutela ambientale;

- promuovendo la formazione dei propri collaboratori in materia ambientale;

- attuando programmi per la riduzione del consumo di energia,

dell'inquinamento, delle materie prime scarse;

- introducendo tecnologie pulite;

- sviluppando sempre migliori tecniche di controllo del proprio sistema di

gestione ambientale.

L'ecolabel

Un altro strumento messo a punto dalla Comunità per spingere le imprese ad

una maggiore attenzione verso le problematiche ambientalistiche è dato dalla

possibilità di poter fruire del cd. ecolabel, il marchio ecologico previsto dal

regolamento CEE n. 880/92, successivamente abrogato e sostituito dal

regolamento CE n. 1980/2000. Si tratta di un'etichetta (un fiore stilizzato a

dodici petali con all'interno la lettera E) volta a segnalare la rispondenza del

prodotto alle esigenze di tutela dell'ambiente.

50

I cosiddetti «prodotti puliti» vengono quindi certificati in base ad una

politica ambientale che mira a realizzare nel mercato un alto confronto

concorrenziale in materia di qualità.

Non è possibile utilizzare il marchio per i prodotti alimentari, per le bevande,

per i farmaci, per le sostanze e i preparati pericolosi.

Con il regolamento del 21 maggio 1992 la Comunità si è dotata di uno

strumento finanziario di sostegno e promozione delle azioni a tutela

dell'ambiente, denominato LIFE. Con il Reg. CE 1655/2000 del 17 luglio 2000 lo

strumento finanziario LIFE viene promosso con l'obiettivo di contribuire

all'applicazione, all'aggiornamento ed allo sviluppo della politica comunitaria

nel settore e nella legislazione ambientale (art. l).

I settori nei quali è possibile usufruire del sostegno finanziario della

Comunità sono quattro:

- la promozione dello sviluppo sostenibile;

- la tutela degli habitat e della natura;

- le strutture amministrative e i servizi per l'ambiente;

- l'educazione, la formazione e l'informazione.

I tre settori tematici in cui si divide il LIFE sono contemplati negli artt. 3 e

seguenti dello stesso Regolamento.

Il LIFE - Natura ha l'obiettivo di contribuire all'attuazione delle direttive

comunitarie in materia di uccelli selvatici, conservazione degli habitat naturali e

della flora e della fauna selvatica.

Con lo strumento LIFE - Natura possono essere finanziati:

a) i progetti di conservazione della natura che rispondono all'obiettivo della

rete Natura 2000;

b) le misure di accompagnamento che agevolano il conseguimento della rete

Natura 2000:

- la preparazione di progetti che coinvolgono partner di più Stati membri

(misure starter);

- lo scambio di esperienze tra progetti (misure coop);

51

- il controllo e la valutazione di progetti, nonché la diffusione dei loro risultati

(misure assist).

Il LIFE -Ambiente promuove tecniche e metodi innovativi ed integrati per lo

sviluppo della politica comunitaria in materia di ambiente.

Nel quadro di LIFE - Ambiente possono essere finanziati:

a) i progetti di dimostrazione che mirano a stabilire sinergie tra azioni e

principi guida della politica comunitaria per lo sviluppo sostenibile;

b) i progetti preparatori allo sviluppo di nuovi strumenti ed azioni della UE in

materia ambientale;

c) le misure di accompagnamento necessarie alla diffusione delle informazioni

per lo scambio di esperienze tra progetti ed alla valutazione, verifica e

promozione delle azioni realizzate.

Il LIFE - Paesi terzi è rivolto agli Stati che non fanno parte dell'UE, rivieraschi

del Mediterraneo o del Baltico, diversi dai Paesi dell'Europa centrale ed

orientale che hanno concluso accordi di associazione con la Comunità. Questo

strumento ha lo scopo di promuovere la cooperazione trasfrontaliera,

transnazionale e regionale.

I progetti che possono essere finanziati con questo strumento sono:

a) i progetti di assistenza tecnica per lo sviluppo di politiche e programmi

d'azione nel settore dell'ambiente;

b) le misure di accompagnamento necessarie alla valutazione, verifica e

promozione delle azioni realizzate.

La disciplina comunitaria

Dir. 84/360/CEE del 28 giugno 1984 Direttiva del Consiglio concernente la lotta contro l’inquinamento atmosferico provocato dagli impianti industriali.

Dir. 85/337/CEE del 27 giugno 1985 Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.

52

Dir. 91/689/CEE del 12 dicembre 1991 Direttiva del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi.

Dir. 94/62/CE del 20 dicembre 1994 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio.

Dir. 94/63/CE del 20 dicembre 1994 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo delle emissioni di composti organici volatili (COV) derivanti dal deposito della benzina e della sua distribuzione dai terminali alle stazioni di servizio.

Dir. 96/61/CE del 24 settembre 1996 Direttiva del Consiglio sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento.

Dir. 1999/13/CE dell'11 marzo 1999 Direttiva del Consiglio sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili dovute all’uso di solventi organici in talune attività e in taluni impianti. Dir. 1999/ 32/CE del 26 aprile 1999 Direttiva del Consiglio relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e che modifica la direttiva 93/12/CEE.

Dir. 2000/60/CE del 23 ottobre 2000 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque.

Dir. 2001/42/CE del 27 giugno 2001 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente. Dir. 2001/80/CE del 23 ottobre 2001 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione. Dir. 2004/35/CE del 21 aprile 2004 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

53

AMBIENTE E ORDINAMENTO

GIURIDICO ITALIANO

SOMMARIO: Ambiente e dettato costituzionale Ambiente e valori costituzionali Il concetto di ambiente: definizione giuridica e nozione scientifica Il diritto all’ambiente e sviluppo sostenibile Introduzione alla legislazione ambientale

La legge delega Il riparto delle competenze fra Stato e Regioni Il cosiddetto “Codice dell’ambiente”: - le disposizioni comuni - i contenuti del provvedimento - la mappa del provvedimento

La valutazione di impatto ambientale

Ambiente e dettato costituzionale

La nostra Carta costituzionale, precedentemente alla riforma recata dalla

legge costituzionale n. 3/ 2001, non ha considerato l'ambiente quale oggetto di

una specifica tutela. Dalla normativa costituzionale, pertanto, la dottrina ha

ritenuto di poter ricavare solo un principio di salvaguardia indiretta e parziale

attraverso un'operazione interpretativa che fa leva soprattutto sugli arti. 2, 9 e

32.

L'art. 2 recita: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili

dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua

personalità (...)». Questa norma afferma il principio personalista in base al

quale al vertice dei valori riconosciuti dall'ordinamento giuridico si colloca la

persona umana, sia nella sua dimensione individuale che in quella sociale, e

dalla lettura combinata di essa con il disposto dell'art. 32 Cost. (tutela del

diritto alla salute), la giurisprudenza ha ricavato un diritto alla salubrità

dell'ambiente da intendersi come protezione e preservazione delle condizioni

54

indispensabili o anche solo propizie alla salute dell'uomo e, più in generale,

alla libera espressione della sua personalità.

La Corte costituzionale, infatti, con la sentenza n. 641/1987 ha affermato

che la salubrità dell'ambiente assurge a valore primario ed assoluto in quanto

«elemento determinativo della qualità della vita».

L' art. 9 Cost. sancisce: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura

e la ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione».

Secondo la prevalente interpretazione l'espressione «paesaggio» è utilizzata

atecnicamente, nel senso che non è riferibile esclusivamente a tutto quanto

attiene alla forma esteriore del territorio, ma è interpretabile in una accezione

più generale con il significato di ambiente. Un ulteriore orientamento

emergente dalla nostra Costituzione relativamente alla tutela ambientale può

essere individuato anche negli articoli relativi alla proprietà privata.

In tal senso possono essere citati l'art. 41 che dispone: «L'iniziativa

economica privata è libera.

Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare

danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana», e l'art. 44 nel quale è

previsto che «Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di

stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà

terriera privata (...)».

L'interpretazione degli articoli citati è comune: le risorse naturali sono

limitate e, pertanto, il loro sfruttamento rischia facilmente di diventare

irrazionale; per questo motivo sono indispensabili dei correttivi che ne

permettano una gestione equilibrata.

Nella sentenza della Corte di Cassazione III sez. penale del 20 gennaio 1983

si legge: «(...) la Costituzione con l'art. 9 collega aspetti naturalistici

(paesaggio) e culturali (promozione dello sviluppo della cultura e tutela del

patrimonio storicoartistico) in una visione non statica ma dinamica, non

meramente estetica od intrinseca, ma di protezione integrata e complessiva

55

dei valori naturali (...); allo stesso modo con l'art. 32 eleva la salute a diritto

fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività; mentre sotto altri

profili assicura al diritto dell'ambiente, in quanto espressione della personalità

individuale e sociale, una adeguata protezione: ambiente come sede della

partecipazione (artt. 2 e 3 Cost.); oggetto di difesa per tutti (art. 24 Cost);

sostrato necessario per l'apprendimento, l'insegnamento, l'arte, la scienza (artt.

33 e 34 Cost.); limite alla proprietà ed all'iniziativa economica (arti. 35, 41, 42,

43, 44 Cost); oggetto del coagularsi di forze politiche (art. 49 Cost.)».

Con la L. cost. n. 3/2001, che ha riformato il Titolo V della Parte II della

Costituzione, la materia ambientale diventa oggetto di specifica disciplina,

non nel senso di «attribuire al valore ambientale il rango costituzionale di un

diritto primario», quanto nel senso di definirne l'assetto organizzativo ed

ordinamentale alla luce del processo federalista disegnato con la riforma in

parola.

Nel novellato art. 117 Cost. il legislatore costituzionale fa riferimento, al

comma 2 lettera s), alla tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni

culturali come materia espressamente riservata alla legislazione esclusiva

dello Stato; mentre al comma 3 riserva alla legislazione concorrente delle

Regioni le materie della tutela della salute, del governo del territorio, della

protezione civile, della produzione, trasporto e distribuzione dell'energia,

della valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, nell'ambito dei principi

fissati dalle leggi cornice dello Stato.

Secondo l'interpretazione dottrinale tradizionale la tutela dell'ambiente e

dell'ecosistema di cui parla il legislatore costituzionale si scinde in due oggetti

giuridici distinti. Il primo concetto si identifica con le politiche di disciplina

delle attività pregiudizievoli per gli esseri umani come ad esempio quelle che

danno luogo alle varie forme di inquinamento; il secondo concetto va riferito

ad «una funzione prettamente conservativa e ripristinatoria delle risorse

naturali e degli equilibri ecologici».

56

Sotteso alla riserva statale relativa alla tutela dell'ambiente e degli

ecosistemi sarebbe il principio di sussidiarietà che imputa la potestà

decisionale all'ente più prossimo ai governati, salvo il caso in cui la

problematica da trattare richieda una politica unitaria comportando una

applicazione di tale principio in senso ascendente.

La legislazione ordinaria dello Stato nelle materie di cui all'art. 117, comma

2, che comprende anche l'ambito della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e

dei beni culturali, deve essere esercitata nel rispetto della Costituzione,

nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali. È evidente dunque come limiti fondamentali siano quelli

derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di

cui all'art. 10 Cost., da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui

all'art. 11 Cost., ed infine dall'ordinamento comunitario e dai trattati

internazionali.

Quanto alle Regioni, nelle materie riservate alla loro legislazione regionale,

sia in via concorrente che residuale, esse possono:

- partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi

comunitari (art. 117, Cost., comma 5; art. 5, L. 131/2003);

- provvedere all'attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e

degli atti dell'Unione europea (art. 117, Cost., comma 5; art. 6, L. 131/2003);

- concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro

Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (art. 117, comma 9

Cost., art. 6, L. 131/2003).

La partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti normativi

comunitari, nonché la possibilità di concludere accordi e intese sono concepite,

la prima, come garanzia che la normativa transnazionale non annichilisca le

prerogative autonomistiche riconosciute, e come attestazione di una

significativa potestà regionale estera, la seconda.

La revisione della Carta fondamentale, dunque, ha fornito una copertura

costituzionale al ruolo delle Regioni e delle Province autonome che sono

57

direttamente partecipi della fase attuativa ed esecutiva degli atti dell'Unione

europea, ma ha altresì previsto l'intervento dello Stato nei casi di inerzia o

inadempienza. In questo solco le leggi comunitarie approvate dal 2002 ad oggi

hanno stabilito che la legislazione statale di recepimento delle direttive

comunitarie nelle materie che ora sono di spettanza regionale entrano e

rimangono in vigore fino che le Regioni e le Province non vi provvedano con

propria normativa o fino al termine di scadenza eventualmente fissato

affinché vi provvedano, se previsto dalla norma comunitaria. Ne deriva che

nelle Regioni che abbiano recepito le direttive comunitarie prima della

normativa statale, questa, ove approvata, non vi avrà effetto.

Per le modalità di attuazione da ultimo dispone la legge 4 febbraio, 2005, n.

11, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo

normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari, di abrogazione della legge n. 86/1989, c.d. legge La Pergola. Il

provvedimento chiarisce che lo Stato, le Regioni e le Province autonome

possono dare immediata esecuzione alle direttive comunitarie nelle materie di

propria competenza legislativa: più in dettaglio nelle materie di competenza

piena o residuale le Regioni potranno immediatamente attivarsi per il

recepimento, mentre nelle materie di potestà concorrente alla legge

comunitaria spetterà indicare i principi fondamentali e inderogabili dalla

legge regionale e provinciale.

Ambiente e valori costituzionali

Muovendo dalla teoria dei valori, così come si è andata precisando nella

giurisprudenza della nostra e di altre corti costituzionali e supreme,

l'ambiente può essere considerato dunque un valore costituzionale.

Per un ordinamento i valori hanno in qualche modo la stessa funzione che

per gli individui: sono standard che possono orientare la condotta in diverse

situazioni; attraverso di essi, possiamo prendere posizioni su diverse issues,

partecipare attivamente alle scelte politiche, valutare azioni, attitudini,

58

comportamenti; e, ancora, i valori servono come strumento per risolvere

conflitti, e possono avere una funzione sia sotto l'aspetto motivazionale, che

sotto l'aspetto di unificazione di un gruppo sociale.

Considerare l'ambiente come un valore significa che esso non solo può

fornire oggetto di un diritto (come è previsto nella dichiarazione di Stoccolma

e in alcune recenti costituzioni, ad esempio quelle dei paesi dell'Europa

centro-orientale) o di un principio per dirigere l'interpretazione delle leggi o

dei trattati, ma che esso costituisce, proprio in quanto valore, uno degli

elementi fondamentali che caratterizzano una società in un dato periodo della

storia e sul quale una società fonda la sua legittimazione.

Nelle nostre società moderne, l'ambiente è un valore così come la dignità

umana - che è tale solo se è eguale, se cioè esiste ed è praticata per ogni

persona umana, nessuna esclusa -, la democrazia, la cooperazione

internazionale o il lavoro come fondamento della società: si tratta di valori che

si sono affermati solo recentemente, e ancora non dappertutto nel mondo. Il

loro contenuto può essere facilmente identificato attraverso un meccanismo di

opposizione: eguale dignità umana contro società che negano tale presupposto

per ragioni di razza, religione, sesso, ruolo sociale, ecc.; democrazia contro

oligarchia o totalitarismo; cooperazione internazionale contro guerra come

mezzo per risolvere i conflitti internazionali; lavoro contro nascita come modo

per selezionare la collocazione sociale. I valori - una volta stabiliti - trovano in

se stessi la loro giustificazione; anche se talvolta si tende a cercarne una

giustificazione trascendente, in realtà essi non hanno bisogno di fondamento:

sono tali per sé.

Riconoscere un valore intrinseco all'ambiente o alla diversità biologica, che

dalla Convenzione sulla diversità biologica approvata a Rio de Janeiro viene

definita esplicitamente valore per sé, non significa postularne l'inviolabilità o

la proibizione di ogni e qualsiasi interferenza, bensì comporta che colui che

agisce su di esso debba fornire la giustificazione del suo intervento.

59

In tal molo, è stata in realtà capovolta la regola che disciplinava gli inter-

venti sull'ambiente.

La prima regola era: l'uomo è titolare di un diritto assoluto e illimitato a in-

tervenire. La seconda regola introduce un primo temperamento: l'uomo è pur

sempre titolare di un potere di interferire, ma questo diritto può subire

limitazioni se una possibile controparte dimostra che l'azione intrapresa

danneggia o mette in pericolo l'ambiente.

Il principio appena posto impone invece che l'attore debba fornire una

giustificazione del suo intervento; e questa giustificazione deve essere

sufficiente.

In via generale, una giustificazione può essere considerata sufficiente se

l'attore prova che l'azione che è in procinto di condurre è necessaria in rela-

zione a qualcosa: nel nostro contesto non è sufficiente una giustificazione di

tipo formale; è necessaria una giustificazione di tipo sostanziale. Ciò significa

che un'interferenza con l'ambiente può essere considerata giustificata se è

positivamente collegata all'attuazione di un altro valore costituzionale o con

qualche attività necessaria per dare un contenuto concreto ad un valore

costituzionale.

Nemmeno ragionare di giustificazione sufficiente è tuttavia sufficiente per

ritenere i nostri criteri soddisfatti. Le nostre società complesse sono fondate su

di una pluralità di valori (dignità umana; democrazia; cooperazione

internazionale; lavoro; libertà del commercio e dell'impresa; tutela

dell'ambiente; ecc.): questi valori possono talvolta, nella loro dimensione

concreta, confliggere. Tuttavia questi valori non possono mai essere sacrificati

totalmente e il conflitto deve essere risolto prima che uno dei due valori

confliggenti sia, nel caso concreto, cancellato ed annullato.

Le nostre società non possono accettare che qualcuno dei valori fondamen-

tali sui quali esse sono basate (e che costituiscono la base della loro

legittimazione) sia azzerato o comunque svuotato. Lo scrutinio deve poi essere

particolarmente stretto se i valori messi in pericolo sono la democrazia e le

60

procedure democratiche (e il loro contenuto: libertà di espressione; libertà di

costituire organizzazioni politiche; diritto di voto; diritto ad essere eletti;

diritto a competere per ottenere consenso politico; esistenza di fonti

alternative di informazione; elezioni libere e corrette; procedure che

permettono che le politiche governative dipendano dal voto o da altre

espressioni popolari di scelta; principio di legalità), la dignità umana e il ruolo

centrale della persona umana (e i conseguenti diritti civili, politici e sociali): in

questi casi, quando il conflitto mette in discussione i valori della democrazia e

della centralità della persona umana, vi è una presunzione di supremazia di

tali valori supremi sugli altri valori in conflitto, compreso quello della tutela

dell'ambiente.

Tenuti fermi, pertanto, i valori supremi dell’ordinamento costituzionale, il

valore ambiente non implica in nessun modo l’incondizionata subordinazione

ad esso di ogni altro valore presente nella carta costituzionale. L'equivoco, in

proposito, è stato alimentato da alcune pronunce della Corte costituzionale,

dove con riferimento all'ambiente si è parlato di «valore primario e assoluto»,

«insuscettibile di essere subordinato ad ogni altro». Se così fosse,

coglierebbero nel segno le opinioni di coloro che hanno sostenuto che per

effetto del riconoscimento della primarietà del valore ambiente sono stati pure

avallati numerosi interventi legislativi che tendevano a legittimare, sul

versante dei livelli di governo territoriale, il ruolo dell'amministrazione statale

a scapito delle autonomie regionali e, sul versante del sistema delle fonti del

diritto, le frequenti deroghe che in situazioni di emergenza venivano portate

al principio della gerarchia degli atti normativi. In realtà, anche nella

giurisprudenza costituzionale è pacifico che «la tutela dell'integrità del

paesaggio e dell'ambiente non è comunque assoluta ma suscettibile di

estimazione comparativa nell'ordinamento giuridico, poiché esistono altri

valori costituzionali che ben possono legittimare il bilanciamento delle tutele».

La primarietà di un valore costituzionale in definitiva può essere colta in

due diverse dimensioni: essa indica non solamente la posizione che in sé

61

determinati interessi occupano nella scala dei valori di un ordinamento

giuridico dato (primarietà in senso statico); ma pure la posizione che ciascun

interesse occupa in relazione ad altri valori costituzionali (primarietà in senso

dinamico). Sotto il primo profilo, la primarietà di un valore denota il carattere

«fondante» o «fondamentale» degli interessi da quello implicati: in questo

senso, di un valore costituzionale può essere colta la dimensione «assoluta».

Sotto il secondo profilo, la primarietà implica che i valori che norme

costituzionali non provvedono ad ordinare gerarchicamente (come ad

esempio nell'art. 21 Cost. che subordina la libertà di manifestazione di

pensiero al buon costume) sono posti in un rapporto di pariordinazione,

sicché i possibili conflitti che in concreto possono aversi tra valori equiordinati

devono essere risolti attraverso il principio di ragionevolezza, nella versione

applicativa del ragionevole bilanciamento degli interessi costituzionali, così

come utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale. Attraverso il

bilanciamento degli interessi costituzionali primari e pariordinati è possibile

risolvere i conflitti tra valori, individuando la soluzione che - tra tutte quelle

possibili e dalle quali è esclusa solamente l'opzione per la prevalenza integrale

di questo o quel valore - meglio risponde in termini di adeguatezza al caso

concreto.

Il concetto di ambiente: definizione giuridica e nozione scientifica

Il concetto di ambiente viene spesso impiegato nel linguaggio comune

secondo una accezione estremamente generica e metagiuridica. Infatti,

attraverso l'uso di parametri meramente descrittivi viene indicata, con il

sostantivo ambiente, una serie di fenomeni e di contesti, sia naturali sia frutto

della continua azione umana di trasformazione del territorio, estremamente

eterogenei e non suscettibili, dal punto di vista ontologico, di reductio ad

unum.

L'obiettivo di configurare una definizione unitaria di ambiente, oltre che

importante ai fini dello studio sistematico della legislazione sull'ambiente - la

62

quale è stata spesso frutto di interventi legati alla regolamentazione di

urgenza della mera contingenza, con la conseguenza di aver prodotto

frequentissime sovrapposizioni di norme e di competenze - è dettato dalla

oramai ineludibile esigenza di agevolare e di promuovere a tutti i livelli sociali

«il processo di presa di coscienza dei problemi ecologici e consentirne una più

agevole risoluzione mediante l'elaborazione di normative caratterizzate da

una maggiore sistematicità»

Questa difficoltà è derivata essenzialmente dalla duplice natura concettuale

della nozione di ambiente, polivalente da un lato ed unitaria dall'altro.

Secondo la prima elaborazione l'ambiente si configura ricco di significati e di

implicazioni perché la sua tutela si riconduce alla necessità di preservare le

bellezze paesaggistiche in un'ottica culturale; di difendere la qualità della vita

attraverso strategie di lotta all'inquinamento; di governare il territorio

rendendo lo sviluppo urbanistico conforme alle esigenze ecologiche.

Questa visione dell'ambiente, se pur reale, appare troppo frammentaria e

produce l'effetto di riconoscere a diverse discipline ambiti parziali di

regolamentazione. Il comune denominatore di queste aree distinte, che poi è

l'elemento fondante del concetto unitario di ambiente, è rappresentato dalla

qualità della vita, singola e collettiva, che ad esso è collegato. Solo la qualità

della vita, infatti, strettamente connessa a tutte le esigenze di salvaguardia

ambientale, considerato come territorio, come habitat, come paesaggio, rende

possibile la corrispondenza tra tutela della salute umana e tutela

dell'ambiente.

Nell'ambito del processo di definizione del concetto giuridico di ambiente hanno

avuto fondamentale importanza le innumerevoli pronunce della Corte costituzionale

italiana. Il Giudice delle leggi, da tempo oramai risalente, ha definitivamente sancito

il rango costituzionale primario della tutela dell'ambiente da ogni aggressione ester-

na, comprendendo nel concetto giuridico di ambiente tutte le risorse naturali e

culturali, anche se queste siano oggetto di discipline distinte e perciò assoggettate a

63

competenze istituzionali diverse. Pertanto, secondo la Consulta, la tutela dell'am-

biente deve garantire «la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento

delle condizioni naturali (aria, acqua, suolo e territorio), l'esistenza e la preservazione

dei patrimoni genetici terrestri o marini, di tutte le specie animali o vegetali che in

esso vivono allo stato naturale ed in definitiva della persona umana in tutte le sue

estrinsecazioni» (sent. 28 maggio 1987, n. 210).

Una soluzione all'impasse, che consenta di giungere ad una definizione

univoca di ambiente, può venire anche dal mondo scientifico, che riferendosi

all'etimo latino (ambire = andare intorno), individua con il termine

«ambiente» l'insieme dei fattori viventi (biotici) e non viventi (abiotici) di un

ecosistema.

I fattori cd. biotici sono gli organismi viventi, diversi dall'uomo, con cui egli

interagisce come, ad es. i virus, le piante, gli animali, i batteri, etc.

Tali organismi sono organizzati in complessi o popolazioni della stessa

specie (vegetale o animale). Tra i membri della stessa popolazione si instaura

la competizione intraspecifica per le risorse, principalmente per lo spazio ed il

cibo. Molte specie, per esempio, hanno una decisa caratterizzazione

territoriale nel senso che sono pronte a difendere le proprie aree di esclusività

anche a costo della vita; ma questo carattere territoriale dipende fortemente

dalle condizioni ambientali e si ritiene che in presenza di risorse vitali

abbondanti (quali acqua, cibo, siti idonei alla riproduzione) la competizione

per lo spazio possa addirittura finire.

La competizione intraspecifica, quindi, contribuisce al controllo della

densità delle singole popolazioni in relazione alla disponibilità complessiva

delle risorse. Tra le popolazioni delle diverse specie coesistenti si instaura, poi,

la competizione interspecifica per le risorse che è tanto più intensa quanto più

le specie coinvolte sono ecologicamente affini e utilizzano le stesse risorse per

la sopravvivenza.

64

I fattori abiotici altro non sono che il mezzo fisico in cui gli organismi (i

fattori biotici) vivono e cioè l'aria, l'acqua, il suolo, con tutte le loro

caratteristiche fisiche e chimiche.

Il diritto dell'ambiente trae dalla nozione scientifica gli aspetti

giuridicamente rilevanti, prendendo in considerazione soprattutto i fattori

abiotici che, fornendo all'uomo sostentamento e benessere, costituiscono

risorse naturali per le quali è opportuno approntare idonee misure di

salvaguardia.

Tali fattori abiotici sono:

- le fonti energetiche e le materie prime di origine minerale od organica,

impiegate come fattori della produzione;

- l'habitat, ovvero l'ambiente in cui l'uomo vive ed opera;

- gli organismi viventi, che influiscono sulla qualità della vita;

- lo spazio, luogo adibito alla ricezione ed assimilazione degli scarti della

produzione e dei consumi.

Lo sfruttamento di queste risorse ha subito un incremento esponenziale

soprattutto con i processi di industrializzazione dell'ultimo secolo ed ha

spesso oltrepassato la capacità rigenerativa del nostro pianeta relativamente

alla riproduzione dei fattori rinnovabili. Ma ancora più grave è il fatto che

questo sfruttamento selvaggio abbia seriamente compromesso la dotazione

mondiale di fonti non rinnovabili.

Si è fatta ben presto strada la cultura ambientalista, ovvero la convinzione

che sulla salvaguardia dell'ambiente si gioca una decisiva partita per la

sopravvivenza della vita sul nostro pianeta.

In quest'ottica è agevole capire che la costruzione di un diritto dell'ambiente

e l'approntamento di strategie preventive, operative e repressive non può

appartenere soltanto all'ordinamento di un singolo Paese, ma deve interessare

l'ambito mondiale ed utilizzare strumenti di carattere giuridico internazionale.

La consapevolezza che fosse necessaria tanto la solidarietà sociale quanto

l'associazione operativa ha dato un forte incentivo al diritto internazionale

65

dell'ambiente e all'intensificazione di programmi di ricerca su base mondiale

volti a:

- migliorare i metodi qualitativi e quantitativi di valutazione delle

modificazioni dell'ambiente;

- consentire una migliore comprensione dei rapporti di causa ed effetto ed il

loro ruolo in una gestione integrata dell'ambiente;

- elaborare metodi che stimolino la creatività nella ricerca di alternative di

sostituzione e di schemi di produzione e di consumo razionali da un punto

di vista ecologico;

- analizzare e sorvegliare una corretta attuazione da parte degli Stati delle

decisioni prese a livello internazionale.

L'impegno di ogni Nazione deve, quindi, orientarsi verso lo studio e la

realizzazione di politiche di natura anticipatoria e preventiva che, in

attuazione delle decisioni internazionali, favoriscano una ottimale

«successione ecologica, dove ogni stadio dipende da quello precedente e

condiziona quello futuro».

Il diritto all’ambiente e sviluppo sostenibile

Concetto diverso dal diritto dell'ambiente inteso come ambito giuridico che

si occupa della tutela dell'ambiente, è il diritto all'ambiente considerato,

ormai, come il diritto fondamentale dell'uomo alla preservazione delle

condizioni necessarie alla sua sopravvivenza.

L’ambiente inteso come bene immateriale unitario

Inizialmente nel nostro ordinamento la protezione dell'ambiente rilevava in

ragione dei beni che lo componevano e, pertanto, si riconosceva ai soggetti una tutela

solo in relazione ai beni ambientali che essi, a qualunque titolo, utilizzavano.

L'interesse al corretto utilizzo poteva essere fatto valere a mezzo di semplici denunce

ed, eccezionalmente, con azioni popolari o degli enti esponenziali.

Successivamente, il sistema giuridico ha ritenuto l'ambiente meritevole di essere

apprezzato come bene immateriale unitario, ovvero come un bene giuridico

66

riconosciuto da norme costituzionali e la cui tutela acquista rilevanza pubblica,

rientrando a pieno titolo tra gli ambiti di competenza della pubblica

amministrazione.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 641 del 30-11-1987, ha riconosciuto

che nel nostro ordinamento giuridico la protezione dell'ambiente è imposta da

precetti costituzionali, in particolare dagli artt. 2, 9, 32 e, pertanto, deve essere

elevata a valore primario ed assoluto.

La Corte è pervenuta a questa conclusione attraverso un'interpretazione

estensiva degli artt. 9 e 32 della Costituzione:

- l'art. 9 diviene il fondamento normativo per la più ampia ricostruzione

possibile del concetto di paesaggio;

- l'art. 32 è inteso quale norma di «lettura» della legislazione

antinquinamento in funzione della tutela della salubrità dell'ambiente.

L'ambiente diventa un elemento determinativo della qualità della vita e la

sua tutela assurge a principio generale cui deve informarsi l'intero diritto

positivo, ovvero tutte le regole che disciplinano il vivere civile.

L'affermazione contenuta nella sentenza 641/1987 della Corte

costituzionale secondo cui l’ambiente è un «bene immateriale unitario che non

può essere oggetto di situazioni soggettive di tipo appropriativo» evidenzia la

natura giuridica dell'interesse alla tutela ambientale quale interesse diffuso.

Si tratta, in altre parole, di un interesse di natura superindividuale che non

è affidato alla cura di un soggetto pubblico se non in via indiretta e

strumentale, attraverso la tutela di altri interessi della collettività in via

generale, quindi, l'interesse diffuso trova tutela se è riconducibile ad un

interesse pubblico, quale la qualità della vita, che impegna tutta la collettività.

Costituiscono rara eccezione le fattispecie nelle quali l'interesse alla tutela

ambientale viene assunto al rango di diritto soggettivo.

Un caso che può essere menzionato è quello previsto dalla Corte di

Cassazione con la sentenza n. 1463 del 1979. In quella sede, infatti, si è af-

67

fermato che l'interesse alla tutela dei beni ambientali ha consistenza di diritto

soggettivo quando inerisce al diritto alla salute costituzionalmente garantito e,

quindi, diventa materia sindacabile dal giudice ordinario.

In relazione al concetto di sviluppo sostenibile, si intende per sviluppo

sostenibile o sostenibilità o, ancora, stile di vita sostenibile «l'insieme delle

relazioni tra le attività umane, considerate nella loro dinamica, e la biosfera

con le sue dinamiche. Queste relazioni devono essere tali da permettere alla

vita umana di continuare, agli individui di soddisfare i loro bisogni ed alle

diverse culture di svilupparsi, ma in modo tale che le variazioni apportate alla

natura delle attività umane siano rispettose di alcuni limiti, così da non

distruggere il contesto biofisico globale».

La definizione di sviluppo sostenibile è strettamente correlata a due

concetti basilari:

- la carring capacity, che individua la capacità portante del pianeta Terra

caratterizzata da precisi ritmi naturali, da complesse dinamiche biofisiche e

biogeochimiche e da limiti di diverso carattere (di territorio, di

assorbimento, di tipo biologico etc.) tali da definire il sistema in cui viviamo

come un sistema concluso;

- la programmazione sostenibile, intesa come proiezione dello sviluppo

economico, tecnologico e sociale verso mete ed obiettivi compatibili con la

successione ecologica, cioè tale da garantire il soddisfacimento dei bisogni

di oggi, senza compromettere quello delle generazioni future.

Una valida programmazione di sviluppo sostenibile deve risultare

circoscritta all'interno della carring capacity e postulare il rispetto di due

importanti principi:

• del principio del rendimento sostenibile, secondo il quale alla velocità con

la quale l'uomo attinge alle risorse naturali rinnovabili deve corrispondere

la velocità di rigenerazione di esse;

68

• del principio degli interventi compensativi, per cui l'utilizzo e lo

sfruttamento del capitale naturale non rinnovabile deve essere bilanciato in

forma compensativa.

La programmazione di sviluppo sostenibile deve svolgersi ad ogni livello

internazionale, comunitario e nazionale.

L'elaborazione del concetto di sviluppo sostenibile è venuta delineandosi

nel corso di diverse Conferenze internazionali: in particolare nella

formulazione proposta nel 1989 dal Ministro norvegese Gro Harlem

Bruntland, presidente della World Commission on Enviroment and

Development.

Il c.d. rapporto Brundtland definisce lo sviluppo sostenibile quel principio

che soddisfa i bisogni della generazione presente senza compromettere la

possibilità per le generazioni future di soddisfare i propri bisogni.

Da tale definizione emergono due concetti chiave:

- quello dei bisogni, inteso come la totalità delle esigenze della generazione

presente in contrasto con quelle delle generazioni future;

- quello dei limiti, posti allo sfruttamento sfrenato delle risorse ambientali.

In sostanza sono quattro gli elementi fondamentali che costituiscono lo

sviluppo sostenibile:

• il principio dell'uso equo e sostenibile delle risorse naturali: rappresentato

dall'uso razionale e prudente delle risorse naturali;

• il principio dell'equità intergenerazionale: inteso come norma

programmatica che impone agli Stati di considerare, nell'applicazione delle

proprie politiche, le esigenze ed i bisogni non solo della generazione

presente ma anche di quella futura. Ciò significa porre un limite ad un uso

indiscriminato ed eccessivo delle risorse naturali in modo da evitare un

depauperamento delle stesse ai fini del loro godimento per le generazioni

future;

• il principio di equità intragenerazionale: ogni Stato nell'applicazione delle

proprie politiche di sviluppo deve rispondere non solo alle esigenze del suo

69

popolo ma anche a quelle degli altri Paesi. In pratica emerge la necessità da

parte di tutti gli Stati di cooperare per il raggiungimento di un medesimo

obiettivo comune;

• il concetto di integrazioni tra le politiche dello sviluppo e quelle della tutela

ambientale: si tratta di affrontare i problemi relativi all'ambiente attraverso

l'adozione di un approccio globale ed equilibrato integrando le esigenze

economiche di sviluppo a quelle ambientali.

Lo sviluppo sostenibile, inteso come modello idoneo a coniugare aspetti

ambientali, sociali ed economici, costituisce la base programmatica di

numerose conferenze internazionali su temi ambientali.

Il tema della sua definizione viene affrontato anche durante il Vertice sullo

sviluppo sostenibile svoltosi a Johannesburg, in Sud Africa dal 26 agosto al 4

settembre 2002 che vede la partecipazione di ben 190 Nazioni. Il documento

finale approvato nella fase conclusiva dei lavori del summit definisce un piano

d'azione incentrato sulla volontà e l'impegno di salvaguardare e proteggere

l'ambiente, dimezzare la povertà, fornire acqua potabile ai Paesi

sottosviluppati, aumentare le energie rinnovabili e, nello stesso tempo, avviare

gli aiuti finanziari da parte dei Paesi industrializzati verso le nazioni in via di

sviluppo.

A livello comunitario il Trattato di Amsterdam del 2-10-1997, novellando

l'art. 6 del Trattato istitutivo CE, inquadra in una nuova prospettiva il

problema della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile, rendendolo

capace di condizionare in maniera trasversale l'azione della Comunità in tutti i

campi di sua competenza. Si tratta di una novità di grande rilievo, in quanto

essa introduce la variabile ambiente tra i parametri di riferimento da verificare

in merito alla realizzazione di tutte le azioni comunitarie. In questa maniera la

tutela ambientale, oltre a costituire un obiettivo specifico dell'Unione, viene ad

essere integrata nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche

comunitarie.

70

A tal fine si rende necessario:

- prevedere un ciclo produttivo completo che minimizzi la produzione di

rifiuti, incoraggiando il loro riciclo, ed eviti il consumo eccessivo delle

risorse naturali;

- porre un freno allo sfruttamento irrazionale delle risorse naturali;

- modificare il comportamento della collettività dinanzi al consumo.

A livello nazionale nel 1998 le misure per lo sviluppo sostenibile vengono

inserite nel pacchetto deliberativo del CIPE al fine di ridurre i gas serra,

razionalizzare il settore dei trasporti e rendere più efficiente l'uso dell'energia.

Per la prima volta nel 1998 le importanti scelte strategiche sull'ambiente

coinvolgono attivamente il sistema industriale.

Si è, finalmente, arrivati alla consapevolezza che la sostenibilità ambientale

e lo sviluppo sociale ed economico possono, anzi debbono, andare di pari

passo e che l'efficienza nell'uso delle risorse può essere raggiunta solo

attraverso l'adozione di tecnologie innovative nell'indotto industriale.

In attuazione dell'Agenda XXI di Rio de Janeiro l'ENEA, su mandato del

Ministro dell'ambiente predispone, nel 1999, il nuovo Piano Nazionale per lo

Sviluppo sostenibile (PNSS) che investe i settori dell'agricoltura sostenibile,

energia sostenibile, industria sostenibile, trasporti sostenibili, turismo

sostenibile.

A questi cinque rapporti l'ENEA affianca nel PNSS dodici relazioni sui

seguenti temi prioritari: qualità dell'aria; inquinamento indoor; rumore;

inquinamento elettromagnetico; risorse idriche; territorio; diversità biologica,

parchi, paesaggio e montagna; ambiente marino e costiero; ambiente urbano;

biotecnologie; rifiuti; bonifica dei siti inquinati. Nella primavera dei 2000

l'ENEA, su indicazione del Servizio per lo sviluppo sostenibile (Direzione per

la ricerca ambientale e lo sviluppo e D.P.R. n. 261/2003, di riorganizzazione

delle strutture dirigenziali del Ministero dell'ambiente) sviluppa una nuova

versione del Piano denominato Agenda XXI Italia. L'Agenda è in concreto un

documento di intenti che pone obiettivi programmatici nei settori ambientale,

71

sociale od economico, diviso in capitoli dedicati allo sviluppo, alla gestione,

alla conservazione, alla promozione dei temi legati all'ambiente. L'Agenda

locale, più nel dettaglio, è invece lo strumento che permette all'autorità locale

di intervenire direttamente nella gestione dei risvolti ecologici legati al

territorio, attraverso la consultazione delle imprese, l'acquisizione dei dati, la

pianificazione degli obiettivi rispetto allo sviluppo sostenibile. In attuazione

del programma Agenzia XXI Italia il CIPE, con la deliberazione 2 agosto 2002,

n. 57, ha approvato il documento denominato «Strategia d'azione ambientale

per lo sviluppo sostenibile in Italia 2002-2010», i cui principali obiettivi

perseguibili sono individuati e articolati secondo le seguenti aree tematiche:

clima e atmosfera; natura e biodiversità; qualità dell'ambiente e qualità della

vita negli ambienti urbani; uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei

rifiuti.

Introduzione alla legislazione ambientale

Per molti anni la produzione normativa italiana in materia ambientale è

rimasta pressoché nulla ed ai giudici è stato demandato il compito di risolvere

gravi emergenze utilizzando estensivamente le norme del Codice civile e

penale.

Con molto ritardo, il Parlamento italiano ha affrontato il problema degli

inquinamenti e della tutela dell'ambiente. Infatti la prima legge organica della

materia, la n. 615 risale al 1966, la cd. «legge antismog» che detta misure

contenitive dell' inquinamento atmosferico.

L’approvazione della L. 615/1966 resta, tuttavia, un fatto episodico e

contingente a fronte delle emergenze sanitarie denunciate da più parti: si

dovrà attendere il 1976 per il varo della normativa sull'inquinamento idrico, la

cd. «legge Merli», che per quanto sottoposta negli anni a numerosi ritocchi,

modifiche, integrazioni, abrogazioni parziali, ha avuto il merito di colmare

una grave lacuna.

Negli anni '80 la produzione legislativa ha un forte incremento.

72

Risalgono, infatti, a questo periodo il D.PR. 915/1982, che detta una prima

disciplina in materia di rifiuti solidi urbani, poi abrogata dal D.Lgs. 22/1997;

la L. 979/1982, che reca disposizioni in difesa del mare; la L. 431/1985, cd.

«legge Galasso» in materia paesaggistica; la L. 349/1986, istitutiva del

Ministero dell'Ambiente; il D.P.R. 175/ 1988, di recepimento della «direttiva

Seveso», riguardante i rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate

attività industriali.

Gli anni '90 risentono fortemente dei condizionamenti comunitari e della

cultura dell'emergenza ambientale che si afferma a seguito del verificarsi di

numerosi «incidenti ecologici»: vengono emanati i decreti legislativi nn. 130,

132, 133 del 1992 a tutela delle acque; la L. 549/1993 che detta norme a tutela

dell'ozono stratosferico; la L. 447/ 1995, legge-quadro sull'inquinamento

acustico; la L. 61/1994 istitutiva dell'ANPA; il D.Lgs. 22/1997, modificato dal

D.P.R. 120/2003, recante una disciplina innovativa della gestione dei rifiuti,

successivamente modificato dal D.Lgs. 389/1997 e dalla L. 426/1998; il D.P.R.

357/1997 relativo alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e

della fauna e della flora selvatiche; la L. 413/1997, che prevede misure urgenti

per la prevenzione dell'inquinamento atmosferico.

Gli indirizzi comunitari, però, non sono stati sufficienti a sopperire alla

mancanza di organiche politiche nazionali ovvero ad incentivare nei singoli

Paesi una tutela ambientale trasversale a tutti i settori della vita pubblica.

È nell'ottica del perseguimento di uno sviluppo sostenibile globale che negli

ultimi anni lo sforzo internazionale e comunitario è orientato verso il

coordinamento e la razionalizzazione della normativa interna agli Stati.

Nel nostro sistema esistono, tuttavia, ancora centinaia di leggi a tutela

dell'ambiente spesso poco coordinate tra loro e dettate dall'urgenza e dalla

contingenza del tema affrontato.

Con legge 6 luglio 2002, n. 137 il Governo era stato delegato ad adottare

uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni

legislative in materia di beni culturali ed ambientali. La delega ha trovato

73

attuazione con l'emanazione del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni

culturali e del paesaggio, chiaramente ispirato a quei criteri e principi direttivi

di cui l'art. 10 della legge delega imponeva il rispetto.

La legge delega

Il cosiddetto Testo Unico sull'ambiente (D.Lgs. n.152/2006) viene emanato

in attuazione della legge del 15 dicembre 2004 n. 308, di delega al Governo per

il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia

ambientale e delle misure di diretta applicazione.

La legge delega n. 308/2004 consta di un articolo unico suddiviso in 54

commi.

Era da tempo auspicato il riordino della materia del diritto ambientale,

peraltro già previsto con la legge n. 50 del 1999, all'articolo 7.

Travagliato e lungo è stato l'iter parlamentare che ha condotto alla

emanazione della legge delega; durato circa un triennio, ha necessitato di

cinque passaggi parlamentari e tre voti di fiducia.

Il 5 ottobre 2001 il Consiglio dei ministri aveva approvato una prima sobria

proposta, che si dipanava in quattro articoli: il primo sull'attribuzione della

delega, il secondo sui principi generali, il terzo sui principi specifici per

ognuna delle materie oggetto della delega, il quarto sulla istituzione di una

commissione incaricata della stesura dei decreti legislativi.

L'ultima stesura, in prima approvazione il 24 novembre 2004, oltre alla

normativa generale e di principio, contiene altresì disposizioni di diretta e

immediata applicazione, aventi ad oggetto i rifiuti, la disciplina urbanistica e

la sanatoria dei reati paesaggistici (comma 21 e seguenti).

Nella legge delega, per il combinato disposto dei commi 1 e 8, si enumerano

i principi generali ai quali occorre che il Governo si conformi nell'adozione di

uno o più decreti legislativi sulle materie dei rifiuti, delle acque, del suolo,

della gestione delle specie e delle aree protette, del risarcimento del danno

74

ambientale, delle procedure di valutazione di impatto ambientale e di

valutazione ambientale strategica, dell'aria.

I principi generali ed i criteri direttivi vengono dettati con elencazione

alfabetica, dalla lettera a) alla lettera n) del comma 8.

Per primi sono indicati la tutela dell'ambiente, della salute umana, delle

risorse naturali e viene richiamato l'epocale articolo 174 del Trattato istitutivo

della Comunità europea.

Poi si pone l'obiettivo dell'efficacia dei controlli e dei monitoraggi

ambientali e della effettività delle sanzioni, penali ed amministrative.

Senza oneri aggiuntivi per la finanza dello Stato, si auspica il

miglioramento del livello delle tecnologie disponibili, il risparmio ed il più

razionale sfruttamento delle risorse energetiche, richiamando i dettami del

principio dello sviluppo sostenibile.

Vengono operati espressi rinvii ai principi di prevenzione, precauzione,

correzione e riduzione degli inquinamenti.

È stato perorato, quale sistema risarcitorio, l'utilizzo del metodo «chi

inquina paga».

Viene disposto lo snellimento delle procedure di dichiarazione,

comunicazione, denuncia e notificazione in materia ambientale.

Sono previsti incentivi per le piccole e medie imprese per aderire ai sistemi

di certificazione ambientale (secondo le norme EMAS) ed agevolazioni

amministrative per le imprese già certificate.

L’inquadramento e l'espresso rinvio ai principi generali in materia del

diritto dell'ambiente, il principio dello sviluppo sostenibile, il principio di

precauzione, il principio chi inquina paga, la tutela della biodiversità, già

consolidati nelle normative internazionali comunitarie e nazionali, rendono

questa prima parte della legge delega un importante baluardo per

l'interpretazione delle disposizioni di settore e delle disposizioni di immediata

applicazione.

75

Al comma 9 si scende poi negli specifici settori delle materie trattate e si

indicano i principi, gli obiettivi e gli attinenti criteri generali.

Per il settore dei rifiuti si prevede:

- l'ottimizzazione quantitativa e qualitativa della produzione dei rifiuti;

- la razionalizzazione e semplificazione delle procedure di gestione dei rifiuti

speciali;

- la regolarizzazione delle procedure di smaltimento;

- la promozione della conversione e del riciclo dei rifiuti;

- l'utilizzo di tecniche per la differenziazione e la selezione dei rifiuti, anche

agricoli, con il fine ulteriore di recuperare energia;

- l'operatività ed efficienza dei sistemi di riciclaggio, di raccolta e

smaltimento;

- un'attenzione peculiare al riciclo del legno, ai siti contaminati da amianto,

ai siti con attività produttiva in esercizio ovvero dismessi;

- la maggiore certezza della riscossione dei rifiuti solidi urbani;

- l'autosufficienza a livello nazionale per le operazioni di recupero e di

smaltimento dei rifiuti speciali.

Si annuncia la predilezione di forme diverse dalle discariche e la

trasparenza garantita dall'utilizzo di procedure ad evidenza pubblica per

l'affidamento della gestione, con conferimento di poteri in capo al Presidente

della Giunta Regionale di controllo sulle gare e di sostituzione nei confronti

del soggetto che non abbia indetto le procedure di gare ad evidenza pubblica

nel termine di sei mesi dal vigore dei decreti legislativi emanandi; si prevede

un ulteriore conferimento di poteri sostitutivi e di controllo in capo al Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio, che può nominare commissari ad

acta in caso di inerzia oltre quarantacinque giorni da parte del Presidente della

Giunta Regionale. Inoltre, sono previsti l'imposizione di termini certi per la

durata dei contratti di affidamento delle attività di gestione dei rifiuti urbani

ed il ricorso a procedure concorrenziali.

