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Il controllo sulla gestione: il ruolo della Corte dei conti

di Carmela Mirabella

Primo referendario della Corte dei conti

IL CONTROLLO SULLA GESTIONE: IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI 1

IL CONTROLLO SULLA GESTIONE: IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI

1. Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli: nuovo assetto istituzionale, natura, funzioni e organizzazione della Corte dei conti.

2. Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti: legge n. 20/1994.

3. Il controllo sugli enti locali: riferimenti normativi.

4. Il controllo della Sezione delle autonomie.

5. Il controllo delle Sezioni regionali:

� requisiti fissati dalla legge, soggetti controllati, ambiti oggettivi della verifica e finalizzazione dell’attività di controllo;

� metodologia del controllo;

� procedimento di controllo.

6. Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana.

7. I rapporti con gli organi di controllo interno.

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Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli

Nuovo assetto istituzionale

� Da un assetto nel quale lo Stato godeva di una posizione di sovraordinazione sugli enti territoriali, si è passati ad un sistema che intende assicurare una forte autonomia agli enti, con una forte spinta verso il federalismo. Il sistema dei controlli, la cui riforma è in corso ormai da tempo, si è adeguato al nuovo assetto con il superamento dei controlli tradizionali, caratterizzati da misure coercitive ed interdittive, ed il rafforzamento dei controlli di risultato e dei controlli interni, assicurandone in generale la funzionalità.

� Enti locali – Regioni – Stato:

o nel nuovo sistema sono attori con pari dignità della finanza pubblica, tutti interessati ad un uso corretto ed economico delle risorse della collettività da parte di ciascuno;

o perseguono i propri interessi particolari e, in quanto componenti uno Stato unitario, anche gli interessi generali della Repubblica, nell’ambito di limiti validi per tutti (quali quelli derivanti dalla partecipazione ad ordinamenti sopranazionali), necessitando di conseguenza di un’attenta opera di coordinamento.

� Necessità di un controllo esterno e neutrale, svolto da un soggetto indipendente, che assicuri medesime garanzie a tutti i soggetti controllati, individuato dalla legge n. 131/2003 nella Corte dei conti.

Ruolo della Corte dei conti nell’ambito del rinnovato sistema dei controlli 3

Natura della Corte dei conti

� Organo di rilievo costituzionale, al servizio dello Stato-Comunità.

� Soggetto autonomo ed indipendente, cui la Costituzione assegna funzioni giurisdizionali e di controllo (artt. 100 e 103 Costituzione).

� Composizione magistratuale anche nell’esercizio della funzione di controllo.

� Garanzia di un controllo esterno e neutrale, svolto in modo imparziale rispetto agli interessi perseguiti dalle amministrazioni controllate, nel pieno rispetto dell’autonomia degli enti locali.


Funzioni della Corte dei conti

Funzioni di controllo

� Controllo preventivo su atti: forte riduzione degli atti sottoposti a controllo, prevista dalla legge n. 20/1994, nell’ambito della più ampia riforma dei controlli

� Controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (legge n. 158/1958)

� Controllo successivo sulla gestione (legge n. 20/1994) di :

1. Amministrazioni dello Stato

2. Regioni

3. Enti locali

� Attribuzioni specifiche: controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa (art. 11ter legge n. 468/1978), certificazione finanziaria dei contratti collettivi di lavoro (art. 51 del d. lgs. n. 29/1993 e successive modifiche).


Funzioni giurisdizionali

Giudizi volti ad accertare la responsabilità di soggetti legati all’amministrazione pubblica (amministratori, funzionari, agenti contabili) per i danni all’erario dagli stessi causati nell’esercizio delle rispettive funzioni. Giudizi pensionistici.

L’azione viene esercitata dal pubblico ministero contabile.

Altre funzioni

Funzioni consultive nei confronti degli organi elettivi: audizioni davanti al Parlamento su questioni specifiche di finanza pubblica

Nuove funzioni assegnate dalla legge 131/2003 (art. 7, comma 8) alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti:

� richiesta di pareri in materia di contabilità pubblica;

� ulteriori forme di collaborazione, non meglio specificate dalla legge, che ne prevede soltanto la finalizzazione alla regolare gestione finanziaria e all’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Le richieste possono essere formulate dalle Regioni e da Comuni, Province e Città metropolitane, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito.


Necessità di tenere separate le funzioni della Corte dei conti

Non vi è un collegamento diretto ed automatico tra risultanze dell’attività delle Sezioni del controllo e attività della Procura e delle Sezioni giurisdizionali in quanto:

� le Sezioni di controllo verificano gestioni finanziarie, delle quali accertano conformità alle norme ed ai principi di efficienza ed economicità, in un rapporto di ausilarietà con gli enti controllati;

� le Procure indagano su condotte di singoli dipendenti ed amministratori al fine di accertare l’esistenza di un danno all’erario, collegabile da un rapporto causale al comportamento gravemente colposo del dipendente e/o amministratore;

� le risultanze del controllo possono comunque costituire fonte da cui la Procura può ricavare notizie utili per la sua attività, in relazione alla quale dovrà comunque svolgere una propria istruttoria per l’accertamento di tutti gli elementi della responsabilità.


