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Riassunti di Diritto Amministrativo

Capitolo 1

La dimensione ultrastatale del diritto amministrativo

1. Il diritto amministrativo

2. Le fonti del diritto europeo

3. Gli effetti giuridici dell’Unione europea

4. I rapporti tra diritto europeo e diritto interno: la prevalenza delle norme europee

5. Le Regioni e l’Unione europea

Capitolo 2

La funzione amministrativa

1. La nozione di pubblica amministrazione

2. Gli atti politici e gli atti di alta amministrazione

Capitolo 3

Le fonti del diritto amministrativo

1. Premessa

2. Fonti di rango costituzionale e la Costituzione

3. Le fonti primarie

4. Fonti secondarie in generale

A. Fonti secondarie e atti amministrativi.

5. I regolamenti governativi, ministeriali e i regolamenti degli enti locali

6. Impugnabilità e disapplicazione dei regolamenti.

7. Le ordinanze

8. Gli statuti degli enti pubblici

9. Testi unici e codici

10. La Consuetudine

11. Le norme interne della P.A. e la prassi amministrativa

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Capitolo 4

La capacità di agire e la protezione degli incapaci

1. Le situazioni giuridiche soggettive

2. I diritti soggettivi

3. Gli interessi legittimi

3.1 Teoria dell’interesse occasionalmente protetto.

3.2 Teoria processualistica.

3.3 Teoria Normativa.

3.4 Classificazione degli interessi legittimi. Teoria tradizionale.

3.5 Caratteri.

4. Interessi Semplici

5. Interessi di Fatto

6. Interessi collettivi.

6.1 Caratteri interesse collettivo.

6.2 Le azioni di classe (class action).

6.2.1 La class action contro la P.A.

Capitolo 5

Le strutture organizzative della P.A. e gli enti pubblici

1. Principi costituzionali in tema di organizzazione della P.A.

A. Il principio democratico

B. Autonomia e decentramento

C. Il principio di responsabilità

D. Sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione

E. L’organizzazione degli uffici pubblici

2. Organizzazione amministrativa

3. Gli enti pubblici

4. Gli enti pubblici autarchici

5. Gli enti pubblici economici

6. Organi e uffici

7. Rapporto organico e rapporto di servizio

8. La prorogatio degli organi

9. Rapporti interorganici

9.1 Gerarchia

9.2 Direzioni

9.3 Coordinamento

9.4 Controllo

10. La competenza di diritto amministrativo

11. Tipi di competenza

12. Il trasferimento dell’esercizio della competenza

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Capitolo 6 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche

1. Il pubblico impiego

2. L’evoluzione storico-normativa della disciplina del lavoro pubblico.

3. Il sistema delle fonti del pubblico impiego e la contrattazione collettiva

4. Accesso al pubblico impiego ed organizzazione degli uffici

5. La dirigenza pubblica

5.1 Accesso alla dirigenza

6. I doveri del pubblico dipendente e il nuovo codice di comportamento

7. I diritti del lavoratore pubblico

8. La responsabilità dell’impiegato : la responsabilità disciplinare.

9. Lo svolgimento del rapporto di impiego

9.1 La mobilità

A. Mobilità individuale ed obbligatoria

B. La mobilità collettiva

10. L’estinzione del rapporto di impiego

Capitolo 7

L’amministrazione statale

1. Il Governo e i Ministeri

2. I Sottosegretari di Stato

3. I Comitati di Ministri e i Comitati interministeriali

4. Gli organi di rilievo costituzionale

4.1 Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.

4.2 Consiglio supremo di difesa.

4.3 Consiglio superiore della Magistratura.

4.4 Il Consiglio di Stato.

4.5 La Corte dei Conti.

4.5.1 Articolazione della struttura.

4.5.2 Funzioni di controllo.

4.5.3 Funzione consultiva.

4.5.4 Funzione giurisdizionale.

5. Le Conferenze permanenti

A. La conferenza Stato-Regioni

B. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali

C. La Conferenza unificata

6. L’avvocatura dello Stato

7. L’organizzazione periferica dello Stato

7.1 Il prefetto

8. Le autorità amministrative indipendenti

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Capitolo 8

Gli enti territoriali

1. L’ordinamento regionale italiano

2. L’autonomia delle Regioni

3. Il sistema di governo regionale

A. Il Consiglio regionale

B. La Giunta regionale

C. Il Presidente della Regione

4. La potestà statutaria e regolamentare degli enti locali

5. Il Comune

A. Organi

B. Funzioni

6. La Provincia

A. Nozione e funzioni

B. Organi

7. Il Segretario comunale o provinciale

8. La Città metropolitana

A. Organi

9. Lo status di Roma capitale

10. Le Unioni di Comuni

11. Altre forme associative fra enti locali

(1) La Convenzione.

(2) I Consorzi.

(3) Gli Accordi di programma.

L’attività della P.A.