76

Il sostegno alle procedure ad evidenza pubblica discende da una copiosa e

pregnante giurisprudenza comunitaria che cassava metodi di assegnazione

della gestione dei rifiuti meno trasparenti.

Si prevede l'utilizzo dello strumento degli accordi per la gestione degli

interventi di bonifica e di messa in sicurezza.

Per il ciclo idrico integrato si prevede:

- l'accelerazione dell'attuazione della legge 5 gennaio 1994 n. 36, sulla

gestione del ciclo idrico integrato;

- la promozione del risparmio dell'acqua attraverso metodi di riutilizzo; la

tutela ed il risanamento dei corpi idrici superficiali e sotterranei;

- l'obbligo di utilizzare sistemi anticorrosivi per la protezione delle condotte

di acque nel caso di sostituzione degli impianti o di impianti di nuova

costruzione;

- la previsione di meccanismi premiali in favore dei Comuni che si trovino in

siti ad alta densità di impianti di energia idroelettrica.

Per il suolo e sottosuolo si prevede:

- il miglioramento della operatività degli organi amministrativi e tecnici

preposti alla tutela ed al risanamento del suolo e del sottosuolo;

- il coordinamento con i piani urbanistici;

- l'adeguamento della disciplina degli interventi di risanamento idro-

geologico e della messa in sicurezza di situazioni a rischio;

- la previsione di meccanismi premiali, la lotta alla desertificazione;

- la previsione della partecipazione dei soggetti istituzionali coinvolti;

- la fissazione di termini per la certezza della conclusione dei procedimenti.

Per la tutela della biodiversità si prevede:

- l'estensione della percentuale di territorio soggetto a tutela ambientale;

- la previsione del vigore dei piani di parco al decadere della previsione del

regime vincolistico;

- l'armonizzazione delle norme comunitarie ed internazionali per la

conservazione della biodiversità;

77

- il favore per l'autofinanziamento, l'uso efficace ed efficiente delle risorse

disponibili, gli accordi di programma con le organizzazioni rappresentative

delle categorie di operatori interessati.

Per le sanzioni si prevede:

- l'adeguamento e l'effettività delle sanzioni amministrative;

- il miglioramento del meccanismo di ripristino e della quantificazione e

risarcimento del danno;

- la previsione di meccanismi premiali.

Per la VIA e la VAS si prevede:

- il recepimento delle direttive europee in materia;

- la semplificazione delle procedure di valutazione di impatto ambientale, la

velocizzazione, la effettività dei controlli, la certezza della durata della

procedura;

- il coordinamento tra le procedure VIA e VAS;

- per la valutazione ambientale strategica se ne promuove l'utilizzo nella

stesura dei piani e dei programmi statali, regionali e sovracomunali;

- l'adeguamento dei nuovi impianti alla procedura di IPPC;

- il coordinamento tra VIA e IPPC;

- l'individuazione dell'autorità competente per il rilascio dell'autorizzazione

unica e definizione del contenuto dell'autorizzazione unica.

Per l'aria si prevede:

- il riordino e la parziale revisione della normativa: sulle emissioni da

impianti di riscaldamento per uso civile, sulla produzione di energia da

fonti rinnovabili o alternative, sul controllo delle emissioni da attività

agricole e zootecniche, sull'incentivo all'utilizzo di veicoli, combustibili e

carburanti meno inquinanti, sulla informazione dei consumatori, sulle

prescrizioni per gli impianti di combustione.

78

Il riparto delle competenze fra Stato e Regioni

Al comma 2 della legge delega n. 308/2004, tra l'altro, si dispone di

individuare, nel disciplinare i settori e le materie indicate, gli «ambiti nei quali

la potestà regolamentare è delegata alle Regioni, ai sensi del sesto comma

dell'art. 117 della Costituzione».

Al comma 8 della legge delega, dopo avere condizionato l'oggetto della

delega alla conformità con le disposizioni normative comunitarie e le

competenze statali, si proclama il rispetto anche delle «attribuzioni delle

Regioni e degli enti locali, come definite ai sensi dell’articolo 117 della

Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31

marzo 1998, n. 112».

Ulteriore asserzione di principio in proposito si rinviene alla lettera m) del

medesimo comma 8 della legge delega.

Nella Costituzione repubblicana, titolo quinto, all'articolo 117, lettera s), è

previsto che spetta allo Stato, come materia di giurisdizione esclusiva “la

tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali”.

Spettano allo Stato ed alle Regioni, quali materie di legislazione

concorrente, la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, nonchè il

“governo del territorio”, in particolare l'urbanistica e l'edilizia, “le grandi reti

di trasporto e di navigazione”, il “trasporto e distribuzione dell'energia”,

come si dispone al comma secondo dell'articolo 117.

Nelle materie di legislazione concorrente la potestà legislativa viene

conferita alle Regioni, residuando in capo allo Stato la sola determinazione dei

principi cardine della disciplina, i principi fondamentali. Dunque le Regioni

non provvedono solo alla normativa attuativa e di dettaglio, spettando loro il

diretto potere di legiferare.

Urbanistica ed edilizia, grandi reti di trasporto, la distribuzione

dell'energia, non possono non incidere sull'ambiente.

Si rischia che si creino interferenze tra le competenze rimaste avocate dallo

Stato e quelle conferite alle Regioni.

79

Alle paventate ingerenze si oppone l'argomento che al primo comma

dell'articolo 117 si subordina la potestà legislativa tanto dello Stato quanto

delle Regioni al rispetto dei “vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e

dagli obblighi internazionali”.

Orbene, il Testo Unico sull'ambiente recepisce una serie considerevole di

normative europee e direttive comunitarie. Il problema, dunque, appare

maggiormente complesso rispetto alle ingerenze potenziali tra leggi dello

Stato e leggi delle Regioni in Italia. Occorrerebbe verificare di volta in volta

quale norma del Testo unico sia di mero recepimento di una normativa

sopranazionale e se questa sia o meno in contrasto con il dictat della nostra

Costituzione.

Il nuovo Testo unico sull'ambiente non opera chiarezza in tali eventuali

quanto probabili conflitti di competenza.

La legge delega n. 308/2004, al comma 8 dell'articolo unico n. 1, richiama

espressamente la legge n. 59 del 1997 ed il decreto legislativo n. 112 del 31

marzo 1998.

Ma il titolo quinto della Costituzione veniva modificato successivamente

alle normative richiamate per rinvio, con la legge costituzionale 18 ottobre

2001, n.3.

Tale discrasia induce a ritenere non risolti i casi di interferenza nella

materia del governo del territorio che appartiene alla legislazione concorrente.

Così i piani ambientali statali e regionali, i piani territoriali di coor-

dinamento delle province toccano la materia del governo del territorio,

ciascuno con propria pregnanza ed incidenza e rischiano di doppiare le

disposizioni o di porsi in contrasto.

In conclusione la L. cost. 3/2001 nel riformulare l'art. 117 Cost. ha affermato

che allo Stato è riservata la potestà esclusiva in materia di «tutela

dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e alle Regioni, nell'ambito

delle materie di competenza legislativa concorrente, la valorizzazione dei beni

ambientali e quella del «governo del territorio».

80

In linea con il processo di riorganizzazione delle strutture di gestione

ambientale, la L. 61/1994 di conv. del D.L. 496/1993, istitutiva dell'ANPA, ha

previsto che per lo svolgimento delle funzioni pubbliche a livello locale, le

Regioni siano tenute ad istituire le “Agenzie regionali per la protezione

dell'ambiente” (ARPA) organizzate in settori tecnici ed articolate in

dipartimenti provinciali o subprovinciali. Anche esse, alla stregua dell'APAT,

sono dotate di autonomia tecnico-giuridica, amministrativa e contabile e sono

strettamente dipendenti dalle Regioni che, oltre ad istituirle, provvedono

all'organizzazione e alle dotazioni tecniche, umane e finanziarie e definiscono

le linee guida programmatiche.

Le Regioni, inoltre, si preoccupano anche delle articolazioni territoriali delle

agenzie stabilendo le modalità di consulenza e supporto alle Province ed ai

Comuni e fissando le modalità di integrazione e coordinamento con il sistema

sanitario locale.

Le principali attribuzioni delle ARPA sono:

- fornire un supporto tecnico alla pianificazione e agli interventi regionali;

- gestire le informazioni a livello locale;

- provvedere ai controlli e alle azioni di prevenzione ambientale tramite le

proprie strutture tecniche presenti sul territorio;

- organizzare programmi di educazione e formazione ambientale a livello

regionale.

Lo Statuto dell'APAT approvato con D.P.R. 207/2002 ha previsto

l'istituzione di un Consiglio federale rappresentativo delle Agenzie regionali

per la protezione dell'ambiente con funzioni consultive nei confronti degli

organi di vertice dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi

tecnici.

La legge 349/1986 – istitutiva del Ministero dell’Ambiente – ha costituito

un’ importante tappa del riconoscimento di una tutela giuridica degli interessi

superindividuali (c.d. interessi diffusi) appartenenti ad una collettività ed

insuscettibili di appropriazione singola.

81

In particolare l'art. 18 ha ammesso una autonoma legittimazione in capo

alle associazioni in possesso dei requisiti di cui all'art. 13, e che cioè:

- abbiano carattere nazionale;

- siano presenti almeno in cinque Regioni;

- abbiano un ordinamento interno democratico;

- diano garanzie di continuità della loro azione e che essa abbia rilevanza

esterna.

La legge, proprio attraverso l'art. 18, conferiva a queste associazioni

importanti facoltà, fra le quali una sola permane a seguito della riforma

apportata dal cd. Codice in materia ambientale.

Tale articolo, infatti, risulta ora abrogato dall'art. 318 del D.Lgs. 152/2006

che ha salvato dall'abrogazione il solo c. 5, che prevede il potere delle

associazioni, individuate in base all'art. 13, di intervenire nei giudizi per

danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per

l'annullamento di atti illegittimi. Il citato art. 318 al c. 2, lett. b), ha altresì

abrogato il c. 3 dell'art. 9 del D.Lgs. 267/2000, Testo unico enti locali, che

prevedeva la facoltà delle citate associazioni di proporre le azioni risarcitorie

di competenza del giudice ordinario di spettanza del Comune e della Pro-

vincia, conseguenti a danno ambientale.

Il cosiddetto “Codice dell’ambiente”:

Le disposizioni comuni

Le disposizioni comuni del D. Lgs. n. 152 del 2006 vengono dettate in tre

articoli, sussunti sotto il titolo “Parte Prima”.

Il primo articolo definisce l’ambito di applicazione del decreto legislativo

ed elenca le successive cinque parti di cui si compone:

- la procedura per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), la procedura

per la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e la procedura per

l’autorizzazione ambientale integrata (IPPC);

- il suolo e le acque;

82

- i rifiuti;

- l'aria;

- il danno ambientale.

L'articolo secondo delle disposizioni comuni porta il titolo « finalità».

A dire il vero talune già sono enunciate al precedente articolo 1 e dunque la

finalità generale e primaria alla quale si riferisce il titolo dell'articolo rimane

una: «la promozione dei livelli della qualità della vita umana».

Tale espressione denota l'accoglimento della visione antropocentrica

dell'ambiente.

A seguire viene dettata una specifica di indole generale sulla modalità con

la quale ambire all'innalzamento del livello di qualità della vita: lo strumento

proposto è costituito dalla «salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni

dell'ambiente» e «d'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali».

Da notare che al posto del verbo «sfruttare» riferito ordinariamente alle

risorse naturali, viene più propriamente proposto il verbo «utilizzare» come

per suggellare una sacralità del rispetto per la natura, in perfetta aderenza con

il principio dello «sviluppo sostenibile».

Ulteriore «finalità» del presente, come di ogni testo unico, è il riordino, il

coordinamento e l'integrazione di tutte le normative aventi ad oggetto le

materie elencate nell'articolo precedente.

Si porge poi rispetto per la normativa comunitaria e per le competenze ed

attribuzioni degli enti territoriali nazionali.

Il terzo ed ultimo articolo delle disposizioni comuni presenta il titolo

“criteri per l'adozione dei provvedimenti successivi”.

La legge delega conferiva al Governo il potere di emanare uno o più decreti

legislativi in materia ambientale; dunque ci si è premurati di stabilire a quali

criteri occorra attenersi nella emanazione di provvedimenti successivi.

Preliminarmente, al primo comma si dispone che le norme contenute nel

presente decreto non sono tangibili se non per espressa deroga, modifica o

abrogazione, già principio generale dell'ordinamento.

83

Al comma secondo si conferisce al decreto legislativo in esame una valenza

superiore alle successive disposizioni normative: il disposto generale e

speciale del presente decreto, le finalità, i principi e le disposizioni devono

essere rispettati dai successivi atti normativi di modifica ed integrazione dei

regolamenti di attuazione.

Tale disposizione appare contrastare con i principi generali dell'or-

dinamento in tema di gerarchia delle fonti che vedono di pari grado le

successive disposizioni normative. La paritaria valenza comporta

l’abrogabilità della norma precedente ad opera della successiva.

Si dispone che i provvedimenti di attuazione ed esecuzione debbano essere

emanati entro due anni dalla data di pubblicazione del decreto legislativo in

esame attraverso uno o più regolamenti che il Governo adotterà su proposta

del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio.

A seguire viene, al terzo comma, previsto l'ausilio per il Ministro

dell'Ambiente e della Tutela del territorio del parere del CESPA, il Consiglio

economico e sociale per le politiche ambientali, per la predisposizione dei

provvedimenti successivi.

Il quarto comma si occupa della emanazione successiva di norme

tecniche.

Il Ministro, nei medesimi due anni dalla data di pubblicazione, emana

regolamenti per la modifica e l'integrazione delle norme tecniche.

Si fa salvo espressamente il disposto dell'articolo 13 della legge n. 11 del 4

febbraio 2005, che regola le modifiche già operate sulle norme tecniche da

provvedimenti comunitari.

L’ultimo comma prevede che venga designato un gruppo di esperti,

nominati con decreto del Ministro ed elenca le categorie tra le quali deve

vertere l'opzione di scelta: professori universitari, dirigenti ai vertici di istituti

pubblici di ricerca ed esperti di alta qualificazione nei settori e nelle materie

oggetto del decreto in esame.

84

Tale gruppo di esperti, nominati per un biennio, senza compenso alcuno,

coadiuverà il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio nella

emanazione di ogni provvedimento attuativo del decreto legislativo in esame.

I contenuti del provvedimento

Il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante – Norme in materia

ambientale – (il c.d. "Codice dell'ambiente") è stato emanato in attuazione

della legge 15 dicembre 2004, n. 308, che all'articolo 1 ha delegato il Governo

ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino nei principali settori che

comprendono la materia ambientale. Il ricorso all'istituto della delega come

strumento privilegiato per l'attuazione delle esigenze di razionalizzazione,

semplificazione e riordino normativi che, divenute programma stabile del

legislatore a partire dalla L. n. 59/1997, hanno di recente trovato nel ricorso

all'adozione di «uno o più decreti legislativi» il modello (c.d. di «neo-

codificazione») ritenuto più efficace alla razionalizzazione del sistema.

Nella predisposizione del provvedimento in esame sono state adottate le

seguenti strategie:

- accorpamento delle disposizioni concernenti settori omogenei di disciplina,

in modo da ridurre le ripetizioni e da concentrare in testi unici le norme che

concorrono a regolamentare fattispecie riconducibili a genera comuni;

- integrazione nei vari disposti normativi della pluralità di previsioni

precedentemente disseminate in testi eterogenei, così riducendo la

stratificazione normativa generatasi per effetto delle innumerevoli novelle

che si sono nel tempo sovrapposte e predisponendo una serie di articolati

aggiornati e coordinati;

- abrogazione espressa delle disposizioni non più in vigore. A questo

riguardo, benché sia noto come la semplificazione normativa non dipenda

unicamente dalla quantità delle disposizioni formalmente in vigore, il

risultato dell'opera di riordino ha condotto all'abrogazione di cinque leggi,

dieci disposizioni di legge, due decreti legislativi, quattro decreti del

85

Presidente della Repubblica, tre decreti del Presidente del consiglio dei

ministri ed otto decreti ministeriali, cui sono da aggiungere le disposizioni

già abrogate e di cui viene confermata l'abrogazione da parte dei decreti

delegati.

Il provvedimento, costituito da 318 articoli, è suddiviso in sei Parti.

La Parte prima individua rispettivamente l'ambito di applicazione del

provvedimento, le finalità e i criteri per l'adozione dei provvedimenti

successivi.

La Parte seconda concerne le procedure per la valutazione ambientale

strategica (VAS), per la valutazione d'impatto ambientale (VIA) e per

l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC).

La Parte terza concerne la difesa del suolo e la lotta alla desertifìcazione,

tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche.

La Parte quarta concerne la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti

contaminati.

La Parte quinta concerne la tutela dell'aria e la riduzione delle emissioni in

atmosfera.

La Parte sesta concerne la tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente.

La mappa del provvedimento

• VIA (Valutazione di impatto ambientale) - VAS (Valutazione ambientale

strategica) - IPPC (Prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento)

Integrale recepimento di quattro direttive.

Scansione puntuale dei procedimenti VIA per garantire il completamento di

tutte le procedure in tempi certi.

Anche per la VIA ordinaria verrà esaminato il progetto preliminare.

Definizione dei meccanismi di coordinamento tra VIA e VAS e tra VIA e

IPPC. Introduzione di un sistema di controlli successivi. Accoglimento del

principio del silenzio-rifiuto e rafforzamento della disciplina di

informazione al pubblico.

86

• Difesa suolo, lotta alla desertificazione, tutela delle acque e gestione delle

risorse idriche

Riordino e coordinamento delle disposizioni normative frammentate in una

pluralità di testi e interconnesse come la difesa del suolo, la tutela delle

acque, la gestione delle risorse idriche.

Integrale recepimento della direttiva 2000/60/CE; in materia di acque che

prevede l'istituzione di Autorità di bacino distrettuali e la definizione dei

distretti idrografici, che sono stati definiti in sette (Distretto delle Alpi

Orientali, che comprende i bacini dell'Adige e dell'Alto Adriatico; Distretto

Padano, che segue la geografia dell'attuale Autorità di bacino del Po;

Distretto dell'Appennino Settentrionale, che comprende il bacino dell'Arno,

della Liguria, i bacini meridionali dell'Emilia e quelli settentrionali delle

Marche; Distretto Appennino Centrale, che include il bacino del Tevere,

quelli delle Marche meridionali, dell'Umbria e dell'Abruzzo; Distretto

Appennino Meridionale, che include anche tutti i bacini dell'Italia

meridionale; Distretto idrografico della Sicilia e Distretto idrografico della

Sardegna).

Individuazione del Piano di gestione come strumento di pianificazione.

Riconferma del principio di pubblicità delle acque.

Rafforzamento della clausola sociale per tutelare i lavoratori dei servizi

idrici e di igiene urbana.

• Rifiuti e bonifiche

Vengono riordinate e coordinate le disposizioni normative concernenti

questi settori. Per le bonifiche vengono confermati sostanzialmente i

parametri in vigore per la definizione di "sito inquinato" e per la successiva

bonifica viene compiuta un'analisi di rischio. Viene confermato anche il

meccanismo dell'accordo di programma e che prevede procedure più snelle

e tempi più veloci nel pieno rispetto dell'ambiente.

87

Vengono ridefinite le priorità nella gestione dei rifiuti in conformità con la

normativa UE. Viene istituita inoltre un'Authority per acque e rifiuti,

creando due sezioni al posto del vecchio Comitato di vigilanza sull'uso

delle risorse idriche e dell'Osservatorio nazionale dei rifiuti, con una

diminuzione nel numero degli organi. Viene riconosciuto il ruolo delle

Province in materia di rifiuti.

• Tutela dell'aria

Riordino e coordinamento di tutte le misure concernenti la prevenzione

dell'inquinamento dell'aria; promozione del ricorso alle migliori tecniche

disponibili; introduzione di una durata fissa per l'autorizzazione pari a 15

anni.

L'apparato sanzionatorio non è stato variato rispetto al passato in quanto la

delega non prevedeva modifiche di questo capitolo.

Impegni maggiori sulle fonti rinnovabili con priorità nel dispacciamento e

interventi finanziari per incentivare l'energia rinnovabile al Sud, soprattutto

per raggiungere gli obiettivi di Kyoto.

• Danno ambientale

Viene definita la nozione di danno ambientale e una nuova disciplina in

materia per conseguire l'effettività delle sanzioni amministrative e viene

applicato il principio comunitario del "chi inquina paga". Per accorciare i

tempi del risarcimento del danno è prevista un'ordinanza-ingiunzione per il

risarcimento del danno che darà la possibilità al Ministero di incassare in

modo certo e veloce le somme.

Viene recepita integralmente la direttiva europea.

La valutazione di impatto ambientale

Per comprendere appieno la portata innovativa della parte seconda del

decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 è necessario indicare preliminarmente

le nozioni "di base" degli istituti giuridici oggetto degli articoli 4-52 del citato

decreto, vale a dire le nozioni di “valutazione di impatto ambientale” («VIA»),

88

di “valutazione ambientale strategica” («VAS») e di “autorizzazione integrata

ambientale” («AIA», o «IPPC», acronimo di Integrated Pollution Prevention

and Control, titolo inglese della direttiva 96/61 /CE).

Esse sono in parte (è il caso della definizione di «AIA») ricavabili

direttamente dalle rispettive norme di settore, in parte estrapolabili dalle

diverse legislazioni che disciplinavano in precedenza gli istituti in questione (è

il caso della VIA) pur senza dettarne una definizione "univoca" (definizione

che è invece oggi fornita dal D.Lgs.152/2006).

E così, l'espressione «valutazione di impatto ambientale» designa, in

generale, un procedimento incidentale - ossia, destinato ad innestarsi su un

procedimento principale in senso lato «autorizzatorio» - ed aperto alla

partecipazione del pubblico che, a seguito di un'istruttoria a carattere tecnico-

scientifico e interdisciplinare, sfocia in un giudizio preventivo in ordine alla

compatibilità ambientale di un progetto (pubblico o privato) che appare

suscettibile di provocare effetti rilevanti sull'ambiente globalmente

considerato; giudizio che, nel tener conto delle caratteristiche del progetto, del

modo in cui dovrà essere realizzato e delle peculiarità del contesto ambientale

su cui esso è destinato ad incidere, può prevedere anche prescrizioni

correttive.

Sempre con qualche approssimazione, per «impatto ambientale» si può

intendere, nella sua accezione più ampia, l'insieme di tutti gli effetti di una

certa rilevanza - positivi e negativi, diretti ed indiretti, temporanei e

permanenti, nonché cumulativi e sinergici - che la realizzazione di un

determinato intervento o di una specifica opera provoca a carico dei vari

fattori ambientali (naturalistici ed antropici) globalmente considerati.

Di diretta matrice normativa sono, invece, le definizioni di «valutazione

ambientale strategica» e di «autorizzazione integrata ambientale»:

- a norma dell'art. 2 della direttiva 2001/42/CE (direttiva VAS), per

«valutazione ambientale» si intende «l'elaborazione di un rapporto di

impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del

89

rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell'iter decisionale e

la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione a norma degli

articoli da 4 a 9» (tale definizione, al fine di poter comprendere la specifica

funzione della VAS, deve essere integrata con ciò che prevede l'art. 1 della

medesima direttiva, secondo cui essa si sostanzia in una «valutazione

ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti

significativi sull'ambiente», differenziandosi così, rispetto alla VIA, in base

all'oggetto);

- l'art. 2, comma 1, lett. l) del D.Lgs. 59/2005 definisce invece

l'«autorizzazione integrata ambientale» come «il provvedimento che

autorizza l'esercizio di un impianto o di parte di esso a determinate

condizioni che devono garantire che l'impianto sia conforme ai requisiti del

presente decreto» (in tal caso, per cogliere l’ “essenza” di questo istituto

occorre rifarsi al comma 14 dell'art. 5 del medesimo decreto, a norma del

quale l'AIA «sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto,

nulla osta o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge

e dalle relative norme di attuazione»).

Può essere utile evidenziare, infine, alcuni elementi comuni alle tre

procedure (VAS, VIA e AIA), elementi che forse spiegano le ragioni che hanno

indotto il legislatore delegato (e, ancor prima, quello delegante) a dettarne una

disciplina congiunta (ossia - dopo l'avvenuto "accorpamento" fra le varie

materie oggetto della delega legislativa nell'ambito di un unico decreto

legislativo - la parte seconda del D.Lgs. 152/2006).

Tutte e tre le procedure in esame, infatti:

- hanno carattere preventivo, proponendosi (in applicazione del principio

comunitario di prevenzione) di individuare, valutare e mitigare i possibili

effetti perturbativi sull'ambiente di un determinato piano, programma o

progetto prima che esso sia adottato o autorizzato (e dunque, nel caso di

progetti di opere o interventi, prima che questi siano realizzati provocando

i suddetti effetti);

90

- si fondano su un approccio "globale", associando cioè in un'unica

contestuale valutazione l'incidenza che la realizzazione di uno specifico

piano, programma o progetto può avere su tutti i molteplici fattori

(naturalistici e antropici) di cui l'ambiente è composto, considerati

complessivamente ed anche nelle loro possibili interazioni. Questo

peculiare approccio colloca le procedure in questione in posizione

"trasversale" rispetto ai tradizionali strumenti di protezione dell'ambiente

che, invece, intervengono settorialmente (e, quindi, separatamente) su ogni

sua singola componente (aria, acque, suolo, ecc.);

- danno ampio risalto alla partecipazione del pubblico e presentano, anzi, i

tratti tipici dei c.d. "procedimenti di massa", essendo potenzialmente aperti

alla partecipazione di un numero anche elevato di soggetti;

- prevedono un'istruttoria dagli spiccati connotati tecnico-scientifici.

Istruttoria che, per questa ragione, è affidata ad apposite commissioni

tecniche istituite ad hoc.

La direttiva 85/337/CEE, all'art. 12, concedeva tre anni di tempo agli Stati

membri dell'Unione per attuare la disciplina sulla VIA, ma sino ad oggi in

Italia non si è giunti ad un recepimento definitivo della direttiva.

L'art. 6 della L. 349/1986, istitutiva del Ministero dell'ambiente, impegnava

il Governo a presentare entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge un

disegno di legge alle Camere relativo all'attuazione delle direttive comunitarie

in materia d'impatto ambientale. In attesa dell'attuazione legislativa l'art. 6

rinviava per le norme tecniche e per le categorie di opere in grado di produrre

rilevanti modificazioni dell'ambiente ad un decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri da adottarsi su proposta del Ministro dell'ambiente. Il

D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, integrato dal successivo D.P.R. 11 febbraio

1998, delineava un regime transitorio nel quale si definivano a grandi linee le

fasi della procedura della cd. regolamentazione della compatibilità ambientale

limitatamente alle opere previste dall'Allegato I della direttiva.

91

L'articolo 6 della L. 349/1986, che ha a lungo dettato la disciplina in

materia, è stato di recente abrogato espressamente dall'articolo 48 del D.Lgs. 3

aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale. Tale provvedimento

risistema in maniera organica la procedura per la valutazione di impatto

ambientale e dedica tutta la sua parte seconda a dare attuazione alle direttive

85/337/CE e 96/61/CE, sulla prevenzione e riduzione integrate

dell'inquinamento, recepita con D.Lgs. 59/2005, ma anche alla direttiva

2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e

programmi sull'ambiente. La parte seconda del Codice ambiente, che

diversamente dalle altre, in vigore il 12 agosto 2006, trascorsi 120 giorni dalla

pubblicazione del decreto, ha inteso perseguire importanti obiettivi, che

dovranno essere confermati con la regolamentazione attuativa.

Tra questi obiettivi rientrano:

- il rapporto costi - benefici, in base al quale occorre bilanciare le ragioni

dell'ambiente con quelle dell'economia ed anticipare la procedura di VIA

già all'esame del progetto di intervento;

- la riduzione dei tempi di conclusione della procedura;

- il coordinamento tra valutazione di impatto ambientale e valutazione di

impatto ambientale strategica; e tra valutazione di impatto ambientale e la

procedura di autorizzazione integrata ambientale, nel caso di impianti

sottoposti ad entrambe e al fine di evitare duplicazioni.

In via preliminare è bene ribadire, secondo la definizione risistemata in

modo compiuto nell'art. 5 del cd. nuovo Codice ambientale, che per

procedimento di valutazione di impatto ambientale si intende l'elaborazione

di uno studio concernente l'impatto sull'ambiente che può derivare dalla

realizzazione e dall'esercizio di un'opera il cui progetto è sottoposto ad

approvazione o autorizzazione, lo svolgimento di consultazioni, la

valutazione dello studio ambientale e dei risultati delle consultazioni nell'iter

decisionale di approvazione o autorizzazione del progetto dell'opera e la

messa a disposizione delle informazioni sulla decisione. L'articolo 23, che

92

inaugura la serie di disposizioni comuni in materia di VIA, operando rinvii

agli elenchi A e B dell'allegato III della parte seconda del decreto legislativo ed

enumerando specifiche tipologie di progetti ed opere, individua quali sono gli

interventi assoggettati alla valutazione di impatto ambientale e quali invece ne

sono esenti.

Scopi principali della valutazione sono quelli di assicurare la protezione

delle risorse ed il loro uso plurimo e razionale, migliorare la qualità della vita

garantendo la partecipazione e lo scambio informativo con la popolazione,

semplificare tutti gli atti autorizzativi in materia (art. 24). La competenza

specifica alla valutazione spetta al Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali nel caso di

progetti di opere ed interventi sottoposti ad autorizzazione statale e per quelli

aventi impatto ambientale interregionale e internazionale; negli altri casi

spetta invece all'autorità individuata dalla Regione o dalla Provincia (art. 25).

Tutto il procedimento di valutazione di impatto ambientale si articola nella

fase:

• introduttiva del procedimento, in cui il committente o proponente deve

inoltrare apposita domanda all'autorità competente allegandovi il progetto,

lo studio di impatto ambientale e la sintesi non tecnica. Copia della

domanda deve essere trasmessa anche alle Regioni, alle Province e ai

Comuni interessati, nonché agli enti di gestione nel caso si tratti di

interventi che incidono su aree naturali protette, chiamati ad esprimere il

loro parere entro 60 giorni. Decorso vanamente il termine, l'autorità

competente procederà anche in assenza dei loro pronunciamenti

esprimendosi sulla compatibilità ambientale del progetto. Tale autorità può

chiedere anche integrazioni documentali indicando un termine in cui

adempiere (art. 26);

• dello studio di impatto ambientale, che deve essere predisposto a cura e

spese del committente o proponente, secondo le indicazioni di cui

all'Allegato V alla parte seconda.

93

Lo studio di impatto ambientale deve contenere almeno:

a) una descrizione del progetto con le informazioni relative alle sue

caratteristiche, alla sua localizzazione ed alle sue dimensioni;

b) una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente

compensare gli effetti negativi rilevanti;

c) i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti

sull'ambiente e sul patrimonio culturale che il progetto può produrre, sia in

fase di realizzazione che in fase di esercizio;

d) una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal

committente, ivi compresa la cosiddetta ‘opzione zero’, con indicazione delle

principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell'impatto ambientale;

e) una valutazione del rapporto costi-benefici del progetto dal punto di

vista ambientale, economico e sociale.

Allo studio di impatto ambientale deve essere allegata una sintesi non

tecnica delle caratteristiche dimensionali e funzionali dell'opera o intervento

progettato e dei dati e delle informazioni contenuti nello studio stesso (art. 27);

• della pubblicità. Le amministrazioni, le Regioni e le Province autonome

indicano gli uffici presso i quali sono reperibili e consultabili dal pubblico i

documenti e gli atti inerenti il procedimento di valutazione. La pubblicità e

la conoscibilità dei contenuti dell'opera da realizzare sono assicurati già al

momento della presentazione della domanda perché contestualmente il

proponente o committente deve provvedere al deposito del progetto

dell'opera, dello studio di impatto ambientale e di varie copie della sintesi

non tecnica, nonché alla diffusione di un annuncio dell'avvenuto deposito a

mezzo stampa secondo le modalità stabilite da un apposito regolamento

dell'autorità competente, che provvederà a disciplinare anche le modalità di

pubblicazione del progetto su internet (art. 28);

• della partecipazione al procedimento. È questa la fase in cui i soggetti

interessati che intendano fornire elementi conoscitivi e valutativi

concernenti i possibili effetti dell'opera possono presentare all'autorità

94

competente le proprie osservazioni, entro 45 giorni dall'avvenuta

pubblicazione dell'annuncio a mezzo stampa. In merito l'autorità può dare

corso ad un'inchiesta e può anche disporre un sintetico contraddittorio con

il proponente (art. 29);

• dell'istruttoria tecnica, che rappresenta il momento in cui si accerta la

completezza della documentazione, si verifica la corrispondenza di ciò che

è stato documentato rispetto ai luoghi e alle loro effettive caratteristiche, si

controlla che i dati relativi a tutte le sorgenti potenziali ed eventuali di

inquinamento siano conformi alle normative di settore, si riscontra la

coerenza del progetto rispetto all'utilizzo delle materie prime. Durante

l'istruttoria si accerta anche il corretto utilizzo degli strumenti di analisi e

previsione degli effetti ambientali e si individua e descrive l'impatto

complessivo che l'intervento produrrà sull'ambiente e sul patrimonio

culturale, mettendo a confronto la situazione esistente al momento della

presentazione della domanda con quella che prevedibilmente si verificherà

successivamente alla realizzazione dell'opera. Questa fase attualmente è

svolta dalla Commissione di cui all'art. 19, comma 2 del D.Lgs. 190/2002,

modificato dal D.L. 315/2003, conv. in L 5/2004: il decreto 190 ha ora subito

l'abrogazione degli artt. 1 e 2, relativi proprio alla commissione, per effetto

dell'art. 48 del D.Lgs. 152/2006. Ne risulta che allo svolgimento

dell'istruttoria è preposta la Commissione tecnico-consultiva per le

valutazioni ambientali, istituita dall'art. 6 del Codice ambiente:

l'abrogazione però resta sospesa e la commissione di cui al D.Lgs. 190/2002

continuerà ad operare sino all'emanazione di un decreto ministeriale che

disciplinerà modalità, tariffe, controlli e compensi della nuova commissione

(art. 30);

• del giudizio di compatibilità. L'intera procedura si conclude con il giudizio

di compatibilità da rendersi entro 90 giorni dalla pubblicazione di cui

all'articolo 28. Se tale termine decorre invano si attiva il potere sostitutivo

del Consiglio dei Ministri che vi provvede entro 60 giorni, non prima però

95

di aver diffidato l'organo competente ad adempiere concedendogli un

termine di 20 giorni. In difetto, trascorso infruttuosamente il citato termine,

il giudizio emesso si intende negativo se riguarda progetti sottoposti a VIA

statale. Per le opere sottoposte a VIA non statale, invece, la disciplina

riportata si applica solo fino all'emanazione di apposite norme regionali e

provinciali. L'amministrazione competente all'autorizzazione definitiva

acquisisce il giudizio di compatibilità con tutte le relative prescrizioni. Nei

casi di iniziative promosse da autorità pubbliche il progetto deve essere

adeguato al provvedimento finale e questo deve a sua volta evidenziare la

conformità delle scelte effettuate rispetto agli esiti della procedura

d'impatto ambientale. Negli altri casi i progetti devono essere conformi alla

compatibilità ambientale già prima del rilascio dell'autorizzazione. I

risultati della procedura devono essere inoltre più pubblicizzati e

comunicati ai soggetti del procedimento e delle amministrazioni. Il

pubblico, infine, deve vedersi garantita la possibilità di conoscere la

decisione e le condizioni che l'accompagnano, i motivi e i pareri su cui si

basa e tutte le informazioni relative al processo di partecipazione (art. 31).

Quanto all'entrata in vigore l'art. 52 del nuovo D.Lgs. 152/2006 dispone

che, fatte salve norme di adeguamento e di attuazione, la nuova procedura

sarà applicabile trascorsi 120 giorni dalla pubblicazione del decreto.

Nel quadro normativo vigente va, poi, citato quanto disposto dall'art. 1 L.

21-11-2001, n. 443 che, al comma 2, delegava il Governo ad emanare, nel

rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, uno o più decreti

legislativi volti a definire un impianto normativo che inquadrasse le

infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di

preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo

sviluppo del Paese, a tal fine riformando le procedure per la valutazione di

impatto ambientale (VIA) e l'autorizzazione integrata ambientale,

limitatamente alle suddette opere e comunque nel rispetto dell'art. 2 della

96

direttiva 85/337/CEE, come modificata dalla direttiva 97/11/CE, e

introducendo un regime speciale.

In attuazione di siffatta delega è stato emanato il D.Lgs. 20-8-2002, n. 190

che, come modificato dalla L. 18 aprile 2005, n. 62 (il cui art. 30 è stato

abrogato dall'art. 48, c. 1, lett. n) del D.Lgs. 152/2006) e dal D.Lgs. 17 agosto

2005, n. 189, ha disciplinato la procedura di VIA per le infrastrutture e per gli

insediamenti produttivi in senso derogatorio rispetto al procedimento

ordinario, trasformando radicalmente alcune fasi fondamentali del

procedimento.

L' art. 17, comma 3, del D.Lgs. 190/2002 stabilisce che non si fa luogo a

V.I.A. nel caso di interventi destinati alla difesa nazionale in vista di un

pericolo imminente e nell'ipotesi di interventi conseguenti a calamità per le

quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza.

L’avvio del procedimento è affidato all'iniziativa del soggetto proponente,

il quale deve predisporre uno studio di impatto ambientale; il soggetto

aggiudicatore deve provvedere, invece, alla redazione di una relazione sui

metodi di previsione utilizzati per la V.I.A. e per eventuali misure di

riduzione dell'impatto e di un riassunto non tecnico delle informazioni

trasmesse con un elenco indicativo delle difficoltà riscontrate.

Successiva a questa prima fase, secondo il disposto dell'art. 3, comma 4 del

D.Lgs. 190/2002, è la rimessione da parte dei soggetti aggiudicatori del

progetto preliminare al Ministero e, ove competenti, al Ministero

dell'ambiente e della tutela del territorio, al Ministero delle attività produttive

ed al Ministero per i beni e le attività culturali, nonché alle regioni o province

autonome competenti per territorio.

Le amministrazioni interessate rendono le loro valutazioni al Ministero

entro 90 giorni dalla ricezione del progetto preliminare.

Nei successivi 60 giorni il Ministero, acquisito nei casi previsti il parere del

Consiglio superiore dei lavori pubblici o di altra commissione consultiva

97

competente, formula la propria proposta al CIPE, che si pronuncia nei 30

giorni seguenti.

Nelle ipotesi in cui una o più valutazioni o pareri non siano pervenuti nel

termine prescritto, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti invita i

soggetti medesimi a provvedere entro ulteriori 30 giorni; in mancanza di

riscontro il Ministro formula la propria proposta al CIPE, con eventuali

prescrizioni, che, laddove non si verifichino i casi di dissenso disciplinato dal

comma 6, decide a maggioranza sentiti i Comuni interessati e con il consenso

dei Presidenti regionali e provinciali coinvolti.

L’approvazione determina, ove necessario ai sensi delle vigenti norme,

l'accertamento della compatibilità ambientale dell'opera e perfeziona, ad ogni

fine urbanistico ed edilizio, l'intesa Stato-Regione sulla sua localizzazione,

comportando l'automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed

adottati.

La conoscibilità dell'approvazione del progetto preliminare è resa mediante

pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione (o nella Gazzetta Ufficiale)

ed è comunicata agli enti locali interessati a cura del soggetto aggiudicatore.

Sul D.Lgs. 190/2002 è da ultimo intervenuto il D.Lgs. 152/2006 che ha

abrogato i commi 2 e 3 dell'articolo 19, relativi alla Commissione speciale di

valutazione di impatto ambientale. In luogo di quella prevista dall'articolo 19,

che rimane ancora operante, il Codice ne ha istituito una nuova di natura

tecnico-consultiva: all'articolo 6, infatti, indica che essa si compone di

settantotto membri, oltre al presidente ed a tre vicepresidenti, scelti tra

professori universitari, tra professionisti ed esperti qualificati in sistemi di

gestione, in misurazioni e in materie progettuali, geologiche, ambientali,

giuridiche, economiche e sociali, nonchè fra dirigenti della pubblica

amministrazione.

98

La Commissione tecnico - consultiva per le valutazioni ambientali

L'attività della Commissione è articolata in tre settori operativi facenti capo ai tre

vicepresidenti e concernenti, rispettivamente, le seguenti procedure:

a) valutazione ambientale strategica:

b) valutazione di impatto ambientale:

c) prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento.

La Commissione opera, di norma, attraverso sottocommissioni. Le

sottocommissioni sono composte da un numero variabile di componenti in ragione

delle professionalità necessarie per il completo ed adeguato esame della specifica

pratica. L'individuazione delle professionalità necessarie spetta al vicepresidente

competente. Una volta individuate le figure professionali dei componenti e del

coordinatore della sottocommissione, i singoli commissari sono assegnati alle

sottocommissioni sulla base di un predefinito ordine di turnazione.

In base a quanto disposto dall'articolo 49 del Codice dell’ambiente occorre

ricordare che in sede di prima attuazione i componenti delle commissioni tecnico-

consultive di cui all'articolo 19 (e di cui all'art. 18, comma 5, della legge 11 marzo

1988, n. 67, ed all'articolo 5, comma 9, del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59)

restano in carica assumendo le funzioni di componenti della nuova commissione

prevista dall'articolo 6 fino alla fine del quarto anno dall'entrata in vigore della parte

seconda del nuovo Codice.

La procedura per il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio di impianti di

energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici è stata inizialmente

dettata dal D.L. 7 febbraio 2002, n. 7, conv. con modifiche in L 55/2002,

rubricato misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico

nazionale.

Tale decreto, al fine di evitare il pericolo di interruzione di fornitura di

energia elettrica su tutto il territorio nazionale e di garantire la necessaria

copertura del fabbisogno nazionale, comunque non oltre il 31 dicembre 2003,

stabiliva che, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra

lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, la

costruzione e l'esercizio degli impianti di energia elettrica di potenza

99

superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica o ripotenziamento,

nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili all'esercizio degli

stessi, fossero dichiarati opere di pubblica utilità e soggetti ad una

autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività produttive,

sostitutiva di autorizzazioni, concessioni ed atti di assenso comunque

denominati, e che tale autorizzazione costituisse titolo a costruire e ad

esercitare l'impianto in conformità al progetto approvato.

L'autorizzazione, rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale

partecipavano le Amministrazioni statali e locali interessate e che si svolgeva

nel rispetto dei principi di semplificazione e secondo le modalità di cui alla

legge 7 agosto 1990, n. 241, è stata così disciplinata fino al recepimento della

direttiva 96/61/CE del Consiglio, sulla prevenzione e riduzione integrate

dell'inquinamento, avvenuta ad opera del D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, che

ha introdotto l'autorizzazione integrata ambientale e ne ha subordinalo il

rilascio al rispetto della disciplina in esso contenuta. Ne deriva pertanto che le

due discipline si intersecano come indicato dal comma 9 dell'articolo 18, che

espressamente stabilisce che per gli impianti di produzione di energia elettrica

di potenza superiore a 300 MW termici, di intesa tra i Ministri dell'ambiente e

della tutela del territorio e delle attività produttive, sono stabilite le modalità

di coordinamento delle fasi procedurali connesse tra il procedimento unico di

cui al D.L. 7/2002, convertito con modificazioni, sul procedimento per il

rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale di cui al medesimo decreto

59/2005. Il coordinamento tra i due provvedimenti è ribadito anche dall'art.

34, comma 5 del Codice in materia di ambiente (rubricato relazioni tra VIA e

IPPC) che in merito dispone che per gli impianti menzionati, nonché per le

modifiche sostanziali agli stessi, la procedura di valutazione dell'impatto

ambientale è integrata nel procedimento per il rilascio dell'autorizzazione

integrata ambientale.

L’articolo 2 del D.Lgs. 59/2005 definisce l'autorizzazione integrata

ambientale come provvedimento che autorizza l'esercizio di un impianto o di

100

parte di esso a determinare condizioni che devono garantire che l'impianto

stesso sia conforme ai requisiti previsti. Un'autorizzazione integrata

ambientale può valere per uno o più impianti o parti di essi, che siano

localizzati sullo stesso sito e gestiti dal medesimo gestore.

Principi generali dell’autorizzazione integrata ambientale

Nel determinare le condizioni per l'autorizzazione integrata ambientale, fermo

restando il rispetto delle norme di qualità ambientale, l'autorità competente tiene

conto dei seguenti principi generali:

a) devono essere prese le opportune misure di prevenzione dell'inquinamento,

applicando in particolare le migliori tecniche disponibili;

b) non si devono verificare fenomeni di inquinamento significativi;

c) deve essere evitata la produzione di rifiuti;

d) l'energia deve essere utilizzata in modo efficace;

e) devono essere prese le misure necessarie per prevenire gli incidenti e limitarne

le conseguenze;

f) deve essere evitato qualsiasi rischio di inquinamento al momento della

cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripristinato ai sensi della

normativa vigente in materia di bonifiche e ripristino ambientale.

Ai fini del rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale la procedura

prevede che, salvo quanto disposto dal c. 5 dell'art. 5 del D.Lgs. 59/2005 circa

le informazioni sui rischi di incidenti connessi a determinate attività e le

informazioni richieste dalla normativa relativa ad aria, acqua, suolo e rumore,

la domanda debba comunque descrivere:

- l'impianto, il tipo e la portata delle sue attività;

- le materie prime e ausiliarie, le sostanze e l'energia usate o prodotte

dall'impianto;

- le fonti di emissione dell'impianto;

- lo stato del sito di ubicazione dell'impianto;

101

- il tipo e l'entità delle emissioni dell'impianto in ogni settore ambientale,

nonché un'identificazione degli effetti significativi delle emissioni

sull'ambiente;

- la tecnologia utilizzata e le altre tecniche in uso per prevenire le emissioni

dall'impianto oppure per ridurle;

- le misure di prevenzione e di recupero dei rifiuti prodotti dall'impianto;

- le misure previste per controllare le emissioni nell'ambiente;

- le eventuali principali alternative prese in esame dal gestore, in forma

sommaria;

- le altre misure previste per ottemperare ai principi di cui all'articolo 3 e una

sintesi non tecnica dei dati di cui alle voci precedenti.

L'autorità competente, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda,

comunica al gestore la data di avvio del procedimento ai sensi della legge

241/1990 e la sede degli uffici presso i quali sono depositati atti e documenti.

Entro 15 giorni dalla comunicazione il gestore provvede a sua cura e sue spese

alla pubblicazione su un quotidiano a diffusione provinciale o regionale,

ovvero a diffusione nazionale nel caso di progetti che ricadono nell'ambito

della competenza dello Stato, di un annuncio contenente l'indicazione della

localizzazione dell'impianto e del nominativo del gestore, nonché il luogo ove

è possibile prendere visione degli atti e trasmettere le osservazioni.

Entro 30 giorni dalla data di pubblicazione dell'annuncio i soggetti

interessati possono presentare in forma scritta, all'autorità competente,

osservazioni sulla domanda.

Ai fini dello svolgimento delle attività istruttorie opererà la commissione

prevista dall'art. 6 del Codice ma solo alla fine dei quattro anni dalla sua

entrata in vigore; fino ad allora continuerà ad esercitare le sue funzioni la

commissione di cui all'art. 5, comma 9 del decreto legislativo 59/2005,

abrogato dall'art. 48 del Codice dell’ambiente, ma la cui abrogazione è

attualmente sospesa.

102

L'autorità competente convoca apposita conferenza dei servizi alla quale

invita le amministrazioni competenti in materia ambientale e comunque, nel

caso di impianti di competenza statale, i Ministeri dell'interno, della salute e

delle attività produttive.

Acquisite le determinazioni e le osservazioni, l'autorità rilascia, entro 150

giorni dalla presentazione della domanda, un'autorizzazione contenente le

condizioni che garantiscono la conformità dell'impianto ai requisiti previsti,

oppure la nega (c. 12).