Organizzazione

ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE

� Sezioni giurisdizionali regionali

� Procure regionali

� Sezioni centrali d’appello

� Procura generale

ATTIVITÀ DI CONTROLLO

� Sezioni centrali

1. controllo su amministrazioni statali (preventivo su atti e successivo sulla gestione)

2. controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria

3. affari comunitari ed internazionali

4. autonomie

� Sezioni regionali: controllo su enti locali, regioni ed amministrazioni periferiche dello Stato. Istituite in ogni Regione a statuto ordinario con regolamento della Corte dei conti del 16 giugno 2000.

SEZIONI RIUNITE

Organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile con competenza a decidere sulle questione di massima e conflitti di competenza. Competenza articolata nell’ambito della funzione di controllo.

Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti 8

Il controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti

Art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive integrazioni e modificazioni

SOGGETTI CONTROLLATI: amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2 d. lgs. n. 23/1993 (anche regioni ed enti locali).

OGGETTO DELLA VERIFICA

� Legittimità e regolarità delle gestioni

� Rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge

� Funzionamento dei controlli interni.

PROCEDURA:

� Metodo comparativo

� Principi generali:

� definizione annuale dei programmi e dei criteri di riferimento;

� possibilità di richiedere all’amministrazione e agli organi di controllo interno qualsiasi notizia o atto e di effettuare ispezioni ed accertamenti diretti;

� referto sull’esito del controllo agli organi elettivi ed invio dello stesso anche alle amministrazioni interessate.

Il controllo sugli enti locali 9

Il controllo sugli enti locali

D. L. 22 dicembre 1981, n. 786 (art. 13, commi 4 e 5) - legge n. 20/1994 - TUEL

� Costituzione Sezione enti locali della Corte dei conti.

� Trasmissione alla Sezione enti locali dei conti consuntivi unitamente alla relazione dei revisori da parte dei comuni aventi più di 8000 abitanti, le province, le città metropolitane e i comuni i cui rendiconti si chiudano in disavanzo ovvero rechino l’indicazione di debiti fuori bilancio.

� Referto annuale al Parlamento sui risultati dell’esame compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell’azione amministrativa.

Il controllo sugli enti locali 10

Legge 5 giugno 2003, n. 131 (art. 7, comma 7)

"Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 "

Attribuzione alla Corte dei conti di due tipologie di funzioni, diversificate in relazione all’oggetto, la finalizzazione del controllo e l’articolazione competente della Corte dei conti:

1. Sezione delle autonomie: attività avente ad oggetto la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, finalizzata al coordinamento della finanza pubblica;

2. Sezioni regionali di controllo: controllo avente ha ad oggetto il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali e il funzionamento dei controlli interni, da svolgersi nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione.

Il controllo della Sezione delle autonomie 11

Il controllo della Sezione delle autonomie

La legge n. 131/2003 ha inserito l’attività di referto già svolta dalla Corte ai sensi del D. L. n. 786/1981, prima richiamata, nell’ambito del nuovo assetto costituzionale.

Elementi caratterizzanti:

� Finalizzazione dell’attività di controllo: coordinamento della finanza pubblica.

� Destinatario primario: Parlamento.

� Soggetti controllati: tendenzialmente tutti gli enti locali o intere categorie di enti, dei quali vengono verificati gli andamenti complessivi.

� Oggetto della verifica: rispetto degli equilibri di bilancio, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Funzione di chiusura del sistema: la Corte dei conti, in quanto titolare del controllo su Enti Locali, Regioni e Stato e depositaria di una piena conoscenza della finanza pubblica, può fornire al Parlamento nazionale gli elementi necessari all’esercizio della funzione di coordinamento della finanza pubblica. L’attività già svolta dalla Corte, a conclusione dei controlli ad essa intestati, analizzando il rendiconto dell’amministrazione statale e riferendo al Parlamento, viene estesa agli enti locali, per pervenire ad una valutazione generale della finanza pubblica, svolta da un superiore organo di controllo, a garanzia dell’ordinamento, al di sopra degli interessi particolari dei vari soggetti istituzionali.

Nell’esercizio del potere di auto-organizzazione, la Corte si è adeguata alla riforma, assegnando il compito di riferire al Parlamento alla nuova Sezione delle autonomie, considerata ora diretta espressione delle Sezioni regionali di controllo, i cui Presidenti sono chiamati ad integrarne la composizione tradizionale.

Il controllo della Sezione delle autonomie 12

Acquisizione telematica dei dati contabili degli enti locali

� Art. 227 del TUEL, così come integrato dall’art. 28 della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003)----Invio telematico alla Sezione Autonomie (ora Sezione delle autonomie) del rendiconto completo di allegati, le informazioni relative al patto di stabilità interno e i certificati del conto preventivo e consuntivo.

� Decreto di attuazione del 24 giugno 2004, emanato dal Ministero dell’Interno di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze ---- Fissazione delle indicazioni tecniche (tempi e modalità di invio telematico) per la realizzazione della trasmissione telematica dei dati contabili degli enti locali, dei principi dell’attuazione graduale e di quelli della condivisione dei dati.