Capitolo 9

Concetti generali sulla attività amministrativa

1. L’attività amministrativa

2. Attività amministrativa di diritto pubblico e di diritto privato

3. Discrezionalità amministrativa

4. Legittimità e merito dell’azione amministrativa

5. La discrezionalità tecnica

6. La cd. discrezionalità mista

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Capitolo 10

Il procedimento amministrativo

1. Procedimento amministrativo

2. Classificazione dei procedimenti

3. Le fasi del procedimento amministrativo

A. La fase d’iniziativa

B. La fase istruttoria

C. La fase decisoria

D. La fase integrativa dell’efficacia

4. Partecipazione al procedimento e profili di semplificazione dell’azione amministrativa

A. Il responsabile del procedimento

B. La partecipazione al procedimento amministrativo e la comunicazione di avvio

C. Il preavviso di rigetto

D. Semplificazione dell’azione amministrativa

5. La conferenza di servizi

6. Il sistema dei controlli

Capitolo 11

Atti e provvedimenti amministrativi

1. L’atto amministrativo

2. Il provvedimento amministrativo

2.1 I caratteri del provvedimento amministrativo

3. Efficacia del provvedimento amministrativo

4. La coercizione dei provvedimenti amministrativi

5. Gli atti amministrativi che non sono provvedimenti

6. I pareri

7. Gli atti propulsivi

Capitolo 12

Elementi e requisiti degli atti amministrativi. Il silenzio

amministrativo

1. L’atto amministrativo

2. Il silenzio amministrativo: il cd. obbligo di provvedere della P.A.

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Capitolo 13

I poteri amministrativi

1. Il potere autorizzatorio

2. La segnalazione certificata di inizio attività o Scia.

3. Il silenzio assenso

4. Il potere concessorio

5. Principali categorie di concessioni

6. Figure similari alla concessione

A. La delega

B. Le ammissioni

C. La concessione di costruzione di opere pubbliche

7. Gli ordini

8. Il potere ablatorio

Capitolo 14

Il principio di trasparenza e il diritto di accesso ai documenti

amministrativi

1. Il principio di trasparenza

2. Il diritto di accesso come garanzia di imparzialità e trasparenza

3. La tutela del diritto di accesso

A. Il ricorso giurisdizionale avverso il diniego di ostensione

B. L’accesso in pendenza di giudizio

C. Il ricorso al difensore civico

4. L’accesso civico

5. Gli uffici per le relazioni con il pubblico (URP)

6. La riservatezza e l’accesso

Capitolo 15

La trasparenza digitale

1. Il Codice dell’amministrazione digitale

2. P.A. digitale e diritti dei cittadini e delle imprese

3. Gli strumenti della P.A. digitale

4. La posta elettronica certificata (PEC)

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Capitolo 16

Patologia dell’atto amministrativo

1. Patologia e vizi dell’atto amministrativo

2. La nullità

3. L’annullabilità

4. L’incompetenza (tratto “Insegnamento di diritto amministrativo lezione II

L’organizzazione della P.A. – Prof.ssa Ivana Musio – Unipegaso)

4.1 L’eccesso di potere

4.1.1 Differenza tra eccesso di potere e vizio di merito.

4.1.2 Differenza tra eccesso di potere ed incompetenza

5. Effetti giuridici

6. I rimedi contro gli atti illegittimi e inopportuni

7. L’annullamento d’ufficio

8. Autoannullamento (d’ufficio) discrezionale e doveroso

9. Atti annullabili d’ufficio

10. La revoca

10.1 Presupposti della revoca

10.2 Atti irrevocabili

11. L’abrogazione (tratto da “Patologia dell’atto Amministrativo” – prof. Giovanni Sabbato –

Università telematica Pegaso)

12. Pronuncia di decadenza

13. Il mero ritiro

14. Convalescenza dell’atto amministrativo

14.1 La convalida

14.2 La ratifica

14.3 Sanatoria

15. Conservazione dell’atto amministrativo

A. Il principio del raggiungimento dello scopo

B. La consolidazione (o inoppugnabilità)

C. L’acquiescenza

D. La conversione

E. La conferma

F. La rettifica

Capitolo 17

L’attività negoziale e consensuale della P.A.

1. L’attività negoziale della P.A..

2. Classificazione dei contratti della P.A.

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3. Regime giuridico e la formazione dei contratti