L'autorizzazione integrata ambientale non può essere comunque rilasciata

prima della conclusione del procedimento di valutazione di impatto

ambientale e sostituisce a tutti gli effetti ogni altra autorizzazione, visto, nulla

osta o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e dalle

relative norme di attuazione, fatte salve le disposizioni relative al verificarsi di

incidenti pericolosi.

Copia dell'autorizzazione integrata ambientale e di qualsiasi suo successivo

aggiornamento, è messa a disposizione del pubblico e sono rese altresì

disponibili le informazioni relative alla partecipazione del pubblico al

procedimento.

Ove l'autorità competente non provveda a concludere il procedimento

relativo al rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale entro i termini

previsti dal comma 12, si applica il potere sostitutivo di cui all'articolo 5 del

decreto legislativo 112/1998.

L'autorizzazione concessa agli impianti esistenti, che deve includere le

modalità previste per la protezione dell'ambiente nel suo complesso, prevede

la data, comunque non successiva al 30 ottobre 2007, entro la quale tali

prescrizioni debbono essere attuate. Tutti i procedimenti per impianti esistenti

devono essere comunque conclusi in tempo utile per assicurare il rispetto di

tale termine. Le autorità competenti definiscono o adeguano

conseguentemente i propri calendari delle scadenze per la presentazione delle

domande di autorizzazione integrata ambientale.

103

In considerazione del particolare e rilevante impatto ambientale, della

complessità e del preminente interesse nazionale dell'impianto, le autorità

competenti e i gestori possono concludere specifici accordi, al fine di

garantire, secondo gli interessi collettivi, l'armonizzazione tra lo sviluppo del

sistema produttivo nazionale, le politiche del territorio e le strategie aziendali,

assicurando il necessario coordinamento tra l'attuazione dell'accordo e la

procedura di rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale. In questi casi il

termine di 150 giorni è sostituito dal termine di 300 giorni.

Con la direttiva 2001/42/CE del Consiglio europeo è stata introdotta nel

diritto comunitario la valutazione ambientale strategica (VAS).

La VAS costituisce un istituto rivolto a dare effettiva consistenza giuridica

al principio dello sviluppo sostenibile e la stessa direttiva afferma di

perseguire l'obiettivo «di garantire un elevato livello di protezione

dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali

all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi, al fine di

promuovere lo sviluppo sostenibile».

La valutazione strategica si sostanzia, quindi, nell'analisi preventiva degli

effetti che potranno essere indotti sull'ambiente dall'attuazione di determinati

strumenti di pianificazione e programmazione.

La direttiva comunitaria si limita a fissare a grandi linee i contenuti della

VAS, lasciando agli Stati membri il compito di integrarla nella maniera più

opportuna nelle specifiche procedure di elaborazione e approvazione dei piani

e dei programmi di ciascun Paese.

L'articolo 5 del D.Lgs. 152/2006 definisce il procedimento di VAS come

l'elaborazione di un rapporto concernente l'impatto sull'ambiente conseguente

all'attuazione di un determinato piano o programma da adottarsi o

approvarsi, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto

ambientale e dei risultati delle consultazioni nell'iter decisionale di

approvazione di un piano o programma e la messa a disposizione delle

informazioni sulla decisione.

104

L'art. 7, di esordio delle disposizioni comuni in materia di VAS, stante poi

la disciplina specifica per la VAS statale di cui all'art. 15, dispone che sono

soggetti a valutazione ambientale strategica i piani e i programmi che possano

avere effetti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale, e che:

- riguardino i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale,

dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle

telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della

destinazione dei suoli;

- contengano la definizione del quadro di riferimento per l'approvazione,

l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la realizzazione di

opere ed interventi i cui progetti sono sottoposti a valutazione di impatto

ambientale in base alla normativa vigente;

- concernano i siti designati come zone di protezione speciale per la

conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di

importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora

e della fauna selvatica.

Sono altresì sottoposti a valutazione ambientale strategica anche i piani e

programmi comunque legati alla realizzazione di opere o interventi che

possono tuttavia avere effetti significativi sull'ambiente e sul patrimonio

culturale, a giudizio della Commissione tecnico-consultiva di cui all'art. 6 ed

in particolare della sottocommissione competente per la valutazione

ambientale strategica.

Sono esclusi dal campo di applicazione delle norme di cui alla parte

seconda del presente decreto:

a) i piani e i programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale

caratterizzati da somma urgenza o coperti dal segreto di Stato;

b) i piani e i programmi finanziari o di bilancio;

c) i piani e i programmi relativi agli interventi di telefonia mobile soggetti

alle disposizioni di cui all'articolo 87 del decreto legislativo 259/2003.

105

La valutazione ambientale strategica deve essere effettuata durante la fase

preparatoria del piano o del programma e prima della sua approvazione

direttamente dall'amministrazione responsabile dell'intervento ambientale,

fermo restando l'inoltro del rapporto ai Ministri dell'ambiente, dei beni

culturali e del paesaggio, agli altri Ministri coinvolti o interessati e alla

Commissione tecnico-consultiva, nonché l'invio alle Regioni e il deposito delle

copie presso gli uffici provinciali e regionali.

Le procedure amministrative previste dal Codice ambiente al titolo II della

parte II sono integrate nelle procedure ordinarie in vigore per l'adozione ed

approvazione dei piani e dei programmi.

Nel caso di piani e programmi gerarchicamente ordinati, le autorità

competenti all'approvazione dei singoli piani o programmi tengono conto, al

fine di evitare duplicazioni del giudizio, delle valutazioni già effettuate.

Documento fondamentale della procedura di VAS è il rapporto ambientale

che deve essere redatto prima ed ai fini dell'approvazione e che costituisce

parte integrante della documentazione del piano o del programma. In esso

debbono essere individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che

l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull'ambiente

e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative ad esso che

possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale.

Nell'Allegato I alla parte II del decreto è indicata una serie di informazioni che

possono essere ragionevolmente richieste ed usate anche per la redazione del

rapporto. Il proponente ha la facoltà di attivare una fase preliminare allo

scopo di definire, in contraddittorio con l'autorità competente, le informazioni

che devono essere fornite nel rapporto ambientale.

Le altre autorità che, per le loro specifiche competenze ambientali, sono

interessate agli effetti dovuti all'applicazione del piano o del programma

oggetto d'esame devono essere consultate al momento della decisione sulla

portata delle informazioni da includere nel rapporto ambientale e sul loro

livello di dettaglio. Al rapporto ambientale deve essere allegata una sintesi

106

non tecnica dei contenuti del piano o programma proposto e di tutti gli altri

dati (art. 9).

Prima dell'approvazione, il piano o programma adottato, oppure le relative

proposte insieme con il rapporto ambientale e la documentazione allegata,

devono essere messi a disposizione o inviati alle altre autorità che, per le loro

specifiche competenze ambientali o paesaggistiche, esercitano funzioni

amministrative correlate agli effetti sull'ambiente dovuti all'applicazione del

piano o del programma e al pubblico.

Dell'avvenuto invio e deposito deve essere data notizia a mezzo stampa

secondo le modalità stabilite con apposito regolamento, che assicura criteri

uniformi di pubblicità e garantisce che il pubblico interessato venga in tutti i

casi adeguatamente informato. Fino all'entrata in vigore del regolamento le

pubblicazioni vanno eseguite a cura e spese dell'interessato in un quotidiano a

diffusione nazionale e in un quotidiano a diffusione regionale per ciascuna

Regione direttamente interessata.

Entro il termine di 45 giorni dalla pubblicazione della notizia di avvenuto

deposito e dell'eventuale pubblicazione in internet, chiunque ne abbia

interesse può prendere visione della proposta di piano o programma e del

relativo rapporto ambientale depositati e pubblicizzati. Entro lo stesso termine

chiunque può presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o

ulteriori elementi conoscitivi e valutativi (art. 10).

In tema di consultazioni transfrontaliere dispone l'art. 11: qualora

l'attuazione di un determinato piano o di un programma sottoposto a VAS

possa avere effetti significativi anche sull'ambiente di un altro Stato membro

dell'Unione europea, o qualora lo richieda lo Stato membro che potrebbe

essere interessato in misura significativa, una copia integrale della proposta di

piano o di programma e del rapporto ambientale deve essere trasmessa, prima

della approvazione, anche a detto Stato membro interessato, invitandolo ad

esprimere il proprio parere entro il termine di 60 giorni dal ricevimento della

documentazione trasmessa.

107

Qualora lo Stato membro, entro il termine di 30 giorni dal ricevimento

comunichi che, per esprimere il proprio parere, intende procedere a

consultazioni, l'autorità competente deve concedere un congruo termine,

comunque non superiore a 90 giorni, per consentire allo Stato membro di

procedere alle consultazioni, al proprio interno, delle autorità e del pubblico

interessato. Intanto ogni altro termine resta sospeso.

Prima dell'approvazione del piano o del programma devono essere

esaminati e valutati il rapporto ambientale, i pareri espressi ai sensi

dell'articolo 10, nonché gli eventuali pareri di altri Stati membri resi ai sensi

dell'articolo 11: in base agli esiti dell'esame e delle valutazioni raccolte,

l'autorità preposta alla valutazione ambientale, entro 60 giorni dalla scadenza

dell'ultimo termine utile per la presentazione dei pareri stessi, emette un

giudizio articolato e motivato sulla compatibilità ambientale.

Tale giudizio può essere condizionato all'adozione di specifiche modifiche

ed integrazioni della proposta del piano o programma valutato. In tali ipotesi

il giudizio è trasmesso al proponente con l'invito a provvedere alle necessarie

varianti prima di ripresentare il piano o programma per l'approvazione.

Se il termine decorre vanamente si attiva il potere sostituivo da parte del

Consiglio dei Ministri, che provvede entro 60 giorni, previa diffida all'organo

competente ad adempiere entro il termine di 20 giorni, anche su istanza delle

parti interessate.

In difetto, per i piani e i programmi sottoposti a VAS in sede statale, il

silenzio si intende quale giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del

piano o programma presentato.

Il provvedimento di approvazione deve essere accompagnato da una

dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni

ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto

conto del rapporto ambientale, dei pareri espressi ai sensi dell'articolo 10 e dei

risultati delle consultazioni avviate ai sensi dell'articolo 11, nonché le ragioni

per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, anche rispetto alle

108

alternative possibili che erano state individuate, ed, infine, le misure adottate

in merito al monitoraggio.

In base all'obbligo di informazione circa la decisione, i giudizi di

compatibilità ambientale e i provvedimenti di approvazione devono essere

posti a disposizione del pubblico, unitamente alla relativa documentazione, da

parte del proponente, che è tenuto a darne notizia a mezzo stampa e devono

essere altresì trasmessi in copia integrale dall'autorità competente alle altre

autorità ed agli Stati membri che abbiano partecipato alle consultazioni (art.

13).

Le autorità preposte all'approvazione dei piani o dei programmi esercitano,

avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali, il controllo sugli effetti

ambientali significativi derivanti dalla loro attuazione, al fine, tra l'altro, di

individuare tempestivamente quelli negativi imprevisti e di intervenire per

adottare le opportune misure correttive.

Differenze tra VIA e VAS

La VAS pone rimedio a quello che è il maggior limite della VIA: il riferimento,

cioè, a progetti di opere specifiche e non ad un quadro di scala vasta. La valutazione

degli effetti ambientali non costituisce più un limite rispetto all'attuazione di

determinate opere (delle quali è già stata irrevocabilmente decisa la localizzazione) e

diviene, invece, un passaggio ordinario nell'ambito delle decisioni di localizzazione

che si collocano a monte nelle singole realizzazioni infrastrutturali.

La VIA presuppone la terzietà del valutatore rispetto al proponente. La VAS

presuppone, invece, che la stessa Amministrazione che redige il piano sia

responsabile della valutazione di sostenibilità ambientale del proprio strumento.

109

LA TUTELA RISARCITORIA

NELLE NORME DEL TESTO UNICO IN MATERIA AMBIENTALE

SOMMARIO: Introduzione La nozione di danno ambientale Il principio di precauzione Commento ai singoli articoli - Parte sesta - del Testo Unico n. 152 del 2006:

- ambito di applicazione - prevenzione e ripristino ambientale - risarcimento del danno ambientale Allegati alla Parte sesta del T.U. n.152/2006

Introduzione

La Parte sesta del Testo Unico 3 aprile 2006, n.152 reca le norme in materia di

tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente e risulta dedicata alla

responsabilità ambientale in materia di precauzione, prevenzione e

risarcimento contro i danni causati all'ambiente. Costituisce norma nazionale di

recepimento della Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 21

aprile 2004 sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e

riparazione del danno ambientale.

Prima di passare alla disamina articolo per articolo della nuova normativa

occorre soffermarsi brevemente sui concetti di ambiente e di danno all'ambiente

come faticosamente configurati a seguito di copiosi studi dottrinari ed apporti

giurisprudenziali, nonché cennare al principio di precauzione, fondamento

della normativa comunitaria e nazionale nella materia del diritto dell'ambiente

e binario per la definizione ontologica e normativa del danno ambientale.

L’inquadramento e la definizione del concetto di danno ambientale hanno

conosciuto un annoso e difficile processo di elaborazione ed originato elaborati

dibattiti in sede dottrinaria e giurisprudenziale.

110

La stessa nozione di ambiente, preliminare alla nozione di danno

all'ambiente, è divenuta oggetto di copiose e contrastanti interpretazioni.

Per operare una sintesi, appare illuminante la definizione di ambiente fornita

da una epocale sentenza della Corte di Cassazione, Sezione penale, n. 421 del

1983, secondo la quale: «L’ambiente è l'insieme degli aspetti naturali e culturali

(patrimonio storico e artistico della nazione), tutelati espressamente dall'art. 9».

E non solo questo, in quanto «l'ambiente è anche la salubrità dello spazio che ci

circonda, che assicura il benessere psico-fisico individuale e collettivo, elevato

alla dignità di diritto dell'individuo e interesse della collettività dall'art. 32»

della Costituzione.

Da quella epocale sentenza i successivi sforzi definitori tentavano di

coniugare il diritto all'ambiente con il diritto alla salute, in ottemperanza

all'articolo 32 della Costituzione.

Così, con la legge dell'8 agosto 1985, n. 431, la c.d. legge Galasso, si era

addivenuti alla evoluzione dalle teorie che attribuivano al paesaggio un valore

esclusivamente estetico, traendo le mosse dall'articolo 9 della Costituzione, alle

teorie che intendevano il paesaggio quale uno degli aspetti del più ampio

concetto dell'ambiente inteso in senso metagiuridico, quale bene immanente.

Si contrapponevano a tal punto due orientamenti:

1) il primo che intendeva l'ambiente quale un coacervo di aspetti che andavano

singolarmente considerati; merita menzione l'apporto del Prof. Massimo

Severo Giannini, il quale teorizzava una visione tripartita dell'ambiente e

dunque della sua lesione: come paesaggio, come inquinamento e come

assetto del territorio;

2) il secondo, successivo in senso cronologico, che tendeva ad una

configurazione unitaria dell'ambiente, bene complesso; tale secondo

orientamento veniva recepito nella fondamentale legge n. 349/1986.

Con la legge 8-7-1986, n. 349, istitutiva del Ministero dell'Ambiente e della

VIA e recante norme in materia di danno ambientale, veniva separata la tutela

del patrimonio storico, architettonico e culturale da quella ambientale. Inoltre,

111

per la prima volta veniva affrontato il problema della tutela dell'ambiente in

maniera unitaria, nel tentativo di offrire gli strumenti idonei per una tutela

globale e non più meramente settoriale dell'ambiente.

Solo con la legge n. 349/1986, pur fervendo da anni il dibattito in dottrina e

giurisprudenza, il termine «danno ambientale» assurgeva a dignità legislativa,

preliminarmente inducendo ordine definitorio: erano state proposte espressioni

quali «danno ecologico» o «danno alla salubrità dell'ambiente» o «danno al

contesto ambientale della persona», inquadramenti superati.

La problematica appariva ai limiti della insolubilità per la pluralità di

posizioni giuridiche coinvolte, collegabili a singoli individui ed alla collettività

contemporaneamente.

Peraltro il coacervo di rimedi da azionare a tutela di posizioni così

eterogenee ha inasprito il dibattito sull'inquadramento delle situazioni da

garantire e sottoporre a tutela. Il coesistere di diritti soggettivi e interessi diffusi

o collettivi, per definizione adespoti, in una medesima voce di danno ha

costituito un ostacolo di non poco conto, con evidente difficoltà di intuire quali

dovessero essere i rimedi azionabili.

Secondo una diversa corrente dottrinaria e giurisprudenziale, che vantava

seguito traendo spunto dalla Convenzione di Bruxelles del 1969 sulla

responsabilità civile per i danni da inquinamento da idrocarburi, il diritto

all'ambiente doveva essere qualificato e tutelato come diritto soggettivo

pubblico, facente capo in via diretta allo Stato.

Il danno ambientale consiste nella lesione di un «bene immateriale», lesione

che tuttavia comporta riflessi patrimoniali, connotato da natura pubblicistica,

composto dalla lesione di interessi adespoti e contemporaneamente dal bene

della salute, dal bene della proprietà, dal bene della integrità psico-fisica di ogni

individuo.

Si è proceduto dapprima a tentare di fare assurgere il concetto di danno

ambientale ad un concetto autonomo, per consentirne la perseguibilità, e ci si

orientava nel considerarlo un interesse collettivo o diffuso. Tuttavia, la difficoltà

112

di prevedere rimedi risarcitori per interessi adespoti ha indotto a proseguire nel

dibattito.

Dunque si è proceduto nel senso di non livellare tale nozione unitaria ad un

mero interesse diffuso, elevandolo ad un più compiuto agglomerato di

situazioni tutelabili in contemporanea o separatamente, a seconda, di volta in

volta, dell'indirizzo puntuale intrapreso dalla lesione.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione accoglievano tale ultimo

approccio sistemico e a seguire la giurisprudenza di legittimità e di merito si

conformavano all'idea che la «lesione dell'ambiente quale bene immateriale ma

giuridicamente riconosciuto e tutelato nella sua unitarietà sovente si

accompagna alla menomazione di altri beni o interessi collegati a profili in cui

quella entità unitaria può essere scomposta» (sentenza n. 440 del 1989).

L'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 accoglieva la tesi del diritto pubblico

soggettivo, prevedendo un risarcimento verso lo Stato senza escludere

l’azionabilità dei rimedi previsti per la tutela delle posizioni soggettive e

conferendo un ruolo di rilievo alle associazioni istituite a tutela dell'ambiente.

In termini applicativi, l'articolo 18 rientra negli schemi del diritto civile,

costituendo una specie del genere risarcitorio consacrato con l'articolo 2043 del

Codice Civile.

La migliore dottrina aveva lamentato l'esclusione di previsione per peculiari

situazioni del singolo, quale il diritto soggettivo alla salubrità dell'ambiente, che

traeva la sua dignità dalle norme costituzionali sulla tutela della salute e sulla

integrità della personalità dell’individuo.

Negli anni a seguire la giurisprudenza si era premurata di avallare tali

configurazioni dottrinarie, conferendo dignità di nozione e tutela a tali

ineludibili aspetti del danno ambientale.

La stessa Corte costituzionale in commento all'art. 18 ha più volte precisato

che la giurisdizione è del giudice ordinario e la responsabilità che si configura è

aquiliana e segue le orme della tutela dell'art. 2043 del Codice Civile ma

113

definisce il bene ambiente quale «elemento determinativo della qualità della

vita e bene immateriale sintetico» (Corte cost. sentenza n. 641/1987).

A seguire, l'orientamento delle norme comunitarie ha semplificato e ridotto

la tematica facendo coincidere le nozioni di ambiente e di danno all'ambiente

con elencazioni dei beni interessi che vanno tutelati e la cui lesione produce il

danno ambientale.

La nozione di danno ambientale

La definizione di danno ambientale inserita nell'articolo 300 del decreto

legislativo n.152/2006 in esame di fatto ripropone la nozione di danno

all'ambiente, e dunque di ambiente, come definita nella direttiva 2004/35/Ce.

Il legislatore italiano antepone alla elencazione dei beni interessi da tutelare,

interamente recependo la direttiva europea, una locuzione di respiro generale.

All'articolo 300, comma 1, si definisce il danno ambientale quale: «...qualsiasi

deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto di una risorsa

naturale o dell'utilità assicurata da quest’ultima».

All'art. 302, comma 10 si definiscono risorse naturali «specie e habitat

naturali protetti, acqua e terreno».

La nuova nozione di danno ambientale appare eccessivamente ristretta.

Per prima cosa si lamenta che oggetto di tutela sia un «deterioramento» e

non un inizio del processo di deterioramento, che identicamente potrebbe

essere configurato come un danno in itinere, parzialmente già conclamato. Ci si

riferisce ad ipotesi di danno verificabili solo a medio o lungo termine.

A circoscrivere ulteriormente la nozione, il termine «deterioramento» viene

arricchito degli aggettivi: «significativo e misurabile». Per «significativo» si

intende, per interpretazione letterale, che il danno per poter essere preso in

considerazione deve avere una decisa connotazione, non bastando un danno di

livello minore.

114

A prescindere dalla difficoltà dell'interprete di tradurre in concreto tali

espressioni eccessivamente generiche, appare difficoltoso accettare l'idea della

esistenza di un danno ambientale non significativo.

La dottrina più recente tendeva a configurare la categoria del «diritto

soggettivo dell'ambiente», intendendo l'ambiente quale oggetto di un diritto

della personalità.

Tale orientamento traeva le mosse dall'articolo 2 della Costituzione.

Si obiettava che il bene ambiente non può rientrare nella tutela di cui

all'articolo 2 della Costituzione, in quanto bene collettivo.

A seguito di tali obiezioni la dottrina si spingeva ad inquadrarlo quale diritto

della persona, partendo dall'idea che il bene ambiente, collettivo, abbia altresì la

finalità di soddisfare le esigenze degli individui.

Il dibattito non era concluso ed i tentativi di inquadramento sempre più alto

consentivano alla giurisprudenza di riconoscere come risarcibili situazioni di

danno raffinate ed innovative.

Nel nuovo Testo Unico n.152/2006 si epiteta altresì «misurabile» oltre che

significativo il danno all'ambiente.

Per «misurabilità» si ritiene doversi intendere la possibilità di tradurre in

pecunia il danno come verificatosi, la possibilità di stabilire il pretium doloris di

un danno significativo all'ambiente ovvero quantizzare il livello del danno.

Tale requisito contrasta con il favor riconosciuto alla restituzione in pristino

poi codificato dal legislatore e sovente porrà problemi interpretativi, stante

l'ontologica difficoltà di misurare il grado o il prezzo di un danno ad un habitat,

ad una specie, alle acque o al terreno. Ci si chiede se una menomazione che non

presenti i requisiti della misurabilità e della significatività possa essere oggetto

di risarcimento.

In secondo luogo si lamenta che il danno sia configurabile solo con

riferimento a «specie e habitat naturali protetti, acqua e terreno». E l'aria, ad

esempio? E le forme di danno che cagionano un danno al paesaggio o agli

ecosistemi non inclusi nelle categorie delle specie ed habitat protetti?

115

Il principio di precauzione

La prima elaborazione concettuale del principio risale alla fine degli anni

Ottanta, nell'ambito della discussione sullo sviluppo sostenibile e sulla

prevenzione degli episodi di inquinamento ambientale; in particolare trovava

origine durante i lavori della Seconda e Terza Conferenza Internazionale sulla

Protezione del Mare del Nord, rispettivamente del 1987 e del 1990.

Sancito dalla Convenzione di Rio de Janeiro su «Ambiente e sviluppo», in

particolare inserito al punto 15 della «Dichiarazione di Rio» nel 1992, veniva

ampliato e sviluppato nella «Convenzione di Parigi per la protezione

dell'ambiente marino dell'Atlantico del nord» del settembre 1992 e nel

«Protocollo sulla biosicurezza» adottato a Montreal il 28-1-2000.

Il Trattato di Amsterdam del 1999, riprendendo le disposizioni già introdotte

dal Trattato di Maastricht del 1992, poi trasfuso nel Trattato CE del 1994,

nell'art. 174 prima parte stabilisce: «La politica della Comunità in materia

ambientale mira ad un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità

delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi

della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione in via

prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi

inquina paga"».

Il Regolamento n. 178 del 28 gennaio 2002, del Parlamento europeo e del

Consiglio, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione

alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa

procedure nel campo della sicurezza alimentare e detta la nozione più recente

ed elaborata del principio di precauzione.

L'art. 7 del Regolamento n. 178 del 2002, di seguito riportato, avente per

titolo «Principio di precauzione», cristallizza il principio:

«1. Qualora, in circostanze specifiche a seguito di una valutazione delle

informazioni disponibili, venga individuata la possibilità di effetti dannosi per

la salute umana ma permanga una situazione di incertezza sul piano scientifico,

possono essere adottate le misure provvisorie di gestione del rischio necessarie

116

per garantire il livello elevato di tutela della salute che la Comunità persegue, in

attesa di ulteriori informazioni scientifiche per una valutazione più esauriente

del rischio.

2. Le misure adottate sulla base del paragrafo 1 sono proporzionate e

prevedono le sole restrizioni al commercio che siano necessarie per raggiungere

il livello elevato di tutela della salute perseguito nella Comunità, tenendo conto

della realizzabilità tecnica ed economica e di altri aspetti, se pertinenti. Tali

misure sono riesaminate entro un periodo di tempo ragionevole a seconda della

natura del rischio per la vita o la salute individuato e del tipo di informazioni

scientifiche necessarie per risolvere la situazione di incertezza scientifica e per

realizzare una valutazione del rischio più esauriente».

Dunque il principio di precauzione si configura quale metodologia di analisi

gestionale del rischio e la sua applicazione è invocabile in caso di pericolo

potenziale, quando l'incertezza scientifica non consente una completa

valutazione aprioristica di sicurezza.

Il ricorso al principio di precauzione presuppone:

a) l'identificazione di effetti potenzialmente negativi derivanti da un fenomeno,

un prodotto o un procedimento;

b) una valutazione scientifica del rischio che, per l'insufficienza dei dati, il loro

carattere inconcludente o la loro imprecisione, non consente di determinare

con sufficiente certezza il grado del pericolo.

Pertanto un prodotto o un processo produttivo non vanno considerati

dannosi solo dopo che l'evento si sia verificato ma, al contrario, vanno giudicati

sicuri e dunque immessi sul mercato solo quando è stato eliminato ogni

ragionevole dubbio sulla loro nocività e pericolosità per la salute e per

l'ambiente.

La Corte di Giustizia, nella causa C236/01 del 9-9-2003, riprendendo un

orientamento ormai consolidato, definisce il principio di precauzione come

l'adozione di «misure protettive senza dover attendere che siano

esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità» di rischi per la salute umana.

117

Precisa la Corte che sia sufficiente per l'adozione del principio di precauzione

che sussistano «incertezze riguardo alla esistenza o alla portata di rischi» per la

salute umana e che dunque non occorre sia dimostrata l'esistenza medesima del

rischio, reputandosi bastevole la situazione di rappresentazione del dubbio.

Commento ai singoli articoli - Parte sesta - del Testo Unico n. 152 del 2006:

Ambito di applicazione

La Parte sesta, titolata «Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni

all'ambiente», si articola in tre titoli, dall'articolo 299 all'articolo 318. Il titolo

primo comprende gli articoli dal 299 al 303 ed ha quale oggetto l'«ambito di

applicazione».

L’articolo 299, titolato «Competenze ministeriali» radica la competenza in

capo al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio in materia di tutela,

prevenzione e riparazione dei danni ambientali.

Viene individuata la Direzione competente, la Direzione generale per il

danno ambientale, anche per il cui tramite il Ministro competente esercita le

funzioni ed i compiti dello Stato in questo delicato settore.

Viene posto espresso rinvio alla normativa comunitaria in vigore e si

introduce un consueto, ma non obbligatorio onere di collaborazione con le

Regioni, gli Enti Locali e con qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto

idoneo. Il legislatore adopera il termine «normalmente» e dunque occorre

ritenere che sussistano casi nei quali la collaborazione possa non essere richiesta

a discrezione.

Posta la collaborazione opzionale, si richiamano i principi di sussidiarietà e

di lealtà nella collaborazione tra lo Stato e gli Enti Locali.

All'articolo 300, dal titolo «Danno ambientale», viene dettata la definizione

normativa del danno ambientale. Lungo e travagliato è stato l'iter che ha

condotto all'inquadramento in una nozione di sintesi del danno ambientale.

Con il decreto legislativo n.152/2006 si è giunti ad una definizione

cristallizzata: per danno ambientale si intende «qualsiasi deterioramento

118

significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o

dell'utilità assicurata da quest'ultima» (comma 1 dell'art. 300).

Per circoscrivere e meglio individuare la nozione di danno ambientale, il

legislatore riporta, al comma 2, la definizione descrittiva dettata dalla Direttiva

2004/35/CE secondo la quale costituisce danno ambientale, in particolare, il

deterioramento, in confronto alle condizioni originarie, provocato:

a) alle specie e agli habitat naturali protetti dalla normativa nazionale e

comunitaria, alla fauna selvatica, alla conservazione degli habitat naturali e

seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche, nonché alle aree

naturali protette;

b) alle acque interne, mediante azioni che incidano in modo significativamente

negativo sullo stato ecologico, chimico e/o quantitativo oppure sul

potenziale ecologico delle acque interessate, alle acque costiere ed a quelle

ricomprese nel mare territoriale mediante le azioni suddette, anche se svolte

in acque internazionali;

c) al terreno, mediante qualsiasi contaminazione che crei un rischio

significativo di effetti nocivi, anche indiretti, sulla salute umana a seguito

dell'introduzione nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati,

organismi o microrganismi nocivi per l'ambiente.

L’articolo 301, titolato «Attuazione del principio di precauzione», prescrive le

«modalità di attuazione del principio di precauzione», indicando, al comma

primo, che debba essere assicurato un «alto livello di protezione» nel caso di

pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l'ambiente; viene posto

espresso richiamo all'art. 174, comma 2 del Trattato CE.

Il secondo comma precisa che il rischio debba avere un fondamento

scientifico e la sua rilevazione essere conseguenza di una «valutazione

scientifica obiettiva».

Tale precisazione appare conforme con il substrato scientifico necessario

all'attuazione del principio di precauzione.

119

Di seguito viene descritta la procedura da adottare nel caso in cui si paventi

un rischio per la salute umana e per l'ambiente: l'operatore interessato, «senza

indugio», deve compiutamente informare gli enti locali e la Regione nel cui

territorio si manifesti il pericolo del danno ambientale ed il Prefetto della

Provincia che a sua volta informa il Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio entro le ventiquattro ore successive.

La locuzione «senza indugio» appare vaga; l'assenza di un termine

temporale da rispettare doverosamente rischia di vanificare a sequela il termine

di ventiquattro ore imposto al Prefetto.

Vengono poi compiutamente descritti i criteri generali per l'attuazione delle

«misure di prevenzione» definite nell'articolo 304.

I criteri sono quattro:

1) la proporzionalità rispetto al livello di protezione che si intende raggiungere:

il primo criterio dettato induce ad una opzione di ragionevolezza, e tende ad

evitare che si crei sproporzione, in esubero o carenza, rispetto all'obiettivo;

2) la coerenza e non discriminazione rispetto ad altre misure analoghe già

adottate: il secondo criterio tende a perequare le misure adottande con la

tipologia di misure già adottate in casi analoghi;

3) la ponderazione tra potenziali vantaggi ed oneri: il terzo criterio introduce il

principio del bilanciamento costi-benefici, al fine di consentire che le scelte

sulle misure in concreto prescelte non prescindano dall'analisi dei costi. Si

interpreta che, a parità di validità qualitativa delle misure individuate, vada

prediletta quella meno dispendiosa;

4) le misure devono essere aggiornabili rispetto alla emersione di nuovi dati

scientifici: tale ultimo criterio, per essere correttamente interpretato va letto

in combinato disposto con il criterio indicato al n. 2: l'omologazione della

scelta delle misure a misure già adottate in casi analoghi deve trovare il

limite nel progredire della ricerca. Sicché, se una misura si dimostra

scientificamente migliorativa rispetto alla precedente, va prediletta la

seconda o viceversa.

120

Da ultimo si concede al Ministro il potere discrezionale di finanziare

programmi di ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale e,

ad libitum, di intraprendere «ogni altra iniziativa» al fine di ridurre i rischi di

danno ambientale.

Si intende che eventuali «altre iniziative» debbano comunque risultare

intraprese seguendo i criteri generali dettati al comma precedente.

All'articolo 302, dal titolo «Definizioni», vengono dettate le definizioni

normative.

La prima definizione riguarda «lo stato di conservazione di una specie». Per

meglio dire viene precisato quando lo stato di conservazione di una specie

debba essere «considerato favorevole».

Così, risulta favorevole quando «i dati relativi alla sua popolazione mostrano

che essa si sta mantenendo, a lungo termine, come componente vitale dei suoi

habitat naturali» e quando «l'area naturale della specie non si sta riducendo né

si ridurrà verosimilmente in un futuro prevedibile»; esiste, e verosimilmente

continuerà ad esistere, un habitat sufficientemente ampio per mantenerne la

popolazione a lungo termine».

Dunque viene adottato un triplice criterio, il primo avente a riferimento il

numero della popolazione della specie; il secondo riguardante il sito territoriale

di riferimento; il terzo, di prognosi, sulla perpetrazione dell'habitat.

Il legislatore adotta il metodo della elencazione alfabetica, senza precisare se

si tratti di criteri alternativamente applicabili oppure da cumulare per ottenere

il giudizio di favorevolezza.

Per logica parrebbe doversi intendere che tutti i presupposti debbano essere

realizzati perché una specie venga considerata in stato di conservazione

favorevole. Diversamente si verificherebbe la paradossale situazione di un

habitat ad esempio favorevole ad oggi e non idoneo a permanere tale nel

futuro.

121

Al comma 2 dell'art. 302 viene seguito analogo criterio per valutare quando

debba essere considerato favorevole «lo stato di conservazione di un habitat

naturale»:

a) la sua area naturale e le zone in essa racchiuse sono stabili o in aumento;

b) le strutture e le funzioni specifiche necessarie per il suo mantenimento a

lungo termine esistono e continueranno verosimilmente a esistere in un

futuro prevedibile;

c) lo stato di conservazione delle sue specie tipiche è favorevole, ai sensi del

comma precedente.

I criteri di valutazione attengono alla stabilità o crescita numerica della

estensione territoriale, alla sussistenza e preservazione delle strutture e delle

funzioni specifiche, al rispetto dei criteri dettati per il giudizio di favorevolezza.

Si forniscono poi le definizioni di «acque» per rinvio alla parte terza del

decreto (comma 3) e la definizione dei soggetti giuridici che esercitano attività

professionale avente «rilevanza ambientale».

La definizione fornita di «operatore» e «attività professionale» (commi 4 e 5)

è ampia e generica, includendo qualsiasi persona fisica o giuridica, pubblica o

privata, tanto nell'esercizio quanto nel controllo dell'attività.

Viene incluso altresì chi eserciti un potere decisionale sugli aspetti tecnici e

finanziari, «compresi il titolare del permesso o dell'autorizzazione».

Quanto al titolare del permesso o dell'autorizzazione, si configura una sorta

di responsabilità oggettiva che potrebbe creare problemi interpretativi nel caso

di comportamenti aventi rilevanza penale, salvo il caso in cui il medesimo

titolare sia la persona che abbia personalmente tenuto il comportamento

materiale sindacabile.

Al comma 6 si fornisce la definizione di emissione: «per emissione si intende

il rilascio nell'ambiente, a seguito di attività umana, di sostanze, preparati,

organismi o microrganismi».

122

Immediata e non problematica appare l'interpretazione letterale dei termini

«sostanze» e «preparati», intendendosi sostanze chimiche non manipolate

dall'uomo e preparati, manipolati dall'uomo.

I termini «organismi e microrganismi» vengono adoperati per ricomprendere

anche gli organismi geneticamente modificati ed i microrganismi geneticamente

modificati. Gli OGM e gli MGM sono espressamente menzionati negli allegati

acclusi al Testo Unico n.152/2006.

Al comma 7 si precisa il grado di pericolosità raggiunto per il quale scattano

le misure di allerta e riparazione: così, per minaccia imminente di danno «si

intende il rischio sufficientemente probabile che stia per verificarsi uno

specifico danno ambientale».

La probabilità sufficiente, a dire il vero, appare una tutela di livello inferiore

rispetto a quello auspicato dall'attuazione tout court del principio di

precauzione, che suggerisce che le misure debbano scattare al paventarsi

presunto del rischio, non allo stadio di percentuale di rischio di più del

cinquanta per cento.

Il comma 8 definisce le misure di prevenzione come le misure prese per

reagire a un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia

imminente di danno ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale danno.»

Così, quando si è verificato un evento, un atto o un'omissione che ha posto in

pericolo l'ambiente, vanno attuate le misure di prevenzione per impedire che il

danno si verifichi o per minimizzarne gli esiti.

Perché scattino le misure di prevenzione occorre che la minaccia di danno sia

«imminente». Anche in tale caso il legislatore si è attenuto ad un criterio meno

garantista rispetto alla tempistica di intervento auspicata dal principio di

precauzione.

Il comma 9 specifica cosa si intenda per «ripristino, anche naturale»: il

legislatore ha previsto una forma di restitutio in integrum e dunque di

ripristino dello status quo ante, come previsto dal Codice Civile.

Si opera poi un distinguo per la precisazione del concetto di ripristino.

123

Così, per le acque, le specie e gli habitat protetti per ripristino si intende il

ritorno alle condizioni originarie; per il terreno si intende l'eliminazione di

rischi per la salute umana e per l'ambiente. Tale distinguo appare conforme alla

natura del terreno che non può essere di massima ripristinato, ma deve essere

sanato e non foriero di rischi per la salute umana e per l'ambiente.

Viene poi formulata una disposizione generale sul ripristino: in ogni caso

occorre giungere alla riqualificazione del sito e del suo ecosistema.

Sempre al comma 9, vengono elencate le modalità attraverso le quali occorre

operare il ripristino: qualsiasi azione o combinazione di azioni dirette a

riparare, risanare o sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati.

Ai commi 10 e 11 si dettano le definizioni normative di risorse naturali e di

servizi naturali. Quando si tratta di risorse naturali ci si riferisce alle specie ed

agli habitat protetti, acqua e terreno. Quando si tratta di servizi e servizi delle

risorse naturali ci si riferisce alle funzioni svolte da una risorsa naturale a favore

di altre risorse naturali e/o del pubblico.

Quando al comma 12 si precisa cosa si intenda per «condizioni originarie» si

detta una definizione pressoché identica nel contenuto al concetto normativo

dello status quo ante; ovverosia le condizioni dovranno essere le medesime

sussistenti antecedentemente alla verificazione del danno ambientale.

L’articolo 303, dal titolo «Esclusioni», reca una significativa casistica di

esclusione dell'applicabilità del titolo sesto.

Si interpreta come un elenco tassativo altrimenti sarebbe da considerarsi

ultroneo. Seguendo la disciplina normativa dettata dal Codice Civile, sarebbero

comunque escluse le ipotesi di forza maggiore o di caso fortuito che cassano il

sorgere della obbligazione risarcitoria.

Il legislatore ha preferito operare una dettagliata elencazione dei fattori di

esclusione.

Così costituiscono eccezioni le verificazioni di atti di conflitto armato,

sabotaggi, atti di ostilità, guerra civile, insurrezione; fenomeni naturali di

carattere eccezionale, inevitabili e incontrollabili; il titolo sesto non si applica ai

124

casi di danno ambientale verificato o paventato provocato da quei casi già

rientranti nella disciplina dettata da quelle convenzioni internazionali a cui

l'Italia abbia aderito.

Pone salve le ipotesi di limitazione di responsabilità previste dal LLMC

(convenzione sulla limitazione della responsabilità per crediti marittimi) del

1976 e dal CLNI (convenzione di Strasburgo sulla limitazione della

responsabilità nella navigazione interna) del 1988.

Non si applica ai rischi nucleari, già inclusi dal Trattato istitutivo della

Comunità europea dell'energia atomica.

Non si applica neanche nei casi di attività nazionali aventi quale scopo

esclusivo la difesa della nazione, la sicurezza internazionale o la protezione

dalle calamità naturali. Tale esclusione tuttavia avviene nel solo caso che si

versi in stato di necessità.

Vengono poi precisate esclusioni dettate dal fattore temporale: ribadendo

l'incontestato principio della irretroattività delle leggi, si esclude l'applicazione

nel caso di danno verificatosi antecedentemente alla data di entrata in vigore

del titolo sesto; si precisa che non avrà vigore per danni causati da più di

trent'anni.

Ribadisce il criterio del necessario accertamento della sussistenza del nesso

di causalità per la risarcibilità del danno e precisa che nel caso di danno causato

da inquinamento di carattere diffuso il titolo sesto non si applica qualora sia

impossibile accertare la responsabilità di singoli operatori.

Dunque, il criterio di conferimento di responsabilità da danno all’ambiente

segue i criteri di imputazione dettati dalle norme civili e penali ed il

meccanismo della responsabilità, dell'elemento soggettivo, del nesso di

causalità, dell'evento di danno.

Il danno ambientale, se di carattere diffuso non viene risarcito se non si

individua la responsabilità di operatori singoli.

125

Si obietta che in tal caso avrebbe potuto prevedersi una modalità di

risarcimento a carico dello Stato, quale portatore di un diritto soggettivo

pubblico ad un ambiente integro.

Da ultimo si esclude l'applicazione del titolo sesto per quelle situazioni in

corso di bonifica, salvo che la bonifica non risulti satisfattoria.

Prevenzione e ripristino ambientale

Il titolo secondo della Parte sesta è dedicato alla prevenzione ed al ripristino

ambientale.

L'articolo 304, dal titolo «Azione di prevenzione», descrive le procedure da

seguire nel caso in cui si paventi l'ipotesi che si verifichi un danno ambientale.

Perché venga attuata codesta azione di prevenzione occorre che si verifichi la

circostanza della «imminenza» della minaccia.

Il concetto di imminenza appare vago e scarsamente pregnante. Se inteso in

senso letterale condurrebbe alla definizione di una contingenza temporale

ormai ineluttabile. Inteso in senso traslato potrebbe volere coprire il segmento

di tempo antecedente alla verificazione del danno.

L’operatore interessato è il soggetto che deve adottare le misure di

prevenzione e di messa in sicurezza.

In dettaglio deve, stante l'imminenza della minaccia di danno, innanzitutto

agire con la massima sollecitudine. Viene imposto il termine di ventiquattro ore

e l'intero onere di spesa.

Preliminarmente l'operatore deve inoltrare una comunicazione, avente quale

contenuto le generalità dell'operatore, le caratteristiche del sito a rischio, le

matrici ambientali coinvolte, la descrizione delle misure da adottare, gli

interventi da eseguire.

La comunicazione deve essere inviata sia all'ente territoriale nella cui zona di

competenza si paventa il rischio di verificazione del danno, sia al Prefetto della

Provincia. Il Prefetto a sua volta deve, nelle ventiquattro ore successive,

informare il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio.

126

Una volta ricevuta dal Comune la comunicazione, l'operatore è abilitato alla

immediata adozione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza.

In caso di omessa comunicazione e di omesso adempimento della immediata

adozione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza nei termini

temporali prescritti, viene comminata una sanzione amministrativa pecuniaria

per ogni singolo giorno di ritardo cumulato. La sanzione viene graduata da un

minimo di mille euro ad un massimo di tremila euro per ogni giorno di ritardo.

Il terzo comma analizza i poteri-doveri del Ministro dell'ambiente e della

tutela del territorio.

Il Ministro, in qualsiasi momento può richiedere informazioni suppletive

all'operatore e ordinare peculiari misure di prevenzione con indicazione del

metodo da adottare.

Il maggiore potere appare quello conferito dalla lettera c): il Ministro può

adottare egli stesso le misure di prevenzione necessarie. Letteralmente ha

facoltà di:

a) chiedere all'operatore di fornire informazioni su qualsiasi minaccia

imminente di danno ambientale o su casi sospetti di tale minaccia

imminente;

b) ordinare all'operatore di adottare le specifiche misure di prevenzione

considerate necessarie, precisando le metodologie da seguire;

c) adottare egli stesso le misure di prevenzione necessarie.

Una seconda ipotesi di surroga da parte del Ministro dell'ambiente si verifica

nel caso di inerzia dell'operatore o nel caso in cui l'operatore non possa essere

individuato o nel caso in cui l'operatore sia individuato ma non possa essere

reputato onerato ai costi, si intende ai sensi delle eccezioni stabilite nel presente

decreto.

In tali casi al Ministro è conferita la facoltà di adottare le misure necessarie

per la prevenzione del danno.

127

Viene attribuito un diritto di rivalsa verso il responsabile o corresponsabile,

nel caso in cui venga individuato entro un quinquennio, per il pagamento delle

spese sostenute, come liquidate ed approvate dal Ministro in apposita nota.

L’articolo 305, dal titolo «Ripristino ambientale», tratta dell'ipotesi di danno

ambientale verificato.

In tale caso incombe sull'operatore l'obbligo di comunicare «senza indugio»

all'ente territoriale competente, al Prefetto della Provincia, nonché ad altre

autorità eventualmente interessate, tutti gli aspetti pertinenti alla situazione.

L'operatore deve immediatamente operare le misure di ripristino ambientale.

In particolare deve adottare le misure di ripristino di cui all'articolo 306.

Alla lettera a) dell'art. 305 viene dettata una norma che impone all'operatore

di adottare qualsiasi iniziativa praticabile per controllare, circoscrivere,

eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di

danno.

L’obiettivo di tali iniziative deve essere la tutela della salute umana,

prevenire o limitare pregiudizi ambientali ulteriori, nonché impedire il

verificarsi di ulteriori deterioramenti ai servizi.

Le autorità competenti possono formulare istruzioni inerenti la tipologia di

danno verificato. L’operatore può agire anche sulla base delle specifiche

istruzioni formulate dalle autorità competenti relativamente alle misure di

prevenzione necessarie da adottare.

Il ruolo del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio appare di

sinergia e collaborazione con l'operatore, oltreché di surroga, stante la

situazione di emergenza nella quale si versa nel caso in cui la minaccia di danno

ambientale sia divenuta evento di danno. Così il Ministro, in qualsiasi

momento, ha facoltà di:

a) chiedere all'operatore di fornire informazioni su qualsiasi danno verificatosi e

sulle misure da lui adottate immediatamente;

b) adottare, o ordinare all'operatore di adottare, tutte le iniziative opportune per

controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto

128

immediato, qualsiasi fattore di danno, allo scopo di prevenire o limitare

ulteriori pregiudizi ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori

deterioramenti ai servizi;

c) ordinare all'operatore di prendere le misure di ripristino necessarie;

d) adottare egli stesso le suddette misure (comma 2).

Anche in tale ipotesi viene previsto il diritto di rivalsa verso l'operatore.

All'articolo 306, titolato «Determinazione delle misure per il ripristino

ambientale», viene posto a carico degli operatori l'onere di individuare le

misure per il ripristino ambientale.

Gli operatori presentano le misure come individuate dal Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio senza indugio e non oltre trenta giorni

dall'evento dannoso, se ancora non sono state attuate misure di urgenza.

La decisione su quali siano le misure da attuare spetta al Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio. L'obiettivo manifesto è di giungere, se

possibile, al completo ripristino ambientale.

Dunque gli operatori devono individuare le misure ed il Ministro decide

quali debbano essere adottate tra quelle individuate dall'operatore;

naturalmente, come stabilito all'articolo precedente, può d'ufficio indicare o

intraprendere le misure reputate necessarie.

Al comma 2 viene concessa la possibilità di formulare «accordi» tra la

Pubblica Amministrazione ed i privati, come disciplinati dalla legge 7 agosto

1990, n. 241, articolo 11.

Tali accordi sono strumento di natura mista, privatistica e pubblicistica, di

matrice contrattuale, e sono soggetti ai principi del Codice Civile, nonostante

uno dei due soggetti contraenti sia la Pubblica Amministrazione e dunque un

soggetto pubblico. Si tratta di uno strumento duttile che potrà fornire una

buona possibilità di disciplinare la comune, sinergica volontà di operare al

meglio per giungere al completo ripristino ambientale.