� Avvio di una fase preliminare di sperimentazione alla quale partecipano un numero ridotto di enti selezionati d’intesa con ANCI, UPI e UNCEM, privilegiando il criterio della volontarietà; l’attuazione del decreto è prevista in un arco di tempo triennale e la prima scadenza riguarda la trasmissione, entro il corrente mese di novembre, del rendiconto dell’esercizio 2004 da parte delle province e dei comuni di maggiori dimensioni.

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Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti

Requisiti fissati dalla legge n. 131/2003

� Soggetti controllati: enti singolarmente considerati.

� Oggetto della verifica: perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, sana gestione finanziaria, funzionamento dei controlli interni.

� Finalizzazione dell’attività di controllo: interesse del singolo ente controllato, al quale la Corte intende fornire ausilio, agevolando il controllo politico dei rispettivi organi elettivi sulla gestione delle risorse pubbliche ed offrendo elementi per migliorare la propria attività.

La disciplina prevista dalla legge n. 131/2003 specificamente per la verifica sugli enti locali, va integrata con le norme di altre disposizioni, quali anzitutto la legge n. 20/1994, che disciplina, in generale, il controllo sulla gestione della Corte dei conti.

Controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti 14

Soggetti controllati

Il numero dei soggetti interessati e le risorse attuali della Corte dei conti impongono una selezione degli enti da controllare, effettuata secondo criteri che, a garanzia della neutralità della verifica e dell’autonomia degli enti, devono essere:

� obiettivi;

� trasparenti;

� predeterminati;

� significativi.

In relazione ad alcuni aspetti della verifica, il controllo potrebbe riguardare tutti gli enti della Regione, al fine di individuare anomalie generalizzate riguardanti singole poste contabili o situazioni ritenute sintomatiche di gestioni irregolari o non rispettose dei principi di economicità, efficacia ed efficienza.


Ambiti oggettivi della verifica

La legge n. 131/2003 individua gli ambiti ed i parametri del controllo sugli enti locali in modo non dissimile rispetto a quelli del controllo sulla gestione assegnato genericamente alla Corte dalla legge n. 20/1994 su tutte le amministrazioni pubbliche.

Di conseguenza deve essere verificata:

• la sana gestione finanziaria: conformità alle norme (cosiddetta legalità sostanziale) ed ai principi di buon andamento;

• la rispondenza dei risultati agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutandone comparativamente costi, modi e tempi del relativo svolgimento;

• il funzionamento dei controlli interni.



Verifica comprensiva del controllo di regolarità contabile amministrativa

La verifica della Corte comprende anche il controllo di regolarità contabile amministrativa, esercitata sulla base di parametri di legittimità e regolarità, accertando l’affidabilità dei conti, intesa quale conformità alle regole che ne disciplinano la formazione e come veridicità dei dati esposti negli stessi. Ciò in quanto:

� le norme assegnano una competenza molto ampia alla Corte;

� la distinzione delle due tipologie di controllo, di gestione e di regolarità contabile amministrativa, prevista dalle norme in relazione ai controlli interni (d. leg.vo n. 286/1999), non esclude che le stesse possano essere affidate al medesimo controllore esterno;

� un principio di ragionevolezza richiede che la Corte verifichi direttamente, senza doversi affidare all’attività di altri soggetti, l’affidabilità dei dati e la legittimità e regolarità delle procedure amministrative e contabili, ottenendo così una ragionevolezza certezza circa la veridicità degli strumenti (documenti contabili) che contribuiscono a fornire notizie sulla realtà da indagare dal punto di vista gestionale;

� appare inverosimile che il legislatore abbia attribuito ad un organo esterno ed indipendente, di composizione magistratuale, il controllo sulla gestione, che implica valutazioni extragiuridiche, sottraendogli allo stesso tempo valutazioni più segnatamente giuridiche.

Nell’ambito della verifica della Corte dei conti il controllo di regolarità contabile amministrativa, rientrando nell’ambito di una più ampia attività, oltre a svolgere la sua funzione tipica, diventa anche strumentale al controllo sulla gestione strettamente inteso, con il quale si condiziona reciprocamente; nella realtà valutazioni gestionali facilmente si intrecciano a valutazioni di regolarità, a volte costituendone la logica conseguenza o, in altri casi, facendo emergere fenomeni da indagare dal punto di vista della regolarità contabile.



Accertamenti indefettibili

� Rispetto del patto di stabilità interno (vincolo imposto da fonti superiori, che limitano anche l’autonomia degli enti locali);

� limiti all’indebitamento posti dall’art. 119 della Costituzione;

� leggibilità per programmi dei documenti contabili, al fine di essere posti nella condizione di valutare la capacità dell’ente di realizzare i propri obiettivi.


Finalizzazione dell’attività di controllo

L’attività è finalizzata a fornire ausilio all’ente, in modo da indurlo ad adottare processi di autocorrezione e di miglioramento.