4. La deliberazione a contrarre

5. Soggetti ammessi a partecipare e presentazione dell’offerta

6. Lo svolgimento della gara

6.1 La scelta del contraente

6.2 L’aggiudicazione della gara

7. La conclusione del contratto

8. Approvazione del contratto

9. La tutela

9.1 Tutela stragiudiziale

9.2 La tutela giurisdizionale

10. I contratti ad oggetto pubblico

11. Contratti accessivi

Capitolo 18

I beni pubblici

1. I beni pubblici

1.2 Distinzioni

2. I beni demaniali

2.1 Classificazione

2.2 Regime giuridico

3. I beni patrimoniali indisponibili

4. Tutela dei beni pubblici

5. I beni patrimoniali disponibili

Capitolo 19

La proprietà privata e il governo del territorio

1. Il regime amministrativo della proprietà privata

2. Il governo del territorio

3. Pianificazione urbanistica e strumenti urbanistici: il piano regolatore

4. L’edilizia e il regolamento edilizio

5. L’attività edilizia.

6. I titoli edilizi

6.1 Il permesso di costruire

6.2 La segnalazione certificata di inizio attività

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Capitolo 20

Il potere ablatorio della P.A. e l’espropriazione

1. Gli atti ablatori

1.1 L’espropriazione per pubblica utilità

2. Gli elementi del rapporto espropriativo

2.1 Le parti

2.2 L’oggetto

2.3 L’indennizzo

3. La retrocessione

4. Acquisto della proprietà a seguito di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di

interesse pubblico

5. Gli atti ablativi di urgente necessità

5.1 Occupazione di urgenza

5.2 La requisizione di urgenza

5.3 Gli ordini di distruzione di beni, provvedimenti similari

6. La confisca e il sequestro

Capitolo 21

I compiti della P.A.: i servizi pubblici

1. Funzioni pubbliche e pubblici servizi

2. La gestione dei servizi pubblici locali

3. Gestione in house

4. Le norme in materia di giurisdizione

Capitolo 22

La responsabilità della P.A. verso terzi

1. La responsabilità

2. La responsabilità civile della P.A.

3. La responsabilità extracontrattuale della P.A.

4. La responsabilità contrattuale della P.A.

4.1 La responsabilità contrattuale da contratto qualificato

5. La responsabilità precontrattuale della P.A.

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Capitolo 23

La responsabilità dei pubblici dipendenti verso la P.A

1. La responsabilità nei confronti della P.A.

2. L’illecito amministrativo

Capitolo 24

Principi generali sulla giustizia amministrativa

1. La giustizia amministrativa

2. Il Codice del processo amministrativo

3. L’attività correttiva del legislatore e le novità del 2014

4. Il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo

5. Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (T.A.R.) adito

Capitolo 25

Tutela in sede amministrativa

1. I ricorsi amministrativi (VIRGA)

2. Regime dei ricorsi amministrativi

3. Ricorso in opposizione

4. Ricorso gerarchico

4.1 Presupposti per la proposizione

4.2 Contraddittorio

4.3 Silenzio-rigetto

4.4 Decisione

4.5 Ricorso gerarchico improprio

5. Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

5.1 Caratteri distintivi rispetto al ricorso giurisdizionale

5.2 Atti impugnabili

5.3 Trasposizione in sede giurisdizionale

5.4 Termine

5.5 Forma e contenuto

5.6 Procedimento

5.7 Attività sollecitatoria del ricorrente

5.8 Impugnativa della decisione

5.9 Esecuzione della decisione

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Capitolo 26

Tutela giurisdizionale ordinaria

1. Ambito della giurisdizione del giudice ordinario

2. I poteri del G.O. in ordine all’atto amministrativo

3. Il criterio della causa petendi

4. Le azioni ammissibili nei confronti della P.A. innanzi al G.O.

4.1 In generale

4.2 Azioni dichiarative

4.3 Azioni costitutive

4.4 Azioni risarcitorie ed azioni reintegratorie

4.5 Azioni possessorie

5. L’esecuzione forzata nei confronti della P.A.

Capitolo 27

Tutela giurisdizionale amministrativa

1. La tutela giurisdizionale amministrativa

1.1 Il sistema della doppia giurisdizione

1.2 L’oggetto della tutela giurisdizionale amministrativa

2. Gli organi della giustizia amministrativa

2.1 I Tribunali Amministrativi Regionali (TAR)

2.2 Il Consiglio di Stato

3. Le tipologie di giurisdizione amministrativa e di giudizio innanzi al G.A.

3.1 Tipologie di giurisdizione del giudice amministrativo

3.2 Tipologie di giudizio

4. La giurisdizione generale di legittimità

4.1 Casi in cui il G.A. conosce dei diritti soggettivi

5. La giurisdizione esclusiva

6. La giurisdizione di merito

7. Il sistema delle azioni di cognizione esperibili innanzi al G.A.

8. L’azione di annullamento

9. L’azione di condanna ed il risarcimento degli interessi legittimi

9.1 La disciplina dell’azione risarcitoria nel Codice

Capitolo 28

Il processo amministrativo

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1. Il processo amministrativo

2. Le parti del giudizio

2.1 La legittimazione

3. La competenza dei TT.AA.RR.

3.1 La competenza territoriale inderogabile

3.2 La competenza funzionale inderogabile

3.3 Rilievo dell’incompetenza e regolamento di competenza

4. L’istaurazione del giudizio ed il thema decidendum

5. Costituzione delle parti in giudizio

5.1 Il ricorso incidentale

5.2 L’intervento in giudizio

6. Lo svolgimento del giudizio

7. La tutela cautelare

8. L’attività istruttoria

9. La decisione del ricorso

10. Il giudizio di ottemperanza

11. Le impugnazioni

11.1 L’appello

11.2 Revocazione

11.3 L’opposizione di terzo

11.4 Ricorso per Cassazione

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Capitolo 1 | La dimensione ultrastatale del

diritto amministrativo 1. Il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo � è un ramo del diritto pubblico e definisce un complesso di

norme che regolano l’organizzazione della pubblica amministrazione nonché i mezzi e le

forme con cui essa persegue i suoi fini.

Dunque il diritto amministrativo � regola l’attività amministrativa fra Stato e enti pubblici

per la realizzazione degli interessi pubblici.

Il diritto amministrativo è:

Diritto pubblico interno perché deriva dalla volontà dello Stato e regola rapporti in cui uno

dei soggetti è necessariamente lo Stato

Diritto autonomo perché ha dei propri principi e regole diverse da quelle di altre branche

del diritto;

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Diritto comune in quanto si rivolge a tutti i soggetti appartenenti all’ordinamento;

Diritto ad oggetto variabile � la P.A. persegue fini differenti per ogni epoca storica,

inserendo o eliminando settori dalla propria gestione.

Diritto amministrativo comunitario (europeo) è quel complesso di regole comuni ai vari

diritti amministrativi degli Stati membri istituite da fonti dell’Unione (integrazione tra

ordinamento comunitario e ordinamento nazionale);

L’attuazione del diritto europeo, può avvenire secondo 2 modalità:

- Tramite atti di diritto derivato � che svolgono direttamente la funzione esecutiva

- Mediante l’attività collaborativa delle istituzioni nazionali

Proprio perché nella seconda ipotesi è l’Unione che fa fare, anziché fare direttamente, tale

sistema ha dato vita ad un sistema amministrativo di tipo composto c.d. coamministrazione.

2. Le fonti del diritto europeo

Il diritto comunitario si distingue in:

- Diritto europeo Originario: comprende i Trattati dell’Unione, a partire da quelli

istitutivi delle Comunità europee, nonché gli atti successivi che ne hanno operato una

modifica o li hanno completati.

A questi atti, che vanno a formare, insieme al diritto europeo derivato, il diritto europeo

scritto, che costituiscono il diritto europeo non scritto;

- Derivato: insieme di norme giuridiche emanate dagli organi comunitari per la

realizzazione degli obiettivi definiti dai trattati (fonte di secondo grado).

Esso comprende i Trattati: i cd. atti tipici, che comprendono regolamenti, direttive,

decisioni e pareri, e i cd atti atipici, quali ad es., atti interni con i quali le istituzioni

regolano il proprio funzionamento, proposte, richieste dichiarazioni etc., che si sono

sviluppati nella prassi.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 1° dicembre 2009 i Trattati in vigore con lo

stesso valore giuridico sono:

- Trattato sull’Unione europea TUE;

- Trattato sul funzionamento dell’Unione europea TFUE (ex TCE).

Unione europea � unico soggetto giuridico di riferimento.