Gli accordi potranno essere utilizzati altresì con finalità transattiva per il

risarcimento del danno causato. Tale ultima disposizione appare opinabile, per

129

quanti reputano inopportuno che il danno all’ambiente possa ontologicamente

essere transatto.

Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione può

recedere unilateralmente dagli accordi, salvo indennizzo. La giurisdizione

esclusiva è del giudice amministrativo, ex articolo 11 della legge n. 241/1990.

Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio ha il potere di gradare la

priorità del ripristino nel caso in cui si verifichino una serie di danni ambientali.

Vengono dettati i criteri ai quali l'Autorità competente deve attenersi per

individuare la scala di urgenza del ripristino.

Il Ministro tiene conto della natura, dell'entità e delle gravità dei diversi casi

di danno ambientale. L’elenco non è esaustivo, potendosi prendere in

considerazione fattori diversi, come il legislatore ha precisato apponendo la

locuzione «fra l'altro». La natura, l'entità e la gravità vanno riferiti tanto al tipo

di danno quanto al grado di possibilità di un ripristino ambientale.

L’espressione usuale che si rinviene in ogni provvedimento comunitario e

nazionale in materia di ambiente è la salvezza della salute umana e

dell'ambiente.

Al comma 4 il legislatore prende posizione e si detta l’assunto che deve

risultare prioritaria la tutela della salute umana rispetto alla salvezza

dell'ambiente.

Da tale priorità si evince la nozione di ambiente accolta dal legislatore:

l'ambiente quale corollario dell'essere umano, non come valore in sé meritevole

di tutela.

Nulla quaestio in ipotesi residuali nelle quali occorra operare una scelta tra la

salute umana e l'ambiente: appare evidente che i beni non siano comparabili,

seguendo l'etica, laica o religiosa, prima che la Costituzione repubblicana.

Ma il rimarcare concetti già assorbiti anche a livello di normative

comunitarie ed internazionali, che usualmente usano negli atti normativi la

locuzione «tutela della salute umana e dell'ambiente», rischia solo di aprire

sterili polemiche.

130

Tale precisazione appare prosaica stante il già operato espresso richiamo al

principio di precauzione. Il bene ambiente è stato ricompreso, per l'opera di una

attenta giurisprudenza italiana di merito e di legittimità, quale necessario

corollario della persona come tutelata in ogni suo aspetto nella Costituzione.

Tornando alle procedure il Ministro deve inoltrare l'invito a presentare

osservazioni nel termine di dieci giorni.

L’invito deve essere rivolto ai soggetti coinvolti, interessati e titolati, nonché

ai proprietari di immobili sui quali dovranno se del caso gravare misure di

ripristino.

Il Ministro, considerate le osservazioni, ne effettua menzione nell'ordinanza.

Diversa procedura viene stabilita per i casi di estrema urgenza: l'invito non

può che essere contestuale all'ordinanza. L’estrema urgenza dovrà essere

motivata.

Avverso tale tipologia di ordinanza, necessariamente coercitiva, si potrà

provvedere in riforma o revoca. Non essendo precisato dal legislatore, che

indica solo che occorrerà tenere in conto «lo stato dei lavori in corso», si

interpreta che per riforma o revoca s'intenda sia il caso in cui venga presentato

ricorso o istanza, sia il caso di autotutela da parte della medesima Pubblica

amministrazione procedente.

L’articolo 307, dal titolo «Notificazione delle misure preventive e di

ripristino», detta una regola generale: l'obbligo della motivazione necessaria nel

caso di decisioni che impongano le misure di precauzione, prevenzione e

ripristino.

Tali decisioni devono essere altresì comunicate senza indugio all'operatore.

Nel medesimo provvedimento, verranno indicati i mezzi di ricorso ed i termini

di legge entro i quali l'operatore potrà e dovrà esercitare gli strumenti di

gravame.

Il legislatore precisa che la motivazione, obbligatoria, dovrà presentare il

requisito dell'adeguatezza. Pertanto si esclude che possa trattarsi di una

motivazione eccessivamente succinta, implicita o per relationem.

131

Ai sensi dell'articolo 3 della legge n. 241/1990, comma 1, è imposto l'obbligo

per la Pubblica Amministrazione di motivare tutti i provvedimenti

amministrativi. Uniche eccezioni ammesse sono per gli atti normativi e per

quelli a contenuto generale; è ammessa la motivazione per relationem a

condizione che l'atto dal quale risulti la motivazione sia indicato e reso

disponibile.

Al seguente articolo 308, dal titolo «Costi dell'attività di prevenzione e di

ripristino», si pone a carico dell'operatore che abbia causato il danno o

l'imminente minaccia di danno l'onere dei costi delle iniziative statali di

precauzione, prevenzione e di ripristino ambientale, in ottemperanza al

principio «chi inquina paga».

Vengono elencate talune modalità con le quali il Ministro dell'ambiente e

della tutela del territorio garantisce ed attua il recupero delle somme

previamente sostenute per le iniziative tese all'adozione delle misure

ambientali.

Così il recupero potrà avvenire anche attraverso garanzie reali o fideiussioni

bancarie a prima richiesta e con esclusione del beneficio della preventiva

escussione.

Eccezione è il potere del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di

determinare di non recuperare la totalità dei costi. Tale decisione è ammessa in

due ipotesi: in primis nel caso in cui l'operatore non possa essere individuato, in

secundis nel caso in cui non vi sia sufficiente solvibilità. In tali casi la differenza

dell'onere del costo rimane a carico dello Stato.

L'operatore, quando individuato, per non essere obbligato a risarcire il

danno causato o paventato, deve provare e dimostrare due ordini di situazioni

che escludono la sua responsabilità.

Per essere esonerato deve fornire la prova che l'evento di pericolo o di danno

non sia stato causato dal proprio operato, ma provocato da un terzo.

132

Deve altresì fornire prova di avere posto in essere ogni misura necessaria per

evitare l'evento. Dunque una duplice prova: nonostante l'esistenza di misure

idonee l'evento si è verificato ad opera dell'azione di un soggetto terzo.

La seconda ipotesi riguarda il caso in cui il danno di pericolo o di evento

siano «conseguenza dell'osservanza di un ordine o istruzione obbligatori

impartiti da un'autorità pubblica, diversi da quelli impartiti a seguito di

un'emissione o di un incidente imputabili all'operatore; in tal caso il Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio adotta le misure necessarie per

consentire all'operatore il recupero dei costi sostenuti» (lettera b, comma 4).

Il secondo ordine di ragioni che possono esonerare l'operatore da

responsabilità ne include due ed in entrambi i casi incombe l'onere di

«dimostrare» che non sussisteva l'elemento soggettivo, ovverosia che non aveva

agito con dolo o con colpa e che un fattore ulteriore alla sua condotta abbia

causato l'evento o la minaccia di evento.

Così si è intesa la locuzione «che non gli è attribuibile un comportamento

doloso o colposo».

L’attribuibilità dell'evento all'agente sposta il campo alla diversa nozione

penalistica della suitas della condotta. Il «comportamento» corrisponde

all'elemento oggettivo di un reato, complicando il lavoro dell'interprete.

Nonostante la confusione terminologica, si ritiene che il legislatore abbia inteso

riferirsi alle ipotesi in cui il soggetto abbia tenuto un determinato

comportamento, ma che abbia agito in assenza di dolo o colpa.

La prima causa di esenzione dalla responsabilità è costituita da un'emissione

o un evento autorizzati espressamente dalla normativa comunitaria. Viene da

chiedersi se tale ipotesi di esenzione sia applicabile anche nel caso in cui sia la

normativa nazionale ad autorizzare espressamente l'emissione o l'evento. Se

pure l'interpretazione letterale della norma lo escludesse, in quanto vi è

menzione della sola normativa comunitaria, così ragionando si addiverrebbe

alla ipotesi di obbligo di risarcimento a carico dell'operatore anche in caso di

attività regolarmente autorizzata dalla legge italiana.

133

Per non giungere ad interpretazioni contrastanti occorre interpretare quale

sia la ratio legis: seguendo i dettami dei principi generali in materia, non può

esistere onere di danno in carico ad un soggetto che risulti esente da

responsabilità in quanto l'evento sia autorizzato dalla legge e l'intento

dell'odierno legislatore non può essere quello di avere voluto sperequare

situazioni analoghe. Pertanto si presume che la norma vada interpretata in

modo estensivo.

La seconda causa di esenzione dalla responsabilità è costituita dalla ipotesi in

cui l'operatore dimostri che le conoscenze scientifiche e tecniche esistenti allo

stato non consentivano di supporre che da un'attività potesse derivare un

danno ambientale.

L’articolo si chiude con un comma di copertura: «Le misure adottate dal

Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio in attuazione delle

disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto lasciano impregiudicata

la responsabilità e l'obbligo risarcitorio del trasgressore interessato».

Tale ultima disposizione va intesa nel senso che permane e resta salva la

responsabilità civile sia nei confronti dei terzi che nei confronti del Ministero

dell'ambiente e della tutela del territorio.

L'articolo 309, dal titolo «Richiesta di intervento statale», conferisce agli enti

territoriali, agli enti locali, alle persone fisiche o giuridiche (comma 1), nonché

alle organizzazioni non governative che promuovono la protezione

dell'ambiente, di cui all'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (comma 2), il

potere di richiedere l'intervento statale.

Tali soggetti sono legittimati o nel caso in cui possano essere colpiti da danno

ambientale o nel caso in cui vantino un interesse alla partecipazione al

procedimento di predisposizione delle misure.

La «richiesta di intervento statale» si concreta nel potere di:

1) inoltrare denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni;

2) chiedere l'intervento statale a tutela dell'ambiente a norma della parte sesta

del presente decreto.

134

Tali interventi vanno presentati al Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio; il deposito va effettuato presso le Prefetture.

Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, dopo avere valutato le

richieste informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti

assunti a riguardo.

Il legislatore, al comma 4, pone una deroga dettata dall'ipotesi di «urgenza

estrema»: il Ministro, in tale ipotesi, provvede sul danno prima di avere

inoltrato la risposta alle richieste dei soggetti legittimati denuncianti.

Per conferire a tale norma aderenza costituzionale, bisogna interpretarla nel

senso che sono salve le notitiae criminis da inoltrare all'Autorità giudiziaria nel

caso in cui si lamenti la verificazione di un fatto di reato.

L’articolo 310 è dedicato ai «Ricorsi».

Secondo i principi generali, i soggetti indicati al comma 1 dell'art. 309

possono presentare ricorso per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti

adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del decreto in

esame.

Visto che il Ministro è tenuto a fornire risposta alle richieste inoltrate dai

soggetti legittimati, l'inerzia viene configurata come ipotesi di silenzio

inadempimento.

Perciò si può ricorrere altresì avverso il silenzio inadempimento del Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio.

Ulteriore motivo di ricorso è per il risarcimento del danno subito per il

ritardo nell'attivazione delle misure di precauzione, di prevenzione o di

contenimento del danno ambientale.

La procedura dettata prevede un previo, opzionale atto di opposizione.

L’opposizione va depositata o inviata presso il Ministro dell’ambiente e della

tutela del territorio nel termine di trenta giorni dalla notificazione,

comunicazione o conoscenza dell'atto.

La locuzione «piena conoscenza» lascia intendere che non sia sufficiente la

mera conoscenza della sussistenza dell'atto, al fine seppure non dichiarato di

135

cassare ab origine ricorsi pretestuosi, ma che la conoscenza sia piena, ovverosia

che si abbia contezza dell'intero contenuto dell'atto perché il ricorso sia

ammissibile.

Nel nostro sistema, quando si adopera il termine conoscenza si fa riferimento

all'istituto della «conoscenza legale» dell'atto; tale regime di presunzione del

momento in cui si abbia conoscenza non può che rimanere in vigore, da ciò si

desume che il termine «piena» non possa costituirne deroga.

Dunque si interpreta nel senso che l'atto di opposizione viene considerato

come un atto di gravame e che come tale deve seguire i principi generali delle

impugnazioni, l'effetto devolutivo e la puntuale contestazione di determinati

capi o punti del provvedimento impugnato.

Nel termine di trenta giorni si può ricorrere avverso l'inerzia del Ministro.

La competenza è radicata in capo al giudice amministrativo, in sede di

giurisdizione esclusiva.

Nel caso in cui sia stata presentata l'opposizione ma si versi ancora nelle

more della presentazione del ricorso, il termine per la presentazione del ricorso

diviene di sessanta giorni dal ricevimento della decisione di rigetto o dal

prolungarsi del periodo di inerzia consentito.

Come per legge, l'interessato può inoltrare il ricorso straordinario al

Presidente della Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla

comunicazione o piena conoscenza dell'atto o del provvedimento che si reputi

foriero di danni per l'ambiente.

Si tratta di una strada di ricorso alternativa.

Risarcimento del danno ambientale

L’articolo 311 risulta titolato «Azione risarcitoria in forma specifica e per

equivalente patrimoniale».

Al comma primo si dispone che è il Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio a poter agire, per il risarcimento del danno ambientale in forma

specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale.

136

Si precisa che il Ministro possa agire per il risarcimento del danno

ambientale anche esercitando l'azione civile in sede penale, e dunque

depositando la costituzione di parte civile nel processo penale eventualmente

instaurato avverso quanti devono essere giudicati penalmente responsabili per

fatti di reato oggetto di contestazione.

In tale caso viene sospesa l'azione civile se già intrapresa. Tale ultima

precisazione appare conforme alle norme del Codice di Procedura Penale che

prevede la sospensione del giudizio civile eventualmente già instaurato nel caso

di costituzione di parte civile nel processo penale.

Al secondo comma viene dettata una specificazione della responsabilità

aquiliana: si prevede che a seguito di un fatto illecito doloso o colposo si

costituisca un obbligo risarcitorio in capo al responsabile. Il risarcimento del

danno in generale, come del danno all'ambiente, può essere o in forma specifica

o in via residuale, per equivalente patrimoniale.

Seguendo i principi generali il legislatore precisa quali siano i comportamenti

potenzialmente causa di danno all'ambiente:

1) con la realizzazione di un fatto illecito;

2) o con l'omissione di attività o comportamenti doverosi.

Si arreca danno all'ambiente alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in

tutto o in parte.

La distinzione tra azione ed omissione appare superflua: ogni fatto

giuridicamente rilevante si compone di un'azione o di una omissione.

Si precisa che l'omissione debba essere attuata con violazione di legge, di

regolamento o di provvedimento amministrativo. Anche tale precisazione

appare superflua.

Si precisa ancora che l'azione od omissione deve essere connotata da

negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche.

Negligenza, imprudenza, imperizia sono manifestazioni dell'elemento

soggettivo della colpa; la violazione di norme tecniche richiamata (ordini,

regolamenti, discipline) rientra nella casistica dell'imperizia.

137

Dunque chiunque abbia in tal modo arrecato danno all'ambiente, è obbligato

al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per

equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato.

Ci si chiede come mai non sia stata posta espressa menzione dell'elemento

soggettivo del dolo, pur ovviamente rientrante nell'articolo 2043 c.c. sulla

responsabilità extracontrattuale. Per meglio dire, il comma 2 esordisce con la

formula «chiunque realizza un fatto illecito», formula che sarebbe stata da sola

sufficiente, evocando la lettera dell'art. 2043 c.c., a connotare un fatto,

comprensivo di azione ed omissione; tale esordio avrebbe implicitamente

incluso il dolo e la colpa.

Viceversa l'elenco delle caratteristiche dettate dal Codice Penale solo sulla

colpa rischiano di causare problemi interpretativi.

Non si comprende se tale non espressa menzione del dolo voglia fare

intendere che in caso di danno all'ambiente di natura dolosa o a titolo di dolo

eventuale rimanga inquadrata la sola fattispecie penale.

Nonostante la formulazione della norma, si reputa tuttavia che il legislatore

abbia voluto solo fornire descrizioni sull'elemento soggettivo della colpa e

includere il dolo nella connotazione della illiceità del fatto, altrimenti si

creerebbe una disciplina sperequata.

Nel terzo ed ultimo comma si prevede il potere del Ministro dell’ambiente e

del territorio di autoliquidare, in sede amministrativa, il danno ambientale,

«quantificando il danno subito».

Tale previsione appare sindacabile. La quantificazione del danno non può

che rimanere di pertinenza della magistratura. Può la Pubblica

Amministrazione auto quantizzare un danno che può essere stato causato da se

stessa? Nel caso in cui il danno all'ambiente sia stato causato dall'operato di un

altro ministero o da enti pubblici territoriali non si può distogliere la

quantizzazione del danno dalla competenza di un giudice terzo ed imparziale

che abbia nelle proprie naturali competenze la liquidazione del danno.

138

Nell'articolo 312 si delinea la procedura della «Istruttoria per l'emanazione

dell'ordinanza ministeriale».

Tale ordinanza, immediatamente esecutiva, viene emanata qualora, all'esito

di codesta istruttoria si sia acclarato un fatto che abbia causato un danno

ambientale e non siano state attivate dal responsabile le procedure di ripristino.

Si opera dapprima un rinvio: il tipo di procedimento seguito per l'istruttoria

per l'emanazione dell'ordinanza ricalca la legge n. 241 del 7 agosto 1990.

L’articolo 6 della legge n. 241 del 1990, lettera b) recita: il responsabile del

procedimento, ai fini istruttori, «accerta di ufficio i fatti, disponendo il

compimento degli atti all'uopo necessari per l'adeguato e sollecito svolgimento

dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la

rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire

accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali».

Il comma 2 dell'articolo 312 dispone che il Prefetto competente per territorio

può essere delegato dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio per

l'accertamento dei fatti, per l'individuazione dei trasgressori, per l'attuazione

delle misure a tutela dell'ambiente e per il risarcimento dei danni.

Il Ministro può altresì avvalersi, anche mediante apposite convenzioni, della

collaborazione delle Avvocature distrettuali dello Stato, del Corpo Forestale

dello Stato, dell'Arma dei Carabinieri, della Polizia di Stato, della Guardia di

Finanza e di qualsiasi altro soggetto pubblico dotato di competenza adeguata.

Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, al fine di valutare l'an

ed il quantum del danno può chiedere e disporre che venga effettuata una

consulenza tecnica. Quest’ultima deve essere svolta facendo salvo il principio

del contraddittorio con l'operatore interessato, e viene effettuata o dagli uffici

ministeriali o dagli uffici dei quali il Ministro si è avvalso per l'accertamento e la

quantificazione del danno ambientale. La consulenza può essere altresì affidata

all’opera di liberi professionisti, sempre che vi siano fondi sufficienti.

In seguito viene prevista e disciplinata la possibilità per il Ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio di disporre «accessi».

139

Il Ministro può disporre «accessi», ossia accedere in luoghi, con delle finalità

ben precise: ispezioni documentali, verificazioni e ricerche anche informatiche.

Inoltre viene ampliato il potere di accesso, che diviene ad libitum: «il

Ministro può disporre l'accesso per ogni altra rilevazione ritenuta utile per

l'accertamento del fatto dannoso e per l'individuazione dei trasgressori, può

disporre l'accesso di propri incaricati nel sito interessato dal fatto dannoso».

Si precisa solo che è necessario che «gli incaricati devono essere muniti di

apposita autorizzazione che ne indica lo scopo, rilasciata dal capo dell'ufficio da

cui dipendono». Non si prescrive neppure che debbano esibire con o senza

richiesta il documento attestante l'esistenza dell'autorizzazione, ma che

debbano esserne muniti.

Per il caso nel quale l'accesso debba avvenire in luoghi adibiti ad abitazione o

all'esercizio di attività professionali l'Amministrazione deve chiedere ed

ottenere il nulla osta dell'autorità giudiziaria competente.

Il legislatore parla di «autorizzazione» dell'autorità giudiziaria.

Non si comprende la reale natura di tale procedura: la garanzia

dell'informazione del titolare dell'attività, che ha diritto di essere presente

avvalendosi della possibilità di farsi assistere da un difensore di fiducia, nonché

la possibilità di pretendere che sia redatto processo verbale, lascerebbero

intendere che si tratti di un segmento di procedura penale. Ma il Codice di

Procedura Penale epiteta «decreto motivato» l'autorizzazione ed «ispezione»

l'accesso.

Peraltro il legislatore ha chiaramente previsto l'istruttoria-ordinanza come

procedimento-provvedimento amministrativo, sia richiamando espressamente

la legge n. 241 del 1990, sia prevedendo come sistemi di gravame il ricorso al

Tribunale amministrativo regionale o il ricorso al Capo dello Stato.

Nel caso sia necessaria una perquisizione il Ministro «può» chiedere

l'autorizzazione alle autorità giudiziarie.

La possibilità di chiedere un'autorizzazione alla perquisizione subentra nel

caso «di gravi indizi che facciano ritenere che libri, registri, documenti, scritture

140

ed altre prove del fatto dannoso si trovino in locali diversi da quelli indicati nel

comma 4» (comma 5).

Si noti che viene conferita la facoltà, non imposto il dovere di richiedere il

nulla osta dell'autorità giudiziaria, in palese contrasto con i principi

costituzionali imposti agli articoli 13 e 14 e con il disposto del Codice di

Procedura Penale.

Anche nell'ipotesi di perquisizione, personale o locale, il codice di procedura

penale parla di «decreto motivato». La questione non è solo terminologica: tali

mezzi di ricerca della prova, ispezioni e perquisizioni, disciplinati agli artt. 244

e seguenti del codice di procedura penale, risultano legittimamente eseguiti

solo in caso di paventato reato e con l'esistenza di ferrei presupposti tecnico

giuridici e stringenti, garantiste procedure di attuazione.

Solo nel caso di perquisizioni personali e nel caso di «apertura coattiva di

pieghi sigillati, borse, casseforti, mobili, ripostigli e simili e per l'esame dei

documenti e la richiesta di notizie relativamente ai quali sia stato eccepito il

segreto professionale» è prescritto l'obbligo di chiedere il nulla osta all'autorità

giudiziaria competente.

Di ogni ispezione deve essere redatto processo verbale, secondo le vigenti

norme.

Il comma 8 rende il sequestro di documenti e scritture ipotesi residuale; la

regola fissata è che debbano essere riprodotti o inseriti nel contenuto in verbale.

Possono essere sequestrati altresì nel caso in cui si opponga un rifiuto da parte

dell'interessato di sottoscrizione del verbale e nel caso in cui il contenuto del

verbale sia contestato: in tali casi è possibile procedere al sequestro dei

documenti e delle scritture.

Ci si chiede come e ottemperando a quali procedure si debba procedere

all'eventuale sequestro.

Rimane salva la possibilità per gli agenti di acquisire i dati attraverso propri

strumenti da sistemi meccanografici, telematici, elettronici e simili.

141

Così come formulata la norma, la procedura appare in contrasto coi dettami

del Codice di Procedura Penale e delle norme costituzionali.

Per alcuni tratti rammenta la procedura per la irrogazione delle sanzioni

amministrative, come disciplinata dalla legge n. 689 del 24 novembre 1981, ma

se ne discosta in quanto omette di disciplinare i limiti.

Dovendo dare una lettura costituzionale occorrerebbe interpretare

discostandosi dal significato letterale e trasporsi con l'intento del legislatore ad

una diversa procedura. A titolo esemplificativo si potrebbe interpretare

assumendo che non sia il ministro direttamente a disporre ispezioni,

perquisizioni, sequestri, accessi, ma che possa chiedere all'autorità giudiziaria

di effettuarli.

L’«ordinanza» viene disciplinata all'articolo 313: si tratta, come detto, di

un'ordinanza emanata dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio a

seguito dell'istruttoria compiuta, il cui esito sia di accertamento di un fatto che

risulti causalmente collegato alla emersione di un danno ambientale. Si

presuppone che non siano state attivate le procedure di ripristino.

L’ordinanza è immediatamente esecutiva ed ha contenuto ingiuntivo: coloro

che siano stati individuati responsabili del fatto dovranno risarcire in forma

specifica in un termine di volta in volta stabilito.

L'ordinanza va adottata in termini perentoriamente fissati: o centottanta

giorni decorrenti dalla comunicazione dell'avvio dell'istruttoria o entro il

termine di decadenza di due anni dalla notizia del fatto.

L’ordinanza ha natura di provvedimento amministrativo, vista la sua

ricorribilità in sede amministrativa.

Viene stabilita un'ipotesi di interruzione del termine di decadenza dei due

anni nel caso in cui già sia in corso il ripristino ambientale a cura e spese del

trasgressore (comma 4).

La regola generale imposta è che l'ordinanza abbia ad oggetto una forma di

ingiunzione di risarcimento «per equivalente».

142

Solo in subordine, per inadempimento totale o parziale, impossibilità o

eccessiva onerosità il Ministro può emanare una successiva ordinanza, con la

quale si ingiunge il pagamento di una somma per equivalente pecuniario. Il

pagamento della somma deve avvenire entro sessanta giorni dalla notifica

dell'ordinanza commutativa.

Al comma 3 viene prevista un'ipotesi di responsabilità definita «solidale»,

che scatta anche in capo al «soggetto nel cui effettivo interesse il

comportamento fonte del danno è stato tenuto o che ne abbia obiettivamente

tratto vantaggio sottraendosi, secondo l'accertamento istruttorio intervenuto,

all'onere economico necessario per apprestare, in via preventiva, le opere, le

attrezzature, le cautele e tenere i comportamenti previsti come obbligatori dalle

norme applicabili».

Così come formulata, pare una previsione di responsabilità oggettiva,

presumibilmente tesa ad evitare che dietro gli operatori si celino soggetti occulti

che traggano la maggior parte del profitto. Si prevede una forma di

responsabilità oggettiva senza inserimento della possibilità di fornire prova

contraria.

La responsabilità deve essere provata, la partecipazione deve essere provata,

secondo i principi generali.

A seguire si conferisce al Ministro un ulteriore potere di tipo generale e

residuale: può «adottare ulteriori provvedimenti nei confronti dei trasgressori

successivamente individuati» nei termini dettati dall'articolo 2947 del Codice

Civile, commi 1 e 3.

Si tratta della norma sulla prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

Il primo comma dell'art. 2947 c.c. fissa in cinque anni il termine di prescrizione

in caso di danno derivante da fatto illecito. Il terzo comma disciplina l'ipotesi di

prescrizione quando il fatto è previsto dalla legge come reato e dispone che,

quando per il reato e previsto un termine di prescrizione più lungo, tale

maggior termine si applica anche all’azione civile, salvo che il reato sia estinto

per causa diverse dalla prescrizione o sia nelle more intervenuta sentenza in

143

sede penale passata in giudicato; in tali ultimi casi non si verifica l'ipotesi di

conformazione ai maggiori termini.

Ci si chiede se per «ulteriori provvedimenti» si intendano altri

provvedimenti della medesima indole di quelli già descritti, ovvero un

ampliamento ad libitum dei poteri del Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio.

Viene poi prevista l'ipotesi di danno causato da soggetti sottoposti alla

giurisdizione della Corte dei Conti: in tal caso il Ministro invia rapporto alla

Procura della Corte dei Conti territorialmente competente.

Sarebbe risultato opportuno prevedere anche l'ipotesi di dovuta trasmissione

alla Procura della Repubblica per il caso che il danno all'ambiente sembri

originato da una fattispecie di reato. Tale ultima ipotesi vanta la probabilità più

elevata: per il nostro ordinamento il danno ambientale è sovente originato da

un fatto che presenta le caratteristiche per integrare una fattispecie penalmente

rilevante. Basti pensare ad esempio al danneggiamento, in caso di dolo ge-

nerico, art. 635 c.p. o alla ipotesi di «distruzione e deturpamento di bellezze

naturali», art. 734 c.p., oltre che alla copiosa normativa speciale in pieno vigore.

Da ultimo si precisa che nel caso in cui sia intervenuto il risarcimento del

danno nei confronti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, una

eventuale azione concorrente non possa costituire aggravio di costi a carico del

soggetto danneggiante.

Viceversa rimane salva l'azione di soggetti danneggiati nella salute o nei beni

di proprietà «a tutela dei diritti e degli interessi lesi».

La salute e la proprietà privata sono diritti costituzionalmente garantiti; ci si

chiede a quale tipologia di interessi si faccia riferimento con la locuzione usata

dal legislatore. Potrebbero essere interessi diffusi o collettivi o legittimi.

L’articolo 314 descrive il «contenuto dell'ordinanza». L'ordinanza deve

contenere le indicazioni necessarie alla individuazione del soggetto reputato

responsabile, del fatto addebitabile, i criteri adottabili per la individuazione e

quantificazione del danno.

144

Nel caso il responsabile non sia individuato, l'ordinanza deve anche

contenere le fonti di prova per l'identificazione dei trasgressori. Le ordinanze

ministeriali di cui agli articoli 304, comma 3 e 313 indicano i mezzi di ricorso ed

i relativi termini (commi 1 e 6).

Nell'ordinanza viene fissato il termine entro il quale il trasgressore deve

effettuare il ripristino dello stato dei luoghi. Il termine deve essere non inferiore

a due mesi e non superiore a due anni; può essere anche fissato concordemente

con il trasgressore (articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241). Viene prevista

la possibilità di concedere una proroga non prefissata nella durata, nel caso in

cui l’entità dei lavori necessari al ripristino la richieda.

In relazione alla quantificazione del danno vengono dettati due criteri, il

primo di generale applicazione, il secondo, residuale, si applica nel caso in cui

non sia possibile l'esatta quantificazione del danno non risarcibile in forma

specifica.

Il primo criterio dettato prevede che: «La quantificazione del danno deve

comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare

riferimento al costo necessario per il suo ripristino».

Il secondo criterio fissa una presunzione legale: il danno per equivalente

patrimoniale si presume di ammontare non inferiore al triplo della somma

corrispondente alla sanzione pecuniaria amministrativa, o alla sanzione penale,

in concreto applicata. Viene prevista la possibilità per il trasgressore di fornire

prova contraria.

Nel caso di condanna a sanzione detentiva, si opera l'istituto della

conversione di pena detentiva in sanzione pecuniaria, computando

quattrocento euro per ciascun giorno di pena irrogata.

Nel caso di condanna penale a seguito di rito ordinario o di sentenza

derivante dalla conclusione del rito alternativo dell'applicazione della pena su

richiesta, di cui all'art. 444 c.p.p., il c.d. patteggiamento, viene disposto che,

entro cinque giorni dalla loro pubblicazione debba esserne trasmessa copia al

145

Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, a cura della cancelleria del

giudice procedente.

S'interpreta nel senso di ritenere che si vorrebbe precluso al giudice penale il

naturale potere di quantizzare il danno.

Non si riesce a coordinare questa disposizione con l'ipotesi in cui il ministro

si sia costituito parte civile nel processo penale svoltosi con rito ordinario.

Residua un ulteriore dubbio, stavolta veniale: perché si sia distinto il lessico

tra «sentenza» di condanna e «provvedimento» di «patteggiamento», visto che

si tratta indiscutibilmente di due «sentenze» (comma 4).

Da ultimo si prevede un onere di comunicazione a carico degli enti

territoriali: entro dieci giorni dalla irrogazione delle sanzioni amministrative, le

Regioni, le province autonome e gli altri enti territoriali, comunicano al

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio l'avvenuta comminazione.

L’articolo 315 è titolato «Effetti dell'ordinanza sull'azione giudiziaria».

Il danno ambientale può concretarsi in un illecito civile extracontrattuale, in

un reato o in un illecito amministrativo. Sovente risulta connotabile come

illecito penale.

Nell'art. 315 si precisa che il procedimento istruttorio che si conclude con

l'ordinanza, provvedimento amministrativo finale, costituisce via alternativa al

giudizio da proporsi in sede civile per il risarcimento del danno ambientale.

Viene poi espressamente fatta salva la possibilità d'intervento quale persona

offesa da reato nel procedimento e nel processo penale.

Non viene menzionato il potere di costituzione di parte civile, visto che si è

già agito per ottenere il risarcimento del danno.

Ci si domanda se il procedimento istruttorio che si conclude con l'ordinanza

possa essere alternativo al processo penale eventualmente instaurato. Quando il

danno all'ambiente assurge a fattispecie penalmente rilevante, per

l'obbligatorietà dell'azione penale inizieranno delle indagini preliminari che

potranno generare in un processo. Come si conciliano le indagini disposte dalle

Procure con l'istruttoria del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio?

146

Si svolgeranno in via parallela? O il processo penale diviene pregiudiziale? Nel

caso in cui il fatto causativo del danno ambientale sia contemporaneamente

illecito amministrativo e reato, quale delle due procedure prevale?

Viene in soccorso dell'interprete il Codice di Procedura Penale. Per il

combinato disposto degli articoli 2 e 479 c.p.p. il giudice penale risolve ogni

questione da cui dipende la decisione, salvi alcuni casi espressamente

menzionati. Tra questi l'ipotesi di cui all'articolo 479, secondo il quale qualora la

decisione sull'esistenza del reato dipenda dalla risoluzione di una controversia

civile o amministrativa di particolare complessità, il giudice penale può

disporre la sospensione. Se entro un anno la questione non è risolta con

sentenza passata in giudicato il giudice penale può, anche di ufficio, revocare

l'ordinanza di sospensione.

L'articolo 316 riguarda il «Ricorso avverso l'ordinanza». Entro sessanta giorni

dalla comunicazione dell'ordinanza si può proporre gravame avverso la

medesima tramite ricorso al Tribunale amministrativo regionale.

Il TAR competente è quello nel cui territorio si è verificato il danno

ambientale. Il TAR è competente in sede di giurisdizione esclusiva.

Prima di intraprendere la via del giudice amministrativo, il trasgressore può

presentare opposizione, come già analizzato.

Rimane salvo, altresì, il rimedio del ricorso straordinario al Presidente della

Repubblica nel termine di centoventi giorni dalla ricevuta notificazione o

comunicazione dell'ordinanza o dalla sua piena conoscenza.

Il legislatore adopera «altresì» per indicare l'alternatività della opzione di

ricorso tra il TAR ed il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

In modo dettagliato all'articolo 317 viene disciplinata la« Riscossione dei

crediti» ed istituito il «Fondo di rotazione»

Dopo l'espresso rinvio alla disciplina dettata dal D.Lgs. n. 112 del 13 aprile

1999 per la riscossione delle somme costituenti credito dello Stato, si prevede la

possibilità per l'interessato che versi in situazioni economiche disagiate di

chiedere una rateizzazione mensile dell'importo dovuto.

147

Il numero massimo di rate è venti e ciascuna rata non può essere inferiore ad

euro cinquemila. Viene previsto che il debito possa essere estinto in una

soluzione unica in qualsiasi momento.

Viene previsto un meccanismo di decadenza dal beneficio della rateizzazione

come concesso nella sentenza o nell'ordinanza: «il mancato adempimento anche

di una sola rata alla sua scadenza comporta l'obbligo di pagamento del residuo

ammontare in unica soluzione».

In seguito si precisa la destinazione delle somme come riscosse. Le somme

vengono versate all'entrata del bilancio dello Stato. Entro sessanta giorni

vengono assegnate ad un «fondo di rotazione». L’assegnazione al fondo

avviene con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.

Il fondo di rotazione è «istituito nell'ambito di apposita unità previsionale di

base dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del

territorio».

Le modalità di funzionamento e di accesso al predetto fondo di rotazione, ivi

comprese le procedure per il recupero delle somme concesse a titolo di

anticipazione, saranno disciplinate con decreto del Ministro dell'ambiente e

della tutela del territorio, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e

delle finanze.

Il fondo è istituito «al fine di finanziare, anche in via di anticipazione e, in

quest'ultimo caso, nella misura massima del dieci per cento della spesa:

a) interventi urgenti di perimetrazione, caratterizzazione e messa in sicurezza

dei siti inquinati, con priorità per le aree per le quali ha avuto luogo il

risarcimento del danno ambientale;

b) interventi di disinquinamento, bonifica e ripristino ambientale delle aree per

le quali abbia avuto luogo il risarcimento del danno ambientale;

c) interventi di bonifica e ripristino ambientale previsti nel programma

nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati;

d) attività dei centri di ricerca nel campo delle riduzioni delle emissioni di gas

ad effetto serra e dei cambiamenti climatici globali».

148

L’articolo 318, «Norme transitorie e finali», dopo avere precisato che nelle

more della istituzione del fondo rimane in vigore la precedente normativa (il

decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio del 14 ottobre

2003), al comma 2 elenca una serie di normative oggetto di abrogazione.

Si tratta di normative che hanno rivestito notevole importanza in quanto

hanno costituito una porzione di fondamento della elaborazione del diritto

sostanziale e del diritto processuale dell'ambiente.

Si è reputato opportuno riportare integralmente le normative oggetto di

diretta abrogazione al fine di rendere edotto il lettore della portata innovativa

di tale disposizione.

Dunque sono abrogati:

- articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, Istituzione del Ministero

dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale, ad eccezione del

comma 5 (modifica introdotta all'ultimo momento). Pertanto le associazioni

ambientali possono intervenire «nei giudizi per danno ambientale e ricorrere

in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi».

Art. 18

1. Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di

provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l'ambiente, ad esso

arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in

parte, obbliga l'autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato.

2. Per la materia di cui al precedente comma 1 la giurisdizione appartiene al

giudice ordinario, ferma quella della Corte dei conti, di cui all'articolo 22 del

decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3.

3. L’azione di risarcimento del danno ambientale, anche se esercitata in sede

penale, è promossa dallo Stato, nonché dagli enti territoriali sui quali incidano i

beni oggetto del fatto lesivo.

4. Le associazioni di cui al precedente articolo 13 e i cittadini, al fine di solleci-

tare l'esercizio dell'azione da parte dei soggetti legittimati, possono denunciare i

fatti lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza.

149

5. Le associazioni individuate in base all'articolo 13 della presente legge pos-

sono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di

giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi.

6. Il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne

determina l'ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità

della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino e del profitto

conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei

beni ambientali.

7. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti

della propria responsabilità individuale.

8. Il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino

dello stato dei luoghi a spese del responsabile.

9. Per la riscossione dei crediti in favore dello Stato risultanti dalle sentenze di

condanna si applicano le norme di cui al testo unico delle disposizioni di legge

relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, approvato con

regio decreto 14 aprile 1910, n. 639.

9-bis. Le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato per il

risarcimento del danno di cui al comma 1, ivi comprese quelle derivanti

dall'escussione di fidejussioni a favore dello Stato, assunte a garanzia del

risarcimento medesimo, sono versate all'entrata del bilancio dello Stato, per

essere riassegnate, con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della

programmazione economica, ad un fondo di rotazione da istituire nell'ambito

di apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero

dell'ambiente, al fine di finanziare, anche in via di anticipazione:

a) interventi urgenti di perimetrazione, caratterizzazione e messa in sicurezza

dei siti inquinati, con priorità per le aree per le quali ha avuto luogo il

risarcimento del danno ambientale;

b) interventi di disinquinamento, bonifica e ripristino ambientale delle aree per

le quali abbia avuto luogo il risarcimento del danno ambientale;

150

c) interventi di bonifica e ripristino ambientale previsti nel programma

nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati di cui all'articolo

1, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 426;

- l'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 «Testo

unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali».

Articolo 9: Azione popolare e delle associazioni di protezione ambientale

3. Le associazioni di protezione ambientale di cui all'articolo 13 della legge 8

luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del

giudice ordinario che spettino al comune e alla provincia, conseguenti a danno

ambientale. L’eventuale risarcimento è liquidato in favore dell'ente sostituito e

le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dell'associazione;

- l'articolo 1, commi 439, 440, 441, 442 e 443 della legge 23 dicembre 2005, n.

266, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello

Stato (legge finanziaria 2006) ».

Art. 1

439. Qualora i soggetti e gli organi pubblici preposti alla tutela dell'ambiente

accertino un fatto che abbia provocato un danno ambientale come definito e

disciplinato dalla direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del

Consiglio, del 21 aprile 2004, e non siano avviate le procedure di ripristino ai

sensi della normativa vigente, il Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio con ordinanza immediatamente esecutiva ingiunge al responsabile il

ripristino della situazione ambientale come definito dalla citata direttiva

2004/35/CE a titolo di risarcimento in forma specifica entro il termine fissato.

Qualora il responsabile del fatto che ha provocato il danno ambientale non

provveda al ripristino nel termine ingiunto o il ripristino risulti in tutto o in

parte impossibile, oppure eccessivamente oneroso ai sensi dell'articolo 2058 del

codice civile, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio con successiva

ordinanza ingiunge il pagamento entro il termine di sessanta giorni di una

somma pari al valore economico del danno accertato. L’ordinanza è emessa nei

151

confronti del responsabile del danno ambientale come definito e disciplinato

dalla citata direttiva 2004/35/CE.

440. La quantificazione del danno è effettuata sulla base del pregiudizio arreca-

to alla situazione ambientale a seguito del fatto dannoso e del costo necessario

per il ripristino nel rispetto delle norme di cui alla citata direttiva 2004/35/CE e

degli allegati I e II alla stessa. In caso di riparazione del danno ai sensi del

presente comma e del comma 439 è esclusa la possibilità che si verifichi un

aggravio dei costi in capo all'operatore come conseguenza di una azione con-

corrente; resta fermo il diritto dei soggetti proprietari di beni danneggiati dal

fatto produttivo di danno ambientale di agire in giudizio nei confronti del

responsabile a tutela dell'interesse proprietario leso.

441. Per la riscossione delle somme di cui è ingiunto il pagamento con l'ordi-

nanza ministeriale si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 13

aprile 1999, n. 112.

442. Le disposizioni previste dai commi da 439 a 441 non si applicano ai danni

ambientali presi in considerazione nell'ambito di procedure transattive ancora

in corso di perfezionamento alla data di entrata in vigore della presente legge, a

condizione che esse trovino conclusione entro il 28 febbraio 2006, né alle

situazioni di inquinamento per le quali sia effettivamente in corso o sia avviata

la procedura per la bonifica ai sensi e per gli effetti del decreto legislativo 5

febbraio 1997, n. 22, e del regolamento di cui al decreto del Ministro

dell'ambiente 25 ottobre 1999, n. 471.

443. Avverso l'ordinanza di cui ai commi precedenti è ammesso ricorso al tribu-

nale amministrativo regionale competente per territorio entro il termine di ses-

santa giorni o, alternativamente, al Presidente della Repubblica entro il termine

di centoventi giorni, in entrambi i casi decorrente dalla sua notificazione, comu-

nicazione o piena conoscenza.

Terminata l'elencazione delle norme abrogate, al comma 3 si prevede

l'attuazione dell'articolo 14 della direttiva n. 2004/35/CE per l'adozione di

152

misure per la definizione di idonee forme di garanzia e per lo sviluppo

dell'offerta dei relativi strumenti per gli operatori interessati.

Tale attuazione avverrà con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,

adottato su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di

concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e delle attività produttive.

Il comma 4, l'ultimo dell'articolo 318, è dedicato all'ipotesi di danno

ambientale transnazionale.

Nel caso di danno ambientale o di rischio di danno ambientale che possa

riguardare una pluralità di Stati membri dell'Unione europea è previsto un

onere di cooperazione a carico del Ministro dell'ambiente e della tutela del

territorio.

La cooperazione prevede uno scambio di informazioni, teso alla prevenzione

e riparazione del danno.

Si distinguono due ipotesi:

1) danno ambientale ha avuto origine nel territorio italiano: in tal caso il

Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio «fornisce informazioni

sufficienti agli Stati membri potenzialmente esposti ai suoi effetti»;

2) la causa si è verificata al di fuori dei confini italiani: in tale caso il ministro ne

informa la Commissione europea e qualsiasi altro Stato membro interessato e

può raccomandare l’adozione di misure di prevenzione o di riparazione,

cercando di recuperare i costi sostenuti in relazione all'adozione delle misure di

prevenzione o riparazione.

153

Allegati alla Parte sesta del T.U. n. 152 / 2006.

Allegato 1

a) Convenzione internazionale del 27 novembre 1992 sulla responsabilità civile per i danni derivanti da inquinamento da idrocarburi; b) Convenzione internazionale del 27 novembre 1992 istitutiva di un Fondo internazionale per l'indennizzo dei danni derivanti da inquinamento da idrocarburi; c) Convenzione internazionale del 23 marzo 2001 sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi; d) Convenzione internazionale del 3 maggio 1996 sulla responsabilità e l'indennizzo per i danni causati dal trasporto via mare di sostanze nocive e potenzialmente pericolose; e) Convenzione del 10 ottobre 1989 sulla responsabilità civile per i danni causati durante il trasporto di materiali pericolosi su strada, ferrovia o battello di navigazione interna.

Allegato 2

a) Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare e convenzione complementare di Bruxelles del 31 gennaio 1963; b) Convenzione di Vienna del 21 maggio 1963 sulla responsabilità civile in materia di danni nucleari; c) Convenzione di Vienna del 12 settembre 1997 sull'indennizzo complementare per danno nucleare; d) Protocollo congiunto del 21 settembre 1988 relativo all'applicazione della convenzione di Vienna e della convenzione di Parigi; e) Convenzione di Bruxelles del 17 dicembre 1971 relativa alla responsabilità civile derivante dal trasporto marittimo di sostanze nucleari.

Allegato 3

II presente allegato stabilisce un quadro comune da rispettare per scegliere le misure più appropriate cui attenersi per garantire la riparazione del danno ambientate.

1. Riparazione del danno all'acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti La riparazione del danno ambientale, in relazione all'acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti, è conseguita riportando l'ambiente danneggiato alle condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, complementare e compensativa, da intendersi come segue: a) riparazione “primaria”: qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i

servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie; b) riparazione "complementare": qualsiasi misura di riparazione intrapresa in

relazione a risorse e/o servizi naturali per compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati;

154

c) riparazione "compensativa": qualsiasi azione intrapresa per compensare la perdita temporanea di risorse e/o servizi naturali dalla data del verificarsi del danno fino a quando la riparazione primaria non abbia prodotto un effetto completo; d) "perdite temporanee": perdite risultanti dal fatto che le risorse e/o i servizi naturali

danneggiati non possono svolgere le loro funzioni ecologiche o fornire i servizi ad altre risorse naturali o al pubblico fino a che le misure primarie o complementari non abbiano avuto effetto. Non si tratta di una compensazione finanziaria al pubblico. Qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell'ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare. Inoltre, si intraprenderà la riparazione compensativa per compensare le perdite temporanee. La riparazione del danno ambientale, in termini di danno all'acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti, implica inoltre che si deve sopprimere qualsiasi rischio significativo di effetti nocivi per la salute umana.

1.1. Obiettivi di riparazione. Finalità della riparazione primaria.

1.1.1. Lo scopo della riparazione primaria è quello di riportare le risorse naturali e/o i servizi danneggiati alle o verso le condizioni originarie. Finalità della riparazione complementare.

1.1.2. Qualora le risorse naturali e/o i servizi danneggiati non tornino alle condizioni originarie, sarà intrapresa la riparazione complementare. Lo scopo della riparazione complementare è di ottenere, se opportuno anche in un sito alternativo, un livello di risorse naturali e/o servizi analogo a quello che si sarebbe ottenuto se il sito danneggiato fosse tornato alle condizioni originarie. Laddove possibile e opportuno, il sito alternativo dovrebbe essere geograficamente collegato al sito danneggiato, tenuto conto degli interessi della popolazione colpita. Finalità della riparazione compensativa.

1.1.3. La riparazione compensativa è avviata per compensare la perdita temporanea di risorse naturali e servizi in attesa del ripristino. La compensazione consiste in ulteriori miglioramenti alle specie e agli habitat naturali protetti o alle acque nel sito danneggiato o in un sito alternativo. Essa non è una compensazione finanziaria al pubblico.

1.2. Individuazione di misure di riparazione. Individuazione di misure di riparazione primarie. 1.2.1. Vanno prese in considerazione altre opzioni, ossia azioni per riportare direttamente le risorse naturali e i servizi alle condizioni originarie in tempi brevi, o attraverso il ripristino naturale. Individuazione di misure di riparazione complementare e compensativa.

1.2.2. Nel determinare la portata delle misure di riparazione complementare e compensativa, occorre prendere in considerazione in primo luogo l'uso di metodi di equivalenza risorsa - risorsa o servizio - servizio. Con detti metodi vanno prese in considerazione in primo luogo azioni che forniscono risorse naturali e/o servizi dello stesso tipo, qualità e quantità di quelli danneggiati. Qualora ciò non sia possibile, si devono fornire risorse naturali e/o servizi di tipo alternativo. Per esempio, una

155

riduzione della qualità potrebbe essere compensata da una maggiore quantità di misure di riparazione.