Trattasi di una caratteristica tipica del controllo sulla gestione, che costituisce estrinsecazione della natura collaborativa della verifica delle Sezioni regionali, il cui rispetto è espressamente richiesto dalla legge n. 131/2003.

Il richiamo espresso del legislatore, il quale non offre peraltro alcuna indicazione circa il significato ed i contenuti della natura collaborativa, sembra da ricollegare:

� alla necessità di caratterizzare nettamente la nuova forma di controllo della Corte dei conti, diversa da:

o a) controllo preventivo su atti, che si esprime in un giudizio conclusivo potenzialmente interdittivo dell’operato dell’amministrazione;

o b)verifica svolta dalla Sezione delle Autonomie con referto al Parlamento e finalità di coordinamento della finanza pubblica.

� all’esigenza di garantire l’autonomia degli EELL, in un momento di forte affermazione degli stessi.

Tale finalizzazione trova espressione:

� nella garanzia del contraddittorio;

� nella natura delle misure consequenziali al controllo;

� nell’individuazione del destinatario del referto finale.



Corte costituzionale, sentenza n. 29/1995

La nozione della natura collaborativa del controllo della Corte dei conti è stata enucleata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29/1995, che ha affermato la compatibilità del controllo sulla gestione, attribuito alla Corte dei conti dalla legge n. 20/1994, con l’autonomia costituzionalmente garantita delle Regioni.

La sentenza ha affermato tra l’altro che:

� le previsioni costituzionali in materia di controllo sulle pubbliche amministrazioni non costituiscono un sistema esaustivo delle forme di controllo possibili e non precludono al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse e ulteriori, purché sia rintracciabile nella Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati;

� la Corte dei conti è organo dello Stato-Comunità, garante neutrale ed indipendente degli equilibri della finanza pubblica;

� il controllo sulle Regioni non incide sull’autonomia di queste ultime e, quindi, non contrasta con la Costituzione, in quanto, per la sua funzione collaborativa, da esso non può derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine, essendo lo stesso diretto a stimolare nell’ente o nell’amministrazione controllata processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni.



Significato della funzione collaborativa

Appare necessario, nell’interesse dello stesso ente controllato, il superamento di facili strumentalizzazioni tese a svilire il controllo della Corte dei conti, sottraendo allo stesso effettività ed autorevolezza, in nome di un malinteso concetto di “collaboratività”. In sintesi:

� l’ente non è posto nella condizione di poter decidere se corrispondere alle richieste della Corte o se accoglierne o meno le osservazioni, nel nome di un’invertita nozione di collaborazione (è la Corte che collabora con l’ente, in quanto svolge nei suoi confronti una funzione ausiliaria);

� l’autonomia dell’ente è garantita nella scelta delle misure conseguenti alle osservazioni dell’organo di controllo;

� l’assenza di sanzioni nel senso tradizionale del termine, che connota con maggior forza anche il controllo sulla gestione svolto sugli enti territoriali, non giustifica la possibilità per l’ente di sottrarsi al controllo ed alle conseguenze previste dalla legge, consistenti nella necessità che gli organi competenti adottino idonee misure di autocorrezione e di miglioramento, nell’interesse dello stesso ente;

� in ogni caso, soprattutto nelle ipotesi in cui vengano verificate violazioni di norme giuridiche, difficilmente gli organi istituzionali dell’ente potranno non condividere le conclusioni della Corte, assumendosene altrimenti la piena responsabilità politica (nei confronti del consiglio e del corpo elettorale) e giuridica (ove di quest’ultima ne ricorressero gli estremi), anche in termini di responsabilità per danno all’erario.

L’attribuzione del controllo sulla gestione ad un organo magistratuale, che svolge altresì specifiche funzioni giurisdizionali, consente, infatti, di trasporre in ambito giurisdizionale gli esiti del controllo, nella misura in cui l’ente, nell’esplicazione della sua autonomia- responsabilità, ritenga di non adeguarvisi, in quanto:

� le conclusioni del controllo possono essere liberamente valutate ai fini dell’accertamento del danno all’erario, qualora ne ricorrano, naturalmente, anche gli altri requisiti tipici;

� l’eventuale rifiuto di aderire alle osservazioni della Corte in ordine all’attività svolta potrà costituire elemento sintomatico della colpa grave nell’accertamento della responsabilità di chi agisce in rappresentanza dell’amministrazione locale.

In questo modo si chiude un circolo virtuoso, a garanzia dell’ordinamento, reso possibile dall’attribuzione allo stesso soggetto di funzioni di controllo e di giurisdizione.