3. Gli atti giuridici dell’Unione europea

Gli atti normativi dell’UE si possono distinguere in quelli vincolanti e quelli giuridicamente

non vincolanti.

Gli atti normativi vincolanti sono:

- Regolamenti � sono quegli atti a portata generale, obbligatori in tutti i loro elementi e

direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri.

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La sussidiarietà verticale esprime la modalità d’intervento – sussidiario – degli enti

territoriali superiori rispetto a quelli minori.

• In forza del principio di sussidiarietà � gli organismi superiori

intervengono solo se l’esercizio delle funzioni da parte dell’organismo

inferiore sia inadeguato per il raggiungimento degli obiettivi.

La sussidiarietà orizzontale � invece, si svolge nell’ambito del rapporto tra autorità e

libertà e si basa sul presupposto secondo cui alla cura dei bisogni collettivi e alle attività di

interesse generale provvedono direttamente i privati cittadini.

• i pubblici poteri invece � intervengono in funzione ‘sussidiaria’, di

programmazione, di coordinamento ed eventualmente di gestione.

Il conferimento delle funzioni amministrative � deve, inoltre, tener conto delle diverse

caratteristiche strutturali, organizzative, demografiche e associative dei diversi livelli di

governo e adeguarsi alle effettive capacità organizzative dell’amministrazione cui le funzioni e

i compiti sono attribuiti (differenziazione ed adeguatezza).

Il principio di leale collaborazione, infine, non riguarda direttamente i rapporti

amministrazione pubblica-cittadini, bensì le relazioni organizzative fra amministrazioni pubbliche.

E. L’organizzazione degli uffici pubblici

L’art. 95 comma 3 della Costituzione stabilisce che � la legge provvede all’ordinamento della

Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri; L’art. 97 comma 2 della Costituzione stabilisce che � i pubblici uffici sono organizzati

secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

2. Organizzazione amministrativa L’art. 114 Cost. indica i vari livelli di governo --> a ciascuno corrisponde un livello di

amministrazione.

Livelli di amministrazione:

1) statale

2) regionale

3) locale: comunale, provinciale, metropolitana

3. Gli enti pubblici

Il più importante soggetto attivo dell’ordinamento è lo Stato-amministrazione, ossia lo Stato come ente pubblico.

Il termine ente indica � le persone giuridiche pubbliche e private ed i gruppi organizzati che

l’ordinamento considera titolari di situazioni giuridiche.

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E’ stato approvato con D.P.R. 62/2013 il codice di comportamento dei pubblici dipendenti, il

quale definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i

pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare.

Inoltre, i dipendenti pubblici non potranno chiedere, sollecitare ed accettare regali o altre

utilità, per compiere atti del proprio ufficio (fatta eccezione per quelli di modico valore)

7. I diritti del lavoratore pubblico

il più importante è quello alla retribuzione la quale è commisurata alla quantità e alla qualità

del lavoro svolto dall’impiegato.

Poi vi sono altri diritti non patrimoniali tra cui:

- Il diritto all’ufficio, inteso come diritto alla permanenza nel rapporto di lavoro;

- Il diritto allo svolgimento delle mansioni (cd. diritto alla funzione), in base al quale

il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o

alle mansioni equivalenti - Il cd. diritto alla progressione

- Il diritto al riposo

8. La responsabilità dell’impiegato : la responsabilità disciplinare.

La responsabilità dell’impiegato per l’inosservanza di norme giuridiche può essere:

- Penale;

- Civile,

- Amministrativa;

In questa sede tratteremo specificamente della responsabilità disciplinare.

La responsabilità disciplinare deriva dalla violazione dei doveri inerenti al rapporto d’impiego da parte del dipendente.

� Al fine di integrare un illecito disciplinare occorre un’azione od omissione, compiuta

in violazione di legge, di regolamento o di contratto e, in particolare, dei doveri previsti

da quest’ultimo.

La materia è stata profondamente innovata a seguito della riforma Brunetta, che prevede le

seguenti statuizioni:

- Alcune tipologie di infrazioni e sanzioni sono previste per legge; quelle residuali

restano definite dai contratti collettivi;

- La semplificazione dei procedimenti disciplinari e l’incremento della loro

funzionalità;

- La definizione di una serie di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al

licenziamento, elenco che potrà essere ampliato, ma non diminuito dalla

contrattazione collettiva;

9. Lo svolgimento del rapporto di impiego

Il rapporto di pubblico impiego può subire nel corso del tempo modificazioni che possono

investire sia la P.A. , che i contenuti della prestazione lavorativa.

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L’amministrazione dello Stato si avvale anche dell’opera di enti pubblici strumentali e di

diversi uffici amministrativi distribuiti sul territorio nazionale.

Questi organi, hanno competenza territoriale limitata e costituiscono l’amministrazione periferica dello Stato.

Uno degli organi più importanti dell’amministrazione statale periferica è il Prefetto.

7.1 Il prefetto

Il prefetto è un organo burocratico posto alla diretta dipendenza del Ministero dell’Interno,

con compiti di rappresentanza generale del Governo sul territorio e di garanzia istituzionale a tutela dell’ordinamento giuridico.

Il prefetto è preposto a un ufficio complesso che fino al 1999 era denominato prefettura;

il D. Lgs. n. 29/2004 ne ha mutato il nome in prefettura - ufficio territoriale del Governo.

A ciascuno di questi uffici sono assegnati vice prefetti e vice prefetti aggiunti, preposti alle

unità organizzative in cui si articolano;

inoltre, a un vice prefetto (detto vice prefetto vicario) sono attribuite le funzioni vicarie del

prefetto.

Il D.P.R. 180/2006 definisce i compiti del Prefetto in sede di rappresentanza generale del

Governo sul territorio.