1.2.3. Se non è possibile usare, come prima scelta, i metodi di equivalenza risorsa-risorsa o servizio-servizio, si devono utilizzare tecniche di valutazione alternative. L’autorità competente può prescrivere il metodo, ad esempio la valutazione monetaria, per determinare la portata delle necessarie misure di riparazione complementare e compensativa. Se la valutazione delle risorse e/o dei servizi perduti è praticabile, ma la valutazione delle risorse naturali e/o dei servizi di sostituzione non può essere eseguita in tempi o a costi ragionevoli, l'autorità competente può scegliere misure di riparazione il cui costo sia equivalente al valore monetario stimato delle risorse naturali e/o dei servizi perduti. Le misure di riparazione complementare e compensativa dovrebbero essere concepite in modo che le risorse naturali e/o i servizi supplementari rispecchino le preferenze e il profilo temporali delle misure di riparazione. Per esempio, a parità delle altre condizioni, più lungo è il periodo prima del raggiungimento delle condizioni originarie, maggiore è il numero delle misure di riparazione compensativa che saranno avviate.

1.3. Scelta delle opzioni di riparazione.

1.3.1. Le opzioni ragionevoli di riparazione dovrebbero essere valutate, usando le migliori tecnologie disponibili, qualora siano definite, in base ai seguenti criteri: - l'effetto di ciascuna opzione sulla salute e la sicurezza pubblica; - il costo di attuazione dell'opzione; - la probabilità di successo di ciascuna opzione; - la misura in cui ciascuna opzione impedirà danni futuri ed eviterà danni collaterali

a seguito dell'attuazione dell'opzione stessa; - la misura in cui ciascuna opzione giova a ogni componente della risorsa naturale

e/o del servizio; - la misura in cui ciascuna opzione tiene conto dei pertinenti aspetti sociali,

economici e culturali e di altri fattori specifici della località; - il tempo necessario per l'efficace riparazione del danno ambientale; - la misura in cui ciascuna opzione realizza la riparazione del sito colpito dal

danno ambientale; - il collegamento geografico al sito danneggiato. 1.3.2. Nel valutare le diverse opzioni di riparazione, possono essere scelte misure di riparazione primaria che non riportano completamente l'acqua o le specie e gli habitat naturali protetti danneggiati alle condizioni originarie o che li riportano più lentamente a tali condizioni. Questa decisione può essere presa soltanto se le risorse naturali e/o i servizi perduti sul sito primario a seguito della decisione sono compensati aumentando le azioni complementari o compensative per fornire un livello di risorse naturali e/o servizi simile a quello perduto. È il caso, per esempio, di risorse naturali e/o servizi equivalenti forniti altrove a costo inferiore. Queste misure supplementari di riparazione sono determinate conformemente alle regole precisate nel punto 1.2.2.

156

1.3.3. In deroga alle disposizioni di cui al punto 1.3.2 e conformemente all'articolo 7, paragrafo 3, l'autorità competente può decidere di non intraprendere ulteriori misure di riparazione qualora: a) le misure di riparazione già intraprese garantiscano che non esiste più un rischio significativo di causare effetti nocivi per la salute umana, l'acqua, le specie e gli habitat naturali protetti e b) i costi delle misure di riparazione da adottare per raggiungere le condizioni originarie o un livello simile siano sproporzionati rispetto ai vantaggi ambientali ricercati.

2. Riparazione del danno al terreno. Si devono adottare le misure necessarie per garantire, come minimo, che gli agenti contaminanti pertinenti siano eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti in modo che il terreno contaminato, tenuto conto del suo uso attuale o approvato per il futuro al momento del danno, non presenti più un rischio significativo di causare effetti nocivi per la salute umana. La presenza di tale rischio è valutata mediante procedure di valutazione del rischio che tengono conto della caratteristica e della funzione del suolo, del tipo e della concentrazione delle sostanze, dei preparati, degli organismi o microrganismi nocivi, dei relativi rischi e della possibilità di dispersione degli stessi. L’utilizzo è calcolato sulla base delle normative sull'assetto territoriale o di eventuali altre normative pertinenti vigenti quando si è verificato il danno. Se l'uso del terreno viene modificato, si devono adottare tutte le misure necessarie per evitare di causare effetti nocivi per la salute umana. In mancanza di normative sull'assetto territoriale o di altre normative pertinenti, l'uso dell'area specifica del terreno è determinato, tenuto conto dello sviluppo previsto, della natura dell'area in cui si è verificato il danno. Va presa in considerazione un'opzione di ripristino naturale, ossia un'opzione senza interventi umani diretti nel processo di ripristino.

Allegato 4

Il carattere significativo di un danno che produce effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di specie o habitat è da valutare in riferimento allo stato di conservazione, al momento del danno, ai servizi offerti dai valori ricreativi connessi e alla capacità di rigenerazione naturale. Gli effetti negativi significativi rispetto alle condizioni originarie dovrebbero essere determinati con dati misurabili, del tipo: - numero degli individui, loro densità o area coperta;

- ruolo di determinati individui o dell'area danneggiata in relazione alla specie o alla conservazione dell'habitat, alla rarità della specie o dell'habitat (valutata a livello locale, regionale e più alto, anche a livello comunitario);

- capacità di propagazione della specie (secondo la dinamica propria alla specie o alla popolazione), sua vitalità o capacità di rigenerazione naturale dell'habitat (secondo le dinamiche proprie alle specie che lo caratterizzano o alle loro popolazioni);

- capacità della specie o dell'habitat, dopo che il danno si è verificato, di ripristinarsi in breve tempo, senza interventi diversi da misure di protezione rafforzate, in uno stato che, unicamente in virtù della dinamica della specie o

157

dell'habitat, conduca a condizioni ritenute equivalenti o superiori alle condizioni originarie. Il danno con un provato effetto sulla salute umana deve essere classificato come significativo. Non devono essere classificati come danni significativi:

- le variazioni negative inferiori alle fluttuazioni naturali considerate normali per la specie o l'habitat in questione;

- le variazioni negative dovute a cause naturali o risultanti da interventi connessi con la normale gestione dei siti, quale definita nei documenti di gestione o di indirizzo relativi all'habitat o praticata anteriormente dai proprietari o dagli operatori; - il danno a specie o habitat per i quali è stabilito che si ripristineranno entro breve

tempo e senza interventi, o nelle condizioni originarie o in uno stato che, unicamente in virtù della dinamica della specie o dell'habitat, conduca a condizioni ritenute equivalenti o superiori alle condizioni originarie.

Allegato 5

1. Funzionamento di impianti soggetti ad autorizzazione, conformemente alla direttiva 96/61/Ce del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento. Include tutte le attività elencate nell'allegato I della direttiva 96/61/Ce, ad esclusione degli impianti o parti di impianti utilizzati per la ricerca, lo sviluppo e la sperimentazione di nuovi prodotti e processi. 2. Operazioni di gestione dei rifiuti, compresi la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di rifiuti e di rifiuti pericolosi, nonché la supervisione di tali operazioni e i controlli successivi sui siti di smaltimento, soggetti ad autorizzazione o registrazione, conformemente alle direttive del Consiglio 75/442/Cee, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti e 91/689/Cee, del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi. Tali operazioni comprendono tra l'altro la gestione di siti di discarica ai sensi della direttiva del Consiglio 1999/31/Ce, del 26 aprile 1999, concernente le operazioni di discarica di rifiuti, e il funzionamento di impianti d'incenerimento ai sensi della direttiva 2000/76/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 dicembre 2000, sull'incenerimento di rifiuti. 3. Tutti gli scarichi nelle acque interne superficiali che siano soggetti ad autorizzazione preventiva conformemente alla direttiva 76/464/Cee del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità. 4. Tutti gli scarichi di sostanze nelle acque sotterranee che siano soggetti ad autorizzazione preventiva conformemente alla direttiva 80/68/Cee del Consiglio, del 17 dicembre 1979, concernente la protezione delle acque sotterranee dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose. 5. Lo scarico o l'immissione di inquinanti nelle acque superficiali o sotterranee che sono soggetti a permesso, autorizzazione o registrazione conformemente alla direttiva 2000/60/Ce. 6. Estrazione e arginazione delle acque soggette ad autorizzazione preventiva conformemente alla direttiva 2000/60/Ce. 7. Fabbricazione, uso, stoccaggio, trattamento, interramento, rilascio nell'ambiente e trasporto sul sito di:

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a) sostanze pericolose definite nell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 67/548/Cee del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose;

b) preparati pericolosi definiti nell'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 1999/45/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 1999, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura dei preparati pericolosi;

c) prodotti fitosanitari definiti nell'articolo 2, paragrafo 1 della direttiva 91/414/Cee del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari;

d) biocidi definiti nell'articolo 2, paragrafo 1, lettera a) della direttiva 98/8/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 1998, relativa all'immissione sul mercato dei biocidi in quantitativi superiori. 8. Trasporto per strada, ferrovia, navigazione interna, mare o aria di merci pericolose o di merci inquinanti definite nell'allegato A della direttiva 94/55/Ce del Consiglio, del 21 novembre 1994, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al trasporto di merci pericolose su strada, o nell'allegato della direttiva 96/49/Ce del Consiglio, del 23 luglio 1996, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al trasporto di merci pericolose per ferrovia, o definite nella direttiva 93/75/Cee del Consiglio, del 13 settembre 1993, relativa alle condizioni minime necessarie per le navi dirette a porti marittimi della Comunità o che ne escono e che trasportano merci pericolose o inquinanti. 9. Funzionamento di impianti soggetti ad autorizzazione, conformemente alla direttiva 84/360/Cee del Consiglio, del 28 giugno 1984, concernente la lotta contro l'inquinamento atmosferico provocato dagli impianti industriali relativamente al rilascio nell'aria di una qualsiasi delle sostanze inquinanti coperte da detta direttiva. 10. Qualsiasi uso confinato, compreso il trasporto, di microrganismi geneticamente modificati definiti nella direttiva 90/219/Cee del Consiglio, del 23 aprile 1990, sull'impiego confinato di microrganismi geneticamente modificati. 11. Qualsiasi rilascio deliberato nell'ambiente, trasporto e immissione in commercio di organismi geneticamente modificati definiti nella direttiva 2001/18/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio. 12. Qualsiasi spedizione transfrontaliera di rifiuti all'interno dell'Unione europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, che necessiti di un'autorizzazione o sia vietata ai sensi del regolamento (Cee) n. 259/93 del Consiglio, del 1 febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio.

159

AMBIENTE, BENI CULTURALI E PAESAGGIO

NELLA LEGISLAZIONE VIGENTE

SOMMARIO: Profilo storico della legislazione italiana in tema di beni culturali Premessa storica all’introduzione del concetto di bene culturale La struttura del Codice dei beni culturali e del paesaggio Definizioni Il concetto di “bene culturale” Il concetto di “bene paesaggistico” Ambiente e paesaggio. Il diritto ambientale La ripartizione delle funzioni fra Stato e Regioni

Profilo storico della legislazione italiana in tema di beni culturali

Per rifarsi alle origini della protezione pubblica in Italia del patrimonio

artistico, storico ed archeologico, bisogna guardare agli Stati pre-unitari.

Già nella prima metà dell'ottocento, la quasi totalità degli Stati in cui si

divideva la penisola aveva emanato norme più o meno organiche per tutelare le

cose di antichità ed arte e i resti archeologici.

In questo campo è lo Stato della Chiesa a vantare la più antica tradizione;

sotto il governo dei Pontefici stava la città di Roma, dove più che in ogni altro

luogo si raccoglievano capolavori d'arte e testimonianze del glorioso passato.

Fu quindi a Roma che si ebbero le prime e più significative forme di

intervento sovrano per impedire la distruzione e la dispersione delle ricchezze

dell'arte e dei resti archeologici.

Fin dal secolo XVII vennero così emanati vari editti che introducevano un

controllo di polizia sulla conservazione e sul commercio di cose d'antichità e

d'arte, particolarmente per quanto riguarda l'esportazione.

È però nell'editto del Cardinale Pacca, emanato il 7 aprile 1820 sotto il

pontificato di Pio VII, che si suole vedere il primo ed organico provvedimento

legislativo di protezione artistica e storica, che assunse importanza anche fuori

160

dei confini dello Stato pontificio, giacché ad esso si ispirarono le iniziative di

altri Stati italiani.

Risente infatti della sua influenza il decreto emanato nel Regno di Napoli da

Ferdinando I di Borbone il 13 maggio 1822.

In Toscana si ebbero provvedimenti prevalentemente indirizzati ad impedire

la rimozione e la distruzione di tutti gli oggetti d'arte, di pittura e di scultura

destinati al pubblico ornamento o esposti alla pubblica vista; in tal senso

disponeva da ultimo la legge del Granduca Leopoldo del 18 aprile 1854.

Nel Lombardo Veneto, dove già era stato in vigore un decreto di Maria

Teresa, del 13 aprile 1745 contro l'esportazione degli oggetti d'arte, intervennero

nel 1818 disposizioni imperiali che vietavano in tutta la monarchia

l'esportazione di quadri, statue, antichità, collezioni ed in genere di tutte le cose

d'arte e letteratura che contribuiscono al decoro e all'ornamento dello Stato.

Successivamente, nel 1827, il divieto di esportazione venne sostituito da un

diritto di prelazione in favore dello Stato. Misure contro l'esportazione erano

state prese anche nel ducato di Parma (decreto 8 giugno 1760) ed a Modena,

(tariffa daziaria del 1857).

Dove mancano invece precedenti legislativi é il Piemonte sabaudo, nel quale

si registra soltanto una iniziativa del 1832 del Re Carlo Alberto per la

costituzione di una Giunta di antichità e belle arti, incaricata di proporre

provvedimenti per la conservazione degli oggetti antichi e d'arte.

A parte l'editto del Cardinale Pacca col il decreto borbonico a quello ispirato,

dove si interviene anche in materia di conservazione e restauro di beni

immobili e si detta anche una prima disciplina degli scavi, in tutta questa

legislazione pre-unitaria il dato comune e di gran lunga prevalente è costituito

dalla preoccupazione di evitare la fuoriuscita degli oggetti di antichità e d'arte e

dei prodotti di scavo dai confini dello Stato; primo segno questo di una

considerazione della esistenza di un patrimonio artistico e storico da

salvaguardare dalla dispersione.

161

È chiaro però che in quei climi politico-costituzionali, alla base

dell'intervento pubblico mancava una motivazione che si rifacesse ad un

concetto di patrimonio artistico-storico o nazionale o come ricchezza culturale

della collettività.

L'editto del Cardinale Pacca merita ancora di essere ricordato per aver

avvertito la fondamentale importanza di strumenti conoscitivi diretti ad

accertare la consistenza del patrimonio da tutelare; si prevede infatti una sorta

di catalogazione di tutti gli oggetti di antichità ed arte che si trovino nelle chiese

o in qualunque stabilimento ecclesiastico o secolare, che doveva operare con

una denuncia descrittiva dei singoli oggetti da effettuarsi alla Commissione di

belle arti.

Realizzatasi la unificazione d'Italia, il nuovo Regno non manifestò affatto una

propensione ad occuparsi della protezione dei beni artistici e storici e della

regolamentazione degli scavi archeologici, attraverso un intervento pubblico

che necessariamente doveva operare in funzione limitativa delle iniziative

individuali e della proprietà privata.

L'ideologia del liberismo ottocentesco che dominava nella classe di governo

dello Stato unitario considerava, con sfavore ogni ingerenza pubblica diretta

che in qualche modo inficiasse il principio libero-scambista e la intangibilità

della proprietà, per la quale valeva il categorico riconoscimento dell'art. 29 dello

Statuto Albertino: “Tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, sono inviolabili”.

In tal modo, nella imponente opera di unificazione legislativa del 1865, i

problemi di protezione del patrimonio storico-artistico trovano altro spazio ben

modesto: si prevede soltanto nella legge 25 giugno 1865, n. 2359 la possibilità di

espropriazione dei monumenti mandati in rovina dalla incuria dei proprietari.

Nella assenza di nuove iniziative legislative del Regno d'Italia, finirono

sostanzialmente col restare in piedi le norme che erano in vigore nei preesistenti

ordinamenti dei singoli stati unitari; la permanente efficacia di quella

legislazione venne però formalmente sanzionata soltanto con la legge 28 giugno

1871, n. 286 (art. 5).

162

Frattanto, la presa di Roma nel 1870 e la estensione alla capitale d'Italia e alle

province pontificie delle leggi dello Stato unitario, veniva a creare una

situazione estremamente precaria nella città che custodiva i più grandi tesori di

antichità e d'arte.

Entrando in vigore a Roma il codice civile del 1865 e le annesse disposizioni

transitorie che sopprimevano i fedecommessi, veniva a mancare quel vincolo

che più efficacemente proteggeva, nell'ordinamento pontificio, le più preziose

raccolte museali romane.

Fu così che con il r.d. 27 novembre 1870, n. 6030 si dovette sospendere

l'efficacia in Roma delle norme nazionali abolitrici dei fedecommessi.

La prima iniziativa legislativa per la protezione delle cose di antichità e d'arte

si ebbe con il progetto di legge presentato al Senato nel 1872 dal Ministro

Correnti.

Ebbe così inizio una vicenda legislativa tra le più tormentate; il progetto

Correnti non andò a buon fine ed i ministri che successivamente si

avvicendarono nel ripresentare progetti di legge che sostanzialmente a quello si

richiamavano, incontrarono una tenace opposizione parlamentare che invocava,

contro l’intervento dello Stato, i sacri principi di libertà e di inviolabilità dei

diritti dei proprietari.

Nella difficile impresa si cimentarono i Ministri Bonghi, De Sanctis, Coppino,

Villari, Martini; soltanto il Ministro Nasi, ripresentando nel 1902 il progetto del

Ministro Gallo, poté ottenere il voto favorevole del Senato e poi della Camera,

varando finalmente la legge 12 giugno 1902, n. 185.

Questa legge, alla quale faceva seguito un disordinato regolamento di ben

418 articoli approvato con r.d. 17 luglio 1904, n. 431, se pure ha il valore di

primo atto di legislazione organica sulla materia, risultava già allora largamente

carente nel suoi contenuti.

Le sue maggiori deficienze riguardavano il controllo e la disciplina della

esportazione, che risultava vietata solo per le opere dichiarate di sommo pregio

163

e che fossero iscritte nel catalogo, la cui istituzione era prevista dalla stessa

legge.

Tutto ciò impose di porre mano nuovamente alla iniziativa legislativa: nel

1906 venne costituita una Commissione ministeriale con l'incarico di elaborare

un nuovo testo che dette poi luogo alla legge 20 giugno 1909, n. 364.

In questa legge, che rappresentava un grande progresso rispetto a quella

precedente, si ritrovano alcuni degli enunciati fondamentali cui è ancora

informata la normativa attualmente vigente.

Nel definire l'ambito di azione della tutela pubblicistica, si abbandona il

pericoloso criterio della necessità, che la cosa risulti previamente iscritta in un

catalogo ufficiale; si dichiarano invece soggette alla legge le cose immobili e

mobili che abbiano interesse storico, archeologico o artistico (art.1),

escludendosi gli oggetti di autori viventi o risalenti a meno di 50 anni.

Per le cose appartenenti allo Stato e agli Enti pubblici e privati viene sancita

la inalienabilità, per quelle di soggetti privati che siano state notificate come di

importante interesse, si istituisce l'obbligo di denuncia di ogni trasmissione di

proprietà e di possesso e il diritto di prelazione a favore dello Stato.

L'esportazione riceve una disciplina unitaria che la vieta quando costituisca

danno grave per la storia, l'archeologia e l'arte; si prevede altresì il diritto di

acquisto coattivo delle cose presentate per l'esportazione.

Quanto alle misure conservative, viene imposto il divieto di demolizione,

rimozione, modificazione e restauro senza autorizzazione del Ministro.

Tuttavia, per le cose di proprietà di soggetti privati, la restrizione riguarda

soltanto gli immobili per natura o destinazione.

Viene infine dettata una puntuale disciplina degli scavi archeologici e

consentita l'espropriazione delle cose mobili e immobili nel caso che il

proprietario trascuri di provvedere ai necessari restauri.

La legge venne poi corredata da un regolamento costituito da un corpo

organico di 188 articoli approvato con r.d. 30 gennaio 1913, n. 363.

164

Nei successivi decenni, questa normativa generale è stata integrata da alcune

importanti leggi speciali: r.d. 31 dicembre 1923, n. 1889 per la compilazione del

catalogo dei monumenti e delle opere di interesse storico, archeologico e

artistico; regolamento 26 agosto 1927, n. 1917 per la custodia, conservazione e

contabilità del materiale artistico, archeologico, bibliografico e scientifico: r.d. l.

15 aprile 1937, n. 623, convertito nella legge 7 giugno 1937, n. 1015, sulla tassa di

esportazione di cose di interesse archeologico ed artistico.

Si perviene cosi alla legge 1° giugno 1939, n. 1089, che rappresenta sotto vari

aspetti un ulteriore perfezionamento della legge n. 364 del 1909.

Vengono potenziati alcuni tra i più importanti mezzi di azione

amministrativa estendendosene anche l'ambito di applicazione: ai divieti di

demolizione, rimozione, modificazione e restauro soggiacciono ora anche le

cose mobili di privata proprietà, mentre si allargano le possibilità di intervento

attivo dell'Amministrazione per eseguire o imporre opere di manutenzione e

restauro; si riconosce inoltre una più ampia applicazione per scopi di tutela

storico-artistica al mezzo espropriativo.

Il nuovo codice civile del 1942 introduce un importante elemento innovativo

ricomprendendo nel demanio dello Stato e degli enti pubblici territoriali gli

immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico, artistico e le raccolte dei

musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche (artt. 822 e 824); sono

dichiarati appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato le cose di

interesse storico, archeologico paletnologico, paleontologico e artistico da

chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo (art. 826).

In materia di protezione delle bellezze naturali, si ebbe dapprima la legge 23

giugno 1912, n. 688 che estendeva le norme della legge n. 364 del 1909 alle ville,

ai parchi e ai giardini che avessero interesse storico o artistico.

Una più completa disciplina della materia giunse soltanto con la legge 11

giugno 1922, n. 778, che pose sotto tutela anche le bellezze panoramiche.

A questa legge è poi succeduta la legge 29 giugno 1939, n. 1497.

165

Nello stesso arco di tempo, dove si concentra la produzione legislativa

dell'intero settore, si è avuta la legge 22 dicembre 1939, n. 2006 sul nuovo

ordinamento degli Archivi del Regno.

La funzione pubblica di tutela del patrimonio culturale e ambientale assurse

alla massima dignità legislativa, con la introduzione, nella Costituzione

repubblicana, di un articolo ad essa dedicato.

L'art. 9 afferma che: “la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la

ricerca scientifica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

Il valore di questa enunciazione è esaltato dalla sua collocazione tra i

«Principi fondamentali» della Costituzione.

È stato giustamente rilevato che con la formulazione di questo principio

costituzionale è stata fatta una scelta di caratterizzazione della Repubblica

italiana come “Stato di cultura, con il preciso indirizzo di assumere tra i compiti

essenziali dello Stato quello della promozione, dello sviluppo e della elevazione

culturale della collettività, nel cui quadro si inserisce come componente

primaria la tutela del patrimonio storico e artistico e del paesaggio”.

Malgrado questa solenne dichiarazione, che per la verità nacque tra non

poche incomprensioni e venne anche fatta segno di non felici ironie, il primo

ventennio di vita repubblicana registra una ben scarsa attenzione dei reggitori

dello Stato per i sempre più emergenti problemi della tutela del patrimonio

storico-artistico e delle bellezze paesistiche.

Le leggi organiche adottate nel 1939, a causa dell'immediato sopravvenire del

conflitto mondiale, non avevano praticamente ricevuto un collaudo applicativo.

Con questi strumenti legislativi si doveva comunque assolvere gli scopi di

tutela nelle vicende italiane della ricostruzione postbellica e del successivo

periodo di impetuoso sviluppo economico-sociale.

In questa fase della storia italiana, che ha portato ad una profonda

trasformazione della vita nazionale segnando il passaggio da una società ancora

prevalentemente agricola ad una società industriale, il patrimonio culturale e

166

ambientale ha subito la massiccia aggressione della espansione urbanistica e

dell'impetuoso moltiplicarsi degli insediamenti industriali.

Fatta eccezione per il nuovo ordinamento degli Archivi, approvato con

D.P.R. 30 settembre 1963, n. 1409, nello specifico settore del patrimonio storico-

artistico e della protezione delle bellezze naturali, non si registrano iniziative

legislative di rilievo generale.

Se si prescinde dalla legislazione delle regioni a statuto speciale, che in larga

parte si richiamano alle vigenti normative statali, si annoverano soltanto degli

interventi isolati ed occasionali diretti a porre riparo a situazioni locali di

particolare gravità, spesso adottati sotto la spinta di movimenti di opinione,

sollecitati dagli ambienti politico-culturali più sensibili ai problemi di gestione

pubblica del patrimonio artistico e del paesaggio.

Una presa di coscienza della necessità che l'azione pubblica si rivolgesse con

maggiore consapevolezza e con risultati più efficaci ai compiti di protezione del

patrimonio culturale e ambientale, si ebbe con la legge 26 aprile 1964, n. 310, che

istituì una “Commissione di indagine per, la tutela e la valorizzazione delle cose

d'interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio”.

Questa Commissione, nota come “Commissione Franceschini” dal nome del

suo Presidente, concluse i suoi lavori nel 1966.

Raccolti in tre volumi e pubblicati con il titolo “Per la salvezza dei beni

culturali in Italia”, i risultati della indagine danno un quadro completo e

drammatico della precaria condizione del patrimonio culturale e ambientale

italiano.

Denunciando lo stato di grave e continuo deterioramento delle ricchezze

archeologiche, storiche, artistiche e paesistiche, la Commissione rileva:

- nel settore archeologico, la devastazione di antichi siti da parte di scavatori

clandestini, la mancanza di programmi organici di ricerca e la carenza di

una conveniente valorizzazione scientifica e culturale delle scoperte;

- nel settore dei beni mobili storici e artistici, l'insufficienza della

catalogazione, il deperimento delle opere d'arte per la impossibilità di

167

provvedere al loro restauro, la dispersione dei beni costituenti arredi di

chiese o palazzi;

- nel settore dei monumenti e dell'ambiente urbanistico e naturale, lo stato di

abbandono dei monumenti, gli arbitrari ammodernamenti e i falsi restauri,

la degradazione di nuclei e quartieri tradizionali ed urbani, il disfacimento

dei paesaggi storici e delle bellezze naturali;

- nel settore dei musei, le carenze di sicurezza e custodia, da cui anche la

crescente sottrazione delle raccolte pubbliche allo studio e al godimento dei

visitatori.

Da questa analisi estremamente preoccupante la Commissione passava a

delineare un progetto generale di riforma, proponendo come direttiva di fondo

quella che si dovesse decisamente abbandonare il tradizionale principio di

un'attività pubblica di tutela volta alla mera conservazione del bene culturale,

per ispirarsi ad una più moderna visione che sottolinei del bene culturale il

valore autentico di testimonianza storica e l'autentica funzione di consentire

l'accrescimento delle umane conoscenze.

Le proposte della commissione Franceschini sono espresse nella forma di 84

“Dichiarazioni”, che affrontano l'intera materia dapprima nei suoi profili

generali (dich. da 1 a 21) e quindi partitamente per le quattro identificate

categorie di beni culturali: beni archeologici (dich. 22-31), beni artistici e storici

(dich. 32-38), beni ambientali (dich. 39-49), beni archivistici (dich. 54 - 57), beni

liberi (dich. 58-73).

Le successive dichiarazioni si occupano dell'organizzazione amministrativa,

dell'ordinamento del personale e dei problemi finanziari.

La prima dichiarazione propone una definizione giuridica unitaria dei beni

culturali: “Appartengono al patrimonio culturale della Nazione tutti i beni

aventi riferimento alla storia della civiltà. Sono assoggettati alla legge i beni di

interesse archeologico, storico, artistico, ambientale e paesistico, archivistico e

librario, ed ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore

di civiltà”.

168

Si enuncia il principio che la qualità di bene culturale è oggetto di mero

accertamento, sussistendo essa originariamente ed indipendentemente dalla sua

dichiarazione, che è preordinata all'effetto di costituire certezza legale della

qualità medesima (dich. IV); si propone anche, per venire incontro agli interessi

dei privati, una “dichiarazione negativa” che, accertando la mancanza della

qualità, esonera la cosa dai vincoli legali e la rende esportabile (dich. VI).

Circa la condizione giuridica dei beni culturali in rapporto alla loro

appartenenza, si suggerisce di abbandonare la attuale distinzione, fonte di

complicazioni applicative e sostanzialmente non giustificata da pratica

rilevanza, tra cose di proprietà di enti pubblici, di enti privati e di privati

individui, restando quindi solo la fondamentale dicotomia tra beni dello Stato,

che sono demaniali, e beni di ogni altro soggetto, pubblico o privato (dich. III).

Con la dichiarazione VIII, si fissa uno Statuto dei diritti e degli obblighi dei

proprietari nei quali si inserisce, come elemento innovativo, la enunciazione del

dovere del proprietario di custodire e di preservare il bene culturale da offese di

agenti esterni o da altra causa di deterioramento e di provvedere alla sua manu-

tenzione ordinaria e straordinaria.

Per un più efficace intervento di tutela, si prevede un generico “potere di

ordinanza” del Sovrintendente che lo autorizza ad adottare i provvedimenti

contingibili ed urgenti che, secondo le circostanze, siano più idonei ad

assicurare la conservazione del bene culturale (dich. XI).

In materia di circolazione dei beni, si propone una generale soggezione ad un

controllo autorizzatorio, mentre il diritto di prelazione viene esteso anche ai

trasferimenti a titolo gratuito (dich. XIX).

Per i beni archeologici, si suggerisce la possibilità di costituzione di riserve

archeologiche sui terreni più ricchi di resti, come il mezzo più idoneo per la

conservazione del patrimonio archeologico indipendentemente dall'esecuzione

dello scavo (dich. XXIV), ed un procedimento razionalizzato per la valutazione

dell'interesse culturale dei ritrovamenti, anche allo scopo di consentire una

169

messa in libera circolazione delle cose risultate prive di valore culturale (dich.

XXIX).

In relazione ai beni artistici e storici, si prevede la possibilità che determinati

beni culturali siano considerati come beni dichiarati per la sola presenza di

definiti caratteri, senza che sia necessario apposito atto di dichiarazione (dich.

XXXII).

In materia di protezione ambientale, la dichiarazione XXXIX sollecita una

radicale innovazione rispetto alla vigente legge, ancorata al concetto di bellezza

naturale, formulando un concetto di bene ambientale articolato nei tipi di beni

paesaggistico, bene urbanistico (nell'ambito dei quali assumono autonomo

rilievo i “centri storici” e di aree naturali, si riconosce una legittimazione alla

iniziativa dei privati ai fini dell'accertamento della qualità di bene ambientale

(dich. XLIII); si indica nel piano regolatore lo strumento più idoneo per

disciplinare l'uso dei beni ambientali (dich. XIV); si afferma, in modo chiaro ed

univoco, la regola della soggezione alle misure di tutela ambientale di tutte le

amministrazioni pubbliche, compresa quella militare (dich. XLIX).

A queste precise direttive di riforma legislativa, fanno seguito 9

“raccomandazioni”, con le quali la Commissione addita delle linee di un primo

intervento, suscettibile di attuazione indipendentemente da una integrale

revisione della normativa vigente.

Si propongono così delle misure immediate per venire incontro alla

pressante esigenza di garantire la sicurezza del patrimonio artistico, storico e

archeologico; si auspica la sospensione della approvazione di piani regolatori e

di altri progetti di sistemazione che non risultino rispondenti agli obiettivi di

tutela e valorizzazione di significativi ambienti di vita urbana e paesistica; si

sollecita la rapida formazione di nuovi piani paesistici; si chiede di dare l'avvio

ad una catalogazione sistematica dei beni culturali; si sottolinea la esigenza che

i beni in uso ad amministrazioni dello Stato (carceraria, militare, giudiziaria) e

con destinazione non consona alla loro dignità artistica siano sottratti agli usi

incompatibili e restituiti al pubblico godimento.

170

L'indagine della Commissione Franceschini e le sue conclusioni, frutto di una

felice collaborazione di insigni giuristi, studiosi dell'arte ed esponenti della

cultura, rappresentano un documento di valore storico, anche come

testimonianza che non è del tutto mancata una sensibilità e un impegno

culturale e politico per gli urgenti problemi di protezione del nostro patrimonio

culturale e ambientale.

In questo fervore di iniziative rinnovatrici, deve anche ricordarsi l'operato

della prima e della seconda Commissione Papaldo, istituite dal Governo il 9

aprile 1968 e il 31 marzo 1971, che hanno presentato proposte di riforme,

convergenti per molti aspetti con le indicazioni della Commissione

Franceschini.

Purtuttavia il grido di allarme, l'esortazione e il contributo alla riforma non

dettero i risultati pratici che meritavano. Negli anni successivi vi è stata

indubbiamente una accentuazione dell'interesse del legislatore per la

salvaguardia dei valori culturali e dell'ambiente; va citata a questo proposito la

“legge-ponte” n. 765 del 1967 che ha dato un adeguato ingresso nella

pianificazione urbanistica agli interessi storico-artistici e paesistici.

Ma nel settore specifico, la produzione legislativa si è limitata ancora a

provvedimenti di portata settoriale e locale, pure se di rilevante importanza

(come la legge 16 aprile 1973, n. 171 e il D.P.R. 20 settembre 1973, n. 791 per la

salvaguardia di Venezia, la cui esecuzione è però notevolmente arretrata).

Negli ultimi anni sono stati avviati a soluzione solo i problemi, pure

fondamentali, della organizzazione amministrativa, con la costituzione del

Ministero dei beni culturali e ambientali.

Sempre sotto l'incalzare delle necessità più urgenti, è stata approvata la

legge 1 marzo 1975, n. 44 che, oltre a disposizioni riguardanti il

riordinamento del personale, ha introdotto misure per facilitare, con la

semplificazione dei procedimenti (trattativa privata in luogo dei pubblici

incanti e della licitazione privata) e accrescendo le competenze dei

Sovrintendenti, le attività di restauro e riparazione e la realizzazione di

171

installazioni per la prevenzione antifurto e antincendio, e per regolare il

commercio delle cose d'arte e archeologiche.

Di un certo rilievo è anche la legge 2 agosto 1982, n. 512 sul regime fiscale

dei beni di rilevante interesse culturale, che ha introdotto un sistema di

esenzioni e agevolazioni tributarie, finalizzate a promuovere un'attiva

partecipazione dei proprietari privati alla politica di conservazione, restauro

e apertura al pubblico godimento dei beni culturali.

Sul terreno di una vera e propria riforma del regime di tutela un impegno

era stato assunto dall'art. 48 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 che, di fronte al

difficile problema di definire quali compiti possono essere assegnati in

questa materia alle regioni, ha preferito rimetterne la soluzione ad una

nuova legge di tutela da emanarsi entro il 31 dicembre 1979.

La nuova legge di tutela alla quale si è fatto riferimento in precedenza non

è stata in realtà mai emanata.

Per circa un ventennio numerose iniziative legislative sono state discusse

in parlamento ma nessuna di esse è mai arrivata a buon fine, benché la

riforma fosse sollecitata da più parti.

È così il legislatore ha preferito in definitiva rinunciare all'approvazione di

una legge formale in senso stretto ed ha seguito la strada della formazione di

un testo unico.

Tale scelta ha naturalmente il limite di non poter consentire una radicale

riforma del sistema; ma ha avuto indubbiamente il pregio di arrivare alla

redazione di un testo unico che rivela capacità fortemente innovative.

Con la legge 8 ottobre 1997, n. 352 recante disposizioni in materia di beni

culturali (art. 1), è stata attribuita al governo una delega per la redazione “di un

testo unico nel quale siano riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative

vigenti in materia di beni culturali e ambientali” (D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490

in vigore fino al 30 aprile 2004).

172

Premessa storica all’introduzione del concetto di bene culturale

Il nostro Paese concentra all'interno del proprio territorio un notevole

patrimonio storico, artistico e culturale, per il quale può affermarsi, senza

timore di rischiare esagerazioni, che esso costituisce, nella comune opinione, la

quasi totalità del patrimonio culturale mondiale.

Questo stato oggettivo di cose ha da sempre determinato uno stretto

connubio tra settori, anche dell'economia, apparentemente molto distanti tra

loro, ma - nella sostanza e col passare del tempo - sempre più affini: la "cultura",

il "turismo" e l'economia.

Si può affermare che solo in tempi relativamente recenti si è compreso fino in

fondo come la cura del territorio e delle sue bellezze costituisce un punto di

forza e di sviluppo, soprattutto per certe parti di esso, assegnando al nostro

Paese un primato spontaneo che nessun altro potrà mai intaccare.

Come spesso accade, però, quando si ha abbondanza di un bene o, più

semplicemente, quando lo si possiede in modo naturale, ad esso non si assegna

il giusto valore, salvo rendersi conto di cosa si è perduto nel momento stesso in

cui non lo si ha più.

Nell'affrontare la ricostruzione storica della materia in esame, sulla quale

esistono note ed importanti testimonianze contenute in documenti ufficiali

nonché in prestigiosi saggi monografici, la soluzione ritenuta più idonea a dare

conto delle fasi attraverso cui si è giunti sino al Codice attuale non può che

essere individuata nel tratteggio degli episodi salienti e dei protagonisti di essi,

a cui pertanto ci si atterrà, rinviando al materiale suddetto per ogni

approfondimento ulteriore.

La cennata dottrina riconduce ad una grande area storica la trattazione di

quello che definisce con una espressione onnicomprensiva "fatto culturale", tra i

cui protagonisti porre l'ordinamento giuridico ed i pubblici poteri in genere: la

loro collocazione corrisponde alla storia dello Stato moderno, da quello assoluto

allo Stato democratico di oggi, ed in particolare alla storia dall'800 in poi.

173

Prima di tale epoca storica l'atteggiamento privato e pubblico nei confronti

del "bene culturale" - al di là dell'andamento altalenante verso il suo sviluppo o

la sua protezione - pur presente, si sviluppava secondo canoni diversi e non

facilmente comprensibili.

Nell'800, secolo questo caratterizzato da ideologie liberiste, si era andato

formando un atteggiamento di ostilità nei confronti di ogni forma di ingerenza

pubblica su beni di proprietà privata, finendo per lasciare in secondo piano

l'intervento diretto centralizzato nella materia in esame.

Occorre attendere gli inizi del '900 per veder nascere le prime leggi di

disciplina dell'uso, conservazione e tutela dei beni e delle cose di interesse

storico, artistico ed archeologico, culminate, in pochi decenni, nell'emanazione

della legge 1 giugno 1939, n. 1089, nota anche come "Legge Bottai", di

riconosciuta ispirazione liberale, seppur nata in un ben preciso periodo storico,

quello fascista, notoriamente molto attento alla cura della "bellezza".

Nello stesso periodo, e dunque coeva alla legge n. 1089, fu emanata una

seconda legge, "gemella" di quella sopra citata, la n. 1497 del 1939, relativa alla

tutela delle "bellezze panoramiche e naturali", corollario e completamento della

disciplina tutoria dei beni e dell'ambiente in cui si collocano poiché, sovente, gli

uni traggono valore dagli altri in un rapporto di scambio vicendevole.

Dunque, alla fine degli anni '30 entrambi i settori cosiddetti del "bello" ebbero

ricevuto una pressoché completa regolamentazione ad opera di specifiche e

distinte norme a loro tutela e protezione.

La legge n. 1089 del 1939 fu redatta da Santi Romano, uno dei più grandi

giuristi vissuti nel nostro Paese, ed ha costituito sino agli ultimissimi anni,

ovvero sino all'emanazione del testo unico n. 490 del 1999, il solo eccellente

riferimento legislativo in materia di "cose d'interesse storico e artistico".

Tanto la legge che qui rileva, quanto la legge "gemella" sopra citata, si può

dire abbiano preso spunto dalla rielaborazione di vecchie leggi in materia di

tutela delle cose d'interesse storico, artistico e del paesaggio. Infatti, sono note

174

agli addetti ai lavori le leggi emanate nei primissimi anni del secolo scorso,

quali la legge n. 364 del 1909, c.d. "Legge Rosada", e la legge n. 778 del 1922.

Con la legge n. 1089 del 1939, tuttavia, erano state individuate - attraverso

una innovativa puntuale elencazione - le cose assoggettate alla particolare tutela

introdotta, distinguendo tra cose mobili o immobili, che possono presentare

“interesse artistico, storico, archeologico o etnografico”, o “un valore culturale

intrinseco”, e cose immobili “che, a causa del loro riferimento con la storia

politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere, rivestono

un interesse particolarmente importante”, ricomprendendovi quelle cose

immobili che si connotano come rilevanti culturalmente solo per il riferimento a

determinati eventi.

La legge n. 1089 del 1939 aveva altresì dettato sia il procedimento

amministrativo necessario al fine della declaratoria del particolare interesse

storico-artistico di un bene, sia le disposizioni finalizzate alla conservazione,

all'integrità, alla sicurezza, alle modalità di alienazione delle cose, tanto nel caso

esse appartenessero allo Stato o ad altri enti pubblici, quanto appartenessero ai

privati.

Vi erano, poi, previste norme sanzionatorie in caso di violazione dei precetti

in essa contenuti, al fine di dotare la legge stessa di incisività più penetrante per

la tutela dell'interesse pubblico al bello leso.

Ciò che costituiva il punto debole della legge Bottai, e delle leggi collegabili

ratione materiae, era la visione prevalentemente soggettiva del bene,

maggiormente diretta al momento limitativo della proprietà privata, a scapito

del valore oggettivo di esso.

Una ulteriore tappa di rafforzamento intervenne, quasi un decennio dopo, ad

arricchire il quadro tutorio dei beni previsti nella legge 1089 del 1939: l'entrata

in vigore del codice civile, con gli articoli 822 e seguenti, e della Costituzione del

1948, la quale, in una norma apparentemente di carattere generale, l'art. 9 (con

riferimento specifico al comma 2), rese possibile conseguire due obiettivi: quello

della tutela e quello della promozione dei beni in oggetto.

175

Vale la pena di anticipare che le riforme costituzionali operate dalla legge

costituzionale n. 3 del 2001 hanno apportato ulteriori modifiche all'impianto

normativo, mediante l'inserimento nel nuovo testo dell'art. 117 del 3° comma, il

quale prevede che la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e la loro

promozione costituisce materia di legislazione regionale concorrente nel

rispetto dei principi fondamentali, riservati pur sempre alla legislazione statale,

responsabile di tutela univoca sull’intero territorio.

Su quest'ultimo punto, una rilevante dottrina ha recentemente osservato, in

termini peraltro molto acuti, che "non è facile capire dove finisce la tutela" (che

spetta allo Stato) "e dove comincia la valorizzazione" (che spetta alle regioni),

concludendo sulla difficoltà di poter scindere le due cose.

Tornando alla legge n. 1089 del 1939, è unanimemente riconosciuto che, pur

trattandosi di eccellente corpo normativo, essa portava in sé alcune lacune ed

imperfezioni che furono presto indicate come le principali cause del mancato

raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Mancava ad esempio "un inventario completo dei beni soggetti a tutela"; la

tutela era accordata soltanto ai beni connotati da "particolare pregio, rarità" o

che fossero "di non comune bellezza", venendo così ad escludere implicitamente

una grande quantità di beni culturali esistenti sul territorio.

Per l'ambito che qui interessa, fu altresì riscontrata la mancanza di una

definizione di "bene culturale", utilizzata per la prima volta nella Convenzione

Internazionale dell'Aja del 1954, e proposta in Italia ufficialmente soltanto nel

1967, con la oramai famosa "Commissione Franceschini".

Queste ed altre consapevolezze portarono - terminate le emergenze belliche

ed in pieno periodo di boom economico - ad interrogarsi sulla necessità di

aggiornare la normativa in vigore, di modificare l'impostazione politica in

materia, di salvare le testimonianze della storia secondo ambiti d'interesse

allargati, decidendo di costituire apposite Commissioni per studiare ed

elaborare proposte di legge modificatrici, in primo luogo, dell'impianto

culturale ed ideologico sotteso alla legislazione sino ad allora vigente.

176

Si arrivò, dunque, a metà degli anni '60, periodo in cui il Ministero della

pubblica istruzione istituì la già citata "Commissione Franceschini", con il

compito di definire una proposta di legge - quadro per la “valorizzazione e la

tutela dei beni culturali”.

La notissima Commissione, composta sia da parlamentari che da esperti

della materia, nell'ambito del proprio incarico doveva, preliminarmente,

effettuare una ricognizione dei beni artistici presenti sul territorio e, sulla base

dell'opera di "inventariazione" e "catalogazione" della situazione, fondare la

nuova politica nazionale di tutela, valutando, nel contempo, la possibilità di

riordinare e semplificare le strutture operative degli organi competenti.

La situazione che emerse a seguito dell'analisi che venne condotta era a dir

poco allarmante, poiché la Commissione ebbe modo di constatare come

saccheggi, degrado e carenze di vigilanza avevano di fatto inciso pesantemente

sui beni culturali e sulle bellezze naturali e del territorio.

Sulla base di queste gravi risultanze, la Commissione elaborò nel 1967 un

ampio documento suddiviso in 84 Dichiarazioni, che per l'epoca storica in cui si

collocava venne ritenuto "rivoluzionario".

In detti Atti, venivano definiti i beni culturali come "testimonianze materiali

aventi valore di civiltà". Secondo la Commissione si trattava di un concetto

composito, laddove la materialità del bene confluiva nell'immaterialità del

valore ideale cosiddetto "di civiltà".

Anche se i lavori della Commissione Franceschini, al pari di quella

successivamente intervenuta ed avente gli stessi compiti, la Commissione

Papaldo (che riuscì soltanto a presentare uno schema di disegno di legge sulla

tutela e valorizzazione dei beni culturali nel febbraio del 1970), non

approdarono ad alcun esito concreto, ad essi si deve il grande merito di aver

disegnato per la prima volta all'interno del nostro ordinamento alcuni principi,

riconosciuti e fatti propri dall'odierna legislazione: in primo luogo, la

definizione di bene culturale, poi il valore dichiarativo del vincolo, sino ad

177

individuare nel Soprintendente la figura fondamentale sul territorio per

l'esercizio delle funzioni di tutela e valorizzazione dei beni culturali.

Da quel momento e per lunghi anni si registrò una certa staticità in

argomento, nel corso dei quali, tuttavia, furono emanati provvedimenti,

apparentemente estranei ovvero rivolti ad altre materie, eppur tesi a tutelare o

valorizzare il territorio (strumenti di pianificazione urbanistica, di controllo e

salvaguardia del territorio, leggi finanziarie) ed a cedere competenze alle

neocostituite regioni: da questo momento in poi, in luogo di concentrare gli

sforzi sulla disciplina di tanta materia, iniziarono a sorgere conflitti tra Stato e

Regioni sul riparto di funzioni e competenze, che ancora non si sono conclusi.

Si tentò, così, di cercare soluzioni idonee a smorzare i toni delle polemiche,

dapprima formulando il D.P.R. n. 616 del 1977 e, poi, con altri tentativi

frammentati e ritenuti dai più poco convincenti.

Un fattore che modificò enormemente i termini del dibattito sino all'epoca

maturato, fu la Legge Galassi (n. 431 del 1985) che introdusse criteri di gestione

innovativa del territorio, concepiti su larga scala che, dunque, resero ancor più

evidenti le insufficienze connesse ad una gestione centralizzata e la necessità

contraria di rivedere gli assetti legati al decentramento.

In materia di beni culturali furono presentati nuovi progetti di legge, in

particolare fra questi si distinse il disegno di legge Giannini del febbraio 1989,

anch'esso rimasto senza seguito, data l'oramai unanime, riconosciuta necessità

di dare un assetto ai più rilevanti profili dei beni culturali connessi, quanto

meno, alla tutela, alla valorizzazione ed alla fruizione.

Ciò diveniva tanto più urgente, quanto più anche a livello europeo

giungevano segnali forti circa la predisposizione di discipline unitarie sulla

circolazione dei beni, sulla restituzione agli Stati proprietari dei beni culturali

usciti illecitamente dal territorio, ecc.