Garanzia del contraddittorio

Esigenza sostanziale, alla quale è improntata tutta l’attività istruttoria, per il soddisfacimento della quale non sono previste stringenti forme procedurali (e tanto meno quelle proprie delle attività svolte dai magistrati contabili nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali), ma è sufficiente il rispetto di alcuni principi generali ed alcuni adempimenti minimi:

� comunicazione dell’atto di programmazione ai soggetti controllati in modo da renderli edotti dell’avvio della verifica, dell’oggetto, dei tempi e delle modalità della stessa;

� confronto costante, costruttivo e informale con i soggetti preposti ai vari organi dell’ente e con i responsabili degli uffici di controllo interno;

� invio della relazione conclusiva della verifica all’amministrazione e fissazione contestuale di un termine entro il quale la stessa può formulare osservazione in merito alla correttezza dei dati esposti e alla fondatezza ed opportunità delle analisi e delle valutazioni condotte. Tali osservazioni vengono prese in considerazione dalla Corte al fine dell’approvazione del referto, riportandole in quest’ultimo unitamente alle proprie conseguenti decisioni. Tale scambio di deduzioni con l’amministrazione1, oltre a svolgersi in forma cartolare, può anche esprimersi in un confronto diretto con i rappresentanti dell’ente, ammessi a partecipare all’adunanza pubblica, a seguito della quale il referto viene approvato con delibera formale, che è l’atto tipico in cui si estrinseca di norma l’attività della Corte. In questo modo viene assicurata alla verifica svolta trasparenza e idonea pubblicità, a favore dell’organo rappresentativo (il consiglio) e della stessa collettività rappresentata che, seppure dall’esterno del procedimento di controllo, è così posta nelle condizioni di conoscerne lo svolgimento, oltre alle conclusioni, e di attivare tempestivamente tutti gli strumenti di controllo sociale a sua disposizione (organizzazioni di categoria, stampa, ecc.).

1 Attualmente tutte le sezioni della Corte dei conti, sia pure con prassi differenziate, in mancanza di una procedimentalizzazione disciplinata dalle norme, assicurano la fase del

contraddittorio finale.



Misure consequenziali al controllo

Soluzioni individuate autonomamente dall’ente, ritenute idonee alla eliminazione di criticità o al miglioramento delle proprie performances.

L’ordinamento non prevede altre sanzioni, anche per i casi in cui vengano accertate violazioni di norme alla cui osservanza gli enti sono assoggettati, sia nell’esercizio del controllo sulla gestione (relativamente agli aspetti di legalità sostanziale delle attività esaminate), sia nell’esercizio del controllo di regolarità contabile amministrativa, per le verifiche di legittimità in esso rientranti.

Non è consentito alla Corte assumere misure interdittive dell’efficacia degli atti o direttamente incidenti sulla legittimazione e funzionalità degli organi, in quanto tale potere non le è attribuito espressamente dalla legge, come sarebbe necessario.

La Corte può tuttavia suggerire soluzioni ritenute particolarmente idonee all’eliminazione delle criticità evidenziate



Individuazione del destinatario del referto finale

L’individuazione del destinatario dell’esito del controllo costituisce manifestazione diretta della finalizzazione del controllo e condizione necessaria per l’operatività delle misure conseguenti.

� Necessità di riferire all’ente nel cui interesse il controllo stesso è svolto.

� Esclusione di qualsiasi possibilità di riferire ad organi dello Stato o delle Regioni.

� Necessità di riferire al Consiglio dell’ente, il quale è in grado di orientare l’attività amministrativa dall’esterno. Sulla base delle informazioni fornite, infatti, il Consiglio può esercitare in modo più incisivo la funzione di controllo politico sulla Giunta e sull’apparato amministrativo, in presenza di irregolarità e risultati non conformi ai parametri e agli obiettivi predeterminati e, nell’esercizio delle sue prerogative deliberative, può modificare tali obiettivi laddove li ritenesse difficilmente raggiungibili in presenza di determinate situazioni concrete.

� Opportunità di riferire agli organi di amministrazione attiva, operativamente interessati alle risultanze del controllo.

� Conoscibilità dei referti della Corte, in quanto gli stessi sono pubblici e sono resi facilmente accessibili mediante gli strumenti che ne garantiscono maggiore diffusione (quale la pubblicazione su Internet).

� Garanzia di democrazia: la pubblicità delle relazioni conclusive del controllo costituisce stimolo al controllo politico del corpo elettorale, il quale viene posto nella condizione di valutare i propri organi rappresentativi, attraverso gli esiti del controllo, sia per la maniera in cui hanno gestito la cosa pubblica, utilizzando correttamente ed in modo economico ed efficiente le risorse dell’ente ed erogando i servizi nella misura e nella qualità programmata, sia per le misure adottate a seguito delle osservazioni dell’organo di controllo.


Metodologia del controllo

Insieme di regole che disciplinano l’esercizio del controllo, adeguate alla verifica sugli enti locali.

Necessità di una fase di sperimentazione che, in considerazione della novità delle funzioni, attraverso un processo per gradi di approssimazione, porti all’individuazione di criteri e parametri in base ai quali svolgere la verifica.

In sede di prima applicazione della legge n. 131/2003, ciascuna Sezione regionale ha fissato in via preliminare la metodologia individuando le regole ritenute adeguate alla verifica sugli enti locali tra quelle proprie del controllo sulla gestione (tra cui le regole introdotte annualmente dalle Sezioni riunite nelle delibere che dettano i criteri per i programmi di controllo e i principi dei superiori organi di controllo).