La sua azione si esplica in ambiti molto vari e complessi:

• l’ambito socio‐economico � monitoraggio delle situazioni di disagio e delle

problematiche sociali a livello locale; interventi di mediazione per crisi occupazionali e

vertenze sindacali;

• potere di precettazione in caso di sciopero nei servizi essenziali;

• l’ambito della sicurezza � ordine e sicurezza pubblica; protezione civile; emergenze

ambientali;

• l’ambito istituzionale, quale riferimento in periferia per gli altri uffici statali

periferici, le autonomie locali, le altre istituzioni pubbliche e private

La Prefettura – UTG (Ufficio territoriale del Governo), deve assicurare:

- Il coordinamento della attivite amministrative degli uffici periferici dello Stato sul

territorio;

- La leale collaborazione degli uffici periferici dello Stato con i diversi livelli di

governo esistenti sul territorio;

- La collaborazione dei propri uffici per l’esercizio delle funzioni delle altre

amministrazioni dello Stato.

8. Le autorità amministrative indipendenti

Nel nostro ordinamento manca una nozione generale di autorità amministrativa indipendente, che consente di inquadrare giuridicamente tale figura.

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giuridici, bensì scientifici (propri, ad esempio, della fisica, della medicina, dell’estetica,

dell’ingegneria etc.).

La peculiarità di tale discrezionalità, che la distingue dalla discrezionalità amministrativa, è

data dalla presenza di un’istruttoria, attraverso la quale si procede all’analisi dei fatti,

supportata dalle regole tecniche di volta in volta interessate.

Quanto al sindacato del giudice amministrativo, in dottrina non vi è stata, in passato,

univocità di orientamenti.

Il problema della sindacabilità da parte del giudice amministrativo della discrezionalità

tecnica è stato superato con l’introduzione della consulenza tecnica d’ufficio nel processo

amministrativo, attribuendo, cioè, al giudice un mezzo che gli consente di valutare la

correttezza intrinseca dei giudizi tecnici.

6. La cd. discrezionalità mista

Con l’espressione discrezionalità mista si è soliti fare riferimento a quelle ipotesi in cui la P.A.

risulti disporre al contempo di discrezionalità tecnica e di discrezionalità amministrativa.

In tal caso, effettuata la verifica tecnica (es.: valutazione in termini di pericolosità di una

certa infezione, quale l’influenza aviaria), l’autorità procedente non è vincolata nell’atto da

adottare, ma ha il potere di scegliere l’atto più idoneo alla cura dell’interesse pubblico.

Quanto ai profili di tutela dei privati, l’orientamento tradizionale riconduce la discrezionalità

mista, al pari di quella tecnica, nell’ambito del merito amministrativo, con la conseguenza di

affermarne � la insindacabilità.

Capitolo 10 | Il procedimento amministrativo

1. Procedimento amministrativo

Affinché un atto amministrativo sia perfetto ed efficace , cioè idoneo a produrre gli effetti

giuridici del tipo al quale l’atto appartiene, esso deve essere emanato dopo aver seguito un

particolare iter, comprendente più atti ed operazioni che nel loro complesso prendono il

nome di procedimento amministrativo.

IL procedimento amm.vo � è dunque l’insieme di una pluralità di atti susseguenti e

diversi fra loro, che nonostante la loro eterogeneità e la loro relativa autonomia, sono

preordinati allo stesso fine e cioè alla produzione degli effetti giuridici propri di una

determinata fattispecie.

Procedimento amm.vo alla luce della L. 241/90: questa normativa non pretende di codificare

la struttura e il funzionamento del procedimento amm.vo, ma si limita a fissare in armonia

con il dettato costituzionale (97), talune regole ispirate ai seguenti principi :

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1. L’atto amministrativo

Un atto amministrativo è:

- unilaterale, in quanto ha efficacia indipendentemente dalla volontà del soggetto cui è

destinato (a cui può anche essere imposto);

- esterno, dato che non sono considerati atti amministrativi quegli atti posti in essere

dall'autorità amministrativa nei confronti di sé stessa (detti atti meramente interni,

come le circolari).

- nominativo, in quanto ciascuna tipologia di atto è prevista nominativamente dalla

legge.

Esso infine è sempre emanato da un'autorità amministrativa nell'esercizio delle sue

funzioni amministrative.

L’atto amministrativo è costituito dai seguenti elementi:

(1) Intestazione � indica l'autorità che emana l'atto;

(2) Preambolo � contiene le norme di legge e gli articoli in base ai quali l'atto è stato

adottato;

(3) Motivazione � valuta comparativamente gli interessi, indicando le ragioni per le quali

si preferisce soddisfare un interesse in luogo di un altro;

(4) Dispositivo � è la parte precettiva, che costituisce l'atto di volontà della Pubblica

Amministrazione;

(5) Luogo;

(6) Data;

(7) Sottoscrizione � contiene la firma dell'autorità che emana l'atto o di quella delegata

Rispetto al contenuto dell'atto amministrativo si distinguono gli elementi (essenziali,

accidentali e naturali) e i requisiti:

La mancanza di un elemento essenziale determina la nullità dell'atto amministrativo,

mentre la mancanza di un requisito determina l'annullabilità dell'atto amministrativo, cioè

la possibilità che sia annullato, su istanza di parte o d'ufficio da parte della Pubblica

Amministrazione.

Gli elementi accidentali, invece � si possono applicare soltanto agli atti amministrativi negoziali.

Gli elementi accidentali devono essere possibili e leciti.

Gli elementi accidentali illeciti o impossibili non comportano la nullità o l'annullabilità

dell'atto amministrativo, ma si considerano come non apposti.

Gli elementi naturali sono quegli elementi che si considerano sempre inseriti nell'atto,

anche se non apposti espressamente, in quanto previsti dalla legge per il tipo astratto di atto.

Sono elementi essenziali dell'atto amministrativo:

(1) la capacità del soggetto che emana l'atto

78

� Diritto al domicilio digitale

Ogni cittadino ha la facoltà di indicare alla P.A. un proprio indirizzo di posta elettronica

certificata (PEC) quale domicilio digitale; ciò al fine di facilitare il più possibile le

comunicazioni tra uffici e soggetti privati.