Nella nuova sensibilità venuta via via crescendo, è solo recentemente che, in

armonia con quanto già considerato, il settore dei beni culturali è stato oggetto

di importanti e ravvicinati interventi normativi: dalle disposizioni finanziarie, al

178

testo unico in vigore dall’inizio del 2000 fino al 30 aprile 2004, (D.Lgs. n. 490 del

1999), dal decreto in materia di alienazione (“decreto Melandri”), per finire al

Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) in

vigore dal 1° maggio 2004.

Le successive modifiche di cui ai DD.Lgs. nn. 156 e 157 del 24 marzo 2006,

non mutano l’impianto generale del Codice.

La struttura del Codice dei beni culturali e del paesaggio

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio – D.Lgs. n.42 del 2004 -

rappresenta, dunque, una ulteriore tappa del percorso e dell’obiettivo

perseguito dal legislatore dell’ultimo decennio per semplificare la legislazione

amministrativa secondo una scansione ben definita, iniziata con provvedimenti

normativi unitari, denominati testi unici e, successivamente, operando la scelta

dei codici.

In tal modo si è avvantaggiata la scelta del codice anziché del testo unico.

Innanzitutto occorre considerare le frequenti modifiche ed integrazioni

normative che sino ad oggi hanno affastellato la legislazione di una data

materia (basti pensare alla disciplina stessa dei beni culturali, degli enti locali,

piuttosto che all’edilizia, agli espropri ecc.), hanno via via determinato

nell’operatività quotidiana pericolosissimi problemi di uniformità

interpretativa, applicativa e di coordinamento all’interno dell’ordinamento

giuridico, che non poteva più essere celata.

Lo strumento ravvisato come ottimale dal legislatore sin dai primi anni ’90

per arginare questo stato di cose, nel contempo semplificando, è stato dapprima

il testo unico, poiché ritenuto strutturalmente idoneo alla funzione di riunire

molteplici norme frammentate e sparse di un dato sistema legislativo,

rendendone, dunque, più semplice ed agevole la consultazione e l’analisi.

Tuttavia, nell’elaborazione di testi unici per evitare eccessivi irrigidimenti (in

particolare per le modificazioni successive), di norma non viene consentito con

l’assorbimento di fonti legislativo-regolamentari della materia riordinata,

179

cosicché i testi unici vengono a costituire la disciplina principale di una

determinata materia ma non l'unica. Anzi, proprio per loro definizione, i testi

unici non devono apportare innovazioni alla disciplina trattata, ma ordinare

unicamente l'esistente.

Con riguardo al testo unico per i beni culturali, abrogato dal Codice in

esame, autorevole dottrina ha evidenziato come esso, pur rispondendo ad

esigenze di reductio ad unum della disciplina, lasciasse tuttavia irrisolti

molteplici problemi interpretativi ed applicativi; anche se, almeno in parte, il

pregio di aver prodotto la novità di assorbire la definizione di bene culturale

introdotta in Italia dalla Commissione Franceschini non può essergli negato.

Quanto al Codice (dal latino codex, per indicare le antiche tavolette in legno

usate per la scrittura), la sua definizione così come si è evoluta nel tempo ha

portato sin da epoche remote ad identificare con questo termine le raccolte di

leggi riunite in "corpi organici e sistematici, comprensivi di tutte le norme

pertinenti a un ramo del diritto".

La funzione di esso è quella di armonizzare ed adeguare una determinata

disciplina favorendone, nel contempo, l'analisi e la comprensione in armonia

con i principi di semplificazione e delegificazione secondo criteri predeter-

minati dal legislatore delegante.

Recentemente il legislatore ha iniziato a fare ricorso a questo strumento,

proprio per ridurre in un unico "contenitore" sistematicizzato un complesso di

norme giuridiche, anche comunitarie, caratterizzate da omogeneità ratione

materiae, nella consapevolezza che il sopra cennato proliferare di leggi (o di

provvedimenti analoghi) produce il più delle volte effetti improduttivi sulla

materia principale.

La necessità, allora, di raccogliere in un unicum tutte le norme giuridiche

esistenti in un determinato momento storico relativamente ad una materia,

risponde a due fondamentali esigenze: la prima, attribuire ad essa ordine,

sistematicità e coerenza fra norme omogenee e successive; la seconda, tenere

conto dei principi in materia di semplificazione amministrativa, avvertito con

180

particolare intensità nella materia dei beni culturali e del paesaggio, trasversale

a discipline le più differenti.

Se, dunque, realizzare un codice significa imprimere un'impronta di ordine e

sistematicità ad una materia, senza perdere di vista la semplificazione e la

comprensione, la materia dei beni culturali e dei beni paesaggistici - proprio per

la varietà degli operatori ad essa interessati: cittadini, tecnici, giuristi, giudici,

pubblici dipendenti, forze dell'ordine, docenti, studenti - costituisce un'impresa

non delle più facili e per la quale vale la pena accettare sfide.

La stessa struttura del testo normativo in esame appare immediatamente

complessa, attesa la suddivisione in cinque parti, ognuna delle quali distinta in

titoli, capi e sezioni, con ciò confermando, con i suoi 184 articoli oltre ad un

allegato, le predette riflessioni.

La prima parte si compone di nove articoli dedicati a disposizioni di ordine

generale e principi alquanto eterogenei.

La seconda parte, dedicata ai "beni culturali", si articola in tre titoli (tutela,

fruizione e valorizzazione, norme transitorie e finali), composti ciascuno da

molteplici capi e sezioni.

La terza parte è interamente dedicata ai "beni paesaggistici" ed è composta da

un unico titolo (tutela e valorizzazione), suddiviso in cinque capi.

La parte quarta è, invece, dedicata alle "sanzioni", i cui due titoli, suddivisi in

capi, sono relativi alle sanzioni amministrative ed alle sanzioni penali, distinte

per parti applicative.

La parte quinta comprende, invece, tre soli articoli, dedicati alle disposizioni

transitorie, alle disposizioni finali ed alle norme abrogate.

Completa l'intero corpo normativo l’Allegato A, previsto dagli artt. 63,

comma 1, 74, commi 1 e 3, 75, comma 3, lett. a). In esso vengono enumerate le

"categorie di beni" ed i "valori applicabili" a dette categorie.

181

Definizioni

Il legislatore, a differenza di quanto avvenuto per altre recenti discipline

codicizzate, non ha ritenuto di approntare direttamente nel testo definizioni atte

a rendere incontrovertibili alcuni concetti fondamentali che, forieri di accesi

dibattiti, avrebbe avuto il pregio di migliorare la comprensione della disciplina.

Si è così pensato di sfruttare questa occasione per cercare di individuare e

circoscrivere il significato di alcuni termini-chiave, prendendo le mosse dal

principio attorno cui ruota l'operazione di riordino della materia in esame,

ovvero l'art. 9 della Costituzione, il quale prevede "la promozione della cultura

e la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione" in

coerenza con le attribuzioni di cui all'art. 117 della Costituzione.

Tutela e valorizzazione, pur attenendosi alle modifiche intervenute con la

legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, divengono strategie fondamentali

per le due specie di beni che convivono all'interno del codice: da un lato i beni

culturali e dall'altro i beni paesaggistici.

Nel linguaggio comune si parla genericamente di "tutela" per fare riferimento

ad un comportamento diretto a difendere, proteggere o custodire qualcosa o

qualcuno. Dunque, il compito di "tutelare" si sostanzia in un officium diretto

alla cura di oggetti o soggetti secondo modalità stabilite dalla legge.

La definizione di "tutela", così individuata, sembrerebbe ad una prima analisi

non porre alcun problema circa il proprio contenuto.

Purtroppo così non è, anche alla luce dello spaccato prodotto proprio dalla

modifica costituzionale precitata, in virtù della quale la "tutela" spetta allo Stato,

mentre la "valorizzazione" rientra nelle competenze regionali concorrenti.

Il Codice, forse per porre fine al travaglio interpretativo culminato con

l' importante sentenza della Corte costituzionale n. 94 del 28 marzo 2003 (1),

(1) La Corte costituzionale, con sentenza n. 94 del 28 marzo 2003, ha affermato che la distinzione “fra tutela e valorizzazione dei beni culturali può essere desunta dalla legislazione vigente ed in particolare dagli artt. 148, 149 e 152 del d.lgs n. 112 del 1998”.

182

ha affermato che la tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina

delle attività dirette, sulla base di una adeguata attività conoscitiva, ad

individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la

protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione. Le funzioni di

tutela vengono, poi, attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali, che

può esercitarle o direttamente o tramite forme d'intesa e coordinamento con le

regioni.

Alla tutela pare venir così assegnato un criterio definitorio di tipo più

organizzativo che letterale: se è vero che la tutela consiste in un "esercizio di

funzioni" e queste sono "attribuite al Ministero", vale per esse il principio

costituzionalmente recepito della sussidiarietà verticale per marcare la

distinzione fra tutela e valorizzazione, sicché mentre la tutela spetta allo Stato,

la valorizzazione spetta all'ente immediatamente inferiore dal punto di vista

territoriale, la regione, deputato ad esperire tutte le azioni idonee a conferire o

accrescere il valore delle "cose" culturali.

La valorizzazione, infatti, consiste nell'esercizio delle funzioni e nella

disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio

culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pub-

blica del patrimonio stesso, comprensiva della promozione e conservazione. Le

relative funzioni, in seguito al nuovo Titolo V – Parte Seconda della

Costituzione, spettano alla potestà legislativa concorrente delle regioni.

Questo il dato definitorio. Tuttavia, il conferire o l'accrescere "valore" riferito

ad un "bene" non può non far sorgere un interrogativo sul significato intrinseco

del termine, che forse vale la pena indagare. Infatti, è innegabile che, in

particolari contesti, l'importanza assegnata ad una cosa o ad un bene in senso

più ampio, muti a seconda di variabili soggettive piuttosto che localistiche, di

talché, in luogo di contribuire a fare chiarezza sulla portata delle azioni o

funzioni riconducibili al termine in considerazione, a ben vedere, accrescono la

sensazione che ci si muova in un ambito indefinito dove manchi ancora un

significato unico e universalmente condiviso.

183

Patrimonio culturale è l'endiadi sotto cui il legislatore accorpa i beni culturali

ed i beni paesaggistici, disponendo che sono:

- beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico,

storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico, oltre ad

altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze

aventi valore di civiltà;

- beni paesaggistici gli immobili e le aree costituenti espressione dei valori

storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni

individuati dalla legge o in base alla legge.

È tuttavia prevista una eccezione all'ambito oggettivo di applicazione

relativamente ai beni la cui età sia inferiore ai cinquanta anni.

I soggetti cui la normativa si riferisce sono sostanzialmente tutti i proprietari,

possessori sia pubblici che privati. In particolare, il Codice elenca come soggetti

destinatari della disciplina: lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali,

ogni ente ed istituto pubblico, le persone giuridiche private senza fine di lucro e

i privati cittadini. Resta da verificare se il grande squilibrio sempre esistito tra

autorità centrale e soggetti destinatari (sia pubblici che privati) riesca a trovare

una qualche via mediana di risoluzione attraverso il recepimento, da parte del

Codice, delle garanzie relative alla partecipazione del procedimento.

Vengono, poi, utilizzati i termini conservazione, prevenzione, manutenzione

e restauro dei beni culturali, a cui tutti i soggetti sopra individuati sono tenuti

(la cui rilevanza è stata assunta anche dalla Corte costituzionale) intendendo

per:

- conservazione, l'insieme di tutte le attività necessarie a serbare, mantenere

una cosa in modo tale che duri a lungo senza sciuparsi o disperdersi,

garantendone la custodia in vista di utilizzazioni durature nel tempo;

- prevenzione, il complesso delle attività idonee a limitare le situazioni di

rischio per il bene culturale complessivamente inteso;

- manutenzione, il mantenere in buono stato un bene, ovvero effettuare un

insieme di attività ed interventi destinati al controllo delle condizioni del

184

bene culturale, affinché sia mantenuto integro, funzionalmente efficiente e

salva l'identità;

- restauro, l'intervento diretto sul bene, attraverso un complesso di operazioni

finalizzate a rimetterlo in buono stato e in condizioni di funzionalità

finalizzate al recupero ed al mantenimento in integrità di esso. Più in

particolare, nel lessico comune, si usa il termine "restauro" per alludere ad

ogni intervento di tipo tecnico teso a conservare beni mobili o immobili nella

loro efficienza, mantenendone l’integrità e, dunque, il valore.

Nelle diverse definizioni sopra specificate compaiono e si compenetrano, in

modo ricorrente, terminologie comuni quali valore, valorizzazione e

manutenzione, determinando una notevole fluidità fra vocaboli e funzioni a

scapito della chiarezza e distinzione necessari per interpreti, operatori e privati

cittadini coinvolti.

Il concetto di “bene culturale”

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, compenetrando le varie

normative succedutesi in materia, fonda la propria concezione sull’interesse

storico, artistico, archeologico o etnoantropologico del bene culturale e sulla

testimonianza avente valore di civiltà, collegandolo altresì al profilo

dell’appartenenza in termini di proprietà.

Quella di bene culturale è, anche per la giurisprudenza, la nozione che

sostituisce oramai le vecchie categorie di cose di interesse artistico o storico, di

cose d’arte, di cose d’antichità, realizzando una considerazione unitaria della

materia. Pertanto, il bene culturale viene protetto per ragioni non solo (o non

tanto) estetiche, quanto per ragioni storiche “sottolineandosi così l’importanza

dell’opera o del bene per la storia dell’uomo e per il progresso della scienza”.

Si deve ritenere abbandonata “nell’intentio legislatoris, nella prassi

amministrativa e nell’interpretazione giurisprudenziale costituzionalmente

orientata, una concezione estetizzante (o estetico – idealista) del bene culturale

(come del bene paesaggistico – ambientale), che era alla base della legge

185

fondamentale n. 1089 del 1939, in favore dell’evoluzione della nozione che ne

valorizza il significato di documento del tempo e dell’ambiente in cui è sorta”.

La giurisprudenza ha, poi, notato come la nozione di bene culturale sia

passata da “un’accezione di tipo materialistico, legata alle cose quae tangi

possunt” ad una diversa connotazione, di tipo immateriale, che vede nel bene

un valore espressivo di un ambiente storico e sociale.

Come già si era osservato con riguardo al testo unico, anche il Codice

tralascia l’aggettivo “materiale”, introdotto dalla Commissione Franceschini,

per connotare il valore di civiltà, mantenendo in tal modo viva l’attenzione sul

profilo omnicomprensivo di detto “valore”, ma dando vita, così, ad una sorta

“di non definizione” che recupera impostazioni passate.

Altresì, da circa un decennio ai vari concetti delineati se ne è venuto ad

affiancare uno nuovo: il bene culturale come risorsa economica.

Esiste, poi, il problema dell'individuazione tipologica dei beni culturali, di

cui si occupano gli articoli 10 e 11 del Codice.

Mantenendo intatta l'architettura giuridica del testo unico abrogato, anche il

Codice individua una amplissima categoria di beni culturali, elencandoli nei 4

commi dell'art. 10, ed una categoria, più ridotta, di beni oggetto di specifiche

disposizioni di tutela, elencate all'art. 11.

Ciò premesso, possono ritenersi "beni culturali":

a) le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello

Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente

ed istituto pubblico;

b) gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti

pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;

c) le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri

enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente e istituto pubblico.

A questi si aggiungono, quando sia intervenuta la dichiarazione d'interesse

culturale:

186

a) le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico,

archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a

soggetti diversi da quelli sopraindicati;

b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono

interesse storico particolarmente importante;

c) le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse

culturale;

d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un

interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia

politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere, ovvero

quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche,

collettive o religiose;

e) le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che, per tradizione,

fama e particolari caratteristiche ambientali, rivestono come complesso un

eccezionale interesse artistico o storico.

Sono, infine, considerati beni culturali:

a) le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà;

b) le cose di interesse numismatico;

c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe

e le incisioni, con relative matrici, aventi carattere di rarità e di pregio;

d) le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di

pregio;

e) le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i

supporti audiovisivi in genere, aventi carattere di rarità e di pregio;

f) le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico;

g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse

artistico o storico;

h) i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico;

187

i) le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico od

etnoantropologico;

l) le tipologie di architettura rurale aventi interesse storico od

etnoantropologico quali testimonianze dell'economia rurale tradizionale.

Appartengono, invece, alla categoria dei beni culturali oggetto di specifiche

disposizioni di tutela:

a) gli affreschi, gli stemmi, i graffiti, le lapidi, le iscrizioni, i tabernacoli e gli

altri ornamenti di edifici, esposti o non alla pubblica vista;

b) gli studi d'artista;

c) le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale

con riguardo all'esercizio del commercio;

d) le opere di pittura, di scultura, di grafica e qualsiasi oggetto d'arte di autore

vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni;

e) le opere dell'architettura contemporanea di particolare valore artistico;

f) le fotografie, con relativi negativi e matrici, gli esemplari di opere

cinematografiche, audiovisive o di sequenze di immagini in movimento, le

documentazioni di manifestazioni, sonore o verbali, comunque realizzate, la

cui produzione risalga ad oltre venticinque anni;

g) i mezzi di trasporto aventi più di settantacinque anni;

h) i beni e gli strumenti di interesse per la storia della scienza e della tecnica

aventi più di cinquanta anni;

i) le vestigia individuate dalla vigente normativa in materia di tutela del

patrimonio storico della Prima guerra mondiale.

Per quanto riguarda quest'ultima categoria, va detto che essa è stata inserita

dal Codice, dato che sino a questo momento si faceva riferimento per analogia

ai singoli oggetti qualificabili "cippi, monumenti, stemmi, graffiti, lapidi,

iscrizioni e tabernacoli", previsti dal testo unico e riconducibili all'ambito storico

detto.

188

Dapprima la legge 7 marzo 2001, n. 78, intitolata “Tutela del patrimonio

storico della Prima guerra mondiale”, poi il decreto ministeriale del 4 ottobre

2002, hanno provveduto a regolare la materia, partendo dall'esigenza di

salvaguardare un diffuso patrimonio storico, che - come dice la relazione

parlamentare - "l'usura del tempo e degli agenti atmosferici da un lato, la

curiosità e l'interesse non sempre correttamente orientato degli uomini

dall'altro, vanno progressivamente ed implacabilmente rimovendo".

Al tempo stesso, si è inteso regolare e sostenere tutte quelle iniziative

spontanee che, negli ultimi anni, si sono prodigate per la difesa, la

conservazione, il restauro e la valorizzazione di queste cose realizzando musei,

convenzionali o all'aperto, e recuperando strutture da parte di amministrazioni

locali, associazioni di volontariato (come l'Associazione Nazionale Alpini) e il

Comando delle Truppe alpine, talvolta in azione congiunta di volontari italiani,

austriaci e tedeschi.

Gli oggetti che la legge espressamente protegge sono le "vestigia della Prima

guerra mondiale", intendendo con tale locuzione le cose materiali, del cui

"valore storico e culturale" viene fatto espresso riconoscimento, e la cui

caratteristica comune è di essere state, direttamente o .indirettamente, realizzate

per l'attività bellica della Grande guerra in memoria o per documentazione di

questa.

Di queste vestigia, l'art. 1, comma 2, della legge n. 78 del 2001, fornisce una

elencazione, individuando:

a) forti, fortificazioni permanenti e altri edifici e manufatti militari;

b) fortificazioni campali, trincee, gallerie, camminamenti, strade e sentieri

militari;

c) cippi, monumenti, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e tabernacoli;

d) reperti mobili e cimeli;

e) archivi documentali e fotografici pubblici e privati;

f) ogni altro residuato avente diretta relazione con le operazioni belliche.

189

Gli interpreti di questo particolare settore hanno osservato come, nel caso de

quo, non si tratti di beni culturali, almeno nel senso inteso dalla normativa

specifica, poiché quelle in esame sono cose che certamente sono sottoposte ad

"un processo di rarefazione, ma non giunto fino al punto tale da giustificare un

loro generalizzato assoggettamento a quella tutela quali beni storici o storico-

artistici".

È stato, poi, osservato che "se, infatti fosse introdotta per singole cose (ad es.,

per un forte di particolare pregio architettonico, o per un edificio che fu sede di

un particolare evento), la salvaguardia apprestata da quella legge concorrerà

con questa salvaguardia, senza che l'una escluda l'altra. Del resto, si tratta di

una specie particolare di c.d. beni culturali minori, per i quali la necessità

presente nel corpo sociale è non tanto di una tutela di tipo ablativo, quanto di

una normazione a basso regime, vale a dire a vigilanza leggera e fatta più di

servizi e di sostegno che di direzione autoritativa. Di fronte ad una tale

domanda sociale, un assoggettamento generalizzato alla normativa di tutela dei

beni culturali sarebbe difficilmente accettabile e difficilmente gestibile (si

consideri che il solo fronte era di ben 600 chilometri). Al tempo stesso, lasciare

fuori da una normativa di salvaguardia un tale patrimonio avrebbe significato

rimanere indifferenti alla sua dispersione".

Di queste osservazioni il legislatore del testo unico deve aver tenuto conto,

non avendo previsto nulla in proposito, diversamente da quanto emerge dalla

lettura del Codice, in cui di detti beni si tratta tanto all'art. 11, lettera i), quanto

all'art. 50, comma secondo.

L’impianto della legge è comunque ispirato a non derogare, ma a concorrere

comulativamente con altre normative: non solo quella in tema di tutela del

patrimonio storico-artistico, ma anche quella in tema di tutela paesistica, che

come noto riguarda ex lege tutti i territori di alta montagna o circostanti i fiumi.

In sintesi, la legge opera lungo queste direttrici:

190

a) da un lato vengono vietati gli interventi di alterazione delle caratteristiche

materiali e storiche delle vestigia protette. Il che è di particolare importanza

per quanto riguarda il patrimonio immobiliare;

b) da un altro lato vengono invece facilitati e sostenuti gli inter-venti di

manutenzione, restauro, gestione e valorizzazione delle stesse vestigia,

purché eseguiti in conformità a precisi criteri tecnico-scientifici, da fissare da

parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, sia da parte privata (con

particolare riguardo al volontariato) che da parte pubblica.

Circa i soggetti che possono eseguire gli interventi di cui sopra, essi sono

indicati dalla legge "secondo un ordine che riflette il principio di sussidiarietà,

sia orizzontale (privati, singoli o associati) che verticale (enti territoriali)".

Occorre, poi, la verifica dell'interesse cultuale del bene, che dovrebbe

avvenire da parte del Ministero, mediante schedatura, sulla base di indirizzi di

carattere generale stabiliti con il decreto ministeriale 4 ottobre 2002, al fine di

assicurare uniformità di valutazione.

Ritornando al quadro generale iniziale, qualora in esito al censimento non

venga riscontrato l'interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico,

le cose restano escluse dalla disciplina del Codice, sicché, nel caso in cui

appartengano al demanio di un ente pubblico territoriale, ne viene disposta la

sdemanializzazione ed il bene diventa libero di circolare.

Il concetto di “bene paesaggistico”

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio dedica la Parte III ai beni

paesaggistici prendendo spunto dal fondamentale parametro costituito dalla

Convenzione europea del paesaggio del 20 ottobre 2000.

A norma del Codice per paesaggio si intende una parte omogenea di

territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle

reciproche interrelazioni.

191

La definizione coniata dal legislatore appare prima facie molto generica,

comprensiva di tutto e niente, soprattutto per quanto attiene alla sua esatta

individuazione, atteso che nel lessico comune si utilizza il termine "paesaggio"

per indicare un'entità dai contorni spaziali astratti, un panorama, che si

abbraccia con lo sguardo e non evoca necessariamente immagini legate ai beni

culturali.

Per essere più precisi ancora, può sostenersi che il concetto di "paesaggio" è

contenuto all'interno di quello di "ambiente" e di questo costituisce corollario,

poiché con tale terminologia sin dai tempi antichi si voleva indicare lo spazio

che circonda ogni cosa (ambire, dal latino "circondare"), con i suoi differenti

aspetti dati dalla natura, dall'uomo, dagli animali, dalle piante, dal paesaggio,

ecc.

Una prima notazione di merito riguarda il confronto fra le titolazioni del

testo unico, (d.lgs. n. 490 del 1999) e del Codice attuale: mentre nel primo si

parlava di beni paesaggistici ed ambientali, senza avanzare definizioni, indi-

viduando tuttavia, all'articolo 133, i soli beni ambientali, il Codice preferisce

utilizzare una terminologia comprensiva dei due termini, riferendosi soltanto ai

beni paesaggistici in armonia con la Convenzione europea sopra citata.

Una seconda notazione riguarda, poi, la ratio di tale scelta, spiegabile in

chiave costituzionale: mentre l'art. 9 della Costituzione contempla

espressamente la tutela del paesaggio, nulla dice in relazione all'ambiente.

L’attenzione che viene prestata alle tematiche ambientali costituisce un fatto

socio-culturale che caratterizza la nostra comunità in maniera trasversale alle

logiche politiche, ma sorge dalla consapevolezza, propria della nostra epoca,

che la civiltà moderna è giunta sin qui depauperando enormi quantità di risorse

naturali e distruggendo immensi patrimoni paesaggistici, archeologici e

culturali.

Già la Convezione europea del paesaggio, in risposta a tale presa di

coscienza, riconosce il concetto di sviluppo economico cosiddetto eco-

sostenibile, attraverso cui poter assicurare la localizzazione di opere ed

192

interventi che sia necessario realizzare in aree di particolare valore, cercando di

minimizzarne l'impatto ambientale pur assicurandone la qualità progettuale.

Nella disamina della legislazione vigente emerge la mancanza di una

esplicita e compiuta manifestazione del concetto di ambiente.

In sede di illustrazione del disegno di legge è stato osservato come detto

concetto fosse rinvenibile di massima nella legislazione ordinaria previgente, in

particolare nelle leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 1 giugno 1939, n. 1089, in tema,

rispettivamente, di protezione delle bellezze naturali e di tutela delle cose di

interesse artistico e storico.

Si era detto in quella sede che "le esigenze rappresentate dai Costituenti

erano quelle di garantire un controllo sulle libertà individuali e sulle opere

dell'uomo, affinché le stesse non si spingessero fino al punto di alterare o svilire

la consistenza di beni, specificamente elencati ed assoggettati, in quanto tali, a

disposizioni vincolistiche".

L'ambiente, così inteso, costituiva patrimonio della Nazione, ovvero diritto

dello Stato in quanto tale, che ne disponeva nell'interesse comune della

collettività, perseguendo gli episodici comportamenti lesivi finanche con la

minaccia penale. Invero, la reale evoluzione del concetto giuridico di ambiente e

della corrispondente tutela si è realizzata soltanto negli ultimi venti anni.

Stimoli in tal senso sono indubbiamente derivati dall'appartenenza del nostro

Paese ad organismi internazionali. Così, già "la direttiva 85/337/CEE del

Consiglio, del 27 giugno 1985, dettava disposizioni in materia di valutazione di

impatto ambientale, considerando insiti nell'ambiente, oggetto della sua tutela,

oltre al suolo, all'aria, all'acqua, al paesaggio e al clima, i beni materiali ed il

patrimonio culturale, ovvero l'insieme degli elementi che, nella complessità

delle loro relazioni, costituiscono il quadro, l'habitat e le condizioni di vita

dell'uomo.

È stato quegli anni che l'accezione limitante del concetto di ambiente,

l'approntamento di tutela giuridica per specifici beni culturali o bellezze

naturali, ha subito un superamento per effetto anche della nostra legislazione

193

ordinaria. Il decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni,

dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, poneva dei paletti alle facoltà dell'individuo

connesse alla proprietà immobiliare, imponendo delle limitazioni alle stesse in

presenza di determinate e generalizzate condizioni ambientali, considerate, in

quanto tali, meritevoli di tutela giuridica.

Negli stessi anni, con la legge 8 luglio 1986, n. 349, l'attenzione al fenomeno

ambiente si sostanziava nell'istituzione di un Ministero, ad esso dedicato, nella

correlata valorizzazione delle associazioni che ne hanno come scopo sociale la

tutela e nella previsione di un'azione popolare proponibile avverso le sue

lesioni.

Si operava così, in modo più chiaro, un passaggio da una dimensione

meramente pubblicistica del problema, all'ambiente quale diritto dei privati e

dagli stessi azionabile.

Parallelamente, si imponeva una più adeguata lettura dell'articolo 32 della

Carta costituzionale e, nel conferimento anche a tale disposizione di una portata

precettiva e non soltanto programmatica, si desumeva, dal diritto inviolabile

alla salute, il diritto all'ambiente salubre.

Si è così pervenuti ad una lettura nuova e più pregnante di significati:

l'ambiente diveniva valore primario assoluto ed emergeva la sua rilevanza dalla

combinazione di un'interpretazione estensiva dell'articolo 9, quale derivazione

del concetto di paesaggio ivi contenuto, e dell'articolo 32, nell'accezione di cui si

è poc'anzi riferito.

Esso veniva così qualificato dalla Corte costituzionale bene immateriale

unitario nella sua sentenza n. 641 del 30 dicembre 1987.

In tempi ancora più recenti, l'attenzione riservata all'ambiente si è tradotta in

specifiche normative che hanno trattato settorialmente le problematiche

connesse alle varie forme di inquinamento ambientale ed ai rimedi che, per

contro, possono adottarsi per limitarne le fonti o, quanto meno, gli effetti.

La Corte costituzionale, recependo gli orientamenti ormai consolidati in tal

senso, con la sentenza n. 210 del 28 maggio 1987, utilizzando una espressione di

194

chiusura particolarmente enfatica, ha ricompresso nell’ambiente tutto ciò che

“garantisce ed assicura la preservazione della persona umana in tutte le sue

estrinsecazioni”.

La scelta compiuta dall'odierno legislatore è anelata ancora una volta nel

senso di elencare le categorie di beni paesaggistici al fine del loro

assoggettamento alle disposizioni del Codice. Sono, pertanto, beni paesaggistici:

a) gli immobili e le aree di notevole interesse pubblico, quali:

- le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di

singolarità gèologica;

- le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte

seconda del presente Codice, che si distinguono per la loro non comune

bellezza;

- i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto

avente valore estetico e tradizionale;

- le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di

vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo

di quelle bellezze, individuati a seguito di dichiarazione di notevole in-

teresse pubblico;

b) le aree tutelate per legge, sottoposte alle disposizioni di tutela fino

all'approvazione del piano paesaggistico, individuate ne:

- i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla

linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

- i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300

metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi;

- i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico

delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con

regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli

argini per una fascia di 150 metri ciascuna, ad eccezione di ciò che sia

ritenuto irrilevante ai fini paesaggistici;

195

- le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la

catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e

per le isole;

- i ghiacciai e i circhi glaciali;

- i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione

esterna dei parchi;

- i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal

fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento;

- le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici;

- le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della

Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;

- i vulcani;

- le zone di interesse archeologico già individuate alla data di entrata in

vigore del codice;

c) gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici.

In conclusione, anche per la presente categoria di beni si è prevista una

disciplina generale, di tutela e valorizzazione del paesaggio da esprimere

attraverso una stretta cooperazione tra amministrazioni pubbliche e con gli Stati

esteri partecipanti alle Convenzioni internazionali; è stata poi prevista una

dettagliata individuazione dei beni paesaggistici; infine, si è regolato il rapporto

tra tutela e pianificazione del territorio, recependo il concetto secondo cui

l'opera di tutela e valorizzazione dei luoghi e la programmazione dello

sviluppo e delle trasformazioni non riguardano momenti separati, ma

concorrono a costituire la pianificazione territoriale in senso ampio e

omnicomprensivo.

Ambiente e paesaggio. Il diritto ambientale

Un'ultima tematica d'interesse generale riguarda la differente intitolazione

dei due corpi normativi succedutisi nell'ultimo quinquennio, dalla cui

distinzione ne derivano importanti corollari.

196

Il decreto legislativo n. 490 del 1999, ispirato giustappunto ad "accorpare"

disposizioni già esistenti, era stato intitolato "Testo unico delle disposizioni

legislative in materia di beni culturali ed ambientali", derivando la propria

essenza dalla sintesi delle famose leggi nn. 1089 e 1497 del 1939, rispettivamente

dedicate alla tutela dei beni culturali e dei beni ambientali, trasfuse nel I e II

Titolo di detto Testo Unico.

Il decreto legislativo n. 42 del 2004, invece, essendo funzionalmente orientato

ad armonizzare le predette normative con quelle successive - anche trasversali

ad altri rami del diritto pubblico - oltre che, naturalmente, mantenere intatto

l'impianto sistematico, è stato intitolato "Codice dei beni culturali e del

paesaggio".

Balza evidente che il termine "ambientale" è stato sostituito dal termine

"paesaggio".

Il mutamento evidenziato, ad una prima analisi, potrebbe apparire di poco

conto (oppure potrebbe non apparire affatto), se non adeguatamente

interpretato ed approfondito.

Nel linguaggio corrente i termini sopra detti vengono spesso utilizzati in

maniera indifferente, alla stregua di sinonimi, sottovalutando le importanti

differenze che, sebbene minimamente avvertite nell’uso comune, è opportuno

evidenziare in un'analisi tecnico-giuridica della materia, al fine di permettere

un'adeguata conoscenza di essa e di evitare di incorrere in errati convincimenti.

Sulla base del mutato ruolo regionale e dell'elencazione delle materie

esclusive statali e concorrenti, ciò che fino a quel momento non destava alcun

problema, rischiava ora di determinare rilevanti ed aspri conflitti di

competenza e, certamente, creava confusioni lessicali.

Non solo. Anche a livello istituzionale, la denominazione del precedente

Testo Unico non poteva funzionare, atteso che le funzioni statali in materia di

tutela dei beni paesaggistici sono attribuite al Ministero per i beni e le attività

culturali, mentre con riguardo all'ambiente le relative funzioni in materia di

tutela sono attribuite al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio,

197

ricompattando in capo alle regioni la potestà legislativa concorrente sulla

valorizzazione di entrambe le dette materie.

Discorso a parte meritano le regioni a statuto speciale, per le quali sussistono

ulteriori forme e particolari condizioni di autonomia concernenti determinate

materie.

Si rileva, infatti, come il Codice dei beni culturali e del paesaggio si appunti

effettivamente su concetti di tutela e valorizzazione del "bene paesaggistico" in

un'accezione del tutto differente da quella utilizzata per la tutela dell'ambiente.

La distinzione sopra evidenziata fra termini apparentemente simili si è

riempita di contenuto nel corso degli anni, evolvendo in maniera direttamente

proporzionale all'aumentare della consapevolezza della fragilità ed importanza

del bene-ambiente.

Ecco perché a tale materia è stato riservato un proprio ambito normativo in

cui viene definito e tutelato il bene – ambiente come insieme più ampio del bene

– paesaggio, rilevante in quanto porzione del “patrimonio culturale”.

Al contrario, il bene – ambiente (e, quindi, l’aspetto tutorio di esso), viene ad

essere identificato per la sua accezione salutistica, fondata su concetti di

“salubrità” dell’ambiente, di “naturalità” delle risorse ambientali, di

“limitatezza” di esse, ecc.

Così, mentre il bene-paesaggio richiama alla mente il "patrimonio paesistico

che ricomprende in sé quegli elementi che caratterizzano ogni località", il bene-

ambiente involge riflessioni parallele, legate al diritto alla salute (inquinamento,

energia, rifiuti, ecosistema, ecc.).

È stata emanata la legge 15 dicembre 2004, n. 308, contenente la delega al

Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in

materia ambientale, subito soprannominata "codice dell'ambiente", da attuare

nei seguenti settori e materie, anche mediante testi unici:

- gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati;

- tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche;

- difesa del suolo e lotta alla desertificazione;

198

- gestione delle aree protette, conservazione e utilizzo sostenibile degli

esemplari di specie protette di flora e di fauna;

- tutela risarcitoria contro i danni dell'ambiente;

- procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA), valutazione

ambientale strategica (VAS) e per l'autorizzazione ambientale integrata;

- tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera.

In attuazione, poi, della predetta legge delega n. 308 del 2004, è stato

emanato il cosiddetto Testo Unico dell’ambiente (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152).

La ripartizione delle funzioni fra Stato e Regioni

A seguito dell’emanazione della legge di riforma del Titolo V, Parte seconda

della Costituzione - il cui art. 117 comma 2, lett. s), devolve alla competenza

legislativa esclusiva statale la "tutela dell'ambiente e dell’ecosistema" -, si è

giunti alla prospettazione di diversi modelli di riparto di competenze, taluni di

matrice dottrinale, altri di matrice giurisprudenziale.

Anche l'ambiente è un settore caratterizzato da strette connessioni con altri,

la cui distinzione diviene in certi casi difficoltosa, data la fluidità con cui gli

elementi degli uni si rinvengono in altri.

Si pensi all'intreccio fra "ambiente" e "paesaggio" in senso culturale, fra

"ambiente" e "territorio" in senso urbanistico, fra "ambiente" e "salute", fra

"ambiente" e "ecosistema", ecc.

Autorevoli studiosi hanno evidenziato in proposito che in conseguenza di

interventi variamente connaturati, il dibattito si era spostato sulla

configurazione di ambiente ”non come vera e propria materia, ma, piuttosto,

come valore costituzionale, che si colloca trasversalmente rispetto alle materie

di competenza statale e regionale, e al cui perseguimento i diversi attori

istituzionali del nostro ordinamento devono dunque concorrere secondo i

canoni consueti della leale collaborazione".

Opportunamente venivano altresì evidenziate le "preoccupazioni destate dal

problema del coordinamento tra la nuova materia ambientale e quelle contigue

199

che nel nuovo testo dell'art. 117 cost. vengono invece affidate alla competenza

legislativa concorrente delle regioni (quali la tutela della salute e il governo del

territorio), o che (presumibilmente) rientrano in quella residuale, quali

agricoltura, cave e miniere, ecc".

Anche la Corte costituzionale si è trovata ad occuparsi in più riprese del

riparto delle competenze in tema di ambiente in occasione dell'entrata in vigore

del nuovo Titolo V, Parte seconda della Costituzione.

Nella sentenza 18 marzo 2005, n. 108, con cui la Corte costituzionale è

intervenuta in materia di competenza legislativa delle regioni in tema di tutela

dell’ambiente.

In estrema sintesi, la Corte ha ribadito che l'art. 117, secondo comma lettera

s), della Costituzione, non fa riferimento ad una "materia" in senso tecnico,

qualificabile come "tutela dell’ambiente", riservata rigorosamente alla

competenza statale, giacché essa, configurandosi piuttosto come un valore

costituzionalmente protetto, investe altre competenze che ben possono essere

regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi

sull'intero territorio nazionale, con la conseguenza che la competenza esclusiva

dello Stato non è incompatibile con interventi specifici del legislatore regionale

che si attengano alle proprie competenze.

Questo è d'altra parte un orientamento che appare ormai ben consolidato

nella giurisprudenza della Consulta dal 2002 ad oggi in materia.

In buona sostanza, “la tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo

comma, lettera s), della Costituzione, si configura come una competenza statale

non rigorosamente circoscritta e delimitata, ma connessa e intrecciata con altri

interessi e competenze regionali concorrenti. Nell'ambito di dette competenze

concorrenti, risulta legittima l'adozione di una disciplina regionale

maggiormente rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale (sentenza

n. 222 del 2003). Relativamente all'art. 117, secondo comma, lettera s), della

Costituzione, non si può parlare di una "materia" in senso tecnico, qualificabile

come "tutela dell'ambiente"; riservata rigorosamente alla competenza statale,

200

giacché essa, configurandosi piuttosto come un valore costituzionalmente pro-

tetto, investe altre competenze che ben possono essere regionali, spettando allo

Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio

nazionale (sentenze n. 307 del 2003 e n. 407 del 2002), con la conseguenza che la

competenza esclusiva dello Stato non è incompatibile con interventi specifici

del legislatore regionale: che si attengano alle proprie competenze (sentenze n.

259 del 2004; n. 312 e n. 303 del 2003)".

201

Appendice

LA LEGISLAZIONE STATALE E REGIONALE

NEL SETTORE DELL’ENERGIA

SOMMARIO: Il precedente riparto costituzionale delle competenze in materia

energetica ed il vigente art. 117 della Costituzione.

Le leggi statali successive all’entrata in vigore della legge

costituzionale n. 3 del 2001.

L'Accordo del 5 settembre 2002 intervenuto nell'ambito della

Conferenza unificata Stato-Regioni e Stato-Città ed autonomie locali

in materia di produzione di energia elettrica.

La legge n. 239 del 2004 sul riordino del settore energetico, nonché

delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia

di energia.

La legislazione regionale in materia energetica dopo la riforma del

titolo V parte seconda della Costituzione.

Considerazioni conclusive.

Allegato: Legge 23 agosto 2004, n. 239.

Il precedente riparto costituzionale delle competenze in materia energetica ed il

vigente art. 117 della Costituzione

Il nuovo testo dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione ha inserito la

produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia tra le materie su cui si

esercita la potestà legislativa concorrente di Stato e regioni.

Il vecchio testo dell'articolo 117 della Costituzione non menzionava la materia

dell'energia che quindi rientrava nella piena competenza dello Stato, salva la facoltà,

prevista in via generale dal terzo comma, per le leggi statali di demandare alle regioni il

potere di emanare norme di attuazione delle disposizioni in materia energetica.

Per oltre un trentennio il settore dell'energia è stato oggetto di una gestione

fortemente centralizzata. I primi accenni di decentramento si sono avuti solo con la

legge n. 308 del 1982 che ha affidato alle regioni ed agli enti locali un ruolo di

qualificazione della domanda energetica e di gestione dei contributi. L'esplicito

riconoscimento di un ruolo, per quanto circoscritto, alle regioni è quindi intervenuto con

le leggi 9 gennaio 1991, n. 9, "Norme per l'attuazione del nuovo Piano energetico

nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e

202

geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali" e 9 gennaio 1991, n. 10, "Norme per

l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell'energia, di

risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili d'energia", con le quali la

regione viene stabilmente inserita nel sistema del Piano energetico nazionale. In

particolare, la legge n. 10/1991, all'articolo 5, disciplinava i Piani energetici regionali,

aventi ad oggetto l'uso razionale dell'energia e l'utilizzo delle fonti di energia rinnovabili

e, sulla base dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione allora vigente, deman-

dava alle regioni la potestà di emanare norme per la propria attuazione.

Sul piano del decentramento amministrativo, ha avuto un significativo impatto il

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, "Conferimento di funzioni e compiti

amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della

legge 15 marzo 1997, n. 59", che ha indicato le competenze amministrative riservate

allo Stato ed attribuite agli enti locali, delegando alle regioni le restanti funzioni in

materia energetica.

Il comparto energetico, a partire dagli anni '90, è stato interessato da una crescente

produzione normativa di fonte comunitaria. Ciò comporta che, a livello nazionale, i due

settori energetici di maggiore rilievo (elettricità e gas) siano attualmente disciplinati

sulla base di normative di recepimento di direttive dell'Unione europea. La

regolamentazione fondamentale di tali settori è rispettivamente contenuta nel decreto

legislativo 16 marzo 1999, n. 79, di attuazione della direttiva 96/92/CE e nel decreto

legislativo 25 maggio 2000, n. 164, di attuazione della direttiva 98/30/CE. L'obiettivo di

fondo delle direttive comunitarie è rappresentato dalla costruzione di un mercato unico

dell'energia attuata attraverso una progressiva liberalizzazione del comparto bilanciata

dall'introduzione di garanzie incentrate sulla nozione di servizio pubblico.

Gli interventi normativi ai quali si è accennato, nazionali e comunitari, non hanno

modificato l'assetto della disciplina del settore che continua a fare perno sul ruolo dello

Stato per quanto riguarda la definizione delle politiche energetiche e la relativa

attuazione.

Il nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione appare pertanto richiedere una

profonda riconsiderazione della ripartizione delle competenze legislative in materia

energetica. Occorre peraltro valutare i limiti - ulteriori rispetto a quelli derivanti alla

potestà legislativa regionale dalla determinazione dei "principi fondamentali" ad opera

203

dello Stato - discendenti dalla legislazione statale nelle materie di competenza esclusiva

(tutela della concorrenza, livelli essenziali delle prestazioni, tutela dell'ambiente, tutela

della sicurezza). Tali limiti sono stati invocati dal Governo a fondamento di taluni

interventi legislativi, ma le regioni non hanno mancato di negare la possibilità di

richiamarsi a taluni di essi o ne hanno comunque contestato la rilevanza con riferimento

a singoli provvedimenti adottati dal legislatore statale ritenuti invasivi delle competenze

regionali.

Per consentire l'esercizio delle competenze legislative regionali, occorre che

venga approvata una legislazione statale di trasferimento delle nuove funzioni di

spettanza delle Regioni, alle quali spetterà quindi la definizione dei principi

fondamentali in tema di "produzione, trasporto e distribuzione d'energia", ma altresì il

compito di disciplinare, anche eventualmente con norme di dettaglio, quei profili della

materia energetica interessati dalle competenze legislative statali di natura esclusiva.

Peraltro, sino a quella data, sembrerebbe comunque esservi la possibilità per le regioni

di esercitare le competenze legislative in materia energetica nell'ambito dei principi

fondamentali "desumibili dalle leggi statali vigenti", come espressamente prevede la

legge 5 giugno 2003, n. 131, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento

della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3", all'art. 1 terzo comma,

riproponendo del resto quanto già sancito dalla legge 16 marzo 1970, n. 281, con

riferimento al testo previgente dell'articolo 117 della Costituzione. E' bene infine

ricordare che tale principio è stato di recente affermato dalla stessa Corte costituzionale

con riguardo al nuovo testo dell'articolo 117 Cost. nella sentenza n. 282 del 2002.

Peraltro le regioni, oltre a desumere i principi fondamentali dalle legislazione statale

vigente, sembrerebbero altresì tenute a considerare i limiti derivanti alla legislazione

regionale dalle competenze statali di natura esclusiva.

Le leggi statali successive all’entrata in vigore della legge costituzionale

n. 3 del 2001

Ai sensi del nuovo testo dell’art. 117 Cost., nella materia energetica sono stati

effettuati interventi legislativi che, collocandosi nella sostanza nel vigente quadro

204

normativo, hanno tentato di fornire risposte a specifiche esigenze nel settore

dell’energia.

Nell'ambito di tali interventi, quello di carattere maggiormente significativo, sia

per la maggiore complessità sia per la volontà di tenere in qualche modo conto, pur

non essendo volto a darvi attuazione, del nuovo assetto costituzionale delle

competenze, è rappresentato dal decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, recante misure

urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale, convertito, con

modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55. Il provvedimento, al fine di evitare il

pericolo di interruzione della fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale,

ha dettato una disciplina di natura transitoria, valida sino alla determinazione dei

principi fondamentali della materia in attuazione dell'articolo 117, terzo comma, della

Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, relativa alla procedura di

autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio degli impianti di produzione di energia

elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, agli interventi di modifica ed alle

opere connesse. L'autorizzazione disciplinata dal decreto è unica ed è rilasciata dal

Ministro delle attività produttive, previa intesa con la conferenza Stato-regioni, a

conclusione di un procedimento svolto d'intesa con la regione interessata, al quale

partecipano le amministrazioni statali e locali interessate. Si è inoltre disposto che il

rilascio della valutazione di impatto ambientale (VIA) costituisca parte integrante e

condizione necessaria del procedimento autorizzatorio. L'istruttoria procedimentale,

acquisita la VIA, si deve concludere entro 180 giorni dalla data di presentazione della

richiesta.

Il decreto-legge in esame presenta aspetti interessanti sotto il profilo

ordinamentale ed istituzionale in quanto si configura come una soluzione ponte, adottata

per ragioni di necessità ed urgenza, nelle more dell'attuazione del disposto

costituzionale. Il legislatore ha tra l'altro ritenuto di sottolineare la necessaria

transitorietà delle scelte compiute in materia di esercizio delle competenze statali e

regionali prevedendo che le nuove disposizioni cessino, in ogni caso (e quindi anche

qualora non si sia ancora provveduto al trasferimento di competenze richiesto dall'art.

117 Cost.) di avere efficacia il 31 dicembre 2003, dando vita ad una peculiare fattispecie

di legge "a tempo".

205

La stessa formulazione del provvedimento, che sembra escludere si tratti di

esercizio di competenze concorrenti (viene infatti rinviata ad altro provvedimento la

definizione dei principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.), pone il

problema di individuarne il fondamento costituzionale. Al momento è sufficiente

rilevare come il titolo del decreto faccia riferimento a "misure urgenti per garantire la

sicurezza del sistema elettrico nazionale". L'articolo 1 del decreto chiarisce inoltre come

l'intervento si giustifichi alta luce della necessità e dell'urgenza di "evitare il pericolo di

interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale e di garantire

la necessaria copertura del fabbisogno nazionale".