Si è ritenuta non necessaria una disciplina di dettaglio, quanto la fissazione di linee-guida e principi metodologici, allo scopo di garantire:

� il raggiungimento degli obiettivi del controllo programmato;

� certezza e trasparenza alle verifiche;

� omogeneità all’attività svolta dalle diverse Sezioni regionali di controllo;

� autonomia degli enti controllati.


Procedimento del controllo

Allo stato attuale manca una disciplina del procedimento di controllo dettata dall’esterno o fissata in modo dettagliato dalla stessa Corte dei conti.

Sono unanimemente riconosciuti tuttavia alcuni principi generali che, partendo dalle indicazioni normative e dalle prassi, individuano le fasi della procedura di controllo ed alcuni criteri guida della verifica.

Fasi della procedura del controllo:

� programmazione;

� istruttoria;

� referto (comunicazione all’amministrazione, discussione e deliberazione); verifica dell’adozione delle misure consequenziali.



Programmazione dell’attività di controllo

La necessità di una previa programmazione è insita nel concetto stesso di controllo di gestione, costituendo una condizione necessaria per l’organizzazione del lavoro, in funzione del raggiungimento degli obiettivi del controllo.

La Sezione adotta con delibera, a seguito di apposita adunanza, l’atto di programmazione di tutta l’attività relativa all’anno successivo (di norma entro il mese di novembre); la delibera, nel rispetto del principio del contraddittorio, viene comunicata alle amministrazioni da controllare.

Contenuto dell’atto di programmazione, che presuppone uno studio di fattibilità dell’analisi da eseguire:

1. indicazione dei soggetti da sottoporre a controllo, con gli eventuali criteri di campionamento;

2. l’attività da controllare, con i relativi riferimenti temporali e gli obiettivi specifici;

3. la definizione dei tempi dell’attività di controllo: fissazione di un “cronoprogramma” (così come definito dalle stesse SSRR della Corte dei conti), che fissi i tempi della verifica, con riferimento necessario alla data di ultimazione e presentazione del referto al Consiglio;

4. criteri e parametri da seguire nello svolgimento dell’attività.

Per il controllo di regolarità contabile, i parametri sono individuabili anche attraverso l’esperienza della Corte dei conti europea, la manualistica degli organi superiori di controllo e i principi della revisione aziendale (particolarmente interessante, ai fini dell’attività della Corte dei conti, la recente fissazione di principi contabili da parte dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali).

Al riguardo l’attività ermeneutica della Corte è continua e costante, in quanto la sua natura magistratuale consente ai suoi componenti, per preparazione e funzione istituzionale, di interpretare le norme per trarne anche le più dettagliate disposizioni applicative, senza incontrare limiti che non siano autoimposti e senza avere necessità di riconoscimento condiviso.



Fase istruttoria della verifica

Finalità: pervenire alla conoscenza della realtà esaminata, previa raccolta ed analisi dei dati necessari, e alla valutazione della gestione secondo i parametri e con gli obiettivi fissati nella programmazione.

Attività svolta dal magistrato istruttore, che riceve un incarico formale in tal senso, coadiuvato dal personale della Sezione.

Fase non codificata né procedimentalizzata (in tal modo più facilmente adeguabile alle caratteristiche dell’attività da svolgere), per la quale è sufficiente il rispetto del principio del contraddittorio con l’ente esaminato e l’osservanza del principio di adeguatezza, nell’ambito di un dialogo costante ed un confronto aperto con l’amministrazione e gli organi di controllo interno.

Strumenti a disposizione del controllore:

� richiesta di dati:

� deve essere specifica, concreta e strettamente strumentale agli obiettivi da raggiungere, anche al fine di non appesantire inutilmente l’attività della amministrazione;

� può concernere la comunicazione di notizie, anche attraverso la risposta a questionari sintetici appositamente predisposti, o la trasmissione di atti che la Corte acquisisce e analizza direttamente;

� ragioni di economicità impongono di verificare anticipatamente l’eventuale disponibilità già acquisita dei medesimi dati anche ad altri fini e la possibile utilizzazione di banche dati preesistenti delle quali, tuttavia, deve essere vagliata in via preliminare la validità dei sistemi di raccolta e di gestione dei dati, al fine di garantirne veridicità e correttezza;

� ispezioni;

� accertamenti diretti.

La funzione collaborativa del controllo, già diffusamente trattata, non sottrae autorevolezza alle richieste formulate nel corso dell’istruttoria, in quanto non offre all’amministrazione controllata la possibilità di non ottemperarvi, né determina per la Corte la necessità di doversi attenere ad una sorta di collaborazione “al contrario” del controllato; in ogni caso il rifiuto del controllato ad una richiesta specifica della Corte dei conti può acquisire un significato specifico, purché tale significato sia preventivamente comunicato.



Referto e verifica delle misure conseguenti

Contenuto minimo del referto:

� le difformità dell’attività o delle singole gestioni rispetto ai parametri normativi generali e a quelli fissati dallo stesso ente (quali regolamenti di contabilità e atti di programmazione);

� eventualmente le soluzioni ritenute più rispettose dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità rispetto a quelle adottate dall’amministrazione;

� gli scostamenti rispetto agli obiettivi previsti dalle leggi di principio e di programma, con contestuale individuazione di tali obiettivi, nell’ambito di una corretta opera di interpretazione delle leggi (interpretazione non sempre facile per gli organi di amministrazione attiva, anche a causa, spesso, della farraginosità dei testi normativi).