� Diritto alla partecipazione al procedimento informatico e all’accesso

Cittadini e imprese hanno il diritto di accedere a tutti gli atti che li riguardano e di

partecipare a tutti i procedimenti in cui sono coinvolti tramite le moderne tecnologie

informatiche e telematiche.

Le amministrazioni devono, pertanto, rendere disponibili agli interessati documenti, atti

e procedimenti in formato digitale.

� Diritto di effettuare qualsiasi pagamento con modalità informatiche Le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi, nei rapporti con l’utenza,

sono tenuti, ad accettare i pagamenti ad esse spettanti, a qualsiasi titolo dovuti, anche con

l’uso delle tecnologie informatiche.

� Partecipazione democratica elettronica

Le pubbliche amministrazioni favoriscono ogni forma di uso delle nuove tecnologie per

promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero.

3. Gli strumenti della P.A. digitale

Nella P.A. digitale i diritti sopra enunciati sono garantiti dalla disponibilità dei seguenti

strumenti innovativi.

a) Le firme elettroniche e i documenti informatici Il Codice dell’amministrazione digitale prevede quattro firme: elettronica, elettronica

avanzata, elettronica qualificata e digitale

In particolare:

− La firma elettronica: è un insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure

connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo

di identificazione informatica. E’ la forma più debole di firma in quanto non

prevede meccanismi di autenticazione del firmatario o di integrità del dato

firmato� valore probatorio: il Giudice valuta l’efficacia probatoria caso per caso;

− La firma elettronica avanzata è l’insieme di dati in forma elettronica allegati

oppure connessi a un documento informatico che consentono l’identificazione del

firmatario del documento e garantiscono la connessione univoca al firmatario

stesso�Tipico esempio è la firma su tablet �valore probatorio: efficacia

probatoria della scrittura privata;

− La firma digitale, invece, è un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata

su un certificato qualificato e su sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una

privata, correlata tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al

89

La seconda fase attiene, invece, alla formazione del contratto ed alla sua esecuzione e si

conclude, di norma, con il collaudo.

Questa seconda fase – a differenza della precedente – è retta dalle ordinarie disposizioni di diritto comune, fatti salvi i correttivi e le deroghe introdotti dal legislatore, in considerazione

del fatto che una delle parti è un’amministrazione e che, conseguentemente, attraverso il

contratto viene comunque perseguito un fine pubblico.

Tornando al procedimento di “evidenza pubblica”, può essere scomposto in quattro

momenti principali 1°. La cd. deliberazione a contrarre;

2°. La fase di scelta del contraente; 3°. La conclusione del contratto;

4°. L’approvazione del contratto.

4. La deliberazione a contrarre

La realizzazione di qualsiasi negozio da parte della P.A. deve essere preceduta dalla

deliberazione a contrarre.

Con tale dichiarazione, la P.A. deve dichiarare lo scopo da perseguire ed il modo con cui

intende realizzarlo.

Sulla base della delibera a contrarre, ha luogo la predisposizione e successiva

pubblicazione del bando di gara, che contiene la disciplina speciale regolante la singola

procedura concorsuale e costituisce, pertanto, la lex specialis della procedura.

Il bando di gara, al fine di consentire la scelta del contraente migliore, deve essere sottoposto

alle forme di pubblicità ritenute idonee dal legislatore.

Difatti è prevista una pubblicazione sovranazionale nella GUCE ed una pubblicazione in

ambito nazionale.

Accanto al bando di gara, il legislatore, ha previsto che gli appaltanti possano approntare dei

capitolati che individuano, più analiticamente, la disciplina tecnica e di dettaglio dei contratti che si intendono porre in essere.

I capitolati generali � contengono le condizioni da applicare indistintamente ad un

determinato genere di lavoro, appalto o contratto e le forme da seguire per le relative gare,

allo scopo di garantire l’uniformità di comportamento da parte delle amministrazioni dello

Stato e il rispetto di esigenze considerate meritevoli.

I capitolati speciali riguardano le condizioni che si riferiscono all’oggetto specifico del singolo contratto e sono in genere predisposti con il privato contraente.

Natura giuridica: capitolati generali = carattere normativo erga omnes, mentre quelli speciali è

pacifica la loro natura contrattuale.

5. Soggetti ammessi a partecipare e presentazione dell’offerta

91

Dapprima si procede all’aggiudicazione provvisoria della gara al miglior offerente e, solo a

seguito dei controlli opportuni e dell’approvazione dell’organo competente

dell’amministrazione pubblica, si formalizza l’aggiudicazione definitiva.

Tale aggiudicazione, tuttavia, è subordinata alla verifica del possesso dei requisiti prescritti

in capo all’aggiudicatario; solo in caso di esito positivo, essa diviene efficace.

L’atto di aggiudicazione definitiva è un provvedimento amministrativo, che deve essere

comunicato tempestivamente e comunque entro un termine non superiore a 5 giorni:

− All’aggiudicatario;

− Al concorrente che segue nella graduatoria;

− A tutti i candidati che hanno presentato un’offerta ammessa in gara;

− A coloro la cui candidatura o offerta siano state escluse, se hanno proposto

impugnazione avverso l’esclusione, o sono in termini per presentare dette

impugnazioni;

− A coloro che hanno impugnato il bando o la lettera di invito, se dette impugnazioni

non siano state ancora respinte con pronuncia giurisdizionale definitiva.

7. La conclusione del contratto

La stipula del contratto deve avvenire entro 60 gg. da quando è divenuta efficace

l’aggiudicazione definitiva.

La stipulazione consiste nella redazione per iscritto del contratto.

Il contratto stipulato è sottoposto alla condizione sospensiva dell’esito dei controlli stabiliti

dalle stazioni appaltanti.

8. Approvazione del contratto

Il passaggio del contratto alla fase esecutiva e quindi operativa è condizionato alla sua

approvazione.