Un secondo intervento normativo è stato attuato con la legge 1 ° marzo 2002, n.

39 (Legge comunitaria 2001), che, all'articolo 43, ha delegato il Governo al recepimento

della direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti

rinnovabili. Tale disposizione sembrerebbe risultare neutra sul piano della ripartizione

delle competenze legislative tra Stato e regioni. Il comma 5 dell'articolo 1 della legge n.

39/2002 prevede, infatti, con una disposizione di carattere generale valida per tutti i

decreti di recepimento delle direttive comunitarie adottati sulla base della legge

comunitaria, che i provvedimenti eventualmente adottati nelle materie di competenza

regionale entrino in vigore, alla data di scadenza del termine stabilito per l'attuazione

della normativa comunitaria, nelle sole regioni nelle quali non sia in vigore una

normativa di attuazione e perdano comunque efficacia alla data di entrata in vigore della

normativa di attuazione regionale. Tale disposizione non considera espressamente le

materie oggetto di legislazione concorrente, ma non sembra vi siano ostacoli a ritenere

che, con riferimento a tali materie, il disposto del citato comma 5 si applichi alle norme

dei decreti legislativi non concernenti i principi fondamentali della materia. Per quanto

riguarda invece i principi fondamentali, desumibili o, come sarebbe preferibile,

espressamente definiti tali dai decreti, dovrebbe ritenersi che, secondo i principi

generali, entrino in vigore ed acquistino efficacia in via permanente per tutte le regioni

allo scadere del termine ordinario di pubblicazione. Va altresì segnalato come, tra i

principi ed i criteri direttivi della disposizione di delega in questione, figuri la

"semplificazione delle procedure amministrative per la realizzazione degli impianti, nel

rispetto delle competenze di Stato, regioni ed enti locali". Sembrerebbe in tal modo

206

affidato al legislatore delegato il compito di tenere conto del nuovo quadro

costituzionale delle competenze.

Correlato con il contenuto del decreto-legge prima ricordato è invece un terzo

intervento operato dall'articolo 13 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190,

adottato in attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle

infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale. Tale

articolo individua una specifica procedura per la localizzazione, la VIA, l'approvazione

dei progetti e la dichiarazione di pubblica utilità delle infrastrutture strategiche per

l'approvvigionamento energetico, incluse nel programma approvato dal CIPE sul quale

è basato l'impianto di tutto il predetto decreto legislativo. Nei confronti della citata

categoria di opere sembra pertanto non debbano trovare applicazione le disposizioni del

predetto decreto-legge che appare tra l'altro avere un ambito più circoscritto risultando

attinente al solo settore elettrico limitatamente agli impianti di produzione ed alle

infrastrutture energetiche necessarie all'esercizio degli stessi. Va inoltre rilevato come

l'articolo in esame, a differenza delle disposizioni contenute nel decreto-legge, non

abbia un'efficacia limitata nel tempo e rechi, a tutti gli effetti, norme a regime. La

titolarità del procedimento è, anche in questo caso, del Ministero delle attività

produttive mentre la potestà di approvare il progetto definitivo è rimessa al CIPE.

Un quarto intervento legislativo statale relativo al settore energetico è stato attuato

con la legge 12 dicembre 2002, n. 273, "Misure per favorire l'iniziativa privata e lo

sviluppo della concorrenza", che reca un Capo (il Capo IV) denominato "disposizioni in

materia di politica energetica". Si tratta di otto articoli recanti modifiche ed integrazioni

alle normative vigenti e finalizzati ad affrontare specifiche questioni. In tutti i casi,

anche quando si tratta di materie oggetto del nuovo testo dell'articolo 117 Cost.

(infrastrutture energetiche, distribuzione dei carburanti, fonti rinnovabili ed im-

portazione e fornitura di energia elettrica) il legislatore si è limitato ad intervenire, in

modo espresso o implicito, sulla legislazione previgente senza modificarne in alcun

modo l'assetto. Dinanzi a simili interventi, salvo i casi di esercizio di competenze di

natura esclusiva, sembrerebbe porsi il problema dell'ammissibilità di un'attività di

"manutenzione" della normativa vigente che, in assenza di una disciplina volta a

fissare i principi fondamentali in materia di energia, sembrerebbe in ogni caso dare

vita, in linea di principio, ad una disciplina di natura cedevole destinata ad essere

207

superata dall'esercizio delle competenze legislative regionali ancorché fondato su

principi fondamentali autonomamente desunti dalla legislazione statale vigente.

L'Accordo del 5 settembre 2002 intervenuto nell'ambito della Conferenza

unificata Stato-Regioni e Stato-Città ed autonomie locali in materia di

produzione di energia elettrica

Il 5 settembre 2002, nell'ambito della Conferenza unificata, è stato sancito un

accordo tra il Governo, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane

relativamente ai criteri generali di valutazione dei progetti di costruzione ed esercizio

di impianti di produzione di energia elettrica nonché ai compiti ed alle funzioni

amministrative nel settore della produzione dell'energia elettrica. Nelle premesse

dell'Accordo viene espressamente richiamata, oltre al D.Lgs. n. 79 del 1999 di

attuazione della direttiva 96/92/CE relativa al mercato comune dell'energia elettrica ed

al decreto legislativo n. 112 del 1998, la legge costituzionale n. 3 del 2001. Secondo il

testo dell'Accordo, è la stessa normativa comunitaria a richiedere che gli Stati membri

stabiliscano a priori e rendano pubblici i criteri e le procedure di autorizzazione alla

costruzione di impianti sul proprio territorio e questo rende necessario la conclusione

di un’ intesa in merito tra i diversi livelli di governo.

L'Accordo non chiarisce gli effetti della riforma del titolo V della Costituzione

per quanto concerne il rilascio delle autorizzazioni alla costruzione di nuovi impianti

di produzione di energia, limitandosi ad osservare come la legge costituzionale n. 3

del 2001 comporti un potenziamento delle autonomie e sia quindi destinato ad avere

dei riflessi sul quadro delle competenze amministrative in materia di energia delineato

dal decreto legislativo n. 112 del 1998. L'Accordo, a ben vedere, non poteva rivelarsi

lo strumento idoneo per un intervento di tal genere ed è quindi comprensibile che si

sostanzi nella definizione di linee comuni per l'esercizio delle competenze

amministrative ai diversi livelli, senza precisare quale sia l'oggetto delle diverse

competenze.

Può, invece, lasciare perplessi la circostanza che l'Accordo non contenga alcun

riferimento alla legge 9 aprile 2002, n. 55, di conversione del decreto-legge n. 7 del

2002, sulla quale ci si è in precedenza soffermati. Un richiamo a tale normativa, che

208

verte sulla stessa materia dell'Accordo ed è entrata in vigore in data antecedente,

avrebbe potuto infatti agevolarne l'attuazione, facilitando, in particolare, la conclusione

nei termini previsti dei procedimenti di autorizzazione alla realizzazione dei nuovi

impianti che, come si è visto, sono di competenza statale ma non possono prescindere

dal conseguimento di intese con le regioni e gli enti locali. Questa assenza di

coordinamento potrebbe ritenersi dovuta alla circostanza che la predetta normativa non

è diretta a dare attuazione al nuovo impianto costituzionale. Una simile scelta potrebbe

tuttavia anche spiegarsi con la decisa avversione delle regioni nei confronti di quel

provvedimento legislativo. Non sembra peraltro potersi escludere l'applicabilità anche

in sede di attuazione del decreto-legge in questione il quale, sino alla definizione dei

principi fondamentali ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 Cost., è destinato a

disciplinare la materia. Ciò non toglie che l'Accordo rappresenti, per taluni aspetti, una

modalità di soluzione potenzialmente alternativa e comunque parallela ai problemi posti

dal nuovo titolo V rispetto a quella individuata per via legislativa e che, tra l'altro, non

sembra necessariamente destinata a perdere di efficacia in seguito all'attuazione del di-

sposto costituzionale. Il problema del rapporto tra i due atti è venuto all'attenzione del

Parlamento in occasione dell'esame del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, recante

disposizioni in legge in materia di oneri generali del sistema elettrico, convertito, con

modificazioni, dalla legge 17 aprile 2003, n. 83, che, all'art. 3, ha individuato i criteri

per l'individuazione delle priorità ai fini della effettuazione della valutazione di impatto

ambientale dei progetti di nuova installazione o di modifica di impianti termoelettrici

presentati ai sensi del decreto-legge n. 7 del 2002. Nel corso di un'audizione informale

presso la Commissione attività produttive, commercio e turismo della Camera, avente

ad oggetto l'approfondimento dei contenuti del decreto-legge n. 25 del 2003, i

rappresentanti delle Regioni hanno chiesto di modificare il provvedimento al fine di fare

salvi i criteri previsti dall'Accordo prima richiamato. Il Governo si è tuttavia dichiarato

contrario a tale ipotesi e la Commissione non ha ritenuto di recepire l'indicazione dei

rappresentanti regionali. Nel merito va osservato come i criteri introdotti dal decreto-

legge dovrebbero, in sostanza, prevalere su quelli contenuti nell'Accordo, nel senso che

questi ultimi sembrerebbero destinati a ricevere applicazione solo nei confronti dei

progetti per i quali sia stata effettuata la valutazione di impatto ambientale.

209

La legge n. 239 del 2004 sul riordino del settore energetico, nonché delega al

Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia

Con il disegno di legge Atto Camera n. 3297, XIV Legislatura, il Governo aveva

predisposto un provvedimento articolato secondo tre direttrici:

definizione delle competenze dello Stato e delle Regioni in virtù di quanto previsto dal

vigente titolo V parte seconda della Costituzione;

completamento della liberalizzazione dei mercati energetici;

incremento dell’efficienza del mercato interno.

A conclusione dei lavori parlamentari è stato approvato il testo normativo, di cui

alla legge n. 239 del 2004, composto di un unico articolo, con ben 121 commi, alcuni

dei quali suddivisi in paragrafai indicati con le lettere dell’alfabeto, i quali in alcuni casi

sono ulteriormente organizzati in sottoparagrafi indicati con i numeri arabi egualmente

ai commi.

Il 1° comma dell’unico articolo della legge prevede che “nell’ambito dei principi

derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, sono principi

fondamentali in materia energetica, ai sensi dell’art. 117, 3° comma della Costituzione,

quelli posti dalla presente legge”, autoqualificando in via generale le proprie norme

come principi fondamentali.

Sugli effetti giuridici derivanti dall'autoqualificazione statale la Corte

costituzionale ha sviluppato un consolidato filone giurisprudenziale nel quale ha negato

di poter «attribuire all’autoqualificazione enunciata dal legislatore un valore

prescrittivo»; poiché spetta in ultima istanza alla Corte stessa, quale custode del riparto

di competenze tra lo stato e le regioni, vagliare la natura delle norme statali e non

lasciare l'autonomia regionale alla mercé del Parlamento; tuttavia, l'esperienza ha

dimostrato, d'altro canto, quanto sia difficile identificare un parametro che consenta uno

stretto scrutinio da parte della Corte (sentenza n. 482 del 1995).

Oltre i principi fondamentali della materia, la fonte statale prevede (1° comma)

anche «le disposizioni per il settore energetico che contribuiscono a garantire la tutela

della concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali, la tutela dell'incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela dell'ambiente

e dell'ecosistema al fine di assicurare l'unità giuridica ed economica dello stato e il

210

rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della normativa

comunitaria».

Queste disposizioni forniscono allo Stato un ampio titolo per intervenire nella

disciplina del settore energetico; ciò è evidente per la «tutela dell'ambiente», ma

soprattutto per la «tutela della concorrenza».

Nel caso del settore energetico, in particolar modo, le esigenze unitarie hanno

spinto il legislatore statale ben oltre la definizione dei principi fondamentali,

costringendolo a disegnare una disciplina articolata e complessa che tenesse conto delle

indicazioni già espresse dalla Corte costituzionale, salvaguardasse le competenze

regionali e rendesse funzionale il sistema.

Passando ad analizzare i rapporti tra lo Stato e le regioni nel settore oggetto della

disciplina, la legge n. 239/2004 prevede che «gli obiettivi e le linee della politica

energetica nazionale, nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale,

sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di

cooperazione con le autonomie regionali previsti dalla presente legge» (comma 1). Il

comma 3 dell'art. 1, infatti, prevede un elenco di questi obiettivi (lettere dalla a alla n), i

quali, quindi, si atteggiano a principi fondamentali della materia posti dal potere

legislativo centrale.

L'intervento delle regioni, sempre nell'ambito degli obiettivi generali di politica

energetica del paese, invece, opera soprattutto sul piano del «conseguimento» degli

stessi, che, per l'appunto, dovrebbe essere assicurato dallo Stato, dall'autorità di settore,

dalle regioni e dagli enti locali, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione,

adeguatezza e leale collaborazione.

Occorre, guardando il testo della legge n. 239 del 2004, segnalare anche le

previsioni del comma 4 dell'art. 1. Si prevede, infatti, che «lo Stato e le regioni, al fine

di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni

concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con

riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e

al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi» devono garantire alcune condizioni

di seguito elencate: «il rispetto delle condizioni di concorrenza» (lett. a), «l'assenza di

vincoli alla libera circolazione dell'energia in Italia e in Europa» (lett. b), «l'assenza di

oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di

211

fuori dell'ambito territoriale delle autorità che li prevedono» (lett. c), «l'unitarietà della

regolazione e della gestione dei sistemi di approvvigionamento e di trasporto nazionale

e transnazionale di energia» (lett. e), «l'adeguato equilibrio territoriale nella

localizzazione delle infrastrutture energetiche» (lett. f) nonché «la tutela dell'ambiente e

dell'ecosistema» (lett. i).

La legge in esame, quindi, si preoccupa di distribuire «compiti e funzioni

amministrativi» nel settore, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione, intervenendo sulla

disciplina già in vigore. Prima di far ciò, in ogni modo, il legislatore statale ha dovuto

definire quali attività fossero da considerare «libere» (soprattutto sulla base di quanto

prevede la normativa comunitaria, già attuata con i d.lgs. nn. 79/1999 e 164/2000) e,

quali, invece, fossero soggette a concessione e agli oneri di pubblico servizio. E’

evidente che la stessa individuazione delle attività «libere» costituisce un principio

fondamentale della materia.

Così, il 2° comma dell'art. 1, prevede che «a) le attività di produzione,

importazione, esportazione, stoccaggio non in sotterraneo anche di oli minerali, acquisto

e vendita di energia ai clienti idonei, nonché di trasformazione delle materie fonti di

energia, sono libere su tutto il territorio nazionale, nel rispetto degli obblighi di servizio

pubblico derivanti dalla normativa comunitaria e dalla legislazione vigente; b) le attività

di trasporto e dispacciamento del gas naturale a rete, nonché la gestione di infrastrutture

di approvvigionamento di energia connesse alle attività di trasporto e dispacciamento di

energia a rete, sono di interesse pubblico e sono sottoposte agli obblighi di servizio

pubblico derivanti dalla normativa comunitaria, dalla legislazione vigente e da apposite

convenzioni con le autorità competenti; c) le attività di distribuzione di energia elettrica

e gas naturale a rete, di esplorazione, coltivazione, stoccaggio sotterraneo di idrocarburi,

nonché di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono attribuite in

concessione secondo le disposizioni di legge».

Il comma 6 prevede che le regioni determinino con proprie leggi il conferimento

delle funzioni amministrative non riservate allo Stato dalla stessa legge, mentre i due

successivi definiscono «compiti e funzioni amministrativi» esercitati dallo Stato, anche

avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas (AEEG). Nell'esercizio di tali

funzioni, lo Stato si trova in numerose occasioni ad interagire con il mondo delle

autonomie territoriali; a volte ciò accade sulla base della normativa già vigente (per

212

esempio, la legge n. 443 del 2001, il d.lgs. n. 190 del 2002 e la normativa della legge n.

55 del 2002) così come «forgiata» dalle pronunce della Corte costituzionale (sentt. nn.

303 del 2003 e 6 del 2004); in altri casi, è la stessa legge n. 239 del 2004 a prevedere un

accordo tra lo Stato e le regioni interessate ovvero il coinvolgimento (a vario titolo) del

«sistema delle conferenze». In più occasioni si prescrive il raggiungimento di un'intesa

con la Conferenza Stato-Regioni o con quella unificata, ovvero un loro parere.

La legislazione regionale in materia energetica dopo la riforma del titolo V parte

seconda della Costituzione.

Tra le regioni a statuto ordinario ad aver adottato una organica disciplina

legislativa in materia energetica successivamente all'entrata in vigore della legge

costituzionale n. 3 del 2001 risulta essere il Piemonte. La legge regionale 7 ottobre

2002, n. 23, ha infatti riordinato le funzioni ed i compiti che spettano alla regione, alle

province ed ai comuni in materia di energia ai sensi del decreto legislativo n. 112 del

1998. La legge prevede inoltre che la regione, in attuazione dell'articolo 117, terzo

comma, della Costituzione, eserciti le attribuzioni non riservate allo Stato dalla legge

nazionale emanata ai sensi dello stesso articolo 117 sui principi fondamentali. In

merito a tale previsione, contenuta nel comma 1 dell'articolo 2, va peraltro osservato

come, poiché il riferimento sembrerebbe relativo alle funzioni amministrative non

statali, andrebbe approfondito il significato di una riserva di carattere generale in

favore della Regione in quanto, ai sensi dell'articolo 118 Cost., le funzioni

amministrative devono, in linea di principio, ritenersi di competenza dei comuni, salvo

che esigenze di carattere unitario giustifichino l'attribuzione delle stesse ad altri livelli di

governo.

La legge in esame definisce inoltre i contenuti del Piano regionale energetico-

ambientale quale strumento di programmazione con il compito di individuare obiettivi,

parametri e indicatori di qualità in termini di produzione, trasporto, distribuzione e

consumo di energia. Una particolare attenzione è dedicata ai temi ambientali e si

prevedono azioni specifiche nel settore delle fonti rinnovabili e assimilate, la riduzione

dei consumi energetici e l'aumento dell'efficienza del sistema energetico regionale. Per

quanto riguarda le disposizioni di raccordo con la programmazione energetica

213

nazionale, si dispone che la regione concorra con lo Stato al raggiungimento degli

obiettivi nazionali di politica energetica e si afferma inoltre che il piano regionale dovrà

essere predisposto nel rispetto degli indirizzi e delle norme vigenti.

Per quanto concerne le regioni ad autonomia speciale, va segnalata la legge della

regione Friuli-Venezia Giulia 1 novembre 2002, n. 251 "Disposizioni in materia di

energia", con la quale sono state disciplinate le funzioni e l'organizzazione delle attività

attribuite alla regione in materia di energia dal decreto legislativo 23 aprile 2002, n. 110

"Norme speciali di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia

concernenti il trasferimento di funzioni in materia di energia, miniere, risorse

geotermiche ed incentivi alle imprese". L'ambito della legge è stato quindi definito dalle

disposizioni del decreto con il quale si è proceduto ad una ripartizione delle funzioni e

delle competenze tra Stato, Regione ed enti locali che ricalca quasi pedissequamente

quella disciplinata dalle disposizioni del decreto legislativo n. 112 del 1998 relative al

conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi. II decreto, infatti, all'articolo

1, provvede a trasferire alla Regione "tutte le funzioni in materia di energia che

concemono attività di ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di qualunque forma

di energia", all'articolo 2, contiene un'elencazione delle funzioni e delle competenze

riservate allo Stato di contenuto analogo all'articolo 29 del decreto legislativo n. 112.

Dall'esame della legge regionale si ricava come, nel complesso, la Regione

venga ad essere titolare, in materia energetica, di un nucleo di funzioni più ristretto di

quello che le regioni sembrerebbero destinate ad esercitare in seguito all'attuazione del

nuovo testo dell'articolo 117, comma terzo, Cost. E' sufficiente in proposito ricordare

come risultino permanere in capo allo Stato tutte le funzioni ed i compiti concernenti

"la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica di potenza

superiore a 300 MW termici, salvo quelli che producono energia da fonti rinnovabili

di energia e da rifiuti ...nonché le reti per il trasporto di energia con tensione superiore

a 150 KV, il rilascio delle concessioni per l'esercizio delle attività elettriche di

competenza statale, e le reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti" (art. 2,

comma 1, lett. h), del D.Lgs., n. 110 del 2002). Una riserva di tale ampiezza sembra,

ad esempio, consentire di ritenere pienamente legittima, con riferimento al Friuli-

Venezia Giulia, una disciplina analoga a quella recata dal decreto-legge n. 7 del 2002

che è risultata, invece, estremamente controversa alla luce della riforma del titolo V

214

della Costituzione, tanto da indurre il legislatore a prevedere un termine di efficacia

delle relative disposizioni.

D'altro canto va osservato come la legge regionale riconosca alla Regione anche

competenze relative alla trasmissione di energia elettrica, ivi inclusa

l’interconnessione con le reti di trasmissione estera, senza specificare che, ai sensi

dell'art. 2, comma 1, lett. h), tali attività sembrerebbero poter riguardare solo le reti

per il trasporto di energia con tensione inferiore a 150 KV e senza apparentemente

tenere conto che le determinazioni in materia di importazione ed esportazione di

energia sono riservate allo Stato dall'art. 2, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 110/2002.

Riguardo a tale provvedimento, va ricordato come l'articolo 10 della legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, "Modifiche al titolo V della parte seconda della

Costituzione", dispone che, "sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni

della presente legge si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province

autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più

ampie rispetto a quelle già attribuite". Sembrerebbe pertanto che, in seguito

all'adozione della legge in esame, nei confronti della regione Friuli-Venezia Giulia

non trovi in ogni caso più applicazione il predetto articolo.

Considerazioni conclusive

Dall’esame dei contenuti della legislazione statale e regionale in materia di

energia emergono alcuni temi meritevoli di approfondimento.

Un primo problema di carattere generale riguarda il fondamento costituzionale

delle competenze legislative esercitate (ed esercitabili) da Stato e regioni. In proposito è

da premettere come le maggiori incertezze non risultino derivare tanto dalla definizione

e dalla titolarità delle competenze di natura concorrente, quanto dall'individuazione

delle competenze statali esclusive idonee ad incidere sulla materia energetica. Riguardo

alle competenze concorrenti è infatti sufficiente osservare come, anche se il disposto

costituzionale dell'articolo 117, terzo comma, Cost., si limita a menzionare "produzione,

trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", non sembrano esservi dubbi circa la

volontà del legislatore di riferirsi a tutte le attività tipiche del settore energetico e quindi,

in particolare, anche all'importazione, all'esportazione ed allo stoccaggio di energia,

215

attività in relazione alle quali sarebbe del resto difficile sostenere, sotto il profilo

sistematico ma anche sotto quello strettamente tecnico, la sussistenza di una competenza

residuale, e quindi piena, delle regioni.

Tutt’altro è invece il discorso per quanto riguarda la definizione dei profili delle

materie di competenza statale esclusiva da ritenersi rilevanti con riferimento alla

materia dell'energia. Il Governo, nell'adottare provvedimenti di carattere legislativo in

materia energetica ha fatto riferimento, alla necessità di intervenire in materie di

esclusiva competenza statale quali la sicurezza, la tutela della concorrenza, la

determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,

la tutela dell'ambiente. Le regioni hanno tuttavia sovente contestato la possibilità di

invocare determinate competenze di natura esclusiva.

Ad esempio, per quanto riguarda la materia della sicurezza, la Corte

costituzionale, nella sentenza n. 407 del 2002, ha assegnato una portata restrittiva alla

nozione di sicurezza pubblica di cui alla lett. h) dell'articolo 117, secondo comma, Cost.

in quanto, a giudizio della Consulta, il contesto specifico del dettato costituzionale

"induce, in ragione della connessione testuale con l'ordine pubblico, e dell'esclusione

esplicita della "polizia amministrativa locale", nonché in base ai lavori preparatori, ad

un'interpretazione restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Per la Corte ciò è

sufficiente ad escludere che la "nozione di sicurezza pubblica" rivesta una "portata

estensiva, in quanto distinta dall'ordine pubblico, o collegata con la tutela della salute,

dell'ambiente, del lavoro e così via". Per quanto riguarda l'energia, sembrerebbe quindi

difficile prospettare, ad esempio, la possibilità di interventi legislativi dello Stato ai

sensi del secondo comma dell'art. 117 Cost. basati sulla necessità di assicurare la

sicurezza del sistema elettrico nazionale.

Un diverso fondamento all'intervento statale è stato ravvisato nella lettera m),

secondo comma, articolo 117 Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa

esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti

i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Le

regioni hanno escluso tale possibilità. Tuttavia, va osservato come l'interruzione delle

forniture energetiche ovvero una crescita spropositata del prezzo dell'energia siano

idonee ad influire in maniera estremamente negativa sulle condizioni di vita e di lavoro

delle popolazioni e possano, in particolare, incidere in maniera assai significativa, sia

216

pure indirettamente, sulla fruizione di diritti sociali. Si dovrebbe, per altro verso,

considerare che la competenza statale risulta in ogni caso limitata alla determinazione

dei "livelli essenziali" delle prestazioni. Per il momento la Corte costituzionale, nella

sentenza n. 282 del 2002, con riferimento alla materia in questione, ma formulando

osservazioni che sembrano estensibili anche ad altre competenze statali esclusive, si è

limitata a rilevare come non si 'tratta di una materia in senso stretto ma di una

competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali

il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero

territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite". Il ragionamento della Corte

sembra poter essere, in particolare, esteso alla "tutela della concorrenza. In questo caso,

l'obiettivo che potrà essere perseguito dal legislatore statale attraverso la disciplina di

'tutte le materie" sarà quello di assicurare una regolare competizione tra gli operatori

economici.

Considerazioni per molti aspetti analoghe la Corte ha quindi svolto nella sentenza

n. 407 del 2002 con riferimento alla materia 'tutela dell'ambiente", rilevando come non

si tratti di una "sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata,

giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e

competenze". Per la Corte l'ambiente, in quanto “valore costituzionalmente protetto",

"delinea una sorta di materia “trasversale", in ordine alla quale si manifestano

competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le

determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniformi sull'intero

territorio nazionale".

Può inoltre osservarsi come anche la normativa comunitaria potrebbe rivelarsi

idonea ad incidere sull'ambito delle competenze statali di natura esclusiva. Determinate

limitazioni della potestà legislativa regionale potrebbero infatti ritenersi fondate su

principi posti dal diritto comunitario, in particolare nei casi in cui questi richiedano un

esercizio necessariamente unitario di determinate competenze. Un esempio può essere

fornito dalla rete nazionale di trasmissione di energia elettrica in relazione alla quale la

disciplina comunitaria impone di garantire l'interconnessione e l'interoperabilità con le

altre reti europee nonché la libertà di accesso, a condizioni uniformi, da parte di tutti gli

operatori, rendendo assai problematico immaginare una regolamentazione differenziata

da regione a regione o la coesistenza di una pluralità di gestori della rete stessa.

217

Quello che complessivamente emerge è come, anche per le materie di esclusiva

competenza statale che sembrerebbero legittimare interventi nella materia dell'energia,

si ponga un problema di proporzionalità ed adeguatezza dell'intervento rispetto ai valori

tutelati e, quindi, in primo luogo, di una evidenziazione delle ragioni che giustificano

l'intervento stesso.

Una circostanza che appare assodata è l'intreccio di competenze, concorrenti e

esclusive, dal quale ha origine la legislazione in materia energetica. Tale intreccio ha

bisogno di essere governato secondo criteri che, in linea di massima, sembrerebbero

dover essere condivisi tra Stato e regioni. A questo livello occorre segnalare come, in

materia di energia, abbia avuto luogo un'attività di concertazione tra Governo e regioni

finalizzata ad individuare soluzioni il più possibili concordate per quanto riguarda

l'attuazione del dato costituzionale. Sono innanzitutto intervenute intese di principio

nell'ambito della Conferenza unificata (Accordo del 5 settembre 2002) non

immediatamente legate all'esercizio di specifiche competenze legislative e volte invece

ad identificare linee di azione condivise riguardo a determinate problematiche. In

occasione dell'adozione dei due principali provvedimenti di competenza statale è stata

seguita una strada diversa. Nel caso dell'adozione del decreto-legge n. 7 del 2002 il

Governo non ha ritenuto di acquisire preventivamente l'assenso, o comunque di

interpellare, la Conferenza Stato - regioni o la Conferenza unificata.

Il Governo ha invece seguito una strada diversa in occasione della presentazione

del disegno di legge A.C. n. 3297 di riordino del sistema energetico, che è stato

sottoposto al parere della Conferenza unificata e ciò, va rilevato, sembra aver

consentito di ridurre sensibilmente i punti di contrasto con le regioni e gli enti locali.

Il metodo dell'intesa tra lo Stato e gli enti territoriali minori ha infine trovato un

significativo spazio nell'ambito dei provvedimenti legislativi approvati o solo proposti

all'attenzione del Parlamento. Sono assai frequenti infatti le previsioni normative

relative all'adozione di atti statali previo parere delle regioni e degli enti locali ovvero,

in non pochi casi, d'intesa con le regioni o con la Conferenza Stato-Regioni.

Significativa appare inoltre in tal senso la previsione di competenze regionali, salva la

facoltà dello Stato di intervenire in via sostitutiva nel caso di inerzia delle regioni.

218

Allegato: Legge 23 agosto 2004, n. 239

"Riordino del settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle

disposizioni vigenti in materia di energia" (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 13 settembre 2004)

ART. 1. 1. Nell'ambito dei princípi derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, sono princípi fondamentali in materia energetica, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, quelli posti dalla presente legge. Sono, altresì, determinate disposizioni per il settore energetico che contribuiscono a garantire la tutela della concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell'incolumità e della sicurezza pubblica fatta salva la disciplina in materia di rischi da incidenti rilevanti, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema al fine di assicurare l'unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati internazionali e della normativa comunitaria. Gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale, nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale, sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali previsti dalla presente legge. Sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che provvedono alle finalità della presente legge ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di attuazione. 2. Le attività del settore energetico sono così disciplinate: a) le attività di produzione, importazione, esportazione, stoccaggio non in sotterraneo anche di oli minerali, acquisto e vendita di energia ai clienti idonei, nonché di trasformazione delle materie fonti di energia, sono libere su tutto il territorio nazionale, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla normativa comunitaria e dalla legislazione vigente; b) le attività di trasporto e dispacciamento del gas naturale a rete, nonché la gestione di infrastrutture di approvvigionamento di energia connesse alle attività di trasporto e dispacciamento di energia a rete, sono di interesse pubblico e sono sottoposte agli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla normativa comunitaria, dalla legislazione vigente e da apposite convenzioni con le autorità competenti; c) le attività di distribuzione di energia elettrica e gas naturale a rete, di esplorazione, coltivazione, stoccaggio sotterraneo di idrocarburi, nonché di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono attribuite in concessione secondo le disposizioni di legge. 3. Gli obiettivi generali di politica energetica del Paese, il cui conseguimento è assicurato sulla base dei princípi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione dallo Stato, dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas, dalle regioni e dagli enti locali, sono: a) garantire sicurezza, flessibilità e continuità degli approvvigionamenti di energia, in quantità commisurata alle esigenze, diversificando le fonti energetiche primarie, le zone geografiche di provenienza e le modalità di trasporto; b) promuovere il funzionamento unitario dei mercati dell'energia, la non discriminazione nell'accesso alle fonti energetiche e alle relative modalità di fruizione e il riequilibrio territoriale in relazione ai contenuti delle lettere da c) a l); c) assicurare l'economicità dell'energia offerta ai clienti finali e le condizioni di non discriminazione degli operatori nel territorio nazionale, anche al fine di promuovere la competitività del sistema economico del Paese nel contesto europeo e internazionale; d) assicurare lo sviluppo del sistema attraverso una crescente qualificazione dei servizi e delle imprese e una loro diffusione omogenea sul territorio nazionale; e) perseguire il miglioramento della sostenibilità ambientale dell'energia, anche in termini di uso razionale delle risorse territoriali, di tutela della salute e di rispetto degli impegni assunti a livello internazionale, in particolare in termini di emissioni di gas ad effetto serra e di incremento dell'uso delle fonti energetiche rinnovabili assicurando il ricorso equilibrato a ciascuna di esse. La promozione dell'uso delle energie rinnovabili deve avvenire anche attraverso il sistema complessivo dei meccanismi di mercato, assicurando un equilibrato ricorso alle fonti stesse, assegnando la preferenza alle tecnologie di minore impatto ambientale e territoriale; f) promuovere la valorizzazione delle importazioni per le finalità di sicurezza nazionale e di sviluppo della competitività del sistema economico del Paese; g) valorizzare le risorse nazionali di idrocarburi, favorendone la prospezione e l'utilizzo con modalità compatibili con l'ambiente;

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h) accrescere l'efficienza negli usi finali dell'energia; i) tutelare gli utenti-consumatori, con particolare riferimento alle famiglie che versano in condizioni economiche disagiate; l) favorire e incentivare la ricerca e l'innovazione tecnologica in campo energetico, anche al fine di promuovere l'utilizzazione pulita di combustibili fossili; m) salvaguardare le attività produttive con caratteristiche di prelievo costanti e alto fattore di utilizzazione dell'energia elettrica, sensibili al costo dell'energia; n) favorire, anche prevedendo opportune incentivazioni, le aggregazioni nel settore energetico delle imprese partecipate dagli enti locali sia tra di loro che con le altre imprese che operano nella gestione dei servizi. 4. Lo Stato e le regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono: a) il rispetto delle condizioni di concorrenza sui mercati dell'energia, in conformità alla normativa comunitaria e nazionale; b) l'assenza di vincoli, ostacoli o oneri, diretti o indiretti, alla libera circolazione dell'energia all'interno del territorio nazionale e dell'Unione europea; c) l'assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell'ambito territoriale delle autorità che li prevedono; d) l'adeguatezza delle attività energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio nonché la distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il territorio nazionale; e) l'unitarietà della regolazione e della gestione dei sistemi di approvvigionamento e di trasporto nazionale e transnazionale di energia; f) l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; g) la trasparenza e la proporzionalità degli obblighi di servizio pubblico inerenti le attività energetiche, sia che siano esercitate in regime di concessione, sia che siano esercitate in regime di libero mercato; h) procedure semplificate, trasparenti e non discriminatorie per il rilascio di autorizzazioni in regime di libero mercato e per la realizzazione delle infrastrutture; i) la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, e del paesaggio, in conformità alla normativa nazionale, comunitaria e agli accordi internazionali. 5. Le regioni e gli enti locali territorialmente interessati dalla localizzazione di nuove infrastrutture energetiche ovvero dal potenziamento o trasformazione di infrastrutture esistenti hanno diritto di stipulare accordi con i soggetti proponenti che individuino misure di compensazione e riequilibrio ambientale, coerenti con gli obiettivi generali di politica energetica nazionale, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387. 6. Le regioni determinano con proprie leggi, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, l'attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrativi non previsti dal comma 7, ferme le funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane previste dal testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 7. Sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, i seguenti compiti e funzioni amministrativi: a) le determinazioni inerenti l'importazione e l'esportazione di energia; b) la definizione del quadro di programmazione di settore; c) la determinazione dei criteri generali tecnico-costruttivi e delle norme tecniche essenziali degli impianti di produzione, trasporto, stoccaggio e distribuzione dell'energia, nonché delle caratteristiche tecniche e merceologiche dell'energia importata, prodotta, distribuita e consumata; d) l'emanazione delle norme tecniche volte ad assicurare la prevenzione degli infortuni sul lavoro e la tutela della salute del personale addetto agli impianti di cui alla lettera c); e) l'emanazione delle regole tecniche di prevenzione incendi per gli impianti di cui alla lettera c) dirette a disciplinare la sicurezza antincendi con criteri uniformi sul territorio nazionale, spettanti in via esclusiva al Ministero dell'interno sulla base della legislazione vigente; f) l'imposizione e la vigilanza sulle scorte energetiche obbligatorie;

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g) l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti; h) la programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti; i) l'individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia elettrica e l'adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria per le infrastrutture energetiche; l) l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità di approvvigionamento di fonti di energia; m) le determinazioni in materia di rifiuti radioattivi; n) le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate; o) la definizione dei programmi di ricerca scientifica in campo energetico, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano; p) la definizione dei princípi per il coordinato utilizzo delle risorse finanziarie regionali, nazionali e dell'Unione europea, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; q) l'adozione di misure temporanee di salvaguardia della continuità della fornitura, in caso di crisi del mercato dell'energia o di gravi rischi per la sicurezza della collettività o per l'integrità delle apparecchiature e degli impianti del sistema energetico; r) la determinazione dei criteri generali a garanzia della sicurezza degli impianti utilizzatori all'interno degli edifici, ferma restando la competenza del Ministero dell'interno in ordine ai criteri generali di sicurezza antincendio. 8. Lo Stato esercita i seguenti compiti e funzioni: a) con particolare riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas: 1) il rilascio della concessione per l'esercizio delle attività di trasmissione e dispacciamento nazionale dell'energia elettrica e l'adozione dei relativi indirizzi; 2) la stipula delle convenzioni per il trasporto dell'energia elettrica sulla rete nazionale; 3) l'approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale, considerati anche i piani regionali di sviluppo del servizio elettrico; 4) l'aggiornamento, sentita la Conferenza unificata, della convenzione tipo per disciplinare gli interventi di manutenzione e di sviluppo della rete nazionale e dei dispositivi di interconnessione; 5) l'adozione di indirizzi e di misure a sostegno della sicurezza e dell'economicità degli interscambi internazionali, degli approvvigionamenti per i clienti vincolati o disagiati, del sistema di generazione e delle reti energetiche, promuovendo un accesso più esteso all'importazione di energia elettrica; 6) l'adozione di misure finalizzate a garantire l'effettiva concorrenzialità del mercato dell' energia elettrica; 7) la definizione dei criteri generali per le nuove concessioni di distribuzione dell'energia elettrica e per l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli impianti di generazione di energia elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali; b) con particolare riguardo al settore del gas naturale, anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas: 1) l'adozione di indirizzi alle imprese che svolgono attività di trasporto, dispacciamento sulla rete nazionale e rigassificazione di gas naturale e di disposizioni ai fini dell'utilizzo, in caso di necessità, degli stoccaggi strategici nonché la stipula delle relative convenzioni e la fissazione di regole per il dispacciamento in condizioni di emergenza e di obblighi di sicurezza; 2) l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti; 3) le determinazioni inerenti lo stoccaggio di gas naturale in giacimento; 4) l'autorizzazione allo svolgimento delle attività di importazione e vendita del gas ai clienti finali rilasciata sulla base di criteri generali stabiliti, sentita la Conferenza unificata;

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5) l'adozione di indirizzi per la salvaguardia della continuità e della sicurezza degli approvvigionamenti, per il funzionamento coordinato del sistema di stoccaggio e per la riduzione della vulnerabilità del sistema nazionale del gas naturale; c) con particolare riguardo al settore degli oli minerali, intesi come oli minerali greggi, residui delle loro distillazioni e tutte le specie e qualità di prodotti petroliferi derivati e assimilati, compresi il gas di petrolio liquefatto e il biodiesel: 1) adozione di indirizzi e di criteri programmatici in materia di impianti di lavorazione e stoccaggio adibito all'importazione e all'esportazione di oli minerali, al fine di garantire l'approvvigionamento del mercato; 2) individuazione di iniziative di raccordo tra le regioni e le amministrazioni centrali interessate, per la valutazione congiunta dei diversi provvedimenti, anche di natura ambientale e fiscale, in materia di oli minerali, in grado di produrre significativi riflessi sulle scelte di politica energetica nazionale, nonché per la definizione di iter semplificati per la realizzazione degli investimenti necessari per l'adeguamento alle disposizioni nazionali, comunitarie e internazionali; 3) monitoraggio, anche sulla base delle indicazioni delle regioni, dell'effettiva capacità di lavorazione e di stoccaggio adibito all'importazione e all'esportazione di oli minerali; 4) promozione di accordi di programma, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, con le regioni e gli enti locali per la realizzazione e le modifiche significative di infrastrutture di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali, strategiche per l'approvvigionamento energetico del Paese; 5) individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, di criteri e modalità per il rilascio delle autorizzazioni all'installazione e all'esercizio degli impianti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali. Resta ferma la disciplina prevista dalla normativa vigente in materia di autorizzazione integrata ambientale; 6) individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di oleodotti. 9. Per il conseguimento degli obiettivi generali di cui al comma 3, lo Stato e le regioni individuano specifiche esigenze di intervento e propongono agli organi istituzionali competenti le iniziative da intraprendere, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. 10. Se le iniziative di cui al comma 9 prevedono una ripartizione di compiti tra le regioni, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, acquisito il parere degli enti locali interessati, provvede a definire tale ripartizione. 11. Ai sensi dell'articolo 2, comma 21, della legge 14 novembre 1995, n. 481, il Governo indica all'Autorità per l'energia elettrica e il gas, nell'ambito del Documento di programmazione economico-finanziaria, il quadro di esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità dei settori dell'energia elettrica e del gas che corrispondono agli interessi generali del Paese. Ai fini del perseguimento degli obiettivi generali di politica energetica del Paese di cui al comma 3, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive, può definire, sentite le Commissioni parlamentari competenti, indirizzi di politica generale del settore per l'esercizio delle funzioni attribuite all'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai sensi della legislazione vigente. 12. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas presenta al Parlamento e al Presidente del Consiglio dei ministri la relazione sullo stato dei servizi e sull'attività svolta, ai sensi dell'articolo 2, comma 12, lettera

i), della legge 14 novembre 1995, n. 481, entro il 30 giugno di ciascun anno. Nella relazione l'Autorità illustra anche le iniziative assunte nel quadro delle esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità e in conformità agli indirizzi di politica generale del settore di cui al comma 11. 13. Nei casi in cui l'Autorità per l'energia elettrica e il gas sia tenuta ad esprimere il parere su provvedimenti o atti ai sensi delle leggi vigenti, fatti salvi i diversi termini previsti dalle leggi medesime, l'Autorità si pronunzia entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento del provvedimento o dell'atto. Decorso inutilmente tale termine, il provvedimento o l'atto può comunque essere adottato. 14. Nei casi in cui l'Autorità per l'energia elettrica e il gas non adotti atti o provvedimenti di sua competenza ai sensi delle leggi vigenti, il Governo può esercitare il potere sostitutivo nelle forme e nei limiti stabiliti dal presente comma. A tale fine il Ministro delle attività produttive trasmette all'Autorità un sollecito ad adempiere entro i successivi sessanta giorni. Trascorso tale termine senza che l'Autorità abbia adottato l'atto o il provvedimento, questo è adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive. 15. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas è organo collegiale costituito dal Presidente e da quattro membri. Ferma restando la scadenza naturale dei componenti l'Autorità in carica alla predetta data, i nuovi membri sono nominati entro i successivi

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sessanta giorni, nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 2, commi 7 e 8, della legge 14 novembre 1995, n. 481. 16. I componenti dell'organo competente per la determinazione delle tariffe elettriche, ivi compresa la determinazione del sovrapprezzo termico, rispondono degli atti e dei comportamenti posti in essere nell'esercizio delle loro funzioni, ove i fatti non abbiano rilevanza penale, ai sensi e per gli effetti degli articoli 2043 e seguenti del codice civile soltanto a titolo di responsabilità civile, in conformità con le disposizioni degli articoli 33, 34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205. 17. I soggetti che investono, direttamente o indirettamente, nella realizzazione di nuove infrastrutture di interconnessione tra le reti nazionali di trasporto di gas degli Stati membri dell'Unione europea e la rete di trasporto italiana, nella realizzazione in Italia di nuovi terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto e di nuovi stoccaggi in sotterraneo di gas naturale, o in significativi potenziamenti delle capacità delle infrastrutture esistenti sopra citate, tali da permettere lo sviluppo della concorrenza e di nuove fonti di approvvigionamento di gas naturale, possono richiedere, per la capacità di nuova realizzazione, un'esenzione dalla disciplina che prevede il diritto di accesso dei terzi. L'esenzione è accordata, caso per caso, per un periodo di almeno venti anni e per una quota di almeno l'80 per cento della nuova capacità, dal Ministero delle attività produttive, previo parere dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas. In caso di realizzazione di nuove infrastrutture di interconnessione, l'esenzione è accordata previa consultazione delle autorità competenti dello Stato membro interessato. Restano fermi le esenzioni accordate prima della data di entrata in vigore della presente legge ai sensi del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, e i diritti derivanti dall'articolo 27 della legge 12 dicembre 2002, n. 273, per le concessioni rilasciate ai sensi delle norme vigenti e per le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'articolo 8 della legge 24 novembre 2000, n. 340. Con decreto del Ministro delle attività produttive sono definiti i princípi e le modalità per il rilascio delle esenzioni e per l'accesso alla rete nazionale dei gasdotti italiani nei casi di cui al presente comma, nel rispetto di quanto previsto dalle disposizioni comunitarie in materia. 18. I soggetti che investono, direttamente o indirettamente, nella realizzazione di nuove infrastrutture internazionali di interconnessione con Stati non appartenenti all'Unione europea ai fini dell'importazione in Italia di gas naturale o nel potenziamento delle capacità di trasporto degli stessi gasdotti esistenti, hanno diritto, nei corrispondenti punti d'ingresso della rete nazionale dei gasdotti, all'allocazione prioritaria nel conferimento della corrispondente nuova capacità realizzata in Italia di una quota delle capacità di trasporto pari ad almeno l'80 per cento delle nuove capacità di importazione realizzate all'estero, per un periodo di almeno venti anni, e in base alle modalità di conferimento e alle tariffe di trasporto, stabilite dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas. Tale diritto è accordato dal Ministero delle attività produttive, previo parere dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, che deve essere reso entro il termine di trenta giorni dalla richiesta, trascorso il quale si intende reso positivamente. 19. Ai fini di quanto previsto dai commi 17 e 18, per soggetti che investono si intendono anche i soggetti che, mediante la sottoscrizione di contratti di importazione garantiti a lungo termine, contribuiscono a finanziare il progetto. 20. La residua quota delle nuove capacità di trasporto ai punti di ingresso della rete nazionale dei gasdotti di cui al comma 18, nonché la residua quota delle capacità delle nuove infrastrutture di interconnessione, dei nuovi stoccaggi in sotterraneo di gas naturale e dei nuovi terminali di rigassificazione di cui al comma 17, e dei potenziamenti delle capacità esistenti di cui allo stesso comma 17, sono allocate secondo procedure definite dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas in base a criteri di efficienza, economicità e sicurezza del sistema stabiliti con decreti del Ministro delle attività produttive. 21. I criteri di cui al comma 20 non si applicano in tutti i casi in cui l'accesso al sistema impedirebbe agli operatori del settore di svolgere gli obblighi di servizio pubblico cui sono soggetti, ovvero nel caso in cui dall'accesso derivino gravi difficoltà economiche e finanziarie ad imprese del gas naturale operanti nel sistema, in relazione a contratti di tipo "take or pay" sottoscritti prima della data di entrata in vigore della direttiva 98/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998. 22. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato, anche su segnalazione dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, adotta i provvedimenti di cui alla legge 10 ottobre 1990, n. 287, a carico dei soggetti che non rispettano i criteri in base ai quali hanno ottenuto l'allocazione delle capacità di trasporto, stoccaggio o di rigassificazione di cui al comma 20. 23. Ai fini di salvaguardare la continuità e la sicurezza del sistema nazionale del gas naturale tramite l'istituzione di un punto di cessione e scambio dei volumi di gas e delle capacità di entrata e di uscita sulla rete di trasporto nazionale del gas, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, individua le procedure di cui all'articolo 13 della deliberazione

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della medesima Autorità 17 luglio 2002, n. 137/02, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 190 del 14 agosto 2002. 24. All'articolo 1-ter del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290: a) il comma 2 è sostituito dal seguente: "2. Il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e verifica la conformità dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi"; b) nel comma 4 le parole: "e comunque ciascuna società a controllo pubblico" sono sostituite dalle seguenti: "e ciascuna società a controllo pubblico, anche indiretto, solo qualora operi direttamente nei medesimi settori". 25. Il termine di cui al comma 7 dell'articolo 1-sexies del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290, è prorogato al 31 dicembre 2004. 26. I commi 1, 2, 3 e 4 del citato articolo 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003 sono sostituiti dai seguenti: "1. Al fine di garantire la sicurezza del sistema energetico e di promuovere la concorrenza nei mercati dell'energia elettrica, la costruzione e l'esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell'energia elettrica sono attività di preminente interesse statale e sono soggetti a un'autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività produttive di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e previa intesa con la regione o le regioni interessate, la quale sostituisce autorizzazioni, concessioni, nulla osta e atti di assenso comunque denominati previsti dalle norme vigenti, costituendo titolo a costruire e ad esercire tali infrastrutture in conformità al progetto approvato. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio provvede alla valutazione di impatto ambientale e alla verifica della conformità delle opere al progetto autorizzato. Restano ferme, nell'ambito del presente procedimento unico, le competenze del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in merito all'accertamento della conformità delle opere alle prescrizioni delle norme di settore e dei piani urbanistici ed edilizi. 2. L'autorizzazione di cui al comma 1: a) indica le prescrizioni e gli obblighi di informativa posti a carico del soggetto proponente per garantire il coordinamento e la salvaguardia del sistema energetico nazionale e la tutela ambientale, nonché il termine entro il quale l'iniziativa è realizzata; b) comprende la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell'opera, l'eventuale dichiarazione di inamovibilità e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio dei beni in essa compresi, conformemente al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. Qualora le opere di cui al comma 1 comportino variazione degli strumenti urbanistici, il rilascio dell'autorizzazione ha effetto di variante urbanistica. 3. L'autorizzazione di cui al comma 1 è rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto entro il termine di centottanta giorni, nel rispetto dei princípi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241. Il procedimento può essere avviato sulla base di un progetto preliminare o analogo purché evidenzi, con elaborato cartografico, le aree potenzialmente impegnate sulle quali apporre il vincolo preordinato all'esproprio, le eventuali fasce di rispetto e le necessarie misure di salvaguardia. Al procedimento partecipano il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e le altre amministrazioni interessate nonché i soggetti preposti ad esprimersi in relazione ad eventuali interferenze con altre infrastrutture esistenti. Per il rilascio dell'autorizzazione, ai fini della verifica della conformità urbanistica dell'opera, è fatto obbligo di richiedere il parere motivato degli enti locali nel cui territorio ricadano le opere di cui al comma 1. Il rilascio del parere non può incidere sul rispetto del termine entro il quale è prevista la conclusione del procedimento. 4. Nel caso in cui, secondo la legislazione vigente, le opere di cui al presente articolo siano sottoposte a valutazione di impatto ambientale (VIA), l'esito positivo di tale valutazione costituisce parte integrante e condizione necessaria del procedimento autorizzatorio. L'istruttoria si conclude una volta acquisita la VIA o, nei casi previsti, acquisito l'esito della verifica di assoggettabilità a VIA e, in ogni caso, entro il termine di cui al comma 3. Per i procedimenti relativamente ai quali non sono prescritte le procedure di valutazione di impatto ambientale, il procedimento unico deve essere concluso entro il termine di centoventi giorni dalla data di presentazione della domanda. 4-bis. In caso di mancata definizione dell'intesa con la regione o le regioni interessate nel termine prescritto per il rilascio dell'autorizzazione, lo Stato esercita il potere sostitutivo ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, nel rispetto dei princípi di sussidiarietà e leale collaborazione e autorizza le opere di

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cui al comma 1, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive previo concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio. 4-ter. Le disposizioni del presente articolo si applicano, su istanza del proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione. 4-quater. Le disposizioni del presente articolo si applicano alle reti elettriche di interconnessione con l'estero con livello di tensione pari o superiore a 150 kV qualora per esse vi sia un diritto di accesso a titolo prioritario, e si applicano alle opere connesse e alle infrastrutture per il collegamento alle reti nazionali di trasporto dell'energia delle centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW termici, già autorizzate in conformità alla normativa vigente". 27. Al citato articolo 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, al comma 5, le parole: "di reti energetiche" sono sostituite dalle seguenti: "di reti elettriche"; nello stesso articolo 1-sexies, al comma 6, le parole: "anche per quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali" sono soppresse. 28. Nell'articolo 9, comma 2, ultimo periodo, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, le parole: "decreto di cui all'articolo 4, comma 2, lettera a)" sono sostituite dalle seguenti: "decreto di cui all'articolo 4, comma 4". 29. Fino alla completa realizzazione del mercato unico dell'energia elettrica e del gas naturale, in caso di operazioni di concentrazione di imprese operanti nei mercati dell'energia elettrica e del gas cui partecipino imprese o enti di Stati membri dell'Unione europea ove non sussistano adeguate garanzie di reciprocità, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, può, entro trenta giorni dalla comunicazione dell'operazione all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, definire condizioni e vincoli cui devono conformarsi le imprese o gli enti degli Stati membri interessati allo scopo di tutelare esigenze di sicurezza degli approvvigionamenti nazionali di energia ovvero la concorrenza nei mercati. 30. All'articolo 14 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, dopo il comma 5-bis sono inseriti i seguenti: "5-ter. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, è cliente idoneo ogni cliente finale, singolo o associato, il cui consumo, misurato in un unico punto del territorio nazionale, destinato alle attività esercitate da imprese individuali o costituite in forma societaria, nonché ai soggetti di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è risultato, nell'anno precedente, uguale o superiore a 0,05 GWh. 5-quater. A decorrere dal 1° luglio 2004, è cliente idoneo ogni cliente finale non domestico. 5-quinquies. A decorrere dal 1° luglio 2007, è cliente idoneo ogni cliente finale. 5-sexies. I clienti vincolati che alle date di cui ai commi 5-ter, 5-quater e 5-quinquies diventano idonei hanno diritto di recedere dal preesistente contratto di fornitura, come clienti vincolati, con modalità stabilite dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas. Qualora tale diritto non sia esercitato, la fornitura ai suddetti clienti idonei continua ad essere garantita dall'Acquirente unico Spa". 31. Il comma 3 dell'articolo 4 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, è abrogato. 32. I consorzi previsti dall'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, possono cedere l'energia elettrica sostitutiva del sovracanone ai clienti idonei e all'Acquirente unico Spa per la fornitura ai clienti vincolati. 33. Sono fatte salve le concessioni di distribuzione di energia elettrica in essere, ivi compresa, per quanto riguarda l'attività di distribuzione, la concessione di cui all'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359. Il Ministro delle attività produttive, sentita l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, anche al fine di garantire la parità di condizioni, può proporre modifiche e variazioni delle clausole contenute nelle relative convenzioni. 34. Le aziende operanti nei settori dell'energia elettrica e del gas naturale che hanno in concessione o in affidamento la gestione di servizi pubblici locali ovvero la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni infrastrutturali, nel territorio cui la concessione o l'affidamento si riferiscono e per la loro durata, non possono esercitare, in proprio o con società collegate o partecipate, alcuna attività in regime di concorrenza, ad eccezione delle attività di vendita di energia elettrica e di gas e di illuminazione pubblica, nel settore dei servizi postcontatore, nei confronti degli stessi utenti del servizio pubblico e degli impianti. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministero delle attività produttive, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas e le altre amministrazioni interessate provvederanno a modificare e integrare le norme e i provvedimenti rilevanti ai fini dell'applicazione delle disposizioni di cui al presente comma.