Fasi del procedimento preordinato, tra l’altro, al rispetto del principio contraddittorio:

� comunicazione all’amministrazione di una “bozza” (in quanto ancora modificabile) di referto predisposta dal magistrato che ha condotto l’istruttoria, con indicazione del termine entro il quale l’amministrazione stessa può presentare osservazioni;

� discussione in adunanza da parte della Sezione, appositamente convocata, della bozza e delle eventuali osservazioni presentate dall’amministrazione, dopo aver sentito il magistrato istruttore/relatore; alcune Sezioni hanno optato per un’adunanza pubblica, alla quale sono formalmente invitati i rappresentanti dell’amministrazione, i quali possono far valere le proprie osservazioni nella medesima adunanza;

� conseguente eventuale modifica della bozza ed approvazione con delibera della Sezione;

� formale invio del referto ai destinatari (individuati come riferito in precedenza);

� verifica, nel tempo, dell’adozione di misure idonee all’eliminazione delle criticità riscontrate dalla Corte dei conti, alla quale l’amministrazione è tenuta normativamente a trasmettere le stesse (art.3, comma 8, della legge n. 20/1994).

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Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana.

Fase di prima applicazione della legge n. 131/2003 — attività 2004:

� Verifica su due Comuni consenzienti;

� individuazione di un metodo di selezione degli enti da controllare a regime;

� fissazione della prima metodologia del controllo;

� programma di attività per il 2005.

Prime esperienze di controllo svolte ai sensi della legge n. 131/2003: la Sezione di controllo della regione Toscana. 30

Selezione degli enti

� Impossibilità di programmare annualmente controlli su tutti o su un numero considerevole di enti della Regione, in considerazione delle risorse e delle strutture attualmente a disposizione della Corte.

� Necessità di effettuare una scelta dei comuni da controllare attraverso un metodo di campionamento oggettivo e trasparente.

� Opportunità di orientare la scelta sulla base di specificità meritevoli di approfondimento, sulla base degli obiettivi della verifica.

� Obiettivo perseguito: consentire, oltre alla verifica sugli enti selezionati, il contemporaneo approfondimento delle problematiche maggiormente rilevanti in materia di sana gestione finanziaria e di rendere poi noti a tutti gli enti gli orientamenti e i suggerimenti della Sezione per ciascuno dei settori approfonditi.

� Esclusione dell’utilizzabilità del metodo del sorteggio, in quanto la casualità dell’esito non avrebbe consentito di predeterminare alcuni aspetti “strategici” sui quali condurre valutazioni approfondite nell’interesse di tutti gli enti e, comunque, non avrebbe reso possibile una verifica sulla totalità degli enti regionali se non in un lungo arco temporale.


Operazioni di selezione

Eseguite in due fasi:

1. individuazione preliminare di una cerchia di enti (33 Comuni), mediante l’utilizzazione di due strumenti: una griglia di indicatori finanziari e gestionali costruita sulla base delle certificazioni di bilancio relative agli esercizi 2001 e 2002 e un questionario di carattere elementare rivolto a tutti i 287 comuni della Toscana;

2. richiesta ai comuni così pre-selezionati di ulteriori elementi informativi (mediante un questionario) per pervenire, sulla base delle risposte ottenute, alla scelta dei comuni da controllare, nel numero di otto.


Prima fase delle operazioni

Utilizzazione degli indicatori allo scopo di individuare enti contrassegnati da peculiarità settoriali sui quali effettuare successivi specifici approfondimenti e non quali indizi attestanti sinteticamente possibili situazioni di maggior “rischio” per gli equilibri finanziari; ciò in quanto le valutazioni sulle gestioni esaminate devono basarsi sulle concrete attività istruttorie condotte sul campo.

La griglia di indicatori gestionali e finanziari è stata predisposta dalla Sezione con l’ausilio di un Gruppo di docenti ed esperti, adattando studi già effettuati e noti in dottrina alle esigenze e agli obiettivi del controllo della Corte dei conti.

Per aspetti non ricavabili dalle certificazioni di bilancio, si è ritenuto indispensabile inviare a tutti gli enti un questionario elementare (al quale ha fornito risposta circa il 90% degli enti interpellati), riguardante:

� il sistema dei controlli interni;

� la situazione patrimoniale;

� il rispetto del patto di stabilità;

� i profili dell’indebitamento e dell’esternalizzazione dei servizi.


Seconda fase delle operazioni

Invio di un ulteriore questionario di approfondimento, calibrato sulle peculiarietà finanziarie o gestionali riscontrate a conclusione della prima fase.

Definitiva scelta di otto comuni sulla base delle risposte ai suddetti questionari, tenendo conto del peso decisivo di alcuni profili, quali il mancato rispetto del patto di stabilità interno e l’esame del funzionamento dei controlli interni. Si è ritenuto equo, inoltre, inserire negli otto uno dei comuni che non ha fornito risposte al questionario di base.

Per quanto concerne i controlli interni, sono stati inclusi nei 33 enti originariamente selezionati sia il più piccolo (demograficamente) dei comuni in cui risultavano funzionanti tutti e quattro i controlli interni, sia il più grande, nel quale tre dei quattro controlli non risultavano operativi. A conferma che le “criticità” prese in considerazione dalla Sezione non riguardano profili di per sé negativi, si è ritenuto più utile far cadere la scelta definiva sul primo dei due descritti comuni, la cui gestione potrà offrire proficue occasioni di approfondimento in materia di controlli interni.


Attività 2005

� Verifica sugli otto comuni selezionati. L’istruttoria è stata estesa all’intera attività gestionale e darà luogo ad un referto, concernente i risultati dell’esercizio 2003, indirizzato al Consiglio comunale; con riferimento ai profili che hanno orientato la scelta di ciascun ente, sono in corso specifici approfondimenti nell’interesse anche degli altri enti della Regione.

� Affinamento del metodo del campionamento con implementazione della griglia di indicatori finanziari e gestionali, anche nell’ottica di utilizzare quest’ultima, nel tempo, quale banca-dati utile non soltanto per la programmazione dei controlli, ma anche per l’analisi di andamenti generali in ambito regionale.

� Aggiornamento della metodologia.

� Programmazione 2006, che includerà anche le province e i comuni capoluogo, esclusi dalla programmazione per il 2005.

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Rapporti con gli organi di controllo interno

Verifica del funzionamento degli organi di controllo interno

La verifica del funzionamento degli organi di controllo interno, ai sensi dell’art. 7, comma 7, legge n. 131/2003, costituisce un adempimento espressamente richiesto alle Sezioni regionali nello svolgimento della verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali, da effettuarsi secondo la programmazione della propria attività da parte di ciascuna Sezione.

In effetti già da diversi anni la Sezione autonomie (ora Sezione delle autonomie), ancor prima che nuove competenze fossero assegnate alle Sezioni regionali, ha condotto indagini sui controlli interni, previste dalla legge n. 20/1994, anche nei confronti degli enti locali, con valutazioni complessive sull’attuazione della riforma dei controlli.

Nell’ambito del controllo ex legge n. 131/2003, le Sezioni regionali eseguono verifiche sugli organi di controllo interno dei singoli enti nei confronti dei quali programmano annualmente il controllo.

Rapporti con gli organi di controllo interno 36

Obbligo di informazione

La legge n. 20/1994 ha attribuito alla Corte dei conti, nell’esercizio del controllo sulla gestione, il potere di richiedere qualsiasi atto o notizia atti agli organi di controllo interno, oltre che alla stessa amministrazione controllata: a ciò corrisponde, naturalmente, l’obbligo per gli organi di controllo interno di corrispondere alle richieste della Corte dei conti.

La previsione normativa ben si giustifica in relazione:

� alla natura di organo di controllo esterno della Corte dei conti, che difficilmente potrebbe svolgere la sua funzione se non acquisendo da altri i dati necessari alla propria attività,

� all’importanza delle risultanze del controllo interno per la verifica della sana gestione finanziaria degli enti;

� alla composizione magistratuale della Corte dei conti.

Nella prassi i rapporti tra controllore esterno ed interno sono in genere improntati ad un confronto costante e ad un dialogo aperto, nello svolgimento di funzioni diverse ma indirizzate entrambe all’interesse dell’ente.


Possibilità di utilizzazione degli esiti del controllo interno

La legge 20/1994, art. 3, comma 4, attribuisce alla Corte dei conti, nell’esercizio del controllo successivo sulla gestione, la possibilità di basarsi anche sull’esito di altri controlli. È da ritenere che per gli enti locali, la disposizione possa riferirsi agli organi di controllo interno, senza alcun condizionamento in ordine alla finalizzazione delle risultanze del controllo interno.

Queste ultime possono costituire elemento utile per la valutazione della Corte, relativamente non solo al funzionamento degli stessi organi, ma anche con riferimento alla correttezza ed economicità delle gestioni esaminate.

Nella prassi il magistrato istruttore analizza di norma gli esiti del controllo interno, anche quando non costituiscono allegati obbligatori alle delibere dell’ente.


Atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza a soggetti estranei all’Amministrazione

La legge n. 311/2004 (finanziaria 2005), commi 11 e 42 del suo unico articolo, prevede l’obbligo di comunicazione alla Corte dei conti degli atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza a soggetti estranei all’Amministrazione.

Con delibera n. 6/CONTR./05 le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno chiarito alcuni dubbi interpretativi della norma:

� le Sezioni competenti a ricevere gli atti di affidamento a soggetti estranei all’Amministrazione sono, per gli enti locali, le Sezioni regionali di controllo, nell’ambito della verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali;

� gli atti stessi vengono utilizzati dalle Sezioni secondo i principi ed il procedimento del controllo, i rispettivi criteri organizzativi e programmi di attività.

di Carmela Mirabella Primo referendario della Corte …...Ruolo della Corte dei conti nell’ambito...

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