Il controllo si sostanzia in un atto interno, che assume la forma di un atto amministrativo e

si sostanzia in una verifica di merito e di legittimità.

I decreti di approvazione dei contratti delle amministrazioni statali sono sottoposti ad

ulteriori controlli da parte di organi diversi dall’amministrazione procedente:

• in particolare, devono essere trasmessi alla Ragioneria Generale dello Stato e alla

Corte dei Conti (nei casi previsti dalla legge) per gli adempimenti di rispettiva

competenza.

Inoltre, tutti i lavori e tutti i beni resi ad un soggetto pubblico debbono essere collaudati. Il collaudo è volto alla verifica della corretta esecuzione dell’opera e del rispetto di quanto

stabilito nel contratto e nel capitolato.

92

9. La tutela

9.1 Tutela stragiudiziale

Il legislatore ha individuato, accanto ai rimedi giurisdizionali, alcuni strumenti stragiudiziali di definizione delle liti.

La transazione è ammessa per questioni aventi ad oggetto diritti soggettivi derivanti

dall’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, nel rispetto delle

disposizioni del codice civile.

La transazione, per essere valida e produrre dunque effetti giuridici, deve essere redatta in

forma scritta a pena di nullità.

Tra gli strumenti previsti, si segnala anche la possibilità per la stazione appaltante di inserire,

all’interno del contratto, una c.d. clausola compromissoria, anche se deve essere previamente inserita nel bando o nell’avviso con cui viene indetta la gara.

Nel caso di procedure senza bando, la P.A. deve indicare se il contratto conterrà o meno la

detta clausola;

L’aggiudicatario, per contro, può ricusare la clausola compromissoria (che in tal caso si ha per

non inserita), dandone comunicazione alla stazione appaltante entro 20 giorni dalla

conoscenza dell’aggiudicazione.

Un altro strumento previsto dal legislatore con il D.Lgs. 53/2010, consiste nell’informativa in

ordine all’intento di proporre ricorso giurisdizionale.

• Nelle procedure di affidamento, coloro i quali intendono proporre un ricorso

giurisdizionale � devono informare la stazione appaltante, indicando, i

presunti vizi di illegittimità ed i motivi di ricorso che si intendono articolare in

giudizio.

Scopo comunicazione � consentire all’amm.ne di sanare in autotutela i vizi.

9.2 La tutela giurisdizionale

Sono devolute al G.A. in sede di giurisdizione esclusiva, le seguenti materie:

- pubblico impiego;

- appalti e forniture;

- servizi pubblici;

- urbanistica ed edilizia;

- ambiente;

- espropriazione.

In materia contrattualistica è bene precisare che per quanto concerne le vicende antecedenti alla conclusione del contratto è competente in via esclusiva il G.A.

Invece, per tutte le questioni sorte successivamente alla stipula del contratto e, comunque,

concernenti la fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione appartiene al G.O.

10. I contratti ad oggetto pubblico

95

e altri specificamente previsti dalla legge.

4. Tutela dei beni pubblici

Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico.

L’autorità amm.va può procedere sia in via amministrativa (attraverso lo strumento

dell’autotutela), sia di avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso,

agendo dinanzi all’autorità giudiziaria, previsti dal codice civile.

5. I beni patrimoniali disponibili

Fanno parte del patrimonio disponibile dello Stato tutti i beni diversi da quelli demaniali e

da quelli patrimoniali indisponibili.

Di norma, i beni facenti parte del patrimonio disponibile, sono produttivi di reddito per

l’ente.

Tali beni si distinguono in:

1ª Beni corporali: in genere beni immobili;

2ª Beni incorporali: ad es., diritti reali su cose altrui e diritti di credito;

3ª Titoli di credito: titoli dello Stato, azioni etc.;

4ª Danaro che l’ente incassa, a qualsiasi titolo.

I beni patrimoniali disponibili � sono soggetti alle comuni regole del diritto privato, eccetto l’alienazione, che deve sempre avvenire nelle forme del diritto pubblico.

Capitolo 19 | La proprietà privata e il governo

del territorio

1. Il regime amministrativo della proprietà privata Il diritto di proprietà � consiste nel potere di usare, fruire e disporre di una cosa nei limiti

imposti dalla legge.

La proprietà può essere pubblica o privata e la legge ne specifica i modi di acquisto, di

godimento ed i limiti, al fine di assicurarne la funzione sociale.

Alla proprietà privata possono essere imposti limiti negativi per diversi fini.

Ad esempio:

� Limiti nell’interesse della proprietà pubblica;

� Limiti nell’interesse della difesa militare;

� Limiti di interesse urbanistico;

102

− La retrocessione è parziale se è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, ma

parte del bene non è stata utilizzata. Di questa parte l’espropriato che ne era

proprietario può chiedere la restituzione.

4. Acquisto della proprietà a seguito di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

L’art. 43 D.P.R. 327/2001 attribuisce alla pubblica amministrazione il potere discrezionale di

acquisire in sanatoria, con atto ablativo formale, la proprietà delle aree occupate nell’interesse pubblico in carenza di titolo.

Con sentenza n. 293 dell’8 ottobre 2010, la Corte costituzionale ha, tuttavia, dichiarato

l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 citato.

• Secondo i giudici della Consulta, infatti, tale articolo appare connotato da un

eccesso di delega, ponendosi, pertanto, in contrasto con l’art. 76 della

Costituzione.

Il legislatore, proprio a seguito della censura operata dalla Corte Costituzionale, ha inserito

l’art. 42bis, nel T.U. del 2001, prevedendo che, il bene può essere acquisito � previa

valutazione degli interessi in conflitto e dietro corresponsione al proprietario di un

indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subìto.

- Quest’ultimo viene forfettariamente determinato dal legislatore nella misura del dieci per cento del valore del bene.

5. Gli atti ablativi di urgente necessità

Tali atti sono legittimi solo nei casi tassativi previsti dalla legge.