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35. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, adotta, compatibilmente con lo sviluppo della tecnologia degli apparecchi di misura, i provvedimenti necessari affinché le imprese distributrici mettano a disposizione dei propri clienti o di un operatore prescelto da tali clienti a rappresentarli il segnale per la misura dei loro consumi elettrici. 36. I proprietari di nuovi impianti di produzione di energia elettrica di potenza termica non inferiore a 300 MW che sono autorizzati dopo la data di entrata in vigore della presente legge corrispondono alla regione sede degli impianti, a titolo di contributo compensativo per il mancato uso alternativo del territorio e per l'impatto logistico dei cantieri, un importo pari a 0,20 euro per ogni MWh di energia elettrica prodotta, limitatamente ai primi sette anni di esercizio degli impianti. La regione sede degli impianti provvede alla ripartizione del contributo compensativo tra i seguenti soggetti: a) il comune sede dell'impianto, per un importo non inferiore al 40 per cento del totale; b) i comuni contermini, in misura proporzionale per il 50 per cento all'estensione del confine e per il 50 per cento alla popolazione, per un importo non inferiore al 40 per cento del totale; c) la provincia che comprende il comune sede dell'impianto. 37. Il Ministro dell'economia e delle finanze provvede alla revisione biennale degli importi di cui al comma 36 con le modalità di cui all'articolo 3 della legge 22 dicembre 1980, n. 925. Nei casi di localizzazione degli impianti in comuni confinanti con più regioni, i comuni beneficiari del contributo compensativo di cui al comma 36 sono determinati dalla regione sede dell'impianto d'intesa con le regioni confinanti. Per gli impianti di potenza termica non inferiore a 300 MW, oggetto di interventi di potenziamento autorizzati dopo la data di entrata in vigore della presente legge, il contributo, calcolato con riferimento all'incremento di potenza derivante dall'intervento, è ridotto alla metà e viene corrisposto per un periodo di tre anni dall'entrata in esercizio dello stesso ripotenziamento. Il contributo di cui al presente comma e al comma 36 non è dovuto in tutti i casi in cui vengono stipulati gli accordi di cui al comma 5 o risultino comunque già stipulati, prima della data di entrata in vigore della presente legge, accordi volontari relativi a misure di compensazione. Qualora gli impianti di produzione di energia elettrica, per la loro particolare ubicazione, valutata in termini di area di raggio non superiore a 10 km dal punto baricentrico delle emissioni ivi incluse le opere connesse, interessino o esplichino effetti ed impatti su parchi nazionali, il contributo ad essi relativo è corrisposto agli enti territoriali interessati in base a criteri individuati con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. 38. Le operazioni effettuate sul mercato elettrico di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, si considerano effettuate, ai fini e per gli effetti di cui all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, all'atto del pagamento del corrispettivo, salvo il disposto del quarto comma del medesimo articolo 6. 39. Qualora si verifichino variazioni dell'imponibile o dell'imposta relative ad operazioni effettuate sul mercato elettrico di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, le rettifiche previste dall'articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, sono operate con riferimento alla fattura emessa in relazione all'operazione omologa più recente effettuata dal soggetto passivo nei confronti della medesima controparte. Per operazione omologa si intende quella effettuata con riferimento allo stesso periodo e allo stesso punto di offerta. 40. Dalla data di assunzione di responsabilità della funzione di garante della fornitura di energia elettrica per clienti vincolati da parte dell'Acquirente unico Spa, i contratti di importazione in essere alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, in capo all'ENEL Spa e destinati al mercato vincolato, possono essere trasferiti alla medesima Acquirente unico Spa con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, garantendo al cedente il beneficio derivante dalla differenza tra il prezzo dell'energia importata attraverso i contratti ceduti e il prezzo dell'energia elettrica di produzione nazionale. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas determina le modalità tecniche ed economiche per detto trasferimento. 41. Previa richiesta del produttore, l'energia elettrica prodotta da impianti di potenza inferiore a 10 MVA, l'energia elettrica di cui al secondo periodo del comma 12 dell'articolo 3 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, nonché quella prodotta da impianti entrati in esercizio dopo il 1° aprile 1999 alimentati dalle fonti rinnovabili eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice e idraulica, limitatamente, per quest'ultima fonte, agli impianti ad acqua fluente, è ritirata dal Gestore della rete di trasmissione nazionale Spa o dall'impresa distributrice rispettivamente se prodotta da impianti collegati alla rete di trasmissione nazionale o alla rete di distribuzione. L'energia elettrica di cui al primo e al terzo periodo del comma 12 dell'articolo 3 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, continua ad essere ritirata dal Gestore della rete di trasmissione nazionale Spa. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas determina le modalità per il ritiro dell'energia elettrica di cui al primo periodo del presente comma, facendo riferimento

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a condizioni economiche di mercato. Dopo la scadenza delle convenzioni in essere, l'energia elettrica di cui al primo e al terzo periodo del comma 12 dell'articolo 3 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, esclusa quella di cui al primo periodo del presente comma, viene ceduta al mercato. 42. I produttori nazionali di energia elettrica possono, eventualmente in compartecipazione con imprese di altri paesi, svolgere attività di realizzazione e di esercizio di impianti localizzati all'estero, anche al fine di importarne l'energia prodotta. 43. Per la riforma della disciplina del servizio elettrico nelle piccole reti isolate di cui all'articolo 2, comma 17, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, nonché del servizio svolto dalle imprese elettriche minori di cui all'articolo 4, numero 8), della legge 6 dicembre 1962, n. 1643, e successive modificazioni, e di cui all'articolo 7 della legge 9 gennaio 1991, n. 10, il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e nel rispetto delle prerogative costituzionali delle regioni, un decreto legislativo secondo i seguenti princípi e criteri direttivi: a) tutela dei clienti finali e sviluppo, ove le condizioni tecnico-economiche lo consentano, dell'interconnessione con la rete di trasmissione nazionale; b) definizione di obiettivi temporali di miglioramento dell'efficienza e dell'economicità del servizio reso dalle imprese, con individuazione di specifici parametri ai fini della determinazione delle integrazioni tariffarie; c) previsione di interventi sostitutivi per assicurare la continuità e la qualità della fornitura. 44. Ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 7, lettera r), e senza che da ciò derivino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro delle attività produttive di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e nel rispetto delle prerogative costituzionali delle regioni, un decreto legislativo nel rispetto dei seguenti princípi e criteri direttivi: a) riordino della normativa tecnica impiantistica all'interno degli edifici; b) promozione di un reale sistema di verifica degli impianti di cui alla lettera a) per accertare il rispetto di quanto previsto dall'attuale normativa in materia con l'obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli impianti garantendo un'effettiva sicurezza. 45. Il comma 7 dell'articolo 9 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, è sostituito dal seguente: "7. I soggetti titolari di concessioni di distribuzione possono costituire una o più società per azioni, di cui mantengono il controllo e a cui trasferiscono i beni e i rapporti in essere, le attività e le passività relativi alla distribuzione di energia elettrica e alla vendita ai clienti vincolati. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas provvede ad emanare i criteri per le opportune modalità di separazione gestionale e amministrativa delle attività esercitate dalle predette società". 46. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, al fine di assicurare la fornitura di gas naturale ai clienti finali allacciati alla rete, con consumi inferiori o pari a 200.000 standard metri cubi annui, che, anche temporaneamente, sono privi di un fornitore o che risiedono in aree geografiche nelle quali non si è ancora sviluppato un mercato concorrenziale nell'offerta di gas, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas provvede a individuare, mediante procedure a evidenza pubblica, una o più imprese di vendita del gas che si impegnino ad effettuare detta fornitura nelle indicate aree geografiche. 47. La fornitura di gas naturale di cui al comma 46, a condizioni di mercato, è effettuata dalle imprese individuate, ai sensi dello stesso comma, entro il termine massimo di quindici giorni a partire dal ricevimento della richiesta da parte del cliente finale. La stessa fornitura, ivi inclusi i limiti e gli aspetti relativi al bilanciamento fisico e commerciale, è esercitata dalle imprese di vendita in base ad indirizzi stabiliti dal Ministro delle attività produttive da emanare, sentita l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. 48. Resta ferma la possibilità di cui all'articolo 17, comma 5, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164. 49. Al fine di garantire la sicurezza del sistema nazionale del gas e l'attuazione della transizione dello stesso ai nuovi assetti, i termini di cui all'articolo 28, comma 4, e all'articolo 36 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, sono differiti al 31 dicembre 2005. 50. Le cessioni di gas effettuate nel sistema del gas naturale di cui all'articolo 2, comma 1, lettera ee), del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, si considerano effettuate, ai fini e per gli effetti di cui all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, all'atto del pagamento del corrispettivo, salvo il disposto del quarto comma del medesimo articolo 6. 51. Il comma 5 dell'articolo 16 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, è abrogato. 52. Al fine di garantire la sicurezza di approvvigionamento e i livelli essenziali delle prestazioni nel settore dello stoccaggio e della vendita di gas di petrolio liquefatti (GPL), il Governo è delegato ad

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adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo volto a riordinare le norme relative all'installazione e all'esercizio degli impianti di riempimento, travaso e deposito di GPL, nonché all'esercizio dell'attività di distribuzione di gas di petrolio liquefatti. Il decreto legislativo è adottato su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con i Ministri dell'interno, dell'economia e delle finanze, dell'ambiente e della tutela del territorio, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sulla base dei seguenti princípi e criteri direttivi: a) assicurare adeguati livelli di sicurezza anche attraverso la revisione delle vigenti regole tecniche, ferma restando la competenza del Ministero dell'interno in materia di emanazione delle norme tecniche di prevenzione incendi e quella del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in materia di prevenzione e protezione dai rischi industriali; b) garantire e migliorare il servizio all'utenza, anche attraverso la determinazione di requisiti tecnici e professionali per l'esercizio dell'attività e l'adeguamento della normativa inerente la logistica, la commercializzazione e l'impiantistica; c) rivedere il relativo sistema sanzionatorio, con l'introduzione di sanzioni proporzionali e dissuasive. 53. Ai fini di promuovere l'utilizzo di GPL e metano per autotrazione, nell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 1997, n. 324, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 novembre 1997, n. 403, le parole: "entro l'anno successivo alla data di immatricolazione" sono sostituite dalle seguenti: "entro i tre anni successivi alla data di immatricolazione". 54. I contributi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 1997, n. 324, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 novembre 1997, n. 403, come modificato dal comma 53, sono erogati anche a favore delle persone giuridiche. 55. Le regioni esercitano le funzioni amministrative in materia di lavorazione, stoccaggio e distribuzione di oli minerali non riservate allo Stato ai sensi del comma 7. 56. Fermo restando quanto previsto dal comma 2, lettera a), sono attività sottoposte a regimi autorizzativi: a) l'installazione e l'esercizio di nuovi stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali; b) la dismissione degli stabilimenti di lavorazione e stoccaggio di oli minerali; c) la variazione della capacità complessiva di lavorazione degli stabilimenti di oli minerali; d) la variazione di oltre il 30 per cento della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali. 57. Le autorizzazioni sono rilasciate dalla regione, sulla base degli indirizzi e degli obiettivi generali di politica energetica, previsti dai commi 3, 4 e 7, fatte salve le disposizioni vigenti in materia ambientale, sanitaria, fiscale, di sicurezza, di prevenzione incendi e di demanio marittimo. 58. Le modifiche degli stabilimenti di lavorazione o dei depositi di oli minerali, non ricomprese nelle attività di cui al comma 56, lettere c) e d), nonché quelle degli oleodotti, sono liberamente effettuate dall'operatore, nel rispetto delle normative vigenti in materia ambientale, sanitaria, fiscale, di sicurezza, di prevenzione incendi e di demanio marittimo. 59. Allo scopo di promuovere l'espansione dell'offerta energetica, anche al fine di migliorare la sicurezza degli approvvigionamenti e di garantire un efficace assetto delle infrastrutture energetiche, il Ministero delle attività produttive può concludere, per investimenti in opere localizzate nelle aree depresse del Paese e definite di pubblica utilità in applicazione del comma 1 dell'articolo 1 del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, contratti di programma da stipulare previa specifica autorizzazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1992, n. 488, e della legislazione applicabile. Con apposito regolamento emanato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle attività produttive, sono definite condizioni di ammissibilità e modalità operative dell'intervento pubblico. 60. Nei casi previsti dalle norme vigenti, la procedura di valutazione di impatto ambientale si applica alla realizzazione e al potenziamento di terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto ivi comprese le opere connesse, fatte salve le disposizioni di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, e all'articolo 8 della legge 24 novembre 2000, n. 340. Le disposizioni di cui all'articolo 8 della legge 24 novembre 2000, n. 340, valgono anche per la realizzazione di stoccaggi di gas naturale in sotterraneo, ferma restando l'applicazione della procedura di valutazione di impatto ambientale, ove stabilito dalla legge. 61. I titolari di concessioni di stoccaggio di gas naturale in sotterraneo possono usufruire di non più di due proroghe di dieci anni, qualora abbiano eseguito i programmi di stoccaggio e adempiuto a tutti gli obblighi derivanti dalle concessioni medesime.

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62. Il Ministero delle attività produttive, di concerto con il Ministero dell'interno, con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, promuove, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o più accordi di programma con gli operatori interessati, gli istituti di ricerca e le regioni interessate, per l'utilizzo degli idrocarburi liquidi derivati dal metano. 63. Ai fini della concessione dei contributi per la realizzazione di adduttori secondari aventi caratteristiche di infrastrutture pubbliche, previsti dall'articolo 11 della legge 28 novembre 1980, n. 784, e successive modificazioni, sono ammissibili le spese relative alle seguenti voci: progettazione, direzione lavori e sicurezza; servitù, danni, concessioni e relative spese; materiali; trasporti; lavori di costruzione civile, montaggi e messa in gas; costi interni; eventuali saggi archeologici ove necessario. 64. Qualora i comuni o i loro consorzi si avvalgano di società concessionarie per la costruzione delle reti di distribuzione del gas naturale, le spese ammissibili al finanziamento ai sensi della legge 28 novembre 1980, n. 784, comprendono i costi di diretta imputazione, i costi sostenuti dalle unità aziendali impiegate direttamente e indirettamente nella costruzione dei beni, per la quota imputabile ai singoli beni. I predetti costi sono comprensivi anche delle spese generali nella misura massima del 5 per cento del costo complessivo del bene. Non sono comunque ammissibili alle agevolazioni le maggiori spese sostenute oltre l'importo globale approvato con il decreto di concessione del contributo. 65. Per i progetti ammessi ai benefíci di cui ai commi 63 e 64, le imprese del gas e le società concessionarie presentano al Ministero delle attività produttive, unitamente allo stato di avanzamento finale, una dichiarazione del legale rappresentante, attestante che il costo effettivamente sostenuto per la realizzazione delle opere non è inferiore alla spesa complessiva determinata in sede di istruttoria. Nel caso in cui il costo effettivo risulti inferiore alla spesa complessiva determinata in sede di istruttoria, gli stessi soggetti presentano la documentazione finale di spesa corredata da una dichiarazione del legale rappresentante che indichi le variazioni intervenute tra la spesa ammessa a finanziamento e i costi effettivi relativi alle singole opere realizzate. Il contributo è calcolato sulla base della spesa effettivamente sostenuta. 66. Il concessionario delle opere di metanizzazione non è tenuto a richiedere la certificazione del comune ai fini della presentazione degli stati di avanzamento intermedi dei lavori di cui all'articolo 11 della legge 28 novembre 1980, n. 784, e successive modificazioni. 67. I termini per la presentazione al Ministero delle attività produttive della documentazione finale di spesa e della documentazione di collaudo, previsti dall'articolo 1, commi 1, 2 e 4, della legge 30 novembre 1998, n. 416, già differiti al 31 dicembre 2002 dall'articolo 8-quinquies del decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 dicembre 2001, n. 463, sono ulteriormente differiti al 30 giugno 2005. 68. Al comma 10-bis dell'articolo 15 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, la parola: "decorre" è sostituita dalle seguenti: "e il periodo di cui al comma 9 del presente articolo decorrono" e le parole: "due anni" sono sostituite dalle seguenti: "quattro anni". 69. La disposizione di cui all'articolo 15, comma 5, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, relativa al regime transitorio degli affidamenti e delle concessioni in essere al 21 giugno 2000, data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, va interpretata nel senso che è fatta salva la facoltà di riscatto anticipato, durante il periodo transitorio, se stabilita nei relativi atti di affidamento o di concessione. Tale facoltà va esercitata secondo le norme ivi stabilite. Le gare sono svolte in conformità all'articolo 14 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164. Il periodo transitorio di cui al citato articolo 15, comma 5, termina entro il 31 dicembre 2007, fatta salva la facoltà per l'ente locale affidante o concedente di prorogare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, per un anno la durata del periodo transitorio, qualora vengano ravvisate motivazioni di pubblico interesse. Nei casi previsti dall'articolo 15, comma 9, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, il periodo transitorio non può comunque terminare oltre il 31 dicembre 2012. È abrogato il comma 8 dell'articolo 15 dello stesso decreto legislativo n. 164 del 2000. 70. Ai fini della diversificazione delle fonti energetiche a tutela della sicurezza degli approvvigionamenti e dell'ambiente, il Ministro delle attività produttive, di concerto con i Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio e delle infrastrutture e dei trasporti, promuove, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o più accordi di programma con gli operatori interessati, gli istituti di ricerca e le regioni interessate, per la ricerca e l'utilizzo di tecnologie avanzate e ambientalmente sostenibili per la produzione di energia elettrica o di carburanti da carbone. 71. Hanno diritto alla emissione dei certificati verdi previsti ai sensi dell'articolo 11 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e successive modificazioni, l'energia elettrica prodotta con l'utilizzo dell'idrogeno e l'energia prodotta in impianti statici con l'utilizzo dell'idrogeno ovvero con celle a combustibile nonché

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l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento. 72. L'articolo 23, comma 8, terzo periodo, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, si applica anche alle piccole derivazioni ad uso idroelettrico di pertinenza di soggetti diversi dall'Enel Spa, previa presentazione della relativa domanda entro il 31 dicembre 2005. 73. Il risparmio di energia primaria ottenuto mediante la produzione e l'utilizzo di calore da fonti energetiche rinnovabili costituisce misura idonea al conseguimento degli obiettivi di cui ai provvedimenti attuativi dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164. 74. Al secondo periodo del comma 1 dell'articolo 15 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, dopo la parola: "soggetti" sono inserite le seguenti: ", diversi da quelli di cui al terzo periodo,". 75. Al comma 1 dell'articolo 15 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, dopo il secondo periodo, sono inseriti i seguenti: "I soggetti destinatari di incentivi relativi alla realizzazione di impianti alimentati esclusivamente da fonti rinnovabili che non rispettino la data di entrata in esercizio dell'impianto indicata nella convenzione e nelle relative modifiche e integrazioni sono considerati rinunciatari qualora non abbiano fornito idonea prova all'Autorità per l'energia elettrica e il gas di avere concretamente avviato la realizzazione dell'iniziativa mediante l'acquisizione della disponibilità delle aree destinate ad ospitare l'impianto, nonché l'accettazione del preventivo di allacciamento alla rete elettrica formulato dal gestore competente, ovvero l'indizione di gare di appalto o la stipulazione di contratti per l'acquisizione di macchinari o per la costruzione di opere relative all'impianto, ovvero la stipulazione di contratti di finanziamento dell'iniziativa o l'ottenimento in loro favore di misure di incentivazione previste da altre leggi a carico del bilancio dello Stato. I soggetti beneficiari che abbiano adempiuto l'onere di cui al terzo periodo non sono considerati rinunciatari e perdono il diritto alle previste incentivazioni nei limiti corrispondenti al ritardo accumulato". 76. Il Ministero delle attività produttive, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il Ministero delle politiche agricole e forestali, stipula un accordo di programma quinquennale con l'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente (ENEA) per l'attuazione delle misure a sostegno della diffusione delle fonti rinnovabili e dell'efficienza negli usi finali dell'energia. Dal predetto accordo di programma non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. 77. Il permesso di ricerca e la concessione di coltivazione degli idrocarburi in terraferma costituiscono titolo per la costruzione degli impianti e delle opere necessari, degli interventi di modifica, delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili all'esercizio, che sono dichiarati di pubblica utilità. Essi sostituiscono, ad ogni effetto, autorizzazioni, permessi, concessioni ed atti di assenso comunque denominati, previsti dalle norme vigenti, fatto salvo quanto disposto dal decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 624. 78. Il permesso e la concessione di cui al comma 77 sono rilasciati a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali, regionali e locali interessate, svolto nel rispetto dei princípi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241. 79. La procedura di valutazione di impatto ambientale, ove richiesta dalle norme vigenti, si conclude entro il termine di tre mesi per le attività in terraferma ed entro il termine di quattro mesi per le attività in mare e costituisce parte integrante e condizione necessaria del procedimento autorizzativo. Decorso tale termine, l'amministrazione competente in materia di valutazione di impatto ambientale si esprime nell'ambito della conferenza di servizi convocata ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241. 80. Nel caso di permessi di ricerca, l'istruttoria si conclude entro il termine di sei mesi dalla data di conclusione del procedimento di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625. 81. Nel caso di concessioni di coltivazione, l'istruttoria si conclude entro il termine di sei mesi dalla data di presentazione dello studio di impatto ambientale alle amministrazioni competenti. 82. Gli atti di cui al comma 77 indicano le prescrizioni e gli obblighi di informativa posti a carico del richiedente per garantire la tutela ambientale e dei beni culturali. Qualora le opere di cui al comma 77 comportino variazioni degli strumenti urbanistici, il rilascio del permesso o della concessione di cui al medesimo comma 77 ha effetto di variante urbanistica. 83. Le disposizioni di cui ai commi da 77 a 82 si applicano anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, eccetto quelli per i quali sia completata la procedura di valutazione di impatto ambientale, ovvero quelli per cui sia in corso di conclusione il relativo procedimento su dichiarazione del proponente. 84. Il valore complessivo delle misure stabilite, a seguito di specifici accordi tra la regione e gli enti locali interessati ed i titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi in terraferma non ancora entrate in

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produzione alla data di entrata in vigore della presente legge, a titolo di contributo compensativo per il mancato uso alternativo del territorio dovuto alla costruzione degli impianti e delle opere necessarie, agli interventi di modifica, alle opere connesse e alle infrastrutture indispensabili all'esercizio, non può eccedere il valore complessivo del 15 per cento di quanto comunque spettante alla regione e agli enti locali per le aliquote di prodotto della coltivazione. La regione competente per territorio provvede alla ripartizione dei contributi compensativi con gli enti locali interessati. La mancata sottoscrizione degli accordi non costituisce motivo per la sospensione dei lavori necessari per la messa in produzione dei giacimenti di idrocarburi o per il rinvio dell'inizio della coltivazione. 85. È definito come impianto di microgenerazione un impianto per la produzione di energia elettrica, anche in assetto cogenerativo, con capacità di generazione non superiore a 1 MW. 86. L'installazione di un impianto di microgenerazione, purché omologato, è soggetta a norme autorizzative semplificate. In particolare, se l'impianto è termoelettrico, è assoggettata agli stessi oneri tecnici e autorizzativi di un impianto di generazione di calore con pari potenzialità termica. 87. Il valore dei certificati verdi emessi ai sensi del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, è stabilito in 0,05 GWh o multipli di detta grandezza. 88. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e il Ministro dell'interno, emana con proprio decreto le norme per l'omologazione degli impianti di microgenerazione, fissandone i limiti di emissione e di rumore e i criteri di sicurezza. 89. A decorrere dall'anno 2005, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas effettua annualmente il monitoraggio dello sviluppo degli impianti di microgenerazione e invia una relazione sugli effetti della generazione distribuita sul sistema elettrico ai Ministri di cui al comma 88, alla Conferenza unificata e al Parlamento. 90. Il comma 4 dell'articolo 2 del decreto legislativo 31 gennaio 2001, n. 22, è sostituito dal seguente: "4. Il soggetto che immette in consumo i prodotti indicati nel comma 1 è obbligato a mantenere la scorta imposta indipendentemente dal tipo di attività svolta e dalla capacità autorizzata dell'impianto presso il quale è avvenuta l'immissione al consumo". 91. Dopo il comma 1 dell'articolo 3 del decreto legislativo 31 gennaio 2001, n. 22, è inserito il seguente: "1-bis. Al solo fine di soddisfare l'obbligo stabilito annualmente dall'A.I.E. di cui al comma 1, il prodotto Orimulsion può essere equiparato, nella misura fissata nel decreto annuale di determinazione degli obblighi di scorta di cui all'articolo 1, ai prodotti petroliferi di cui all'allegato A del presente decreto. Per tale prodotto l'immissione al consumo è desunta dall'avvenuto perfezionamento degli adempimenti doganali per l'importazione". 92. L'articolo 8 del decreto legislativo 31 gennaio 2001, n. 22, è abrogato. 93. Ai fini di una migliore attuazione della normativa in materia di aliquote di prodotto della coltivazione, dopo il comma 5 dell'articolo 19 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, è inserito il seguente: "5-bis. Per le produzioni ottenute a decorrere dal 1° gennaio 2002 i valori unitari dell'aliquota di coltivazione sono determinati: a) per l'olio, per ciascuna concessione e per ciascun titolare in essa presente, come media ponderale dei prezzi di vendita da esso fatturati nell'anno di riferimento. Nel caso di utilizzo diretto dell'olio da parte del concessionario, il valore dell'aliquota è determinato dallo stesso concessionario sulla base dei prezzi sul mercato internazionale di greggi di riferimento con caratteristiche similari, tenuto conto del differenziale delle rese di produzione; b) per il gas, per tutte le concessioni e per tutti i titolari, in base alla media aritmetica relativa all'anno di riferimento dell'indice QE, quota energetica del costo della materia prima gas, espresso in euro per MJ, determinato dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai sensi della deliberazione 22 aprile 1999, n. 52/99, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 30 aprile 1999, e successive modificazioni, assumendo fissa l'equivalenza 1 Smc |m= 38,52 MJ. A decorrere dal 1° gennaio 2003, l'aggiornamento di tale indice, ai soli fini del presente articolo, è effettuato dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas sulla base dei parametri di cui alla stessa deliberazione". 94. Dopo il comma 6 dell'articolo 19 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, è inserito il seguente: "6-bis. Per le produzioni di gas ottenute a decorrere dal 1° gennaio 2002, al fine di tenere conto di qualunque onere, compresi gli oneri relativi alla coltivazione, al trattamento e al trasporto, in luogo delle riduzioni di cui al comma 6, l'ammontare della produzione annuale di gas esentata dal pagamento dell'aliquota per ciascuna concessione di coltivazione, di cui al comma 3, è stabilita in 25 milioni di Smc di gas per le produzioni in terraferma e in 80 milioni di Smc di gas per le produzioni in mare".

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95. Il valore unitario delle aliquote relative alle produzioni di gas riferite ad anni successivi alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, fino all'anno 2001, qualora non sussista la possibilità di attribuire in modo univoco ad una singola concessione di coltivazione il prezzo medio fatturato del gas da essa proveniente, può essere determinato da ciascun titolare come media ponderale dei prezzi di vendita da esso fatturati in tutte le concessioni per le quali non sussiste la suddetta possibilità di attribuzione univoca. 96. Dopo il comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, è inserito il seguente: "2-bis. I titolari di concessioni di coltivazione che hanno presentato istanze di esonero ai sensi dell'articolo 26 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, in merito alle quali non risultino conclusi i relativi accertamenti, inviano entro il 31 dicembre 2004 l'aggiornamento dei prospetti di cui al comma 2 relativamente alle opere che risultavano ancora in corso alla data del 31 dicembre 1997. L'aggiornamento, sottoscritto dal legale rappresentante del concessionario o da un suo delegato, indica altresí l'importo delle eventuali aliquote non corrisposte e ad esso si allega copia dell'avvenuto versamento, entro la stessa data, a titolo definitivo, dell'80 per cento dell'importo indicato". 97. I commi 3, 4 e 5 dell'articolo 40 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, sono abrogati. 98. Ad integrazione delle disposizioni di cui al decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 368, la gestione e la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi, che si intendono comprensivi degli elementi di combustibile nucleare irraggiato e dei materiali nucleari presenti sull'intero territorio nazionale, è svolta secondo le disposizioni di cui ai commi da 99 a 106. 99. La Società gestione impianti nucleari (SOGIN Spa) provvede alla messa in sicurezza ed allo stoccaggio provvisorio dei rifiuti radioattivi di III categoria, nei siti che saranno individuati secondo le medesime procedure per la messa in sicurezza e lo stoccaggio provvisorio dei rifiuti radioattivi di I e II categoria indicate dall'articolo 3, comma 1-bis, del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 368. 100. Con le procedure di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 368, viene individuato il sito per la sistemazione definitiva dei rifiuti di II categoria. Le opere da realizzare di cui al presente comma e al comma 99 sono opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. 101. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti i criteri e le modalità di copertura dei costi relativi alla messa in sicurezza e stoccaggio dei rifiuti radioattivi non coperti dagli oneri generali afferenti al sistema elettrico di cui al decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 aprile 2003, n. 83. Dalle disposizioni del presente comma non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. 102. Al fine di contribuire alla riduzione degli oneri generali afferenti al sistema elettrico di cui al decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 aprile 2003, n. 83, nonché alla sicurezza del sistema elettrico nazionale, la SOGIN Spa, su parere conforme del Ministero delle attività produttive, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, valorizza i siti e le infrastrutture esistenti. 103. Ai fini di una migliore valorizzazione e utilizzazione delle strutture e delle competenze sviluppate, la SOGIN Spa svolge attività di ricerca, consulenza, assistenza e servizio in tutti i settori attinenti all'oggetto sociale, in particolare in campo energetico, nucleare e di protezione dell'ambiente, anche all'estero. Le attività di cui al presente comma sono svolte dalla medesima società, in regime di separazione contabile anche tramite la partecipazione ad associazioni temporanee di impresa. 104. I soggetti produttori e detentori di rifiuti radioattivi di cui al comma 100 conferiscono, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria, anche in relazione agli sviluppi della tecnica e alle indicazioni dell'Unione europea, tali rifiuti per la messa in sicurezza e lo stoccaggio al deposito di cui al comma 100 o a quello di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 368, a seconda della categoria di appartenenza. Con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sono definiti i tempi e le modalità tecniche del conferimento. 105. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque ometta di effettuare il conferimento di cui al comma 104, è punito con l'arresto fino a due anni e con l'ammenda fino a euro 1.000.000. Chiunque violi

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le norme tecniche e le modalità definite dal decreto di cui al comma 104, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a euro 100.000 e non superiore a euro 300.000. 106. Al decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2003, n. 368, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'articolo 1, comma 1, primo periodo, dopo le parole: "è effettuata" sono inserite le seguenti: ", garantendo la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori nonché la tutela dell'ambiente dalle radiazioni ionizzanti,"; b) all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, dopo le parole: "in relazione alle caratteristiche geomorfologiche del terreno" sono inserite le seguenti: "e in relazione alle condizioni antropiche del territorio"; c) all'articolo 2, comma 3, secondo periodo, le parole: ", di cui uno con funzioni di presidente" sono soppresse; d) all'articolo 2, comma 3, dopo il secondo periodo è inserito il seguente: "Il Presidente della Commissione è nominato con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica". 107. Con decreto del Ministro delle attività produttive, su proposta dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, sono definite le caratteristiche tecniche e le modalità di accesso e di connessione fra le reti energetiche nazionali e quelle degli Stati il cui territorio è interamente compreso nel territorio italiano. 108. I gruppi generatori concorrono alla sicurezza dell'esercizio delle reti di distribuzione e trasporto con potenze inseribili su richiesta del distributore locale o del Gestore della rete di trasmissione nazionale Spa, secondo modalità definite dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas, previo parere del Gestore della rete di trasmissione nazionale Spa. 109. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al 31 dicembre 2007, gli impianti riconosciuti dal Gestore della rete di trasmissione nazionale Spa ai sensi del decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 11 novembre 1999, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 292 del 14 dicembre 1999, che utilizzano, per la produzione di energia elettrica in combustione, farine animali oggetto di smaltimento ai sensi del decreto-legge 11 gennaio 2001, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2001, n. 49, possono imputare a fonte rinnovabile la produzione di energia elettrica in misura pari al 100 per cento della differenza ottenuta applicando le modalità di calcolo di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c), del predetto decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 11 novembre 1999, con riferimento esclusivo all'energia elettrica imputabile alle farine animali e al netto della produzione media di elettricità imputabile a fonti rinnovabili nel triennio antecedente al 1° aprile 1999. La produzione di energia elettrica di cui al presente comma non può essere oggetto di ulteriori forme di incentivazione o sostegno. 110. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge le spese per le attività svolte dagli uffici della Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie del Ministero delle attività produttive, quali autorizzazioni, permessi o concessioni, volte alla realizzazione e alla verifica di impianti e di infrastrutture energetiche di competenza statale il cui valore sia di entità superiore a 5 milioni di euro, salvo esclusione disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive, per le relative istruttorie tecniche e amministrative e per le conseguenti necessità logistiche e operative, sono poste a carico del soggetto richiedente tramite il versamento di un contributo di importo non superiore allo 0,5 per mille del valore delle opere da realizzare. L'obbligo di versamento non si applica agli impianti o alle infrastrutture per i quali alla data di entrata in vigore della presente legge si sia già conclusa l'istruttoria. 111. Alle spese delle istruttorie di cui al comma 110, ivi comprese le spese di funzionamento degli organi consultivi, operanti presso la citata Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie, incaricati di rendere pareri ai fini dell'istruttoria di cui al medesimo comma 110, si provvede nel limite delle somme derivanti dai versamenti di cui al comma 110 che, a tal fine, sono versate all'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate allo stato di previsione del Ministero delle attività produttive. 112. Rimangono a carico dello Stato le spese relative alle attività svolte dall'Ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e la geotermia per la prevenzione e l'accertamento degli infortuni e la tutela dell'igiene del lavoro negli impianti e nelle lavorazioni soggetti alle norme di polizia mineraria, nonché per i controlli di produzione e per la tutela dei giacimenti. 113. All'articolo 22, comma 2, della legge 9 gennaio 1991, n. 10, sono soppresse le parole: "per non più di una volta". 114. All'articolo 3, comma 15, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, è soppresso il secondo periodo.

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115. Al fine di garantire lo svolgimento degli adempimenti previsti dalla presente legge, e nei limiti delle effettive disponibilità derivanti dai versamenti di cui al comma 110 presso la Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie del Ministero delle attività produttive, possono essere nominati, nei limiti delle risorse disponibili, non più di ulteriori venti esperti con le medesime modalità previste dall'articolo 22, comma 2, della legge 9 gennaio 1991, n. 10, e dalle relative disposizioni attuative. 116. Al fine di garantire la maggiore funzionalità dei compiti assegnati al Ministero delle attività produttive nel settore energetico, per il trattamento del personale, anche dirigenziale, già appartenente al Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, è autorizzata la spesa di euro 2.000.000 a decorrere dall'anno 2004. Con decreto del Ministro delle attività produttive, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono individuati i criteri per la ripartizione della somma di cui al periodo precedente, con effetto dal 1° gennaio 2004. 117. All'onere derivante dall'attuazione del comma 116, pari a euro 2.000.000 per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, si provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 1, comma 43, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come da ultimo rifinanziata dalla tabella C, voce "Ministero delle attività produttive", allegata alla legge 24 dicembre 2003, n. 350. 118. All'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 28, la parola: "ottanta" è sostituita dalla seguente: "centoventi"; b) al comma 30, la parola: "quaranta" è sostituita dalla seguente: "sessanta". 119. Al fine di accrescere la sicurezza e l'efficienza del sistema energetico nazionale, mediante interventi per la diversificazione delle fonti e l'uso efficiente dell'energia, il Ministero delle attività produttive: a) realizza, per il triennio 2004-2006, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, un piano nazionale di educazione e informazione sul risparmio e sull'uso efficiente dell'energia, nel limite di spesa, per ciascun anno, rispettivamente di euro 2.520.000, 2.436.000 e 2.468.000; b) realizza, nel triennio 2004-2006, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, progetti pilota per il risparmio ed il contenimento dei consumi energetici in edifici utilizzati come uffici da pubbliche amministrazioni, nel limite di spesa di euro 5.000.000 annui; c) potenzia la capacità operativa della Direzione generale per l'energia e le risorse minerarie, incrementando, nel limite di 20 unità, in deroga alle vigenti disposizioni, la dotazione di risorse umane, mediante assunzioni nel triennio 2004-2006 e mediante contratti con personale a elevata specializzazione in materie energetiche, il cui limite di spesa è di euro 500.000 annui; d) promuove, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio in esecuzione di accordi di cooperazione internazionale esistenti, studi di fattibilità e progetti di ricerca in materia di tecnologie pulite del carbone e ad "emissione zero", progetti di sequestro dell'anidride carbonica e sul ciclo dell'idrogeno, consentendo una efficace partecipazione nazionale agli stessi accordi, nel limite di spesa di euro 5.000.000 per ciascuno degli anni dal 2004 al 2006; e) sostiene, a carico dell'autorizzazione di spesa di cui alla lettera d), gli oneri di partecipazione all'International Energy Forum e promuove le attività, previste per il triennio 2004-2006, necessarie per l'organizzazione della Conferenza internazionale, che l'Italia ospita come presidenza di turno. 120. All'onere derivante dall'attuazione del comma 119, pari a euro 13.020.000 per l'anno 2004, a euro 12.936.000 per l'anno 2005 e a euro 12.968.000 per l'anno 2006, si provvede, quanto a euro 3.020.000 per l'anno 2004, a euro 2.936.000 per l'anno 2005 e a euro 2.968.000 per l'anno 2006, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2004-2006, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2004, allo scopo utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero delle attività produttive e, quanto a euro 10.000.000 per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del medesimo bilancio 2004-2006, nell'ambito dell'unità previsionale di base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2004, allo scopo utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero delle attività produttive. 121. Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, ai sensi e secondo i princípi e criteri di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nel rispetto dei seguenti princípi e criteri direttivi: a) articolazione della normativa per settori, tenendo anche conto dell'organizzazione dei mercati di riferimento e delle esigenze di allineamento tra i diversi settori che derivano dagli esiti del processo di liberalizzazione e di formazione del mercato interno europeo;

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b) adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie e agli accordi internazionali, anche in vigore nell'ordinamento nazionale al momento dell'esercizio della delega, nel rispetto delle competenze conferite alle amministrazioni centrali e regionali; c) promozione della concorrenza nei settori energetici per i quali si è avviata la procedura di liberalizzazione, con riguardo alla regolazione dei servizi di pubblica utilità e di indirizzo e di vigilanza del Ministro delle attività produttive; d) promozione dell'innovazione tecnologica e della ricerca in campo energetico ai fini della competitività del sistema produttivo nazionale.

La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato. Data a Roma, addì 23 agosto 2004 CIAMPI Berlusconi, Presidente del Consiglio dei Ministri Marzano, Ministro delle attività produttive Visto, il Guardasigilli: Castelli LAVORI PREPARATORI Camera dei deputati (atto n. 3297): Presentato dal Ministro delle attività produttive (Marzano) il 22 ottobre 2002. Assegnato alla X commissione (Attivita' produttive), in sede referente, il 6 novembre 2002 con pareri delle commissioni I, II, V, VI, VII, VIII, IX, XII, XIV e Parlamentare per le questioni regionali. Esaminato dalla X commissione il 20 novembre 2002; 3, 4, 10, 11, 17, 18, 19 e 22 dicembre 2002; 22 gennaio 2004; 12, 18, 20, 25, 26 e 27 febbraio 2003; 6, 11, 13, 18, 20, 25 e 26 marzo 2003; 9, 10, 15 e 16 aprile 2003; 8, 13 e 14 maggio 2003; 11 giugno 2003. Relazione scritta presentata il 13 giugno 2003 (atto n. 3297-8-1378-2219-2567/A - relatore on. Saglia). Esaminato in aula il 16, 19 giugno 2003 e 15 luglio 2003, approvato il 16 luglio 2003. Senato della Repubblica (atto n. 2421): Assegnato alla 10ª commissione (Industria), in sede referente, il 18 settembre 2003 con pareri delle commissioni 1ª, 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 11ª, 12ª, 13ª, 14ª, giunta per gli affari delle Comunità europee e Parlamentare e per le questioni regionali. Esaminato dalla 10ª commissione il 18 settembre 2003; 16, 17 dicembre 2003; 13, 20, 21, 22, 27 e 28 gennaio 2004. Relazione scritta annunciata il 12 febbraio 2004 (atto n. 2421-408-1142-1580-1634-1861, 2328/A – relatore sen. Pontone). Esaminato in aula il 25 marzo 2004 e 6 aprile 2004, approvato, con modificazioni, il 26 maggio 2004. Camera dei deputati (atto n. 3297-B): Assegnato alla X commissione (Attività produttive), in sede referente, il 27 maggio 2004 con parere delle commissioni I, II, V, VI, VIII, XI, XII, XIV e Parlamentare per le questioni regionali. Esaminato dalla X commissione il 22 giugno 2004; 6, 7, 13 e 21 luglio 2004. Esaminato in aula il 23 e 29 luglio 2004 e approvato il 30 luglio 2004.