5.1 Occupazione di urgenza

Le occupazioni d'urgenza possono essere giustificate da cause di forza maggiore e, in tale

caso, sono strumentali all'esecuzione di un'opera pubblica.

Vi sono, poi, le occupazioni necessarie per la realizzazione di opere dichiarate indifferibili

e urgenti.

In tal caso, dunque, l'occupazione d'urgenza è preceduta dalla dichiarazione d'indifferibilità

e si pone all'interno di una procedura espropriativa.

Con riferimento all'occupazione d'urgenza è dovuta al proprietario un'indennità.

Il decreto che dispone l'occupazione d'urgenza diventa inefficace qualora non venga

emanato il decreto di esproprio nel termine di cinque anni da quando sia divenuto efficace il

provvedimento implicante la dichiarazione di pubblica utilità.

5.2 La requisizione di urgenza

La requisizione è un atto attraverso il quale una Pubblica Amministrazione può privare una

persona del suo diritto di proprietà o di possesso di un bene;

115

(3) Presentazione delle deduzioni:

I controinteressati possono depositare le loro deduzioni entro 60 giorni dalla notificazione del ricorso.

Tuttavia, anche se tali deduzioni siano tardive, l’autorità investita dell’istruttoria dovrà tenerne conto se nel momento in cui pervengono non sia già stata conclusa l’istruttoria con

l’emissione del parere del Consiglio di Stato.

I controinteressati possono, entro lo stesso termine di 60 giorni, proporre anche un ricorso incidentale e cioè chiedere che l’atto venga annullato in una parte o per motivi diversi da

quelli per i quali è stato chiesto l’annullamento da parte del ricorrente principale.

L’autorità che ha emanato l’atto è tenuta a fornire le deduzioni al ricorso.

Il ricorrente, può esercitare il diritto di accesso al fine di prendere visione ed ottenere copia

delle deduzioni avversarie, al fine di presentare eventuali memorie di replica;

(4) Istruttoria da parte del ministero competente :

il ricorso viene istruito dal ministero “competente”; nel caso in cui difetti uno specifico

collegamento con la competenza di un determinato ministero, l’istruttoria viene devoluta

alla presidenza del consiglio.

Il ministro deve nominare un responsabile del procedimento, il cui nominativo dovrà, su

richiesta, essere comunicato alle parti.

La durata massima dell’istruttoria è fissata in 180 giorni ed entro tale termine il

responsabile del procedimento dovrà redigere una relazione, che dovrà essere trasmessa al

Consiglio di Stato.

(5) Eventuale sospensiva del provvedimento impugnato :

Il provvedimento impugnato con il ricorso straordinario può essere sospeso, su domanda

del ricorrente.

La sospensione è disposta con provvedimento motivato del ministro competente, su

parere conforme del Consiglio di Stato.

(6) Parere del Consiglio di Stato :

Conclusa l’istruttoria, il ministero competente deve trasmettere gli atti e i documenti,

unitamente alla relazione, al Consiglio di Stato per il prescritto parere.

Una volta che il parere sia stato emesso e trasmesso al ministro competente, il Consiglio di

Stato consuma il proprio potere consultivo e non potrà più riesaminare il proprio parere.

(7) Decisione :

il ricorso straordinario viene deciso con decreto del Presidente della Repubblica, su

proposta del ministro competente in base al parere del Consiglio di Stato.

Il parere del Consiglio di Stato è non solo obbligatorio, ma anche parzialmente vincolante,

nel senso che se il ministro competente intenda proporre una decisione difforme, egli dovrà

investire della questione il Consiglio dei Ministri e solo a seguito di deliberazione conforme di

quest’ultimo, il Presidente della Repubblica potrà disattendere il parere del Consiglio di Stato.

120

Invece, il D.L. 90/2014 ha disposto la soppressione delle sezioni staccate di tribunale

amministrativo regionale aventi sede in Comuni che non sono sedi di Corte d’Appello, ad

eccezione della sezione autonoma per la provincia di Bolzano, a decorrere dal luglio 2015.

I Tribunali Amministrativi Regionali esercitano:

� Una giurisdizione generale di legittimità; � Una giurisdizione di merito nelle materie tassativamente determinate dal

legislatore;

� Una giurisdizione esclusiva, anch’essa nelle materie tassativamente determinate dal

legislatore.

� Una competenza a conoscere i ricorsi in materia elettorale.

2.2 Il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa (art. 6

c.p.a.).

Il Consiglio di Stato è un organo complesso con funzioni consultive generali in materia

giuridico-amministrativa e funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado e, per

determinate materie, esclusive.

Sono organi interni del Consiglio di Stato:

� Il Consiglio di Presidenza;

� Il Presidente;

� Il Presidente aggiunto;

� Il Segretario generale;

� L’Adunanza generale;

� L’Adunanza plenaria.

Il Consiglio di Stato si articola in sei sezioni con funzioni consultive e giurisdizionali, alle

quali si aggiunge una sezione consultiva.

L’art. 6 del Codice prevede che avverso le pronunce del Tribunale Amministrativo Regionale

della Sicilia si propone appello al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.

3. Le tipologie di giurisdizione amministrativa e di giudizio innanzi al G.A.

3.1 Tipologie di giurisdizione del giudice amministrativo

Il Codice del processo amministrativo individua il contenuto delle tre diverse tipologie in cui

la giurisdizione del G.A. può articolarsi e precisamente:

1. Giurisdizione generale di legittimità: il giudice valuta la sola legittimità dell’atto e la

sua immunità dai tre vizi di legittimità (eccesso di potere, incompetenza e violazione di

legge).

2. Giurisdizione esclusiva: il giudice, in deroga al principio del riparto delle giurisdizioni,

ha cognizione anche in materia di diritti soggettivi; 3. Giurisdizione di merito: il giudice può, non solo annullare l’atto amministrativo, ma

sindacare anche l’opportunità o la convenienza dello stesso, e, conseguentemente,

sostituirsi all’amministrazione.

3.2 Tipologie di giudizio

Il giudizio innanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa può essere: